438.бюджеты муниципальных образований формирование и управление

На правах рукописи

САДЫКОВ Темиргазиз Габидулловнч

БЮДЖЕТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ФОРМИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание учёной степени

кандидата экономических наук

Москва - 2006

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Голосов Владимир Викторович

кандидат экономических наук Чепасова Тамара Эдуардовна

Ведущая организация: Московский гуманитарный университет

Защита диссертации состоится б июня 2006 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84,1-й учебный корпус, ауд. 2252.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й уч. корп., каб. 914).

Автореферат разрслан_5 мая 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета /&**? РА.Чванов


I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования определяется необходимостью

поиска нетрадиционных средств и методов обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Это тем более важно в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию) от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ, который многие вопросы данной проблемы ставит по-новому.

На местное самоуправление возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Поэтому каждому муниципальному образованию предстоит создать соответствующую экономическую базу, в том числе и, прежде всего, финансовые ресурсы, предназначенные для осуществления указанной задачи. Важная роль среди них принадлежит бюджетам муниципальных образований, в связи с чем формирование последних и управление ими становятся приоритетными для местных органов власти, весьма значимыми для населения, проживающего на территории муниципальных образований.

Обозначенный научный поиск тем более полезен в виду того, что правовые нормы, установленные в стране в реформенный период, не обеспечили механизма финансовых гарантий местному самоуправлению. Более того, до сих пор ущемляются права местного самоуправления в области финансов. Во многих субъектах Российской Федерации (РФ) без дотаций не могут обойтись до 80-90 процентов местных бюджетов. А там, где муниципальные образования располагают достаточным и средним экономическим потенциалом, и то не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие и вынуждены надеяться только на финансовую помощь региональных бюджетов.

Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и других федеративных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных решений - государственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуализированы. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет ее достижений и уроков представляется необходимым и обязательным; позволяет определить те направления, по которым важно продвигаться для формирования социально справедливых

'""" РГАУ-МСХА 3 имени К.А. Тимирязева

ЦНБ имени Н.И. Железнова


финансовых отношений между всеми органами власти. Степень разработанности проблемы. Рассмотрение различных

аспектов проблем функционирования государственных, региональкых и муниципальных финансов, их роли в социально-экономическом развитии общества исследовались в разные годы многими экономистами. Этой проблеме посвятили свои труды такие отечественные ученые, как С. В. Андреев, С. И. Берлин, А. Я. Быстряков, В. П. Гореглад, В. В. Глушенко, А. Г. Куликов, А. Г. Игудин, В. Н. Лексин, Ю. И. Любимцев, М. С. Максимова, И. Д Мацкуляк, Л. П. Павлова, В. Г. Пансков, Г. Б. Поляк, Б. Е. Пеньков, Л. И. Пронина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, В. К. Сен-чатов, В. Б. Христенко, В. И. Шувалов, М. И. Яндиев и др.

Проблемы управления муниципальными образованиями получили освещение в работах А.Г.Воронина, В.А.Гневко, Н.И.Захарова и мн. др.

В развитых странах местным финансам уделяется большое внимание в работах известных специалистов, например: Л. Эрхарда, Дж. Дола-на и др.

Однако многие вопросы управления местными финансами требуют дальнейшего теоретического исследования, так как материалы выполненных научных исследований по проблемам формирования и укрепления финансовых ресурсов муниципальных образований не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство, практический опыт вызывают необходимость продолжения исследований по рассматриваемой проблематике для научного обоснования механизмов оптимизации функционирования муниципальных финансов, И, в первую очередь, местного бюджета. Поэтому актуальность отмеченных выше проблем, их недостаточная изученность и обусловила выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом осмыслении содержания бюджетов муниципальных образований и разработке основных направлений их формирования и практических рекомендаций по совершенствованию управления ими.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

- уточнить содержание финансов муниципальных образований в современных социально-политических и экономических условиях;

- определить экономическую основу местных финансов с позиции их влияния на укрепление финансовой базы муниципалитетов;

- обобщить стратегию и тактику формирования местных бюджетов в Республике Башкортостан как субъекта Российской Федерации;

4


- обосновать возможности более эффективного использования местных бюджетов;

оценить контрольно-аналитическое обеспечение бюджетного процесса на местном уровне;

разработать основные направления совершенствования использования финансовых ресурсов и управления муниципальными бюджетами.

Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований России, особое внимание при этом отведено их формированию и управлению ими в Республике Башкортостан как её субъекта.

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения между муниципальными образованиями и субъектами рыночного хозяйствования, которые складываются в ходе формирования фондов финансовых ресурсов соответствующих структур.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В работе использованы современные методы логического, статистического, системного и экономического анализа, методы экспертных оценок и прогнозирования. Статистические данные приводятся с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области формирования и функционирования муниципальных бюджетов. В ней использованы законодательные акты России, правовые документы по бюджету, налогам и внебюджетным фондам субъектов федерации (в частности, Республики Башкортостан) и муниципальных образований, инструкции и методические рекомендации Минфина РФ, а также материалы научных конференций и периодические издания.

Информационно-статистическую базу исследования составили аналитические и статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и регионального уровня, включая законы 1996-2006 гг. о государственной бюджетной системе Республики Башкортостан, постановления Государственного Собрания Республики Башкортостан о нормативных правовых актах Республики Башкортостан по вопросам государственной экономической и финансовой политики, материалы органов местного самоуправления на территории России.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна. В диссертации на основе комплексного подхода применения многообразия методов по всему циклу исследования местных бюджетов, начиная с их анализа как системы и заканчивая разработкой конкретных предложений по ее совершенствованию, сформулировано

5


теоретико-прикладное представление о бюджетах муниципальных образований, их формировании и управлении ими на микроуровне.

1. Уточнено содержание понятия «бюджет муниципального образования» («муниципальный бюджет», «местный бюджет») как системы экономико-финансовых отношений между муниципалитетами и другими субъектами хозяйствования по поводу образования, распределения и расходования фонда денежных средств, необходимых для обеспечения функций органов муниципальной власти по предоставлению ими услуг населению. Его сущность реализуется через перераспределительную, воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, плановую, контрольную и социальную функции.

2. Обоснованы положения о том, что муниципальный бюджет позволяет местному самоуправлению проводить единую финансовую политику, финансировать инфраструктуру, реализовывать программы развития местной экономики, поддерживать уровень жизни особо нуждающихся отдельных групп населения на территории муниципального образования; о том, что с ним связаны физические и юридические лица, расположенные в данной местности; что с его участием осуществляются взаимоотношения по изъятию доходов и выделению бюджетных средств.

3. Раскрыты различия между регулированием и управлением муниципальными бюджетами. Регулирование - это, главным образом, текущие меры по устранению возникших в ходе реализации бюджета отклонений от графиков, плановых заданий, установленных норм и нормативов. Управление — не только регулирование бюджета, но и составление конкретного плана финансовых мероприятий; координирование согласованности различных звеньев системы управления, его аппарата и специалистов; стимулирование работников в результатах своего труда; а также контроль за выполнением установленных бюджетных планов.

4. Обобщен опыт организации бюджетов муниципальных образований в развитых странах, который с учетом местных особенностей может быть использован в России: приоритетность формирования доходов местных бюджетов за счет собственных источников; развитие системы местного налогообложения; распределение налогов между уровнями бюджетной системы по принципу совместного использования базы налогообложения; муниципальный контроль над финансовой деятельностью субъектов хозяйствования муниципальных территорий и привлечение средств населения и предприятий в виде муниципального займа.

5. Конкретизированы принципы взаимоотношений между региональным и местными бюджетами, а именно: взаимной ответственности;

6


выравнивания доходов муниципальных образований на единых методических основах; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации муниципальным бюджетам средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений органов государственной власти; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; гласности межбюджетных отношений.

6. Разработана модель управления муниципальным бюджетом, суть которой заключается в использовании финансовых нормативов с дифференциацией групп населения, районных коэффициентов, учета промышленной насыщенности.

7. Сформулированы основные задачи муниципальных казначейств, а именно: централизация информации о платежах каждого бюджетополучателя при его проведении; централизация бюджетных средств в рамках всей бюджетной сферы города с определением их остатка; оптимизация взаиморасчетов; снижение объема просроченной кредиторской и дебиторской задолженности; выявление нецелевого расходования средств на этапе акцепта проводки платежного поручения бюджетополучателя; распространение технологий казначейского контроля и сбора информации с бюджетных счетов учреждений-бюджетополучателей на расчетные счета муниципальных предприятий, внебюджетных фондов.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: •обоснование муниципального бюджета как формы образования и

расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения не только собственно муниципальных образований, но и органов местного самоуправления;

•аргументацию о том, что обобщенный опыт организации финансово-инвестиционной деятельности предприятий развитых стран может быть использован и в России с учетом местных особенностей;

•вывод, согласно которому при управлении бюджетом муниципальных образований, кроме регулирования, реализуются такие функции как прогнозирование, планирование, организация, координирование, стимулирование и контроль;

•утверждение о том, что для всей территории Российской Федерации единых норм и нормативов формирования муниципальных бюджетов и управления ими достичь невозможно.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке мер комплексного характера по повышению значения муниципальных бюджетов в решении социально-экономических про-

7


блем, что реализация полученных рекомендаций и выводов позволит повысить действенность и результативность проводимой в настоящее время реформы местного самоуправления и укрепит его финансовую базу.

Отдельные положения диссертационной работы могут быть использованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения субъекта федерации и муниципальных органов управления. Предложения на субфедеральном и местном уровнях могут применяться при проведении анализа самообеспеченности и поиске путей повышения доходной части местных бюджетов. Они позволяют более объективно подходить к решению проблем финансовой поддержки регионов.

Основные теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов по специальности «Финансы и кредит» при изучении «Государственных и муниципальных финансов», «Бюджетной системы РФ», «Доходов бюджета», в программе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также в научно-исследовательской работе по указанным проблемам.

Апробация результатов исследования осуществлена в практической деятельности муниципальных образований Республики Башкортостан, её налоговых органов, в системе которых автор трудится многие годы, на двух научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы рыночной экономики: организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты» (М., 2005 г.) и «Теория и практика управления муниципальными бюджетами в регионе» (Уфа, 2000 г.), при обмене опытом работы руководителей и специалистов налоговой системы республики, на проблемной научно-исследовательской группе «Финансы и налоги» кафедры конкретной экономики и финансов РАГС.

По теме диссертации изданы четыре работы общим объемом свыше 10 п. л.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трёх глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников литературы, а также приложений.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы Исследования, сфор

мулированы цели и задачи, раскрыты объект, предмет, методологическая основа работы, изложены научная новизна, основные положения, выносимые на защиту, практическая значимость полученных результатов, представлены данные об апробации, публикациях, отражающих содер-

8


жание и структуру диссертации. В первой главе диссертации «Бюджеты муниципальных •браэо-

ваний: теоретические аспекты формирования» рассматриваются тео-ретико-методалогинеские основы местных бюджетов, мировой опыт их формирования и управления, а также межбюджетные отношения.

Отмечается, в частности, что бюджет муниципального образования представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования денежных средств муниципальных образований и отражаемых в местных бюджетах, а также экономических отношений между местными самоуправляемыми хозяйствующими субъектами по поводу долевого финансирования объектов инфраструктуры данной территории. На его основе местные органы управления осуществляют распределение, перераспределение и использование финансовых ресурсов (национального дохода) в соответствии с возложенными на них функциями.

Удельный вес собственных доходов местных бюджетов в общей сумме доходной части страны составил: в 1997 году 26 %, 2000 году 32,2 •/о, 2003 году 37,4 %, 2004 году 32 % и в 2005 году 29 %. Как видим, местные бюджеты, по существу, находятся в зависимости от субъектов федерации. Это не позволяет муниципалитетам осуществлять перспективное планирование, полностью финансировать неотложные нужды.

В диссертации указывается, что в реформенный период (1992-2006 гг.) в стране происходило неуклонное снижение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это объясняется ухудшением условий хозяйствования субъектов региональной экономики: например, 53 % от общего числа предприятий и организаций Республики Башкортостан убыточны.

В мировой практике формирования местных бюджетов и управления ими исходят из следующих положений: каждый уровень федеральной системы имеет в распоряжении, по меньшей мере, один фискально-значимый налог; на федеративном уровне устанавливаются общие правила обложения данным налогом, а ставки варьируются на местах; территориальным единицам, которые предлагают более или менее эквивалентные собираемым налогам услуги, предоставляются полномочия по разработке и принятию законов по этим налогам; налоги, служащие целям перераспределения, взимаются согласно единому принципу, для достижения определенного результата.

В диссертации рассмотрено состояние межбюджетных отношений в стране и ее субъектах с целью оптимизации механизмов выравнивания

9


бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В частности, в диссертации говорится, что межбюджетные отношения являются одной из основных составляющих бюджетной системы Российской Федерации. При этом бюджетный федерализм определяется автором как отношения между федеральной властью и властями национально-территориальных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них. Но четкого законодательного определения понятия «бюджетного федерализма» как научной категории, на взгляд автора, в России пока нет.

Соискателю представляется, что межбюджетные отношения, включающие систему взаимосвязи между бюджетами различных уровней, вполне допустимо рассматривать как экономический механизм реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере. Так, совершенствование межбюджетных отношений в Республике Башкортостан происходит на основе нормативных принципов и лимитирования финансовой помощи из республиканского бюджета, усиливающих эффективность бюджетной политики на местах. Вместе с тем, поскольку из 62 бюджетов Республики Башкортостан 56 получают дотацию из республиканского бюджета на покрытие разрыва между собственными доходами и расходами, то необходимо, на взгляд автора, пересмотреть систему оплаты труда в организациях, оказывающих услуги, дотируемые республиканским бюджетом, предусмотрев единую тарифную политику на всей территории республики.

Бюджетная политика в части расходов не может быть направлена лишь на обеспечение текущих расходов бюджета и поддержание социальной сферы. Важно нести расходы на развитие экономики как основы налогового потенциала республики, привлекать не только бюджетные, но и финансовые ресурсы кредитного рынка и рынка ценных бумаг.

С 2002 года снижается налоговая нагрузка на экономику России, что отражается на бюджетах субъектов федерации и их муниципальных образований. В связи с этим особое значение приобретают неналоговые доходы, особенно доходы от использования имущества, находящегося в республиканской и муниципальной собственности, и от деятельности республиканских и муниципальных организаций.

Для построения рациональной системы межбюджетных отношений в Республике Башкортостан можно использовать в качестве критериев бюджетной децентрализации долю муниципальных бюджетов в общих доходах и расходах республики и соотношение собственных (налоговых)

10


доходов и финансовой помощи в доходах муниципальных бюджетов. По обоим этим параметрам бюджетная система республики является достаточно децентрализованной. Доля муниципальных доходов в общих бюджетных доходах здесь постепенно повысилась с 38 % в 1999 году до 48 % в 2004 году и 55% в 2005 году. Децентрализация расходов в бюджетной системе здесь ниже, чем доходов, что обусловлено относительно небольшим объемом финансовой помощи в доходах муниципальных бюджетов.

Система взаимоотношений между региональным и местным бюджетами должна строиться, как указывается в диссертации, на принципах:

- взаимной ответственности; - выравнивания доходов муниципальных образований на единых

методических основах; - максимально возможного сокращения встречных финансовых по

токов; - компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов

или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

- повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

- гласности межбюджетных отношений. По общему уровню объемов финансовой помощи (дотаций, субси

дий и субвенции) местным бюджетам Республики Башкортостан можно выделить 4 группы бюджетов муниципальных образований (табл. 1).

Таблица 1. Группировка местных бюджетов Республики Башкорто-стан в зависимости от общего уровня объема финансовой помощи

Группы

1 группа

2 группа

3 группа

4 группа

Количество местных бюджетов, определенное в зависимости от общего уровня объема финансовой помощи бездотационные бюджеты (6 муниципальных образований или 9,7 %) бюджеты с уровнем финансовой помощи меньше 1 руб. на 1 жителя (13 муниципальных образований или 21 %) бюджеты с уровнем финансовой помощи от 1 до 2 рублей на 1 жителя (21 муниципальное образование или 33,8 %) - бюджеты с уровнем финансовой помощи более 2 рублей на 1 жителя (22 муниципальных образований или 35,5 %)

Текущее выравнивание местных бюджетов осуществляется двумя путями — по единой формуле с учетом особых условий муниципальных образований и через стимулирование, поощрение муниципальных образований за прирост налогового потенциала, сельскохозяйственного и

11


промышленного и другого производства. Первый путь более привлекателен, с точки зрения объективности подхода и ценового фактора. Однако доля трансфертов должна быть достаточно значимой для муниципальных образований, чтобы исключить иждивенческие настроения и оградить те из них, которые работают более эффективно.

В целях приближения бюджетного дохода муниципального образования к среднедушевому бюджетному доходу в Республике Башкортостан в диссертации предлагается ввести пороговое значение разницы этих показателей. В случае, если фактический душевой доход в муниципальном образовании будет ниже установленного порогового значения предусмотреть в законодательном порядке процедуру банкротства муниципальных администраций с введением вышестоящими властями внешнего финансового управления.

Возможно выравнивание местных бюджетов и за счет бюджетов развития. Оно может осуществляться за счет фонда финансирования целевых муниципальных программ развития.

Во второй главе работы «Системные аспекты бюджетного процесса на муниципальном уровне» даны способы образования местных бюджетов, анализ и методы формирования доходной и расходной частей бюджета муниципального образования.

Доходность является ядром аналитического рассмотрения ситуации в муниципальном образовании. Она выступает интегральной характеристикой, все компоненты которой взаимодействуют между собой и составляют единое целое. Этот показатель позволяет увидеть, как, например, развал в одних социально-экономических сферах стимулирует подъем в других; какие компоненты доходности на данной территории представлены плохо и как можно их изменить, а каких нет вовсе и не надо тратить усилия на их воссоздание. Важно найти путь, позволяющий поднять суммарный доход, "снимаемый" с территории.

Одним из основных индикаторов доходности территории является сумма поступлений в местный бюджет. С одной стороны, наполнение доходной части местного бюджета напрямую характеризует доходность территории, с другой - сегодня в бюджете соединены разные доходы, они структурированы не по каналам доходности. Поэтому по ним довольно трудно точно восстановить полную картину доходности территории.

Доходность территории далеко не исчерпывается размерами наполнения бюджета. Кроме того, величина последнего определяется и разными затратами, которые вынуждены делать жители муниципального образования, предприятия и муниципалитет в зависимости от климатических,

12


социальных, политических и других условий. Сравнение поступлений в доходную часть бюджета по разным тер

риториям приводит к следующим выводам: 1. Для наполнения доходной части бюджета муниципальных обра

зований необходимо иметь, по крайней мере, три основных канала поступления налогов. Совокупная доля этих налогов составляет примерно 70-75% всего дохода бюджета. Эти каналы могут варьироваться по городам. Так, в одних муниципальных образованиях к таким налогам относятся налог на прибыль, налог на совокупный доход и налог на имущество. В других - налог на имущество, налог на совокупный доход и местные налоги, акцизы и сборы.

Если основных каналов поступления в бюджет меньше, например, только налог на доход физических лиц, то общий уровень поступлений может оказаться недостаточным. Так, доля налога на доход физических лиц может быть выше, чем в иных муниципальных образованиях, а бюджетная обеспеченность на 1 жителя - низкой из-за отсутствия других каналов поступлений.

2. Местные налоги, а также акцизы и сборы в муниципальных образованиях находятся на уровне 900 рублей на 1 жителя. Однако дальнейшее повышение местных налогов, сборов и акцизов не приведет к улучшению экономической ситуации, поскольку увеличение налогового бремени снижает привлекательность территории для бизнеса и, как правило, в кризисных ситуациях не приносит увеличения поступлений в бюджет.

3. Основной сбой в доходности территории происходит в важнейших для местного самоуправления налогах на землю и арендных платежах. Вместе с тем в диссертации констатируется, что доход от недвижимости в бюджет муниципального образования недостаточен. С точки зрения повышения доходности территории, основные усилия должны быть направлены на либерализацию рынков недвижимости, наращивание ее ценности, интенсификацию общего объема сделок, а как следствие — увеличение поступлений в местный бюджет. Для этого необходимо разработать схему разбивки территории по зонам различной ценности, ввести новые дифференцированные ставки налога и арендных платежей, ускорить разработку соответствующих новых республиканских и местных законодательных и нормативных актов.

Дополнительными мерами в этом направлении может быть передача предприятий в руки эффективного собственника, увеличение емкости рынков недвижимости и ценных бумаг.

На взгляд соискателя, деятельность по повышению доходности

13


бюджетов муниципальных образований, кр оме отмеченных, должна включать:

- получение кредитов под гарантии администрации муниципального образования, в т.ч. на развитие инфраструктуры;

- организацию муниципальных займов; - развитие ипотеки; - разработку и внедрение финансовых схем аккумуляции бюджет

ных средств, размещаемых в банках. В диссертации обосновывается, что доходность бюджетов муници

пальных образований можно повышать по нескольким направлениям. Первое направление - создание в муниципальном образовании привлекательного инвестиционного климата для инвесторов. Второе направление -отказ от навязывания инвесторам видов деятельности и объектов инвестирования. Третье направление - инвестиционный маркетинг.

Анализ расходов местных бюджетов (табл. 2) показывает, что на них из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 42 % всех расходов на социальную сферу, 57 % - на здравоохранение и физкультуру, 42 % - на культуру и искусство, 66 % - на жилищно-коммунальное хозяйство, 67 % - на образование (среднее образование на 95 % финансируется из местного бюджета).

Таблица 2. Расходы консолидированного бюджета Республики Башкортостан, тыс. руб.

2001 г.

13713000

2002 г.

25813000

2003 г.

25691420

2004 г.

30373761

2005 г.

34733374

2006 г. (прогноз) 38555000

В диссертации выявлены основные направления совершенствования управления расходной частью муниципальных бюджетов. Осуществленный анализ, например, показывает:

1. Муниципальные бюджеты Республики Башкортостан исполняются с большими отклонениями от запланированных сумм. Так, за рассматриваемый период на покрытие прочих расходов неоднократно было направлено средств почти в 3 раза больше, чем предусматривалось. В то же . время недофинансировались такие расходы, как правоохранительная деятельность, сельское хозяйство, культура. Это свидетельствует о том, что: бюджет или был составлен некачественно, или в процессе его исполнения допускалась большая вольность в маневрировании утвержденными бюджетными назначениями.

2. Динамика фактических бюджетных расходов по объектам финансирования далеко не всегда согласовывалась с динамикой изменения

14


плановых назначений этих расходов: они выше или заметно ниже запланированных уровней.

3. Динамика расходов муниципальных бюджетов свидетельствует о неуклонном уменьшении фактических бюджетных расходов. Это показывает, что возможности муниципальных бюджетов незначительны и что сделанные выводы о необходимости принятия мер по увеличению доходной части местных бюджетов остаются крайне важными.

Участие местной власти в создании и модернизации инфраструктуры отраслей и объектов, имеющих высокую капиталоемкость и малую рентабельность, делает невыгодным их развитие на базе частной собственности и частного капитала. Поэтому развитие региональной инфраструктуры за счет финансирования из местных бюджетов преследует снижение издержек производства и обращения у местных предприятий, что является наиболее эффективным фактором роста прибыли.

В целом исследование показывает, что местные органы власти не могут.пока обеспечить сколько-нибудь нормальный уровень расходов ввиду недостаточности бюджетов этого уровня. Перед различными уровнями государственной власти стоит как бы двуединая задача. С одной стороны, надо обеспечить финансирование затрат на уровне обоснованных социальных нормативов, с другой - найти для этого необходимые средства. Последнее можно сделать лишь на основе более обоснованного распределения финансовых ресурсов между федеральным уровнем, уровнем субъектов федерации и местным самоуправлением.

Во многих регионах большие надежды возлагают на принятие федеральных законов о государственных минимальных социальных стандартах, что будто бы разрешит все проблемы для объективного подхода к межбюджетным отношениям. Но при этом игнорируются различия между понятием "государственные минимальные социальные стандарты" и "минимальные социальные нормы", "минимально необходимые нормы расходов". В исследовании государственные минимальные социальные стандарты рассматриваются как регламентируемые государством качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность которых гарантируется бесплатностью или возможностью платы за счёт средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых фондов и иных средств. Такие стандарты можно, прежде всего, назвать стандартами качества обслуживания. Что касается минимальных социальных норм, то они представлены в диссертации как единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными ус-

15


лугами и благами в натуральном выражении по их видам на соответствующую единицу или количество единиц. Они рассматриваются как один из элементов, составная часть указанных стандартов, но ставить знак равенства между двумя этими понятиями нельзя.

В третьей главе исследования «Организационно-экономические условия совершенствования управления бюджетом муниципального образования» раскрыта роль межбюджетных отношений как предпосылка эффективного управления бюджетом муниципального образования, организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, а также разработана модель управления муниципальным бюджетом на основе финансовых нормативов.

Переход муниципальных образований на траекторию развития требует поиска принципиально иных источников финансирования.

Для создания условий для успешного функционирования системы муниципальных финансов, как указывается в диссертации, следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Во-первых, важно обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на связанные с развитием и текущие. Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы. В-третьих, учитывая многолетний характер муниципальных инвестиционных расходов, в рамках бюджетного процесса нужно задействовать механизм, обеспечивающий долгосрочное планирование развития муниципальных образований и их муниципальных финансов. Такое планирование призвано охватывать не только постановку и обоснование целей, но и анализ возможностей осуществления затрат как капитальных, направленных на создание объектов инфраструктуры, так и операционных, связанных с их функционированием. Кроме того, важно обеспечить устойчивое финансирование инвестиционных расходов, не допуская использования финансовых ресурсов, предназначенных для инвестиций, на цели финансирования текущих расходов. Подходы к решению указанных задач должны максимально соответствовать действующим инструментам и механизмам, заложенным в Бюджетном кодексе РФ, предусматривающем формирование в муниципальных образованиях текущего бюджета и бюджета развития.

Кроме оптимального распределения расходных полномочий, немаловажное значение имеет механизм исполнения муниципального бюджета. В последнее время муниципальные образования России перешли на казначейскую систему исполнения своих бюджетов.

Дальнейшее развитие автоматизированной системы предполагается

16


вести в направлении расширения охвата информации по муниципальным финансам. В частности, планируется формирование единой городской базы цен, создание муниципального интернет-сайта подрядчиков муниципального заказа и типовых цен по видам товаров. Следовательно, казначейский контроль будет осуществляться и на этапе формирования цены товара (услуги) и выбора подрядчика муниципального заказа.

. Для дальнейшего развития муниципальных казначейств предстоит, во-первых, поставить под контроль процессы документооборота, чтобы вся договорная кампания бюджета проходила с соблюдением всех формальностей (санкционированием производимых расходов, подписями, регистрацией и т.д.), и каждый договор был доступен в пределах компетенции исполнителям-участникам бюджетных процессов. Это требует автоматизации документооборота, организации его движения по компьютерной сети финансового управления. Во-вторых, важно организовать доступ к бухгалтериям бюджетополучателей для того, чтобы получить возможность проводить независимый и оперативный анализ финансового состояния бюджетных организаций.

Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований различен и не всегда имеет тенденцию к стабилизации. Высокая степень бюджетной обеспеченности дает основание муниципальным образованиям относительно самостоятельно решать конкретные задачи в социальной области. Города с низкой бюджетной обеспеченностью вынуждены пока регулировать социальные расходы с помощью механизма бюджетного регулирования.

При формировании финансовых нормативов в работе предлагается учитывать следующие условия:

а) максимально возможное использование существующих законодательных и подзаконных актов, прямо или косвенно определяющих материально-вещественные показатели социальных норм и нормативов ("минимальный социальный стандарт");

' б) возможность разработки правовых актов, регламентирующих неурегулированные вопросы финансирования социальной сферы;

в) необходимость учета основных социально-экономических особенностей отдельных городов (районов);

г) объективность подхода в определении финансовых нормативов применительно к конкретным городам (районам);

д) применимость единых для всех городов (районов) корректирующих коэффициентов ("бюджетных отчислений"), отражающих уровень доходов, в случае невозможности выполнения всех законодательных ак-

.17


тов, затрагивающих социальную сферу (в финансовом обеспечении). Основываясь на изложенных принципах, бюджетное планирование

в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, средств массовой информации, физической культуры в диссертации предлагается осуществлять через реализацию трех основных механизмов. 1. Создание нормативной базы бюджетного финансирования социальной сферы. 2. Выравнивание уровней бюджетного финансирования проблемных регионов. 3. Создание системы бюджетных ограничителей.

Рассмотренные пути оптимизации бюджетного дефицита направлены на снижение (секвестирование) расходов и поиск новых источников увеличения доходной части бюджета. Объективно, на взгляд соискателя, назрела потребность в кардинальном изменении существующих подходов к привлечению и использованию заемных средств.

В частности, в диссертации указывается, что альтернативой существующей практике (бюджетные субсидии, кредиты) является привлечение заемных ресурсов для финансирования общегородских инвестиционных программ, реализация которых приводит в кратко- или среднесрочной перспективе либо к значительному снижению базовых бюджетных расходов, либо создает предпосылки для усиления конкурентных позиций местных товаропроизводителей, создания новых рабочих мест, что в итоге способствует увеличению доходной части бюджета.

В заключение диссертации изложены основные выводы исследования и рекомендации по формированию бюджетов муниципального образования и управлению ими в современной рыночной экономике.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: 1. Садыков Т. Г. Бюджеты муниципальных образований: формиро

вание и управление. // Актуальные проблемы рыночной экономики: организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты. Сб. науч. трудов. Выпуск 3. / Науч. ред. И.Д.Мацкуляк. — М.: ИнДел, 2005. (0,58 п. л.)

2. Садыков Т. Г. Муниципальный бюджет: формирование и управление. - Санкт-Петербург, МАНЭБ, 2004. (7,2 п. л.)

3. Садыков Т. Г. Региональные аспекты управления бюджетом. -Уфа, БГУ, 2000. (2,1 п.л.)

4. Садыков Т. Г. Бюджетное заимствование и перспективы его развития. // Экономика и управление. 2000. № 6. (0,3 п.л.)

18


Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Садыков Темиргазиз Габидуллович

Тема диссертационного исследования Бюджеты муниципальных образований: формирование и управление

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации Мацкуляк Иван Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Садыков Темиргазиз Габидуллович

Подписано в печать 3 мая 2006 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л. Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПИТ РАГС. Заказ № -&V

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

19



Documents

438.бюджеты муниципальных образований формирование и управление