Ειδική Επιτροπή για το Οργανωμένο Έγκλημα, τη Διαφθορά και το Ξέπλυμα Χρήματος (CRIM) 2012-2013

Θεματικό Έγγραφο για τη Διαφθορά

Τομείς συστημικής διαφθοράς στη δημόσια διοίκηση των Κρατών Μελών και μέτρα ώστε να αντιμετωπιστεί η αρνητική

της επίδραση στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Εισηγητής: Θ. Σκυλακάκης (ALDE)

Noέμβριος 2012

0

Πόσο εκτεταμένη είναι η συστημική διαφθορά;Στην ΕΕ καταγράφονται τουλάχιστον 20 εκατομμύρια δωροδοκίες κάθε χρόνο (υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς) Είναι εξαιρετικά δύσκολο να μετρήσουμε τη διαφθορά. Τα δεδομένα που στηρίζονται στην αντίληψη της διαφθοράς, δείχνουν ότι το πρόβλημα είναι υπαρκτό και εκτεταμένο, καθώς και ότι οι επιπτώσεις του επηρεάζουν έντονα τους Ευρωπαίους πολίτες. Σύμφωνα με το Ευρωβαρόμετρο του 2012 (ειδικό ευρωβαρόμετρο υπ’ αριθ. 374), το 74% των Ευρωπαίων πολιτών δήλωσαν ότι η διαφθορά συνιστά μείζον πρόβλημα εντός των χωρών τους.

Οι καταγεγραμμένες υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς (είτε αφορούν σε πρόσωπα είτε σε οικογένειες) σε 18 κράτη μέλη αποκαλύπτουν μια εικόνα συστημικής διαφθοράς σε σημαντικό αριθμό κρατών. Το Παγκόσμιο Βαρόμετρο Διαφθοράς της Διεθνούς Διαφάνειας 2010/2011, τα πορίσματα του οποίου βασίζονται σε πραγματικές συμπεριφορές έτσι όπως τις ομολογούν οι ίδιοι οι ερωτώμενοι, καταγράφει το ποσοστό των πολιτών που απάντησαν θετικά στην ερώτηση εάν οι ίδιοι (ή κάποιο άλλο μέλος του νοικοκυριού τους), έχουν δωροδοκήσει κάποιον φορέα της δημόσιας διοίκησης Κράτους Μέλους.

Οι αριθμοί αυτοί καταγράφουν υπαρκτές (υποεκτιμημένες ωστόσο1) εμπειρίες διαφθοράς και θα έπρεπε να ερμηνευθούν ως το απόλυτα ελάχιστο επίπεδο καταγεγραμμένης διαφθοράς σε χώρες μέλη (καλύπτονται 18 Κράτη Μέλη και το 90% του πληθυσμού της ΕΕ). Συνολικά, τουλάχιστον 20 εκατομμύρια υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς λαμβάνουν χώρα ετησίως στα 18 υπό έρευνα Κράτη Μέλη.

Τα πεδία στα οποία αναφέρονται οι περισσότερες, με αριθμητικούς όρους, υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς είναι οι ιατρικές υπηρεσίες (8,1 εκ. υποθέσεις), επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας (2,8 εκ.), εκπαιδευτικό σύστημα (1,9 εκ), υπηρεσίες μητρώου και αδειοδοτήσεων (1,8 εκ), εφορίες (1,8 εκ), αστυνομία (1,5 εκ), πολεοδομίες (1,4 εκ), δικαιοσύνη (0,8 εκ) και τελωνεία (0,6 εκ). Τα πεδία στα οποία είναι περισσότερες οι υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς, με όρους ποσοστιαίας αναλογίας δωροδοκιών ανά επαφή είναι: Ιατρικές υπηρεσίες 6,2 %, πολεοδομίες 5 %, τελωνεία 4,8 %, δικαιοσύνη 4,2%, αστυνομία 3,8 %, υπηρεσίες μητρώου και αδειοδοτήσεων 3,8 %, εκπαιδευτικό σύστημα 2,5 %, επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας 2,5 %, εφορίες 1,9%.

Επί τη βάσει αυτών των δεδομένων, είναι εμφανές ότι υπάρχει σε μεγάλη έκταση συστημική «μικρή» διαφθορά σε έναν μεγάλο αριθμό Κρατών Μελών. Είναι εξίσου σημαντική η παρατήρηση ότι υφίστανται μεγάλες διαφορές ανάμεσα στα Κράτη Μέλη. Η εικόνα ποικίλει, από τη σχεδόν μηδενική διαφθορά σε ορισμένους τομείς, σε επιλεγμένα Κράτη Μέλη, έως τη μαζική συστημική διαφθορά (όπου το 15-35% των νοικοκυριών που έρχονται σε επαφή με έναν δημόσιο φορέα, καταλήγουν στη δωροδοκία), σε συγκεκριμένους τομείς άλλων Κρατών-Μελών. Υπάρχουν επίσης τομείς με σχετικά χαμηλά ποσοστά αναφερόμενης δωροδοκίας, σε Κράτη-Μέλη που βρίσκονται ψηλά στη λίστα διαφθοράς της Διεθνούς Διαφάνειας και το αντίθετο.

1 Ο λόγος για αυτή την υποεκτίμηση εντοπίζεται στην τάση των ανθρώπων να μην αποκαλύπτουν παράνομες δραστηριότητες (η μεσαία και υψηλής κλίμακας διαφθορά έχουν προφανώς αποκλεισθεί), στην πιθανή έλλειψη γνώσης για σχετικές δραστηριότητες από άλλα μέλη του νοικοκυριού και στις περιπτώσεις πολλαπλών δωροδοκιών του ίδιου φορέα.

1

Σύμφωνα με τη βιβλιογραφία περί διαφθοράς, η «μικρή» διαφθορά σχετίζεται άμεσα με τη μεσαία και μεγάλη διαφθορά, καθώς και με τις διαφορετικές μορφές «νομότυπης διαφθοράς» (χρήση «μέσου», αδύναμη εποπτεία, αναποτελεσματικοί κανονισμοί, χρήση της επιρροής σε κρατικούς λειτουργούς για τη διαμόρφωση ευνοϊκών κανονισμών κλπ.). Πρόκειται για συναφείς πτυχές του ιδίου ευρύτερου φαινομένου. Γι΄ αυτόν τον λόγο, ενώ δεν μπορούμε να μετρήσουμε απευθείας τη «μεσαία» και τη «μεγάλη» διαφθορά, μπορούμε με ασφάλεια να υποθέσουμε ότι είναι τουλάχιστον τόσο ευρείες όσο η «μικρή» διαφθορά, καθώς και ότι διαμορφώνονται, στις περισσότερες περιπτώσεις, κατά ένα παρόμοιο γεωγραφικό και θεσμικό πρότυπο.

Τα ανωτέρω συμπεράσματα συμφωνούν με τα αντίστοιχα της πιο πρόσφατης εκτίμησης κινδύνου για την ΕΕ, που διενεργήθηκε από τη Διεθνή Διαφάνεια2. Σύμφωνα με αυτή την εκτίμηση, «καμιά χώρα δεν παίρνει απολύτως καθαρό υγειονομικό πιστοποιητικό, μετά από αυτόν τον έλεγχο ακεραιότητας». Επιπροσθέτως, σε κάποιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης “έχει υπάρξει μια ανάσχεση της θετικής προόδου που είχε σημειωθεί στα μέτρα εναντίον της διαφθοράς, μετά την είσοδό τους στην ΕΕ ”, ενώ στη Νότια Ευρώπη, ένας αριθμός χωρών έχουν “βαθειά ριζωμένα προβλήματα αναποτελεσματικότητας, κακής πρακτικής και διαφθοράς, τα οποία ούτε ελέγχονται ούτε τιμωρούνται επαρκώς. Οι δεσμοί ανάμεσα στη διαφθορά και την τρέχουσα πιστωτική και οικονομική κρίση σ’ αυτές τις χώρες δεν μπορεί πλέον να αγνοηθεί”.

Ο αντίκτυπος της συστημικής διαφθοράς στα Κράτη Μέλη και στα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕΣύμφωνα με την πιο πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής, αναφορικά με την καταπολέμηση της διαφθοράς στην ΕΕ, η διαφθορά εκτιμάται ότι στοιχίζει 120 δις ευρώ τον χρόνο ή το ένα τοις εκατό του ευρωπαϊκού ΑΕΠ και "προκαλεί οικονομική ζημία μειώνοντας τα επίπεδα των επενδύσεων, παρεμποδίζοντας τη δίκαιη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και μειώνοντας τα δημόσια έσοδα. Προκαλεί επίσης κοινωνική βλάβη, καθώς οι ομάδες του οργανωμένου εγκλήματος χρησιμοποιούν τη διαφθορά για να διαπράξουν άλλα σοβαρά εγκλήματα, όπως η διακίνηση ναρκωτικών ή ανθρώπων".

Δεν υφίσταται ασφαλής τρόπος μέτρησης των επιπτώσεων της διαφθοράς στα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, με βάση τα δεδομένα υποθέσεων «μικρής» διαφθοράς που έχουμε στη διάθεσή μας. Από τη φύση τους, δεν μπορούν να καλύψουν πεδία όπως οι προμήθειες και η διαχείριση προγραμμάτων και projects της ΕΕ, τα οποία και επηρεάζονται κυρίως από τη μεσαία και μεγάλη διαφθορά. Ούτε μπορούν να καλύψουν το πεδίο της απάτης που σχετίζεται με τη μικρή διαφθορά, ειδικά στον αγροτικό τομέα, τα κοινωνικά ταμεία της ΕΕ κλπ.

Μολαταύτα, όταν υπάρχουν τουλάχιστον 20 εκατομμύρια υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς στον δημόσιο τομέα εντός της ΕΕ, είναι προφανές ότι το φαινόμενο διαχέεται και στους τομείς της δημόσιας διοίκησης των Κρατών Μελών (καθώς και στα αντίστοιχα πολιτικά πρόσωπα), που έχουν την ευθύνη της διαχείρισης των ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων και των λοιπών οικονομικών της συμφερόντων. Αυτοί οι αριθμοί (που ούτε έχουν συγκεντρωθεί με έναν συστηματικό και εναρμονισμένο τρόπο στην ΕΕ ούτε έχουν συζητηθεί και αναλυθεί επαρκώς), όχι μόνο αποδεικνύουν την ύπαρξη συστημικής διαφθοράς σε μεγάλο αριθμό Κρατών Μελών, αλλά αποκαλύπτουν την εγγενή αδυναμία των διοικήσεών τους να καταπολεμήσουν τη συστημική διαφθορά εν γένει, περιλαμβανομένων

2 Transparency international, 2012, Corruption risks in Europe

2

φυσικά της απάτης και της διαφθοράς στη χρήση των ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων και σε άλλα πεδία ευρωπαϊκού οικονομικού ενδιαφέροντος.

Για παράδειγμα, είναι εξαιρετικά ενοχλητικό το γεγονός ότι στα τελωνεία, όπου υφίσταται ευθύ και σημαντικό ευρωπαϊκό οικονομικό συμφέρον, η ανάλυση των στοιχείων της Διεθνούς Διαφάνειας περί δωροδοκιών δείχνει μια εξαιρετικά εκτεταμένη διαφθορά (αναφέρονται 600,000 υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς, παρά το γεγονός ότι είναι μικρός ο αριθμός των πολιτών που εμπλέκονται σε τέτοιου είδους συναλλαγές).

Τα Κράτη Μέλη που είναι οι μεγαλύτεροι λήπτες ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων είναι αυτά με τα υψηλότερα νούμερα υποθέσεων διαφθοράς και με την χαμηλότερη βαθμολογία στον πίνακα ακεραιότητας της Διεθνούς Διαφάνειας. Συνεπώς, τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ είναι πιο ευάλωτα απ’ όσο δείχνουν οι ευρωπαϊκοί μέσοι όροι που αναφέρονται εδώ.

Πόσο αποτελεσματικά καταπολεμούν τη συστημική διαφθορά τα Κράτη Μέλη; Είμαστε μόνο μερικώς ικανοί να απαντήσουμε σ’ αυτή την ερώτηση. Όπως ειλικρινά παραδέχεται η Επιτροπή: “Δεν υφίσταται μέχρι τώρα ένας μηχανισμός που να ελέγχει την ύπαρξη και να μετρά με έναν συνεκτικό τρόπο, σε διατομεακό επίπεδο, την αποτελεσματικότητα των πολιτικών εναντίον της διαφθοράς στην ΕΕ και τα Κράτη Μέλη ”3. Σε διεθνές επίπεδο, οι βασικοί μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης είναι η Ομάδα Κρατών εναντίον της Διαφθοράς (GRECO) στο Συμβούλιο της Ευρώπης, η Ομάδα Εργασίας για τη Δωροδοκία του ΟΟΣΑ και ο μηχανισμός αναθεώρησης της Συμβάσεως των Ηνωμένων Εθνών εναντίον της διαφθοράς (UNCAC). “Δεδομένης της περιορισμένης ορατότητας της διακυβερνητικής GRECO η διαδικασία αξιολόγησης και ο μηχανισμός παρακολούθησης της, δεν έχουν, ως τώρα, κινητοποιήσει την απαραίτητη πολιτική βούληση των Κρατών Μελών για να αντιμετωπίσουν αποτελεσματικά την διαφθορά4”

“Ωστόσο, μόνο 4 Κράτη Μέλη της ΕΕ εφαρμόζουν ενεργά τη Σύμβαση για την Καταπολέμηση της Δωροδοκίας των Αλλοδαπών Αξιωματούχων στις Διεθνείς Επιχειρηματικές Συναλλαγές του ΟΟΣΑ (Anti-Bribery Convention) ενώ καθόλου ή ελάχιστης εφαρμογής τυγχάνει σε 12 Κράτη Μέλη,5”

Διάφορα Κράτη Μέλη της ΕΕ έχουν επικυρώσει όλα ή τουλάχιστον τα περισσότερα διεθνή κείμενα για την καταπολέμηση της διαφθοράς. Ωστόσο, τρία Κράτη Μέλη δεν έχουν επικυρώσει τη Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για το Ποινικό Δίκαιο της Διαφθοράς, δώδεκα δεν έχουν επικυρώσει το συμπληρωματικό της Πρωτόκολλο και επτά τη Σύμβαση για το Αστικό Δίκαιο της Διαφθοράς. Τρία δεν έχουν ακόμα επικυρώσει την UNCAC. Πέντε δεν έχουν ακόμα επικυρώσει τη Σύμβαση του ΟΟΣΑ εναντίον της Δωροδοκίας.6

Ακόμα και σε περιπτώσεις όπου υπάρχουν ενεργοί μηχανισμοί παρακολούθησης και αξιολόγησης, τα αποτελέσματα δεν είναι ενθαρρυντικά. Αναφορικά με την εφαρμογή του

3 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on Fighting Corruption in the EU (COM(2011) 308 final), p. 5.4 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on Fighting Corruption in the EU (COM(2011) 308 final), p. 5.5 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on Fighting Corruption in the EU (COM(2011) 308 final), p. 5.6 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on Fighting Corruption in the EU (COM(2011) 308 final), p. 9.

3

μέρους της σύμβασης εναντίον της δωροδοκίας που αναφέρεται στη δωροδοκία ξένων αξιωματούχων, οι αναφορές του ΟΟΣΑ για ένα μεγάλο Κράτος Μέλος της ΕΕ που έχει μια από τις καλύτερες βαθμολογίες στον σχετικό δείκτη της Διεθνούς Διαφάνειας (6ο ανάμεσα στις χώρες της ΕΕ για το 2011), καταδεικνύει τον τρόπο με τον οποίο αντιμετωπίζονται στην πραγματικότητα οι πράξεις διαφθοράς των ξένων αξιωματούχων (συμπεριλαμβανομένων των αξιωματούχων άλλων Κρατών Μελών).

Σε αυτό το Κράτος Μέλος, από το 2005 έως το τέλος του 2010, 69 άτομα τιμωρήθηκαν, εκ των οποίων οι 30 τιμωρήθηκαν ποινικά και οι 35 τιμωρήθηκαν με την καταβολή προστίμου. Εκ των 30 τιμωρηθέντων ποινικά, οι 23 τιμωρήθηκαν με φυλάκιση σε αναστολή και οι 4 φυλακίσθηκαν κανονικά. Μεταξύ των τιμωρηθέντων με φυλάκιση σε αναστολή, οι 4 καταδικάσθηκαν για ιδιαιτέρως σοβαρές υποθέσεις δωροδοκίας ξένων δημόσιων αξιωματούχων (διασυνοριακή διάσταση της διαφθοράς).

Όταν εξετάζουμε αυτές τις χώρες τις ΕΕ που βρίσκονται στο χαμηλότερο σημείο του δείκτη αντίληψης της διαφθοράς της Διεθνούς Διαφάνειας, η εικόνα είναι ακόμα χειρότερη, διότι τα εργαλεία διόρθωσης του προβλήματος είναι αυτά καθ’ αυτά ατελή. Έχουμε ήδη αναφερθεί στο υψηλό επίπεδο συστημικής «μικρής» διαφθοράς στη δημόσια διοίκηση πολλών Κρατών Μελών. Όπως επισημαίνει η Διεθνής Διαφάνεια, η κατάσταση είναι το ίδιο κακή στο πολιτικό επίπεδο, όπως και στην περιοχή της ΕΕ ως σύνολο. “...μια άσχημη εικόνα αναδύεται από τους κεντρικούς θεσμούς διακυβέρνησης, όπως τα κοινοβούλια και οι κυβερνήσεις. Αποδεικνύονται εξαιρετικά αδύνατοι όταν πρόκειται να θεσπίσουν και να εφαρμόσουν ασφαλιστικές δικλείδες εναντίον της διαφθοράς....” και “υφίσταται ένα ξεκάθαρο κενό ανάμεσα στο γράμμα του νόμου και σ’ αυτό που συμβαίνει στην πράξη, στην εν γένει λειτουργία των διαφόρων θεσμών. Η έμπρακτη εφαρμογή υστερεί σημαντικά έναντι του θεσμικού πλαισίου, σε όλη την περιοχή. ”7

Ακόμα και στις πιο εξειδικευμένες προσπάθειες εναντίον της διαφθοράς, όπως η προστασία των πληροφοριοδοτών και η τιμωρία των εμπλεκομένων δημόσιων αξιωματούχων, η κατάσταση είναι εξαιρετικά προβληματική. Σύμφωνα με τη Διεθνή Διαφάνεια,8 μόνο δύο χώρες στην ΕΕ παρέχουν επαρκή προστασία έναντι των αντιποίνων εις βάρος των πληροφοριοδοτών, τη στιγμή που υπάρχουν άλλα Κράτη Μέλη όπου μόνο ένα μικρό ποσοστό των υποθέσεων διαφθοράς που σχετίζονται με τις διαδικασίες για τους υπαλλήλους του δημόσιου τομέα καταλήγουν σε καταδίκη9. Και φυσικά αυτό αφορά μόνο τη «μικρή» διαφθορά. Σε μεγάλες υποθέσεις διαφθοράς, στις οποίες εμπλέκονται υψηλόβαθμοι αξιωματούχοι, πολιτικοί και πολιτικά κόμματα, η κατάσταση είναι ακόμα χειρότερη. Σε υποθέσεις όπου αυτοί που δωροδόκησαν δημόσιους αξιωματούχους σε ένα κράτος μέλος και τιμωρήθηκαν ελαφρά και περιορισμένα, όπως προαναφέρθηκε, οι δωρολήπτες στο άλλο κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των πολιτικών και των πολιτικών κομμάτων, ακόμα περιμένουν την εις βάρος τους άσκηση δίωξης.

Πόσο αποτελεσματικά προστατεύει η ΕΕ τα δικά της οικονομικά συμφέροντα από τη διαφθορά και την απάτη;Σύμφωνα με την έκθεση της Επιτροπής του 2010 για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, το κόστος της απάτης εκτιμάται σε περίπου 600 εκ. ευρώ ετησίως από πλευράς εσόδων και δαπανών, παρά το θεσμοθετημένο νομικό πλαίσιο. Η Επιτροπή

7 Transparency international, 2012, Corruption risks in Europe8 Transparency international, 2012, Corruption risks in Europe9 Transparency international, 2012, Corruption risks in Europe

4

πιστεύει ότι το πραγματικό ποσό είναι ακόμα υψηλότερο, καθώς και ότι δεν διερευνώνται και αναφέρονται όλες οι υποθέσεις10.

Δεν έχουμε επαρκή στοιχεία για τα ποσοστά των υποθέσεων διαφθοράς και απάτης που επηρεάζουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ και διώχθηκαν επιτυχώς από τα Κράτη Μέλη. Όσον αφορά τις υποθέσεις της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (ΟLAF), σύμφωνα με τον αρμόδιο Επίτροπο Algirdas Semeta, “από το 2000, 281 από τις συνολικά 647 υποθέσεις που παραπέμφθηκαν από την OLAF στις εθνικές δικαστικές αρχές απερρίφθησαν” και έτσι “δεν δόθηκε περαιτέρω συνέχεια σε αυτές τις υποθέσεις από τις εσωτερικές δικαστικές αρχές”. Στις υπόλοιπες εξ αυτών το ποσοστό καταδίκης ήταν επίσης χαμηλό “με έναν ευρωπαϊκό μέσο όρο 41%”.

Παρ’ όλα αυτά, σ έναν τομέα που αφορά άμεσα τα ευρωπαϊκά οικονομικά συμφέροντα (τελωνεία), έχουμε ενδείξεις ενός ελάχιστου αριθμού 600,000 υποθέσεων «μικρής» διαφθοράς. Είναι λοιπόν εμφανές ότι οι υπάρχουσες προσπάθειες της ΕΕ εναντίον της διαφθοράς, με όρους άσκησης δίωξης σε υποθέσεις που επηρεάζουν τα οικονομικά της συμφέροντα, είναι, σε ορισμένα πεδία τουλάχιστον, εντελώς αναποτελεσματικές.

Δεν είναι δύσκολη η εξήγηση αυτού του φαινομένου. Έως τώρα οι περισσότερες από τις προσπάθειές της βασίζονταν σχεδόν αποκλειστικά σε προληπτικά μέτρα, σε διατάξεις και κανονισμούς, οι οποίοι είναι συνήθως αντίστοιχης αποτελεσματικότητας με τις διοικήσεις που τους εφαρμόζουν. Υπάρχουν ωστόσο σημαντικές εστίες συστημικής διαφθοράς εντός αυτών των διοικήσεων, με συνέπεια να μην υφίστανται επαρκή πολιτικά κίνητρα για την αποκάλυψη τυχόν απάτης στις ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις, τη στιγμή μάλιστα που πλήττονται και τα οικονομικά συμφέροντα του κράτους μέλους (εάν μια υπόθεση αποκαλυφθεί, πλήττεται το εθνικό κύρος και επιστρέφονται χρηματοδοτήσεις στον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό, οι οποίες έχουν πληρωθεί από τον φορολογούμενο της κάθε χώρας). Επιπροσθέτως, η ΕΕ έχει έναν πολύ αδύναμο ίδιο μηχανισμό έρευνας.

Η ίδια η Επιτροπή και ο διευθυντής της OLAF, που έχει και την ευθύνη για αυτές τις προσπάθειες εναντίον της απάτης, περιγράφουν την πραγματικότητα με τα δικά τους λόγια:

“Οι διαφορές στο νομικό πλαίσιο των Κρατών Μελών και τα επιχειρησιακά και οργανωτικά εμπόδια που προκύπτουν στην διασυνοριακή έρευνα εντός της ΕΕ σημαίνουν ότι τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ δεν προστατεύονται ισοδύναμα σε όλη την ΕΕ11.”

Giovanni Kessler, Διευθυντής ΟLAF: “Έχουμε ήδη 1300 εισερχόμενες πληροφορίες τον χρόνο. Δεν είμαι σε θέση, με τις περικοπές προσωπικού κλπ., να επιδιώξω την άντληση περαιτέρω πληροφοριών … Η OLAF δεν έχει τη θεσμική βάση, το προσωπικό και την ισχύ να διεξαγάγει έρευνες με δική της πρωτοβουλία. Εάν μου ζητήσετε να το κάνω, θα είμαι ευτυχής. Πώς μπορώ να το κάνω όμως; Δεν μπορώ. Δεν μπορώ ούτε να πάω και να ψάξω τους τραπεζικούς λογαριασμούς ενός υπό έρευνα προσώπου.”

Νέες προκλήσειςΌσο προχωράμε προς μια στενότερη οικονομική, τραπεζική και χρηματοπιστωτική ένωση, οι οικονομικές και πολιτικές επιπτώσεις της διαφθοράς είναι περισσότερο σημαντικές για την Ένωση ως όλον και ακόμα περισσότερο για τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης.

10 COM (2012)363 final, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the fight against fraud to the Union´s financial interests by means of criminal law.11 European Commission Roadmap on the Proposal to set up the European Public Prosecutor's Office (9/2011).

5

Ο βασικός εχθρός της Ευρωζώνης είναι το χάσμα παραγωγικότητας ανάμεσα στα κράτη μέλη. Αυτό προκαλεί, τόσο μεσοπρόθεσμα όσο και μακροπρόθεσμα, χάσμα ανταγωνιστικότητας, που δεν είναι δυνατόν ν’ αντιμετωπισθεί με νομισματική υποτίμηση και οδηγεί σε πολιτικά μη διατηρήσιμα προγράμματα λιτότητας, που στοχεύουν στην εσωτερική υποτίμηση. Η συστημική διαφθορά στον δημόσιο τομέα, η οποία δρα ως μεγάλη τροχοπέδη της αποτελεσματικότητας, των άμεσων ξένων επενδύσεων και της καινοτομίας, εμποδίζει συνεπώς την ομαλή λειτουργία της νομισματικής ένωσης.

Aυτό, όπως επισημαίνει η Διεθνής Διαφάνεια, έχει ήδη συμβεί. (“Η έρευνα δείχνει μια ισχυρή συσχέτιση ανάμεσα στη διαφθορά και τα δημοσιονομικά ελλείμματα, ακόμα και στις λεγόμενες πλούσιες χώρες. Οι ευρωπαϊκές χώρες που έχουν τις χειρότερες επιδόσεις στους παγκόσμιους δείκτες μέτρησης του «ελέγχου της διαφθοράς», έχουν ταυτόχρονα και τα υψηλότερα δημοσιονομικά ελλείμματα ” 12), και θα συμβαίνει συνέχεια εφόσον τα κράτη μέλη δεν συγκλίνουν προς χαμηλότερους δείκτες διαφθοράς, βελτιώνοντας παράλληλα και τους οικονομικούς τους δείκτες. Μια νομισματική ένωση ανάμεσα σε κάποια μέλη που έχουν χαμηλά ή πολύ χαμηλά επίπεδα διαφθοράς και άλλα στα οποία η συστημική διαφθορά είναι κρατούσα, είναι μια νομισματική ένωση που δεν πρόκειται να λειτουργήσει ομαλά. Είναι μια παγιδευμένη Ένωση.

Η διαφθορά, ειδικά όταν αφορά τις ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις, υπονομεύει επίσης την πολιτική θέληση για μεταβιβάσεις πόρων εντός της Ένωσης. Γι’ αυτό και παρατηρούνται ισχυρές αντιστάσεις στο αίτημα για μεγαλύτερο ευρωπαϊκό προϋπολογισμό, ακόμα και σε χώρες που το υποστηρίζουν ξεκάθαρα. Και αυτό δημιουργεί πρόβλημα, εφόσον ο μεγαλύτερος προϋπολογισμός συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για μια πιο συνεκτική και λειτουργική οικονομική και πιστωτική ένωση.

Στις χώρες που βρίσκονται ήδη σε πρόγραμμα προσαρμογής, η συστημική διαφθορά υπονομεύει την πολιτική νομιμοποίηση των μέτρων, καθώς εκλαμβάνεται ως μέσο άνισης κατανομής των θυσιών, τις οποίες καλούνται να κάνουν οι απλοί πολίτες.

Οι τεράστιες διαφορές στα επίπεδα διαφθοράς (ειδικά στα τελωνεία και τις εφορίες) υπονομεύουν επίσης την προοπτική σημαντικής αύξησης των αμιγώς ευρωπαϊκών πόρων, εφόσον αυτή η κατάσταση οδηγεί σε ανισότητα των εισφορών μεταξύ των κρατών μελών (εξαιτίας της φοροδιαφυγής και της απώλειας τελωνειακών εσόδων).

Δεν μπορεί να υπάρξει αποτελεσματική οικονομική και χρηματοπιστωτική Ένωση χωρίς Ένωση εναντίον της διαφθοράς

Υπάρχουν νομικά εργαλεία για να επιταχύνουμε την προσπάθεια εναντίον της διαφθοράς στη ΕΕ Σύμφωνα με το άρθρο 3(2) Συνθ. ΕΕ, η Ένωση παρέχει στους πολίτες της μια περιοχή ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης..σε συνδυασμό με τα κατάλληλα μέσα για την πρόληψη και αντιμετώπιση του εγκλήματος.

Η διαμόρφωση αυτής της περιοχής ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης αποτελεί κοινή αρμοδιότητα της Ένωσης και των κρατών. Την ίδια στιγμή, σύμφωνα με το άρθρο 6 Συνθ. ΛΕΕ, η Ένωση έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει δράσεις για να υποστηρίζει, να συντονίζει

12 Transparency international, 2012, Corruption risks in Europe.

6

ή να συμπληρώνει τη δράση των Κρατών Μελών. Υπάρχει λοιπόν έδαφος συνεργασίας ανάμεσα στα δύο επίπεδα διακυβέρνησης.

Η Συνθήκη παρέχει τα κατάλληλα νομικά εργαλεία για να επιτευχθεί η επιτάχυνση των ενεργειών εναντίον της διαφθοράς σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Κατά πρώτον, η Συνθήκη ΕΕ προβλέπει ειδικά τη δυνατότητα για ευρωπαϊκή νομοθεσία εναντίον της διαφθοράς, καθόσον η διαφθορά συμπεριλαμβάνεται στη λίστα των ιδιαιτέρως σοβαρών αδικημάτων, για τα οποία η Συνθήκη θεωρεί ότι έχουν "διασυνοριακή διάσταση, η οποία απορρέει ιδίως από τη φύση ή τις επιπτώσεις των αδικημάτων αυτών ή λόγω ειδικής ανάγκης να καταπολεμούνται σε κοινή βάση " (Άρθρο 83(1), πρώτη υποπαράγραφος, Συνθ. ΛΕΕ).

Σύμφωνα με το άρθρο 325 (1) Συνθ ΕΕ, ‘’Η Ένωση και τα κράτη μέλη καταπολεμούν την απάτη ή οιαδήποτε άλλη παράνομη δραστηριότητα κατά των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης”. Όπως έχει επισημανθεί σε προηγούμενα κεφάλαια αυτού του θεματικού εγγράφου, η συστημική διαφθορά συνεπάγεται έκνομες δραστηριότητες που επηρεάζουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

Σε επίπεδο ΕΕ, το θεσμικό πλαίσιο για την καταπολέμηση της διαφθοράς έχει συμπληρωθεί με την υιοθέτηση της νομοθεσίας για τη διαφθορά στον ιδιωτικό τομέα και την υιοθέτηση από την ΕΕ της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών εναντίον της διαφθοράς (UNCAC)13. Η Συνθήκη για τη Λειτουργία της ΕΕ αναγνωρίζει τη διαφθορά ως σοβαρό έγκλημα με διασυνοριακή διάσταση, την οποία αδυνατούν να αντιμετωπίσουν από μόνα τους τα ανεπαρκώς εξοπλισμένα κράτη μέλη.

Στο πεδίο της δικαστικής συνεργασίας για ποινικές υποθέσεις, η Συνθήκη επιτρέπει επίσης την υιοθέτηση νομικών πράξεων αμοιβαίας αναγνώρισης (όπως η Ευρωπαϊκή Εντολή Έρευνας, η οποία βρίσκεται τώρα υπό διαπραγμάτευση με πρωτοβουλία ενός αριθμού κρατών μελών).

Αναφορικά με την αστυνομική συνεργασία, η Συνθήκη επιτρέπει ορισμένα οριζόντια νομικά μέτρα (Άρθρο 87(2) Συνθ. ΛΕΕ). Αυτά αφορούν ειδικά τη συλλογή, χρήση και μεταφορά σχετικών πληροφοριών (Άρθρο 87(2)(a) Συνθ. ΛΕΕ) και κοινές ερευνητικές τεχνικές σε σχέση με τον εντοπισμό σοβαρών μορφών οργανωμένου εγκλήματος (Άρθρο 87(2)(c) Συνθ. ΛΕΕ).

Τέλος, αναφορικά με τις θεσμικές πτυχές, η Συνθήκη επιτρέπει την τροποποίηση, εντός ορισμένων ορίων, της δομής, της λειτουργίας, του επιχειρησιακού πεδίου και των καθηκόντων της Eurojust (Άρθρο 85 ΣΛΕΕ) και της Europol (Article 88). Η Συνθήκη εξάλλου περιέχει ειδική νομική βάση για τη δημιουργία Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, a priori αρμόδιας όχι μόνο για την έρευνα, δίωξη και προσαγωγή όσων διαπράττουν αδικήματα εναντίον των ευρωπαϊκών οικονομικών συμφερόντων (Άρθρο 86 ΣΛΕΕ), αλλά και επιπροσθέτως εντεταλμένης για τη δίωξη άλλων εγκλημάτων, εφόσον είναι σοβαρά και έχουν μια διασυνοριακή διάσταση (όπως οι σοβαρές μορφές οργανωμένου εγκλήματος, διαφθοράς και ξεπλύματος μαύρου χρήματος), κατόπιν αποφάσεως του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (Άρθρο 86(4) ΣΛΕΕ).

Όσον αφορά τη διαφθορά συγκεκριμένα, ανάμεσα σε άλλα σοβαρά αδικήματα, στον βαθμό που πρόκειται για τέτοιου είδους αδίκημα και έχει διασυνοριακή διάσταση, εξαιτίας των

13 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on Fighting Corruption in the EU (COM(2011) 308 final), p.3.

7

επιπτώσεων της ή εξαιτίας των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την άσκηση δίωξης, το Άρθρο 85 Συνθ. ΛΕΕ επιτρέπει στον νομοθέτη να απονέμει στην Eurojust τα καθήκοντα της έναρξης ή της πρότασης για την έναρξη εγκληματολογικών ερευνών, τον συντονισμό των ερευνών και των διώξεων και/ή την ενδυνάμωση της δικαστικής συνεργασίας. Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι, σύμφωνα με το Άρθρο 86(1) Συνθ. ΕΕ, η τυχόν μελλοντική Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα πρέπει να ιδρυθεί εκ της Eurojust.

Αναφορικά με την Europol, το άρθρο 88(2) Συνθ. ΛΕΕ επιτρέπει στον νομοθέτη να δώσει σε αυτό το σώμα, μόνο όμως για την πρόληψη και την καταπολέμηση σοβαρού αδικήματος που επηρεάζει δύο ή περισσότερα κράτη μέλη (πρόβλεψη λιγότερο ευρεία από την αντίστοιχη για την Eurojust), καθήκοντα που περιλαμβάνουν τη συλλογή, επεξεργασία, ανάλυση και ανταλλαγή πληροφοριών, καθώς και τον συντονισμό, οργάνωση και εφαρμογή ανακριτικών και επιχειρησιακών δράσεων. Κατά την εκτέλεση αυτών των καθηκόντων, η Europol συνεργάζεται με τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών.

Νέες πρωτοβουλίες της ΕπιτροπήςΗ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κάνει ήδη μια ειλικρινή και σημαντική προσπάθεια για να καταπολεμήσει τη διαφθορά που επηρεάζει τις οικονομικές πολιτικές και τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, αλλά η έκταση της πρόκλησης απαιτεί μια πιο ευρεία προσέγγιση, για την οποία μπορεί και πρέπει να αναλάβει πρωτοβουλίες το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Η Επιτροπή πρόκειται να δημιουργήσει έναν νέο μηχανισμό, την Έκθεση της ΕΕ Εναντίον της Διαφθοράς, για να παρακολουθεί και να αξιολογεί τις σχετικές προσπάθειες των κρατών μελών. Η Έκθεση θα δημοσιεύεται κάθε δύο χρόνια, ξεκινώντας από το 2013. Παράλληλα με αυτόν τον μηχανισμό, η Επιτροπή εκτιμά ότι η ΕΕ θα έπρεπε να συμμετέχει στην Ομάδα Κρατών του Συμβουλίου της Ευρώπης εναντίον της Διαφθοράς (GRECO).

Σύμφωνα με τον Επίτροπο Semeta: "τον Ιούνιο του επόμενου έτους, η Επιτροπή σχεδιάζει την προώθηση μιας πρότασης για τη δημιουργία Γραφείου Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (EPPO)." Πρόκειται επίσης να προτείνει "Οδηγία για τον εναρμονισμό της ποινικής δικονομίας των κρατών μελών το 2013. Μια ακόμα πρόταση για την αναδιάρθρωση της Eurojust θα συμπληρώσει αυτό το θεσμικό πακέτο του 2013."

Η Επιτροπή κινείται επίσης προς τον εκσυγχρονισμό των κανόνων της ΕΕ για την κατάσχεση προϊόντων εγκλήματος και τη δημιουργία Σχεδίου Δράσης για τη βελτίωση των στατιστικών αναφορικά με το έγκλημα. Μαζί με την OLAF θα προσπαθήσει να προωθήσει τη δικαστική και αστυνομική συνεργασία και να βελτιώσει την εκπαίδευση των αξιωματούχων που είναι υπεύθυνοι για την εφαρμογή του νόμου.

Παρά τις προαναφερθείσες θετικές πρωτοβουλίες της Επιτροπής, οι περισσότερες πολιτικές που ακολουθούνται σήμερα εναντίον της διαφθοράς είναι παθητικές. Σχηματίζουν ένα ανυπεράσπιστο τείχος με παθητικές άμυνες, μέσα από κανονισμούς και διαδικασίες (κανονισμοί anti-lobbying, κώδικες συμπεριφοράς, δηλώσεις περιουσιακών στοιχείων, καλύτερη/ελεύθερη πρόσβαση στη δημόσια πληροφόρηση, διαφάνεια στα δημόσια οικονομικά κλπ.), οι οποίοι καθιστούν τη διαφθορά πιο δύσκολη ή πολύπλοκη, αλλά προφανώς αποτυγχάνουν να επιτύχουν ένα ισχυρό αποτρεπτικό αποτέλεσμα σε χώρες και τομείς όπου η συστημική διαφθορά είναι παγιωμένη. Όσο η δίωξη υποθέσεων διαφθοράς παραμένει αδύναμη και δεν βασίζεται σε αποτελεσματικές και αυτεπάγγελτες έρευνες14,

14 Η διαφορά πολιτικής ανάμεσα στις αυτεπάγγελτες έρευνες για υποθέσεις διαφθοράς και απάτης και σε αυτές που στηρίζονται σε πληροφορίες τρίτων είναι τεράστια. Το αποτρεπτικό αποτέλεσμα των αυτεπάγγελτων

8

αλλά σε πληροφορίες από τρίτους, αυτές οι παθητικές πολιτικές δεν μπορούν, από μόνες τους να ξεπεράσουν την παγίδα της συστημικής διαφθοράς.

Ειδικά σε τομείς και χώρες που είναι ήδη βαθειά μέσα στην συστημική διαφθορά, όπου τα πολιτικά και διοικητικά συστήματα έχουν συμβιβασθεί με την έκταση του φαινομένου, υπάρχει ξεκάθαρη ανάγκη για ισχυρότερες και πιο ενεργές πολιτικές εναντίον της διαφθοράς, που θα εφαρμοστούν από ενισχυμένους θεσμούς της ΕΕ.

Προς μια πιο τολμηρή προσπάθεια της ΕΕ εναντίον της συστημικής διαφθοράςΣτο τέλος του 19ου αιώνα και τις αρχές του 20ού το προοδευτικό κίνημα στις ΗΠΑ κατάφερε να περιορίσει σοβαρά τη διαφθορά και την απάτη εκθέτοντας θύλακες συστημικής διαφθοράς που σχετίζονταν με τοπικούς πολιτικούς μηχανισμούς. Αυτό το κίνημα βοήθησε στη δημιουργία ισχυρών ομοσπονδιακών θεσμών (όπως το FBI και το IRS), που έχουν έκτοτε διαδραματίσει έναν πολύ σημαντικό ρόλο στα οικονομικά και κοινωνικά επιτεύγματα των ΗΠΑ.

Η έκταση της συστημικής διαφθοράς σε διάφορους τομείς της ΕΕ και οι καταστρεπτικές της συνέπειες, απαιτούν μια παρόμοια, με όρους τόλμης και οραματισμού, προοδευτική αναδιάρθρωση των ευρωπαϊκών θεσμών που αντιμετωπίζουν τη διαφθορά (ειδικά αυτήν που επηρεάζει τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ ή έχει έντονη διασυνοριακή διάσταση).

Κρίσιμης σημασίας σε αυτή την προσπάθεια είναι η δημιουργία μιας ισχυρής Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας (EPPO) όσο το δυνατόν συντομότερο, που θα μπορούσε να “συμβάλλει αποφασιστικά στην ποινική έρευνα και δίωξη των αδικημάτων που θίγουν τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό. Θα μπορούσε εύκολα να συγκεντρώσει αποδείξεις από όλα τα κράτη μέλη και να αποκτήσει την απαραίτητη εξειδίκευση στην έρευνα σύνθετων υποθέσεων απάτης (Επίτροπος Semeta).”

Η EPPO θα πρέπει να συνεργάζεται αρμονικά (εκεί όπου οι αρμοδιότητες είναι παρόμοιες ή σχετικές), με τις Europol, Eurojust και OLAF, τόσο σε επίπεδο λειτουργίας, όσο και, ει δυνατόν, σε ό,τι αφορά τη συγκατοίκηση με τις σχετικές υπηρεσίες. Θα πρέπει επίσης να της δοθούν (τουλάχιστον όσον αφορά τη διαφθορά) όλες οι αρμοδιότητες που επιτρέπονται από τη Συνθήκη και το ίδιο θα πρέπει επίσης να ισχύσει για τις Europol (συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας σύλληψης), Eurojust και OLAF.

Πρέπει συνεπώς να δημιουργηθεί μια «οικογένεια» στενά συνδεδεμένων θεσμών, η οποία μπορεί να αποτελέσει στο μέλλον τον πυρήνα αρχών ευρωπαϊκής εμβέλειας, όπως το FBI στις ΗΠΑ, ενόσω θα βαθαίνει η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση.

Αυτό θα πρέπει να γίνει σε συμφωνία με τις αρχές τις επικουρικότητας και της αναλογικότητας, οι οποίες, σε αυτή την περίπτωση τυγχάνουν σεβασμού, εφόσον είναι τεράστια μεν η έκταση και μεγάλος ο αντίκτυπος της συστημικής διαφθοράς (εκτιμώμενο κόστος 120 δις, δεκάδες εκατομμύρια δωροδοκιών μόνο σε υποθέσεις «μικρής» διαφθοράς κ.λπ.), δεδομένη δε η ανικανότητα των θεσμών των κρατών μελών να την αντιμετωπίσουν αποτελεσματικά, ειδικά σε υποθέσεις διασυνοριακής φύσεως που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

Πρόσθετες ιδέες που μπορούν να ενσωματωθούν στη συνολική στρατηγική της ΕΕ εναντίον

ερευνών είναι πολύ υψηλό και οι περιορισμένοι πόροι για έρευνα και δίωξη κατευθύνονται σε πεδία διαφθοράς και απάτης πραγματικά υψηλής σημασίας.

9

της διαφθοράς και της απάτης είναι:

Η δημιουργία ενός αποτελεσματικού, ευρωπαϊκού προγράμματος προστασίας των πληροφοριοδοτών, για περιπτώσεις διαφθοράς που έχουν διασυνοριακή διάσταση και θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

Η επίτευξη ενός επαρκούς ποσοστού (λ.χ 50%) αυτεπάγγελτων ερευνών από τις αρμόδιες ανακριτικές αρχές της ΕΕ, με στόχευση σε πεδία όπου υπάρχουν υποψίες συστημικής διαφθοράς μεγάλης κλίμακας που επηρεάζει τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

Η δημιουργία ενός ενιαίου συστήματος αναφοράς και μιας διαφανούς ευρωπαϊκής βάσης δεδομένων που θα διευκολύνουν την άμεση σύγκριση των τιμών για την προμήθεια προϊόντων και υπηρεσιών, σε διαγωνισμούς που χρηματοδοτούνται με ευρωπαϊκούς πόρους.

Η προώθηση της έρευνας για τη χρήση νέων τεχνολογιών που θα διευκολύνουν την εφαρμογή διαφόρων συστημάτων ελέγχου από τα κράτη μέλη. Αυτό θα μπορούσε να συμπεριλάβει για παράδειγμα την on line παρατήρηση και καταγραφή των επί τόπου εφοριακών, τελωνειακών και λοιπών ελέγχων, από κεντρικές μονάδες καταπολέμησης της διαφθοράς.

Η δημιουργία ενός πανομοιότυπου συστήματος αναφοράς και μιας προσβάσιμης ευρωπαϊκής βάσης δεδομένων όλων των υποθέσεων απάτης και διαφθοράς που διώκονται (με επαρκή προστασία των προσωπικών δεδομένων και του τεκμηρίου αθωότητας).

Η αύξηση των πόρων για τα όργανα που είναι αρμόδια για την προστασία των ευρωπαϊκών οικονομικών συμφερόντων, συνδέοντας ένα μεταβλητό μέρος του προϋπολογισμού τους με, επιπλέον του τρέχοντος επιπέδου, επιτυχείς επιστροφές ευρωπαϊκών κονδυλίων σε υποθέσεις στις οποίες έχει αποκαλυφθεί απάτη και διαφθορά.

10

Παράρτημα ΙΣημαντική Ευρωπαϊκή και Διεθνής νομοθεσία και σχετικά κείμενα που αναφέρονται ευθέως ή εμμέσως στη διαφθοράΠολιτικές, αποφάσεις και πρωτοβουλίες της ΕΕ- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee of 6 June 2011 entitled Fighting corruption in the EU (COM(2011) 308)15 and Commission Decision (C(2011) 3673 final establishing an EU Anti-corruption reporting mechanism for periodic assessment (‘EU Anti-corruption Report’)16, EU Convention drawn up on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union on the protection of the European Communities’ financial interests17,EU Convention drawn up on the basis of Article K.3(2)(c) of the Treaty on European Union on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union criminalising fraud and corruption disconnected from EU financial interests18,– 2003 Council Framework decision on combating corruption in the private sector19,- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on a comprehensive EU policy against corruption (COM(2003) 317 final),20 - ECA Opinion No 1/2010 - Improving the financial management of the EU budget: risks and challenges, OJ C35, 12.2.1021, - Report from the Commission to the European Parliament and the Council; Protection of the European Union's financial interests - Fight against fraud Annual report, (COM(2012 408 final)22

- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on Fighting Corruption in the EU (COM(2011) 308 final)23,- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and my administrative investigations: An integrated policy to safeguard taxpayers' money (COM(2011) 293 final)24,- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions and the Court of Auditors on the Commission ant-fraud strategy (COM(2011) 376 final)25,- European Parliament resolution of 25 October 2011 on organised crime in the European Union (2010/2309INI)) (Alfano Report)26

15http :// ec . europa . eu / home - affairs / news / intro / docs /110606/308/1_ EN _ ACT _ part 1_ v 12[1]. pdf 16 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/pdf/com_decision_2011_3673_final_en.pdf17 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:41995A1127(03):EN:HTML18 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:41997A0625(01):EN:HTML19 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:192:0054:0056:EN:PDF20 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0317:FIN:EN:PDF21 http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/10618727.PDF22 http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-commission/2011/report_en.pdf23 http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110606/308/1_EN_ACT_part1_v12[1].pdf24http://ec.europa.eu/justice/criminal/files/comm_pdf_com_2011_0293_f_communication_en.pdf 25 http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/preventing-fraud-documents/ec_antifraud_strategy_en.pdf26 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2011-0459

11

- European Parliament resolution of 15 September 2011 on the EU's efforts to combat corruption (B7-0481/2011)27 - proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the fight against fraud to the Union's financial interests by means of criminal law (COM(2012)/0193 (COD))28,Συμβούλιο της Ευρώπης - Criminal Law Convention on Corruption (STE 173, adopted on 27 January 1999) and its additional Protocol (ETS 191, adopted on 15 May 2003); Civil Law Convention on Corruption (STE 174, adopted on 4 November 1999), and the Twenty Guiding Principles against Corruption (Council of Europe's Committee of Ministers' Resolutions (97) 24)29,

Διεθνές Επίπεδο - accession of the EU to the United Nations Convention against Corruption (UNCAC)30

- OECD's Convention on Combating Bribery of Foreign Officials in International Business Transactions (Anti-Bribery Convention)31

27http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+MOTION+B7-2011- 0481+0+DOC+PDF+V0//EN28 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0363:FIN:EN:PDF29 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/1.%20The%20Fight%20against%20Corruption%20-%20A%20Priority%20for%20the%20CoE_en.asp30 Council Decision 2008/801/EC (OJ L 287, 2910.2008, p.1) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:287:0001:0110:EN:PDF31 http://www.oecd.org/daf/briberyininternationalbusiness/anti-briberyconvention/38028044.pdf

12

Παράρτημα II: ΠίνακεςΒασισμένοι στο Παγκόσμιο Βαρόμετρο Διαφθοράς της Διεθνούς Διαφάνειας 2010/2011

Πίνακας 1: Συχνότητα Επαφών: Ποσοστό νοικοκυριών που έχουν έλθει σε επαφή με κάθε έναν από τους φορείς που αναφέρονται (“Στους τελευταίους 12 μήνες, έχετε εσείς ή κάποιος άλλος από το νοικοκυριό σας έλθει σε επαφή με τον ακόλουθο φορέα/οργανισμό; ”)

Εκπαιδευτικό Σύστημα

Δικαιοσύνη Ιατρικές Υπηρεσίες

Αστυνομία Αρχείο Αδειοδοτή

σεις

Επιχ.. Κοινής Ωφέλειας

Εφορίες Πολεοδομία

Τελωνεία

Austria 28% 11% 61% 19% 16% 46% 44% 12% 3%

Bulgaria 30% 7% 81% 13% 13% 82% 56% 10% 4%

Finland 46% 12% 90% 34% 38% 84% 70% 21% 13%

France 40% 8% 63% 14% 20% 48% 37% 11% 5%

Germany 48% 14% 70% 26% 31% 66% 61% 13% 9%

Greece 35% 12% 69% 18% 34% 71% 64% 30% 4%

Hungary 40% 8% 73% 11% 31% 36% 18% 8% 2%

Ireland 61% 12% 83% 37% 31% 89% 68% 24% 17%

Italy 30% 2% 65% 12% 29% 41% 32% 11% 2%

Latvia 40% 10% 65% 18% 15% 77% 33% 11% 9%

Lithuania 35% 14% 65% 19% 24% 65% 43% 16% 6%

Netherlands 37% 5% 63% 14% 33% 38% 57% 5% 11%

Poland 41% 15% 65% 18% 15% 42% 45% 12% 5%

Portugal 33% 10% 72% 13% 18% 48% 48% 8% 2%

Romania 24% 8% 55% 15% 15% 49% 45% 8% 4%

Slovenia 54% 19% 88% 26% 45% 68% 51% 22% 12%

Spain 49% 23% 83% 26% 37% 76% 71% 36% 10%

UK 30% 7% 68% 27% 13% 74% 44% 12% 12%

13

Πίνακας 2: Εμπειρίες διαφοράς: Ποσοστό νοικοκυριών- από όσους έχουν έλθει σε επαφή με κάθε φορέα- που έχουν δωροδοκήσει τον καθένα από τους 9 φορείς (“Στους τελευταίους 12 μήνες έχετε εσείς ή κάποιο άλλο μέλος του νοικοκυριού σας δωροδοκήσει, καθ’ οιονδήποτε τρόπο κάποιον από τους ακόλουθους φορείς/οργανισμούς; ”)

Eκπαιδευτικό

Σύστημα

Δικαοσύνη Ιατρικές

Υπηρεσίες

Αστυνομία

Αρχείο/ Αδειοδοτήσεις

Επιχειρήσεις Κοινής Ωφέλειας

Εφορίες Πολεοδομίες

Τελωνεία

GLOBAL 11% 23% 12% 29% 17% 10% 10% 20% 23%

Austria 4% 3% 6% 4% 4% 5% 3% 5% 0%

Bulgaria 3% 11% 6% 16% 6% 1% 1% 3% 13%

Finland 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1%

France 3% 2% 5% 2% 3% 4% 3% 8% 5%

Germany 1% 1% 1% 2% 2% 1% 0% 1% 1%

Greece 1% 2% 20% 3% 4% 2% 3% 5% 17%

Hungary 4% 1% 26% 2% 3% 4% 1% 4% 7%

Ireland 2% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 6% 3%

Italy 6% 30% 10% 4% 6% 9% 7% 13% 15%

Latvia 6% 11% 15% 21% 7% 2% 3% 6% 6%

Lithuania 10% 23% 35% 32% 14% 2% 3% 16% 24%

Netherlands 2% 0% 1% 2% 3% 1% 1% 0% 0%

Poland 2% 10% 16% 13% 9% 2% 2% 7% 5%

Portugal 1% 2% 2% 3% 6% 3% 1% 1% 0%

Romania 9% 14% 30% 17% 12% 3% 3% 7% 7%

Slovenia 2% 4% 3% 2% 2% 1% 1% 2% 4%

Spain 3% 3% 2% 4% 3% 2% 2% 4% 7%

UK 1% 3% 1% 1% 4% 1% 1% 4% 5%

Σημείωση: Ο κατ’ ελάχιστον εκτιμώμενος αριθμός υποθέσεων δωροδοκίας υπολογίσθηκε χρησιμοποιώντας τα ποσοστά των επαφών, τα ποσοστά των εμπειριών δωροδοκίας (Πίνακες 1&2) και τον αριθμό των νοικοκυριών στα Κράτη Μέλη σύμφωνα με τα στοιχεία της Eurostat για το 2011.

14