УНИВЕРЗИТЕТ „СВ. КЛИМЕНТ ОХРИДСКИ“ - БИТОЛА

ПРАВЕН ФАКУЛТЕТ – КИЧЕВО

Дисперзирани студии: Битола

Филип Николоски

ЈАВНИТЕ НАБАВКИ КАКО ИНСТРУМЕНТ ЗА

ЗГОЛЕМУВАЊЕ НА КОНКУРЕНЦИЈАТА ВО

ЈАВНИОТ СЕКТОР

(магистерски труд)

1

Битола, 2017 година

Ментор:

Доц. д-р Саша Дукоски

Членови на комисија:

1. Проф. д-р

2. Проф. д-р/Доц. д-р

2

НАУЧНА ОБЛАСТ: ПРАВО НА КОНКУРЕЦИЈА

ИЗЈАВА

Од кандидатот Филип Николоски со ЕМБГ: 0611991410022

Изјавувам дека при изработката на магистерскиот труд ги почитував позитивните

законски прописи на Република Македонија од областа на јавните набавки и правото на

конкуренција и не користев реченици или делови од трудови на други автори без да ги

почитувам методолошките стандарди и соодветниот стил на цитирање. Изјавата ја давам

под полна морална, материјална и кривична одговорност.

Изјавил,

Филип Николоски

____________________

3

П Р Е Д Г О В О Р

Почитувани,

Темата за јавните набавки својата актуелност во современото општество ја должи

на се поголемата свест и потреба на граѓаните да знаат како и колку одговорно се трошат

нивните пари. Таквите трошења завземаат голем дел од буџетските средства и од година

во година рапидно се зголемуваат. Со тоа се зголемува и влијанието на ваквите трошења

врз пазарниот систем во една држава. Всушност, преку јавните набавки, државата треба

јасно да покаже дека ги почитува основните принципи на пазарната економија т.е. ја

остварува добро осмислената функција на гарант за непречено функционирање на

слободната и фер конкуренција.

Јавните набавки претставуваат област што го привлекува вниманието на јавноста,

поради фактот што голем процент од буџетот на една држава зафаќа токму на постапките

преку кои државата купува стоки, работи и услуги. Оваа тема добива големо значење

поради фактот што е една од важните области за усогласувањето со правото на

Европската унија со националното право бидејќи тенденцијата е создавање на единствен

пазар.Фактот што оваа материја има административни аспекти, во себе вклучува голем

број научни дисциплини и е комплексна и креативна.

Подготвеноста на институциите да ги стават на увид на јавноста информациите за

конкретните јавни набавки што ги склучиле е своевиден гарант дека во изборот на

најповолната понуда се почитуваат правилата и дека парите на граѓаните се трошат

наменски, ефикасни и рационално.

Очекувам овој труд кој се базира на теоретска и емпириска обработка на јавните

набавки во Република Македонија да најде соодветна примена кај сите кои би имале

интерес за изучување на материјата која е предмет на овај научен труд .

Овој магистерски труд би можел да им користи и на сите граѓани кои би сакале да

стекнат основни познавања од областа на јавните набавки и тоа не само на оние кои се

занимаваат со оваа материја туку и на сите други бидејќи јавните набавки претставуваат

4

еден од најсуштинските елементи во функционирањето на една модерна држава со

пазарен модел на уредување каде што како механизам влијае врз конкуренцијата меѓу

економските субјекти за достигнување на вистинската и реална цена на одредено добро

или услуга. Јавните набавки се круцијални за земјите во развиениот капиталистички свет и

се со тенденција кон постојано подобрување и усовршување на системот за јавни набавки

со цел комплетно да се избегне фаворизирањето на поедини субјекти и нивно влијание врз

изборот на доделување на договорот.

5

А П С Т Р А К Т

Јавните набавки имаат важна улога за правилен развој на пазарната економија и

конкуренцијата. Важноста од здрав и стабилен систем на јавни набавки може да се види

од обемот на истите како дел од вкупниот БДП на една земја.

Од таа причина, основните цели кои треба да се постигнат преку системот на

јавните набавки се: конкуренција, транспарентност, отчетност, недискриминација, и други

основни начела кои се и понатаму основа на системот за јавни набавки, како и иновации,

одржливост, предвид за социјалните и еколошките аспекти, итн. Во овој труд посебно

внимание ке се посвети на регулацијата на јавните набавки, усогласеноста со европските

норми и постигнување на битната цел,развивање на конкуренцијата преку јавните

набавки.

Транспарентноста, слободната конкуренција и правната сигурност во областа на

јавните набавки се клучните принципи за овозможување фер натпревар на субјектите во

слободниот пазар и услов за исполнување на Копенхашките критериуми кои се услов за

зачленување на Р.Македонија во ЕУ.

Целта на овој труд ќе биде теоретски и емпириски да се истражи регулацијата на

јавните набавки, да се нотираат сите недостатоци но и предности и да се добие заклучок

во која фаза на развој се наоѓаат, што треба да се промени и корегира за добие

функционален но и правичен систем за јавни набавки.

Клучни зборови :јавни набавки, транспарентност,конкуренција

ефикасност,еднаквост.

6

A B S T R A C T

Public procurement plays an important role in the proper development of the market

economy and competition. The importance of a sound and stable system of public procurement

can be seen from the scope of these as part of a country's total GDP.

For this reason, the basic goals to be achieved through the public procurement system

are: transparency, accountability, non-discrimination, competition and other basic principles that

continue to be the basis of the public procurement system, as well as innovation, sustainability,

social and environmental aspects, energy efficiency, etc.

In this master thesis, special attention will be paid to the regulation of public

procurement, compliance with European norms and the achievement of the important goal, the

development of competition through public procurement.

Transparency, free competition and legal certainty in the area of public procurement are

the key principles for enabling a fair competition for the entities in the free market and a

condition for fulfilling the Copenhagen criteria, which is a condition for the accession of the

Republic of Macedonia to the EU.

The aim of this master thesis will be to theoretically and empirically investigate the regulation of

public procurement, to note all the shortcomings but also the advantages and to obtain the

conclusion at what stage of development they are, what needs to be changed and corrected to get

a functional but also a fair system of public procurement.

Keywords: public procurement, transparency, competition efficiency, equality.

7

СОДРЖИНА:

Предговор ................................................................................................................... .................. 3

Апстракт ..................................................................................................... .................................. 5

Abstract .......................................................................................................................................... 6

ГЛАВА I ВОВЕД……………………………………….............................................................11

1. Цел и предмет на истражување................................................................................. .....11

2. Методологија на истражување.......................................................................................13

3. Очекувани резултати од истражувањето.......................................................................14

ГЛАВА II: Истражување на законската регулираност и правната заштита на јавните

набавки во Р.Македонија............................................................................................................15

1. Домашна Регулатива.......................................................................................................15

2. Државна комисија за жалби по јавни набавки.............................................................17

3. Правната заштита во постапките за јавни набавки...............................................…..18

4. Период на мирување...................................................................................................... 21

5. Утврдување на факти.......................................................................................................22

6. Битни повреди на законот..............................................................................................23

7. Жалба................................................................................................................................24

7.1 Начин на изјавување на жалба.......................................................................................26

8

7.2 Започнување на постапката за правна заштита............................................................27

7.3 Дејство на жалбата пред Државната комисија и продолжување на постапката за

доделување на договорот за јавна набавка....................................................................28

7.4 Одлучување по жалба....................................................................................................32

7.5 Поништување на договорот за јавна набавка или рамковната спогодба...................33

7.6 Постапување на договорниот орган по приемот на жалбата.......................................35

7.7 Поништување на постапка за доделување на договорот за јавна набавка во случај

договорниот орган да не постапи согласно со членот 215 од законот.......................36

7.8 Странки во постапката....................................................................................................37

7.9 Усна расправа...................................................................................................................38

7.10 Изземање на претседателот и членовите на Државната комисија............................38

7.11 Трошоци во постапката..................................................................................................38

7.12 Надомест за водење жалбена постапка........................................................................39

8. Судска заштита и супсидијарна примена на прописите............................................40

9. Причините за малиот број оспорени одлуки за јавни набавки..................................41

10. Како до поефикасна правна заштита кај јавните набавки .........................................41

ГЛАВА III: ПРОБЛЕМИ ВО ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ЈАВНИ

НАБАВКИ...........................................................................................………….........................43

1. Недоволна транспарентност и отчетност.......................................................................43

2. Злоупотреба на непосредната спогодба..........................................................................44

3. Корупција кај јавните набавки........................................................................................46

4. Висока банкарска гаранција.............................................................................................49

5. Проблеми со малата конкуренција..................................................................................50

ГЛАВА IV: ЈАВНИ НАБАВКИ- ПРЕДНОСТИ И НЕДОСТАТОЦИ НА

МАКЕДОНСКОТО ЗАКОНОДАВСТВО СПОРЕДЕНО СО ЕВРОПСКОТО И

МЕЃУНАРОДНОТО ЗАКОНОДАВСТВО...............................................................................52

9

1. Меѓународна регулатива.................................................................................................52

2. Македонското законодавство за јавни набавки............................................................55

3. Законодавството на европската унија во делот на јавни набавки…….......................59

ГЛАВА V: СТРАТЕШКИ ПРИОРИТЕТИ НА БИРОТО ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ ЗА

НАТАМОШЕН РАЗВОЈ НА СИСТЕМОТ НА ЈАВНИТЕ НАБАВКИ ВО РЕПУБЛИКА

МАКЕДОНИЈА 2014-2018.......................................................................................................61

1. Цели и приоритети на Бирото за јавни набавки.........................................................61

2. Правна рамка...................................................................................................................62

2.1 Закон за јавните набавки................................................................................................62

2.2 Подзаконски акти............................................................................................................64

2.3 Закон за концесии и јавно приватно партнерство.......................................................65

2.4 Други закони...................................................................................................................66

2.5 5 Усогласување со законодавството на ЕУ..................................................................66

2.6 Национална рамка за јавни набавки.............................................................................67

3. Институционална рамка..................................................................................................68

3.1 Биро за јавни набавки.....................................................................................................69

3.2 Државна комисија за жалби по јавни набавки ............................................................71

3.3 Министерство за финансии............................................................................................72

3.4 Министерство за економија...........................................................................................72

3.5 Државен завод за ревизија.............................................................................................72

3.6 Државна комисија за спречување на корупцијата......................................................73

3.7 Комисија за заштита на конкуренцијата.......................................................................73

3.8 Министерство за правда.................................................................................................74

3.9 Управен суд и Виш управен суд....................................................................................74

4. Електронски јавни набавки........................................................................................ .....75

4.1 Унапредување на практиките за користење на ЕСЈН.................................................76

4.2 Зголемување на безбедноста и стабилноста на ЕСЈН.................................................77

4.3 Воведување нови алатки за електронски јавни набавки.............................................77

5. Мерки за спречување корупција....................................................................................78

10

ГЛАВА VI: ФАЗИ И ВИДОВИ ПОСТАПКИ КАЈ ЈАВНИТЕ НАБАВКИ............................80

1. Финансиски прагови во јавни набавки..........................................................................80

1.1 Кога не се применува законот за јавни набавки.........................................................81

2. Фази во јавните набавки..................................................................................................82

2.1 Донесување одлука за јавни набавки.............................................................................82

2.2 Подготовка за тендерска документација.......................................................................83

2.3 Избор на најповолна понуда...........................................................................................85

2.4 Склучување договор.......................................................................................................86

2.5 Спроведување на договорот...........................................................................................87

3. Видови постапки за јавни набавки................................................................................87

3.1 Прибирање понуди без објавување оглас......................................................................88

3.2 Прибирање понуди со објавување оглас.......................................................................89

3.3 Отворена постапка...........................................................................................................89

3.4 Чекори во отворената постапка за јавна набавка..........................................................89

3.5 Ограничена постапка.......................................................................................................90

3.6 Постапка за преговарање со објавување оглас.............................................................91

3.7 Постапка за преговарање без претходно објавување оглас.........................................92

3.8 Чекори во постапката за преговарање со претходно објавување оглас.....................92

3.9 Конкурентен дијалог.......................................................................................................93

3.10 Конкурс за избор на идејно решение...........................................................................94

4. Што е рамковна спогодба?................................................................................................94

ГЛАВА VII: ЕЛЕКТРОНСКИ АУКЦИИ..................................................................................95

1. Поим..................................................................................................................................95

2. Законска регулатива........................................................................................................97

3. Заклучок..........................................................................................................................101

ГЛАВА VIII: НАЈНИСКАТА ЦЕНА КАКО ЕДИНСТВЕН КРИТЕРИУМ ЗА

ДОДЕЛУВАЊЕ НА ДОГОВОРОТ..........................................................................................102

11

1. Поим причини за воведување.................................................................................102

2. Проблеми и недостатоци ........................................................................................103

3. Предности на критериумот ―најниска цена‖.........................................................105

4. Заклучок....................................................................................................................106

ГЛАВА ΙΧ:ГЕНЕРАЛЕН ЗАКЛУЧОК ...................................................................................107

КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА ................................................................................................. 110

ГЛАВА I

ВОВЕД

1. Цел и Предмет на истражување

Во овој магистерски труд кој се базира на теоретска и емпириска обработка

детално ке се разработи тематиката за Јавните набавки и конкуренцијата во јавниот

сектор. Трудот е насочен кон проучување и анализа на системот на јавните набавки,

конкуренцијата помеѓу субјектите, економските оператори кои што се утврдени со

националното законодавство и законодавството на Европската Унија, нивното

спроведување, грешките и аномалиите што се појавуваат при спроведувањето, пропустите

на позитивните законски прописи. Во овој научно истражувачки труд темата е насочена

кон разбирање и разработка на законските постапки, потребата од нивно постоење и

нивното влијание и улогата во развојот на правната регулација во оваа сфера. Преку овие

постапки државата ги набавува стоките, услугите и работите што се потребни, а за кои

голем процент од националните буџети се одлеваат токму за оваа намена, дали јавните

набавки се последица или составен дел на општествената и политичката модернизација на

општеството, за што е потребен широк надзор на постоечките учесници кои одлучуваат за

постапките за доделување на договорите за јавни набавки.

Актуелизирањето на темата за јавните набавки се должи пред се` на се`поголемата

потреба на граѓаните да знаат на кој начин државата ги распределува парите што тие ги

слеваат во државниот буџет. Токму од државниот буџет се обезбедуваат и набавките на

стоки, услуги и работи. Трошоците за оваа ставка од година во година се зголемуваат,

12

согласно зголемените потреби и на самото општество. Основните начела на јавните

набавки се засноваат врз релевантните одредби од Спогодбата за Европската заедница,

директивите што го уредуваат подрачјето на јавните набавки и одлуките на судот на ЕЗ.

Договор за јавнa набавкa е договор од финансиски интерес кој ги вклучува и

секторските договори, склучен во писмена форма меѓу еден или повеќе договорни органи

од една страна и еден или повеќе економски оператори од друга страна, а чиј предмет е

изведување на работи, испорака на стоки или обезбедување на услуги.

Оваа дефиниција ќе се сретне кога ќе се отвори Законот за јавни набавки и ќе се

прочитаат позначајните дефиниции во самиот закон. Затоа и самиот закон вели дека со

него особено се обезбедува конкуренција помеѓу економските оператори како и еднаков

третман и недискриминација на економските оператори. Се гарантира транспарентност и

интегритет во процесот на доделување на договори за јавни набавки како и рационално и

ефикасно искористување на средствата во постапките за доделување договори за јавна

набавка.

Целите на јавните набавки се директно поврзани со начелата. За постигнување на

целта на јавната набавка, законодавецот предвидува правила на постапки преку кои се

врши доделување договор за јавна набавка. Целите на јавните набавки се: поттикнување

конкурентност помеѓу понудувачите, спречување на корупцијата поставување и

подобрување на финансиската дисциплина на управувањето со јавните средства за

зголемување на можноста за увид на јавноста во трошењето на јавните

средства,рационално трошење на јавните средства.

Потребата за анализирање на процесот на јавните набавки се увидува и преку

можноста секој учесник во истата да придонесе за создавање добра деловна пракса,

тргнувајќи од фактот дека не постојат универзални и идентични ситуации во примената,

бидејќи не може секоја ситуација да се предвиди и пропише во законските прописи.

Всушност, преку јавните набавки, државата треба јасно да покаже дека ги почитува

основните принципи на пазарната економија, односно ја остварува добро осмислената

функција на гарант за непречено функционирање на слободната и фер конкуренција.

13

Системот на јавните набавки е неопходен за регулирање на процесот на користење

на јавните средства од страна на државните органи со стремеж кон фер процес, фер

учеството на деловниот сектор во него и добивање на најдобра вредност за вложените

пари. Согласно начелата на Европската Унија за слободно движење на стоки, капитал и

услуги на територијата на земјите членки на ЕУ, ова прашање само уште повеќе доби на

значење. Системот за јавни набавки се обидува да обезбеди одговорност и

транспарентност во трошењето на јавните пари, со правна заштита и надзор во

реализирањето на буџетот, со цел да се спречи злоупотреба на парите на „даночните

обврзници―. Целта на овој труд е да се унапреди спроведувањето на јавните набавки од

страна на властите во Република Македонија во насока на поголема транспарентност,

отчетност и одговорност во трошењето на јавните пари на, преку истражување на

актуелните практики со јавните набавки за да се детектираат слабостите и аномалиите и

да се извлечат препораки и насоки за подобрување на процесот и постапките.

2. Методологија на истражување

Генерално истражувањето на наведената проблематика во овој магистерски труд ќе

се спроведе врз основа со соодветно користење на квалитативниот метод на истражување

на податоци со слободен пристап и од јавен карактер. Во однос на методологијата од

општите научни методи истражувањето ќе се спроведе со користење на статистичкиот

метод за средување и обработување на добиените податоци. Комапаративниот и

нормативниот метод ќе се користат како методи од групата општи методи.

Предмет на истражување, а со тоа и на анализа за односот кон јавните набавки беа

актуелните практики во Македонија. Како цел на истражување беа опфатени

институциите кои се занимаваат со оваа тематика како што се : Бирото за јавни набавки,

Државната комисија за жалба, електоронскот систем за јавни набавки, економски

оператори, договорни органи како и Закон за јавни набавки и подзаконските акти кои

произлегуваат од него. Истражувањето се спроведуваше во период од 3 месеци, односно

од август 2017 година до октомври 2017 година и се однесува на начинот на којшто

државните институции ги спроведувале јавните набавки.

14

Истражувањето се спроведе преку прибирање на податоци повеќе извори.

Прибирањето на податоци од примарни извори се спроведуваше преку:

- податоци добиени преку барања за слободен пристап до информации од јавен

карактер

- Електронскиот систем за јавни набавки

- Интернет страниците на општините и

- Постојни бази на податоци и информаци на повеќе институции пред се на БЈН

3. Очекувани резултати од истражувањето

Во однос на резултатите кои се очекува да се добијат како резултат на ова

истражување треба да се напомене дека генерално се очекува да се лоцираат и нагласат

сите недостатоци во законската регулираност,да се посочат аномалиите на системот и

проблемите кои произлегуваат со несаканите ефекти, Укажување на сегашната практика

на договорните органи , поконкретно се очекува да се добијат сознанија за начинот како

функционира системот за јавни набавки и практиките кои се применуваат во РМ и со кои

проблеми се соочуваат институциите и економските опратори, примената на европските

директиви кои се однесуваат на јавните набавки и како да се зголеми конкурентноста во

јавните набавки, она што е клучно за сузбивање на корупцијата кај оваа појава и давање

можност да сите учесници еднакви шанси за добивање на одреден тендер за добивање на

јавната набавка.

Се очекува овој магистерски труд да им послужи на сите граѓани на Република

Македонија односно на сите засегнати страни и оние кои сакаат подетално да се

информираат за системот за јавни набавки, пред се се мисли на сите видови трговски

друштва и институции а секако и на поединци кои имаат интерес од пошироко познавање

на оваа тема како што се и впрочем студентите.

15

ГЛАВА IΙ

ИСТРАЖУВАЊЕ НА ЗАКОНСКА РЕГУЛАТИВА И ПРАВНА

ЗАШТИТА НА ЈАВНИТЕ НАБАВКИ ВО Р. МАКЕДОНИЈА

Брзата, лесно пристапна и делотворна правна заштита е од пресудна важност за

правилно функционирање на системот на јавните набавки во секоја земја.

Во Република Македонија, правната заштита во постапките за доделување на

договори за јавни набавки е доверена на Државна комисија за жалби по јавни набавки,

која има овластувања да одлучува за законитоста на одлуките што договорниот орган ги

донел во текот на постапката, дејствијата што договорниот оган ги презел во постапката,

но и за непреземањето на дејствија кои требало да ги преземе.

1. Домашна регулатива

Република Македонија ја хармонизираше неопходната легислатива за јавни

набавки со стандардите на Европската Унија и документите во оваа сфера усвоени од

Европскиот Парламент и Советот на Европската Унија, како дел од фундаменталните

економски услови кои треба да ги исполнат земјите-аспиранти за приклучување кон

Унијата. Новиот Закон за јавни набавки е донесен во 2007 година, а влезе во сила на 1

јануари 2008 година. Покрај ова, донесени се и потребните подзаконски акти, а Бирото за

16

јавни набавки, како надлежен орган во рамки на Министерството за финансии стана

оперативен орган.

Законот за јавни набавки се применува само на субјектите кои се дефинирани како

договорни органи (ДО), а во кои спаѓат: државните органи, органите на единиците за

локална самоуправа и на градот Скопје, правни лица основани со специфична намена за

задоволување на потребите од јавен интерес и кои во најголем број се финансирани од

овие договорни органи, или подложни на контрола на работењето од ДО, или во кои

повеќето од половината членови на управниот одбор (УО) или надзорниот одбор (НО) се

именувани од ДО.

Законот, исто така, се применува и кај набавките кои ги вршат јавните

претпријатија, акционерските друштва и друштвата со ограничена одговорност во кои

државните органи имаат доминантно директно или индиректно влијание преку

сопственост над нив, односно кои поседуват поголем дел од капиталот на друштвото,

имаат мнозинство гласови на акционерите или именуваат повеќе од половина од

членовите од УО или НО, како и секое правно лице врз основа на посебно или

ексклузивно право во случаите кога доделува договори за јавни набавки или склучува

рамковни спогодби со цел вршење на соодветните дејности. Според член 2 од Законот за

јавни набавки (ЗЈН) се предвидени следниве основни принципи за јавни набавки:1

конкуренција меѓу економските оператори (понудувачи);

еднаков третман и недискриминација на понудувачите;

транспарентност и интегритет во процесот на доделување договори за јавни

набавки

рационално и ефикасно користење на средствата во постапките за доделување

договори за јавни набавки.

Целите кои се воспоставени со овие принципи се:

промовирање ефикасност и ефективност на постапките за јавни набавки кои се

спроведуват од договорните органи

1 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” стр.1

17

осигурување дека подобро ќе се искористат јавните сретства и ќе се намалат

процедуралните трошоци

да се охрабрат понудувачите да учествуват во процесот на јавни набавки

да се промовира конкуренција помеѓу понудувачите

да се гарантира еднаков и не-дискриминаторски третман за сите понудувачи кои

учествуват во постапката за јавни набавки

Со актуелниот Закон за јавните набавки се воведе нов систем на правна заштита,

кој претставува замена за дотогашниот кој во пракса не ги даде очекуваните резултати.

Имено, од особено значење е воспоставување систем на ефикасна правна заштита преку

кој секој заинтересиран економски оператор ќе ги штити своите права и интереси, а со тоа

и законитоста на постапките за доделување на договори за јавни набавки.Системот на

правна заштита на Република Македонија е усогласен со Директивите за правна заштита

на ЕУ 89/665/ЕЕЗ и 92/13/ЕЕЗ, како и со Директивата 2007/66/ЕЗ со која се менуваат и

дополнуваат претходно наведените директиви.

2.Државна комисија за жалби по јавни набавки

Државна комисија за жалби по јавни набавки – надлежност, конституирање и

состав2. Државната комисија за жалби по јавни набавки е надлежна за: решавање по жалби

во постапките за доделување договори за јавни набавки пропишани со овој закон,

решавање по жалби во постапките за доделување договори за концесии и јавно приватно

партнерство, решавање по жалби на решение донесено од Советот согласно со овој и друг

закон и други работи согласно со закон.

Од изнесеново произлегува дека истата има широки овластувања да одлучува за

законитоста на формалните одлуки кои ги носи договорниот орган во текот на постапката

за доделување на договор за јавна набавка, како и за законитоста на дејствијата што во

текот на постапката договорниот орган ги презема, односно не ги презема а требало да ги

2 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Државна кпмисија за

жалби пп јавни набавки стр.3

18

преземе. Исто така, нејзината надлежност се протега и на решавање на жалбите поднесени

во постапките за доделување на договори за концесии и јавно приватно партнерство,

жалбите поднесени на решенијата донесени од Советот, како и други работи согласно со

закон.

Државната комисија за жалби по јавни набавки се конституира како посебен

државен орган кој е самостоен во својата работа и има статус на правно лице. Комисијата

е составена од четири члена и претседател кои функцијата ја вршат професионално,

односно се целосно ангажирани во Државната комисија како именувани функционери.

Законот експлицитно забранува секаков облик на влијание врз донесувањето на

одлуките на Државната комисија, а особено секоја злоупотреба на јавните овластувања,

заради влијаење на текот и исходот на постапката. На овој начин им се овозможува на

членовите и на претседателот на Државната комисија да постапуваат и да одлучуваат

законито и без надворешни влијанија. Начинот на работење и одлучување на Државната

комисија, се уредува со деловник. Деловникот го носи самата Државна комисија, а истиот

може да се најде не веб страната на Државната комисија - www.dkzjn.mk.

3.Правната заштита во постапките за јавни набавки

Јавните набавки претставуват комплексна, динамична и стратешка дисциплина. За

разлика од комерцијалните договори, во договорите за јавни набавки договорните органи,

како купувачи или како баратели на стоки и услуги, суштински ги поставуват‖правилата

на играта‖, како и контролата и преговарачкиот процес на кој заинтересираните продавачи

на стоки или даватели на услуги треба само да се прилагодат, да ги прифатат и да

учествуват во постапката, рамноправно со другите заинтересирани продавачи или

даватели на услуги. 3

Јавните набавки се сметат за клучен инструмент за функционирање на пазарната

економија, чија главна цел е поттикнување на фер конкуренција помеѓу учесниците во

3 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Правна заштита вп

ппстапките за јавни набавки стр.4

19

овој процес, транспарентност на постапката, еднаков третман и не-дискриминација, што

треба да гарантира еднакви права на сите, добивање најдобра понуда-производ, услуга

или работи за пониска цена, а со тоа и заштеда на буџетски средства. Оттаму, преку

постапките за јавни набавки власта треба јасно да покаже респект кон основнте принципи

на пазарната економија која може да осигура слободен и фер натпревар на сите правни

субјекти вклучени во процесот.

Корупцијата во јавните набавки ја нарушува ефикасната алокација на јавните

сретства, па наместо за задоволување на основните потреби на граѓаните, како што се

правото на образование, на здравствена и социјална заштита, како и инфраструктурни

проекти, голем дел од јавните пари завршуват кај корумпираните јавни службеници или

во касите на политичките партии на власт.

Секој економски оператор кој има правен интерес за добивање на договорот за

јавна набавка и кој претрпел или би можел да претрпи штета од евентуално прекршување

на одредбите од овој закон, може да бара правна заштита против одлуките, дејствијата и

пропуштањата за преземање дејствија од страна на договорниот орган во постапката за

доделување на договор за јавна набавка. Правна заштита може да бара и државниот

правобранител на Република Македонија, кога ги штити интересите на државата или

јавниот интерес.

Според член 207 од Законот за јавни набавки секој понудувач кој има правен

интерес за добивање на договорот за јавна набавка и кој претрпел или би можел да

претрпи штета од прекршување на одредбите од овој закон може да бара правна заштита

против одлуките, дејствијата и пропуштањата за преземање дејствија од страна на

договорниот орган во постапката за доделување договор за јавна набавка. Со Законот не е

предвидено поднесување приговор до ДО, како што беше случај со предходниот закон и

како што е регулирано во законодавството на други земји. 4

Со цел да се овозможи ефикасност на правната заштита, ЗЈН предвидува дека кога

е поднесена жалба со која се оспорува одредено дејство во постапката, договорниот

орган не смее да го потпише договорот за јавна набавка и да пристапи кон негово

4 Член 207 , Закон за јавни набавки

20

извршување во рок од 12 дена од денот на приемот на одлуката со која се одлучува за

поединечно право во постапката, освен во случаи дефинирани во член 99 и 198 од Законот

(поради крајна итност предизвикана од настани кои ДО не можел да ги предвиди и да му

се препишат како пропуст и кога не можат да се применат утврдените рокови за секој вид

постапка поединечно, не била доставена ниту една понуда или прифатлива понуда и сл.),

или кога на тендерот учествувал само еден понудувач чија понуда е избрана за најповолна

и во случај на поединечни договори за јавни набавки врз основа на рамковна спогодба.

Правна заштита, покрај понудувачите, може да побара и Државниот правобранител

кога ги штити интересите на државата или јавниот интерес. Наспроти ваквата законска

можност, според расположивите податоци, овој орган во ниту еден случај нема оспорено

одлука на одреден ДО дури и во случаи кога е очигледно дека со одредени дејствија на ДО

и нецелосно почитување на процедурите или нивно игнорирање и нетранспарентност на

процесот е нанесена штета на државата.

Причините за пасивноста на овој орган, во ситуации на бројни сомевања за

злоупотреба на народните пари и корупција утврдени од Државниот ревизор во

постапките за јавни набавки и склучување на договор за јавна набавка, првенствено

треба да се барат во зависноста на Државниот правобранител од Владата која го именува

на оваа функција, наспроти формалната ―независност‖ предвидена во Законот и

стравувањето дека може да биде разрешен од функцијата, па оттука и сомневањето дека

личниот интерес се става над јавниот интерес.

Понудувачите, согласно со Законот, можат во текот на целиот процес да оспоруват

посебно дејство преземено од договорниот орган кој ја спроведува постапката. Роковите

за жалба се прецизно дефинирани во член 216 од Законот. Така, понудувачот има право да

изјави жалба во рок од 8 дена, односно од 3 дена кај постапките за прибирање понуди од

денот на:

објавувањето на огласот за доделување на договор за јавна набавка во однос на

податоците, дејствијата или пропуштањата за преземање дејствија за огласот,

21

отворањето на понудите во однос на дејствијата или пропуштањата за преземање

дејствија поврзани со тендерската документација, односно постапката за

отворањето на понудите,

истекот на рокот за донесување одлука за избор или за поништување на постапката,

согласно со член 162, став 2 од Законот, во однос на пропуштањето за донесување

одлука за избор или поништување на постапка во соодветниот рок,

приемот на одлуката со која се одлучува за поединечно право од постапката за

доделување договор за јавна набавка во однос на утврдување на способноста на

пријавите за учество или евалуацијата на понудите или

сознанијата за незаконско водење постапка за доделување договор за јавна набавка,

најдоцна во рок од една година од денот на завршувањето на спроведената

постапка.

Понудувачите, исто така, имаат право на жалба за склучен договор врз основа на

рамковна спогодба. Рокот за барање правна заштита по овој основ е три дена од приемот

на известувањето.

Законот посебно го уредува прашањето на правна заштита во случаите кога

постапката се спроведува со електронска аукција. Во таквите случаи рокот за изјавување

жалба по однос на утврдувањето на способноста на понудувачите и целосната евалуација

на првичните понуди се смета од денот на приемот на одлуката со која се одлучува за

поединечно право од постапката за доделување договор за јавна набавка по завршување

на електронската аукција.

Битно е да се посочи дека доколку понудувачот пропуштил да изјави жалба во

утврдените рокови го губи правото на жалба во подоцнежната фаза на постапката по

истиот основ.Токму пропуштањето на овие прецизно утврдени рокови е причина што

голем број жалби со кои се оспорува определено дејство во текот на постапката за јавни

набавки, а кои биле изјавени по нејзиното завршување и донесување одлука за

склучување договор, се одбиени од Државната комисија по жалби за јавни набавки.

22

4. Период на мирување

Договорниот орган не смее да го потпише договорот за јавна набавка и да пристапи

кон негово извршување во рок од 12 дена, односно пет дена кај постапката со барање за

прибирање на понуди, сметајќи од денот на приемот на одлуката со која се одлучува за

поединечно право во постапката за доделување на договорот за јавна набавка, освен:

во случаите од членовите 99 и 198 од овој закон,

во случај кога во постапката учествувал само еден понудувач чија понуда е избрана

за најповолна или во случај на поединечни договори за јавни набавки врз основа на

рамковна спогодба.

Со член 208 од законот, се воведе таканаречениот „период на мирување―, познат и

како„standstill period―.

Овој период претставува мирување на активностите кои се преземаат од страна на

договорниот орган помеѓу донесувањето на одлуката за избор на најповолна понуда и

склучувањето на договорот, што отвара можност за обезбедување на ефикасна правна

заштита.5

Треба да се има предвид дека овој период во пракса, се применува само по

донесување на одлуката за избор на најповолна понуда, односно за доделување на

договорот за јавна набавка, бидејќи само по донесувањето на оваа одлука следува

потпишување на договорот за јавна набавка. По донесувањето на другите одлуки,

договорниот орган нема обврска да чека 12, односно 5 дена.. Затоа, договорниот орган

треба да обезбеди инструмент кој ќе докаже кога економските оператори ја добиле

соодветната одлука (на пример повратница) за да знае од кога ќе започне да ги брои

деновите на периодот на мирување. Во случај на електронска постапка, деновите се бројат

откако понудувачите ќе ја добијат пораката во нивното електронско сандаче во ЕСЈН.

Овој период се применува во сите постапки, освен кај постапката со преговарање

без претходно објавување на оглас, кај постапка во која учествувал само еден понудувач

5 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Државна кпмисија за

жалби на јавните набавки страна 5

23

чија понуда е избрана за најповолна или во случај на доделување поединечни договори

врз основа на рамковна спогодба. Во таков случај, договорниот орган нема обврска да

чека 12, односно 5 дена и може веднаш да го склучи договорот, што не значи дека против

оваа одлука на договорниот орган не може да се покрене жалба.

5.Утврдување на факти

Во текот на жалбената постапка нужно е да се утврдат фактите кои се од значење за

донесување на соодветна одлука. Така, странките во жалбената постапка имаат обврска да

ги изнесат сите факти на кои ги засноваат своите барања, одлуки, постапки, дејствија или

пропуштања за преземање на дејствија, како и да достават докази со кои тие факти ќе се

утврдат.

Воедно, со член 209 став 2 од законот, дополнително се разработува начинот на кој

договорниот орган ги докажува фактите и околностите врз основа на кои донел одлука,

презел дејствија или пропуштил да преземе дејствија, што е предмет на жалбена постапка.

Имено, фактите врз основа на кои се одлучува се утврдуваат со докази. Како доказно

средство може да се употреби сè она што е погодно за да се утврди фактичката состојба.

Затоа, договорниот орган треба да има предвид дека секогаш кога постапува по одредено

прашање треба да располага со докази за таквото постапување (или непостапување) кои

подоцна можат да се искористат во жалбената постапка.

Од друга страна ставот 3 од горенаведениот член се однесува на подносителот на

жалбата, кој е должен исто така, да докаже или барем да го стори веројатно постоењето на

фактите и причините кои се однесуваат на правото за поднесување на жалба, повреда на

постапката или повреда на примена на материјалното право што е наведено во жалбата.

Со оваа одредба се бара од подносителот на жалбата да го докаже својот интерес за

добивање на договорот за јавна набавка и штетата или евентуалната штета од наводните

незаконити дејствија (или пропуштања за преземање на дејствија) пред Државната

комисија за жалби. Воедно, подносителот на жалбата треба да го докаже или да го стори

веројатно постоењето на фактите во врска со наводната повреда на постапката или на

материјалното право на што ја базира својата жалба.

24

6. Битни повреди на законот

Во постапката за правна заштита Државната комисија постапува во границите на

жалбените наводи, а по службена должност и во поглед на битните повреди пропишани во

член 210 од овој закон. Членот 210 од законот, ги пропишува битните повреди на законот.

Битни повреди на законот во постапките за доделување на договор за јавна набавка се,

ако:

постапката за доделување на договор за јавна набавка е спроведена без одлука за

јавна набавка со елементите пропишани во членот 28 ставови (2) и (3) на овој

закон,

тендерската документација на постапката за доделување на договор за јавна

набавка не е во согласност со овој закон и довела или можела да доведе до

дискриминација на економските оператори или ограничување на пазарната

конкуренција,

не е постапено согласно со член 54 став (2) од овој закон,

се сторени битни пропусти кои се однесуваат на отворањето на понудите,

се сторени битни пропусти кои се однесуваат на евалуацијата на понудите,

не е постапено согласно со членот 140 ставови (11) и (12) од овој закон,

не е постапено според членот 215, а во врска со членот 222 ставови (4) и (5) од овој

закон,

е објавен оглас за доделување договор за јавна набавка без да се обезбеди

согласност во случаите каде што добивањето согласност е задолжително согласно

со овој закон,

не е постапено согласно со решението на Државната комисија,

е извршен избор на понуда која не е најповолна и.

е извршен избор на неприфатлива понуда.

25

7. Жалба

Во постапката за правна заштита Државната комисија постапува во границите на

жалбените наводи, а по службена должност и во поглед на битните повреди пропишани во

членот 210 од законот.Постапувањето по службена должност на Државната комисија има

важна улога во обезбедувањето на законитост на постапките, бидејќи со иницирањето на

жалбената постапка, без оглед на што се однесува жалбата, Државната комисија врши

контрола на целокупната постапка во однос на сторени битни повреди на законот.

Со законот детално се пропишуваат елементите кои жалбата треба да ги содржи за

да се смета за уредна. Така, жалбата треба да содржи: податоци за подносителот на

жалбата (име, презиме, назив на економскиот оператор, адреса на престојувалиште и

седиште), податоци за застапникот или полномошникот, назив и седиште на договорниот

орган, број и датум на постапката за доделување на договор за јавна набавка и податоци за

огласот за доделување на договор за јавната набавка, број и датум на одлуката за избор на

најповолна понуда, поништување на постапката или други одлуки на договорниот орган,

податоци за дејствијата или пропуштањата за преземање на дејствија од страна на

договорниот орган, опис на фактичката состојба, опис на неправилностите и

образложение по истите, предлог на докази, жалбено барање и/или барање за надомест за

трошоците на постапката и потпис на овластено лице.6

Во прилог на жалбата, подносителот треба да достави и доказ за извршена уплата

на надоместокот за водење на постапката согласно со член 229.Доколку подносителот на

жалбата е странски економски оператор кој нема седиште во Република Македонија, тој е

должен да определи полномошник за прием на писмената кои ќе произлезат од жалбената

постапка.

Покрај горните податоци, жалителот треба да достави и електронска адреса за да

може да се примени членот 224 став 11 од законот, односно Комисијата да го достави

решението со кое одлучува по жалбата до странките и тоа во рок од 48 часа од

6 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Жалба, стр.8

26

завршувањето на седницата на која се донела одлуката, на електронска адреса која ја

доставиле странките.

Доколку жалбата не го содржи овој пропишан минимум, Државната комисија по

автоматизам ќе побара од подносителот истата да ја дополни со елементите кои

недостасуваат во рок кој не може да биде подолг од пет дена.

Ако подносителот не постапи по барањето на Државната комисија за дополнување

на жалбата, истата ќе се отфрли како неуредна, освен ако Државната комисија заклучи од

содржината на истата дека може да се постапи и има поставено жалбено барање.

7.1 Начин на изјавување на жалба

Жалбата се изјавува до Државната комисија за жалби по јавни набавки, а се

поднесува истовремено до Државната комисија и до договорниот орган. Ова значи дека

жалбата треба да биде изготвена во доволен број примероци, бидејќи еден примерок со

сите списи се поднесува до Државната комисија, а идентичен примерок се поднесува и до

договорниот орган.

Денот на поднесување на жалбата по препорачана пошта се смета за ден на

поднесување, а во случај на лично предавање на жалбата, договорниот орган е должен на

подносителот да му издаде потврда за времето на прием, бидејќи од тогаш започнува да

тече рокот од пет дена во кој договорниот орган треба согласно со член 215 од законот, да

ја достави целокупната документација за постапката. Добиените жалби се заведуваат во

деловодната евиденција на Комисијата и се објавуваат на нејзината веб страна. 7

Препорачливо е договорниот орган пред потпишување на договорот да провери на

веб страната на Државната комисија дали е добиена жалба во предметната постапка. Како

што беше споменато и погоре, по приемот на жалбата, договорниот орган има рок од пет

работни дена до Државната комисија да ги достави жалбата со доказ за датумот на прием,

7 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Начин на изјавуваое

жалба,стр.9

27

одговорот на жалбата со образложение на фактите и правните наводи, како и жалбените

барања, хронологијата на постапката за доделување на договор за јавна набавка, со наводи

за битните елементи на постапката за јавна набавка (проценета вредност, податоци за

огласот, постапката на отворање на понудите, евалуација на понудите, одлука за избор и

друго), целокупната документација за постапката со попис на прилозите, понудите на

понудувачите, а најмалку на подносителот на жалбата, избраниот и оние способни

понудувачи кои имаат можност да бидат избрани и други докази за постоењето на

претпоставени околности за донесување на законити одлуки, дејствија или пропуштања за

преземање дејствија во постапката за доделување на договор за јавна набавка.

Договорниот орган мора да го почитува овој рок бидејќи неговото пропуштање

може да резултира со поништување на постапката доколку жалителот се обрати со барање

за поништување на постапката до Државната комисија. Имено, согласно со членот 222 од

законот, жалителот има право 30 дена по истекот на рокот за доставување на

документацијата да побара од Државната комисија во целост да ја поништи постапката.

Државната комисија исто така има овластување по службена должност да ја поништи

постапката откако ќе истече рокот од 30 дена ако во овој рок не добила барање за

поништување на постапката, а договорниот орган сѐ уште не ја поднел бараната

документација.

7.2 Започнување на постапката за правна заштита

Постапката за правна заштита започнува со поднесувањето на жалбата до

Државната комисија. Доколку станува збор за барање за поништување на постапката

заради недоставување на документација, се смета дека жалбената постапка започнува со

поднесувањето на истото.

Жалбата се изјавува во рок од осум дена односно три дена кај постапката со барање

за прибирање на понуди од денот на:

28

- Приемот на записникот од спроведениот технички дијалог, во однос на

дејствијата или пропуштањето за преземање дејствија поврзани со

спроведување на техничкиот дијалог,

- Објавувањето на огласот за доделување на договор за јавна набавка во однос на

податоците, дејствијата или пропуштањата за преземање дејствија од огласот,

- Отворањето на понудите во однос на дејствијата или пропуштањата за

преземање дејствија поврзани со тендерската документација, односно

постапката за отворањето на понудите,

- Истекот на рокот за донесување одлука за избор или за поништување на

постапката согласно со членот 162 став (2) од овој закон во однос на

пропуштањето за донесување на одлука за избор или за поништување на

постапката во соодветниот рок,

- Приемот на одлуката со која се одлучува за поединечно право од постапката за

доделување на договор за јавна набавка, во однос на утврдувањето на

способноста на пријавите за учество или евалуацијата на понудите и одлуката

или

- Сознанијата за незаконско водење на постапка за доделување на договор за

јавна набавка, најдоцна во рок од една година од денот на завршувањето на

спроведената постапка.

Кога постапката завршува со електронска аукција, рокот за изјавување на жалба

во однос на утврдувањето на способноста на понудувачите и целосната евалуација на

првичните понуди се смета од денот на прием на одлуката со која се одлучува за

поединечно право од постапката за доделување на договор за јавна набавка по

завршување на електронската аукција.

Во случај на усвојување на жалбата од страна на Државната комисија за жалби,

доколку не се поништи постапката, аукцијата ќе се повтори. При воспоставување на

квалификациски систем, жалбата во однос на дејствијата или пропуштањата за

преземање дејствија поврзани со тендерската документација се изјавува во рок од осум

дена од денот на приемот на одлуката за прием или одбивање на прием на понудувач во

квалификациски систем.

29

Според тоа, Државната комисија по приемот на жалбата со сите списи, прво треба

да утврди дали е благовремена, дозволена и поднесена од овластено лице и да ги

разгледа барањата за продолжување на постапката.

7.3 Дејство на жалбата пред Државната комисија и продолжување на

постапката за доделување на договорот за јавна набавка

Жалбата се поднесува лично или со препорачана пошта истовремено до

договорниот орган и до Држаната комисија за жалби по јавни набавки (Државната

комисија). Договорниот орган е должен во рок од пет дена од приемот на жалбата да ја

достави целокупната документација до Државната комисија. Законот предвидува можност

за договорниот орган, доколку по приемот на жалбата најде дека истата е делумно или во

целост основана, да може постојната одлука да ја стави вон сила, односно да донесе нова

одлука, да ја поништи постапката за доделување договор за јавна набавка, да го исправи

дејствието, да го преземе дејствието кое го пропуштил или да спроведе нова постапка за

доделување договор за јавна набавка. За својата одлука ДО е должен, во рок од пет дена,

да ги извести сите учесници во постапката. Ваквата законска можност има за цел да им

заштеди време и пари на понудувачите, потребни за покренување правна заштита пред

повисоките органи, а постапката е порационална и поефикасна кога самите ДО ќе одлучат

да ги исправат направените пропусти или погрешно донесената одлука. Наспроти ваквата

можност предвидена во член 221 од ЗЈН, во 2010 годин договорните органи само за 3,54%

од изјавените жалби ја измениле својата одлука. 8

Во постапката за правна заштита Државната комисија постапува во границите на

жалбените наводи, додека по службена должност овој орган одлучува и кога ќе утврди

битни повреди на постапката. Согласно со член 210 од Законот, под битни повреди на

постапката се дефинирани случаите кога:

8 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Дејствп на жалбата и

прпдплжуваое на ппстапката за дпделуваое на дпгпвпрпт за јавна набавка,стр .11

30

- постапката била спроведена без да се донесе одлука за јавна набавка;

- тендерската документација за постапката за доделување договор не е во

согласност со Законот и довела или можела да доведе до дискриминација на

понудувачите или до ограничување на конкуренцијата;

- биле сторени битни пропусти кои се однесуват на отворањето на понудите или на

евалуацијата на понудите;

- кога бил извршен избор на понуда која не е најповолна и

- извршен избор на неприфатива понуда.

Согласно со член 217 од Законот жалбата против одлуката за избор на најдобра

понуда кај набавките го одложува потпишувањето на договорот за јавна набавка и

неговото извршување до конечноста на одлуката на Државната комисија. Цел на ваквото

решение е да спречи реализација на договорот за предметната набавка на стоки, вршење

услуги или извршување работи (градежни или други работи), доколку второстепениот

орган ја прифати жалбата и го поништи изборот на одлуката за најдобра понуда или

целата постапка.

Меѓутоа, по исклучок, по барање на ДО, Државната комисија може да одобри

продолжување на постапката за доделување на договорот, за што е должна да се

произнесе во рок од три дена од денот на поднесување на барањето. Договорот кој е

потпишан спротивно на овој член е ништовен. Барањето кое е поднесено спротивно на

овој член, Државната комисија ќе го отфрли. Битно е да се посочи дека барањето за

продолжување на постапката за доделување на договорот - во случај кога е оспорена

одлуката за избор - се однесува само на потпишување на договорот кој е предмет на

жалба.

Причините поради кои ДО може да бара продолжување на постапката, иако тече

жалбената постапка, можат да се базират на фактот дека заради одложување на

реализацијата на договорот за набавка ќе настанат штети кои се непропорционални на

нејзината вредност. Државната комисија е должна по ова барање да се произнесе во рок од

три дена од денот на неговото поднесување.

31

Во рамки на правната заштита во оваа сфера, а заради ефикасност на постапката,

спаѓа и решението од член 222 од ЗЈН, според кое, ако договорниот орган во рок од пет

дена од приемот на жалбата до Државната комисија не ја достави потребната

документација (жалбата со сите прилози, податоци, одговорот на жалбата, хронологија на

постапката за доделување на договор за јавни набавки, целокупната документација за

постапката, други докази за донесување одлуки, дејствија преземени во постапката и сл.)

подносителот на жалбата има право, во рок од 30 дена од денот на поднесување на

жалбата кај договорниот орган, да побара од Државната комисија да донесе оддлука за

поништување на целата постапка за доделување на договор.

Притоа, подносителот на жалбата со барањето ќе ги достави и сите докази, сите

податоци за договорниот орган, предметот на договорот, бројот на огласот и сл. Доколку

Државната комисија оцени дека се исполнети условите дефинирани во овој член, ќе го

усвои барањето на подносителот на жалбата за поништување на целата постапка.

Во жалбената постапка секоја странка има право да се произнесе за барањата и за

наводите на другата страна и да предлага докази. Секоја странка, исто така, има право да

ги разгледа списите од предметот (со исклучок на оној дел од понудата и документацијата

кој се однесува на доверливи податоци утврдени со закон) за да се увери дека избраната

понуда и објективно била најдобра.

Иако правото на правна заштита е уставно загарантирано, високите трошоци на

постапката пред Државната комисија за жалби по јавни набавки придонесуваат

понудувачите чии понуди биле одбиени, во најголем број случаи да не се одлучат да ги

користат правните лекови, со цел да не се оптоварат со дополнителни трошоци. Ова е и

причина за континуинираното намалување на бројот на поднесени жалби до Државната

комисија.

Согласно со ЗЈН незадоволната странка од решението на Државната комисија може

да поведе управен спор пред Управниот суд на РМ. Сепак, оваа законска можност не беше

искористена во доволен број случаи, што се поткрепува со фактот дека е мал бројот на

покренати спорови пред овој суд, во однос на бројот на тендерите. Меѓутоа, ваквата

законска обврска недоследно се применува во практиката, што резултира постапките пред

32

Управниот суд да се одолговлекуват, правната заштита да биде неефикасна, а да се

повредуват и принципите на рационалност и ефикасност за овој процес.

7.4 Одлучување по жалба

Одлуките кои Државната комисија ги носи по поднесените жалби се уредени со

членот 220 од законот. Така, во постапката за правна заштита Државната комисија може

да:

1. го поништи решението на Советот или да го укине решението на Советот и

предметот да го врати на повторно одлучување,

2. ја прекине постапката заради повлекување на жалбата,

3. ја отфрли жалбата заради ненадлежност, недозволеност, неуреденост,

ненавременост, поради тоа што е изјавена од неовластени лица и во случај на

неисполнување на обврската од членот 212 став (2) на овој закон,

4. ја одбие жалбата поради неоснованост,

5. ја укине одлуката, или да ги поништи дејствијата во делот во кој се незаконски,

6. му наложи на договорниот орган да ги преземе дејствијата од членот 162 став (2) на

овој закон кои пропуштил да ги преземе, согласно со овој закон,

7. ја поништи одлуката и да ја поништи целата постапка во случај кога во постапката

за доделување на договор за јавна набавка е причинета таква неправилност која е

причина за поништување според одредбите на овој закон и законите со кои се

уредува управната постапка, и кога не е постапено според членот 215, а во врска со

членот 222 став (4) од овој закон,

8. одлучува за барања за надомест на трошоци во постапката или

9. одлучува по предлог за продолжување на постапката за јавна набавка.

За главната работа, Државната комисија одлучува со решение, а во останатите

случаи со заклучок. Практично, со заклучок се решаваат прашања што се однесуваат на

постапката. Исто така, со заклучок се решава за оние прашања што како споредни ќе се

појават во врска со спроведувањето на постапката, а кои не се решаваат со решение. Врз

33

основа на фактите утврдени во жалбената постапка, Државната комисија донесува

решение за работата што е предмет на постапката. Решението на Државната комисија е

конечно.

7.5 Поништување на договорот за јавна набавка или рамковната спогодба

Во постапката за правна заштита Државната комисија го поништува договорот за

јавна набавка или рамковната спогодба, во целост или делумно, ако договорниот орган

склучил:

1) договор за јавна набавка или рамковна спогодба без претходно спроведена

постапка за доделување на договор за јавна набавка, кога тоа е во спротивност на

одредбите од овој закон,

2) договор за јавна набавка или рамковна спогодба спротивно на членот 208 од овој

закон,

3) договор за јавна набавка или рамковна спогодба спротивно на членот 217 од овој

закон и

4) поединечен договор за јавна набавка врз основа на рамковна спогодба спротивно

на членовите 119 став (4) и 120 од овој закон.

Можноста за поништување на постапката од страна на Државната комисија

гарантира ефикасна и брза заштита на правата на незадоволните учесници во постапката.

Првиот основ за поништување на договорот е ако истиот е склучен без било каква

постапка за доделување договор за јавна набавка, а тоа било неопходно согласно со

Законот за јавните набавки. Овој основ би бил корисен најмногу за државниот

правобранител кој согласно со член 207 став 2 исто така има право да иницира жалбена

постапка кога ги штити интересите на државата или јавниот интерес. Доколку државниот

правобранител добие сознанија за доделен договор за јавна набавка без да се спровела

постапка (на пример со повикување на некој од исклучоците од примена), би можел да го

искористи правото на жалба од член 216 став 2 алинеја 5 и да побара од Државната

комисија за го поништи тој договор, наместо да оди на суд да бара ништовност на

договорот. Оваа можност би можела да ја искористи и било кој економски оператор кој ќе

34

добие сознанија за незаконско доделување на договорот, односно неспроведување на

постапка, а кој може да го докаже својот правен интерес од добивање на договорот

доколку се спровела соодветна постапка.9

Вториот основ за поништување на договорите се однесува на случаите каде

договорниот орган не го почитувал периодот на мирување уреден во членот 208 од

законот, односно ако договорот го склучил пред истекот на рокот од 12 дена, односно 5

дена кај постапката со барање за прибирање понуди, по приемот на одлуката за избор од

страна на учесниците во постапката. Се разбира, во случаите од членот 208 каде не се

применува овој рок, не може да се поништи договорот по овој основ, а тоа се во случај на

постапка со преговарање без претходно објавување на оглас, кога во постапката

учествувал само еден понудувач кој го добил договорот, или во случаи на доделување

поединечни договори врз основа на рамковна спогодба.

Третиот основ за поништување на договорите се однесува на случаите кога

договорот е склучен во текот на жалбената постапка, пред истата да заврши, спротивно на

членот 217 кој предвидува суспензивно дејство на жалбата во однос на склучување на

договорите.

Последниот основ се однесува на поединечните договори што се доделуваат врз

основа на рамковна спогодба, доколку истите се склучени спротивно на одредбите од

законот што го уредуваат доделувањето поединечни договори кај рамковните спогодби.

Ова поради фактот што кај доделувањето поединечни договори не се применува периодот

на мирување, прво се склучува договорот, а потоа се известуваат останатите страни во

рамковната спогодба. Тоа значи дека единствена мерка доколку Државната комисија најде

дека жалбата е основана во овој случај е да го поништи доделениот поединечен договор.

Доколку Државната комисија најде дека вложената жалба е основана и дека е

исполнет некој од условите за поништување на договорот, таа може договорот да го

поништи во целост, вклучувајќи ги сите негови правни последици од неговото

настанување, или делумно, само оние договорни обврски кои се уште не се реализирани.

9 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Одлучуваое пп

жалба,стр.13

35

Државната комисија може да земе предвид најразлични околности кога одлучува

во која мера ќе поништи еден договор за јавна набавка. При тоа, може да разгледува и

одредени економски интереси на државата, но само во исклучителни случаи, кога

поништувањето на договорот би довело до несразмерни последици.

Истовремено, треба да се има предвид дека економските интереси кои се директно

поврзани со предметот на договорот за јавна набавка или рамковната спогодба, како што

се трошоците што настануваат поради доцнење со реализација, трошоците за

спроведување на новата постапка за доделување договор за јавна набавка, трошоците што

може да настанат поради промена на носителот на набавка и трошоците за правните

обврски што се резултат од поништување на договорот за јавна набавка или рамковната

спогодба не претставуваат оправдани причини за останување на договорот во сила.

7.6 Постапување на договорниот орган по приемот на жалбата

Законот предвидува извесни дејствија што може да ги изврши договорниот орган

во однос на поднесената жалба. Тој треба да ја разгледа жалбата и да оцени дали самиот

ќе треба нешто да преземе, или истата ќе ја отстапи на решавање на Државната комисија.

Имено, договорниот орган може сам да го коригира своето работење пред

Државната комисија да започне да ја разгледува жалбата. Во практиката може да се случи

договорниот орган да ја увиди својата грешка од вложената жалба и да сака самиот да

преземе корективни мерки без да губи време потребно за решавање на жалбата од страна

на Државната комисија. Така, тој може постојната одлука да ја стави вон сила, односно да

донесе нова одлука, или да ја поништи постапката за доделување на договор за јавна

набавка, да го исправи дејствието, да го преземе дејствието што го пропуштил или да

спроведе нова постапка за доделување на договор за јавна набавка, со известување на

учесниците во постапката на начин пропишан со овој закон, во рок од пет дена од приемот

на жалбата.10

10

Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Одлучуваое пп

жалба,стр15

36

Економските оператори имаат право на жалба и против новата одлука која ја донел

договорниот орган. Во случај договорниот орган сам да ја прифати жалбата и да ги

изврши потребните корекции, тој е должен да ја извести Државната комисија за тоа, со

доставување на новата одлука или на доказ дека истата е доставена на подносителот на

жалбата.

7.7 Поништување на постапка за доделување на договорот за јавна набавка во

случај договорниот орган да не постапи согласно со членот 215 од законот

Во случај договорниот орган да не достави одговор на жалбата со потребната

документација утврдена во членот 215 од законот, подносителот на жалбата има право од

Државната комисија да побара да донесе одлука за поништување на целата постапка за

доделување на договорот за јавна набавка во рок од 30 дена од денот на поднесувањето на

жалбата. За ова пропуштање за преземање дејствие е предвидена и казнена одредба во

членот 232.

Барањето се поднесува само до Државната комисија и содржи доказ за доставување

на жалбата до договорниот орган (односно, потврда за времето на прием која ја издава

договорниот орган при приемот на жалбата), како и податоци за самиот договорен орган,

предметот на договорот за јавна набавка и број на огласот, доколку истите му се достапни.

Во случај барањето да ги содржи овие елементи, Државната комисија ќе го усвои истото и

ќе ја поништи постапката.

Државната комисија има можност да ја поништи постапката по службена должност

доколку договорниот орган пропушти да ја достави потребната документација, иако за тоа

жалителот не вложил барање во рокот од 30 дена.

Кога е вложена жалба против решение на Советот, ако истиот не ја достави

потребната документација, Комисијата ќе ја усвои жалбата и постапката ќе ја врати на

повторно одлучување кај Советот.

37

7.8 Странки во постапката

Во постапката за правна заштита странки се подносителот на жалбата, договорниот

орган како и избраниот понудувач, доколку се вложува жалба за изборот на најповолна

понуда. Се разбира, доколку жалбата се вложува во пораните фази од постапката, странка

не може да биде најповолниот понудувач бидејќи тој сè уште не е избран.

Бидејќи избраниот понудувач не може да знае дали е вложена жалба и очекува да

биде повикан да го склучи договорот, обврска на Државната комисија е по службена

должност да го извести доколку е обжалена постапката во која тој е избран за најповолен.

Во жалбената постапка, секоја странка има право да се произнесе за барањата и наводите

на другата страна и да предлага докази. Државната комисија на секоја странка ќе и ги

достави поднесоците кои ќе ги прими по предметот по кој се расправа за главната работа

или поднесоците со кои се предлагаат нови факти и докази.

Секоја странка треба да има пристап до списите, со исклучок на оној дел кој

содржи доверливи информации. Доколку сакаат, странките во постапката може да бидат

застапувани од полномошници. Државната комисија може од договорниот орган да

побара дополнителна документација која тој е должен да ја достави во рокот утврден од

комисијата. За донесување на одлука за трошоците во постапката на правна заштита,

вредноста на предметот ќе се пресмета според проценетата вредност на договорот.

7.9 Усна расправа

Со членот 226 се воведува усната расправа како механизам за соочување на

фактите во постапката доколку е потребно разјаснување на сложената фактичка состојба

или одделни правни прашања. Иницијатива за одржување на усна расправа може да дадат

странките со образложение на причините поради кои ја предлагаат, а Државната комисија

38

одлучува дали ќе ја прифати или не. Ако нема иницијатива од странките за одржување на

усна расправа, комисијата може сама да одлучи да се одржи усна расправа, доколку смета

дека за тоа има потреба. Од усната расправа се води записник, а истата во принцип е

отворена за јавноста, освен во случаите кога има потреба од заштита на одредени

доверливи информации.

7.10 Изземање на претседателот и членовите на Државната комисија

Слично како кај договорните органи, така и, кај Државната комисија може да се

јави случај на судир на интереси и тоа кај некој од членовите или кај претседателот. Во

ваква ситуација треба да дојде до изземање на членот и/или претседателот кај кој се јавил

судирот на интереси. За изземање на претседателот и членовите на Државната комисија од

одредени предмети соодветно се применуваат одредбите од Законот за спречување судир

на интереси.

7.11 Трошоци на постапката

За вршење на процесните дејствија во текот на жалбената постапка, поврзани се и

одредени трошоци. На пример, подносителот на жалбата треба да го плати надоместокот

за поведување на постапка, можеби ќе сака да ангажира адвокат и слично. Други трошоци

на постапката можат да бидат патните трошоци на службените лица, издатоците за

вештаци, толкувачи и слично, а кои настанале со спроведувањето на жалбената постапка.

Државната комисија решава за трошоците на постапката на правна заштита,

одредува кој ги сноси трошоците, нивниот износ, на кого и во кој рок мора да се платат.

Барањето за надоместок на трошоците на постапката треба да биде во потполност

одредено, специфицирано и доставено пред донесување на решението.

Доколку постапката заврши на штета на странката која ја покренала истата, должна

е на спротивната страна да и ги надомести оправданите трошоци на постапката. Ако, пак,

подносителот на жалбата ја повлече истата или Државната комисија ја отфрли, тој е

39

должен на договорниот орган да му ги надомести оправданите трошоци на постапката. Во

случај на делумно усвојување на жалбата, Државната комисија може да одлучи секоја

страна да ги намири своите трошоци, трошоците за постапката на правна заштита да ги

подели на еднакви делови или пропорционално со усвојување на жалбата.

Меѓутоа ако Државната комисија целосно ја усвои жалбата, договорниот орган ќе

треба на подносителот на жалбата да му ги надомести оправданите трошоци на

постапката.Треба да се спомене дека кај жалбата против решение на Советот не се наплаќа

надоместок.11

7.12 Надомест за водење жалбена постапка

Законот за јавните набавки воведува надоместок за водење на постапката кој

подносителот на жалбата, покрај административната такса, треба да го уплати како услов

за вложување на жалба. Овој механизам се користи за да се избегнат неосновани жалби

чија основна цел е да ја одложат постапката.

Износот на надоместокот зависи од висината на понудата и тоа:

- до 20.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 100 евра во денарска

противвредност,

- од 20.000 евра до 100.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 200 евра

во денарска противвредност,

- од 100.000 евра до 200.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 300

евра во денарска противвредност или

- над 200.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 400 евра во денарска

противвредност.

Меѓутоа, познато е дека правна заштита може да се користи во која било фаза од

постапката, што значи и во оние фази каде што сè уште нема понуди. Во таков случај,

висината на надоместокот се пресметува врз основа на проценетата вредност на договорот

11

Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Трпшпци вп

ппстапката,стр.17

40

за јавна набавка, при што Државната комисија го известува подносителот на жалбата за

висината на надоместокот и рокот во кој тој треба да достави доказ за негова уплата.

Тоа значи дека во оваа ситуација подносителот на жалбата не може да достави

доказ за уплата на надоместокот заедно со жалбата, туку треба да чека Државната

комисија да го извести за тоа колку треба да уплати и во кој рок. Треба да се има предвид

и тоа дека трошокот за овој надоместок ќе му биде рефундиран на подносителот на

жалбата доколку Државната комисија ја усвои истата како основана. Надоместокот за

водење на постапката претставува приход на Буџетот на Република Македонија. Покрај

надоместокот за водење на постапка, подносителот на жалбата уплатува и

административна такса. 12

8. Судска заштита и супсидијарна примена на прописите

Против решението на Државната комисија може да се покрене управен спор пред

судот надлежен за водење на управни спорови. Судот надлежен за водење на управни

спорови, во предметите по јавни набавки, решава по итна постапка. Имено, еден од

условите кој е предвиден со Директивите за правна заштита на ЕУ е обезбедување на

судска заштита против одлуките на жалбеното тело, доколку самото тело не е судски

орган. Имајќи предвид дека Државната комисија не е судски орган туку административно

тело, обврската од Директивите е испочитувана на начин што незадоволната странка од

одлуката на Државната комисија има право да покрене управен спор пред судот надлежен

за водење на управни спорови, односно пред Управниот суд на Република Македонија. На

постапката пред Државната комисија која не е уредена со одредбите од Законот за јавните

набавки, ќе се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка.

9. Причините за малиот број оспорени одлуки за јавни набавки

12 Бирп за јавни набавки|Брпшура правна заштита”Сектпр за нпрмативна дејнпст пбуки и медунарпдни пднпси” | Судска заштита и

супсидијарна примена на прпписите,стр.18

41

Причините поради кои незадоволните странки, особено понудувачите, не ги

обжалуват одлуките на ДО пред Државната комисија првенствено можат да се лоцират во

високите трошоци за водење на постапката (кои покрај административната такса опфаќат

и надоместок за водење на постапката, кој, во зависност од висината на вредноста на

понудата, изнесува од 100 до 400 евра, во денарска противредност), но и во немањето

целосна доверба дека објективно ќе бидат оценети наводите во жалбата, што пак

резултира со одвраќање да бараат правна заштита и да се подложат на дополнителни

трошоци. Истите причини се однесуват и за малиот број покренати тужби до Управниот

суд, кој, покрај ова, покажува и неажурност во одлучувањето по тужбите.13

10. Како до поефикасна правна заштита кај јавните набавки?

Иако Законот предвидува правна заштита, генерална оценка е дека таа е

неефикасна. Ова се должи на слабостите во системот за јавни набавки, што резултира со

неможност за користење на ова право, а претставува пречка за целосно остварување на

основните принипи во оваа област: еднаков третман на понудувачите, забрана за

дискриминација, обезбедување фер конкуренција, а со тоа и ефикасна правна заштита во

случај кога овие принципи се повредени. Тука главно спаѓа пропишувањето високи

критериуми во тендерската документација по мерка на одредени фаворизирани фирми

коешто во старт ги елиминира сите заинтересирани фирми да учествуват на тендерот и да

ги оспоруват донесените одлуки, иако со Законот се забранува дефинирање на техничките

спецификации (ТС) кои би фаворизирале или би елиминирале определени понудувачи

или стоки.

Меѓутоа, наспроти ваквото законско решение, во практиката се присутни бројни

случаи на драстично непочитување на ваквата забрана, што првенствено се должи на

отсуството на санкции за кршење на забраната, но и на толерантниот и игнорантскиот

однос на надлежните органи.

Во овој контекст е и одредбата од член 168 од ЗЈН, според која договорниот орган е

должен да го извести понудувачот, чија понуда била избрана за најдобра, како и

13

Ваоа Михајлпва | Институт за чпвекпви права |Правна заштита вп ппстапките за јавни набавки, www.ihr.org.mk

42

понудувачите што биле одбиени или оние чија понуда не била избрана за најповолна,

за причините за донесување на одлуката и тоа: секој неизбран кандидат за причините за

отфрлање на неговата пријава за учество на тендерот; понудувачот чија понуда е

отфрлена за причините за отфрлање на неговата понуда со детално образложение зошто

понудата е неприфатлива и понудувачот кој поднел прифатлива понуда која не била

избрана за најповолна; за името на избраниот понудувач и причините за изборот.

Наспроти ваквата законска обврска за давање конкретно образложение за

причините поради кои одредена понуда била избрана за најдобра, а посебно за оние кои

биле одбиени, во практиката во одлуката за избор на најдобра понуда стои само името на

фирмата чија понуда била избрана, без да се даде детално образложение врз основа на кои

критериуми бил извршен изборот.

Отсуството на конкретно образложение не нуди ниту елементи за оспорување на

донесената одлука во жалбената постапка, па во многу случаи ова претставува пречка за

барање правна заштита. Ваквите слабости и пропусти во голема мера произлегуват од

отсуството на санкции за прекршок во Законот, кој е единствен во регионот и пошироко, а

кој не предвидува казни за прекршителите. Отсуството на санкции за прекршок

истовремено води кон непочитување на ваквите јасни законски обврски, што во краен

случај резултира со неможноста од користење на правните лекови за незадоволните

учесници во тендерите.

Глава IIΙ

ПРОБЛЕМИ ВО ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ

43

1.Недоволна транспарентност и отчетност

Начелото на транспарентност претставува обврска договорните органи на

економските оператори да им ги обезбедат сите информации кои се однесуваат на јавните

набавки (можност за доделување на договори за јавни набавки, донесените одлуки во

текот на постапката, како и податоците за склучените договори за јавните набавки).

Транспарентноста значи и поголема ценовна конкуренција, односно колку е поголем

бројот на економските оператори кои имаат информација за намерата на договорниот

орган да изврши одредена набавка, автоматски се јавува елемент на конкуренцијата. На

овој начин доставените понуди до договорниот орган би биле поповолни при што се врши

заштеда и добивање на најдобра вредност за јавните средства.14

Кај државните институции проблем претставува ставањето на увид на јавноста

битните информации околу склучените договори за јавните набавки, а истото претставува

нивна законска обврска. Законот за Јавните Набавки пропишува дека државниот орган е

должен на Бирото за јавни набавки да му достави/објави известување за склучениот

договор за јавна набавка, за набавките поголеми по вредност и тоа во рок од 30 дена од

денот на склучување на договорот. Но државните органи во пракса доцнат со

доставувањето на податоците за склучените договори, а пак во некои случаи воопшто и не

доставуваат никакви податоци. Притоа треба да се има предвид дека за постапките за

јавни набавки до 5000 евра, за кои не е потребно ниту објавување на оглас, ниту се

спроведува јавно отворање, доставувањето на известување до БЈН е единствениот начин

за транспарентност и информирање на јавноста за трошењето на парите преку овој вид на

постапки.

Следна слаба страна на транспарентноста претставуваат договорите со

преговарање без објавување на оглас, односно т.н. непосредни договори. Со оглед на

отсуството на транспарентност во склучувањето на овие договори, сосема е јасно дека

оваа постапка за склучување договор за јавна набавка остава простор за субјективно

14 Маре Богоева Мицовска М-р , Марија Јовановска, Александар Аргировски, Рита Глигоријевска,Примена на Законот за јавни

набавки во пракса

44

однесување на договорните органи и може да претставуваат опасност од појава и ширење

на коруптивни дејствија.

Честото менување на годишните планови на ДО исто така ја намалува

транспарентност и отчетност во неговото работење. Честата промена делумно се должи на

зачестените ребаланси на буџетот кои влијаат врз средствата планирани за набавката.

Исто така, измените во плановите се резултат на лошите проценки на вредноста на

набавката што значи дека не се врши предходно истражување на пазарот заради

утврдување на реалните цени, па од таа причина мора да се направи корекција на

проценетата вредност.15

2. Злоупотреба на непосредната спогодба

Причината која најчесто ја користат договорните органи за склучување договори

без објавување оглас, иако не станува збор за мала набавка, е крајна итност и причини

предизвикани од настани кои договорниот орган не можел да ги предвиди и да му се

припишат како негов пропуст. Имено, трошењето на јавни пари низ договори склучени на

ваков начин во себе секогаш кријат сомнеж за нивната оправданост, како и дилемата дали

намерно се злоупотребува ова законско право.

Постапката со преговарање без претходно објавување на оглас е постапка кај која

има намалена транспарентност и конкуренција, а со тоа и можност за субјективно

однесување на главните учесници во постапката, како и недостаток на контролни

механизми и можност од појава на коруптивни практики.

Договорниот орган спроведува постапка со преговарање без претходно објавување

за сите видови на договори односно за набавка на стоки, работи и услуги на оглас во

сл.случаи:

15

Маре Богоева Мицовска М-р , Марија Јовановска, Александар Аргировски, Рита Глигоријевска, Примена на Законот за јавни набавки во пракса стр. 206

45

не е поднесена ниту една понуда во отворена постапка или не е поднесена ниту

една пријава за учество во првата фаза на ограничена постапка под услов да не се

сменети првичните услови на договорот.

од технички или уметнички причини, односно од причини врзани за заштита на

ексклузивните права (патенти и слично), договорот може да го изврши само

одреден економски оператор.

од причини од крајна итност предизвикани од настани кои договорниот орган не

можел да ги предвиди и да му се припишат како пропуст, не може да се примени

рокот за објавување на отворена постапка, ограничена постапка, постапка со

барање за прибирање на понуди или постапка со преговарање со претходно

објавување на оглас.

Постапката со преговарање без објавување на оглас може да се спроведе откако ќе

има една неуспешна отворена или ограничена постапка, но само под горниот услов да

нема пристигнато ниту една понуда или пријава за учество. Доколку недостаток на

интерес на ЕО да учествуваат во претходната постапка е резултат на лошо дефинирани

услови, ДО ке мора да ги преоцени своите барања и да ги модифицира спецификациите.

Во таков случај не ќе можат да ја користат постапката со преговарање бидејќи ќе се

сменат првичните услови, што значи ке мора да оди на нова редовна постапка. Ова се

прави со цел да се избегнат евентуални злоупотреби кога договорниот орган би предвидел

,, невозможни ,, услови со цел да ги одврати потенцијалните учесници во постапката, за да

може да преговара со економскиот оператор со кој сака.

Вториот основ се однесува на оние ситуации кога од технички или уметнички

причини односно од причини врзани со заштита на ексклузивни права и патенти.

Техничките причини за користење на постапката со преговарање може да постојат кога

одреден економски оператор е единствено способен за извршување на некој договор,

поради особено техничко знаење или капацитет. Она што е многу тешко, е да се докаже во

пракса дека овој услов е исполнет. Кај уметнички карактер, спаѓаат набавка на конкретни

уметнички дела, услуги на естрадни уметници или сл. Каде е практично невозможно да се

спроведе редовна постапка со објективни критериуми.

46

Третиот основ претставуваат „итните набавки‖ кои договорните органи треба

внимателно да ги применуваат, бидејќи итноста на потребата од доделување на договорот

може да произлегува само од настаните кои ДО објективно не можел да ги предвиди. Овој

основ предвидува ,, крајна итност‖ и при тоа итноста треба да биде толку екстремна што

не може да се почитуваат роковите за редовните постапки, дури ни скратените рокови.

Крајната итност мора да произлегува од настан што ДО не можел да го предвиди.

Пречестата примена на постапката со преговарање врз основа на овој услов, може да биде

показател за сериозни слабости во постапките за доделување на договори кај одредени

ДО, нивно лошо планирање и лошо управување со самата организација. Случаи на

оправдана крајна итност може да биде појава на пожар, поплави и др. настани на виша

сила како и околности настанати како резултат на истите.

3. Корупција кај јавните набавки

Вредноста на јавните набавки е привлечна за економските оператори, што

подразбира остра конкуренцијаза добивање на договорите. Како најширока и најчесто

користена и прифатена дефиницја е дека корупцијата е злоупотреба на службената

должност за остварување лична корист.

Во контекст на јавните набавки, корупцијата претставува најеклатантен пример на

злоупотреба на власта и моќта во управувањето и одлучувањето за државните работи, а

особено во трошењето на буџетските средства или средствата на јавниот сектор што имаат

јавен карактер и кои се прибираат од сите граѓани и правни субјекти.

Просторот каде можат да се јави корупцијата кај јавните набавки, може да се лоцира

во слабата контрола на извршените набавки односно проверка дали она за што е платено

од државните пари и навистина е добиено. Најголем број неправилности утврдени од

страна на ДЗР се однесуваат на дејствија што претходат или што следат по завршувањето

47

на постапката за доделување на јавна набавка односно се одвиваат во фазите на

планирање на набавката и реализација на договорот. 16

Една од можните форми на злоупотреба во јавните набавки се крие и во доделување

на бизнисот во еднакви делови на сите фирми што конкурирале на тендерот, иако во

суштина нема економска логика набавката да се дели. Бројни примери за вакви набавки на

државно и општинско ниво се евидентирани во Регистарот на јавни набавки. Опасноста од

ваквиот начин на спроведување на тендерската процедура е во можноста меѓу фирмите на

коишто подеднакво им се дели набавката да се протуркаат и „ свои―, неконкуретни, фирми

кои инаку не би можеле да победат на тендерот.

Во пракса можен е таков вид на манипулации со јавните набавки каде што на еден

ист тендер конкурираат неколку семејно или пријателски поврзани фирми. Една од нив го

добива бизнисот, а другите послужуваат само за создавање на привид за постоење на

конкурентска битка. Иако ваквата зделка е „ чиста― пред законот, со запазена тендерска

процедура и потребен број на понудувачи, суштината е во тоа што е постигната цена

којашто е значително повисока од пазарната.

Разликата меѓу цената од тендерот и пазарната цена завршува во приватни џебови.

За да се дојде воопшто до можноста за вакво спроведување на тендер, претходно

постепено се елиминираат вистинските конкуренти кои го губат интересот да се јавуваат

на тендерите поради разочараноста дека никогаш не победиле или, ако победиле, поради

проблемите што им се прават околу наплатата.

Не е исклучена можноста, понудувачот во постапката за јавни набавки невистинито

да ги прикаже сопствените трошоци, а наедно и да склучи анонимен договор со другите

понудувачи според кој, неговите конкуренти ќе понудат превисоки цени, па оттука,

имајќи го предвид значењето на критериумот цена, конкретниот понудувач би бил избран

како „најповолен―. Со лажно прикажување, односно со прикривање на фактите, односното

лице (вослучајов,договорниот орган) се доведува во заблуда.

16 Државниот завод за ревизија , Годишен извештај 2010 на , Скопје Јули 2011 година

Центар за граѓански комуникации , Извештај од истражувањето на корупцијата во јавните набавки Скопје

декември 2005 стр. 2

48

Надвор од ранливата сфера, не се ниту таканаречените набавки од мала вредност

(во износ до 5.000 евра), каде самата постапка предвидена со Законот остава простор за

лесно „ протнување― на свои фирми. За овој вид набавки не е предвидено објавување

јавен повик, туку потребно само да се обезбедат три понуди и од нив да се избере

најповолната. Така, фирмата која треба да го добие бизнисот, самата може да ги обезбеди

и другите две понеповолни понуди од фирми со кои соработува. Токму поради оваа лесна

можност за протнување на свои фирми, не ретко малите набавки се извор на голема борба

на интереси и конфликти меѓу членовите на комисиите за јавни набавки.17

Гледано по сектори, како особено ранлив сектор се смета градежништвото поради

можноста за исклучително исплатливи манипулации. Постојат можности за неколку

форми на злоупотреба: користење на помалку квалитетен (а со тоа и поефтин) материјал

од оној со којшто конкурирано и е добиен тендерот, употреба на помала количина

материјал од таа што е наведена во спецификацијата, како и фирмата која што го добива

тендерот , ниската цена поради која била најконкурентна , потоа, во текот на градбата , да

ја надградува преку законски дозволената ставка за „ непредвидени трошоци―.

Бидејќи до вакви манипулации доаѓа и покрај тоа што во текот на секоја градба е

предвиденпосебен субјект задолжен за надзор на изведбата,очигледно е дека станува збор

за непринципиелно поврзување меѓу изведувачот и субјектот што го врши надзорот.

Корупциски мотиви би можеле да се насетат и во самиот чин на донесување одлуки што

да се набавува или гради. Дали е тоа нешто што навистина е потребно и планирано или

станува збор за бизнис што треба да им донесе екстра приход на блиски фирми.

Така постојат случаи да се изврши јавна набавка за стоки што дадениот субјект

нема обврска да ги набавува. Или набавената односно изведената работа да е во количина

односно обем што ја надминува реалната потреба.

4. Висока банкарска гаранција

17 Центар за граѓански комуникации , Извештај од истражувањето на корупцијата во јавните набавки Скопје декември 2005 стр. 3

49

Заради заштита на Државниот орган од учество на несериозни понудувачи или од

доделување на договор за јавна набавка на понудувач кој ќе манипулира и ќе одстапува од

она што е утврдено во договорот за јавна набавка, со ЗЈН се предвидува можност за ДО од

понудувачите да бара доставување на банкарска гаранција. Ваквата гаранција на понудата

представуваат повратни средства кои ги плаќаат понудувачите како гаранција дека ако

бидат избрани ќе пристапат кон потпишување на договорот. Барањето за поднесување на

гаранцијата е опционално, што значи дека на ДО му е дозволено да бара ваков вид на

гаранција, но истовремено треба да се земе и предвид проценетата вредност на договорот.

Гаранцијата на понудата е соодветна за доделување на покомплексни договори додека за

поедноставни договори или договори од мала вредност вообичаено не треба да се

практикуваат, бидејќи на тој начин делуваат дестимулирачки на ЕО.18

Дo банкарската гаранција за доставените понуди може да ја наплати кога

понудувачот ќе ја повлече својата понуда пред истекот на периодот на нејзината важност,

доколку не ја прифати исправката на аритметичките грешки од страна на комисијата, кога

ќе одбие да го потпише договорот за јавни набавки или да не обезбеди гаранција за

квалитетно извршување на договорот, ако истата е предвидена. Согласно ЗЈН во случаите

на банкарска гаранција или депонирани средства, договорниот орган ја изразува бараната

вредност на гаранцијата на понудата како процент од вредноста на понудата, при што не

смее да бара висина на гаранција поголема од 3% од вредноста на понудата без вклучен

ДДВ.

Иако во ЗЈН е предвидено висината на банкарската гаранција да не изнесува повеќе

од 3%, во практика вообичаено е да се бара износ од 3%. Ова ги става во една

понеповолна положба Економските Оператори, односно оние кои учествуваат на повеќе

постапки истовремено.

Гаранцијата за квалитетно извршување на договорот ,, договорниот орган може да

бара од понудувачот чија понуда е избрана за најповолна, да обезбеди гаранција за

квалитетно извршување на договорот во вид на банкарска гаранција и тоа задолжително

го наведува во тендерската документација,,.

18

Александар Климовски Доц. Д-р , Маре Богева Мицовска М-р, Право на јавни набавки основен универзитетски учебник

Универзитет ,, Св. Кирил и Методиј ,, , Правен факултет ,,Јустинијан Први,, Скопје, 2011 година стр.139

50

Таа е корисна бидејќи го намалува ризикот на ДО да презема правни дејствија за

надомест на средства бидејќи договорт не е извршен или да троши дополнителни средства

за алтернативни набавки. Висината на гаранцијата за квалитетно извршување на

договорот може да биде од 5% до 15% од вредноста на договорот за јавна набавка. При

утврдување на процентот на гаранцијата за квалитетно извршување треба да се има

предвид тој процент да е доволен да ги покрие штетите и трошоците кои ДО би ги

претрпел во случај на раскинување на тој договор од страна на ЕО. Овој вид на гаранција

исто така е опционален за ДО, односно може но не мора да ја бара, но сепак нејзината

примена е од големо значење бидејќи со неа договорниот орган ќе се осигура дека ќе го

добие она за што и ги потрошил државните средства.19

5. Проблеми со малата конкуренција

Конкуренцијата претставува принцип со кој се овозможува избор на најдобра

понуда, за што е потребно учество, постоење на повеќе од едена односно најмалку две

понуди. На тој начин од сите доставени понуди кои ги задоволуваат критериумете се

избира најповолната понуда и со тоа се запазува принципот на рационално и ефикасно

искористување на јавните средства односно за најмалку пари се добива најмогу стоки,

работи или услуги. Постапката за доделување на договори за јавни набавки треба да бидат

конципирани така , што ќе ја поттикнуваат конкуренцијата помеѓу ЕО.

Малиот број на фирми кои учествувале во постапките за јавни набавки, а со тоа и

намалената конкуренција претставува индикатор за сериозни слабости на овој процес и

отсуство на практична примена на предвидените принципи на јавните набавки.

Принципот на конкуренција помеѓу економските оператори треба да се почитува во текот

на целата постапка, но е особено значаен при дефинирање на предметот на договорот за

19 Закон за јавните набавки (пречистен текст) Сл.Весник на Р.Македонија , бр.24 од 17.02.2012 година член 47 став 2З ,акон за јавните

набавки (пречистен текст) Сл.Весник на Р.Македонија , бр.24 од 17.02.2012 година член 48 став 1

51

јавна набавка и условите и барањата на договорниот орган за учество во постапката со цел

да не се дискриминира или фаворизира одреден ЕО. Во спротивно, договорниот орган ќе

ја ограничи или ќе ја оневозможи вистинската конкуренција.

Сомнежот за малиот број на фирми кои учествуваат во постапката може да се

лоцира и во недовербата дека институциите објективно ќе ја оценат нивната понуда,

долгите рокови на плаќање на нарачаниот предмет на набавката и фаворизирањето на

одредени економски оператори. Исто така можна пречка претставува и исклучително

високите критериуми за оценување на способноста на фирмите за учество на тендерите.

Критериумите за утврдување на способност на фирмите за учество на тендерите,

ДО може да ги постави толку високо што може да претставуваат основа за

дискриминација на учесниците. Најчесто се поставуваат доста високи критериуми во

поглед на искуството и прометот што го имал ЕО во последните години, што споредено со

вредноста на договорот е несоодветно. Иако законски не е пропишан, вредноста на

склучениот договор и на вкупниот промет на фирмата треба да изнесува минимум 1:2 или

1:3.

Постапката на која слаба страна му е конкуренцијата е постапка со преговарање без

претходно објавување на оглас која не треба да се користи освен доколку ситуацијата

објективно не дозволува спроведување на другите постапки за доделување на договорите

за јавни набавки.

Она што е карактеристично за оваа постапка е недостатокот на конкуренција,

транспарентност и можност за субјективно однесување на главните учесници во

постапката, недостаток на контролни механизми и можност од појава на коруптивни

практики.

52

ГЛАВА IV

ЈАВНИ НАБАВКИ- ПРЕДНОСТИ И НЕДОСТАТОЦИ НА

МАКЕДОНСКОТО ЗАКОНОДАВСТВО СПОРЕДЕНО СО

ЕВРОПСКОТО И МЕЃУНАРОДНОТО ЗАКОНОДАВСТВО

1. Меѓународна регулатива

Тргнувајќи од огромните можности за злоупотреба на постапките за јавни набавки

што резултира со повреда на правото на еднаков третман на понудувачите во овој процес,

а со цел да се спречат ваквите нелегални практики, меѓународната заедница се организира

и ја усвои неопходната легислатива која служи како водич кон добро владеење во оваа

многу чувствителна сфера за промоција на еднакви права и недискриминација на

субјектите на пазарот и превенција од корупција. Притоа, донесени се и основни

стандарди и правила кои учесниците во постапките за јавни набавки (тендерите) се

должни да ги почитуват и спроведуват. Во рамки на овие принципи, а тргнувајќи од

високиот степен на ризик од злоупотреби и широко-распространетата корупција во оваа

област, транспарентноста кај јавните набавки во меѓународните документи е посочена

како клучен принцип кој треба да осигура еднакви права, фер конкуренција и не-

дискриминација на понудувачите.

Постапките за доделување на договорите за јавни набавки и правната заштита во

европското право се регулирани со повеќе меѓународни документи. Од нив за нас

позначајни се: Директивата 2004/18/ЕЗ на Европскиот парламент и на советот на

Европскиот парламент од 31 март 2004 година, за усогласување на постапките за

доделување договори за јавни работи, договори за јавни добра и договори за јавни услуги

и Директивата 2004/17/ЕЗ на Европскиот парламент и на советот на Европскиот

парламент од 31 март 2004 година, за усогласување на процедурите за правните лица кои

делуват во областа на енергетиката, транспортот и поштенските услуги, како и други

53

документи од оваа област. Овие Директиви се наменети за земјите-членки на Унијата и

истите треба да бидат имплементирани во националните законодавства на овие земји, но и

земјите надвор од ЕУ кои се стремат кон приклучување кон Унијата имаат обврска да ја

усогласат регулативата за јавните набавки со стандардите и процедурите дефинирани во

овие документи.

Наведените Директиви ги заменија претходните документи на ЕЕЗ донесени во

почетокот на деведесетите години, како што се Директивата 92/50 ЕЕЗ за усогласување на

постапките за доделување договори за услуги; Директивата 93/36 ЕЕЗ за усогласување на

постапките за доделување на договорите за јавни набавки на стоки, Директивата 93/37

ЕЕЗ за усогласување на постапката за доделување договори за работи и Директивата

93/37 ЕЕЗ за усогласување на постапките за јавни набавки во органите кои делуват во

секторите за води, енергетика, транспорт и телекомуникации.

Правната заштита во постапките за склучување на договори за јавни набавки во

рамки на Европската Унија е регулирана со Директивата на советот 89/665/ЕЕЗ за

координација на законите, регулативите и управните одредби, а во врска со примената на

постапките за ревизија на постапките за јавните набавки на стоки и работи. Според овој

документ, отсутвото на ефективни правни лекови или неадекватноста на постоечките

правни лекови ги одвраќаат субјектите од ЕУ да поднесат понуди во земјата-членка каде

набавувачот е основан. Правна заштита е предвидена и со Директивата на советот

92/13/ЕЕЗ од 1992 година која ги координира законите, регулативите и управните

одредби, а во врска со примената на Правилата на ЕУ за постапките за набавки на

ентитетите кои работат во секторите за водостопанство, енергетика, транспорт и

телекомуникаци.

ОECD исто така, усвои принципи за зголемување на интегритетот во јавните

набавки-техники за мерење на прогресот на мерките кои вклучуват контрола на јавните

набавки и анализи.

Светска банка, во 2004 година, донесе Водич за јавни набавки при доделување на

договори за заеми и кредити, кој беше ревидиран во 2006 и 2010 година. Се работи за

сопствени правила и процедури за спроведување на постапките за јавни набавки од

средствата по основа на заеми и кредити доделени од оваа меѓународна финансиска

54

организација. Правилата за избор на најдобра понуда и склучување договор на Светска

банка се јасни, прецизни и многу строги и имаат цел да спречат злоупотреба при

користење на средствата од Банката. Мерките за превенција од злоупотреба на средствата,

доделени на земјите од оваа финансиска институција, предвидуват и санкционирање на

сите лица вклучени во нелегални активности при реализацијата на договорот за заем и

кредит, вклучувајќи и негово раскинување со земјата заемопримач. Според овие правила,

банката ќе одбие да додели договор за заем или кредит, ќе го откаже делот од одобрените

средства, или привремено ќе го суспензира доделениот заем или кредит ако утврди

вклученост во корупција, измама или злоупотреба во постапката за јавни набавки при

реализацијата на договорот, а ќе ги санкционира фирмите или поединците во согласност

со казнените процедури на банката. Во овој контекст, банката предвидува и други мерки

за соодветно почитување на правилата и процедурите и целосна заштита на правата на

учесниците во јавните набавки.

И Конвенцијата на ООН против корупција содржи посебни одредби кои го

регулират прашањето на превенција на корупцијата во јавните набавки и правната

заштита на субјектите вклучени во постапките. Во член 8 од овој документ, од секоја земја

се бара, во согласност со фундаментаните принципи на нејзиниот правен систем, да

преземе неопходни мерки со цел да воспостави соодветен систем на јавни набавки врз

основа на транспарентност, конкуренција и објективни критериуми при донесувањето на

одлука. 20

Системот на јавни набавки треба да обезбеди дистрибуција на информации кои се

однесуват на процедурите за јавни набавки и договори, вклучувајќи информации за

огласот за тендер и релевантни информации за склучување на договорот, овозможувајќи

им на потенцијалните понудувачи доволно време да го подготват тендерот; да воспостават

услови за учество, вклучувајќи селекција и критериуми за тендерски правила и нивно

објавување; користење објективни и дефинирани критериуми за јавни набавки со цел да

се олесни соодветната верификација на точни апликации на правила и процедури.

Согласно со меѓународните документи главни принципи на системот на јавни набавки се:

20

Ваоа Михајлпва | Институт за чпвекпви права |Правна заштита вп ппстапките за јавни набавки, www.ihr.org.mk

55

транспарентност, конкуренција, еднаков третман на понудувачите и објективни

критериуми за донесување одлука.

2.Македонското законодавство за јавни набавки

Македонската легислатива во областа на јавните набавки има релативно кратка

историја. Праксата со јавните набавки почна со донесувањето на првата Уредба за јавните

набавки од 1996 година, па потоа првиот Закон за јавните набавки во 1998 година, па

следен беше Законот за јавните набавки од 2004 година кој беше делимично усогласен со

Директивите на ЕУ и правилата за јавни набавки на Светската банка. Актуелниот Закон за

јавните набавки е донесен во ноември 2007 година кој има претрпено 11 измени и

дополнувања заклучно до декември 2014 година.21

Согласно Извештајот за напредокот на Република Македонија за 2013година се

заклучи дека во тој момент беше постигнат добар напредок во областа на јавните набавки

со постоење среднорочна стратегија за системот за јавни набавки. Веќе во Извештајот за

напредокот на Република Македонија за 2014 година се заклучува дека напредокот беше

само ограничен во текот на периодот на известување. Постои загриженост во однос на

целокупниот квалитет на спроведувањето на законите. Треба да се направат поголеми

напори за да се осигури дека употребата на јавните финансиски средства е ефикасна и

транспарентна. Врз основа на овој заклучок може да се каже дека Република Македонија е

се има вратено неколку чекори наназад во однос на јавните набавки и дека е потребно

националното законодавство да се ревидира согласно ЕУ директивите посебно во делот на

правни лекови. Понатаму, постои голема дисрепанца помеѓу казните предвидени во

Законот за јавни набавки и Кривичниот законик што е потребно да се ревидира и истите

да бидат воедначени.

Согласно Извештајот од мониторингот на јавните набавки во Република

Македонија за првата половина во 2014 година, објавен од страна на Центарот за

граѓански комуникации, откако најниската цена се воведе како единствен критериум за

21 Извештај на Европската Унија за напредокот на Република Македонија за 2014 година, стр. 27

56

доделување на јавните набавки, а електронската аукција е задолжителна за сите тендери,

бројни се примерите на тендери во кои се постигнуваат толку ниски цени што едноставно

е неверојатно дека компанијата што го добила тендерот ќе го реализира целосно, со

бараниот квалитет и количини како што е наведено во договорот. Оттука и барањата на

самите договорни органи да се размисли за воведување на заштитен механизам од многу

ниските цени со кои се загрозува квалитетот на набавката.

Има многу примери на апсурдност кога станува збор за цената што се постигнува

на тендерите. Ова се посочува од страна на договорните органи кои се соочуваат со

проблеми при реализацијата на овие тендери, особено оние договорни органи кои не

предвиделе гаранција за квалитетно извршување на договорот. Иако во Законот за јавните

набавки е предвидено договорниот орган да побара детали за понудата ако таа содржи

невообичаено ниска цена која е значително пониска од реалната пазарна цена, сепак, оваа

можност во практиката не се користи многу, а и не е од голема полза. Од друга страна пак

економските оператори нудат производи и услуги кои може да ги доведат во иднина до

неисполнување на договорот за јавна набавка или пак нивно целосно нарушување на

реномето поради лошо спроведен договор и обврски од истиот.22

Понатаму, овој критериум на најниска цена доведува до ситуација во која

договорните органи треба да склучат договор со економски оператор со кој претходно

соработувале, но не биле задоволни од соработка, исклучиво поради критериумот

најниска цена и неможноста за избор на друг апликабилен економски оператор.

Оваа апсурдност може да доведе само до напразно „фрлени― државни пари без да

се обезбеди реално бараниот производ односно услуга. Дури и во Извештајот за напредок

на Република Македонија за 2014 година се наведува дека во Законот за јавни набавки е

утврдено дека, обично, при доделување договори, мора да се користи критериумот

„најниска цена―.

Економски најповолната понуда може да биде избрана само со одобрение на

Советот за јавни набавки. Овој систем не е во согласност со acquis-то. Обврската на

22

Мониторинг на јавните набавки на локално ниво, Извештај бр. 4

57

договорните органи да добијат согласност од Советот за јавни набавки пред да објават

оглас создава непотребен административен товар .

Овој проблем е посочен не само од страна на договорните органи туку и од страна

на економските оператори. Имено, странските инвеститори во државата во своето издание

Бела Книга за 2014 година, посочија дека е потребно во Законот за јавни набавки, наместо

критериумот „најниската цена―,да се користи терминот„економски најповолна понуда―.

Тие наведуваат дека е потребно да се воведе пракса на редовни консултации со

заинтересираните страни за постапките за јавни набавки со цел да се подобри

регулативата согласно директивите на Европската унија.23

Транспарентноста и натаму е еден од главните проблеми во јавните набавки па така

има државни институции кои не ги објавуваат или ги објавуваат со задоцнување

податоците за тендерите. Европската комисија констатира дека законодавството за

доделувањето на јавни договори кое налага тендерските документи да се објавуваат во

електронска форма и бесплатно, ја зголеми транспарентноста на процесот на јавни

набавки,но мора да се посочи дека постојат примери за непочитување на обврските за

транспарентност и отчетност за потрошените пари. Многупати е повторено дека иако со

Законот за јавните набавки државните институции се обврзани барем на минимална

транспарентност и отчетност при трошењето на државните пари,многу институции не ја

почитуваат ниту таа минимална обврска. Имено, Законот за јавните набавки им наложува

на институциите во точно одредени рокови да објавуваат информации за склучените

договори.

Поврзана со транспарентноста на јавните набавки е јавноста на отворањето на

понудите на тендерите. Имено, покрај понудувачите, и секој заинтересиран граѓанин може

да присуствува на јавното отворање на понудите на тендерите. Оваа можност се користи и

како алатка во мониторингот на јавните набавки, каде што мониторите добиваат значајни

информации, како што се бројот на понуди, понудувачите, цените, начинот на водење на

отворањето од страна на комисијата за јавни набавки и слично.

23

Извештај на Европската Унија за напредокот на Република Македонија за 2014 година, стр. 27 Бела Книга 2014 година, Совет на

странски инвеститори, стр. 57

58

Иако помина многу време додека институциите се навикнаа на ваквата законски

обезбедена отвореност на постапките за јавни набавки, сè уште има такви кои на

мониторите им бараат овластување исто како што треба да имаат и претставниците на

фирмите - понудувачи на тендерите.

Друга слабост е и тоа што роковите за плаќање и роковите за испорака или

изградба не само што се користат за избор на најповолна понуда, туку се избегнува и

нивно јавно читање при отворањето на понудите. Евидентирани се и низа други слабости

во начинот на бодување на понудите на фирмите. Советот на странски инвеститори

препорачуваат поголема транспарентност кај Советот за јавни набавки, а усвоената одлука

на Советот не треба да биде дополнувана со амандмани. Понатаму, посочуваат на редовно

објавување на сите склучени договори за јавни набавки како и слободен пристап до јавни

информации.

Поништувањето на тендерите не престанува да претставува проблем во јавните

набавки. Процентот на поништени тендери се движи околу, веќе просечните за тендерите

на локално ниво, 15%. Доминантна причина за поништување на постапките е поради тоа

што не била поднесена ниту една понуда или ниту една прифатлива или соодветна понуда.

Ова веќе претставува повеќегодишен просек и голем проблем во спроведувањето

на процесот на јавните набавки. Практика е многу почесто да се поништуваат големи

тендери, наспроти помалите. Оттука, останува препораката до државните институции за

поголема транспарентност и за доследно почитување на законите посебно оние законски

одредби за чиешто неспроведување не се предвидени никакви прекршочни или казнени

одредби за прекршителите. Такви се одредбите за доставување податоци за тендерите во

согласност со Законот за слободен пристап до информации од јавен карактер, но и серија

одредби од Законот за јавните набавки кои се однесуваат на транспарентноста и

отчетноста за трошењето на јавните пари преку тендерите.

Потребно да се вложат напори за дополнителна едукација на претставниците на

договорните органи за овие прашања, паралелно со едукацијата за практичното

спроведување на јавните набавки. Рокот за донесување одлука за избор се почитува, но се

59

одолжува потпишувањето на договорите. Истовремено, поминува прилично многу време

од донесувањето на одлуката до потпишувањето на договорот за набавката.

Просечното времетраење на постапките за јавни набавки изнесува 47 дена. Кога

станува збор за законскиот рок што договорниот орган го има за да ја донесе одлуката за

избор или за поништување на постапката, тој изнесува исто колку и рокот што

договорниот орган претходно им го определил на фирмите за подготвување на понудата.

Драстично подобрување е утврден во овој дел од процесот на јавните набавки што

е многу важно не само за компаниите, за брзината на процесот и за ефикасноста на

договорните органи, туку и за целокупниот систем на јавни набавки. Иако постои

драстично подобрување, сепак во последно време се забележуваат долги временски

периоди кои поминуваат од денот на донесувањето на одлуката до денот на

потпишувањето на договорот. На овој начин се чини дека се анулира користа која се

постигнува од навременото донесување на одлуката за избор или за поништување, ако

потоа се чека долг период за да се склучи договорот и за набавката, всушност, да може да

почне да се реализира.

3.Законодавството на европската унија во делот на јавни набавки

Во Европската унија подрачјето на јавните набавки е уредено со директивите

чијашто цел е формирање на еден пазар и зголемување на можностите за соработка на

сите држави-членки и примена на принципот за недискриминација. Со имплементирањето

на директивите не се востановуваат единствени административни процедури, но сепак тие

се во согласност со барањата на директивите. Директивата за земјата-членка на ЕУ е со

директно дејство, односно доколку не се почитувани одредени одредби што се предвидени

во Директивата, а не се предвидени со националното законодавство, тие може по

авотматизам да бидат употребени. Исто така, Европската комисија поднесува тужби до

Европскиот суд на правда, доколку се појават индиции за прекршување на одредбите од

Директивите. Предметот и обемот на Европските директиви за јавни набавки се

применуваат на договорите што ги доделуваат договорните органи.

60

Согласно анализите на Европската комисија се проценува дека отстранувањето на

трговските бариери кои произлегуваат од дискриминаторски и повластени практики во

јавните набавки можат да доведат до заштеда на европската економија од околу 0,5% од

БДП на ЕУ. Овие заштеди се сметаат за резултат на три ефекти:24

Ефект на трговија кој ги претставува актуелните и потенцијалните заштеди како

резултат на пониски набавни цени кои би се понудиле од страна на пошироката

палета на добавувачи.

Ефектот на конкуренцијата кој претставува подобрување, како резултат на

зголемување на конкуренцијата, ефикасноста и перформансите на државните

компании

Ефектот на реструктуирање претставува долгорочна структурно прилагодување на

индустрии кон сервисирање на јавниот сектор во согласност со претходните два

критериуми.

Во 2014 година Европската комисија донесен нова Директива чија функција е

обезбедување на поголема вклученост на заеднички општествени цели во процесот на

јавните набавки. Овие цели се заштита на животната средина, социјалната одговорност,

иновации, борбата против климатските промени, вработување, здравство и други

социјални прашања и заштита на животната средина.

Пакетот мерки во новата Директива предвидуваат конкретни механизми за отстранување

на пречките за пристап на пазарот од страна на малите и средни претпријатија (МСП),

како што се поедноставување на документацијата обврски во постапките за јавни набавки,

создавање стандардизиран документ за избор како и намалување на барањата за учество.

Со новиот режим се предвидува да се обезбеди договорните органи да преземат

соодветни мерки за спречување, идентификувавање и отстранување на судирот на

интереси што произлегуваат во спроведувањето на процесот на јавните набавки се со цел

да се избегне нарушување на конкуренцијата и да се обезбеди еднаков третман на сите

оператори.

24

М-р Анета Данева Мострова, Јавни набавки, 2011 година, стр. 45

61

ГЛАВА V

СТРАТЕШКИ ПРИОРИТЕТИ НА БИРОТО ЗА ЈАВНИ НАБАВКИ ЗА

НАТАМОШЕН РАЗВОЈ НА СИСТЕМОТ НА ЈАВНИТЕ НАБАВКИ

ВО РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА 2014-2018

Една од целите на Владата на Република Македонија е да создаде ефикасна,

професионална и стручна јавна администрација која ќе обезбеди квалитетни јавни услуги

на граѓаните и која ќе одговори на сите предизвици во процесот на придружување кон

Европската унија.

1. Цели и приоритети на Бирото за јавни набавки

Ефикасните јавни набавки претставуваат еден од основните предуслови за

постигање на оваа цел. Процесот на планирање и спроведување на активностите кои ќе го

приближат полето на јавни набавки во целост до споменатата цел е веќе отпочнат. Во

натмошниот развој на системот на јавни набавки се планира постигање на следните цели:

Професионализација на службениците за јавни набавки – тоа е долгорочен процес

кој треба да резултира со поголема ефикасност на системот на јавните набавки, помалку

грешки при практичното спроведување на постапките и врамнотежено поставување на

условите и барањата во постапката со цел да се постигне најдобра вредност за парите за

време на целиот употребен век на предметот на набавка.

Иновации - јавните набавки, како голем дел од вкупната потрошувачка, може да

бидат силен инструмент во функција на поттикување на иновациите во поглед на

изнаоѓање нови технологии кои ќе бидат еколошки и поефикасни во користењето на

енергенсите и слично. Јавните набавки се дел од Стратегијата за иновации на Република

Македонија 2012 – 2020 година.

62

Целосна интеграција и координација на системот на јавните набавки. Процесот на

интеграција може да се види од постојните трендови за усогласување на правната рамка за

концесии и ЈПП и нејзино приклучување кон прописите што ги уредуваат јавните набавки.

Во тој проце е клучна координацијата на активностите на различните институции и

усогласен пристап кон системот на јавните набавки од сите фактори во земјата. Улогата на

јавните набавки во рамки на договорните органи доби ново значење – резултат на тоа е да

се купува попаметно, да се троши помалку и да се соработува со други договорни органи

при набавувањето.

2.Правна рамка

Правната рамка на јавните набавки во Република Македонија се состои од Законот

за јавните набавки со сите подзаконски акти што произлегуваат од него. Исто така, големо

влијание имаат и бројни други материјални прописи кои уредуваат различни аспекти од

економијата и правото, имајќи предвид дека јавните набавки претставуваат

мултидисциплинарна област која има допирни точки со многу други области. Тука треба

да се споменат прописите со кои се уредуваат облигационите односи, управното право,

кривичното право и постапка, прописите од областа на заштита на конкуренцијата и

борбата против корпцијата. Во поширока смисла во опфат на правната рамка влегуваат и

прописите со кои се уредуваат различни аспекти од предметот на набавка, како што се

прописите за градење кои влијаат врз постапките за доделување договори за градежни

работи и слично.25

2.1 Закон за јавните набавки

Законот за јавните набавки беше усвоен на крајот од 2007 година, а во сила влезе

од 1 јануари 2008 година. Во изминатиов период беа донесени неколку измени и

дополнувања на истиот. Во меѓувреме се донесоа и сите подзаконски акти кои беа

предвидени со законот, со што навремено се заокружи правната рамка за јавни набавки.

25 Биро за јавни набавки, Стратешки приоритети на Бирото за јавни набавки за натамошен развој на системот на јавните набавки

во Република Македонија 2014-2018,стр.5 www.bjn.gov.mk

63

Цел на Законот за јавните набавки е да обезбеди конкуренција меѓу економските

оператори, еднаков третман и недискриминација, транспарентност и интегритет во

процесот на доделување на договори за јавни набавки и рационално и ефикасно

искористување на јавните средства во постапките за доделување договори за јавни

набавки. Со законот се опфатени сите прашања од областа на јавните набавки што се

поврзани со начинот и постапките за доделување на договори за јавни набавки,

надлежностите на Бирото за јавни набавки како надлежен државен орган за следење на

реализацијата на јавните набавки, надлежностите на Државната комисија за жалби по

јавни набавки и правната заштита во постапката за доделување на договори за јавни

набавки.

Со други зборови, предмет на уредување на ЗЈН е глобалната политика на јавните

набавки, преку поставување институционални услови за поголема објективност,

транспарентност и законитост во управувањето со јавните набавки, одговорноста на

надлежните органи за спроведување на постапките за доделување на договори за јавните

набавки и прашањата во врска со правната заштита во постапката на доделување договори

за јавни набавки. Со измените и дополнувањата на законот изминатите години се воведоа

бројни новини во делот на користење на Електронскиот систем за јавни набавки,

задолжителна сертификација на службениците што работат на ова поле и ред други

системски мерки.

Сепак, постои простор за натамошно унапредување на Законот за јавните набавки

со новите европски прописи кои треба да се транспонираат во истиот, како на пример

Директивата за набавки од областа на одбраната и безбедноста. Исто така, потребна е

анализа на ефектите на некои од инструментите што беа воведени со претходните измени

и дополнувања на законот, како на пример негативните референци и ефектот на

задолжителните електронски аукции.

64

2.2 Подзаконски акти

Системот за јавните набавки, покрај со Законот за јавните набавки се доуредува и со

повеќе подзаконски акти: 26

1. Одлука за утврдување на индикативен список на договорни органи;

2. Уредба за Општиот поимник за јавни набавки;

3. Уредба за услугите кои се предмет на договорите за јавни набавки на

услуги;

4. Уредба за видовите на активности на градење кои се предмет на договорите за

јавни набавки на работи;

5. Правилник за начин на користење на електронски систем за јавни набавки;

6. Правилник за форма, содржина, како и начинот на изготвување на

годишниот план за јавни набавки;

7. Правилник за начинот на проценување на вредноста на договорите за јавни

набавки;

8. Правилник за содржина на тендерската документација;

9. Правилник за постапката на отворањето на понудите и образецот за водење на

записник за отворањето на понудите;

10. Правилник за формата и содржината на образецот на извештајот од

спроведената постапка;

11. Правилник за формата и содржината на огласот, известувањето за поништување

на постапката и образецот на евиденција на постапките со барање за прибирање

на понудите;

12. Правилник за формата и содржината на огласите и известувањата при

доделувањето на договорите за јавни набавки

13. Кодекс на однесување при спроведување на јавните набавки;

14. Тарифник за висината на надоместоците за користење на Електронскиот систем за

јавни набавки

26 Биро за јавни набавки, Стратешки приоритети на Бирото за јавни набавки за натамошен развој на системот на јавните набавки

во Република Македонија 2014-2018,стр.6 www.bjn.gov.mk

65

Правилник за програмата за спроведување едукација за јавни набавки, програмата

за спроведување обука за обучувачи за јавни набавки, формата и содржината на потврдата

за положен испит за лице за јавни набавки и за обучувач, како и висината на надоместокот

кој го плаќаат учесниците на едукацијата и Правилник за форма и содржината на

образецот на огласот за воспоставување квалификациски систем.

2.3 Закон за концесии и јавно приватно партнерство

Со Законот за концесии и јавно приватно партнерство се уредува доделувањето на

концесија на добра од општ интерес и договор за воспоставување на јавно приватно

партнерство, правната заштита за секое лице кое има или имало интерес за добивање на

таков договор и кое ризикувало или ризикува да биде оштетено во постапката за

доделување на таков договор, како и други прашања во врска со концесиите на добра од

општ интерес и договорите за воспоставување на јавно приватно партнерство.27

Целта на овој закон е да овозможи ангажирање за финансирање на концесија на

добра од општ интерес и договор за воспоставување на јавно приватно партнерство врз

основа на начелата на еднаквост, транспарентност, недискриминација, пропорционалност,

меѓусебно признавање, заштита на животната средина и ефикасност во постапката за

склучување на договор за концесија на добра од општ интерес и договор за

воспоставување на јавно приватно партнерство, како и квалитетно и ефикасно вршење на

работите и услугите од склучениот договор за концесија и договорот за воспоставување на

јавно приватно партнерство.

Досегашната поставеност на концесиите одделлно од системот на јавните набавки

се покажа како слабост имајќи предвид дека договорите за концесии за јавни услуги и

работи се дел од системот на јавните набавки на ниво на ЕУ, како и фактот дека истите се

дел од Поглавје 5–јавни набавки. Од тие причини, потребно е да се подобри

координацијата помеѓу надлежните институции во двете области и да се разгледа

можноста од нивно интегрирање на подолг рок.

27 Биро за јавни набавки, Стратешки приоритети на Бирото за јавни набавки за натамошен развој на системот на јавните набавки

во Република Македонија 2014-2018,стр.7 www.bjn.gov.mk

66

2.4 Други закони

Покрај горенаведените закони, правната рамка опфаќа и други закони кои се

поврзани со јавните набавки. Меѓу нив може да се издвојат:

1. Закон за буџетите и законите за извршување на буџетите;

2. Закон за јавен долг;

3. Закон за спречување на корупцијата;

4. Закон за спречување на судир на интереси;

5. Кривичен законик на Република Македонија;

6. Закон за заштита на конкуренција;

7. Закон за јавните претпријатија;

8. Закон за државната ревизија и

9. Закон за облигационите односи.

2.5 Усогласување со законодавството на ЕУ

Правото за јавни набавки во ЕУ, како и насекаде во светот, е динамично и

постојано се подобрува. Република Македонија, како идна земја членка на ЕУ, ќе ги

прифати новините што произлегуваат од правото на ЕУ и добрата меѓународна пракса.

Тоа вклучува транспонирање на веќе донесените директиви кои се поврзани со системот

на јавните набавки, како и на новите директиви кои се најавуваат од страна на ЕУ.

Во 2011 година СИГМА изработи детална компаративна анализа (Peer Review) на

системот на јавните набавки во Република Македонија. Наодите на оваа анализа беа

охрабрувачки, а многу ќе помогнат да се идентификуваат областите каде треба

дополнително да се работи за да се постигнат европските стандарди и да се

имплементираат европското право и практики за јавни набавки.

Република Македонија треба да ја транспонира Директивата за набавки во

одбраната и безбедноста 2009/81/EC. Имајќи предвид дека оваа Директива се однесува на

ограничен број на корисници, најдобриот начин на усвојување се чини дека е посебен

67

закон. Потребна ќе биде интензивна соработка со институциите што вршат ваков вид на

набавки, а особено со Министерството за одбрана и Министерството за внатрешни работи.

Исто така, треба да се транспонира Директивата 2009/33/EC за промовирање на

чисти и енергетски ефикасни патни товарни возила. При процесот на транспонирање на

оваа директива ќе биде потребна интензивна соработка со Министерството за животна

средина и просторно планирање. Имајќи предвид дека Директивата за правна заштита

66/2007/EC не е целосно транспонирана (доменот на ништовност и роковите), неопходна е

понатамошна анализа на ЗЈН со цел да се направи негово дополнително изменување во

релевантните делови. Се предвидува тесна соработка со Државната комисија за жалби по

јавни набавки.

Во рамки на процесот на подготовки на Република Македонија за отпочнување

пристапни преговори за членство во ЕУ, Република Македонија формираше работни

групи за секое поглавје, вклучително и за Поглавје 5 кое ги опфаќа јавните набавки и

концесиите. Раководител на ова поглавје е Бирото за јавни набавки. Бирото, исто така,

учествува на состаноците на Советодавниот комитет за јавни набавки и неговите работни

групи, каде се разгледуваат тековните состојби со јавните набавки во земјите членки и

новите законодавни иницијативи на ниво на ЕУ.

Европската унија најавува потемелна реформа на европските прописи за јавни

набавки со донесување на нов пакет директиви до крајот на 2013 година. Овој пакет ќе ги

замени двете основни директиви од 2004 година. Така, на подолг рок се планира

усогласување на прописите за јавни набавки на Република Македонија со оваа нова

правна рамка на ЕУ.

2.6 Национална рамка за јавни набавки

Република Македонија постојано ќе го унапредува националниот систем за јавни

набавки со решенија кои не произлегуваат само од правото за јавни набавки на ЕУ, туку и

од добрата домашна и меѓународна пракса. Потребно е зајакнување на системот на

концесии и ЈПП за да може на деловната заедница да и се обезбедат дополнителни

68

можности за вложувања и кои за последица ќе имаат зголемување на буџетските приходи

и повеќекратни позитивни економски ефекти.

Потребна е и рационализација и поедноставување на потребната документација за

учество во постапките за доделување договори за јавни набавки. Од таа причина треба да

се разгледаат различните можности и алтернативи за постигање на оваа цел. Тоа може да

вклучува намалување на бројот на документи, проширување на функционалноста „профил

на економскиот оператор― во кој ќе се чуваат потребните документи за учество во

електронска форма, електронско поврзување на ЕСЈН со соодветните регистри на

Централниот регистар на РМ (постигање интероперабилност на двата системи) и слично.

Досегашното искуство покажа дека недостасуваат одредени правила за фазата на

реализација на договорите за јавни набавки. На договорните органи им се потребни

одредени насоки како да управуваат со склучените договори, кој во рамки на договорниот

орган треба да ја врши оваа функција, како да се справуваат со ризиците што

произлегуваат од реализацијата на договорот, како да се однесуваат со носителите на

набавки, дали и во која мера може да ги менуваат условите на договорите и слично.

Потребна е анализа на странските искуства на ова поле за да се изготват јасни насоки за

решавање на ова прашање.

Во оваа насока БЈН ќе го анализира прашањето за пропишување стандардни услови

на договорите за јавни набавки земајќи ги предвид странските искуства, особено во делот

на градежните работи. Потребни се натамошни консултации со претставниците на

стопанските комори.

3.Институционална рамка

Институционалната рамка за јавни набавки во Република Македонија опфаќа

повеќе институции и тела кои може да се групираат во две групи: институции со клучни

надлежности во јавните набавки и институции кои покрај останатите активности имаат

надлежности што задираат во системот на јавните набавки. 28

28 Биро за јавни набавки, Стратешки приоритети на Бирото за јавни набавки за натамошен развој на системот на јавните набавки

во Република Македонија 2014-2018,стр.10 www.bjn.gov.mk

69

Во првата група институции се:

Бирото за јавни набавки и

Државната комисија за жалби по јавни набавки.

Во втората група институции влегуваат:

Министерство за финансии;

Министерство за економија;

Државен завод за ревизија;

Државна комисија за спречување на корупцијата;

Комисија за заштита на конкуренцијата;

Министерство за правда;

Управен суд и Виш управен суд.

Цел на овој документ во рамките на институционалната рамка за јавни набавки и

концесии е унапредување на соработката меѓу субјектите кои имаат овластувања на ова

поле, како и зајакнување на поединечните капацитети и овластувања.

Покрај на наведените институции, значајна улога во системот на јавните набавки

имаат и основните судови, јавните обвинителства, државното правобрантелство и

одделенијата за јавна внатрешна финансиска контрола кај договорните органи. Имајќи

предвид дека за целосното уредување на системот на јавните набавки е неопходна измена

на некои прописи кои се надлежност на други институции, очигледно е дека

координацијата во работата на институциите е од клучно значење за успешно

функционирање на системот на јавните набавки.

3.1 Биро за јавни набавки

Бирото за јавни набавки како најзначајна институција, во рамките на своите

надлежности се грижи за системот на јавните набавки преку иницирање предлози за

донесување на законски и други акти од областа на јавните набавки, следење и

анализирање на спроведувањето на законот и другите прописи за јавни набавки,

организирање едукација за јавни набавки, одржување и развој на Електронскиот систем за

јавни набавки, координирање на меѓународната соработка во полето на јавните набавки и

70

преку други надлежности утврдени со законот. Бирото има значајна улога во процесот на

приближување на државата во ЕУ и обврските кои произлегуваат од овој процес, односно

транспонирање на релевантните прописи за јавни набавки на ЕУ во националното

законодавство.

Тоа има клучна улога во координирање на активностите во поглавје 5 од

Националната програма за усвојување на правото на ЕУ (НПАА). Истовремено, Бирото е

носител на работната група за јавни набавки која во наредниот период треба да ги

подготви преговарачките позиции за поглавјето 5. Во поширокото поле на меѓународни

односи како и учење од искуствата на меѓународната заедница, законот утврдува различни

обврски на Бирото, особено во однос на собирање и евалуација на најдобрата пракса на

други земји и пренесување на истите во Република Македонија.

Покрај тоа, Бирото се грижи за функционирањето на системот на јавните набавки

преку иницирање промени во законските и во подзаконските акти за подобрување на

системот на јавните набавки, дава мислења во врска со одредбите и примената на овој

закон, обезбедува совети и дава помош на договорните органи и на економските

оператори.

Бирото претставува и централно тело каде се сливаат сите податоци во однос на

спроведените постапки за доделување на договори за јавни набавки на национално ниво.

Со оваа своја надлежност Бирото директно ја поттикнува транспарентноста и

конкуренцијата, бидејќи ги прави достапни овие податоци до сите заинтересирани страни

без какви било ограничувања. Конкретно, на ЕСЈН се објавуваат сите огласи како и

евиденцијата на склучените договори за јавни набавки. Овие податоци претставуваат

силен инструмент за изготвување на детални статистички извештаи и нивна анализа, која

пак се користи за утврдување на понатамошните мерки за унапредување на системот за

јавните набавки.

Во овој контекст важно е постојано да се зајакнуваат капацитетите на БЈН. Ова

поконкретно значи дека не треба само да биде зголемен бројот на вработените, туку и дека

треба главно да се подобруваат и постојано да се обновуваат индивидуалните вештини на

вработените, како и да се развијат политики за задржување на постојниот обучен и

71

професионален кадар. Неопходно е постојано промовирање на напредни средства за

комуникација за олеснување на пристапот на договорните органи и економските

оператори до информациите на БЈН.

3.2 Државна комисија за жалби по јавни набавки

Државната комисија за жалби по јавни набавки е надлежна за решавање на жалби

во постапките за доделување на договори за јавни набавки пропишани со Законот за

јавните набавки, како и на жалби во постапките за доделување договори за концесии и

јавно приватно партнерство уредени согласно со закон. Државната комисија е самостоен

државен орган со својство на правно лице која обезбедува правна заштита врз основа на

принципите на законитост, ефикасност, економичност и контрадикторност на постапката,

а се со цел да придонесе кон засилување на целокупниот систем на јавни набавки, преку

квалитетна и транспарентна работа.

Мисијата на Државната комисија за жалби по јавни набавки е да обезбеди брза,

oбјективна и ефикасна правна заштита во постапките за доделување договори за јавни

набавки, концесии и јавно приватно партнерство. Оваа своја мисија Државната комисија ја

остварува, пред се, преку спроведување на Законот за јавните набавки, при што се

потврдува дека тој е реално и практично остварлив, во чекор со современите потреби и

реформските текови во Република Македонија. Поради наведеното потребно е Државната

комисија за жалби по јавни набавки постојано да ги зајакнува, развива и одржува

човечките ресурси.

72

3.3 Министерство за финансии

Министерството за финансии е орган на државната управа, во чиј состав согласно

со Законот за организација и работа на органите на државната управа, меѓу другите

институции спаѓа и Бирото за јавните набавки.

Важноста на Министерството за финансии за системот на јавните набавки не се

гледа само преку неговата улога за креирање и извршување на буџетот, туку и фактот дека

министерството е предлагач на законските прописи од областа на јавните набавки. Така,

иако Бирото за јави набавки ја има главната улога во практичното изготвување на

прописите, министерството е предлагач пред Владата на Република Македонија.

3.4 Министерство за економија

Министерството за економија како надлежна институција согласно закон во

областа на јавно приватно партнерство се грижи за развојот на системот на јавно приватно

партнерство преку изготвување предлози за донесување на законски и други акти и нивни

измени од областа на јавно приватно партнерство, следење и анализирање и давање

стручна помош и мислење во делот на спроведување на постапките. Министерството за

економија има значајна улога во процесот на приближување на државата во ЕУ и

обврските кои произлегуваат од овој процес, односно имплементација на релевантните

прописи за концесии и јавно приватно партнерство на ЕУ во националното законодавство

и во таа насока ги следи, анализира и проучува актуелните европски и светски тенденции,

знаења и искуства во оваа област.

3.5 Државен завод за ревизија

Државниот завод за ревизија (ДЗР) е врховна ревизорска институција во Република

Македонија, чија цел е навремено и објективно да го информира Собранието на Република

Македонија, Владата и другите носители на јавни функции за наодите од спроведените

ревизии.ДЗР врши ревизија на регуларност и ревизија на успешност. При вршењето на

73

ревизија на регуларност, покрај останатото, ревизорските тимови вршат и испитување и

оценка на користењето на средствата согласно законските прописи.

3.6 Државна комисија за спречување на корупцијата

Државната комисија за спречување на корупцијата ги остварува своите законски

надлежности во спречувањето на корупцијата и судирот на интереси во рамките на

законите и со алатките што и се ставени на располагање, работејќи напоредно и на планот

на превенцијата и на полето на репресијата на општествено штетните однесувања што се

составен дел на корупцијата како општествен проблем.

Ценејќи ја посебната важност на меѓуинституционалната соработка како услов за

ефикасна борба против корупцијата, Државната комисија за спречување на корупцијата

во 2007 година потпиша Протокол за соработка меѓу 17 институции со надлежности на

полето на спречувањето на корупцијата и судирот на интереси, кој се покажа како корисна

алатка за брза размена на информации и документи со што се придонесе за ажурирање на

постапувањето на вклучените институции, а кој овозможува јакнење на непосредната

соработка преку заедничка работа врз спрецифични и посложени случаи на корупција,

меѓусебна стручна помош и заеднички настап во измената на регулативата од надлежност

на соодветните институции. Бирото за јавни набавки е исто така потписник на овој

протокол.Во рамки на соработката воспоставена со овој Меморандум, Бирото за јавни

набавки беше активно вклучено при изготвување на Програмите на ДКСК за спречување

на корупцијата и на судирот на интереси.

3.7 Комисија за заштита на конкуренцијата

Комисијата за заштита на конкуренцијата е одговорна за спроведување на Законот

за заштита на конкуренцијата. Комисијата е самостоен државен орган со својство на

правно лице, независна во своето работење и во донесувањето на одлуките во рамките на

надлежностите определени со законот.

Основни надлежности на Комисијата за заштита на конкуренцијата се да ја

контролира примената на одредбите и прописите донесени врз основа на Законот за

74

заштита на конкуренцијата, да ги следи и анализира состојбите на пазарот до степен

потребен за развој на слободна и ефикасна конкуренција, да води постапки и да донесува

одлуки согласно одредбите од законот. Во остварување на своите надлежности

Комисијата води управни и прекршочни постапки за утврдените повреди на одредбите од

Законот за заштита на конкуренцијата и изрекува глоба како прекршочна санкција, во

согласност со одредбите со Законот за прекршоци. Комисијата има потреба од

континуирано зголемување на бројот на високообразован кадар, пред сѐ, од областите на

правни и економски науки, кој ќе има добро познавање на европското право и европската

практика во областа на конкуренцијата и познавање на англискиот јазик, заради успешно

остварување на поставените цели и задачи во поефикасна заштита на конкуренцијата на

пазарот

3.8 Министерство за правда

Министерството за правда како орган на државната управа е надлежен за

развивање на политиките, изготвување и предлагање на закони и други прописи од

областа на правосудството, како и вршење надзор над спроведувањето на прописите во

областите за кои е надлежно. Од аспект на јавните набавки, Министерството за правда е

значајно поради фактот што е предлагач на неколку клучни поврзани законски прописи,

како што е Законот за облигационите односи, законите од областа на спречување на

корупцијата, законите со кои се уредува судскиот систем, а особено судовите што

решаваат управни работи и слично.

3.9 Управен суд и Виш управен суд

Управниот суд како еден од носителите на судската власт во судскиот систем на

Република Македонија, кој судската власт ја врши на целата територија на РМ, е основан

согласно со Законот за судови („Службен весник на Република Македонија― бр. 58/06), а

започна со работа на 05.12.2007 година.29

Управниот суд, заради обезбедување на судска заштита на правата и правните

интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста, во

29

Биро за јавни набавки, Стратешки приоритети на Бирото за јавни набавки за натамошен развој на системот на јавните набавки во

Република Македонија 2014-2018,стр.14 www.bjn.gov.mk

75

управните спорови одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа,

Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со

закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни

овластувања), кога решаваат за правата и обврските во поединечни управни работи, како и

за актите донесени во прекршочна постапка.

Согласно Законот за управни спорови, Вишиот управен суд одлучува по жалби

против одлуките на Управниот суд донесени во прв степен. Обезбедува двостепеноста на

постапката. На тој начин ја исполнува и уставната гаранција за право на жалба за секоја

одлука на суд.

4.Електронски јавни набавки

Стратегиското значење на електронските јавни набавки (е-набавки) може да се

резимира врз основа на влијанието или придобивките кои може да се добијат од:

Поедноставување на постапката,

Зголемување на конкуренцијата,

Поголеми заштеди во човечки и финансиски ресурси.

Следејќи ги стратешките определби на Владата на Република Македонија за

зголемување на користењето на информатички технологии во работењето на органите на

државната управа, во 2006 година беше пуштен во употреба ЕСЈН како апликација за

електронско поднесување понуди. На почетокот истиот се користеше само кај неколку

договорни органи како пилот проект, но со тек на време неговиот опфат се прошири на

сите договорни органи.

Со донесувањето на постојниот Закон за јавните набавки, од 2008 година започна

да се користи и веб информацискиот систем кој го изработи Бирото за објавување на

огласите и известувањата за јавни набавки, со што се зголеми опфатот на информатичките

технологии во јавните набавки. Истовремено, ЕСЈН се надгради со модул за е-аукции. Во

2010 година се интегрираа овие два системи во единствен интегриран ЕСЈН што

претставуваше важен чекор напред. Владата беше решена да ја зголеми употребата на е-

76

аукциите по што се интервенираше во законот и се воведе постепено задолжително

користење на аукциите во сите постапки каде е тоа можно.

Во 2012 година, од податоците за спроведени аукции, може да се заклучи дека во

Република Македонија е остварена просечна заштеда од 13% или апсолутна заштеда од

2.680.501.017,00 денари, или преку 43 милиони евра сметано како разлика помеѓу

почетната цена на е-аукција (најниската цена од сите понуди кои се претходно

евалуирани) и крајната цена на е-аукцијата, односно вредноста на склучениот договор кај

аукциите со критериум најниска цена, додека кај аукциите со критериум економски

најповолна понуда сметано како разлика од сопствената почетна цена и цената на

аукцијата на понудувачот со најповолна понуда.

Платформата за е-набавки во Република Македонија веќе претставува многу

напреднат и сложен систем. ЕСЈН е веб - базирана платформа за јавни набавки која е

едноставна за користење и која ги покрива сите фази пред доделувањето на договорот (е-

оглас, е-пристап, е-понуди, вклучувајќи и е-потпис, е-евалуација, е-аукција, е-избор).

Станува збор за напредна платформа за јавни набавки која е добро спроведена и која нуди

функционалности кои се едноставни за користење и кои ги поддржуваат корисниците.

Поради тоа што огласите се структурирани според европските стандарди, ќе биде лесно да

се прошират за тие да бидат целосно усогласени.

4.1 Унапредување на практиките за користење на ЕСЈН

Праксата покажува дека електронската достапност на тендерската документација

овозможува големи придобивки, како за економските оператори, така и за договорните

органи. Економските оператори имаат лесен и брз пристап до тендерските документи во

електронска форма, додека договорните органи не мора да трошат човечки ресурси и

време за испраќање на тендерската документација до заинтерсираните економски

оператори. Од тие причини целта е да се зголеми користењето на можноста која ја

обезбедува ЕСЈН за прикачување и преземање на тендерската документација.30

30 Годишен извештај на БЈН за 2012 година,Краен извештај, компонента 5, Акт. 5.1. ― Анализа на постојната платформа за е-набавки‖ 2012

77

Имајќи ги предвид трендовите за спроведување електронски постапки, како и

придобивките од нивното спроведување, како од страна на договорните органи, така и од

страна на економските оператори, ќе се разгледа можноста од постепено задолжително

користење електронски постапки.

4.2 Зголемување на безбедноста и стабилноста на ЕСЈН

Хардверски и софтверски надградби на ЕСЈН. Во текот на наредниот период за

развој на Електронскиот систем за јавни набавки се предвидува реализација на

поставување на системот и на друга страна (other side) со цел да се зголеми доверливоста и

стабилноста на ЕСЈН. Ова значи дека е потребно да се хостира системот во облак (cloud).

Со ова би се постигнала поголема редудантност на самиот систем и би се запазиле

светските стандарди и норми за ваков тип на динамични апликации.

Во поглед на набавка на хардверка опрема се предвидува набавка на систем за

складирање и зачувување на податоците со што ќе се зголеми сигурноста во чувањето на

податоците кои што се чуваат на системот. Освен системот за складирање ќе се изврши

набавка на надворешен уред за бекапирање на податоците коишто ќе се бекапираат и

чуваат на безбедна локација. Во зависност од зголемување на користењето на системот и

подобрување и зголемување на перформанските на самата апликација во одреден момент

ќе биде потребно и да се замени старата хардверска инфраструктура со нова (пред се се

мисли на промена на серверите и мрежната инфраструктура со која што комуницираат

серверите помеѓу себе).

ИТ безбедносна ревизија. Потребно е да се обезбеди високо ниво на квалитет,

безбедност и високо ниво на достапност на ЕСЈН. Оваа активност треба да се реализира

откако ЕСЈН ќе биде надграден, но и потоа.

4.3 Воведување нови алатки за електронски јавни набавки

Динамички систем на купување / Електронски каталози. Динамичните системи на

купување и електронските каталози претставуваат опционална алатка предвидена со

директивите за јавни набавки на ЕУ. Истите би можеле да бидат мошне корисни при

78

централизирање на одредени сегменти од системот на јавните набавки, односно

воведување централни набавки на одредено ниво или опфат на набавки. Имајќи го

предвид претходно наведеното, воведувањето на овие алатки во голема мера ќе зависи од

политиките и степенот на централизација.

Електронско фактурирање / е-плаќање. Ова претставува крајната фаза од процесот

на јавни набавки и соодветно на тоа треба да се имплементира во ЕСЈН откако претходно

ќе бидат имплементирани сите претходни чекори. Оваа мерка треба да се разгледа на долг

рок.

5. Мерки за спречување корупција

Поимот на корупцијата често се сретнува во повеќе сфери од живеењето. При тоа,

јавните набавки се идентификуваат како една од областите кои се најподложни на

корупција. Таа во јавните набавки влијае врз ефикасноста на јавната потрошувачка и

влијае врз квалитетот на услугите кои ги обезбедува јавниот сектор на граѓаните и

можностите за подобрување на квалитетот на животот. Корупцијата исто така им штети

на економските оператори со тоа што ги зголемува нивните трошоци и ја намалува

конкурентноста на среден и долг рок.

Јавните набавки се главниот начин преку кој функционира државната власт и се

трошат јавните средства. Во таа смисла договорите за јавни набавки се двигатели за

имплементирање на јавните политики. Затоа спречувањето и контролирањето на

корупцијата во јавните набавки е клучен фактор за подобрување на ефикасноста во

јавните политики. При разгледувањето на поимот на корупција и мерките за нејзиното

спречување не треба да поаѓаме од прашањето дали постои корупција, а со тоа и

корупција во јавните набавки, туку како истата да се сведе во некои нормални граници,

бидејќи ниту една држава не е апсолутно имуна на оваа појава. 31

31

Биро за јавни набавки, Стратешки приоритети на Бирото за јавни набавки за натамошен развој на системот на јавните набавки во

Република Македонија 2014-2018,стр.23 www.bjn.gov.mk

79

Електронскиот систем за јавни набавки е местото каде што може да бидат

пронајдени податоци за разоткривање на незаконски договарања при јавните набавки,

разоткривање на затворени пазари и разоткривање на незаконски поделби. Државната

комисија за спречување на корупција, Државната комисија за заштита на конкуренцијата,

полицијата, Државното обвинителство и вработените во Бирото за јавни набавки треба да

работат заедно за користење на оваа база на податоци.

Една од мерките за борба против корупцијата и подигнување на свеста на полето на

јавните набавки е да се обврзе договорниот орган да внесе клаузула за спречување на

корупција во секој договор склучен по завршувањето на постапката за доделување

договор за јавна набавка. Како последица, секој договор во кој одредено лице ветува, нуди

или дава каква било незаконска предност кон претставник или агент од јавниот сектор ќе

биде ништовен.

80

ГЛАВА VI

ФАЗИ И ВИДОВИ ПОСТАПКИ КАЈ ЈАВНИТЕ НАБАВКИ

Постапката за јавна набавка се применува за секое купување стоки, услуги или за

изведување работи чија вредност е над 500 евра, со неколку исклучоци кои се прецизно

наведени во Законот за јавни набавки.

1.Финансиски прагови во јавните набавки

Финансиски праг - Начин на набавка32

До 500 евра без ДДВ - (Не се применува Законот за јавни набавки, односно не се

спроведува постапка на јавна набавка)

Од 500 до 5000 евра без ДДВ - Се прибираат три понуди без објавување оглас.

Од 5000 до 20 000 евра без ДДВ за стоки и услуги и до 50 000 евра за работи -( Се

прибираат понуди со објавување оглас)

Од 20 000 до 500 000 евра без ДДВ за стоки и услуги и од 50 000 до 2 000 000 евра

без ДДВ за работи – ( Се спроведува една од постапките за јавна набавка :

отворена, ограничена, преговарање или конкурентен дијалог).

Над 500 000 евра без ДДВ за стоки и услуги и над 2 000000 евра без ДДВ за работи

- (Огласот се објавува и во Службеното гласило на ЕУ или во друга соодветна

публикација)

За набавките во вредност до 5000 евра и од 5000 до 20 000 евра за стоки и услуги,

односно до 50 000 евра за изведување работи, се спроведува само прибирање на понуди,

со или без претходно објавување оглас за понудите. За набавките поголеми од овие

износи, се спроведува една од постапките за јавни набавки што како најсоодветна ќе ја

избере договорниот орган: отворена постапка, ограничена постапка, постапка за

преговарање и конкурентен дијалог. Но, иако институциите можат да изберат која од овие

32

Сабина Факиќ и Герман Филков ,Центар за граѓански комуникации,Истражување и известување за јавнте набавки ,стр.11

Фази во постапките за јавни набавки

81

постапки ќе ја применат, сепак постојат одредени правила што треба да се следат, а кои се

објаснати во делот за секоја одделна постапка.

1.1 Кога не се применува Законот за јавни набавки

Законот за јавни набавки ги прецизира следниве случаи за кои не се применуваа

одредбите од законот

Ако договорот е класифициран како државна тајна

За набавка од одбраната при која можат да се откријат информации со кои ќе се

загрозат основните безбедносни интереси на земјата поврзани со производство и

трговија со оружје, муниција и воени материјали и системи;

Кога за извршување на договорот се потребни посебни безбедносни мерки и

постапки во согласност со важечките прописи;

При купување или изнајмување земјиште, згради или друг недвижен имот;

При купување, развој, продукција или копродукција на програмски материјали од

страна на радио и телевизијата

Услуги за арбитража и посредување;

Финансиски услуги во врска со издавање, тргување или пренос на хартии од

вредност, брокерски услуги, услуги на Народна банка;

Услуги за развој и истражување;

Договори за јавни набавки за кои се обезбедени пари од меѓународни организации

(донатори, заемодавци) или од трети земји и кога за нив се пропишани посебни

услови за набавките;

Јавни набавки за потребите на АРМ за вежбовни активности и за обука за

хуманитарни или мировни операции и за колективна одбрана надвор од РМ;

Јавни набавки на стоки и услуги врз основа на меѓународен договор заради

заедничко спроведување или користење на градба или услуги наменети за

заеднички проекти.

82

2.Фази во јавните набавки

Постојат пет главни фази во постапките за јавни набавки

2.1 Донесување одлука за јавна набавка

Сите јавни набавки што ги спроведува една институција треба да бидат

предвидени во годишен план за јавни набавки, што мора да биде донесен и усвоен на

почетокот од годината, најдоцна до крајот на јануари. Во планот се наведуваат:33

Стоките, услугите и работите што и се потребни на институцијата;

Проценка на вредноста на одделните видови набавки;

Постапките за јавни набавки што ќе се применуваат за купување на потребните

стоки, услуги или за изведување на работите.

Ако во текот на годината дојде до промена на потребите или на буџетот на

институцијата, тогаш таа има право да го измени или да го дополни годишниот план за

јавни набавки.

Сепак, клучно е да се има предвид дека и при изработката, и при менувањето на

планот за јавни набавки, институциите не смеат намерно да ги делат набавките на ист

производ или услуга само за да добијат неколку договори со помала вредност со цел да

избегнат објавување оглас (оглас не се објавува за набавките од 500 до 5000 евра).

На пример, ако е проценето дека во текот на годината на институцијата ќе ў биде

потребна хартија за печатење во вредност од 7000 евра, институцијата не смее да ја

подели набавката на два или неколку помали делови и со тоа да ја избегне обврската за

објавување оглас за прибирање понуди која, пак, гарантира одредена транспарентност

на постапката.

Секоја постапка за јавна набавка започнува со донесувањето одлука за нејзино

спроведување. Во одлуката за јавна набавка институциите го утврдуваат:

33

Сабина Факиќ и Герман Филков ,Центар за граѓански комуникации,Истражување и известување за јавнте набавки ,стр.12

Фази во постапките за јавни набавки

83

- видот и количината на набавката;

- изворот на парите потребни за спроведување на набавката;

- видот на постапката за јавна набавка што ќе се примени и членовите и

претседателот на комисијата за јавни набавки.

Притоа треба да се знае дека некои институции имаат постојани комисии за јавни

набавки, додека кај други сите вработени ротираат како членови на комисиите за јавни

набавки.

2.2 Подготовка на тендерската документација

По донесувањето одлука за набавка, договорниот орган треба да ги подготви

документите и да ги пропише условите и потребните информации врз основа на кои

фирмите-понудувачи ќе можат да ги изработат своите понуди. Во т.н. тендерска

документација, договорниот орган ги утврдува:

Критериумите што фирмите треба да ги исполнат за да можат да учествуваат на

јавната набавка и потребните документи со кои треба да докажат дека се квалификуваат.

Од учесниците на набавките се бараат докази за потврдување на нивната лична состојба,

способност за вршење професионална дејност, економска и финансиска состојба и

техничка или професионална способност. Кои документи и услови треба да ги достават и

да ги исполнат фирмите за да ја докажат нивната способност, утврдува секој договорен

орган по сопствена проценка. Генерално, за докажување на личната состојба, од фирмите

се бараат документи за потврдување дека фирмата не е во стечај или ликвидација, дека

нема неплатени даноци, дека не и е изречена забрана за учество на тендери, дека нема

забрана за вршење на дејноста и сл. Натаму, за докажување на способноста за вршење

професионална дејност, треба да се достави документ дека фирмата е регистрирана за

вршење дејност од областа од којашто е предметот на јавната набавка. За докажување на

економската и финансиската состојба, од фирмите се бараат соодветни изводи од банка,

биланси на состојбата, извадоци од билансот на успехот и сл. Својата ,техничка или

професионална способност фирмите ја докажуваат со листа на претходни испораки што ги

84

имала фирмата, опис на техничката опременост, изјави за состав и квалификуваност на

персоналот, најголеми купувачи и сл. Институциите кои распишуваат јавни набавки од

фирмите можат да бараат да поседуваат и стандарди за системите за квалитет и/или

стандарди за управување со животна средина.

Критериумот според кој ќе се избира најповолната понуда, односно дали тоа ќе

биде најниската цена или, пак, економски најповолната понуда. Ако договорниот орган се

одлучи за вториот критериум, односно за економски најповолната понуда, тогаш мора

јасно да определи и од кои елементи ќе се состои овој критериум и како ќе се бодува

секој од тие елементи. Како елементи во овој случај можат да бидат цената, квалитетот,

техничките и функционалните карактеристики, еколошките карактеристики,

оперативните трошоци, економичноста, постпродажните услуги и техничката поддршка,

рокот на испорака или извршување, рокот на плаќање и др. На пример, максимално

можните бодови што може да се освојат се определуваат на 100. Ако критериумот за

избор на најповолниот понудувач е најниската цена, тогаш понудувачот со најниска цена

добива најмногу бодови и треба да победи на тендерот. Ако критериумот е економски

најповолната понуда, тогаш за секој елемент се определуваат максимално можните

бодови во рамките на збирот од 100. Пример, 60 бодови за цена, 20 бодови за квалитет и

20 бодови за рок на плаќање. Треба да победи понудувачот што ќе добие најмногу бодови

како збир од сите три елементи.

Т.н. техничка спецификација, во која попрецизно се дефинираат бараните

квалитет, изглед, димензии, начин на пакување и други параметри за предметот на

набавката. Договорните органи не смеат да дефинираат многу детални технички

спецификации во кои упатуваат на конкретен производ, изведба, процес или трговска

марка, патент или специфично потекло на стоките, со цел да се фаворизираат одредени, а

да се елиминираат други компании или стоки.

Банкарски гаранции или депонирани средства од фирмите. Договорниот орган ја

определува во тендерската документација висината на банкарската гаранција за понудата

(која може да се определи во максимален износ до 3% од вредноста на понудата) и

висината на банкарска гаранција за квалитетно извршување на договорот (која може да се

движи од 5% до 15% од вредноста на договорот).

85

Важно е да се знае дека лицата кои биле вклучени во изработка на тендерската

документација не смеат потоа да се јават и како понудувачи или како членови на група

понудувачи на таа јавна набавка. Од квалитетот на изработката на тендерската

документација во голем дел зависи и тоа колку квалитетна постапка за јавна набавка ќе се

спроведе.

2.3 Избор на најповолната понуда

Откако ќе се објави оглас и ќе пристигнат понудите на фирмите или пак

договорните органи без оглас ќе ги приберат бараните понуди, следи фазата на евалуација

(оценување) на понудите. Прво се проверува дали фирмите ги исполнуваат бараните

критериуми за способност, односно дали воопшто се квалификувале за понатамошниот

тек од постапката – евалуација на понудите.

Понудите на фирмите кои не ги исполнуваат критериумите се отфрлаат веднаш и

тие не учествуваат во фазата на евалуација. Бодувањето на понудите и изборот на

најповолната понуда се врши врз основа на критериумите што договорните органи веќе ги

соопштиле при објавување на огласот и ги прецизирале во тендерската документација.

Како што веќе рековме, постојат два вида критериуми за избор на најповолна понуда:

- најниска цена

- економски најповолна понуда

Во двата случаи, најповолна е онаа понуда што ќе добие најмногу бодови. Кога

станува збор за најниска цена, најповолна е онаа понуда која чини најмалку. Но, кога е во

прашање критериумот економски најповолна понуда, тогаш најповолна е онаа понуда која

ќе добие најголем број бодови од различните елементи. Притоа, за правилен избор клучно

е дали во тендерската документација е јасно прецизирано како ќе се врши бодувањето на

одделните елементи содржани во критериумот економски најповолна понуда.

На пример, ако договорниот орган наведе во огласот дека критериуми за избор се

цената (60 бода) и квалитетот (40 бода), тој е должен во тендерската документација јасно

да наведе врз основа на кои под-елементи ќе се оценува критериумот квалитет. Во

86

спротивно, постои ризик бодовите да се делат врз основа на субјективна оценка на

членовите на комисијата.

Официјалната одлука за избор на најповолната понуда ја донесува одговорно лице

на договорниот орган врз основа на предлог на комисијата за јавни набавки.

Притоа, одговорното лице е должно да го прифати предлогот на комисијата, освен

во случаи кога ќе утврди дека изборот е направен спротивно на Законот за јавни набавки.

По ова, следи известување на фирмите кои учествувале во постапката. Во рок од три дена

од донесувањето на одлуката за избор на најповолна понуда, институциите се должни да

ги известат сите учесници во постапката за исходот. 34

Во известувањето на кандидатите им се соопштува направениот избор и се

наведуваат причините зошто одредени понуди се отфрлени, зошто се оценети како

неприфатливи или не се избрани за најповолни. Особено е значајно институциите детално

да ги образложат своите одлуки за избор на најповолна понуда. Тие образложенија, пред

сè, им служат на фирмите како коректив за да знаат каде нивната понуда е

понеконкурентна од понудите на другите.

Освен ова, фирмите што не се задоволни од изборот, врз основа на ваквите

образложенија треба да ја состават жалбата до второстепената комисија. Оттука, многу е

важно институциите што е можно подетално да ги образложуваат своите одлуки, бидејќи

без тоа фирмите нема да можат да знаат каде евентуално згрешиле или, пак, да состават

издржана и основана жалба за одлуката на комисијата за јавната набавка.

2.4 Склучување договор

Ако во рок од 8 дена по добивањето на известувањето за избор на најповолна

понуда ниту една фирма не достави жалба, тогаш институцијата може да го склучи

договорот за јавната набавка.

Во случај на доставена жалба до Државната комисија за жалби по јавни набавки,

договорниот орган мора да го чека епилогот од жалбената постапка и не смее да го склучи

34

Сабина Факиќ и Герман Филков,Центар за граѓански комуникации,Истражување и известување за јавнте набавки , стр.14

Фази во постапките за јавни набавки

87

договорот бидејќи второстепената комисија можеби ќе ја прифати жалбата и ќе бара нова

евалуација на понудите или целосно ќе ја поништи постапката.

Во рок од 30 дена од склучување на договорот, договорниот орган е должен да

достави известување за склучениот договор до Бирото за јавни набавки, за тоа да биде

јавно објавено на Електронскиот систем за јавни набавки.35

2.5 Спроведување на договорот

При реализацијата на договорите за јавни набавки, институциите треба да ги

почитуваат одредбите за обемот и квалитетот на набавката, за роковите на испораката или

реализацијата, како и за роковите на плаќањето предвидени во самата тендерска

документација и во договорот за јавната набавка.

Спроведувањето на договорите за јавни набавки не е опфатено во Законот за јавни

набавки и целосната контрола врз реализацијата на договорите им е оставена на самите

институции.

3.Видови постапки за јавни набавки

Постојат осум видови на постапки за јавни набавки. Со која постапка ќе се купува

одредена стока, услуга или ќе се избира изведувач на градежни работи зависи од

проценетата вредност нанабавката и од специфичноста на предметот на набавката.

Законот за јавни набавки ги предвидува следните постапки за доделување договор за јавни

набавки:

Прибирање понуди без објавување оглас;

Прибирање понуди со објавување оглас;

Отворена постапка;

Ограничена постапка;

35

Сабина Факиќ и Герман Филков ,Центар за граѓански комуникации,Истражување и известување за јавнте набавки,стр.15

Фази во постапките за јавни набавки

88

Постапка со преговарање со објавување оглас;

Постапка со преговарање без објавување оглас;

Конкурентен дијалог и

Конкурс за избор на идејно решение

3.1 Прибирање понуди без објавување оглас

За т.н. мали набавки до 5000 евра, институциите не објавуваат оглас, туку

прибираат понуди од најмалку три фирмиод нив ја избираат најповолната понуда. Сепак,

со оглед на тоа што во земјава има над 1000 договорни органи, износот на пари што се

троши преку овие т.н. мали набавки е сериозен и годишно надминува 30 милиони евра,

односно околу 4% од вкупните пари што се трошат за јавни набавки. 36

Во Македонија засега не се вградени механизми кои ќе гарантираат еднаков

пристап на сите компании до малите набавки, бидејќи институциите сами одлучуваат до

кои фирми ќе поднесат барање за доставување понуда.

Во овие постапки не само што не се објавува оглас, туку нема ниту јавно отворање

на понудите, а институциите немаат ни обврска за доставување на известување за склучен

договор до ЕСЈН во рок од 30 дена, туку отчетот за овие набавки се дава само двапати

годишно.

Имено, договорните органи се должни да водат евиденција за постапките со барање

за прибирање понуди и да доставуваат примерок од таа евиденција во електронска форма

до Бирото за јавни набавки најдоцна до 31 јули и до 31 јануари за претходните 6 месеци.

Овие евиденции можат да се најдат на ЕСЈН.

36

Сабина Факиќ и Герман Филков,Центар за граѓански комуникации,Истражување и известување за јавнте набавки , стр.16

, Видови постапки за јавни набавки

89

3.2 Прибирање понуди со објавување оглас

Ако проценетата вредност на набавката е од 5000 до 20 000 евра за стоки и услуги,

и до 50 000 евра за работи, тогаш договорниот орган е обврзан да ја применува постапката

за прибирање понуди со објавување оглас.

Во оваа постапка, добиените понуди од фирмите се отвораат јавно и разликата во

однос на другите постапки (за поголемите набавки) е во пократкиот рок за доставување на

понудите и во поедноставената тендерска документација.

Имено, во овој вид постапка, фирмите немаат обврска заедно со понудата да

доставуваат и документи за докажување на личната состојба и на економската способност,

туку доволно е за тоа да поднесат само изјава. Потоа, откако ќе се избере најповолната

понуда, фирмата што го добила тендерот ќе треба да ја потврди својата изјава и со

официјални документи за докажување на личната состојба и на економската способност.

3.3 Отворена постапка

Ова е најчесто користената постапка за јавна набавка, преку која се вршат набавки

на стоки и услуги во вредност над 20 000 евра и за изведување работи во вредност над 50

000 евра. Преку овој вид постапки се трошат повеќе од 70% од парите наменети за јавни

набавки во Македонија. За подобро разбирање на оваа најчесто користена постапка, може

да послужи деталниот приказ на чекорите што ги опфаќа таа.

3.4 Чекори во отворената постапка за јавна набавка:

1) Објавување јавен оглас за доделување

2) Јавно отворање на понудите добиени од договор за јавна набавка

3) Евалуација на понудите

4) Донесување одлука за избор на најповолна понуда

5) Известување на фирмите за донесената одлука

6) Склучување договор со фирмата чија понуда е избрана за најповолн

90

Она што е значајно од аспект на следење на отво­ рените постапки е дека огласите

за јавни набавки освен што задолжително се објавуваат во „Службен весник на Република

Македонија―, достапни се и на Електронскиот систем за јавни набавки. Огласот ги содржи

следниве податоци :

- видот на набавката (што се купува);

- начинот на подигнување на тендерската документација

- крајниот рок за доставување понуда

- датумот и местото на отворање на понудите

Понудите што фирмите ги доставиле врз основа на огласто за јавна набавка се

отвараат јавно.Ова значи отварањето на понудите освен понудувачте, членовите на

комисијата за јавна набавка, можат да присуствуваат и новинарите и сите други

заинтересирани граѓани. На отворањето на понудите можат да се добијат следниве

податоци:

o имињата на понудувачите;

o цената на секоја одделна понуда, валутата во која е искажана и евентуалните

попусти во цените;

o информации кои се однесуваат на другите елементи што се бодуваат во понудата

понудените банкарски гаранции од компаниите.

На јавното отворање не смее да се отфрли ниту една понуда, освен тие кои се поднесени

по крајниот рок.37

3.5 Ограничена постапка

Оваа постапка се спроведува во две фази. Во првата фаза се врши избор на

компании кои можат да учествуваат на тендерот. Во јавниот оглас се наведуваат сите

критериуми и правила врз основа на кои ќе се утврдува способноста на фирмите и ќе се

изберат тие што ќе се квалификуваат за втората фаза.

37

Сабина Факиќ и Герман Филков ,Центар за граѓански комуникации,Истражување и известување за јавнте набавки ,стр.17

, Видови постапки за јавни набавки

91

По завршувањето на првата фаза, односно по изборот на фирмите кои се

квалификуваат за учество на тендерот, договорниот орган испраќа покана истовремено до

сите избрани кандидати за втората фаза, односно за доставување понуди чиј број не смее

да биде помал од два. Следните чекори од оваа постапка се идентични како и при

отворената постапка: прибирање на понудите; евалуација на понудите; избор на

најповолна понуда; известување до компаниите за изборот и склучување договор.

3.6 Постапка со преговарање со објавување оглас

За примена на постапките со преговарање со или без претходно објавување оглас,

потребно е да се исполнети одредени законски предуслови. Специфичноста на овие

постапки е што кај нив е значително намалено нивото на транспарентност, дури и кога се

спроведуваат со објавување оглас, бидејќи договорните органи водат поединечни

преговори со секоја фирма одделно, со што се овозможува субјективност во целиот процес

на избор на најповолна понуда.

Оттука, овие постапки треба да се користат како исклучок, а не како правило.

Самото Биро за јавни набавки, во прирачникот за спроведување на оваа постапка, оценува

дека тие се помалку транспарентни од другите постапки за доделување на договор,

оставаат голем простор за субјективно однесување на договорниот орган и можат да

преставуваат опасност од појава и ширење на коруптивни практики.

Неправилната примена на овие постапки може да доведе до сериозни нарушувања

на пазарот во една земја, дури и да не се во прашање коруптивни практики од страна на

договорните органи.

Институциите можат да извршат јавна набавка преку постапката за преговарање со

објавување оглас ако претходно спровеле постапка во која не пристигнала ниту една

прифатлива понуда, кога природата на набавката не дозволува претходно одредување на

вредноста на договорот или, пак, прецизно утврдување на техничките спецификации и

кога се вршат набавки за потребите на истражување, тестирање или развој.

92

3.7 Постапка за преговарање без претходно објавување оглас

Имајќи предвид дека станува збор за постапка во која не е обезбедена ниту минимум

транспарентност, оваа постапка треба да се користи во ретки и исклучителни ситуации.

Според Законот за јавни набавки, оваа постапка може да се користи кога: во

претходната постапката за јавна набавка ниту една фирма не доставила понуда, кога

поради крајна итност која не можела да се предвиди договорниот орган немал време да

примени отворена постапка, кога од технички или од уметнички причини, како и заради

заштита на ексклузивни права, договорот за набавка може да се склучи само со една

одредена компанија, за истражување, експериментирање, проучување или развој, како и за

дополнителна испорака од компанија со која е веќе склучен договор во вредност која не

смее да надмине 30% од основниот договор.

Договорите склучени со преговарање без претходно објавување оглас популарно се

нарекуваат непосредни договори или договори во четири очи, што доволно зборува за

нивната нетранспарентност. Во прирачникот за спроведувањето на овој вид постапки,

Бирото за јавни набавки пишува дека она што е карактеристично за оваа постапка е

недостаток на транспарентност и можностите за субјективно однесување на главните

учесници во постапката, недостатокот од контролни механизми и можност од појава на

коруптивни практики. Сепак, и покрај повиците и препораките за што е можно поретка

примена на постапките за преговарање со или безпретходно објавување оглас, вредноста

на овие постапки во вкупните јавни набавки во земјата е над 7.

3.8 Чекори во постапката за преговарање со претходно објавување оглас:

- Објавување оглас.

- Оценување на способноста на заинтересираните фирми кандидати.

- Донесување одлука за избор на фирми кандидати со кои ќе се преговара.

- Доставување покана до кандидатите за поднесување на првични понуди.

- Водење преговори со секој кандидат одделно.

- Избор на најповолна понуда.

93

- Склучување договор.

3.9 Конкурентен дијалог

Оваа постапка е најсложена од сите и се користи само во исклучителни ситуации и

тоа за сложени инфраструктурни иинформатички проекти, за доделување концесии за

градби, како и кај јавното-приватно партнерство. Во прирачникот за конкурентниот

дијалог на Бирото за јавни набавки, се дава следниот пример: „Доколку целта е да се

поврзат два брега на голема река, договорниот орган не може да утврди кој е најдобриот

начин да се постигне тоа. Дали е поефикасно поврзување со мост или со тунел? Која од

овие алтернативи ќе ја избере зависи од многу фактори кои договорниот орган не може

сам објективно да ги согледа. Во ваков случај, конкурентниот дијалог на договорниот

орган ќе му овозможи да го слушне мислењето и предлозите на искусните компании во

таа област, пред да ја донесе одлуката како ќе го изврши поврзувањето.‖

Постапката ,конкурентен дијалог‗ опфаќа три фази:

1. претквалификација на кандидатите;

2. дијалог со избраните кандидати и

3. поднесување понуди.

Во првата фаза, пријава за учество во конкурентен дијалог може да поднесе

секоја заинтересирана компанија и нивниот број мора да биде поголем од три. Во втората

фаза, влегуваат само оние компании кои ги исполниле критериумите за способност

утврдени од договорниот орган. Во оваа фаза, со избраните компании се води дијалогот со

цел да се утврди најсоодветно решение за набавката врз основа на кое, потоа, ќе се

доставуваат финалните понуди. Во третата фаза, договорниот орган веќе го

идентификувал најдоброто решение врз основа на кое сите избрани кандидати се

повикуваат да достават понуда, по што следи евалуација и избор на најповолната

понуда.38

38

Сабина Факиќ и Герман Филков ,Центар за граѓански комуникации,Истражување и известување за јавнте набавки ,стр.18

, Видови постапки за јавни набавки

94

3.10 Конкурс за избор на идејно решение

Оваа постапка е специфична по тоа што наместо комисија за јавни набавки,

изборот на физичкото лице или компанијата со која ќе се склучи договорот за набавка

на проект или идејно решение го врши жири-комисија од најмалку три члена.

4. Што е рамковна спогодба?

Не ретко низ постапките за јавни набавки, договорните органи склучуваат т.н.

рамковни спогодби. Станува збор за спогодба која се склучува со една или со повеќе

компании, во која се поставуваат условите под кои договорниот орган ќе ги склучува

договорите за јавни набавки.

Во спогодбата најчесто се дефинира цената по која ќе се набавува одредена стока,

услуга или ќе се изведува работа. Притоа, во спогодбата не секогаш се наведува и

количината на набавката. Главно, договорните органи склучуваат рамковни спогодби

кога знаат дека во период од неколку години ќе имаат потреба од набавка на ист предмет,

со што заштедуваат време и пари за спроведување на постапката. Рамковните спогодби

можат да се склучат во временски период не подолг од три години.

Она што е значајно да се знае е дека рамковната спогодба не е договор за јавна

набавка и дека изборот на фирмата од која ќе се набавува може да се врши со повторно

прибирање понуди и со селекција на најповолната понуда. Проблематично за компаниите

е што институциите што склучиле рамковна спогодба со нив може воопшто и да не ја

набават стоката, услугата или работата која е начелно договорена.

95

ГЛАВА VII

ЕЛЕКТРОНСКИ АУКЦИИ

1.Поим

Од 1 јануари 2012 година, договорните органи се обврзани да користат

електронски аукции во 100% од отворените постапки, ограничените постапки,

постапките со преговарање со претходно објавување на оглас и постапките со барање за

прибирање на понуди. Обврската за користење на е-аукции, исто така, не е во

согласност со законодавството на ЕУ .

Меѓутоа, во член 123 се дефинираат оние видови договори каде што не може да се

користат електронски аукции. Според тоа, целта за 100% спроведување на постапките

со електронски аукции не е остварлива, едноставно затоа што секогаш постојат случаи

на набавки каде што не е задолжително да се користат електронските аукции.

Како што е објаснето во текстот подолу, користењето на е-аукции не треба да биде

предмет на каприциозна и произволна цел (изразена, како во овој случај, во проценти од

постапките во коишто треба да се применуваат). Напротив, корисноста на електронските

аукции треба да се процени во однос на видот и карактеристиките на посебните ставки од

набавката и релевантниот пазар.

Податоците наведени погоре не го одразуваат реалниот број на спроведени е-

аукции. Има значителен број на постапки за јавна набавка каде што е поднесена само

една понуда или каде што останала само една прифатлива понуда по првичната

евалуација на понудите. Во тој случај, фазата на е-аукција не се спроведува.

Задолжителните е-аукции имаат значително влијание врз цените коишто ги нудат

понудувачите во фазата пред аукцијата. Економските оператори кои учествуваат во

постапките за јавни набавки коишто вклучуваат е-аукции се склони да поднесуваат

96

невообичаено високи првични цени. Ова е сосема нормално — тие знаат дека ќе имаат

можност да ги намалат цените во фазата на е-аукцијата и ја чуваат „реалната― цена како

резерва.

Ова не е случај кај постапките за јавна набавка коишто се склучуваат со

поднесување понуди без дополнителна фаза на аукција (таму, во принцип, понудувачот

со повисоката цена едноставно губи). Поради тоа, заштедите постигнати со користењето

на е-аукции не треба да се сметаат за реално постигнати заштеди, едноставно бидејќи не

ја одразуваат реалната состојба. БЈН, исто така, го признава овој феномен наведувајќи:

Нереално зголемување на цените во фазата пред аукцијата - овој тренд се појави

со задолжителното користење на аукциите кај јавните набавки. Понудувачите што

учествуваат на тендерите, веќе со стекнато искуство на аукциите и очекувајќи

намалување на цените со почетокот на аукцијата (динамичко дејствување и рапиден пад

на цените), при поднесувањето на своите првични понуди, даваат поголема цена, односно

нереално ги зголемуваат цените на чинење. Овој тренд придонесува за искривување на

реалната пазарна слика и нарушување на односите, а со тоа давање на погрешни

резултати од истражувањето на пазарот.

Кај постапките за јавни набавки за предмети за коишто пазарот не е многу развиен

или има мал број на потенцијално заинтересирани економски оператори поради други

причини, ова може да доведе до тоа договорните органи да плаќаат повисоки цени од

оние коишто инаку би ги платиле. Во случаите кога има поднесено само една првична

понуда или останата е само една прифатлива понуда по првичната евалуација (што е

случај кај околу 40% од постапките), договорот се доделува во согласност со повисоката

првична цена.39

До 2014 година, постапките за јавна набавка каде што немало доволно

конкуренција за одржување на е-аукцијата требало да се прекинат и договорните органи

можеле да ја спроведат постапката со преговарање без претходно објавување на оглас. Со

Законот за изменување и дополнување од 2013 година, којшто влезе во сила во јануари

39 Извештај за активнпстите на Бирптп за јавни набавки вп функципнираоетп на системпт на јавните набавки за

(страница 103); Член 36 пд Закпнпт за изменуваое и дппплнуваое на Закпнпт за јавните набавки („Службен весник на Република Македпнија“ бр. 185/2011

97

2014 година, се воведе концептот на конечна цена. Во постапките за јавна набавка коишто

вклучуваат е-аукција кога е поднесена само една понуда која е прифатлива или останала

само една прифатлива понуда, договорниот орган задолжително го поканува единствениот

понудувач да поднесе конечна цена преку ЕСЈН. Понудувачот ја поднесува конечната

цена во времето утврдено во поканата само еднаш, а доколку не поднесе конечна цена,

првично понудената цена ќе се смета за конечна.

2.Законска регулатива

Член 36 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните набавки

(„Службен весник на Република Македонија― бр. 185/2011): Договорниот орган може да

спроведе постапка со преговарање без претходно објавување на оглас кога во отворена

постапка, ограничена постапка, постапка со преговарање со објавување на оглас и

постапка со барање за прибирање понуди договорниот орган не може да закаже

електронска аукција од причина што не постои доволно конкуренција.

Член 17 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавните набавки

(„Службен весник на Република Македонија― бр. 148/2013), член 125-а од ЗЈН.

Целата на оваа одредба веројатно била во насока на намалување на бројот на

поништени постапки и постапки со преговарање без претходно објавување на оглас

коишто следеле по неуспешните постапки. Од една страна, оваа одредба ја постигнала

целта, но само вештачки.

Од друга страна, доколку понудувач добие покана да поднесе конечна цена, тој ќе

биде потполно свесен дека нема да се одржи е-аукција и дека неговата понуда е

единствената поднесена или прифатлива понуда во постапката. Оттука, тој нема никаква

причина да поднесе конечна цена којашто е пониска од првичната. БЈН дојде до сличен

заклучок наведувајќи:

Во случај кога е поднесена само една понуда која е прифатлива или останала само

една прифатлива понуда, договорниот орган задолжително го поканува единствениот

понудувач да поднесе конечна цена преку ЕСЈН. Поканетиот понудувач ја поднесува

конечната цена во утврденото време само еднаш, а доколку не поднесе конечна цена,

98

првично понудената цена се смета за конечна. Од анализите на воведувањето на оваа

новина, споменати погоре во овој извештај, констатирано е дека е намален бројот на

постапките со преговарање во случај на една прифатлива понуда што е позитивен ефект

од воведувањето на оваа новина.

Останатите анализи помеѓу проценетата вредност на набавката, понудената цена на

понудата и конечната цена укажуваат дека има поднесување на конечна цена единствено

во случај на постоење на првично поднесена цена на понудата повисока од проценетата

вредност. Во случаите кога понудената цена на понудата е во рамките на проценетата

вредност, нема никакво или има симболично намалување на цената, односно

незначителни заштеди. Во контекст на заштедите, остварени се незначителни заштеди во

споредба со првично поднесените цени од страна на единствените понудувачи. Ова

делумно се должи на објавувањето на проценетата вредност, која исто така стана

задолжителна, па како што наведовме и погоре во извештајот, на единствените

понудувачи не им е во интерес да ја намалуваат првично поднесената цена која е во

рамките на објавената проценета вредност.

Од друга страна, Бирото не може да направи добра компаративна анализа на

заштедите во случај на една понуда, односно поднесувањата на конечни цени во споредба

со остварените намалувања во постапките со преговарање без објавување на оглас.

Подобра анализа на трендовите може да се очекува следната година, со оглед дека

поднесувањето на конечна цена се спроведува преку ЕСЈН. Со воведување на законската

обврска за задолжително поканување на единствениот понудувач да поднесе конечна

цена, намален е бројот на поништени постапки и постапки со преговарање и тоа во

контекст на додавање на можноста за транспарентно и ефикасно завршување на

постапката и во случај на само една понуда или кога има само една прифатлива понуда.

Покрај тоа, со Законот за изменување и дополнување од 2013 година се воведе

обврска за договорните органи во огласот за доделување на договорот за јавна набавка да

ја објават и проценетата вредност на набавката (без вклучен ДДВ). Економските

оператори однапред ја знаат вредноста на договорот како што ја проценил договорниот

орган. Оваа обврска, во практика, доведе до поднесување на дури повисоки првични цени

99

со цел тие да се намалат до нивото на проценетата вредност на набавката во фазата на е-

аукција. Ова е уште попроблематично кај набавките за коишто нема конкуренција на

пазарот. Во такви случаи, понудувачите кои се поканети да ја поднесат својата конечна

цена, најчесто, ги намалуваат цените само за да бидат во рамки на проценетата вредност

(приближно на истото ниво како проценетата вредност). БЈН ја има забележано оваа

практика наведувајќи:

Во поглед на задолжителната објава на проценетата вредност во огласот за

доделување на договор за јавна набавка констатирано е дека во повеќето случаи

пристигнатите понуди се повисоки од објавената проценета вредност. Односно, во

просек, понудите се повисоки од 15% до 35% од објавената проценета вредност, сè со цел

да се остави простор за намалување за време на електронската аукција во случај да има

конкуренција.

Договорните органи вообичаено во делот на проценета вредност ја внесуваат

вредноста на која го склучиле минатогодишниот договор или проценетата вредност во

висина на средствата кои се обезбедени со буџетот. При утврдување на проценетата

вредност во нашиот случај битна улога имаат и други фактори како што се: големината

на набавката, конкуренцијата на пазарот, како и дали договорниот орган ги исполнува

навремено достасаните финансиски обврски или не. Оттука, многу тешко е да се зборува

за утврдување на реална пазарна цена на предметите за јавни набавки независно од тоа

дали станува збор за стоки, услуги или работи.

Иако периодот од воведувањето на оваа измена е краток за да се донесе генерален

заклучок, сепак се чини дека во поголемиот број случаи недостасува темелна ценовна

анализа на пазарот и постои финансиска неизвесност кај договорните органи и оттука

ефектите од објавувањето на проценетата вредност се повеќе негативни. Анализите во

делот на проценетата вредност укажуваат дека во 27% од објавените склучени договори

имаме измена на проценетата вредност објавена во огласот.

БЈН ги пресметува заштедите постигнати преку е-аукциите споредувајќи ја

најниската првична цена поднесена пред е-аукцијата и најниската цена предложена на

крајот од е-аукцијата.

100

Имајќи ги предвид прашањата идентификувани погоре во однос на невообичаено

високите првични цени коишто не го одразуваат соодветниот пазар, може да се

констатира дека заштедите постигнати со користење на е-аукции, како што е пресметано

и прикажано во табела 19, не ги одразуваат реалните заштеди. Останува прашањето дали

има заштеди постигнати со користењето на е-аукциите.

Системот каде што сите постапки за јавна набавка мора да завршат со е-аукција,

без да се земе предвид конкуренцијата на пазарот за одредена ставка (на пр. бројот на

економски оператори коишто се потенцијално заинтересирани да конкурираат за

договорот), исто така, го зголемува ризикот за корупција преку тајно договарање на

економските оператори. Овој проблем се состои од ситуации каде што има многу мал број

на актери на пазарот, на пример само 2-3 локални градежни компании, кои лесно можат

да постигнат таен договор (колузија) за „ротација― во постапките за јавна набавка. Во

такви случаи во конкретна постапка, само еден понудувач поднесува висока цена, имајќи

„заштитен механизам― во форма на е-аукција ако се појави понуда од некој дополнителен,

„неочекуван― економски оператор кој не учествува во тајниот договор.

На тој начин, е-аукцијата, препознаена како одлична алатка за спречување на

корупцијата, може да има потполно спротивен ефект, овозможувајќи договарање во

постапките коишто обично се најмалку изложени на овој ризик, како што е отворената

постапка. Повторно, овој феномен е веќе препознаен од страна на БЈН коешто го

истакнува следново:

Нереално високи цени и голема можност за шпекулативни активности во однос на

цената и намалувањето – од досегашната практика. Следејќи ги искуствата на развиените

земји, се покажува дека ваквиот концепт на аукција (ист за сите предмети и за сите

вредносни прагови) дава можност за извесни шпекулативни активности во поглед на

дефинирањето/намалувањето на цената. Имено, во услови на јавно отворање и дознавање

на цените на конкурентите, понудувачите имаат отворена можност за „договарање― и

„позиционирање― на цените, секако, на товар на договорниот орган (кој плаќа повеќе).

Затоа, потребно е да се разгледаат можностите за нови видови на концепт на аукции,

опционално користење кај некои предмети на набавка и сл.

101

3.Заклучок

Од горенаведеното, т.е. бројот на постапки кај коишто не се вршат е-аукции,

поднесувањето на високи првични цени, дискутабилните постигнати „заштеди― и

високиот ризик од „договарање―, според нас треба да ги поттикне македонските власти да

ја преиспитаат обврската за задолжителните е-аукции.

Ова, исто така, е потврдено од БЈН, коешто наведува:

Аукциите ги даваат очекуваните резултати кога се набавуваат стандардизирани

стоки и услуги, со добро дефинирани технички спецификации и кога се користат на пазар

со висок степен на конкуренција, каде што владеат лојални конкурентски односи

(согласно податоците од извештајот: потрошен канцелариски материјал - 26,48% заштеди;

лекови, медицински потрошен материјал - 22,60% заштеди и сл.). Притоа, треба да се

наспомене дека дури и аукциите да се користат при набавки во сектор каде што има

конкуренција, ако на конкретната постапка постои нелојална конкуренција или

„картелизација― аукциите нема да дадат позитивен ефект. Притоа, тука може да се

наспомене дека не сите предмети на набавка се погодни да одат на аукција, односно

аукциите теоретски/технички можат да се прават за сите набавки, но не ги даваат

резултатите и не ја оправдуваат целта на нивното постоење, доколку се употребуваат во

100% од набавките.

102

ГЛАВА VIII

НАЈНИСКАТА ЦЕНА КАКО ЕДИНСТВЕН КРИТЕРИУМ ЗА

ДОДЕЛУВАЊЕ НА ДОГОВОРОТ

1.Поим, причини за воведување

Законот за изменување и дополнување од 2013 година ја воведе најниската цена како

единствен дозволен критериум за доделување на договор за јавна набавка од мај 2014

година. Меѓутоа, има неколку исклучоци на ова правило. Користењето на критериумот

економски најповолна понуда (ЕНП), каде што понудите се избираат според комбинација

од различни фактори поврзани со предметот на набавката, е дозволено во следниве

случаи:40

набавката на консултантски или други услуги од интелектуален карактер кај

постапките за доделување договор за ЈПП,

во случаи каде што заради специфичност на предметот на договорот не е можно

прецизно да се утврди квалитетот или други елементи како минимални услови од

техничките спецификации.

Во двата случаја, договорниот орган мора да побара претходна согласност од

СЈН.Од друга страна, критериумот на ЕНП е задолжителен кај постапката на

конкурентниот дијалог и во случај на алтернативни понуди.Обврската да се користи

критериумот најниска цена не само што е спротивна на законодавството на ЕУ (види

Глава 3) туку, исто така, не е во согласност со актуелните трендови и случувања на ниво

на ЕУ. Овој пристап, исто така, се разликува од политиката за јавните набавки којашто се

применува во земјите на Европската унија. Не постои ниту еден случај на земја-членка на

ЕУ каде што генерално се пропишува примена на цената како единствен критериум.

40

Извештај за активностите на Бирото за јавни набавки во функционирањето на системот на јавните набавки за 2014 година (стр 102);

103

2. Проблеми и недостатоци

Доколку има некакви сугестии за договорните органи во врска со примената на

некој од овие два метода за избирање на најдобрата понуда, најниската цена или ЕНП,

националните законодавци го претпочитаат вториот. Од воведувањето на најниската цена

како главен критериум за доделување на договорот, значително е опаднат бројот на

постапки за јавна набавка со ЕНП како критериум за доделување.

Проблемот со задолжителната употреба на критериумот најниска цена е

забележан и од НВО: Центар за граѓански комуникации (ЦГК). Тој наведува: 41

„Следен проблем во јавните набавки е ‘најниската цена‗ како единствен

критериум за доделување на договорите за јавни набавки. Ова, во комбинација со

задолжителната електронска аукција за сите тендери и со непоставувањето речиси

никакви услови за фирмите за учество на тендерите за да се избегне барањето согласност

од Советот (согласност се бара кога има поставено услови), го доведува до прашање

квалитетот на набавените стоки, услуги и работи. Ова се однесува на сите набавки,

вклучително и на оние за лекови, за храна во градинките и во болниците, за градежните

работи, за компјутерската опрема, итн.

Притоа, нереално е да се очекува од договорните органи да го дефинираат

квалитетот преку техничките спецификации, прво, поради големата стручност што е

потребно да ја поседуваат лицата што ги спроведуваат набавките за изработка на такви

технички спецификации за различни видови набавки и, второ, поради притисокот врз

договорните органи да не ја ограничат конкуренцијата ако го „преопишат― она што

сакаат да го добијат со набавките.―

Освен тоа, истражувањето спроведено од ЦГК

на локално ниво, го утврди

следново:42

41 Извештај за активностите на Бирото за јавни набавки во функционирањето на системот на јавните набавки за 2014 година (стр. 103);. 42 Извештај бр.7: Мпнитпринг на јавните набавки на лпкалнп нивп, издавач: ЦГК, Скппје, стр. 29,30, 137 ЦГК (2015);

104

„Два проблеми кои фирмите ги посочиле како најчести се: несоодветноста на ‘најниската

цена‗ како единствен критериум за доделување на договорот и уривањето на цените и

работењето со мал или без профит како резултат на задолжителната е-аукција.Следни на

листата најчести проблеми се преобемната документација која фирмите треба да ја

достават за учество на тендерите и нејасните и тешко разбирливите технички

спецификации и услови за учество на тендерите.―

Користењето на критериумот најниска цена е соодветен во случаите на едноставни

договори за јавна набавка каде што цената е единствениот реален фактор за разликување

на понудите, коишто ги исполнуваат соодветните минимални услови за квалитет. Освен

тоа, договорите за јавна набавка чиј опфат е детално опишан на задолжителен начин во

тендерската документација и не им дозволува на економските оператори да нудат

предлози на различни решенија, за што би било потребно да се евалуираат нивните

технички аспекти за да се избере најдобрата понуда, може да ја оправдаат примената на

критериумот најниска цена како соодветно решение.

Меѓутоа, независно од предностите кај користењето на најниската цена како

единствен критериум за доделување на договорот од аспект на едноставна и брза

постапка, таа носи извесни ограничувања, особено следниве:

Не им дозволува на договорните органи да ги земат предвид квалитативните

аспекти. Освен условите за квалитет вклучени во спецификациите, коишто сите

понуди мора да ги исполнат, квалитетот на ставките коишто се набавуваат не е

предмет на евалуација.

Најниската цена не му овозможува на договорниот орган да ги земе предвид

иновациите и иновативните решенија. Понудите коишто ги исполнуваат

определените спецификации се прифатливи.

За потребните набавки со долг оперативен животен век, најниската цена не му

дозволува на договорниот орган да ги земе предвид трошоците на животниот

циклус (т.е. трошоците во текот на времетраењето на животниот циклус). Кога се

користи критериумот најниска цена, може да се земат предвид само директните

трошоци на набавката (или првичната набавна цена) во рамки на определените

спецификации.

105

Кога се користи најдобриот сооднос помеѓу цената и квалитетот (еквивалентот на

економски најповолната понуда во контекст на директивите од 2004 година), договорниот

орган може да земе предвид и други критериуми покрај цената, како што се квалитетот,

рокот на испорака и постпродажните услуги). Целта на најдобриот сооднос помеѓу цената

и квалитетот е да се идентификува понудата која нуди најдобра вредност на парите.

3. Предности на критериумот “најниска цена”

Најдобриот сооднос помеѓу цената и квалитетот, наспрема цената како единствен

критериум, носи бројни предности, вклучувајќи ги особено следниве:

Им дозволува на договорните органи да ги земат предвид квалитативните аспекти.

Најдобриот сооднос помеѓу цената и квалитетот обично се користи кога квалитетот

му е важен на договорниот орган.

Овој сооднос им овозможува на договорните органи да ги земат предвид

иновациите или иновативните решенија.

За набавките со долг оперативен животен век, овој сооднос му дозволува на

договорниот орган да ги земе предвид трошоците на животниот циклус (т.е.

трошоците во текот на животниот циклус) на потребната набавка, а не само

директните трошоци на набавката (или првичната набавна цена) во рамки на

определените спецификации.

Затоа, решението каде што најниската цена е задолжителен критериум за

доделување кај речиси сите договори за јавна набавка потполно ги игнорира

ограничувањата на користењето на цената како единствен критериум. Освен тоа, ова

решение не им дозволува на договорните органи да ги искористат предностите што се

нудат со примената на други критериуми.

106

4. Заклучок

Влијанието на задолжителното користење на критериумот најниска цена не може

да се оценува одделно од другите елементи коишто во моментов се спроведуваат во

системот на јавните набавки. Тоа треба да се анализира заедно со задолжителните е-

аукции (и поврзаните проблеми), ниската стапка на учество и обврската на договорните

органи да добијат согласност од СЈН за користење на техничките спецификации.

Сите горенаведени елементи имаат повеќекратни негативни ефекти, општо, во

практика и врз однесувањето на договорните органи. Постапката за добивање согласност

од СЈН доведе до дополнителни оптоварувања на договорните органи. Договорните

органи се склони да се воздржуваат од дефинирање на дополнителни барања во

техничката спецификација за да се заобиколи постапката на добивање согласност од СЈН.

Оттука, договорните органи ги намалуваат барањата за квалитет во своите спецификации

во фазата на анализа на пазарот за да обезбедат дека може да докажат доволно ниво на

конкуренција и со тоа да ја избегнат постапката на добивање согласност од СЈН. Ова

доведе до негативно влијание врз квалитетот на техничките спецификации коишто

договорните органи ги користат во постапките за јавна набавка.

107

ГЛАВА IX

ГЕНЕРАЛЕН ЗАКЛУЧОК

Република Македонија во наредниот период ќе треба да го присособи своето

закондавство во согласност со новата Директива на ЕУ од 2014 година за јавните набавки

и да обезбеди пред се поголема транспарентност во постапката и заштита на

конкуренцијата што се едни од основните појдовни начела на Европската Унија.

Потребно ќе биде да се воведат неколку начела во Законот за јавни набавки. Прво

начело е начелото на транспарентност и отчетност преку кое ќе се обезбеди поголема

ценовна конкуренција, односно колку е поголем бројот на економските оператори кои

имаат информација за намерата на договорниот орган да изврши одредена набавка,

автоматски се јавува елемент на конкуренцијата.

Државните институции доколку ги споделат со јавноста сите информации околу

постапката за одредена јавна набавка ќе претставува гарант дека во изборот на

најповолната понуда се почитуваат правилата и дека парите на граѓаните се трошат

наменски, ефикасни и рационално. Понатаму, потребно е да се внесе систем на висока

банкарска гаранција заради заштита на државниот орган од учество на несериозни

понудувачи или од доделување договор за јавна набавка на понудувач кој ќе манипулира

и ќе отстапува од она што е утврдено во договорот за јавна набавка. Ваквата гаранција на

понудата претставуваат повратни средства кои ги плаќаат понудувачите како гаранција

дека ако бидат избрани ќе пристапат кон потпишување на договорот.

Други утврдени полиња на доуредување согласно Извештајот за напредокот на

Република Македонија за 2014 година е и зголемување на административниот капацитет

на Министерството за економија кој и понатаму останува недоволен за да се обезбеди

ефикасно спроведување на Законот за концесии и јавно приватно партнерство. Советот за

јавно приватно партнерство сè уште не е во функција и тоа претставува голем товар во

целиот порцес на јавните набавки.

108

Како што се наведува во Извештајот за напредок на Република Македонија за 2014

година, човечките и финансиските ресурси на Државната комисија за жалби по јавни

набавки, како дел од системот за правни лекови, остануваат недоволни. Токму во овој дел

потребно е да се инвестира за да се очекува целосна и транспарентна постапка.

Употребата на листата на негативни референци сè уште не е усогласена со случајот C-

465/11 на Судот на правдата на ЕУ. Беа воведени затворските казни од една до пет години

за нелегален профит и злоупотреба на службената должност.

Идентификуваните прекршувања на постапките на јавни набавки не беа

систематски проследени и се завршија со само една пресуда за злоупотреба на постапките

за јавни набавки или јавно приватно партнерство. Националното законодавство сè уште не

е целосно усогласено со Директивата на ЕУ за правни лекови и како што беше претходно

посочено, потребно е да усогласат казнените одредби со Кривичниот законик на

Република Македонија.

Договорните органи треба да направат анализа на пазарот и да ја утврдат

конкуренцијата и бројот на можните понудувачи, пред да спроведат постапка за јавна

набавка. Притоа, доколку договорните органи се сомневаат дека во тендерската постапка

нема да успеат да обезбедат доволен број на понудувачи, ќе бидат должни да побараат

согласност за спроведување на тендерот од Советот за јавни набавки. Овој совет има за

цел и да одредува дали ќе може да се воспостават и други критериуми кај јавната набавка

освен единствениот предвиден „најниска цена―. Доколку државниот орган сака да внесе

критериум економски најповолна понуда мора да побара дозвола од Советот за јавни

набавки. За секое едно поднесено барање до Советот, договорниот орган плаќа одреден

надомест без разлика колку пати ќе поднесе и дали се однесува за исто прашање. Оваа

обврска која претставува финансиски товар за договорните органи треба да се ревидира и

да се обезбеди изземање на услуги од критериумот најниска цена кои по согласност со

својата дејноста предвидуваат колку пониска цена толку полош квалитет.

Многу е важен начинот на кој договорните органи го концентрираат своето

внимание кон големиот број разлики меѓу јавниот и приватниот сектор. Приватните

институции треба да бидат вклучени во донесувањето на одлуките што имаат јавно

влијание. Договорните органи со почитување на ставовите и мислењата на приватниот

109

сектор ќе бидат многу порелевантни пред произведувачите и претприемачите и со тоа ќе

изразат почитување на правата, а ќе бидат и многу повеќе самоуверени пред

претприемачите, со што ќе си ги реализираат целите.

Застапеноста на микропретпријатијата на пазарот на јавни набавки е мала и

несразмерна во однос на нивниот вкупен број, значење и улога што ја имаат овие

претпријатија во локалните средини, но и во вкупната економија на земјата. Овие

претпријатија се соочуваат со недоволна информираност за јавните набавки, непознавање

на регулативата и на начинот на спроведувањето на јавните набавки, недоволна доверба

во јавните набавки, како и со низа административни и други пречки во практиката на

спроведувањето на јавните набавки. Увидувајќи го овој проблем многу порано,

Европската Унија пред неколку години излезе со низа препораки до сите договорни

органи на ниво на ЕУ за конкретни мерки што треба да ги преземат за да им овозможат на

малите претпријатија полесен пристап до јавните набавки. Ова е уште една причина

повеќе за преземање слични вакви мерки и во Република Македонија, како земја чија

регулатива за јавните набавки е изработена според директивите на ЕУ.

110

КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА

1. Сектор за нормативна дејност, обуки и меѓународни односи - Брошура

правна заштита ,Биро за јавни набавки

2. м-р Аргировски А. Прирачник за јавни набавки-Трето издание, Биро за

јавни набавки

3. „Преглед на системот јавните набавки“ Извештај - СИГМА ,Април 2016

4. - Сектор за нормативна дејност, обуки и меѓународни односи ―Спречување

на корупција во јавните набавки‖ Биро за јавни набавки,2016

5. ―Стратешки приоритети на Бирото за јавни набавки за натамошен развој

на системот на јавните набавки во Република Македонијa 2014 – 2018‖,

Биро за јавни набавки,Скопје,септември 2013

6. ―Стратегија за развој на електронскиот систем за јавни набавки во

Република Македоноија 2016-2020‖, Биро за јавни набавки

7. ―Стратешки план на државна комисија за жалби по јавни набавки 2016”,

Државна комисија за жаби по јавните набавки, Скопје,март 2016

8. м-р Камиловска С. Јавни набавки ―Предности и недостатоци на

македонското законодавство споредено со европоското законодавастсво‖

9. М-р Сашо Стојковски ―Проблеми во примената на законот за јавни

набавки”Апрл 2012

10. Филков Г. “Истражување и известување за јавните набавки”, Центар за

Граѓански комуникации,Скопје 2011

11. Закон за Јавни Набавки

111