A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. …magyaryprogram.kormany.hu/download/8/bf/70000...Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése a Nemzeti Fejlesztési

Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése

a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban című,

az ÁROP-1.1.19-2012-2012-0009 azonosító számú projekt keretein belül

megvalósult

A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény

2012. január 1-én hatályba lépett módosításának utólagos hatásvizsgálata

Fejlesztési Programokért Felelős Helyettes Államtitkárság

2013. június

Projekt kódszám: ÁROP-1.1.19 Fejlesztéspolitika/Területfejlesztési projekt hatásvizsgálat

A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 2012. január 1-én hatályba

lépett módosításának utólagos hatásvizsgálata

2

T A R T A L O M J E G Y Z É K

1. Előszó .......................................................................................................................... 3

2. Az utólagos hatásvizsgálat célja, a feladat meghatározása, a vizsgálat során

alkalmazott módszertan ............................................................................................. 4

3. A Tftv. módosításának koncepciója .......................................................................... 9

4. A Tftv. módosítás előtti szabályozásának áttekintése ............................................13

4.1. A területfejlesztési intézményrendszerre vonatkozó szabályok ..............................13

4.2. A területfejlesztés eszközrendszerére vonatkozó szabályok ..................................17

5. A Tftv. módosításával életbe lépő változások rövid bemutatása ...........................19

5.1. A területfejlesztés intézményrendszerében 2012. január 1-jén bekövetkezett változások...............................................................................................................19

5.2. A területfejlesztés eszközrendszerében 2012. január 1-jén bekövetkezett változások...............................................................................................................25

6. A Tftv. módosítás mellett a területfejlesztési intézményrendszerre közvetett

hatással bíró egyéb, lényes jogszabályok ...............................................................28

6.1. Önkormányzati rendszer átalakítására vonatkozó jogszabály ................................28

6.2. A területfejlesztési és az önkormányzati fejlesztési célú támogatások felhasználását szabályozó kormányrendeletben történt változások ........................29

7. A Tftv. módosítás hatásainak elemzése ...................................................................30

7.1. Intézményi változások utólagos hatásvizsgálata ....................................................30

7.2. Szervezeti struktúrára és foglalkoztatásra gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata .......................................................................................................35

7.2.1. A megyei önkormányzatokat érintő hatások elemzése ....................................35

7.2.2. Az RFÜ-ket érintő hatások elemzése ..............................................................42

7.3. A költségvetésre gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata ................................43

7.4. A területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeinek együttműködése ...........46

7.5. Az adminisztratív terhek utólagos hatásvizsgálata .................................................52

8. Az utólagos hatásvizsgálat nyomán megfogalmazott megállapítások, a Tftv.

jövőbeni jogszabálymódosításának esetére vonatkozó javaslatok .......................56

9. Melléklet .....................................................................................................................66




3

1. ELŐSZÓ

1996. június 4-én – a kihirdetését követő 60-ik napon – hatályba lépett a

területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a

továbbiakban: Tftv.), melynek célja a területfejlesztés és területrendezés alapvető

feladatainak, szabályainak megállapítása, intézményrendszerének kialakítása volt. Az

azóta eltelt több mint másfél évtized alatt a Tftv. tekintetében több apró módosítás történt,

azonban 2011-ben érkezett el az az idő, hogy egy átfogóbb, főként a területfejlesztési

intézményrendszert érintő módosításra kerüljön sor.

Jelen tanulmány a Tftv. 2011-ben előkészített és 2012. január 1-jével hatályba lépett,

a területfejlesztést érintő módosításának (a továbbiakban: Tftv. módosítás) utólagos

hatásvizsgálatára irányul, mely vizsgálat alapul szolgálhat a területfejlesztést érintő

szabályozás esetleges következő módosításához.




4

2. AZ UTÓLAGOS HATÁSVIZSGÁLAT CÉLJA, A FELADAT

MEGHATÁROZÁSA, A VIZSGÁLAT SORÁN ALKALMAZOTT

MÓDSZERTAN

Az Államreform Operatív Program ÁROP-1.1.19 kódszámú „Hatásvizsgálatok és

stratégiák elkészítése” tárgyú projekt területfejlesztési program részében a következő

meghatározás szerinti feladatot kell elvégezni jelen tanulmány keretében:

„A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 2012. január 1-én

hatályba lépett módosításának utólagos hatásvizsgálatára kerül sor, az előzetes és

utólagos hatásvizsgálatról 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet előírásainak megfelelően. A

hatásvizsgálat megalapozza a törvény esetlegesen szükséges korrekcióját. A

tevékenységeknél érvényesítendő szakmai követelmények az előzetes és utólagos

hatásvizsgálatról 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendeletben meghatározott tartalmi és formai

követelmények. A módosítását jogilag és szakmailag előkészítő munkatársak végzik el a

jogszabály hatásvizsgálatát, amely munkatársak napi kapcsolatban vannak a módosítás

által érintett területfejlesztési intézményekkel.”

A „hatásvizsgálat: olyan információgyűjtő-elemző folyamat, amelynek elsődleges célja a

szabályozás hatékonyságának növelése, mely magában foglalja a szabályozás várható

következményeinek a szabályozás feltételezett hatásaihoz igazodó részletességben és

releváns időtávon történő megvizsgálását, majd az eredmények megalapozott

döntéshozatal elősegítése érdekében történő összegzését” – definiálja a hatásvizsgálat

fogalmát az előzetes és utólag hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII. 4.) KIM rendelet (a

továbbiakban: KIM rendelet). A KIM rendelet – amely a jogalkotásról szóló 2010. évi

CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) felhatalmazása alapján készült – tartalmazza az

utólagos hatásvizsgálatra is értelmezendően a legfontosabb hatásvizsgálati fogalmakat és

eljárási elveket. A Jat. – a jogrendszer folyamatos felülvizsgálatával foglalkozó – V.

fejezete írja elő az utólagos hatásvizsgálat kötelezettségét. E szerint a Jat. 21. § (1)

bekezdése meghatározza, hogy „A miniszter folyamatosan figyelemmel kíséri a

feladatkörébe tartozó jogszabályok hatályosulását, és szükség szerint lefolytatja a

jogszabályok – a 17. § (2) bekezdésében meghatározott szempontok szerinti – utólagos

hatásvizsgálatát, ennek során összeveti a szabályozás megalkotása idején várt hatásokat




5

a tényleges hatásokkal.” A 17. § (2) bekezdésében meghatározott szempontok szerint a

hatásvizsgálat során vizsgálni kell

a) a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását, különösen

aa) társadalmi, gazdasági, költségvetési hatásait;

ab) környezeti és egészségi következményeit;

ac) adminisztratív terheket befolyásoló hatásait; valamint

b) a jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának

várható következményeit, és

c) a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi

feltételeket.

A KIM rendelet szerint az utólagos hatásvizsgálatot a hatásvizsgálati lapon

rögzítettek szerinti időpontban és módszertan alapján kell lefolytatni, és az utólagos

hatásvizsgálatra megfelelően alkalmazni kell a 3. §-ban és 4. § (2) bekezdésében foglalt

rendelkezéseket, azaz hogy

- a legnagyobb hasznossággal járó hatásvizsgálatokat, az adott szabályozás

függvényében a döntési helyzet megalapozásában legnagyobb szerepet játszó

közvetett és közvetlen hatások elemzését kell elvégezni;

- a szabályozás pozitív és negatív hatásait is fel kell tárni;

- a számszerűsíthető előnyöket és hátrányokat számszerűsíteni kell, majd ilyen

formában kell elemezni;

- egységes módszertani elvrendszert kell alkalmazni;

- a szabályozás várható hatásait az adott szabályozás tekintetében releváns

időintervallumban kell vizsgálni;

- a szabályozás előkészítője kiválasztja azokat a jelentős következményekkel járó,

érdemi szabályozási elemeket, amelyek következményeinek elemzésére kiterjed a

hatásvizsgálat és kiválasztja a vizsgálandó hatásokat.

Mindezen szempontok figyelembevételével került összeállításra a Tftv. módosítás

utólagos hatásvizsgálatának folyamata, mely három fő lépésből áll:

- az utólagos hatásvizsgálat előkészítése (a hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó

szándék megfogalmazása, erőforrás kapacitások feltérképezése, jogszabályi

környezet és változások vizsgálata, a Tftv. módosítás kapcsán vizsgálni kívánt

hatások feltérképezése, módszertan meghatározása);




6

- az utólagos hatásvizsgálat elvégzése (kérdőíves felmérés útján történő adatgyűjtés,

elemzések, hatások összegzése);

- az utólagos hatásvizsgálat lezárása (a hatásvizsgálat elvégzése során tapasztalt

javaslatok, eredmények megfogalmazása, a vizsgálat lezárása).

Az utólagos hatásvizsgálat végrehajtásának lépései




7

A Tftv. módosítás előkészítése során az előterjesztéshez kapcsolódó

hatásvizsgálati lapon utólagos hatásvizsgálat előírására nem került sor, mivel – az

Országgyűlés 2012. évi tavaszi ülésszakára ütemezve – a terület újraszabályozás volt

betervezve. Az új jogszabály előkészítése során került volna előírásra a jogszabály

utólagos hatásvizsgálatának elvégzési kötelezettsége. Tekintettel arra, hogy a Tftv.

tervezett, második lépcsős módosítására nem történt meg jelen, utólagos hatásvizsgálat

során szükséges kialakítani az alkalmazandó, jogszabályoknak megfelelő

módszertant.

Jelen hatásvizsgálat során a Tftv. módosítás tényszerű következményeinek vizsgálata

történt meg. Ehhez tartozik a módosítást megelőző és a módosítás hatályosulása

során előállt helyzet összehasonlítása adatgyűjtés útján, a módosítással kapcsolatos

tapasztalatok, vélemények, problémák feltérképezése az érintettek széles körének

bevonásával. Vizsgálásra és összevetésre kerültek a Tftv. módosításával elérni kívánt

hatások a tényleges hatásokkal. Erre biztosítékot jelent, hogy azon munkatársak

végezték el a Tftv. módosítás utólagos hatásvizsgálatát, amely munkatársak napi

kapcsolatban vannak a módosítás által érintett területfejlesztési intézményekkel, így

rendelkezésre állnak azok az elsődleges adatok, statisztikák, amelyek a hatások

felmérését lehetővé teszik. A napi kapcsolattartás okán indokolatlan volt külön

mélyinterjúk készítése az érintettekkel. A kérdőíves felmérés keretében azonban az

érintettek véleménye, gyakorlati tapasztalatai, javaslatai feltérképezésre kerültek – külön a

regionális fejlesztési ügynökségekre (a továbbiakban: RFÜ) és külön a megyei

önkormányzatokra szabva – annak érdekében, hogy a Tftv. módosításának hozadékairól,

esetlegesen az annak következtében előállt működési zavarokról ezen felmérés útján is

információ álljon rendelkezésre. A kiküldött kérdőívek a tanulmány mellékletét képezik. A

kérdőívek SPSS adatbázis-kezelővel is feldolgozásra és kiértékelésre kerültek. Ezek

feldolgozásánál és a következtetések levonásánál – az anonimitás ellenére – azonban

szem előtt kell tartani, hogy a válaszok nem függetlenek a megkérdezettek saját vagy

szervezetük céljaitól, törekvéseitől.

A hatásvizsgálat során feldolgozásra kerültek a megyei önkormányzatok által – a Tftv. 14.

§ (5) bekezdése szerint – a területfejlesztésért felelős miniszternek beküldött éves

beszámolók is, amelyben a megyei önkormányzatok a Tftv.-ben meghatározott

feladataikkal összefüggésben végzett munkájukról számoltak be. Feldolgozásra kerültek




8

továbbá minden egyéb, rendelkezésre álló, a Tftv. módosításához kapcsolódó

dokumentumok is.

A KIM rendeletben rögzítetteknek megfelelően az utólagos hatásvizsgálat során

kiválasztásra kerültek azok a jelentős következményekkel járó, érdemi szabályozási

elemek, amelyek tapasztalatainak és következményeinek elemzésére kiterjed a vizsgálat:

az intézményi, költségvetési, szervezeti struktúrára, foglalkoztatási, adminisztrációs

terhekre és a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeinek együttműködésére

gyakorolt közvetlen és közvetett hatások.

Bár a projekt feladatmeghatározása a Tftv. módosítás hatásainak utólagos vizsgálatára

fókuszál, a bekövetkezett változásokat összefüggésrendszerükből – Magyarország helyi

önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.),

végrehajtási rendeletek – kiragadni nem lehet, ezekre a vonatkozó fejezetekben

részletesen kitérünk.

Az utólagos hatásvizsgálat eredményei reményeink szerint visszacsatolhatók a

jogalkotási folyamatba, szerepet kaphat a Tftv. esetleges újraszabályozásában is.




9

3. A TFTV. MÓDOSÍTÁSÁNAK KONCEPCIÓJA

A helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján 2012. január 1-jétől a megyei

önkormányzatok legfontosabb feladatává vált a területfejlesztési és a területrendezési

feladatok ellátása. A területfejlesztési feladatok megyei önkormányzatokhoz történő

rendelése a területfejlesztés intézmény- és eszközrendszerének jelentős átalakítását tette

szükségessé. Erre tekintettel a Kormány az új típusú megye koncepciójáról szóló

határozatában1 arra hívta fel az érintett minisztereket, hogy a területfejlesztés és a

területrendezés új szabályozásának tervezetét terjesszék a Kormány elé.

Alapelképzelés címszavakban a Tftv. módosításához

Jelen (2011-ig) Jövő (2011 után)

párhuzamos fejlesztési szervezetek, fejlesztési

feladatok szétforgácsolása

egyszerűbb, hatékonyabb, koordinált fejlesztési

intézményrendszer

tisztázatlan, szabályozatlan tervezési rendszer

– fejlesztési-tervek és forrásfelhasználás nem

találkozik

fejlesztések az ágazati és területi stratégiák

alapján összeállított nemzeti fejlesztési stratégia

szerint

áttekinthetetlen fejlesztési folyamatok egységes monitoring rendszer, áttekinthető

fejlesztési forrásfelhasználás

A Tftv. módosítását a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium két fázisban tervezte

véghezvinni. A cél egy olyan fejlesztéspolitikai törvény elfogadása volt, mely lehetővé

teszi, hogy egységes, összehangolt tervezés, szabályozás, végrehajtás és monitoring,

illetve értékelés érvényesüljön a központi és térségi fejlesztési tevékenység tekintetében.

A törvényi szabályozás – a korábbiakkal ellentétben – a nemzeti források mellett kiterjedt

volna az Európai Unió által társfinanszírozott fejlesztésekre is.

A Tftv. módosításának első fázisában sor került a Tftv. azon módosításaira, amelyek

2012. január 1-jei hatállyal végrehajthatóak. Ezzel párhuzamosan – a 2012. január 1-

jén hatályba lépő szabályokra épülve – elkészült a területfejlesztés átfogó

újraszabályozásának koncepciója. A koncepció Kormány általi elfogadását követően,

tehát már a második fázisban került volna sor a tervek szerint a területfejlesztés és a

1 Az új típusú megye koncepciójáról szóló 1361/2011. (XI. 8.) Korm. határozat




10

területrendezés újraszabályozását tartalmazó jogszabály Országgyűlés általi

elfogadására. A két lépcsős szabályozás célja az volt, hogy a 2014-2020-as európai uniós

tervezéshez szükséges feladatok ellátását végző intézmények mielőbb működésre

készen álljanak, az ezen túlmenő kérdések szabályozásához pedig a szükséges

kormányzati és társadalmi egyeztetések ezzel párhuzamosan futhatnak.

A Tftv. módosítása tartalmazta a regionális fejlesztési tanácsok (a továbbiakban: RFT),

a megyei területfejlesztési tanácsok (a továbbiakban: MTT), a kistérségi fejlesztési

tanácsok megszüntetését, valamint a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács

kötelező működésének megszüntetését, igazodva az Mötv. szabályozásához. A

területfejlesztési feladatok ellátása 2012. január 1-jétől így már ténylegesen is a megyei

önkormányzatok felelősségévé vált.

A Tftv. módosítás rendezte a megszűnő intézmények tekintetében a szükséges

jogutódlási kérdések azon elemeit is, amelyek alacsonyabb szintű jogforrásban nem

szabályozhatók. Ennek megfelelően a szabályozás szerint az RFT-k és a MTT-k

jogutódjává a területileg érintett megyei önkormányzatok váltak. Az RFT-k

jogutódlása kapcsán azon jog és kötelezettség tekintetében, amelynél egy vagy több

megye kizárólagos területi érintettsége nem állapítható meg, a régiót alkotó megyei

önkormányzatok egyetemleges jogutódként kerültek meghatározásra. A Budapesti

Agglomerációs Fejlesztési Tanács esetén a főváros területi érintettsége esetén Budapest

Főváros Önkormányzata, Pest megye területi érintettsége esetén pedig Pest Megye

Önkormányzata vált jogutóddá.

A korábbiakban az RFT-k tulajdonát képező RFÜ-k a Magyar Állam tulajdonába

kerültek. Az új szabályozás az RFÜ-k kiemelt feladataként a megyei, fővárosi fejlesztési

program megvalósításával összefüggésben a fejlesztési döntések előkészítését,

végrehajtását, valamint a területfejlesztés intézményei munkájának segítését határozza

meg.

A területfejlesztési feladatok megyékhez rendelésével ugyanakkor mindezeken kívül két

további lényeges kérdés rendezése is szükségessé vált.

Egyrészt az egyes megyék határain túlnyúló területfejlesztési ügyekre nézve létrehozásra

kerültek a regionális területfejlesztési konzultációs fórumok. A regionális területfejlesztési




11

konzultációs fórumok elsődlegesen konzultációs, véleményező, javaslattevő szerepet

töltenek be, a megyék területfejlesztést érintő döntéshozatalának összehangolását

célozva. Tagjai az egyes régiók területén működő megyei önkormányzatok

képviselőtestületének elnökei, a főváros érintettsége esetén a főpolgármester.

Másrészt fontos volt annak rendezése is, hogy a területfejlesztés megyei

önkormányzatokhoz telepítésével a megyei jogú városok a területfejlesztési

döntéshozatalból ne szoruljanak ki, amelyre a megyei területfejlesztési konzultációs

fórumok létrehozása jelentett megoldást. A Tftv. módosítás alapján a megyei

területfejlesztési konzultációs fórumok feladatává a megyei önkormányzat képviselő-

testületének területfejlesztést érintő ügyeiben történő előzetes állásfoglalás vált. A megyei

területfejlesztési konzultációs fórumok tagjait fele-fele arányban a megyei önkormányzat

képviselő-testülete és a megye területén működő megyei jogú város(ok) képviselő-

testületei delegálják.

A Tftv. módosításával egy hosszú ideje szükségessé vált átalakítási folyamat vette

kezdetét. A 2012. január 1-jén hatályba lépett módosítások mindezen folyamatnak az első

– törvényi szintű – szabályozási lépését jelenti, amelyet a második lépcsőben tervezett

módosítás követett volna a következő elképzelés szerint.

A tervezett második körös módosítás három pilléren alapult volna.

Az első pillér a fejlesztéspolitikai intézményrendszer megújítása, amely során az

Országgyűlés, a Kormány, a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter, más miniszterek és a

megyék feladatai a jelenlegi és a jövőben várható feladatokkal összhangban kerülnek

meghatározásra.

A második pillér a fejlesztési támogatási források koordinációja, mely

eredményeként lehetővé vált volna a programfinanszírozáson alapuló támogatáspolitikai

intézkedések, valamint a komplex fejlesztések finanszírozása, megtörtént volna a hazai

és európai uniós források összehangolása. Mindemellett megvalósult volna a fejlesztési

források felhasználásának nyomon követése, segítve ezzel a fejlesztéspolitikai rendszer

hatékonyságát, átláthatóságát.

A harmadik pillér a tervezési rendszer megújítása. A fejlesztési célok

meghatározása az ágazati és területi stratégiák alapján összeállított nemzeti

fejlesztési stratégia (gazdaságfejlesztési és társadalmi fejlesztési stratégia) alapján




12

lehetséges. A stratégiai tervezés keretében meg kell határozni egy értékelési, priorizálási

rendszert ahhoz, hogy a fejlesztési igényeket időbeli és fontossági sorrendbe lehessen

állítani – tekintettel arra, hogy a források az igényekhez képest mindig szűkösen állnak

rendelkezésre – ezzel segítve a koordinált tervszerű fejlesztések megvalósítását.

A területfejlesztési politika kormányzati irányításának szervezeti megoldásai mellett fontos

a tervezési szabályozó eszközök és eljárásmódok kialakítása is. A szigorú eljárásrendbe

terelt és tartalmilag is részletesen szabályozott tervezési mechanizmus az egyik

legfontosabb, klasszikus irányítási eszköz. Ebből adódóan volt a tervezés átfogó

szabályozása a második fázis meghatározó része. Az átfogó tervezési szabályozás

lehetőséget adhatott volna arra is, hogy meg lehessen teremteni az európai regionális

politika tervezésének és a nemzeti területfejlesztési tervek közötti összhangot.

A megújítani kívánt tervezési rendszer tervezett követelményei:

az alsóbb szinteknek igazodni kell a felsőbb szintű szabályozás adta keretekhez;

a fejlesztési tartalmi kérdéseknek és a területrendezési technikai

lehetőségeknek rendszerszerűen igazodniuk kell egymáshoz;

legyen jogi kötőereje a terveknek – ott és az valósítható meg, ami szerepel a

hatályos tervben;

a források legyenek a tervekben szereplő fejlesztésekhez társíthatók, így a

tervet elfogadó testület határozza meg, milyen fejlesztések valósulnak meg –

kiküszöbölhető a közcélú fejlesztéseknél a pályázati projektkiválasztási folyamat

(egyrészt költség-, idő- és kapacitás-megtakarítást jelent, másrészt a szükséges,

kiemelt fejlesztések megvalósulása biztosítható);

módszertanban és tartalmilag egymáshoz kapcsolódó tervstruktúra legyen

kialakítható, amelynek segítségével az értékelés és monitoring rendszer is

megújítható - területi folyamatokra építő fejlesztések meghatározása, majd a

megvalósítás eredményei nyomán a folyamatokban a változások mérése.




13

4. A TFTV. MÓDOSÍTÁS ELŐTTI SZABÁLYOZÁSÁNAK ÁTTEKINTÉSE

4.1. A területfejlesztési intézményrendszerre vonatkozó szabályok

Kistérségi szint

A Tftv. lehetőséget biztosított a területfejlesztési önkormányzati társulások

létrehozására, amelyekre a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről

szóló 1997. évi CXXXV. törvény szabályait kellett alkalmazni. Megjegyzendő, hogy a Tftv.

előkészítését 1995-1996-ban végző kormányzati apparátus e tekintetben elébe ment az

1997-es, hivatkozott törvény megalkotásának2.

A társulások mellett a települési önkormányzatok területfejlesztési feladatainak

összehangolt és egységes ellátása érdekében a Tftv. 2004-es módosítása létrehozta a

kistérségi fejlesztési tanácsokat (174 tanácsot) is. E tanácsok feladatai több esetben –

pl. a kistérségi területfejlesztési koncepció, közös területfejlesztési program kidolgozása –

átfedést mutattak a területfejlesztési önkormányzati társulások feladataival. Fontos

különbség volt azonban, hogy a területfejlesztési önkormányzati társulások kapcsán

érvényesülő társulási szabadság elvével szemben a kistérségi fejlesztési tanácsok

kapcsán kötelező jellegű működés, illetve a működésre vonatkozó kógens szabályozás

jelent meg. Ilyen rendelkezés volt például – amely kötelezően előírta – mely településen

kell működnie a kistérségi fejlesztési tanácsnak, mely szervezeteknek kell részt venniük

tanácskozási joggal a tanács ülésein, vagy amely külön rendelkezéseket állapított meg

arra az esetre, ha a tanács székhelytelepülése egyben megyei jogú város. A Tftv. a

kistérségi fejlesztési tanácsok esetén kötelezően előírta a tanács feladatainak ellátásához

szükséges személyi, szervezeti kapacitások biztosítását is, amelynek egyik lehetséges

módjaként az önálló tanácsi munkaszervezetet jelölte meg.

Mindezek mellett a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004.

évi CVII. törvény lehetőséget adott arra, hogy többcélú kistérségi társulások lássák el a

kistérségi fejlesztési tanácsok feladatait.

2 A helyi önkormányzatok társulására vonatkozó törvény nemcsak területfejlesztési szempontból volt

hiánypótló jellegű: a törvény záró rendelkezései között [21. § (2) bekezdés] ezért is írja elő, hogy a „törvény hatálybalépése előtt kötött önkormányzati társulási megállapodásokat a képviselő-testületek felülvizsgálják, és e törvény rendelkezéseinek megfelelően módosítják e törvény hatálybalépését követő három hónapon belül”. Korábban csak az Ötv. utalt az önkormányzatok társulásának lehetőségére.




14

A fenti három szervezeti struktúrában történő feladatellátás végül egy gyakorlatilag

átláthatatlan, a feladatokat párhuzamosan ellátó intézmények működésével járó kistérségi

szintet eredményezett. Az intézményi keretek fentiek szerinti sokszínűsítése közben nem

került sor annak tisztázására sem, hogy az önkormányzatok területfejlesztési típusú

együttműködését szabályozó jogszabályok hatálybalépése előtt (pl. egyesületi formában)

megalakított együttműködések sorsa hogyan alakuljon. Semmi nem zárta ki, hogy

egyazon kistérség települési önkormányzatai egyidejűleg tartsák fenn a különböző

együttműködési fórumaikat. Sőt, a Tftv. korábban hatályos 10. § (1) bekezdése azt is

előírta, hogy „a kistérségi fejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttműködik a

helyi önkormányzatokkal, az önkormányzatok területfejlesztési társulásaival”. Egyáltalán

nem volt világos azonban, hogy egy kistérséget alkotó önkormányzatok polgármesterei

által működtetett társulás miben és hogyan tud együttműködni – az esetek többségében –

ugyanezen önkormányzatok polgármestereiből álló kistérségi fejlesztési tanáccsal.

Megyei szint

Megyei szinten a Tftv. korábbi szabályozásában két szervezetről beszélhetünk: az MTT-

ről, illetve a megyei önkormányzatról.

A Tftv. létrehozta az MTT-ket, amelyek 1996-tól 2001-ig kizárólagosan, 2001-től 2006-ig

pedig a RFT-kkel párhuzamosan látták el a hazai decentralizált területfejlesztési források

kezelésével kapcsolatos feladatokat. 2001-től az RFT-k létrehozásával a megyei szintű

területfejlesztési feladatok fokozatosan kiüresedetek, majd a Tftv. módosítás hatályba

lépésével ezen intézményrendszeri elem megszűnt.

Míg az MTT-k a területfejlesztési feladatokat látták el, a megyei önkormányzatok Tftv.

szerinti tevékenysége elsősorban a területrendezési terv készítésére korlátozódott, és

területfejlesztési típusú feladatokat csak nagyon ritkán végeztek (általában azok sem

érdemi, döntéshozatali típusú feladatként jelentek meg, hanem egyeztetésben,

kapcsolattartásban, esetleg külön felkérés alapján történő koordinálásban merültek ki).

Regionális szint

A Tftv. 1999-es módosítása nyomán megjelentek a kötelezően létrehozandó RFT-k3,

3 Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács, Észak-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács,

Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Tanács, Dél-Alföldi Regionális Fejlesztési Tanács, Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács, Közép-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács, Nyugat-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács




15

amelyek 2001-től fokozatosan átvették a hazai decentralizált források kezelését is. Az

Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követően a régiók részt vettek az uniós források

felhasználásának lebonyolításában, amelyek kapcsán a tanácsok munkaszervezetei

(RFÜ-k) közreműködő szervezeti feladatokat láttak el és látnak el a mai

napig.

Ezen ügynökségekre a 2007-2013 közötti időszak regionális operatív

programjai végrehajtásának időtartama alatt mindenképpen szükség

van. A regionális szinten megjelenő területfejlesztési, fejlesztéspolitikai feladatok

főként ezen, közreműködő szervezeti feladatok ellátásából adódtak, így a regionális

fejlesztési tanács, mint területi szintű döntéshozó szerv szerepe 2009-et

(a hazai decentralizált területfejlesztési források megszűnését) követően

lecsökkent.

Térségi szint

A Tftv. lehetőséget adott arra, hogy a RFT-k, illetve a MTT-k a megyehatáron átnyúló

területfejlesztési feladatokra úgynevezett térségi fejlesztési tanácsot hozzanak létre. Két

kiemelt térség (a Balaton kiemelt üdülőkörzet, valamint a budapesti agglomeráció)

vonatkozásában maga a Tftv. írta elő a térségi fejlesztési tanács

létrehozását.

A Tftv. alapján összesen nyolc térségi fejlesztési tanács jött létre (a fenti kettő kötelezően,

hat önkéntes jelleggel). A térségi fejlesztési tanácsok rendelkezésére álló személyi

kapacitások és eszközállomány, ezzel összefüggésben pedig a feladatellátásuk

színvonala nagy különbséget mutatott.

Központi szint

A területfejlesztés intézményrendszerének felépítésével a Tftv. úttörő szerepet játszott a

partnerség elvének hazai kormányzati érvényesülésében. A partnerség elve azt jelenti,

hogy az egyes döntések előkészítésében, meghozatalában részt vevő, illetve a döntés

által közvetlenül vagy közvetve érintett szereplők szabályozott módon együttműködnek a

közös problémák, feladatok, helyzetek hatékony és célszerű megoldása, kezelése

érdekében.

Mivel az államigazgatási szervek egymással való együttműködését jogszabályok

rendezik, a partnerség elsősorban az államigazgatás és a gazdasági szereplők, illetve




16

civil szféra együttműködése vonatkozásában nyer jelentőséget. Ennek megvalósulását

számos gyakorlati útmutató segíti4.

A Tftv. miniszteri indokolása szerint a partnerség, mint a hagyományos közképviseletnél

szélesebb kört bevonni képes alapelv megvalósulása a létrehozandó intézmények

vonatkozásában a jogalkotónak kifejezett szándéka volt.

A Tftv. alapján ennek megfelelően létrejött az Országos Területfejlesztési Tanács (a

továbbiakban: OTT), amelynek feladata javaslattevő, döntés-előkészítő, véleményező és

koordinációs szervként a fejlesztéspolitika kialakításában való közreműködés volt. A

területfejlesztéssel, területrendezéssel kapcsolatos kormányzati döntések

„társadalmasítása” szempontjából azonban vívmánynak tekinthető ezen fórum

létrehozása, mivel maga a konstrukció alkalmas a területi, gazdasági és civil érdekek

intézményesített módon, rendszeres időközönként történő megjelenésére, mégpedig

olyan módon, hogy az a kormányzat részvétele és koordinációja mellett történik5.

A fentiekből jól látszik, hogy Magyarország területfejlesztési intézményrendszerét

2012. január 1-jét megelőzően a területi szintek magas száma, ebből adódóan az

indokolatlan párhuzamosságok és az alacsony hatékonyságú működés jellemezte,

melyet tovább gyengített, hogy a hazai és az uniós forrásokat kezelő intézmények

és a támogatások felhasználásának szabályozása terén szintén párhuzamos

rendszer épült ki.

A területfejlesztési intézményrendszernek az uniós források elosztásához kapcsolódóan

érdemi szerepe nem volt, intézkedései a pályázatkezelői közreműködő szervezeti

feladataira korlátozódott. A regionális szint megerősítése – nem csupán az uniós források

fogadása, hanem hazai közigazgatás-fejlesztési célok miatt is – a korábbi időszak

kormányprogramjainak kiemelt célkitűzése volt, a regionalizmus és a regionális szint

intézményei azonban nem tudtak a közgondolkodás és a közigazgatás szerves részévé

válni.

A 2010-ben megalakult Kormány kiemelt célkitűzése a közigazgatás

hatékonyságának növelése, amelynek egyik hangsúlyos eleme az eddigieknél

4 Például a Területfejlesztési füzetek 1 – Segédlet a közösségi tervezéshez című kiadvány (NFGM-VÁTI,

2010.), vagy a Tervezz! Bátran! Közöd van hozzá! című füzet (A Közösségfejlesztők Egyesülete Városmegújító Munkacsoportja, 2010.) 5 A Tftv. 8. § (6) bekezdése szerint: „A Tanács titkárságának feladatait a kormányzati területfejlesztési

feladatokért felelős szerv látja el, amelynek képviselője állandó meghívottként részt vesz a Tanács ülésén.”




17

összefogottabban, ellenőrzöttebben és költségtakarékosan működő területi közigazgatás

megteremtése, ezáltal a területi feladatellátás hatékonyságának és eredményességének

megvalósítása.

A fentiekre tekintettel a Tftv. módosítás célja az intézményrendszer kapcsán az volt,

hogy a széttagoltan működő területi területfejlesztés szervezetrendszerének

racionalizálásához a jogszabályi alapot megteremtse.

4.2. A területfejlesztés eszközrendszerére vonatkozó szabályok

A Tftv. 1996-os megalkotásakor az állam fejlesztési eszközeit elsődlegesen a hazai

költségvetési források támogatásként történő felhasználása jelentette. Ennek oka, hogy

a Tftv. megalkotásakor az európai uniós csatlakozás, illetve az ezzel elérhetővé váló

fejlesztési források közel egy évtizedes távolságban voltak (az előcsatlakozási alapok

közül a PHARE már ekkor is működött, azonban a hazai területfejlesztési eszközrendszer

kiépítése során nem ez szolgált kiindulási alapként).

A Tftv. a fentiek szerinti eszközöket két csoportra osztva szabályozza, megkülönböztetve

a központi és a térségi eszközöket. A megkülönböztetés alapja értelemszerűen az,

hogy az eszközök alkalmazása kapcsán központi szervek (Országgyűlés, Kormány,

egyes miniszterek) szintjén, vagy pedig központi szint alatti szervezeteknél

(területfejlesztési vagy fejlesztési tanácsoknál, illetve helyi önkormányzatoknál) születik

döntés.

A fenti pénzügyi eszközök mellett két, előremutatónak tekinthető szabályozási elem már

2012. előtt is szerepelt a Tftv. eszközrendszeri fejezetében:

a) a Tftv. 21. §-a a területfejlesztés céljait kötelezően figyelembe venni rendeli az

ágazati programok és források tervezése során;

b) a Tftv. rendelkezett a fejlesztési források koordinált felhasználásának

szükségességéről, illetve megadta ennek szabályozási kereteit. A szabályozás

célja a fejlesztési források hatékony felhasználása érdekében pályázati források




18

felhasználásának (azok célrendszerének, meghirdetése ütemezésének, illetve a

támogatási feltételeknek) az összehangolása volt.

Sajnálatos, hogy ezen rendelkezések a napi gyakorlatban kevéssé hatályosulnak – az a)

pont szerinti szabályok érvényesítéséhez, betartatásához a szükséges (a be nem tartás

esetének jogkövetkezményeit is meghatározó) végrehajtási szabályok hiánya okán, míg

utóbbi esetben az államháztartási jogszabályok6 az egyes forrásgazdák számára olyan

hatásköröket biztosítanak, amelyek felülírják, kiüresítik a területfejlesztésért felelős tárca

(jelenleg: Nemzeti Fejlesztési Minisztérium7) koordinációs hatáskörét.

A Tftv. az eszközrendszer szabályozása keretében röviden, az említés szintjére

szorítkozva szabályozta a vállalkozási övezeteket és ipari parkokat is.

6 Jelenleg: az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény, valamint az államháztartásról szóló törvény

végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 7 az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló

12/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 84. § b) és n) pontjai értelmében az NFM miniszter felelős a területfejlesztésért, valamint a fejlesztési célelőirányzatok kezeléséért, szabályozásáért és ellenőrzéséért, azonban a gyakorlatban nincsen érdemi hatásköre az NFM alá rendelt költségvetési fejezeteken kívüli fejlesztési forrásokra




19

5. A TFTV. MÓDOSÍTÁSÁVAL ÉLETBE LÉPŐ VÁLTOZÁSOK RÖVID

BEMUTATÁSA

A Tftv. főként intézményrendszeri problémáinak, úgymint:

az intézményrendszeri szintek nagy száma,

az intézményrendszer összetettsége,

a demokratikus úton választott testületek intézményrendszerből való mellőzése,

a végrehajtási intézményrendszer tulajdonosi viszonyaiban tapasztalható

heterogenitás

kezelése érdekében került sor 2011. év végén a Tftv. módosítására, mely a

területfejlesztéssel és a területrendezéssel összefüggő egyes törvények

módosításáról szóló 2011. évi CXCVIII. törvénnyel történt meg.

5.1. A területfejlesztés intézményrendszerében 2012. január 1-jén

bekövetkezett változások

Kistérségi szint

A 2004-ben megalakult kistérségi fejlesztési tanácsok megszűntek. A megszűnő

kistérségi fejlesztési tanácsok feladatait az utóbbi években ténylegesen a többcélú

kistérségi társulások látták el. E feladatok lényegében a többcélú kistérségi társulások

számára a területfejlesztési feladatok ellátásához juttatott működési támogatások

megszerzésében és felhasználásában merültek ki. Mivel az ezzel kapcsolatos

szerződéseket is a többcélú kistérségi társulásokkal kötötte meg az állam, így egyéb

feladat hiányában nem volt szükség a kistérségi fejlesztési tanácsokkal kapcsolatos

jogutódlás rendezésére.

Megyei / regionális szint

Megszüntetésre kerültek a kötelezően létrehozott RFT-k is. Ezen intézmények a Tftv.

1996-os megalkotásakor még nem léteztek, utólagosan kerültek a törvénybe beépítésre,

melynek folytán – mint már korábban is említésre került – az intézményrendszer

indokolatlanul összetetté és többszintűvé vált. Ezért a Tftv. módosítása arra irányult, hogy




20

a területfejlesztés középszintjévé a megye váljon, illetve a területfejlesztési és

területrendezési feladatok egységesen a megyei önkormányzatokhoz kerüljenek.

A területfejlesztési feladatok megyei önkormányzatra telepítésével a MTT-k és az RFT-k

megszüntetésre kerültek, a megyei önkormányzat által eddig is ellátott területrendezési

feladatok területfejlesztési feladatokkal való kiegészítése pedig biztosítja e kétféle típusú,

de egymással összefüggő terv (területfejlesztési és területrendezési terv) egymással való

összhangját. A módosítást követően az RFT és a MTT jogutódja a területileg érintett

megyei önkormányzat lett.

A módosítás rendezte az RFÜ-k8 tulajdonlási viszonyait is. Az RFÜ-k a Tftv. módosítását

megelőzően az RFT-k munkaszervezetei voltak. Az ügynökségek tervezési feladatokat,

valamint – külön szerződés alapján – az uniós források felhasználásához kapcsolódó

közreműködő szervezeti feladatokat is ellátnak. Ez utóbbi feladat ellátása

tevékenységük súlypontjává vált. A feladatellátás egységessége, illetve

folyamatosságának fenntartása érdekében az ügynökségek a többi közreműködő

szervezethez hasonlóan a Magyar Állam tulajdonába kerültek át.

Térségi szint

A 4.1 pontban foglalt indokok (intézményrendszer összetettsége) alapján az eredeti

szabályozási szándék egyrészt a kötelezően működtetendő térségi fejlesztési tanácsokra

vonatkozó szabályozás eltörlése, másrészt az önfenntartó működésre képes térségi

fejlesztési tanácsok számára az önkéntes alakulás lehetőségének biztosítása volt. A cél

alapvetően elérésre került. Kivételt a Tftv. alapján jelenleg kötelezően működtetett

Balaton Fejlesztési Tanács jelent. A Balaton kiemelt idegenforgalmi, gazdasági

jelentőségéből adódóan indokolt, hogy a három megyét érintő fejlesztési feladatokat egy

intézmény fogja össze, így a Balaton Fejlesztési Tanács, mint a térségi fejlesztési

tanácsok közül egyedül nevesített intézmény bennmaradt a Tftv.-ben, míg a másik, 2012.

évet megelőzően szintén kötelezően működtetendő Budapesti Agglomerációs Fejlesztési

Tanács kötelező működésére vonatkozó szabályok hatályon kívül helyezésre kerültek. A

8 Pro Regio Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési és Szolgáltató Nonprofit Közhasznú Kft., NORDA

Észak-magyarországi Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., ÉARFÜ Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., DARFÜ Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Nonprofit Kft., DDRFÜ Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., Közép-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., Nyugat-dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft.




21

Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács jogutódja Budapest Főváros

Önkormányzata, illetve a Pest Megyei Önkormányzat lett.

A Tftv. módosítása előtt és azt követően működő térségi fejlesztési tanácsokat az alábbi

táblázat tartalmazza.

Térségi Fejlesztési Tanácsok

Tftv. módosítás előtt Tftv. módosítás után

Balatoni Fejlesztési Tanács (kötelező) Balatoni Fejlesztési Tanács (kötelező)

Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács

(kötelező) Tisza-tó Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Tisza-tó Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes) Velencei-tó és Térsége Váli-völgy és Vértes

Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Vértes-Velencei tavi Térségi Fejlesztési Tanács

(önkéntes) M8 Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

8 főút Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes) M9 Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Dunakanyar Térségi Fejlesztési Tanács

(önkéntes)

Duna-Tisza Közi Homokhátsági Térségi

Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Szigetköz - Felső Duna mente Térségi

Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Szigetköz - Felső Duna mente Térségi

Területfejlesztési Tanács (önkéntes)

M9 Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes) Dunakanyar Térségi Fejlesztési Tanács

(önkéntes)




22

Rövid összefoglaló táblázat az intézményrendszer Tftv. módosítás előtti és utáni helyzetéről

Tftv. módosítás előtti

szabályozás szerinti

helyzet

A Tftv. módosítását követő szabályozás szerinti helyzet

Területfejlesztési feladatokat

különböző szintű

területfejlesztési tanácsok

(regionális, megyei, kistérségi)

látják el.

Megyei önkormányzat

fejlesztéssel kapcsolatos

feladata mindössze, hogy

javaslatot tehetett a tanácsok

részére + területrendezéssel

kapcsolatos feladatok

Területfejlesztési feladatokat megyei önkormányzatok látják el.

A különböző szintű területfejlesztési tanácsok (regionális, megyei,

kistérségi) megszűntek.

Megyei önkormányzat feladata: területfejlesztés (eu-s+hazai) +

területrendezés

„A megyei önkormányzat a megye területén összehangolja a

kormányzat, az önkormányzatok és a gazdasági szervezetek

fejlesztési elképzeléseit”

A megyei önkormányzatok területfejlesztéssel kapcsolatos külön

kiemelendő feladatai:

a megyei területfejlesztési stratégia és program elfogadása,

az RFT-K és Az MTT-k szerződés-állományának kezelése,

hatáskörébe utalt források elosztása

Létrejöttek a regionális területfejlesztési konzultációs fórumok.

A megyén túlnyúló, esetleges regionális kérdések kezelését a megyei

önkormányzatok elnökeiből álló regionális területfejlesztési konzultációs

fórum látja el. Titkársága, apparátusa nincs, azt valamelyik megyei

önkormányzat hivatala látja el.

Létrejöttek a megyei területfejlesztési konzultációs fórumok.

A megyei közgyűlésben jelenleg nem rendelkeznek képviselettel a megyei

(jogú) városokban élő választópolgárok. Amíg a képviseletük közvetlen

választással nem lesz megoldható, addig a megyei önkormányzat és a

megyei város(ok) 50-50%-os képviseletét biztosító fórum vesz részt a

megyei önkormányzatok területfejlesztési döntéseinek előkészítésében,

véleményezésében.

Titkársága, apparátusa nincs, azt a megyei területfejlesztési konzultációs

fórum valamelyik tagjának hivatala látja el.




23



helyzet


Országos Területfejlesztési

Tanács

Feladat: reprezentációs

konzultatív fórum

Szavazati joga van:

7 regionális fejlesztési

tanács elnöke + fővárosi

főpolgármester

NFM miniszter + 8 miniszteri

képviselő

gazdasági kamarák elnökei

OÉT 2 képviselője

önkormányzati

érdekszövetségek 3

képviselője

Tagsága módosult.

Szavazati joga van:

19 megyei közgyűlés elnöke + fővárosi főpolgármester

NFM miniszter + 8 miniszteri képviselő

gazdasági kamarák elnökei,

Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanács 1 képviselője

önkormányzati érdekszövetségek 3 képviselője

Regionális fejlesztési

tanácsok

Tagjai

megyei területfejlesztési

tanácsok elnökei, m. j. város

polgármesterei

1 NFM miniszteri, 8 Kormány

képviselő

3 kistérségi képviselő

A regionális fejlesztési tanácsok megszűntek.

Jogutódjaik az illetékes megyei önkormányzatok.

Megyei területfejlesztési

tanácsok (= a Fővárosban a

Fővárosi Közgyűlés)

Feladat: gyakorlatilag

kiüresedett

Összetétel:

megyei közgyűlés elnöke

megyei jogú városok

polgármestere(i)

NFM miniszter képviselője

3 kistérségi képviselő

Mezőgazdasági és

Vidékfejlesztési Hivatal

képviselője

A Megyei területfejlesztési tanácsok megszűntek.

(kivéve Fővárosi Önkormányzatot; utóbbi feladatai azonosak lesznek a

megyei önkormányzatokéval).

Jogutódjaik az illetékes megyei önkormányzatok.




24



helyzet


Térségi fejlesztési tanácsok:

Kötelezően működött a Tftv.

alapján:

Balatoni Fejlesztési Tanács

Budapesti Agglomerációs

Fejlesztési Tanács

Önkéntesen működik:

Tisza – tó

Vértes-Velencei tavi

8 főút

Dunakanyar

Szigetköz - Felső Duna

mente

A kötelezően működő Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács

megszűnt.

A Balatoni Fejlesztési Tanács és a Balatoni Integrációs Közhasznú

Nonprofit Kft. helyzete nem változott.

Az önkéntesen működő térségi fejlesztési tanácsok működhetnek

változatlanul tovább. A módosítást követően (új, illetve a korábbi

átalakításával) 8 tanács működik.

Kistérségi fejlesztési

tanácsok

Feladat: területfejlesztés,

kötelezően működtek.

Minden esetben a többcélú

kistérségi tanácsok részei

voltak.

A kistérségi fejlesztési tanácsok megszűntek.

A kötelezően ellátandó területfejlesztési feladat megszűnt kistérségi

szinten. A kistérségi fejlesztési tanácsokra vonatkozó szabályozás teljes

egészében hatályon kívül helyezésre került.


ügynökségek (=7 db Nkft.)

Tulajdonosuk: Regionális

Fejlesztési Tanács

(Egy kivétel: Észak-Alföldi RFÜ

tulajdonosa 70% regionális

fejlesztési tanács, 10-10-10% 3

megyei területfejlesztési tanács)

Feladat: túlnyomórészt uniós

közreműködő szervezeti

feladatok + regionális fejlesztési

tanács munkaszervezeti

feladatok (döntés-előkészítés,

döntés-végrehajtás, monitoring)

A Regionális fejlesztési ügynökségek helyzete nem, tulajdonosi

szerkezete változott.

Tulajdonosuk: Magyar Állam, tulajdonosi joggyakorló: NFM miniszter.

Oka:

minden közreműködő szervezet NFM tulajdonosi joggyakorlás alatt áll

(az NFM felel a támogatások lebonyolításának szakszerűségéért)

az RFT és MTT helyébe lépő megyei önkormányzat számára döntés-

előkészítési és döntés-végrehajtási feladat továbbra is garantált,

végezve lesz.




25

A Tftv. módosítása során kialakuló intézményrendszeri változások összefoglalását az alábbi

ábra mutatja be

A Tftv. módosítás előtt fennálló

állapot

A Tftv. módosítás során kialakult

állapot

5.2. A területfejlesztés eszközrendszerében 2012. január 1-jén bekövetkezett

változások

A Tftv. módosítás során az eszközrendszeri szabályozás pénzügyi eszközökre vonatkozó

részének címe a Tftv. módosítás nyomán kiegészült a területrendezést segítő eszközökre

való utalással (a cím így jelenleg: „A területfejlesztést és a területrendezést segítő

pénzügyi eszközök”). Megjegyzendő azonban, hogy a cím alatti szabályozás tartalmában

nem jelenik meg kifejezetten a területrendezést segítő pénzügyi eszköz.

A térségek kiegyensúlyozott fejlődését célzó beavatkozási eszközök a gyakorlatban az

alábbi két okból erőteljesen átalakultak a Tftv. hatályba lépése óta eltelt évek során: az

térségi fejlesztési tanácsok

kistérségi fejlesztési tanácsok

megyei területfejlesztési tanácsok

regionális fejlesztési tanácsok

megyei önkormányzatok

regionális területfejlesztési

konzultációs fórum

megyei területfejlesztési

konzultációs fórum

térségi fejlesztési tanácsok

regio

ná

lis

szin

t

megye

i

szin

t

kis

térs

égi

szin

t

térs

égi

szin

t




26

Európai Unióhoz történő csatlakozásunk, illetve a költségvetési egyensúly

megőrzése iránti kormányzati törekvések eredményeként.

a) Az Európai Unióhoz történő csatlakozás hatása

Magyarország 2004. május 1-jével csatlakozott az Európai Unióhoz, így elérhetővé

vált a Kohéziós Alap, a strukturális alapok, valamint az EU közös agrárpolitikájának

finanszírozására létrehozott Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap.

Ezen források rendszerének felépítési logikája, a felhasználásra, illetve a

felhasználásban részt vevő intézményekre vonatkozó uniós normák számos ponton

eltérnek a hazai, a Tftv. hatályosságának első 8 évében kiépített rendszertől.

Bár ezen eltérések a csatlakozásunk előtt is láthatóak voltak, a Tftv.

eszközrendszeri szabályai, illetve az azok alapján működő támogatási rendszerek

viszonylag kevés érdemi változással működtek tovább, míg ezzel párhuzamosan,

eltérő jogszabályi alapokon, a hazai szabályozási, intézményi előzményekre tekintet

nélkül felépítésre került az uniós források felhasználási rendszere.

Az európai uniós fejlesztési források megjelenése a hazai területfejlesztési források

célrendszerére is nagymértékben hatott. A források hatékony felhasználása, az

uniós és hazai támogatási rezsimek közötti versengés elkerülése, a szinergikus

hatások erősítése érdekében a Tftv.-ben szabályozott támogatások felhasználási

céljai az európai uniós forrásokból támogatások céljaihoz képest komplementer-

elven kerültek meghatározásra.

b) A költségvetési egyensúly megőrzése iránti kormányzati törekvések hatása

Fent említésre került, hogy a Tftv. eszközrendszeri szabályai többségében hazai

költségvetési előirányzatokból finanszírozott beavatkozásokra vonatkoznak. A

kifejezetten területfejlesztési célokat szolgáló költségvetési források az elmúlt

évtized költségvetési törvényeiben folyamatos csökkenést mutatnak, 2008-2009 óta

pedig tulajdonképpen nem léteznek.

Ezen okból adódóan az eszközrendszeri szabályozás pénzügyi eszközökre

vonatkozó része jelenleg kimutatható, elemezhető hatással nem bír, így ezen

hatások elemzésére jelen hatásvizsgálat sem terjedhet ki.

Megjegyezendő azonban, hogy az eszközrendszeri szabályozás pénzügyi

eszközökre vonatkozó része érdemben nem változott. Néhány – a fent említett




27

okból a gyakorlatban nem alkalmazott – pénzügyi eszközre vonatkozó szabályozás

hatályon kívül helyezésre került9, viszont a módosítás e tekintetben nem volt

teljeskörű, mivel egyes, a gyakorlatban ugyancsak nem alkalmazott eszköz10

szabályozási keretei megmaradtak. Ezen, megmaradt rendelkezések lehetőséget

adnak arra, hogy a jövőben – szükség esetén – ismét éljen ezen eszközök

alkalmazásával a Kormány anélkül, hogy ez törvénymódosítást igényelne.

Innovatív, bár a Tftv. törvényi szabályozásának szintjén kevés konkrétumot jelentő

változást hozott a 2012. január 1-jén hatályba lépett módosítás azon része, amely

megteremtette a szabad vállalkozási zónák jogi kereteit. A szabad vállalkozási

övezetek létrehozásának célja az volt, hogy mindazokat a fejlesztési, beruházási,

adópolitikai és foglalkoztatáspolitikai kedvezményeket, amelyek egy térség

potenciális lehetőségeit jelentik, egy komplex program keretein belül lehessen

kezelni. Tekintettel azonban arra, hogy a szabad vállalkozási zónákat kijelölő, illetve

azok működését, valamint a kedvezmények igénybevételét szabályozó végrehajtási

rendelet11 csak a Tftv. módosítását követően több mint egy évvel került kihirdetésre,

az annak hatálybalépése óta eltelt 3-4 hónap alatt a részletes hatásvizsgálat

elvégzéséhez szükséges adatok és tapasztalatok még nem állnak kellő

mértékben rendelkezésre. Ebből adódóan ezen jogintézmény hatásvizsgálatára

jelen tanulmány nem tér ki.

A területfejlesztés horizontális elvként történő érvényesülésére, a forráskoordinációra,

valamint az ipari parkokra vonatkozó szabályozást a Tftv. 2012. január 1-jén hatályba

lépett módosításai érdemben nem érintették.

9 Pl. a Tftv. korábbi 20. § (4) bekezdés b), d), e) és f) pontjai

10 Pl. a Tftv. korábbi 20. § (3) bekezdés c) pontja

11 a szabad vállalkozási zónák létrehozásának és működésének, valamint a kedvezmények igénybevételének

szabályairól szóló 27/2013. (II. 12.) Korm. rendelet




28

6. A TFTV. MÓDOSÍTÁS MELLETT A TERÜLETFEJLESZTÉSI

INTÉZMÉNYRENDSZERRE KÖZVETETT HATÁSSAL BÍRÓ EGYÉB,

LÉNYES JOGSZABÁLYOK

A Tftv. módosítás hatásainak vizsgálatakor figyelembe kell venni az alábbi két fontos

jogszabályi változást is, mely komoly hatással volt mind a megyei önkormányzatok, mind

az RFÜ-k szervezeti felépítésére és tevékenységére, a területfejlesztési szakmai

feladatok ellátására.

6.1. Önkormányzati rendszer átalakítására vonatkozó jogszabály

A Tftv. módosításával egy időben zajlott az önkormányzati rendszer átalakítása

is. A megyei önkormányzatok életében mérföldkő volt, hogy hatályba lépett

a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati

intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek

átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény. A törvény szerint 2012. január 1-jétől

a megyei önkormányzatoktól a Magyar Állam tulajdonába került a megyei

önkormányzatok vagyona és vagyoni értékű joga, a megyei önkormányzatok

fenntartásában lévő intézmények, azok vagyona és vagyoni értékű joga, valamint a

megyei önkormányzatok tulajdonában lévő jogi személyiséggel rendelkező vagy jogi

személyiség nélküli gazdasági társaságok (a megyei önkormányzat tulajdoni hányada

erejéig).

Ez azt jelentette, hogy a megyei önkormányzatok feladatai jelentősen

csökkentek és a korábbiak közül szinte csak a területrendezéssel

kapcsolatos feladatai maradtak meg. A Tftv. módosítás az RFT-k megszűnését

követően a megyei önkormányzatok területfejlesztéssel kapcsolatos feladatait

megerősítette (korábban szinte alig voltak a megyei önkormányzatoknak

területfejlesztéssel kapcsolatos fekladatai, mindössze javaslatot tehetett a RFT-k és

MTT-ok részére).




29

6.2. A területfejlesztési és az önkormányzati fejlesztési célú támogatások

felhasználását szabályozó kormányrendeletben történt változások

Szintén 2012-ben került sor több fejlesztési előirányzatot szabályozó kormányrendelet

módosítására az egyes területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési célokat szolgáló

hazai támogatási előirányzatokról szóló kormányrendeletek módosításáról szóló 35/2012.

(III. 9.) Korm. rendelettel. Az e rendelettel történő módosítás a megyei önkormányzatok

tekintetében azért volt fontos, mert az érintett előirányzatok terhére a korábbiakban

meghirdetett pályázati rendszerek támogatási szerződései esetében – több támogatotti

kötelezettség enyhítése mellett – a meghatározott 10 éves

fenntartási/üzemeltetési/szolgáltatási időt egységesen 5 évre csökkentette. A Tftv.

módosítását követően a támogatási szerződések vonatkozásában az RFT-k és MTT-k

jogutódai a megyei önkormányzatok lettek, ezért náluk jelentkezett az a feladat, amely a

nagy számú támogatási szerződések záró ellenőrzéséhez és lezárásához kapcsolódik. Ez

egy-egy önkormányzatnál több száz lezárandó szerződést is jelenthetett, amellyel

kapcsolatos feladatellátás jelentősen hozzájárult az önkormányzatok munkaterheinek

növekedéséhez.




30

7. A TFTV. MÓDOSÍTÁS HATÁSAINAK ELEMZÉSE

A Tftv. utólagos hatásvizsgálatának keretében számbavételre kerülnek a törvény

módosításának legfőbb hatásai az alábbiak szerint:

- intézményi változások utólagos hatásvizsgálata,

- szervezeti struktúrára és foglalkoztatásra gyakorolt hatások utólagos

hatásvizsgálata,

- a költségvetésre gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata,

- a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeinek együttműködésének utólagos

hatásvizsgálata,

- adminisztratív terhek utólagos hatásvizsgálata.

7.1. Intézményi változások utólagos hatásvizsgálata

Mint az korábban is említésre került, a Tftv. módosításából adódóan a megszűnt RFT-k és

MTT-k jogutódjai az illetékes megyei önkormányzatok lettek. Ezen változás a megyei

önkormányzatok számára azonnal jelentkező feladatként a szervezeti struktúra

újragondolását, feladatokhoz mért racionalizálását, valamint a törvény által delegált

feladatok teljes körű átadás-átvételét jelentette.

A jogutódlással kapcsolatos átadás-átvételi feladatok témakörönként a következők

voltak:

Üzletrészek, alkalmazottak tekintetében:

RFT-k tulajdonában lévő üzletrészek átadás-átvétele;

MTT-k tulajdonában lévő üzletrészek átadás-átvétele;

MTT-k tulajdonában lévő munkaszervezetek (nonprofit Kft.-k) átadás-átvétele vagy

jogfolytonosság biztosítása;

a megszűnt tanácsok által esetlegesen foglalkoztatott alkalmazottak munkajogi

kérdéseinek rendezése.




31

Szerződések tekintetében:

RFT-k hatályos, esetleg több évre megkötött (pl. működéshez kapcsolódó)

szerződéseinek átadás-átvétele – területileg érintett megyei önkormányzat

jogutódlásával vagy érintett megyei önkormányzatok egyetemleges

jogutódlásával;

MTT-k hatályos, esetleg több évre megkötött vállalkozási, megbízási, bérleti stb.

szerződéseinek átadás-átvétele;

MTT-k hazai decentralizált források terhére megkötött

támogatási szerződésállományának átadás-átvétele vagy jogfolytonosság

biztosítása;

RFT-k hazai decentralizált források terhére megkötött RFÜ kezelésben maradó

támogatási szerződésállományról kimutatás készítése.

Egyéb feladatok tekintetében:

az RFT-k és MTT-k 2011. évi működési támogatásához kapcsolódó elszámolás

elkészítése és az illetékes megyei önkormányzat által történő jóváhagyást követően

annak NFM részére történő megküldése;

a regionális és a megyei területfejlesztési konzultációs fórumok felállítása és

titkársági feladatainak ellátása megegyezés szerint.

A megszűnt RFT-k és MTT-k jogutódlási és feladat átszervezési intézkedéseinek

előkészítettségét a megkérdezett megyei önkormányzatok 56%-a (10 db) rendben

találta, 33% (6 db) szerint az előkészítettség nem volt megfelelő és 11% (2 db) értékelte

úgy, hogy a jogutódlási és feladat átszervezési intézkedések nagyon jól előkészítettek

voltak.

A Tftv. módosításból adódó intézményi változások zökkenőmentes végrehajtásának

vizsgálata – az átadás-átvétel során jelentkező feladatok ismeretében – emberi erőforrás,

hatáskör és feladatok, valamint a működési költségek és támogatások átadás-átvétele

tekintetében került vizsgálatra. A megyei önkormányzatok az intézményi változások

zökkenőmentes végrehajtását az alábbiak szerint értékelték:




32

Emberi erőforrások tekintetében:

Teljesen zökkenőmentes volt: 3 megyei önkormányzat szerint

Nagyjából rendben volt: 12 megyei önkormányzat szerint

Sok probléma, konfliktus volt: 3 megyei önkormányzat szerint

Nem tudom megítélni: 0 megyei önkormányzat szerint

Hatáskör és feladatok átadása-átvétele tekintetében:





intézményi változások emberi erõforrások tekintetében

sok probléma

nagyjából rendben

teljesen zökkenõment

intézményi változások hatáskör tekintetében

sok probléma

nagyjából rendben





33

Működési költségek és támogatások átadás-átvétele tekintetében:





Összességében megállapítható, hogy a megkérdezett megyei önkormányzatok

74,1%-a találta nagyjából zökkenőmentesnek a Tftv. módosításból adódó

intézményi változások végrehajtását.

Mivel az RFÜ-k korábban az RFT-k munkaszervezeteként működtek, a Tftv. módosítása

kapcsán az RFÜ-k csak az RFT-k megszűnésében érintettek közvetlenül. Az RFÜ-k

többnyire pozitívan nyilatkoztak a jogutódlással kapcsolatos változásokról az emberi

erőforrások tekintetében, ugyanakkor egy RFÜ kifejezetten sok problémát jelzett.

Az RFÜ-k által adott információk alapján megállapítható, hogy a működési költségek és

támogatások, illetőleg az azokhoz kapcsolódó elszámolási kötelezettségek átadás-

átvétele konfliktust generált az RFÜ, a megyei önkormányzat és az RFT között. Csak egy

RFÜ jelezte, hogy problémamentesen zajlott le ezen folyamat, két esetben viszont

kifejezetten sok nehézség lépett fel. Ezen eredmény különösen annak ismeretében

meglepő, hogy ugyanezen folyamatra vonatkozóan a megyék részéről többségében

pozitív visszajelzés érkezett.

intézményi változások mûködési költségek

sok probléma

nagyjából rendben





34

Mindamellett, hogy a megyei önkormányzat jogutódlásából adódó feladatok

ellátására való átállás az RFÜ-k több mint felénél nem okozott gondot, az új döntéshozói

folyamatokhoz való alkalmazkodás átlagosan 4 hónapot vett igénybe. A megyei

önkormányzatok esetében a területfejlesztéssel kapcsolatos feladatok ellátására való

átállás időtartama a 0-12 hónap közötti intervallumban mozgott, átlagosan 3,6 hónapot

vett igénybe.

A megkérdezett megyei önkormányzatok 89%-a szerint az RFT-k és MTT-k

jogutódlásából adódó feladatok ellátására való átállás nem okozott nehézséget az

önkormányzat feladatkörébe tartózó más feladat elvégzésében.

Az RFT-k és MTT-k jogutódlásából adódó feladatok ellátására való átállás okozott-e

nehézséget?

Arra a kérdésre, hogy a hazai forrású támogatási szerződések kezelésének átadás-

átvétele okozott-e nehézségeket, negatív hatásokat a kedvezményezettek

szempontjából a megkérdezett megyei önkormányzatok 94%-a egyértelműen azt

válaszolta, hogy nem. Egy önkormányzat jelezte, hogy adott esetben támogatási

szerződések esetében a hazai forrású támogatási szerződések kezelésének átadás-

átvétele kedvezményezetti oldalon negatív hatás jelentkezett a támogatási

szerződésekben foglalt kötelezettségek ellenőrzésének elhúzódása miatt.

Alapvetően elmondható, hogy a Tftv. módosítása során kialakult jogszabályi

környezethez igazodó intézményi változásokra a megyei önkormányzatok és az

RFÜ-k jól reagáltak, a szervezetek feladatellátásában az intézményi változások

alapvetően nem okoztak zavart.

Átállás okozott-e akadályt

nem

igen




35

7.2. Szervezeti struktúrára és foglalkoztatásra gyakorolt hatások utólagos

hatásvizsgálata

7.2.1. A megyei önkormányzatokat érintő hatások elemzése

A Tftv. módosítás kapcsán újonnan jelentkező területfejlesztési feladatok megfelelő

színvonalon történő ellátása érdekében fontos követelmény volt az egységes, átlátható

hivatali struktúra kialakítása, valamint a megyei önkormányzatok optimális

létszámának meghatározása.

A megkérdezett megyei önkormányzatok 77,8%-a nyilatkozott úgy, hogy a Tftv.

módosításából adódóan az önkormányzat korábbi szervezeti struktúráján

nagymértékben változtatni kellett. A fennmaradó önkormányzatokat (22,2%-ot) a

szervezeti struktúra változása kevésbé, illetve közepesen érintette.

Mivel a Tftv. módosítást megelőzően a megyei önkormányzatok csak minimális

mértékben végeztek területfejlesztési feladatokat, nagyobb a szervezeti struktúra nagyobb

arányban történő megváltoztatására számítottunk.

A Tftv. módosítás kapcsán a megyékhez újonnan telepített területfejlesztési feladatok

ellátása nagy mértékben nem eredményezte a megyék irodai infrastruktúrának

fejlesztését. A kérdőívre adott válaszok szerint 55,6%-ban került sor az irodai

infrastruktúra fejlesztésre.

A megyei önkormányzat által a korábbiakban ellátott (a 6.1. pontban már hivatkozott,

2011. évi CLIV. törvény kapcsán elvont) feladatok ellátásához a korábbiakban kialakított

irodai infrastruktúra kielégíti az újonnan elvégzendő területfejlesztési feladatok ellátásához

szükséges infrastruktúra-igényt.

A területfejlesztési feladatok ellátása egy megyei önkormányzatnál sem eredményezte új

ingatlan beszerzését.

A megyei önkormányzatok területfejlesztési és területrendezési feladatai 2012. január 1-

től a következők szerint alakultak:




36

TE

RV

EZ

ÉS

TERÜLETFEJLESZTÉS EGYÉB FEJLESZTÉSI

FELADATOK TERÜLETRENDEZÉS

elkészíti a megye

területfejlesztési koncepcióját és

programját

elkészíti a megye

területrendezési tervét

részt vehet operatív programok

tervezésében

részt vesz a területfejlesztési

programok végrehajtásának

nyomon követésében és

értékelésében

előzetesen véleményezi az

országos és a megyét érintő

ágazati fejlesztési koncepciókat

és programokat

előzetesen véleményezi a

térségi területfejlesztési

koncepciókat, programokat

véleményezi az államigazgatási

szervek megyét érintő fejlesztési

elképzeléseit és pályázatait

együttműködés más megyei

önkormányzatokkal tervezési

feladatokban

DÖ

NT

ÉS

elfogadja a megye

területfejlesztési koncepcióját és

programját

akcióterv és operatív program

módosításokat terjeszthet elő

elfogadja a megye

területrendezési tervét

dönt térségi fejlesztési tanács

létrehozásáról, abban való

részvételről

dönt a regionális

területfejlesztési konzultációs

fórum által előzetesen

egyeztetett közös álláspont,

döntési javaslat elfogadásáról

dönt külföldi régiókkal való

együttműködésről, nemzetközi

programokban való részvételről

ellátja az átvett hazai támogatási

szerződésekkel kapcsolatos

feladatokat (döntés,

végrehajtás)

együttműködik az

önkormányzatokkal, területi

államigazgatási szervekkel,

társadalmi és szakmai

szervezetekkel, gazdasági

szereplőkkel

projektgyűjtés, projektfejlesztés,

projektgenerálás

területrendezési tervek

összehangolása (megyei

jogú városok és érintett

települések)




37

KO

OR

DIN

ÁC

IÓ,

EG

YÜ

TT

MŰ

KÖ

DÉ

S

TERÜLETFEJLESZTÉS EGYÉB FEJLESZTÉSI

FELADATOK TERÜLETRENDEZÉS

segíti a területfejlesztési

önkormányzati társulások

szerveződését, a

területfejlesztési önkormányzati

társulások és térségi fejlesztési

tanácsok munkáját (tervezés,

döntés előkészítés)

megyei és regionális

területfejlesztési konzultációs

fórum titkársági feladatainak

ellátása (megegyezés szerint)

a településrendezési terv és

a megyei területrendezési

terv közti összhang

megteremtése

válsághelyzetek kezelése

közreműködik a Területi

Információs Rendszer

működtetésében

érintettség esetén a Balatoni

Kiemelt Üdülőkörzet és a

Budapesti Agglomeráció

területrendezési terveinek

véleményezése

gondoskodik a partnerség

elvének érvényesítéséről (civil

szervezetek, vállalkozások

feltérképezése, együttműködés,

kapcsolatok építése, javítása)

együttműködik

adatgyűjtésekben (pl. KSH)

a területét érintő

területrendezési tervek

előzetes véleményezése

együttműködés az Új Széchenyi

Terv eredményeinek egységes

kommunikációjában

(projektindítás, beruházások

átadása)

A megyei önkormányzatok a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati

fejlesztési célú pályázati rendszer szerződésállományához fűződő, 2012. január 1-et

követően újonnan megjelenő döntés-előkészítési és döntéshozói feladatai a következők:

a) A hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési célú

előirányzatok terhére az RFT-k, mint támogató által megkötött támogatási

szerződések tekintetében a megyei önkormányzatok ellátják az alábbi feladatokat:

az RFÜ által előkészített, a döntést megalapozó előterjesztés alapján a

támogatói döntést igénylő feladatok ellátása;

kapcsolattartás a támogatási programok által érintett kedvezményezettekkel

és szervezetekkel.

b) A hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési célú

előirányzatok terhére a MTT-k által megkötött támogatási szerződések

tekintetében a megyei önkormányzatok ellátják az alábbi döntéshozói és döntés-

előkészítési feladatokat:

a támogatási szerződések, valamint az azokhoz kapcsolódó biztosítékokról

szóló szerződések módosításának előkészítése;




38

dokumentált nyomonkövetés, ellenőrzés a támogatott projektek megvalósítása

és a támogatás ellenében vállalt kötelezettségek teljesítése tárgyában,

együttműködve a feladat ellátásában érintett szervezetekkel;

szakmai döntési javaslat elkészítése és előterjesztése a döntéshozó részére a

támogatói döntést igénylő kérdésekben, így különösen a támogatási

szerződés módosítása, lezárása, valamint a támogatás esetleges

visszavonása, a támogatási szerződésekhez kapcsolódóan fennálló

követelések érvényesítése, illetve a mindezekkel kapcsolatos kérelmek,

megkeresések tárgyában;

támogatási döntést igénylő feladatok esetén a döntéshozói feladatok ellátása;

kapcsolattartás a támogatási programok által érintett kedvezményezettekkel

és szervezetekkel.

A megyei önkormányzatok számára új feladatként jelentkező hazai területfejlesztési és

önkormányzati fejlesztési célú pályázatok támogatási szerződéseinek kezelésében nagy

segítséget jelent az RFÜ-k közreműködése, mivel a korábban regionális hatáskörbe

tartozó támogatások ellenőrzését és a döntés-előkészítési feladataikat az RFÜ-k végzik.

Tekintettel a megyei önkormányzatok önálló működésére és gazdálkodására, valamint

arra, hogy sem jogszabályban, sem szerződésben nem került számukra előírásra

kötelezően és egységesen a szervezeti felépítés és ehhez kapcsolódóan a

feladatellátáshoz szükséges személyi kapacitás meghatározása, a Tftv. módosítása

nyomán tett intézkedéseik nagyfokú változékonyságot mutatnak.

A mind minőségét, mind mennyiségét tekintve megváltozott feladatkört a megyei

önkormányzatok többsége 1-4 főt érintő munkaerő-felvétel segítségével látja el.

Fontosnak tartottuk annak vizsgálatát, hogy hogyan alakult a megyei önkormányzat

hivatalának és ezen belül a szakmai területfejlesztési feladatot ellátó munkatársak

létszámának a változása a Tftv. módosítás után. A megyei önkormányzatoktól kapott

tájékoztatás alapján megállapítható egyrészt, hogy a megyei önkormányzatok

munkaszervezetének összlétszáma csökkent (országosan 447 főről 412 főre).

Megállapítható továbbá, hogy a hivatali szervezeten belül a területfejlesztési szakmai

feladatokat ellátó munkatársak létszáma a kezdeti, elégtelennek mondható 3-5 főről




39

mintegy 7 főre emelkedett. Az összlétszám csökkenésével egyidejűleg tehát a szakmai

feladatokat ellátó munkatársak száma kétszeresére növekedett.

Megjegyezzük azonban, hogy területfejlesztési feladatot ellátó munkatársak jelenlegi

30,83%12-os aránya is alacsonynak számít, főleg, ha figyelembe vesszük, hogy a megyei

önkormányzatok legjelentősebb szakmai feladatáról beszélünk. Különösen igaz ez abból

adódóan, hogy a megyei önkormányzatok 2014-2020 közötti időszak területi

tervezéséhez kapcsolódó feladatai nagymértékben megnövekedtek. A még jelenleg is

fennálló szakmai kapacitáshiányt a megyei önkormányzatok külső szakértők

igénybevétele útján tudják kezelni. Ezen külső forrást az RFÜ-k jelenleg még meglévő

tervezői kapacitása képezheti.

(A)

A megyei önkormányzatok munka-szervezetének összlétszáma

(országosan) a Tftv. módosítás előtt (fő)

447

(B)

A megyei önkormányzatnál területfejlesztési szakmai feladatokat ellátó

munkatársak összlétszáma (országosan) a Tftv. módosítás előtt (fő)

64

(C)

A szakmai feladatokat ellátó munkatársak aránya a Tftv. módosítása előtt

(%)

14,3

(D)

A megyei önkormányzatok munka-szervezetének összlétszáma

(országosan) a Tftv. módosítás után (fő)

412

(E)

A megyei önkormányzatnál terület-fejlesztési szakmai feladatokat ellátó

munkatársak összlétszáma (országosan) a Tftv. módosítás után (fő)

127

(F)

A szakmai feladatokat ellátó munkatársak aránya a Tftv. módosítás után

(%)

30,83

Összlétszám változása (D/A) (%) 92,17

Szakmai feladatokat ellátók számának változása (E/B) (%) 198,44

A megyei önkormányzatok jelzése szerint sok esetben a területfejlesztéssel foglalkozó

munkatársak munkakörei nem különülnek el, nem kerültek kialakításra az egynemű,

12 Ez az arány a legmagasabb létszámban szakmai munkatársakat foglalkoztató megye esetén is mindössze

50%-ot mutat




40

letisztult munkakörök, a szakmai területen dolgozó munkatársak több típusú feladatot is

ellátnak (pl. tervezés és hazai pályázatkezelés) párhuzamosan.

A felvételre kerülő munkatársak végzettség szerinti megoszlása szintén változatos13 képet

mutat, azonban összességében megállapítható, hogy a felvételre került munkaerő

végzettsége összhangban áll a Tftv. módosítása eredményeként megjelenő új

feladatokkal.

Külön megjegyzendő, hogy a megyei önkormányzatok kérdőíves felmérése során az

önkormányzatok egy része a személyi kapacitásokra vonatkozó kérdés kapcsán jelezte,

hogy olyan kollégák kerültek felvételre, akik korábbiakban a megszűnt MTT

munkaszervezeténél dolgoztak. Ezen eljárás szerencsésnek mondható tekintve, hogy a

területfejlesztési tanácsok működése során mintegy 15 évnyi tapasztalat halmozódott fel

az ott dolgozó kollégáknál, amely tapasztalat a munkatársak átvételével a megyei

önkormányzat által való feladatellátás egyik komoly erőforrásává válhat.

Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a megyei önkormányzatok mintegy egyharmada

egyáltalán nem hajtott végre szervezetfejlesztést a Tftv. módosítása nyomán,

amelyből adódóan egyes megyéknél fennáll a kockázata annak, hogy a megfelelő

személyi kapacitások hiánya miatt a szakmai feladatellátás mennyiségi vagy

minőségi szempontból elégtelen lesz.

Tekintve, hogy a Mötv., a Tftv. és egyéb jogszabályok módosítása nyomán a megyei

önkormányzati feladatok köre igen jelentős mértékben megváltozott (a korábbiakban

jelentősnek mondható intézményfenntartási szerep drasztikusan lecsökkent, a

területfejlesztési feladatok pedig új, ráadásul arányait tekintve meghatározó feladatként

jelentkeztek), előzetesen a személyi kapacitások hasonló mértékű átrendeződésére

lehetett számítani. Az elvárásokhoz képest történő elmaradást maguk a megyék is

érzékelik: a kérdőíves felmérés során a feladatellátásukat leginkább akadályozó tényezők

között megjelölték a megfelelő személyi kapacitások hiányát is. Megjegyzendő

azonban, hogy ezen hiányosság kapcsán egyes megyék utalnak rajtuk kívül állónak

13

Pl. tájépítész, geográfus, területfejlesztő, közgazdász, jogász, építőmérnök, EU-szakértő




41

tekintett okokra, mint például a megfelelő képzések hiányára, illetve a szükséges

működési források rendelkezésre állására.

Változatos képet mutat annak vizsgálata, hogy a megyei önkormányzatok a 2012. évi

költségvetésükből hozzávetőlegesen mekkora hányadot fordítottak a területfejlesztési

szakmai feladatok ellátására: a megyék átlagosan költségvetésük 41,89%-át fordították

területfejlesztési feladatok ellátására (a legkisebb érték 12%, míg a legnagyobb 75% volt).

A megyei önkormányzat 2012. évi költségvetéséből hozzávetőlegesen mekkora hányadot

fordítottak a területfejlesztési feladatok ellátására?

A megyei önkormányzatok arra a kérdésre, hogy a Tftv. módosítás kapcsán az

intézményrendszer átalakítása összességében miként érintette a foglalkozatást megyei

szinten, az alábbi választ adták:

2012. évi költségvetés mekkora hányada (%)

75

65

62

60

55

45

35

30

25

18

17

15

12

Megye foglalkoztatása

nem változik

nagy mértékben javul




42

A válaszokból tehát látszik (50-50%), hogy a Tftv. módosítás megyei foglalkoztatásra

gyakorolt hatásának megítélése a megyei önkormányzatok oldaláról nem egységes.

7.2.2. Az RFÜ-ket érintő hatások elemzése

Az RFÜ-k tevékenysége a Tftv. alapján 5 feladatcsoportba sorolható.

hazai pályázatkezeléssel kapcsolatos feladatok,

uniós programok végrehajtásához kapcsolódó közreműködő szervezeti feladatok,

területi tervezési feladatok,

nemzetközi projektben való részvétel,

Tftv. alapján végzett egyéb feladatok.

Figyelembe véve azt, hogy a nemzetközi projektekkel kapcsolatos feladatok, illetve az

uniós közreműködői tevékenység ellátása kapcsán a Tftv. módosításával hatályba lépő

változások nem eredményeztek a szervezeti struktúrára és foglalkoztatásra

gyakorolt hatást, az RFÜ-k számára megküldött kérdőívben a további három

feladatcsoporttal kapcsolatosan kialakult helyzetet vizsgáltuk.

Mivel az RFÜ-k korábban az RFT munkaszervezeteként már végeztek hazai

pályázatkezelési feladatokat, a Tftv. módosítása ezzel kapcsolatban újdonságot

nem jelentett számukra (leszámítva természetesen a tanácsok jogutódlását). Tekintettel

arra, hogy 2009-2010 óta nem került meghirdetésre területfejlesztési és önkormányzati

fejlesztési célú decentralizált pályázat, ezen feladatot ellátó kollégák sok esetben

átszervezésre kerültek az RFÜ egyéb (általában uniós közreműködő szervezeti)

tevékenységeinek végrehajtása érdekében (több RFÜ-nél tapasztalható a fentiek

eredményeként, hogy a Tftv. alapján ellátandó feladatokat egyes kollégák fél állásban

végzik).

A közreműködő szervezeti tevékenységen kívüli területfejlesztési feladatokkal

foglalkozó munkatársak tekintetében mintegy 38%-os létszám csökkenés

következett be a Tftv. módosítását követően (jelenleg kb. 57,5 fő látja el ezen

területfejlesztési feladatokat országos szinten). Ennek oka egyrészről az előzőekben

említett átszervezés volt, másrészről, az RFÜ-k területi tervezéssel foglalkozó




43

munkatársai több esetben is más munkahelyeken helyezkedtek el, tekintettel arra, hogy

az RFÜ-k területi tervezéssel kapcsolatos feladatai sokáig bizonytalan voltak, és a mai

napig sem kerültek véglegesítésre. Mindemellett az RFÜ-k felé közvetített korábbi

tulajdonosi elvárás, mely szerint az RFÜ-k túlzott aktivitással ne vegyenek részt

nemzetközi projektekben, szintén azt eredményezte, hogy az ezen a feladatokat ellátó

kollégák az RFÜ-k egyéb feladataira átirányításra kerültek.

7.3. A költségvetésre gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata

A Tftv. módosítás utólagos hatásvizsgálatának egyik legfontosabb eleme annak

vizsgálata, hogy a szakmai igényekkel alátámasztott jogszabály módosításnak volt-e

költségvetési egyenlegjavító, illetve egyenlegrontó hatása.

A Tftv. 16. § (4) bekezdése meghatározza, hogy a területfejlesztési feladatokat ellátó

területi szervek működéséhez szükséges pénzügyi fedezetet a költségvetési

hozzájárulás, a pályázatokon elnyert források, valamint adott esetben az érintett területi

szervben szavazati joggal rendelkező szervezetek befizetései biztosítják.

A területfejlesztésért felelős szakterület mindig prioritással kezelte, hogy a Tftv.-ben

rögzített területfejlesztési és egyéb területfejlesztési szakmai feladatok elvégzéséhez –

feladathoz mérten – a területfejlesztési feladatokat ellátó területi szervek részére a

költségvetési lehetőségeket is figyelembe véve támogatást, illetve kiegészítő támogatást

nyújtson.

A költségvetésre gyakorolt hatás elemzése előtt meg kell említeni, hogy a megyei

önkormányzatok az éves költségvetési törvények IX. fejezetében – „önkormányzati

fejezet” – lévő forrásokból működéshez és egyéb meghatározott feladat ellátásához

minden évben részesültek/részesülnek „normatív módon juttatott” támogatásban (a Tftv.

módosítást megelőzően is). A területfejlesztési feladatok ellátásához nyújtott támogatást

ettől elkülönülten, külön szükséges kezelni, vizsgálni. Ezért jelen vizsgálat csak a

területfejlesztési feladatok elvégzéséhez nyújtott támogatások vizsgálatára terjed ki, a

megyei önkormányzatok részére normatív módon juttatott támogatásokra nem.




44

A következő táblázat pedig azt mutatja, hogy a területfejlesztési feladatokat ellátó

intézményrendszer területfejlesztési kiegészítő működési támogatásai hogyan alakultak a

Tftv. módosítása előtt és után.

A Tftv.-ben nevesített területfejlesztési feladatokat ellátó szervezetek működési támogatási

forrásainak megoszlása (2010-2013)

A táblázatból látható, hogy a területfejlesztési önkormányzati társulások, a regionális

területfejlesztési konzultációs fórumok és a megyei területfejlesztési konzultációs

fórumok nem részesültek/részesülnek kiegészítő támogatásban. Ennek oka, hogy a

területfejlesztési önkormányzati társulások alapvetően eseti jelleggel, egy közös

területfejlesztési cél megvalósítása (pl. több települést magába foglaló

szennyvízelvezetés pályázati forrás igénybevétele mellett történő kivitelezése) érdekében

jönnek létre, mely feladatok megvalósítása az alapműködés keretében biztosított

Szervezet megnevezése

2010. évi

működési

támogatás

összege

(Ft)

2011. évi

működési

támogatás

összege

(Ft)

2012. évi

működési

támogatás

összege

(Ft)

2013. évi

működési

támogatás

összege

(Ft)

Területfejlesztési

önkormányzati társulások 0 0 0 0


tanácsok 350 000 000 315 000 000 0 0


tanácsok 85 000 000 83 600 000 0 0

Kistérségi fejlesztési

tanácsok 173 000 000 174 000 000 0 0

Térségi fejlesztési tanácsok 19 000 000 3 000 000 0 0

Balaton Fejlesztési Tanács 50 000 000 45 000 000 45 000 000 65 000 000

Megyei önkormányzatok 0 0 249 500 000 109 500 000


ügynökségek 0 0 222 200 000 189 200 000

Regionális területfejlesztési

konzultációs fórumok 0 0 0 0


konzultációs fórumok 0 0 0 0

Ö s s z e s e n : 677 000 000 620 600 000 516 700 000 363 700 000




45

forrásból, illetve adott esetben pályázati úton nyert forrásból finanszírozható. Az

újonnan létrejött területfejlesztési konzultációs fórumok nem rendelkeznek önálló

szervezettel, titkársági feladatait a tagok megegyezése szerinti megyei önkormányzat

hivatala látja el a kötelezően elírt területfejlesztési feladatok körében.

A fenti táblázat jól mutatja, hogy a területfejlesztés területi szervei milyen összegű

működési kiegészítő támogatásban részesültek a Tftv. módosítását megelőzően és azt

követően. Látható, hogy a Tftv. módosítás előtt 4 területfejlesztési szinthez tartozó

szervezetek (RFT-k, MTT-k, kistérségi fejlesztési tanácsok, térségi fejlesztési tanácsok)

részesültek támogatásban, míg a Tftv. módosítást követően ez 3 intézményrendszeri

szereplőre lecsökkent. Itt muszáj megjegyezni, hogy alapvetően a Tftv. módosítás előtt az

RFT-k részére juttatott támogatásból az RFT-k munkaszervezetei, az RFÜ-k is

részesültek közvetetten, az RFT-k útján támogatásban a munkaszervezeti

területfejlesztési feladatok ellátásához. Ezért valójában a Tftv. módosítás előtt a

területfejlesztési szervek 5 csoportja részesült kiegészítő területfejlesztési támogatásban.

A táblázatból az is jól látható, hogy a területfejlesztési feladatokat a jelenlegi 3 szervezet

mintegy fele annyi költségvetési kiegészítő forrás igénybevételével el tudja látni,

mindemellett a megkérdezett megyei önkormányzatok 50%-a nyilatkozott úgy, hogy az

intézményrendszeri átalakítások összességében nagymértékben javítják a költségvetési

pozíciót (27,8% szerint nem változott, 16,7% szerint romlott a költségvetési pozíció, 5,6%-

ban értékelhetetlen volt a válasz).

A területfejlesztési intézményrendszer egyszerűsítése a táblázat alapján jól kimutatható

módon csökkentette az intézményrendszer működtetésével kapcsolatos központi

költségvetési kiadásokat. Ez elsődlegesen két tényezőre vezethető vissza:

a megyei területfejlesztési tanácsok, valamint a regionális és kistérségi fejlesztési

tanácsok megszűnése,

a térségi fejlesztési tanácsok (Balaton Fejlesztési Tanács kivételével) önfenntartó

szervezetként történő működése14.

14

A Tftv. 15. § (6) bekezdése pénzügyi fedezet biztosítását egyedül a Balaton Fejlesztési Tanács vonatkozásában írja elő




46

Összességében megállapítható, hogy a Tftv. módosításnak a területfejlesztési

kiegészítő támogatások vonatkozásában egyértelműen költségvetési

egyenlegjavító hatása van.

Megjegyzendő, hogy a Tftv. módosítás kapcsán – ahogy az előzőekben is említésre került

– a megyei önkormányzatok feladatai a korábbiakhoz képest jelentősen csökkentek és

szinte csak a területrendezéssel kapcsolatos feladatai maradtak meg, kiegészülve a

területfejlesztési feladatokkal.

A megyei önkormányzatok 83,3%-a szerint a Tftv. módosítással jelentkező intézményi

átalakítás a megye versenyképességét nagymértékben javította, 16,7% szerint nem

okozott változást.

7.4. A területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeinek

együttműködése

A területfejlesztés Tftv.-ben meghatározott egyik alapvető feladata, hogy elősegítse

a térségi és helyi közösségek területfejlesztési kezdeményezéseit, összehangolja az

országos célkitűzésekkel,

az Európai Unió regionális politikájához illeszkedést a nemzetközi együttműködés

keretében, valamint

a regionális együttműködésben rejlő kölcsönös előnyök hasznosítását és a

határmenti (különösen a hátrányos helyzetű) térségek összehangolt fejlesztését.

A Tftv.-ben meghatározott célokat és feladatokat a Tftv. – módosítással nem érintett – 4.

§-ában meghatározottan „az állami szervek, az önkormányzatok, a természetes

személyek és szervezeteik, a gazdálkodást végző szervezetek és az érdekvédelmi

szervezetek, valamint más intézmények összehangoltan, egymással együttműködve

látják el”.

A területfejlesztés középszintjének a megyei önkormányzatok területfejlesztési

hatáskörének újraszabályozása és kibővítése során a Tftv. módosítás szabályozni kívánta

a különböző területfejlesztésben érintett intézmények közötti együttműködés új kereteit.




47

A Tftv. módosítása előírta, hogy „a megyei önkormányzat feladatainak ellátásában

együttműködik a települési önkormányzatokkal, a megye fejlesztésében közvetlenül és

közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel, az érdekelt civil és szakmai

szervezetekkel.” Ezen feladatokat, a kapcsolattartást a megyei önkormányzatok nagyrészt

a területfejlesztési koordinációs feladatait ellátó bizottságai keretein belül látják el.

Az érintett önkormányzatok közötti szorosabb együttműködést hivatottak

elősegíteni a Tftv. módosítás által újonnan létrejövő regionális és megyei

területfejlesztési konzultációs fórumok (a továbbiakban: MTKF).

Mindazokban esetekben, mikor egy-egy területfejlesztési ügy a megye területén túlmutat,

szükséges volt az érintett megyei önkormányzatok közötti koordináció, illetve

döntéshozatal jogszabályi kereteinek megteremtése. A regionális területfejlesztési

konzultációs fórumok (a továbbiakban: RTKF) létrehozása által a jogalkotói szándék

szerint az átfogó Tftv. módosításig tartó átmeneti időszak alatt a megszűnő

regionális szintű feladatellátás körében jelentkező ügyek koordináltan kezelhetőek.

Az RTKF az érintett régiók területét alkotó megyék, illetve főváros képviselőiből áll, önálló

szervezettel nem rendelkezik, titkársági teendőit az erre kijelölt megyei önkormányzat

hivatala látja el.

A MTKF-ok létrehozására azért került sor, mert a megyei közgyűlésben nem

rendelkeznek képviselettel a megyei jogú városokban élő választópolgárok. Amíg a

képviseletük közvetlen választással nincs megoldva, addig a megyei önkormányzat és a

megyei jogú városok 50-50%-os képviseletét biztosító fórum biztosítja az intézményesített

lehetőséget – a megyei önkormányzat területfejlesztési (döntési) hatáskörét nem érintve –

a jelenlegi megyei jogú városok bevonására a megyei önkormányzatok területfejlesztési

döntéseinek előkészítésébe, véleményezésébe. Az RTKF-hez hasonlóan az MTKF sem

rendelkezik önálló szervezettel, titkársági feladatait a tagok megegyezése szerinti

közgyűlés hivatala látja el.

A megyei önkormányzatok Tftv. 14. § (5) bekezdése szerinti, a törvényben meghatározott

feladataikkal összefüggésben, a miniszternek évente beküldött szakmai

beszámolójukban számot adnak az együttműködések alakulásáról, a

kapcsolattartásról a megyéhez tartozó települési önkormányzatokkal, a többi

önkormányzattal és az érintett RFÜ-vel. A beszámolók feldolgozása vegyes képet




48

mutat, tekintve, hogy a beszámolóknak formai, tartalmi és terjedelmi követelményei

nincsenek. A megyék elsősorban tervezési feladataikhoz kapcsolódó

együttműködéseikről, társadalmi egyeztetésekről, szakmai konzultációkról adnak számot,

de helyet kapnak az érintett megyei felsőoktatási, szakmai és civil, valamint gazdasági

szereplőkkel való kezdeményezések, projektek is. Beszámolnak az intézményesített

kapcsolattartásról, így az érintett térségi fejlesztési tanácsokról, illetve a RTKF és MTKF

megalakulásáról, esetenként működéséről.

A RTKF-ok minden régióban már 2012. I. negyedévében megalakultak, elnöki

funkcióit a tag megyei közgyűlések elnökei fél, egy, vagy másfél éves rotációban látják el.

2012 májusával bezárólag a MTFK-ok is megalakultak minden megyében.

A kérdőíves felmérés keretében adott válaszokban a megyei önkormányzatok egy-egy

kivétellel megerősítették, hogy a Tftv. módosítása segítette az együttműködést a régió

másik két megyei önkormányzatával, a települési önkormányzatokkal, az RFÜ-kel, a

megye gazdasági szereplőivel, az érdekelt civil és szakmai szervezetekkel, de még a

megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási

szervekkel is.

A Tftv. módosítása segítette-e az együttműködést az alábbi szervezetekkel?

(db)

Igen Nem Nem releváns

A régió másik két megyei

önkormányzatával? 17 0 1

A települési önkormányzatokkal? 17 1 0

Regionális fejlesztési ügynökséggel? 16 0 1

A megye fejlesztésében közvetlenül és

közvetve közreműködő területi

államigazgatási szervekkel?

15 1 2

A megye gazdasági szereplőivel? 17 1 0

Az érdekelt civil és szakmai

szervezetekkel? 17 1 0

A nemzetközi együttműködésekben,

külföldi régiókkal való kapcsolatokban? 6 3 9




49

Ennek ellenére több önkormányzat is jelezte a tevékenységüket akadályozó tényezők

között a különböző együttműködési, közreműködési és koordinációs tevékenységek

jogszabályi meghatározásának nehéz értelmezhetőségét.

A megyei önkormányzatok megítélése szerint a Tftv. módosítása nyomán nőtt a

társadalmi részvétel a munkájukban, 8 megye válasza szerint jelentősen, míg 10

esetben közepesen, azonban ugyanilyen arányban továbbra is csak közepesnek ítélik a

módosítást követően is ennek megvalósulását.

Közel sem ilyen egyöntetű a megítélése a nemzetközi együttműködések alakulásának.

Mindössze hat megyei önkormányzat ítélte a bekövetkezett változásokat pozitívnak,

három megye véleménye szerint egyáltalán nem segítette a nemzetközi

együttműködéseket a Tftv. módosítása. Következhet mindez abból, hogy teljesen más

jellegű nemzetközi kapcsolatépítést igényel az új szerepkör. Ennek megfelelően a korábbi

kapcsolatok átalakítása, bővítése, illetve új típusú együttműködések kialakítása vált

szükségessé, melyhez a szükséges kapacitás (szakmai és pénzügyi) jelenleg nem áll

kellő mértékben rendelkezésre. A vélemények szerint további problémát okozott a

folyamatban lévő nemzetközi projektek vonatkozásában a jogutódlás kezelése is.

Bár a jogi lehetősége adott, a megyei önkormányzatoktól származó információk szerint a

Tftv. módosítást követően nem alakult egy területfejlesztési önkormányzati társulás

sem. A megyei önkormányzatok arról számoltak be, hogy e téren a települések nem is

igénylik a megye segítségét. Megjegyzendő azonban, hogy a társulásokat nyilvántartó

Magyar Államkincstár elektronikus lekérdező rendszere szerint jelenleg 9 – vélhetően a

Tftv. módosítás hatálybalépését megelőzően alapított területfejlesztési önkormányzati

társulás működik az országban (a lekérdező rendszerben lehetőség van a megszűnt

szervezetek között is keresni, azok között 36 társulás szerepel). Fontos továbbá

figyelembe venni azt is, hogy a többcélú önkormányzati társulások (amelyből jelenleg 259

működik a Magyar Államkincstár nyilvántartása szerint) egy része15 a területfejlesztési

feladatok ellátását is célul tűzte ki.

Az a tény tehát, hogy nem alakult a vizsgált időszakban egy új önkormányzati társulás

sem, nem feltétlenül az érdeklődés hiányának, mint inkább annak köszönhető, hogy a

15

sajnos a lekérdező rendszer a társulással érintett közfeladatokra vonatkozó szűrést nem tud végezni




50

legtöbb kistérségben már működik az önkormányzatok között területfejlesztési célra a

korábbiakban intézményesült együttműködés.

A régió határokon, illetve a megyehatárokon túlterjedő, továbbá egyes kiemelt

területfejlesztési feladatok ellátása érdekében 13 megyei önkormányzat számol be

térségi fejlesztési tanács létrehozásáról, míg 4 megye megszűnésről ad számot a Tftv.

módosítás következtében, azonban ezekben az esetekben elsősorban át-, illetve

újjáalakulásokról beszélhetünk.

A felmérés keretében megkérdeztük a megyei önkormányzatokat, hogy véleményük

szerint milyen sikeresen tudták elvégezni a Tftv. által meghatározott, következő

feladatokat:

a) a megye fejlesztéspolitikai és területi szerepéből, továbbá a nemzetközi és határon

átnyúló együttműködésből fakadó feladatainak területi összehangolása,

összhangjának biztosítása a megyei gazdaságfejlesztési és foglalkoztatáspolitikai

koncepciókkal;

b) a települések fejlesztési tevékenységének koordinálása;

c) a KSH-val és más területi adatgyűjtő szervekkel együttműködve a területi

információs rendszer kialakítása és működtetése.

(db)

Nagymértékben,

sikeresen

Kevéssé,

közepesen Nem sikerült

A megye fejlesztéspolitikai és területi

szerepéből, továbbá a nemzetközi és

határon átnyúló együttműködésből

fakadó feladatainak területi

összehangolása, összhangjának

biztosítása a megyei

gazdaságfejlesztési és

foglalkoztatáspolitikai koncepciókkal

9 8 1

A települések fejlesztési

tevékenységének koordinálása 1 13 3

A KSH-val és más területi adatgyűjtő

szervekkel együttműködve a területi

információs rendszer kialakítása és

működtetése

2 6 9




51

A táblázatból tehát megállapítható, hogy a megyei önkormányzatok többsége szerint ez

közepesen sikerült, míg több megye elismerte, hogy egyáltalán nem sikerült e téren

eredményt elérniük. Ez utóbbiak véleménye szerint a Területi Információs Rendszer

kialakítása és működtetése csak elméleti síkon került megfogalmazásra a Tftv.-ben,

azonban a gyakorlati megvalósításhoz nem rendelkezik a szükséges feltételekkel az

önkormányzat.

Fentiek szerinti teljesítmény nagymértékben magyarázható a korábbiakban jelzett

megfelelő személyi kapacitások hiányával, a szakmai feladatellátás mennyiségi vagy

minőségi problémájával, valamint azzal, hogy a területfejlesztési feladatok

megnövekedését nem követte a személyi kapacitások megfelelő mértékű átrendeződése.

A Tftv. változás hatására a megye területén túlmutató területfejlesztési ügyekben 10

megye esetében kiemelkedően jól, 8 megyénél megfelelően valósul meg az

együttműködés az érintett megyei önkormányzatok között. Az RTKF-ek működtetése

által – átlagban 3,78 osztályzatra értékelve – hatékonyabbá vált az együttműködés az

érintett önkormányzatok között. Nem is számoltak be akadályokról ezen fórumok

létrehozása terén. Az RTKF-ek megtartott üléseinek száma jelentős szóródást mutat,

2012. évben 1 és 9 között mozgott, az átlag 4 ülés volt fórumonként, áltagban 10 érdemi

napirendi pont megtárgyalásával.

Hasonló a megítélése a RTKF-eknek a RFÜ-k körében is, amelyek megítélése szerint

átlagban 3-as osztályzatra értékelték a hatékonyabb működést, vagyis csak kissé javult a

hatékonyság. Az RTKF működésére közvetlenül nem lát rá az RFÜ, mivel annak nem

tagja, hanem többnyire a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati

fejlesztési pályázati rendszerrel kapcsolatos előterjesztéseket készíti elő a megyei

önkormányzat számára.

Mindazonáltal érdemes említést tenni arról, hogy az RFÜ-k közül egy sem értékelte a

megyék közötti együttműködést kiválónak. Ebből következően javasolt a későbbiekben

a szorosabb együttműködés kialakításának ösztönzése, főként az egy régióhoz

tartozó megyék esetében.

A kérdőívek feldolgozásának tapasztalatai szerint a megyei önkormányzatok részéről

kevésbé jó a megítélése a MTKF-ek működésének. A megyei önkormányzatok többsége

szerint az MTKF-ek által ugyan megvalósul a megyei jogú városok bekapcsolódása a




52

megyék területfejlesztési döntéshozatalának előkészítésébe, azonban az MTKF-ek

intézményét érezhetően elégtelennek tartják, átlagban 3,94 pontra értékelve az

együttműködés hatékonyságának változását. Ezen a területen már akadályok is jelennek

meg a vélemények között: a szervezet működtetése csupán adminisztrációs és

szervezési problémákat keletkeztet.

Az MTKF-ek ritkábban üléseztek, 2012. évben átlagban 3 ülést tartottak, és a megtárgyalt

érdemi napirendi pontok száma is valamivel kevesebb volt, átlagban 9 ülésenként.

Összességében megállapítható, hogy átmenetileg a fórumok az együttműködés

megfelelő szervezeti hátterét jelentik, szükséges, de nem feltétlenül elégséges

terepei az együttműködésnek. A megyei jogú város intézményes képviselete az

MTKF-ek révén részben biztosított.

A fórumok működése során felmerült problémák kezelésére a megyei önkormányzatok

részéről több javaslat is felvetődött: a szabályozást érintően elsősorban az MTKF feladat-,

és hatáskörének pontosítási igénye. Így az MTKF, valamint a térségi fejlesztési tanácsok

szabályozása során egyértelműen szükséges meghatározni az ezen üléseken tagként

résztvevő személyek jogállását. Volt olyan vélemény is, miszerint kevés olyan konkrét

tématerület merült fel, amely kikényszerítette volna a RTKF létrehozását. Ennek eszköze

lehetne az RTKF funkcióinak megerősítése, tagjainak kibővítése a területileg érintett

megyei jogú városok önkormányzataival. A megyei szintű területfejlesztési egyeztetésnek

egy olyan fórumot képzelnének el, ahol tartósan tudnának a térségek, a megyei városok

illetve a gazdasági kamarák véleményt cserélni a területfejlesztési kérdésekről.

7.5. Az adminisztratív terhek utólagos hatásvizsgálata

A Tftv. módosítás kapcsán bekövetkezett területfejlesztési intézményrendszeri változások

egyértelműen adminisztratív terheket növelő tételként jelentek meg a megyei

önkormányzatok vonatkozásában, legalábbis az új feladatokra való átállás idejére. Mint

ahogy már korábban is említésre került a területfejlesztési feladatok RFT-ktől és MTT-ktől

történő átvétele tételes átadás-átvétel keretében valósult meg. Az átadás-átvételhez




53

kapcsolódó feladatok nyilván adminisztrációs többlet kötelezettség teljesítésével

jártak a megyék részéről, valamint közvetetten növelte ezen terhet az is, hogy a 6.1.

pontban már hivatkozott, 2011. évi CLIV. törvény rendelkezései értelmében a megyei

önkormányzatoktól elkerült feladatok átadás-átvételét is meg kellett oldaniuk.

További adminisztrációs terhet jelentett a megyei önkormányzatok részére a Tftv.

módosításából adódóan az önkormányzati rendeletek magasabb szintű

jogszabály(ok)nak megfelelő módosítása is. A megkérdezett megyei önkormányzatok

77,8% igennel válaszolt arra a kérdésre, hogy kellett-e a Tftv. módosítása nyomán a

megyei önkormányzatnak rendeletet módosítani. Az önkormányzati rendelet módosítások

száma 1-5 között mozgott.

A Tftv. módosításból adódó feladatok (hazai pályázatkezelési feladatok) ellátása a megyei

önkormányzatok 88,9%-a szerint nem igényli a Közgyűlés korábbiakhoz képest gyakoribb

összehívását:

A Tftv. módosításból adódó feladatok (hazai pályázatkezelési feladatok) ellátása igényli-e a

Közgyűlés korábbiakhoz képest gyakoribb összehívását?

A megyei önkormányzatok 94,4%-os arányban jelezték az adminisztratív terhek

növekedését, mind a területi tervezést, mind az egyéb, a Tftv.-ben meghatározott

feladatokat érintően.

Ugyanakkor meg kell említeni a megyei önkormányzatok vonatkozásában, hogy a 6.1.

pontban már hivatkozott, 2011. évi CLIV. törvény rendelkezései értelmében a megyei

önkormányzatoktól elkerült feladatok és az újonnan előírt területfejlesztési feladatok

Közgyûlés gyakoribb összehívása

nem

igen




54

valamelyest kompenzálják egymást, amelyet figyelembe kell venni a megyei

önkormányzatok fenti visszajelzéseinek értékelése során.

Az RFÜ-k adminisztratív terhei a területi tervezést érintően 2 ügynökség esetében

növekedtek, 2 ügynökség esetén csökkentek, 3 esetben pedig változatlannak

mondhatók. Nem jelentős, de adminisztratív terheket növelő tételként jelenik meg az

RFÜ-knél a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási

szerződések kezelése esetében azon tény, hogy a Tftv. módosítása kapcsán döntéshozói

szerepkörbe a megyei önkormányzatok kerültek. A többlet adminisztráció abból adódik,

hogy míg a Tftv. módosítás előtti időszakban az RFT volt a döntéshozó, addig a regionális

hatáskört igénylő támogatási szerződések vonatkozásában egy döntés-előkészítő

dokumentum elkészítése elegendő volt az RFÜ részéről. A Tftv. változásából adódóan az

RFT-k döntéshozói szerepkörét a területileg illetékes megyei önkormányzatok vették át,

így a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási

szerződésekhez kapcsolódó döntés-előkészítési dokumentumokat az RFÜ-k megyei

vonatkozásban, – a közép magyarországi régió kivitelével – 3 megye részére készítik el a

korábbi egy RFT előterjesztés helyett. Az RFÜ-knél a Tftv. alapján végzett egyéb

feladatok mennyisége tekintetében nem történt változás a korábbiakhoz képest.

Mind a megyei önkormányzatok, mind az RFÜ-k tekintetében közvetetett hatásként meg

kell említeni a 6.2. pontban már hivatkozott 35/2012. (III. 9.) Korm. rendelet hatályba

lépésével bekövetkezett változások miatt időközben komoly többletmunkájuk keletkezett a

hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási szerződések

ellenőrzése, lezárása tekintetében. A hazai szerződésállománnyal kapcsolatos

feladatellátás 2012 óta például az RFÜ-k több mint felénél jelentett többletfeladatot,

többlet adminisztrációs terhet.

A Tftv. módosítás a Balaton Fejlesztési Tanácsra vonatkozásában adminisztrációs teher

növekedést nem eredményezett.

A területfejlesztéséért felelős központi államigazgatási szerv (jelenleg NFM)

vonatkozásában is vizsgálatra került a Tftv. módosításának adminisztratív terheket növelő

vagy csökkentő hatása. Alapvetően elmondható, hogy a minisztérium esetében inkább

adminisztratív teher csökkenést eredményező hatása van a Tftv. módosításnak,




55

mint növelő. Ez abból adódik, hogy a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjei

részére juttatott (a 7. fejezetben részletezett), a területfejlesztési feladatok ellátását segítő

kiegészítő támogatások esetében minden egyes érintettel külön-külön szerződés került

megkötésre a kiegészítő forrás rendeltetésszerű és elvárásoknak megfelelő felhasználása

érdekében. Ez a Tftv. módosítását megelőzően kb. 202-207 db szerződés (174 db

kistérségi fejlesztési tanács, 19 db MTT, 7 db RFT, 2-7 db térségi fejlesztési tanács)

megkötését, teljesítését, elszámolását, ellenőrzését és lezárását jelentette évente. A Tftv.

módosítást követően a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeivel (megyei

önkormányzatok, RFÜ-k, Balaton Fejlesztési Tanács) kötött szerződések száma

jelentősen lecsökkent (mintegy 28 db szerződés megkötésére kerül sor éves szinten).

Ugyanakkor meg kell említeni, hogy a megszűnt RFT-k döntési hatáskörébe utalt hazai

decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási szerződések

kezelésének feladatai jelenleg a 7 szervezet (RFT-RFÜ) helyett 27 szervezet (megyei

önkormányzatok-RFÜ) útján valósulnak meg. A támogatási rendszerekhez kapcsolódó

szakmai iránymutatásokkal, jogszabály értelmezésekkel összefüggő minisztériumi

feladatok a Tftv. módosítás kapcsán rövid távon megnövekedtek. Jellemző volt ez

főképp a megyei önkormányzatoknál döntéshozói jogkört jelentő támogatási programok

feladatainak átvételét követő fél éves időintervallumban. Ez az adminisztratív teher a

megyék részére újonnan jelentkező területfejlesztési feladatok elsajátításával

csökkenni látszik.




56

8. AZ UTÓLAGOS HATÁSVIZSGÁLAT NYOMÁN MEGFOGALMAZOTT

MEGÁLLAPÍTÁSOK, A TFTV. JÖVŐBENI

JOGSZABÁLYMÓDOSÍTÁSÁNAK ESETÉRE VONATKOZÓ

JAVASLATOK

1. A döntéshozó testülettel rendelkező kistérségi szintű szervezet, mint a települési

önkormányzatok és a megyék közötti területi szint intézménye szükséges eleme a

területfejlesztési intézményrendszernek

Különösen igaz ez a megállapítás azokra a megyékre, ahol magas a települések száma

(a 170 körüli átlagos értékhez képest például Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 358,

Baranya megyében 301), így azoknak a megyétől az átvitt értelemben vett távolsága

nagy. A gyakorlatban számos olyan területfejlesztési vonatkozású ügy adódik, amelyek

megoldásához a települési önkormányzati szint elégtelen, a megyei szintre helyezés

pedig indokolatlan központosítást jelentene (pl. egyes önkormányzati fejlesztések

megvalósulási helyének megválasztása). Ilyen feladatokat részben betölthet az Mötv.

keretein belül létrehozott önkormányzati társulás. Ezen megoldás hiányossága azonban –

mivel a társulás önálló, jogszabályban biztosított hatáskörrel nem rendelkezik – csak

olyan hatáskörrel bírhat, amellyel a társulást létrehozó önkormányzatok rendelkeznek, és

amelynek társulási keretek között történő gyakorlásáról önként rendelkeznek.

Önkormányzatok közötti/feletti döntések meghozatalára tehát nincsen alkalmas megye

alatti szint, amely a szubszidiaritás elvének figyelembe vételével a megyei szint alatti

döntéseket meghozhatná.

Az Európai Unió működésének alapelveként is megjelenő szubszidiaritás16 kapcsán

utalhatunk akár XI. Pius pápa 1931-ben, Quadragesimo Anno címen kibocsátott

enciklikájára17 is. Ez az alábbiak szerint fogalmaz a szubszidiaritás szükségességéről:

„amit az egyes egyének saját erejükből és képességeik révén meg tudnak valósítani, azt

a hatáskörükből kivenni és a közösségre bízni tilos; éppen így mindazt, amit egy kisebb

16

Lásd az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkét, illetve „A SZUBSZIDIARITÁS ÉS AZ ARÁNYOSSÁG ELVÉNEK ALKALMAZÁSÁRÓL” című jegyzőkönyvet 17

Az enciklika alapvetően a magántulajdon, a tőke és a munkaerő, a társadalmi rend, a szocializmus, illetve kommunizmus kérdéseiről szól. A címválasztás oka, hogy az enciklika kibocsátására 40 évvel XIII. Leó pápa Rerum Novarum címen kiadott enciklikája után került sor.




57

és alacsonyabb szinten szerveződött közösség képes végrehajtani és ellátni, egy

nagyobb és magasabb szintű szerveződésre áthárítani jogszerűtlenség és egyúttal súlyos

bűn, a társadalom helyes rendjének felforgatása (...) A kézenfekvő megoldás tehát az, ha

az állami vezetés a kisebb jelentőségű teendők és problémák megoldását, amelyek őt

amúgy is csak szétforgácsolják, átengedi az alacsonyabb szervezettségű csoportoknak

(...) Az államférfiak legyenek meggyőződve arról, hogy minél tökéletesebben működik a

különböző társadalmi feladatokra szerveződő alakulatok rendje az említett szubszidiaritási

elv érvényesítésével, annál nagyobb lesz az államhatalom tekintélye és cselekvésének

hatásfoka, annál sikeresebb lesz és annál kedvezőbb helyzetbe kerül maga az állam is.18”

2. Az OTT Tftv.-ben foglalt szabályozását felül kell vizsgálni és a megfelelő

szabályozás megteremtésével az OTT-t alkalmassá kell tenni a gyakorlati

működésre

Az Országos Területfejlesztési Civil Egyeztető Fórum (a továbbiakban: OTCEF) képviselői

által az OTT működéséről nyilvánosságra hozott dokumentumok19 és beszámolók szerint

a területi és civil érdekek kormányzati döntéshozatalba történő becsatornázását célzó

törvényi szabályozás mögötti nemes szándékok ellenére nem zökkenőmentes az OTT

működése. Az OTCEF delegáltjai 2006 júliusában – nyilvánosságra hozott levelükben –a

„törvényesség és a jogállamiság megőrzése érdekében” kormányzati szinten kérték az

OTT mielőbbi összehívását, valamint azt, hogy az OTT elé nem terjesztett,

területfejlesztési vonatkozású Kormány-előterjesztéseket a Kormány vegye le a

napirendjéről, és csak az OTT által történő megtárgyalást követően döntsön azokról. Arra

való tekintettel, hogy az OTT legutóbbi ülését 2010. március 2-án tartotta, az OTCEF

képviselői 2010 októberében a területfejlesztésért felelős állami szerv vezetőihez intézett,

szintén nyilvánosságra hozott levelükben sürgették az OTT összehívását, illetve Tftv.-ben

rögzített funkcióinak betöltését20.

Álláspontunk szerint azonban abban, hogy az elmúlt években nem kezelték valódi

véleményformáló, tanácsadó testületként az OTT-t, komoly belső, szabályozásból eredő

18

XI. Pius pápa Quadragesimo Anno címen kiadott szociális enciklikájának 79-80. pontjai 19

http://otcef.hu/ 20

http://otcef.hu/otcef/otcef-allasfoglalasok-velemenyek/otcef-delegaltak-ott-ert-levelek-2010




58

oka van. Ezen okok egyike az OTT nem optimálisan megválasztott tagösszetétele. A

2011-ig hatályos szabályozás szerint az OTT tagjainak a többségét ugyanis a Kormány

tagjai (a területfejlesztésért felelős miniszter és nyolc további miniszteri képviselő),

valamint az RFT-k tagjai alkották. Mivel az RFT-k képviselői elsősorban szintén a

Kormány által delegált személyek, megállapítható, hogy az elmúlt időszakban egy olyan

testület számára írta elő az OTT a Kormány részére történő javaslattevő, véleményező

szerepet, amely tagjai többségének a mandátuma éppen a Kormány álláspontjának

képviseletére terjed ki.

A minisztereket képviselő 1+8 fő esetén még az is elmondható, hogy az OTT elé

terjesztett kormányelőterjesztések velük való megtárgyalása felesleges, alacsony

hozzáadott értékű duplikációt jelent a folyamatban. A Kormány ügyrendjének az

előterjesztések véleményezéséről szóló része21 ugyanis egyértelműen előírja, hogy az

előterjesztéseket azok Kormány elé terjesztését megelőzően a miniszterekkel

véleményeztetni kell.

Ha a Kormány álláspontjához képest az OTT ülésén a fentiek ellenére eltérő vélemény

meg is fogalmazódott az OTT nem Kormány által közvetlenül vagy közvetve delegált

tagjaiban, az az elemi matematika szabályai szerint kisebbségben maradt a Kormány

álláspontjához viszonyítva. A Kormány javaslattevő, véleményező testületeként

funkcionálni, a meglévő, OTT elé terjesztett anyagokhoz új inputokat biztosítani a fentiek

szerinti összetétel mellett az OTT valóban képtelen.

A Tftv. módosításának hatálybalépésével pozitív irányba változott az OTT tagösszetétele.

Az RFT-k képviselete helyett ugyanis a területi érdekek képviselőiként megjelentek a

megyei közgyűlések elnökei, illetve a főpolgármester.

Az OTT megfelelő működését akadályozó tényezőnek tartjuk ugyanakkor a most hatályos

szabályozás alábbi két elemét:

A kormányzati képviselők száma változatlanul 1+8 fő, amely nehezen indokolható,

ugyanis sem a fejlesztési kérdésekben érintett tárcák számának, sem az érintett

szakterületek számának nem felel meg, ugyanakkor a központi és területi szereplők

közötti egyensúly megteremtésére sem alkalmas. Amennyiben a központi szint

21

A Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat 20-31. pontjai




59

képviseletében részt vevő tagok számának felülvizsgálatára sor kerülne, indokolt

volna figyelembe venni a jogszabállyal vagy közjogi szervezetszabályozó eszközzel

létrehozott testületek felülvizsgálatáról szóló 1158/2011. (V. 23.) Korm.

határozatban foglaltakat. Ezen határozat ugyanis egységes elveket határoz meg a

kormányzati részvétellel működő testületek típusára (ezzel összefüggésben

elnevezésére), tagösszetételére, valamint működésük és nyilvántartásba vételük

szabályaira.

Az OTT-hez kapcsolódóan fent említett tagösszetételi problémát nagymértékben

orvosolná a Korm. határozat, amely szerint „A tanácsnak – a tanács működéséért fő

felelősséget viselő állami vezetőn, valamint az általa vezetett, irányított vagy

felügyelt szervek vagy szervezeti egységek kijelölt tisztviselőin kívül –

államigazgatáson kívüli szervezetek és személyek legyenek tagjai. A tanácsnak

kivételesen a tanács működésért fő felelősséget viselő állami vezetőn kívül más

állami vezető, tisztviselő vagy köztisztviselő akkor legyen tagja, amennyiben

jelenléte előreláthatóan a napirendi pontok túlnyomó részénél indokolt, és az

állandó meghívottként való nevesítés fontos kormányzati érdeket

sértene.22”

Igaz ugyan, hogy ezen Korm. határozat 1. pontja szerint a határozatban foglaltak

nem vonatkoznak a területfejlesztési tanácsokra, azonban hozzáteszi ezen

rendelkezés azt is, hogy ezen tanácsok összetételét, működését a – közelebbről

nem részletezett tartalmú és időzítésű – fejlesztéspolitikai reform keretében felül kell

vizsgálni.

A másik megfigyelhető szabályozási probléma a civil érdekek becsatornázásához

kapcsolódik. A civil bevonással működő kormányzati döntéselőkészítésnek,

döntéshozatalnak állandó dilemmája az OTT civil képviseletével kapcsolatosan is

fennáll. Míg ugyanis a civil képviselet egyik elvárt hozadéka a döntések szélesebb

legitimációja, maguk a civil szervezetek önállóan szinte semmiféle legitimációval

nem rendelkeznek - legalábbis a szó hagyományos értelmében nem.

A témában érintett egyesületek, egyéb szerveződések tagjai ugyanis nem

rendelkeznek a társadalom választásra jogosult tagjaitól kapott mandátummal. A

döntéseiknek, illetve az általuk képviselt álláspontnak sem kell összhangban lennie

semmilyen helyi vagy országos választói akarattal, amely – a soron következő

22

A jogszabállyal vagy közjogi szervezetszabályozó eszközzel létrehozott testületek felülvizsgálatáról szóló 1158/2011. (V. 23.) Korm. határozat 1. j) pontja




60

választáson való véleménnyilvánítás révén – őket akár csak politikai felelősséggel

sújtaná. A civil szervezetek közreműködésénél az esetek jelentős részében nincs

olyan szereplő, akinek hatásköre kiterjedne annak megállapítására, hogy a témában

meghatározott véleményt kifejtő civil szervezet valóban szolgálja-e a helyi

társadalom (civil szervezet alapító okiratában megjelölt) környezeti, kulturális,

esélyegyenlőségi, vagy egyéb érdekeit. Bevonásuk a partnerség kiteljesítéséhez

mégis szükséges.

A legitim civil képviselet megteremtése érdekében a Tftv. korábban hatályos

változata, valamint az azóta hatályon kívül helyezett 258/2004. (IX. 16.) Korm.

rendelet23 sajátos megoldást alkalmazott. Előírta ugyanis, hogy a területfejlesztést

érintő kérdések megtárgyalására a bírósági nyilvántartásba vett országos társadalmi

szervezetek egyeztető fórumot hozzanak létre. Ezen fórum (az OTCEF) pedig a

saját tagjai közül választja meg azon képviselőket, akik az OTT ülésén a civil

egyeztető fórum álláspontját képviselik. A többi civil szervezet által történő

megválasztás nagymértékben növeli az OTT-ben helyet kapó civil szereplők

legitimációját. A választás útján való delegálás, illetve az OTCEF felé történő

rendszeres beszámolás pedig garanciális jelentőségű arra nézve, hogy a résztvevő

szervezetek egy valóban széles réteg érdekeit fogják az OTT előtt

képviselni.

A Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara álláspontja szerint az „érdekegyeztetés új

rendszerének alapja egy, a központi kormányzat által működtetett adatbázis. Az

adatbázisba történő bejelentkezés a szervezetek önkéntes döntésén alapul, a

regisztráció azonban a konzultációs folyamatban történő részvétel feltétele24”. A civil

egyeztető fórum korábbi szabályozása ezen elvnek megfelelt.

Törvényi szabályozás szintjén rendezendő ezen civil érdekeket megjelenítő OTT

tagok száma, amely jelenleg három fő (a területi szereplők számához, illetve az

esetlegesen tagként megmaradó kormányzati képviselők számához igazítandó).

Rendezendő továbbá a részvétel jellege, amely kapcsán jelenleg tanácskozási jogot

biztosít a törvény. Tekintve azonban, hogy az OTT eleve nem döntéshozó testület,

23

a megyei (fővárosi) közigazgatási hivataloknak a kistérségi fejlesztési tanácsok és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács létrehozásával és a térségi fejlesztési tanács átalakulásával kapcsolatos feladatairól, a megalakulással és átalakulással kapcsolatos eljárás rendjéről, továbbá az egyeztető fórumok létrejöttének és működésének szabályairól szóló 258/2004. (IX. 16.) Korm. rendelet 24

A kormányzati konzultációs mechanizmus című tanulmány (Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara, szerző és dátum megjelölése nélkül)




61

szerepe a véleménynyilvánításra, javaslattételre irányul, a teljes jogú részvétel

biztosítását tartjuk optimálisnak.

A fenti szabályozási problémák orvoslása, illetve az OTT rendszeres összehívása révén a

kormányzati gyakorlatban jóval nagyobb mértékben megvalósulhatna a partnerség elve, a

döntések valódi társadalmasítása, amely a területfejlesztési döntéselőkészítési

folyamatokhoz tényleges hozzáadott értéket biztosítana. A rendszer álláspontunk szerint

ilyen módon volna képes túlmutatni a civil érdekek pusztán formális bevonását célul

kitűző, elmúlt időkre jellemző kormányzati gyakorlaton.

3. A megyei önkormányzatok feladatellátásához kapcsolódó emberi erőforrások

rendelkezésre állásának kapcsán az Állami Számvevőszék átfogó ellenőrzését

tartjuk indokoltnak

A hatásvizsgálathoz kapcsolódó kérdőíves felmérés tapasztalatai alapján feltételezhető,

hogy a megyei önkormányzatok jelentősen megváltozott feladataihoz kapcsolódóan a

személyi kapacitások megfelelő módosítása (személyi állomány bővítése, esetlegesen

cseréje) nem történt meg. Tekintettel a megyei önkormányzatok területfejlesztési

feladatellátásban megnövekedett szerepére, a feladatok ellátásával kapcsolatos

kockázatok felmérése, csökkentése érdekében az Állami Számvevőszék átfogó

ellenőrzését tartjuk indokoltnak. Az ellenőrzési dokumentáció szükség esetén feladatként

megállapíthatja az önkormányzat számára a személyi kapacitásainak megfelelő bővítését.

4. A Tftv. következő módosítása során a szabályozást indokolt kiegészíteni a 2011-

es módosítást követően ismertté vált (2014-2020-as időszakra vonatkozó)

körülmények, fejlemények figyelembevételével

A Tftv. 2011-ben végrehajtott módosítását követően több, a 2014-2020-as időszak

európai uniós forrásainak felhasználására vonatkozó körülmény (részint külső, uniós

döntésből adódó adottság, részint kormányzati döntés) vált ismertté, amelyek lehetővé

teszik a jelenleg hatályos – a megyei önkormányzatok által szinte egyöntetűen túl




62

általánosnak, a konkrétumok szintjén hiányosnak tartott – szabályozás tartalmi

kibővítését, egyértelműsítését. A megyei önkormányzatok részéről a kérdőíves felmérés

során erőteljes igény mutatkozott a területfejlesztési feladatok jelenleginél pontosabb

meghatározására, a több szereplőt is érintő feladatok megosztásának részletesebb

szabályozására.

5. Meg kell teremteni a megyei önkormányzatok és a megyei jogú városok

összehangolt tervezésének egyértelmű hatásköröket biztosító szabályozását és

eljárási alapjait

Különös figyelmet érdemelnek a megyei önkormányzatok kérdőíves felmérése során adott

azon válaszok, amelyek szerint további jogalkotási tevékenység szükséges a megyei jogú

városok, illetve a megyei önkormányzatok tervezési tevékenységének összehangolása

kapcsán. Ezen problémára vonatkozóan a Tftv. módosítása által bevezetett megyei

területfejlesztési konzultációs fórum intézményét a megyei önkormányzatok érezhetően

elégtelennek tartják.

A megyei részről elhangzó aggályok kapcsán megjegyzendő, hogy a megyei

önkormányzat és a megyei jogú város között közvetlen alá-fölérendeltségi viszony

nincsen (korábban sem volt). A Tftv. 11. § (1) bekezdésének d) pontja a megyei

önkormányzat számára a megyei jogú várossal és az érintett települési

önkormányzatokkal való együttműködést ír elő a településrendezési tervek

összehangolása érdekében, a 13. § (2) bekezdése szerint pedig a megyei önkormányzat

„a megyei jogú város önkormányzata bevonásával” dolgozza ki és fogadja el25 a megye

hosszú távú területfejlesztési koncepcióját, illetve a megye fejlesztési programját és az

egyes alprogramokat. A szabályozás egyértelműsége valóban csorbult ahhoz a korábbi

helyzethez képest, amelyben a – megyei önkormányzatot és megyei jogú városokat

egyaránt magába foglaló – MTT döntése, illetve az általa elfogadott megyei terv mindkét

szervezet számára kötelező volt.

25

A koncepció és a programok kidolgozása kapcsán való együttműködés viszonylag egyértelmű. Értelmezési nehézséget okoz viszont az elfogadás során való bevonás, részvétel (értelmezés kérdése, a felek hogyan valósítják meg a döntésbe való bevonást)




63

6. A megyei önkormányzatok eredményes feladatellátásának érdekében forrásokat

biztosítani szükséges

A hatásvizsgálatot végzők örömmel tapasztalták azt a megyei önkormányzatok közötti

szoros kooperációt, amelyről a körükben végzett kérdőíves felmérés kapcsán az egyes

megyék által adott szöveges válaszok közötti egyezőségek árulkodnak. Ezen

egyezőségek különösen jól megfigyelhetők azon javaslatok vonatkozásában, amelyek a

megyei önkormányzatok forrásokkal való ellátása kapcsán fogalmazódtak meg. A megyei

önkormányzatok két javaslatot tettek a témában:

a megyei önkormányzatok számára legyen lehetőség saját (adó)bevételeket

szerezni (javaslatként a helyi iparűzési adóból való részesülés jelent meg). Még ha

a javaslat mögött meghúzódó elvvel tudunk is azonosulni26, annak kezelését nem a

területfejlesztési szabályozásban, hanem az adójogi jogszabályokban, a

költségvetési törvényekben, illetve az államháztartási szabályozásban tartjuk

elképzelhetőnek.

a megyei önkormányzatok jelentős egyetértésben javasolják a korábbi években

(2009-ig) működő decentralizált hazai támogatási rendszer folytatását.

Megfigyelhető nosztalgia él a területfejlesztési szakmai közvélemény, illetve a

hivatkozott források kedvezményezettjének számító települési önkormányzatok

vezetői között a korábbi hazai támogatási rendszer iránt. A támogatási rendszer

egyszerűsége, a támogatási célok (szinte minden önkormányzati alapfeladat)

népszerűsége miatt erőteljes az igény ezen támogatási konstrukciók ismételt

beindítására. Ezen javaslat teljesítése azonban szintén nem a területfejlesztési

szabályozás hatásait, illetve a szabályozás esetleges jövőbeni módosítását érintő

kérdés27 (a Tftv. 20. §-a változatlanul biztosítja ezen konstrukciók szabályozási

alapjait).

26

Utalunk itt a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezményre (az 1997. évi XV. törvény kihirdetésével vált a magyar jog részévé), amelynek 9. cikk 3. pontja szerint „A helyi önkormányzatok pénzügyi forrásainak legalább egy részét olyan helyi adók és díjbevételek teszik ki, amelyek mértékének meghatározására - jogszabályi keretek között - e szerveknek van hatáskörük.” 27

Ezen konstrukciók forrásai a központi költségvetés egyensúlyának megőrzése érdekében tett intézkedések keretében zárolásra, elvonásra kerültek, jövőbeni biztosításuk nem várható.




64

7. Megfontolandó az állami fejlesztési tevékenység intézményi és eljárási

hátterének egy átfogó jellegű fejlesztéspolitikai törvényben való szabályozása

Egyes megyei önkormányzatok részéről a fenti javaslatok kapcsán nem is a Tftv.

módosítására, hanem új törvény megalkotására vonatkozó javaslatot kaptunk. Ezen

javaslat megfontolandó annak fényében, hogy a Tftv. számos okból (a jogalkotók Tftv.-vel

elérni kívánt eredeti céljából, a Tftv. szerkezeti felépítéséből, fogalomhasználatából, stb.)

adódóan csak korlátozottan tudja annak a törvényi szabályozásnak a szerepét betölteni,

amelytől az intézményrendszer, illetve a szakmai közvélemény a teljes állami

fejlesztéspolitikai tevékenységet átfogó szabályozást vár el. A Tftv.-t ugyanis eredendően

olyan törvénynek szánta a jogalkotó, amely az ország kiegyensúlyozott területi fejlődését

és a térségei társadalmi-gazdasági, kulturális fejlődésének előmozdítását lehetővé tevő

beavatkozási eszközöket, illetve az ezen eszközöket alkalmazó intézményeket

szabályozza. Ezen szabályozásnak kellett időközben az Európai Unióhoz történő

csatlakozásunkkal elérhetővé váló források felhasználását végző intézmények és

eljárások jelentős részére vonatkozóan is törvényi szabályozási háttérül szolgálni.

Megjegyzendő, hogy a törvény elfogadása óta eltelt évek során a kifejezetten a területi

különbségek felszámolását célzó beavatkozási eszközök a kormányzat eszköztárából

fokozatosan eltűntek. A felvetett javaslatot befogadva megfontolandónak tartjuk, hogy

egy, az állam fejlesztéspolitikai tevékenységét minden ágazatot átfogó módon szabályozó

törvény kerüljön előkészítésre, amely horizontálisan érvényesítendő alapelvként biztosítja

– egyéb alapelvek mellett – a területi szemlélet érvényesülését, illetve megteremti az

ország kiegyensúlyozott területi fejlődésének szabályozási hátterét.

8. A RTKF funkcióinak megerősítése

Ezen javaslatot elsősorban az információ áramlás nehézségeinek kiküszöbölése miatt

tették az RFÜ-k. Tekintettel arra, hogy a RTKF kiváló plénuma lehetne az

információcserének az egyes megyei fejlesztési elgondolások összehangolásának. A

javaslat szerint a fórum jelenleg megyei hatáskörben lévő titkársági feladatait az RFÜ-k

láthatnák el, így az itt lévő szakmai kapacitás is kellő mértékben tudna becsatornázódni a

fejlesztési elképzelések kidolgozásába, hatékonyan tudná segíteni az együttműködést.




65

9. A megyei önkormányzatok és RFÜ-k közötti együttműködés megerősítése

A javaslat abból adódóan merült fel, hogy a korábban hatályos Tftv. alapján a megyei

önkormányzatok és az RFT-k együttműködése volt hangsúlyos, a kérdőíves felmérés

eredményei szerint azonban az RFT-k munkaszervezetei és a megyék között szoros

együttműködés nem volt tapasztalható. Tekintettel azonban a megyei önkormányzatok és

RFÜ-k jövőbeni közös feladataira, ezen szervezetek részéről szoros és hatékony

együttműködés szükséges. A területfejlesztési szakmai feladatok (decentralizált

területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási programok

szerződésállományának kezelése, területi tervezés, stb.) megfelelő ellátása érdekében

javasoljuk annak megfontolását, hogy az RFÜ képviselője az érintett megyei

önkormányzatok – illetőleg azok megfelelő albizottságai – ülésein meghívottként

rendszeresen részt vegyenek. Javasoljuk továbbá azon, megyei önkormányzati

területfejlesztési szakmai feladatok ellátása során az RFÜ-k kötelező jellegű bevonását,

amely önkormányzati feladatok végrehajtásához a Kormány támogatást nyújt.

10. Egyéb javaslatok

Itt szükséges még megemlíteni, hogy az Állami Számvevőszék „A térségek

felzárkóztatására fordított pénzeszközök felhasználásának ellenőrzése” tárgyú vizsgálata

kapcsán szintén javasolta a Tftv. soron következő módosítása során az alábbiak

figyelembe vételét, módosítás keretében történő rendezését:

A Tftv. módosítás

a) terjedjen ki a területfejlesztési célokat szolgáló közösségi és nemzetközi forrásokra

és kezdeményezze Országgyűlés elé való beterjesztését;

b) dolgozza ki a Tftv. 7. § e) pontja alapján a területfejlesztést szolgáló pénzügyi

eszközöket, az igénybe vehető kedvezmények felhasználásának szabályait.




66

9. MELLÉKLET

Kérdőív a megyei önkormányzatok részére

Kérdőív a regionális fejlesztési ügynökségek részére

Documents

A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. …magyaryprogram.kormany.hu/download/8/bf/70000...Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése a Nemzeti Fejlesztési