SEFIRA Socio Economic Implications For Individual

Responses to Air Pollution policies in EU+27

POLICY BRIEF

# 1

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Work package 6: Policy Brief

Deliverable nr.: D 5.2

Lead partner: Partner 8 (KINGS)

Authors: M. Williams, B. Barrat (King’s College), V. Sergi, M. Maione (UNIURB)

Nature: Report

Dissemination level: Public

Status: Final

Date: 21 May 2014

Language: Dutch

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

This project is funded by the European Union under the 7th Framework Programme; Theme: ENV 2013.6.5-2[ENV.2013.6.5-2 Mobilising environmental knowledge for policy and Society Grant agreement: 603941

2

Te citeren als volgt: Williams M., Barrat B., Sergi V., Maione M. (2014, Policy Brief #1 – FP7

Coordination Project Sefira)

Dit rapport is samengesteld door de auteurs, rekening houdend met de waardevolle commentaren,

suggesties en bijdragen van alle SEFIRA partners.

De perspectieven zoals naar voren gebracht in dit rapport zijn de volledige verantwoordelijkheid van

de auteurs en reflecteren dus niet noodzakelijk de perspectieven van de Europese Commissie.

3

SEFIRA BELEIDSUPDATE No.1

SEFIRA Socio Economic Implications For Individual Responses to Air Pollution policies in EU+27 ..... 1

SEFIRA BELEIDSUPDATE No.1 .................................................................................................................. 3

1. Het Luchtkwaliteitspakket van de Europese Commissie ............................................................. 4

2. Het Schone lucht programma voor Europa ................................................................................. 5

3. Herziening van de richtlijn nationale emissieplafonds (NECD) en het CLRTAP Protocol van

Göteborg ............................................................................................................................................. 7

4. Richtlijn betreffende middelgrote stookinstallaties (MCPD) ...................................................... 8

5. De emissies van landbouw en scheepvaart reduceren ............................................................... 8

6. Het Europese Forum voor Schone lucht.................................................................................... 10

4

1. Het Luchtkwaliteitspakket

van de Europese

Commissie

Op 18 december 2013, gedurende de laatste maand van het Europese ‘Jaar

van de lucht’, publiceerde de Europese Commissie zijn programma een

‘schone lucht voor Europa’. Dit beleidspakket is het resultaat van een

herziening van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging van

de Commissie (COM(2005)446 final.) en de Europese wetgeving rond

luchtkwaliteit. Het volledige beleidspakket is beschikbaar op

ec.europa.eu/environment/air/clean_air_policy.htm. Deze nota betreft

een samenvatting met een bijzondere focus op die aspecten die het meest

relevant zijn voor SEFIRA.

Het is daarbij belangrijk de bredere context waarin het pakket werd

samengesteld in het achterhoofd te houden. Europa – en een groot deel

van de rest van de wereld – bevinden zich momenteel in een periode van

economische crisis. Dit maakt de stap naar een strenger beleid en naar

verdergaande ambities op het vlak van milieu moeilijk. Overheden zouden

wel eens weigerachtig kunnen staan tegenover verplichtingen die verder

gaan dan het huidige beleid en de al voorziene emissiereducties.

Bovendien is het naleven van de bestaande richtlijnen nog steeds een

probleem voor veel lidstaten. Tegen 17 lidstaten loopt momenteel een

inbreukprocedure omdat zij niet voldoen aan de PM10-voorschriften zoals

vooropgesteld in de richtlijn inzake luchtkwaliteit (2008/50/EC), en een

groot deel van de lidstaten rapporteren overschrijdingen van de

grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2). In het licht van deze situatie

besliste de Commissie om de richtlijn inzake luchtkwaliteit in dit stadium

niet te herzien, maar eerder te focussen op een nieuw pakket van

maatregelen die de bedoeling hebben om de bestaande niet-naleving te

verminderen. De Commissie merkt daarbij op dat de gedane voorstellen

ook de opwarming van de atmosfeer en de klimaatverandering moeten

beperken.

Dit pakket bestaat uit vier delen:

De herziene strategie: "Een Schone lucht programma voor Europa"

(COM(2013) 918 final)

Voorstel voor een raadsbesluit om de wijziging van het protocol van

Göteborg van het UNECE ‘verdrag betreffende grensoverschrijdende

luchtverontreiniging over lange afstand’ te accepteren

5

Voorstel voor een herziening van de richtlijn inzake nationale

emissieplafonds (COM(2013) 920 final)

Voorstel voor een richtlijn betreffende middelgrote stookinstallaties

2. Het Schone lucht

programma voor Europa

Dit document beschrijft de algemene strategische visie van de Commissie

op wetgeving inzake luchtkwaliteit. Ondanks het feit dat de wetgeving

inzake luchtkwaliteit in een periode van consolidering is, zijn er ook een

aantal nieuwe ontwikkelingen. Eén van de belangrijkste punten voor

SEFIRA is het feit dat onder de bredere rubriek van maatregelen die gericht

zijn op de naleving van de bestaande verplichtingen m.b.t. luchtkwaliteit

(zoals vooropgesteld in richtlijn 2008/50/EC) een aparte sectie gewijd is

aan de ‘uitbreiding van de lokale en regionale toolbox voor beheer van de

luchtkwaliteit’. In het begin van deze sectie stelt de Commissie expliciet

dat de verantwoordelijkheid voor het oplossen van lokale

nalevingsproblemen bij de lidstaten ligt, met e woorden dat er ‘nog heel

wat ruimte is om de nationale en lokale actie op te drijven’. Het is dan ook

duidelijk dat de Commissie zal zoeken naar verdere mogelijkheden voor

lidstaten om lokale maatregelen te implementeren. Deze maatregelen

zullen waarschijnlijk ‘niet-technisch’ van aard en daarom uiterst relevant

zijn voor SEFIRA’s analyse.

De meeste gevallen van niet-naleving bevinden zich op dit moment in de

omgeving van wegen. Het is dan ook waarschijnlijk dat lokale

beleidsmaatregelen die hierop ingaan deel zullen uitmaken van de

luchtkwaliteitsplannen van de lidstaten. Voorbeelden zijn milieuzones, en

maatregelen die een snelle aanpassing van het wagenpark en een snelle

introductie van de Euro 6 normen trachten te realiseren. De Commissie

voorziet ook maatregelen gericht op een duurzame mobiliteit zoals die

beschreven in de mededeling ‘Together towards competitive and resource-

efficient urban mobility’. Het gaat om maatregelen gericht op een

duurzame stedelijke mobiliteit en de reglementering van de toegang van

voertuigen tot de stad. Er zullen ook richtlijnen worden ontwikkeld voor

retrofitprogramma's en voor de bevordering van het gebruik van

geavanceerde technologische opties, die gebaseerd zijn op het concept

6

‘Super Ultra Low Emission Vehicle’ dat in de Verenigde Staten is

ontwikkeld. Een ander punt dat van groot belang is voor SEFIRA, is het

voorstel om het publiek beter te informeren over de prestaties van

producten, evenals over het succes van nationale en lokale acties inzake

luchtkwaliteit. Hiertoe zullen op het publiek afgestemde indicatoren

worden ontwikkeld. Een ander belangrijk voorstel is om burgers te

informeren over de reële uitstoot van Euro 6 wagens. Dit zou

consumentenkeuzes kunnen beïnvloeden; vooral m.b.t. de aankoop van

dieselwagens. Ondanks het feit dat de Euro 6 NOx-emissies van

dieselwagens waarschijnlijk een stuk lager liggen dan die van Euro 5

dieselwagens, stoten ze nog steeds meer NOx (en primair PM) uit dan

gelijkaardige benzinewagens.

De andere secties van het strategisch document kijken verder dan de

naleving van de huidige verplichtingen en gaan in op het verminderen van

luchtverontreiniging op de langere termijn. Vanuit dit perspectief worden

nieuwe beleidsdoelstellingen voorgesteld om de impact op onze

gezondheid en de ecosystemen te verminderen. Op gezondheidsvlak is de

doelstelling om voortijdige sterfte ten gevolge van stofdeeltjes en ozon

met 52% te reduceren. Voor ecosystemen is de doelstelling om het gebied

waarin de eutrofiëringsgrenzen worden overschreden met 35% te

verminderen. Beide reducties moeten worden gerealiseerd in 2030, en zijn

gebaseerd op een vergelijking met de situatie in 2005. Om dit mogelijk te

maken introduceerde de Commissie herzieningen van de bestaande

richtlijnen voor ‘nationale emissieplafonds’ en voor ‘niet voor de weg

bestemde mobiele machines’. Eveneens werd een nieuwe richtlijn

betreffende middelgrote stookinstallaties voorgesteld. Er werden ook

lijsten opgesteld van mogelijke maatregelen in de landbouwsector, de

scheepvaart en maatregelen gerelateerd aan innovatief onderzoek. Zoals

eerder vermeld, stelt de Commissie ook duidelijk dat het behalen van de

doelstellingen voor 2030 een nauwe samenwerking tussen de EU en de

lidstaten zal vergen. De lidstaten zullen bovendien ook nauw moeten

samenwerken met hun regio’s en steden. Deze insteek brengt de Europese

wetgeving dichter bij het maatschappelijk middenveld en de burgers in het

algemeen, en is daarom van bijzonder belang voor SEFIRA.

7

3. Herziening van de richtlijn

nationale emissieplafonds

(NECD) en het CLRTAP

Protocol van Göteborg

De Commissie stelt dat als we deze beleidsdoelstellingen in 2030 willen

halen, de emissies van elk van de lidstaten verminderd zullen moeten

worden. Dit is volgens ons een noodzakelijke, maar geen voldoende

voorwaarde, in het bijzonder vanuit het perspectief van de

gezondheidsdoelstellingen. Voortijdige sterfte is immers gerelateerd aan

de concentraties van stofdeeltjes en ozon. Emissies reduceren zal ook de

concentraties reduceren, maar het is tegelijkertijd mogelijk om de

nationale emissiedoelstellingen te halen en niettemin erg weinig te doen

aan concentraties in gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid en dus

gezondheidsimpact Toch bevat het voorstel voor de herziening van de

NECD ook verschillende nieuwe items zoals we verder zullen bespreken.

Daarbij is de eerste grote taak om formeel de wijziging van het Protocol

van Göteborg (1999) aan te nemen zoals afgesproken in mei 2012 in het

‘verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over

lange afstand’ (CLRTAP) van het UNECE. Dit verdrag sloeg een nieuwe weg

in door emissieplafonds voor primaire PM2.5 toe te voegen, en van de

partijen te eisen om de bronnen die veel zwarte koolstof uitstoten aan te

pakken in de poging om de PM2.5e plafonds te halen. Hierdoor werd de

eerste wettelijke link gemaakt tussen de problematiek van luchtkwaliteit

en zogenaamde klimaatvervuilers met korte levensduur.

De Europese Commissie en de lidstaten als partijen bij dit verdrag hebben

het protocol nu geratificeerd, en het luchtkwaliteitspakket legt een

raadsbesluit (d.w.z. een beslissing genomen door de Raad van Ministers,

welke is samengesteld op basis van de ministeries van de overheden van

de individuele EU lidstaten) voor om de amendementen op het protocol

van Göteborg te aanvaarden. Het plan is deze te integreren in de

gewijzigde NECD. Als een volgende stap worden er emissiereducties tot

2030 - met tussentijdse verplichtingen voor 2025 - vooropgesteld. De

voorgestelde herziening gaat niet enkel in op primaire PM2.5, maar omvat

ook verplichte emissiereducties voor methaan, een belangrijke voorloper

van gemiddelde ozonconcentraties op langere termijn, en een belangrijke

klimaatvervuiler met korte levensduur op zich. Methaan wordt

meegenomen omwille van de groeiende evidentie rond de

8

gezondheidseffecten van langere termijn blootstellingen aan ozon, en

omdat ook schade aan gewassen gerelateerd is aan de blootstelling aan

ozonconcentraties op langere termijn. Bovendien is de neerwaartse trend

in piekconcentraties van ozon in delen van Europa afgenomen. Het is

mogelijk dat een verdere afname niet mogelijk zal zijn zonder de emissies

van voorlopers, zoals methaan, op een bredere geografische schaal te

reduceren. Parallel met de richtlijnen in het protocol van Göteborg, vraagt

de gewijzigde NECD dat prioriteit wordt gegeven aan het reduceren van

zwarte koolstof bij het behalen van de PM2.5 doelstellingen. Bovendien

wordt gevraagd dat lidstaten jaarlijks hun zwarte koolstofemissies

rapporteren.

4. Richtlijn betreffende

middelgrote

stookinstallaties (MCPD)

De bestaande richtlijn voor grote stookinstallaties bepaalt emissielimieten

voor industriële stookinstallaties boven 50MWth, zoals energiecentrales,

olieraffinaderijen, ijzer- en staalfabrieken en andere grote installaties. De

emissies van deze sector zijn significant gedaald gedurende de voorbije

decennia, in het bijzonder met betrekking tot zwaveldioxide. De

Commissie observeert dat er een kloof is gegroeid met de regulatie van

stationaire bronnen tussen 1 en 50 MWth. Het nieuwe voorstel heeft

daarom als bedoeling deze kloof te dichten en emissies van NOx, SO2 en

PM te verminderen. Volgens de Commissie zal deze richtlijn ook een

significant deel van de lidstaten hun verplichte emissiereducties

aanpakken.

5. De emissies van landbouw

en scheepvaart reduceren

Emissies vanuit de landbouw zijn de grootste bron van ammoniak.

Ammoniak draagt bij tot de eutrofiëring van ecosystemen, en tot de

vorming van secundaire PM2.5 via de vorming van ammoniumnitraat en

ammoniumsulfaat doorheen atmosferische reacties. Terwijl significante

reducties van de uitstoot van SO2, en in mindere mate ook NOx en VOCs,

gedurende de afgelopen decennia in Europa zijn gerealiseerd, zijn de

ammoniakemissies nauwelijks afgenomen.

De Commissie heeft in het NECD voorstel een Europese reductie van de

ammoniakemissies van 27% tegen 2030 (in vergelijking met 2005) naar

9

voren geschoven. De richtlijn bevat ook een lijst met maatregelen die in

rekenschap moeten worden genomen bij het ontwikkelen van nationale

programma’s door de lidstaten. Deze lijst is gelijkaardig aan diegene die

tijdens de herziening van het protocol van Göteborg werd ontwikkeld in

het kader van het CLRTAP programma. Meer specifiek gaat het om het

UNECE ‘Ammoniak Leidraad Document’. De Commissie stelt dat veel van

deze maatregelen zelfs voor ‘eerder kleine boerderijen’ kosteneffectief

zijn. Lidstaten kunnen ook ondersteuning bieden door de toewijzing van

passende middelen voor plattelandsontwikkeling. Vele van deze

maatregelen zullen eveneens bijdragen tot de reductie van stikstofoxide,

een krachtig broeikasgas dat onder het Kyotoprotocol valt, en zullen

daardoor de link tussen luchtkwaliteitsbeleid en klimaatbeleid verder

verstevigen.

Emissies van scheepvaart worden nu al aangepakt via de herziening van de

richtlijn betreffende het zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen

(Directive 2012/33/EU) uit 2012 en de oprichting van een ‘Zwavel Emissies

Controle Gebied’ (SECA). De vooropgestelde norm voor de Oostzee en de

Noordzee is 0,1 % zwavelgehalte vanaf 2015, en de globale norm is

maximaal 0,5 % zwavel in alle EU-wateren vanaf 2020. Meer reducties van

scheepvaart gerelateerde NOx- emissies zijn mogelijk en nodig, maar dit

moet volgens de Commissie bij voorkeur in het kader van

beleidsontwikkeling onder de ‘Internationale Maritieme Organisatie’

(IMO) gebeuren. Het gaat daarbij onder andere om de vaststelling van de

beheersgebieden voor NOx-emissie en de handhaving van NOx-

emissienormen. Het voorstel tot wijziging van de NECD-richtlijn heeft als

doel reducties afkomstig uit de scheepvaart aan te moedigen door deze

voor 2025 en 2030 te laten verrekenen met de reductieverplichtingen voor

verontreinigingsbronnen aan land.

10

6. Het Europese Forum voor

Schone lucht

De Commissie zal een Forum voor Schone lucht opzetten om ‘een

gecoördineerde implementatie van de strategie te faciliteren en alle

relevante stakeholders elke twee jaar samen te brengen’. Het is niet

duidelijk wie deze stakeholders zijn, maar het lijkt waarschijnlijk dat het

om dezelfde organisaties gaat als diegenen die betrokken waren bij de

expertgroep van stakeholders die geregeld samenkwamen gedurende de

ontwikkeling van de gewijzigde strategie en het luchtkwaliteitspakket. Het

gaat onder andere om officiële vertegenwoordigers van de lidstaten,

associaties van industrieën (eerder dan afzonderlijke bedrijven),

milieuorganisaties en andere NGO’s, en organisaties zoals de

Wereldgezondheidsorganisatie, CLRTAP en enkele geselecteerde

vertegenwoordigers van de wetenschappelijke gemeenschap.