2 รายงานทดอารไอ

รายงานทดอารไอฉบบท 123

ธนวาคม 2559

ทมา: บทสรปผบรหารของรายงานการวจยเรอง “รฐและการแทรกแซงสอ” โดย เดอนเดน นคมบรรกษ และธปไตร แสละวงศ, สงหาคม 2558

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

(ทดอารไอ) ไดเผยแพร “รายงานทดอารไอ”

(ชอเดมวา “สมดปกขาวทดอารไอ”) มา

ตงแตเดอนสงหาคม 2536 โดยคดสรร

กลนกรองงานวจยตางๆ มาน�าเสนออยาง

เรยบงายเพอจดประกายใหเกดการวพากษ

วจารณ

“รายงานทดอารไอ” มโอกาสรบใชสงคม

ไทยมาตลอด ทงเปนรายสะดวก และปรบมา

เปนรายเดอนในระยะตอมา อยางไรกตาม

ตงแตฉบบท 118 เปนตนไป “รายงานทด

อารไอ” จะมาพบผ อ านเปนรายสะดวก

พรอมทงยงคงน�าเสนอเรองราวตางๆ อยาง

เรยบงายแบบเปนมตรตอความสนใจใครร

ของผอานทวไปเชนเดม

สรปและเรยบเรยงกตตพงศ สนธสมพนธบรรณาธการบรหารจรากร ยงไพบลยวงศ กองบรรณาธการวฒนา กาญจนานจ ออกแบบwrongdes ignภรณทพย ปยฤทธพงศ

3ฉบบท 123 ธนวาคม 2559

รฐและการแทรกแซงสอ

คอรรปชนเปนปญหาเรอรงของระบบเศรษฐกจ

และสงคมไทย แมรฐบาลจะมความพยายามลดระดบ

ความรนแรงของปญหา แตกยงไมปรากฏผลเปนรปธรรม

วามมาตรการใดทมประสทธผลในการแกไขปญหาไดจรง

แนวทางการแกไขปญหาสวนใหญในปจจบน

ขนอยกบกลไกของภาครฐ โดยเฉพาะส�านกงานคณะ

กรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

(ป.ป.ช.) และส�านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบ

ปรามการทจรตในภาครฐ (ป.ป.ท.) ซงหนวยงานเหลาน

มกประสบปญหาถกแทรกแซงการท�างาน เนองจากฝาย

การเมองมบทบาทส�าคญในการแตงตงกรรมการและผ

บรหารระดบสงของหนวยงาน นอกจากนนหนวยงาน

เหลานยงตองพงพางบประมาณจากรฐบาล ซงท�าใหการ

แกไขปญหาคอรรปชนไมมประสทธผลเทาทควร

ประเทศไทยจงจ�าเปนตองปรบยทธศาสตรการ

ตอตานการคอรรปชน จากแบบเดมทเนนการบงคบใช

กฎหมายและกลไกภาครฐ ซงเปนระบบ “จากบนลงลาง”

(top-down) มาเปนระบบ “จากลางขนบน” (bottom-up)

หมายความวาการตอตานการคอรรปชนจะตองมสวน

4 รายงานทดอารไอ

ฉบบจากทงหมด 24 ฉบบทครองสวนแบงตลาดซงคด

จากยอดขายเฉลยในชวงป 2550-2556 รวมกนรอยละ

97 หนงสอพมพดงกลาวไดแก ไทยรฐ (รอยละ 48) เดล

นวส (รอยละ 24) ขาวสด (รอยละ 10) มตชน (รอยละ 9)

และคมชดลก (รอยละ 6)

ส�าหรบสอโทรทศน การส�ารวจรายไดจากคา

โฆษณาของชองโทรทศนในป 2556 พบวาเปนของชอง

7 รอยละ 32 ตามมาดวยชอง 3 รอยละ 30 ชอง 9 รอยละ

18 และชอง 5 รอยละ 17 สวนสอวทย สถานวทยระบบ

FM ทงหมด 314 สถานอยในการถอครองของหนวยงาน

ของรฐ โดยกรมประชาสมพนธเปนเจาของมากทสด 88

สถาน อสมท. 60 สถาน และกองทพบก 49 สถาน

ชองทางของรฐในการแทรกแซงสอ

ในประเทศไทย รฐบาลประชาธปไตยสามารถ

แทรกแซงการท�างานของสอได 3 ชองทางคอ หนง การ

ใชอ�านาจตามกฎหมายก�ากบดแลเนอหาสอ สอง การ

ใชอ�านาจในฐานะทเปนเจาของสอ และในฐานะผให

รวมอยางแขงขนจากภาคประชาสงคม อนไดแก ภาค

ธรกจ สอมวลชน นกวชาการ และประชาชน ภาคประชา

สงคมจะตองมขอมลขาวสารทครบถวนและทนการณ

เพอตดตามและตรวจสอบการทจรตคอรรปชนของภาค

รฐไดอยางมประสทธภาพ การเขาถงขอมลขาวสารทม

คณภาพและทนเหตการณจงเปนปจจยหลกของการสราง

เสรมพลงใหแกภาคประชาชน

ดงนน จงตองมการศกษาวจยความสามารถใน

การเขาถง “สอสาธารณะ” (ในความหมายของ “สอทเผย

แพรในระดบสาธารณะ”) ของคนไทย รวมทงคณภาพ

ของขอมลขาวสารทประชาชนไดรบ เนองจากขอมลของ

สอมอทธพลอยางกวางขวางตอแนวคดและการรบรของ

ประชาชน สอจงตองมอสระจากอ�านาจการเมองและการ

แทรกแซงจากรฐ เพอน�าเสนอขาวสารอยางตรงไปตรง

มาและเปนกลาง และสามารถสบหาขอมลขาวสารเชงลก

เกยวกบการทจรตของภาครฐไดอยางเสร

สภาพตลาดสอไทย

ในดานอปสงคของขอมลขาวสาร การส�ารวจ

การเขาถงสอและการรบรขาวสารของคนไทยในชวงป

2546-2551 พบวาครวเรอนไทยรบขอมลขาวสารจากสอ

โทรทศนมากทสด (รอยละ 95) รองลงมาคอสอวทยซงได

รบความนยมนอยลง แตมครวเรอนรอยละ 31 ทยงคงฟง

วทย จากเดมทมอยรอยละ 43 ในขณะทครวเรอนไทยม

แนวโนมตดตามขาวสารผานสอหนงสอพมพมากขนจาก

รอยละ 37 เปนรอยละ 47 นอกจากสอกระแสหลกทงสาม

ประเภท อนเทอรเนตกเปนสออกรปแบบทมบทบาทกบ

การรบรขาวสารของครวเรอนไทยมากขน โดยมครวเรอน

รอยละ 24 เขาถงอนเทอรเนต (ขอมลป 2556)

สวนในดานอปทานของขอมลขาวสาร ตลาดสอ

กระแสหลกยงมโครงสรางทกระจกตวอยกบบรษทสอราย

ใหญ กลาวคอ ส�าหรบสอหนงสอพมพ มหนงสอพมพ 5

5ฉบบท 123 ธนวาคม 2559

สมปทาน และ สาม การใชงบโฆษณาประชาสมพนธของ

รฐเพอ “ซอสอ”

การใชอำานาจตามกฎหมายกำากบดแลเนอหาสอ ประเทศไทยมกฎหมาย 2 ฉบบทใหอ�านาจ

รฐด�าเนนการก�ากบดแลเนอหาสอ ไดแก พ.ร.บ. การ

ประกอบกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศน พ.ศ.

2551 (พ.ร.บ. การประกอบกจการกระจายเสยงฯ) ซงใช

ก�ากบดแลเนอหาของสอโทรทศนและวทย และ พ.ร.บ.

วาดวยการกระท�าความผดเกยวกบคอมพวเตอร พ.ศ.

2550 (พ.ร.บ. คอมพวเตอร) ซงใชก�ากบดแลเนอหาสอ

อนเทอรเนต

ในกรณของสอโทรทศนและวทย มาตรา 37

แหง พ.ร.บ. การประกอบกจการกระจายเสยงฯ หามไม

ใหสถานโทรทศนและวทยเผยแพร “รายการทมเนอหา

สาระทกอใหเกดการลมลางการปกครองในระบอบ

ประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข หรอ

ทมผลกระทบตอความมนคงของรฐ ความสงบเรยบรอย

หรอศลธรรมอนดของประชาชน หรอมการกระท�าซงเขา

ลกษณะลามกอนาจาร หรอมผลกระทบตอการใหเกด

ความเสอมทรามทางจตใจหรอสขภาพของประชาชน

อยางรายแรง” หากมการฝาฝน คณะกรรมการกจการ

กระจายเสยง กจการโทรทศนและกจการโทรคมนาคม

แหงชาต มอ�านาจสงใหสถานโทรทศนระงบการออก

อากาศรายการดงกลาวไดกอนสอบสวนขอเทจจรง และ

อาจน�าไปสการสงใหพกใชหรอเพกถอนใบอนญาตของ

สถานโทรทศนและวทยแหงนน

ในกรณของสออนเทอรเนต กระทรวงเทคโนโลย

สารสนเทศและการสอสาร (กระทรวงไอซท) มอ�านาจตาม

มาตรา 18 ขอ (2) แหง พ.ร.บ. คอมพวเตอร “เรยกขอมล

จราจรทางคอมพวเตอร” ของประชาชนจากบรษทผให

บรการอนเทอรเนต และมอ�านาจสงปดหรอระงบการเขา

ถงเวบไซตทเผยแพรขอมลท “อาจกระทบกระเทอนตอ

ความมนคงแหงราชอาณาจกร...หรอทมลกษณะขดตอ

ความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนดของประชาชน...”

(มาตรา 20 วรรคหนง) ตามค�าสงของศาล

ในบางกรณ รฐไมไดขอใหศาลพจารณาออกค�า

สงใหปดกน แตใชวธ “ขอความรวมมอ” กบผใหบรการ

อนเทอรเนตหรอเจาของเวบไซตใหระงบหรอลบขอความ

ทมเนอหาขดกบ พ.ร.บ. คอมพวเตอร ทงน พ.ร.บ.

คอมพวเตอรก�าหนดโทษจ�าคกสงสด 5 ป ส�าหรบความผด

ขอหาหมนประมาท ซงหนกกวาโทษในความผดเดยวกน

ตามประมวลกฎหมายอาญา พ.ศ. 2499 ซงก�าหนด

โทษจ�าคกสงสด 2 ป ดวยเหตนจงท�าใหเกดการควบคม

เนอหาตวเองของสอเวบไซตตางๆ ซงเปนอปสรรคตอ

การเปดโปงการทจรต

การใชอำานาจในฐานะทเปนเจาของสอ และในฐานะ ผใหสมปทาน

สอโทรทศนและวทยในประเทศไทยถกก�ากบเชง

โครงสรางโดยหนวยงานของรฐผานฐานความเปนผให

บรการโดยตรงหรอเปนผใหสมปทานแกบรษทเอกชน ใน

6 รายงานทดอารไอ

กรณสอโทรทศน ตารางท 1 แสดงใหเหนวาสถานแบบฟร

ทวภาคพนดนระบบแอนะลอกในประเทศไทยซงมทงหมด

6 สถาน อยภายใตการบรหารของหนวยงานรฐหรอถก

บรหารภายใตระบบสมปทานถง 5 แหง1 ยกเวนไทยพ

บเอสซงถอเปนชองสาธารณะ (แมจะยงพงงบประมาณ

จดสรรจากรฐตามมาตรา 12 แหง พ.ร.บ. องคการกระจาย

เสยงและแพรภาพสาธารณะแหงประเทศไทย พ.ศ. 2551)

การใชงบโฆษณาประชาสมพนธของรฐเพอ “ซอสอ”หนงสอพมพเปนสอทปลอดการแทรกแซงโดยรฐ

ผาน 2 ชองทางแรกทกลาวถงขางตน กลาวคอ ในยคหลง

ป 2540 การตรวจสอบเนอหาของสอหนงสอพมพเปนการ

กระท�าทขดรฐธรรมนญ ในขณะทสอหนงสอพมพทงหมด

เปนของเอกชน รฐจงไมมอ�านาจเชงบรหารทจะแทรกแซง

การท�างานของสอหนงสอพมพ

ถงกระนน สอหนงสอพมพกยงมความเสยง

ท จะถก รฐกดดนผ านการใช งบประมาณโฆษณา

ประชาสมพนธในภาวะทธรกจสอสงพมพมการแขงขน

สงทงจากคแขงในธรกจเดยวกนและจากสออนๆ โดย

เฉพาะสออนเทอรเนต ในขณะทยงตองพงพารายไดจาก

การขายพนทโฆษณาเปนหลก ซงคดเปนรอยละ 75-80

ของรายไดทงหมด

การส�ารวจของ บจก. เดอะนลเสนคอมปะน

(ประเทศไทย) พบวาในป 2556 หนวยงานของรฐใชงบ

โฆษณาประชาสมพนธในสอตางๆ (ไมรวมงานนทรรศการ

หรอสมมนา) 7,985 ลานบาท คดเปนสดสวนรอยละ 7

ของคาโฆษณาประชาสมพนธในตลาดโฆษณาทมมลคา

รวม 122,100 ลานบาท และในมลคา 7,985 ลานบาทน

เปนการซอพนทในสอหนงสอพมพ 1,245 ลานบาท หรอ

1 รายงานฉบบนไมไดวเคราะหตลาดทวดจตอล เนองจากรายงานฉบบนจดท�า

ขนหลงการจดสรรใบอนญาตทวดจตอลชวงป พ.ศ. 2556 ไดไมนาน และยง

ไมมขอมลการตลาดปรากฏตอสาธารณะ

ตารางท 1 สถานโทรทศน (แบบฟรทว) หนวยงานทเปนเจาของ และบรษททไดรบสมปทาน

ทมา: คณะผวจย (2557)

7ฉบบท 123 ธนวาคม 2559

รอยละ 16 ของงบประชาสมพนธของรฐ

นอกจากน คณะผวจยส�ารวจหนงสอพมพ 4 ฉบบ

ไดแก ไทยรฐ เดลนวส มตชน และคมชดลก ซงครอบคลม

ผอานรอยละ 88 (สดสวนเฉลยในชวงป 2550-2556) และ

พบวา ในภาพรวม หนงสอพมพแตละฉบบมพนทโฆษณา

รวม (ทไดรบเงนจากรฐและเอกชน) ในสดสวนรอยละ 18-

39 ของพนททงหมดในหนงสอพมพ

ส�าหรบประเทศไทยนน การใช งบโฆษณา

ประชาสมพนธเปนเครองมอตอรองและกดดนสอไมให

ท�าหนาทตรวจสอบการท�างานของรฐเปนสงทพสจนได

ยากและไมผดกฎหมาย เนองจากยงไมมกฎหมายเฉพาะ

ทบญญตถงเรองดงกลาวอยางชดเจนเชนในตางประเทศ

การแทรกแซงสอผานงบโฆษณาประชาสมพนธจงยงคง

เปนไปได

การปองกนการ “ซอสอ”

ในรายงานฉบบน คณะผ วจยม งเน นเสนอ

แนวทางการปองกนรฐซอสอ 2 แนวทางคอ การออก

กฎระเบยบวาดวยการใชงบโฆษณาประชาสมพนธของ

รฐเพอสรางความโปรงใสของ “ผซอ” ซงหมายถงหนวย

งานรฐ และการสรางมาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพ

สอเพอสรางความเขมแขงของ “ผขาย” ซงกคอบรษทสอ

กฎระเบยบวาดวยการใชงบโฆษณาประชาสมพนธของรฐ

• กฎระเบยบวาดวยการใชจายงบประมาณประชาสมพนธ

ในตางประเทศ

คณะผวจยส�ารวจกฎระเบยบเกยวกบการใชจาย

งบโฆษณาประชาสมพนธของรฐใน 5 ประเทศ ไดแก

ออสเตรเลย แคนาดา สหราชอาณาจกร ฝรงเศส และ

สหรฐอเมรกา และพบกระบวนการตรวจสอบและประเมน

ความเหมาะสมในการใชงบโฆษณาประชาสมพนธเพอน�า

มาเปนแบบอยางแกไทย ดงน

หนง มการก�าหนดแผนงานประชาสมพนธสวน

กลางในแตละปงบประมาณ เพอใหการประชาสมพนธของ

แตละหนวยงานสอดคลองกนและมประสทธภาพ รฐบาล

8 รายงานทดอารไอ

สหราชอาณาจกรจะก�าหนดแผนงานการประชาสมพนธ

ในภาพรวมในแตละปงบประมาณรวมกบตวแทนของ

แตละหนวยงาน กอนแบงหนาทและบทบาทใหแตละ

กระทรวงน�าไปปฏบต สวนรฐบาลกลางของแคนาดาจะ

พจารณาโครงการประชาสมพนธทแตละกระทรวงเสนอ

ในชวงตนปงบประมาณ ภายใตค�าแนะน�าของคณะท

ปรกษาผเชยวชาญดานงานสอสารมวลชน และใหคณะ

กรรมการการคลงพจารณาความเหมาะสมทางดานงบ

ประมาณของโครงการเหลาน กอนจะอนมตใหด�าเนนงาน

สอง การใชงบประมาณประชาสมพนธตองอยบน

พนฐานของความคมคาและมเหตผลเพยงพอ และตองม

การประเมนความคมคาหลงการด�าเนนโครงการเพอเปน

มาตรฐานส�าหรบโครงการตอๆ ไป กลาวคอ ในกรณของ

แคนาดา “กฎหมายวาดวยการโฆษณาประชาสมพนธ

ของรฐบาล” (Government Advertising Act 2004) ของ

รฐออนแทรโอระบจดประสงคของการประชาสมพนธ

ไวชดเจนวาท�าเพออะไร ในกรณของออสเตรเลย แม

กฎหมายจะไมไดก�าหนดเหตผลในการประชาสมพนธ

ชดเจนในระดบรฐบาลกลาง แตกมผพจารณาการของบ

ประมาณหลายฝาย ทงคณะรฐมนตรและ “คณะกรรมการ

อสระดานการสอสาร” (Independent Communications

Committee: ICC) ซงประกอบดวยผเชยวชาญดาน

สอ เพอใหเกดความคมคาของเงนงบประมาณ และการ

ประชาสมพนธของรฐมความสอดคลองกน ขณะทใน

ระดบรฐอยางรฐนวเซาทเวลส มการก�าหนดเงอนไขไว

ชดเจนเชนเดยวกบกฎหมายของประเทศแคนาดา

สาม การจดซอจดจางเพอผลตสอโฆษณาของ

รฐเปนแบบรวมศนยเพอลดความซ�าซอน และตองม

ระเบยบปฏบตทรดกมและขนตอนทโปรงใส หนวยงาน

ของรฐในสหราชอาณาจกรตองจดซอจดจางผาน “ฝาย

การพาณชย” (the Crown Commercial Service) ท

จะประสานงานและตอรองราคากบบรษทเอกชนแทน

หนวยงานเจาของโครงการประชาสมพนธ เชนเดยวกบ

รฐบาลฝรงเศสทให “ส�านกงานขอมลขาวสารของรฐบาล”

(Government Information Service) ประสานงานระหวาง

กระทรวงเพอจดซอจดจางรวมกน หรออาจจดซอจดจาง

แทนหนวยงานทมโครงการประชาสมพนธรวมกน ใน

ออสเตรเลย หนวยงานราชการตองเลอกบรษทเอกชน

เพอจดซอจดจางในระบบฐานขอมลกลางของกระทรวง

การคลง และเปดเผยขอมลของโครงการประชาสมพนธ

ทงรายละเอยดของโครงการและงบประมาณทไดรบ

เชนเดยวกบการเปดเผยขอมลในฐานขอมลกลางของ

กระทรวงการคลง ขณะทหนวยงานราชการของแคนาดา

ตองระบมลคางบประมาณทใชในสอโฆษณา

ส มกฎหมายควบคมเนอหาในสอประชาสมพนธ

เพอปองกนการใชเงนแผนดนหาเสยงสวนตว และเพอให

สอดคลองกบภาระหนาท และไมเกดการประชาสมพนธ

ซ�าซอนกนระหวางหนวยงาน ออสเตรเลยและแคนาดา

เปนตวอยางทชดเจนของประเทศทมกฎหมายวาดวย

การโฆษณาประชาสมพนธของรฐ ซงก�าหนดไวชดเจน

วาหามมการอางองการเมอง มรปหรอเสยงของนกการ

เมอง มชอ สโลแกน หรอสญลกษณของพรรคการเมอง

9ฉบบท 123 ธนวาคม 2559

ในเนอหาของโฆษณาทเผยแพร หรอหามโฆษณาทหวง

ผลทางการเมอง การตรวจสอบเนอหาโฆษณาของรฐใน

ออสเตรเลยเปนหนาทของคณะกรรมการอสระดานการ

สอสาร ขณะทในแคนาดาเปนหนาทของส�านกงานการ

ตรวจเงนแผนดน (Auditor General)

• กฎระเบยบวาดวยการใชจายงบประมาณประชาสมพนธ

ของไทย

การก�าหนดนโยบายและแผนการโฆษณา

ประชาสมพนธของรฐ เปนหนาทของ “คณะกรรมการ

ประชาสมพนธแหงชาต” (กปช.) ซงจดตงตามระเบยบ

ส�านกนายกรฐมนตรวาดวยการประชาสมพนธแหงชาต

ในป 2553 และมนายกรฐมนตรเปนประธาน ทงนกเพอ

ใหการประชาสมพนธของรฐเปนไปในทศทางเดยวกน

และเปนกรอบใหหนวยงานอนๆ ของรฐปฏบตตามใน

ลกษณะทคลายคลงกบแนวทางปฏบตในออสเตรเลย

หรอแคนาดา

แมจะตงเปาหมายให กปช. เปนผ ก�าหนด

นโยบายเพอใหมการประชาสมพนธอยางมประสทธภาพ

แตในทางปฏบตกมอปสรรคหลากหลาย กลาวคอ หนง

การจดท�าแผนนโยบายของ กปช. ยงขาดการมสวนรวม

จากหนวยงานรฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ท�าให

แผนนโยบายทออกมาไมเชอมโยงกบภาคปฏบตและ

ความจ�าเปน และหนวยงานตางๆ ของรฐไมเหนความ

ส�าคญของแผนการประชาสมพนธทออกมา สอง ยงไมม

การตดตามประเมนผลแผนนโยบายอยางจรงจง และ

สาม กปช. ผกตดกบนกการเมองมาก โดยเฉพาะนายก

รฐมนตร ท�าใหแผนนโยบายไมตอเนอง โดยเฉพาะใน

ชวงทมการเปลยนแปลงทางการเมอง และไมมการแตง

ตง กปช.

การก�าหนดงบประมาณโครงการโฆษณา

ประชาสมพนธของรฐอยภายใตกฎระเบยบ 2 ฉบบซง

แยกเปนการเฉพาะส�าหรบหนวยงานราชการสวนกลาง

และองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ดงน

หนวยงานราชการสวนกลางจะยด “อตราคาใช

จาย หลกเกณฑและแนวทางการพจารณางบประมาณ

รายจายประจ�าป (มถนายน 2556)” ของส�านกมาตรฐาน

งบประมาณ ซงออกมาเพอใชอางองคาบรการในการตง

งบประมาณวาจางสอทงของรฐและเอกชน หรอการจด

ท�าเอกสารประชาสมพนธ ซงมหลกเกณฑกวางๆ คอ

(1) หนวยงานราชการตองพจารณาจดประสงค

และเปาหมายของการประชาสมพนธอยางชดเจน

และวางแผนการด�าเนนงานไวลวงหนากอนการตงงบ

ประมาณ และการประชาสมพนธจะตองตอบสนองตอ

ภารกจของหนวยงาน และสอดคลองกบยทธศาสตรของ

กระทรวงและนโยบายรฐบาล

(2) วงเงนงบประมาณเพอการประชาสมพนธ

ในเอกสารงบประมาณจะตองถกแยกเปน “รายการคาใช

จายประชาสมพนธ” ในหมวดของ “งบด�าเนนงาน” เพอ

ใหรวบรวมขอมลคาใชจายดานการประชาสมพนธในภาพ

รวมไดงายขน อกทงงบประมาณประชาสมพนธไมควร

ถกตงอยในหมวด “งบรายจายอน” หรอถกตงจาก “เงน

10 รายงานทดอารไอ

นอกงบประมาณ” เนองจากท�าใหยากแกการตดตามและ

ประเมนผล

(3) สวนราชการควรเลอกใชสอเทคโนโลยททน

สมย มตนทนต�า หรอใชสออนเทอรเนตมากขน ซงชวย

ประหยดคาใชจาย ควรใชสอ ชวงเวลา และความถของ

การประชาสมพนธใหตรงกบประชากรกลมเปาหมาย

และควรพจารณาเลอกใชสอของสวนราชการเปนอนดบ

แรก เนองจากถกกวาเอกชน นอกจากน ไมควรจางสอ

สงพมพ โดยเฉพาะหนงสอพมพทเปนเครอขายเดยวกน

ควรกระจายการจางสอใหหลากหลาย

ในสวนของ อปท. จะยดแนวทางตาม “หนงสอ

กระทรวงมหาดไทย 0808.2/ ว 3475 ลงวนท 11 ตลาคม

2550 เรอง ขอใหทบทวนและก�าหนดมาตรการปองปราม

กรณองคกรปกครองสวนทองถนใชเงนงบประมาณของ

ทางราชการจดซอสงของแจกใหราษฎรโดยใสชอของตน

ลงบนสงของ” ซงมขอก�าหนดไมให อปท. ใชงบประมาณ

ของรฐเพอการประชาสมพนธสวนบคคล ดงน

(1) หามไมใหระบชอ รปภาพ หรอสญลกษณใดๆ

ในวสดสงของทซอโดยงบประมาณของ อปท. เพอแจก

หรอชวยเหลอประชาชน ยกเวนชอของ อปท. เจาของ

งบประมาณ

(2) หากมรปภาพในสอเพอประชาสมพนธผล

งานของ อปท. เชน แผนพบสรปการชวยเหลอประชาชน

ทประสบสาธารณภย องคประกอบของภาพในสอ

ประชาสมพนธนนตองบงบอกถงกจกรรมนนๆ

อยางไรกด แมหนวยงานราชการทงในสวนกลาง

และสวนทองถนจะมหลกเกณฑหรอแนวทางปฏบตใน

การตงงบประมาณเพอการโฆษณาประชาสมพนธทคอน

ขางสมบรณ ทงทออกโดยส�านกงบประมาณและกระทรวง

มหาดไทย แตหลกเกณฑดงกลาวยงไมไดถกตราขนเปน

กฎหมายหรอระเบยบทสามารถเอาผดกบหนวยงานทไม

ท�าตามอยางเครงครด

ส�าหรบการตรวจสอบการใช งบประมาณ

ประชาสมพนธ เปนหนาทโดยตรงของส�านกงานการ

ตรวจเงนแผนดน (สตง.) โดยอาศยอ�านาจตาม พ.ร.บ.

ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ.

2542 และกฎหมายลก ซงก�าหนดให

(1) หนวยงานของรฐทกแหงตองจดท�าแผนจด

11ฉบบท 123 ธนวาคม 2559

ซอจดจางและสงให สตง. รบทราบ และหากมการแกไข

แผนดงกลาว กตองแจงตอ สตง. อกครง

(2) หนวยงานของรฐตองประเมนและตดตามผล

การปฏบตตามแผนดงกลาว และรายงานตอ สตง. ทก 3

เดอน ซงหากหนวยงานใดไมท�าตามขอก�าหนดน สตง.

สามารถก�าหนดโทษทางปกครอง เพอหกเงนเดอนเจา

หนาทผรบผดชอบตงแตไมเกน 1 เดอนถง 12 เดอน หรอ

เรยกเงนคน หรอโทษทางวนย

(3) หาก สตง. ตรวจพบวาหนวยงานของรฐไมท�า

ตามกฎหรอระเบยบวาดวยการใชเงนแผนดน หรอหาก

สตง. แจงใหหนวยงานของรฐออก/แกไขกฎหรอระเบยบ

เพออดชองโหวภายในเกยวกบการใชเงนแผนดน แต “ใน

ทางปฏบต” หนวยงานทถกแจงยงเพกเฉย สตง. ตองแจง

กระทรวงเจาสงกด ผบงคบบญชา หรอผควบคมก�ากบ

หรอรบผดชอบ เพอสงการใหหนวยงานนนๆ ด�าเนนการ

ใหถกตอง

(4) หาก สตง. เหนวามการจงใจทจรตในการจด

ซอจดจางของรฐ สตง. สามารถสงเรองให ป.ป.ช. ไตสวน

และด�าเนนคดอาญาได

อยางไรกด ในทางปฏบต การตรวจสอบของ

สตง. ยงเปนไปอยางจ�ากด โดยเฉพาะการประเมนความ

คมคาของโครงการประชาสมพนธทงกอนและหลงการ

ด�าเนนการ เพราะการตรวจสอบการใชเงนแผนดนของ

สตง. ยงคงเปนการตรวจสอบการใชจายใหเปนไปตาม

ระเบยบ (compliance audit) มากกวาการตรวจสอบ

ความคมคา (performance audit) ซงเปนการตรวจสอบ

ทมความซบซอนสง ตองการผเชยวชาญเฉพาะดานทม

ประสบการณ ท�าใหโครงการประชาสมพนธของหนวย

งานรฐทไมเหมาะสมยงด�าเนนการตอได

มาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพสอ

• มาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพของสอในตาง

ประเทศ

- รปแบบการบงคบใชมาตรฐานและจรรยาบรรณ

วชาชพ

คณะผวจยส�ารวจรปแบบการบงคบใชจรรยา

บรรณวชาชพสอใน 7 ประเทศ ไดแก สวเดน เดนมารก

12 รายงานทดอารไอ

เนเธอรแลนด ฟนแลนด เยอรมน ลกเซมเบรก และสห

ราชอาณาจกร ซงแบงรปแบบวธการก�ากบดแลได ดงน

(1) การก�ากบดแลกนเอง

ประเทศทสอก�ากบดแลกนเอง ไดแก เยอรมน

สหราชอาณาจกร เนเธอรแลนด ฟนแลนด และลกเซม

เบรก ทสภาวชาชพสอหรอภาคประชาชน (สอและ

ประชาชนทวไป) เปนทงผรางและผบงคบใชมาตรฐาน

และจรรยาบรรณวชาชพ ในสประเทศแรก ผประกอบ

วชาชพยอมรบจรรยาบรรณวชาชพบนพนฐานของความ

สมครใจ ขณะทจรรยาบรรณวชาชพสอของลกเซมเบรก

ถกบงคบใชตามกฎหมายกบ “นกขาวอาชพ” (ซงตองม

บตรสอมวลชน) ทกคน

การใหสอก�ากบดแลกนเองแทนการก�ากบของ

หนวยงานภาครฐ มขอดคอชวยลดความเสยงของการถก

ครอบง�าโดยรฐ แตประสทธภาพในการก�ากบดแลกนเอง

อยบนพนฐานของการเชอถอกน หากสมาชกไมซอตรง

และไมยอมรบกฎเกณฑของกลมจรรยาบรรณวชาชพ

การก�ากบดแลกนเองกไมมความหมาย

(2) การก�ากบดแลรวม

การก�ากบดแลมาตรฐานจรรยาบรรณของสอใน

บางประเทศจะด�าเนนการรวมกนระหวางรฐกบสอ เพอ

สรางความเชอมนใหแกสาธารณชนวาไมมการ “เลน

พรรคเลนพวก” ในวงการธรกจสอหากการด�าเนนการ

อยบนพนฐานทวารฐเปนตวแทนประชาชนอยางแทจรง

ตวอยางของประเทศทใหรฐและภาควชาชพและ/หรอภาค

ประชาชนก�ากบดแลสอรวมกนคอสวเดนและเดนมารก

การใหรฐมสวนก�ากบดแลมขอดคอสรางความ

มนใจวาการบงคบจรรยาบรรณวชาชพจะมกฎหมาย

รบรอง แตกสรางความเสยงทรฐจะแทรกแซงสอหาก

อ�านาจการก�ากบดแลเทไปทางภาครฐมากกวา

- เนอหาของมาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพ

การศกษาเนอหามาตรฐานและจรรยาบรรณ

วชาชพสอหนงสอพมพใน 7 ประเทศทศกษาดงกลาวมา

ขางตน พบวาประเดนทถกเนนมากทสด ไดแก

(1) ความถกตองของขอมลขาวสาร (Accuracy)

กลาวคอ สอจะตองตรวจสอบ (หรอไมจำาเปน

13ฉบบท 123 ธนวาคม 2559

ตองตรวจสอบในกรณของเนเธอรแลนด)

เนอหาขาวกอนการเผยแพร เพอไมให

เกดความเสยหายตอผถกอางองหรอ

สาธารณชน

(2) การแยกแยะระหวางขอเทจจรงและความ

เหน (Distinction between fact and opinion)

(3) การกระทำาทยยงใหเกดความเกลยดชง

และการเลอกปฏบต (ทางเชอชาต ทาง

เพศ ฯลฯ) (Hate speech/discrimination)

- บทลงโทษ

ประเทศสวนใหญทสอท�าหนาทก�ากบดแล

มาตรฐานและจรรยาบรรณของวชาชพสอกนเองโดย

ไมมกฎหมายรองรบ บทลงโทษในกรณทไมปฏบตตาม

มาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพมลกษณะเปนเพยง

การขอใหสอทท�าผดประกาศขอความขออภยผทไดรบ

ผลกระทบหรอแกไขขาว หากมการรายงานผดพลาด โดย

ไมมบทลงโทษอนๆ ยกเวนกรณละเมดความผดรายแรง

ในกฎหมายอนๆ เชน กฎหมายคมครองผเยาว หรอหมน

ประมาท ซงเปนหนาทของศาลยตธรรมทตองตดสนความ

ผด แตหากมกฎหมายบงคบใชจรรยาบรรณวชาชพ บท

ลงโทษจะอยในกฎหมายนน เชน เดนมารกและลกเซม

เบรก มจรรยาบรรณวชาชพของสวเดนเพยงประเทศ

เดยวทบญญตบทลงโทษส�าหรบสอทฝาฝน เนองจากรฐ

เขามารวมก�ากบดแลสอ จงจ�าเปนตองสรางความโปรงใส

ในการออกบทลงโทษ

• มาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพสอไทย

คณะผวจยส�ารวจมาตรฐานและจรรยาบรรณ

วชาชพสอหนงสอพมพจากองคกรวชาชพสอ 2 แหง

ไดแก สภาการหนงสอพมพแหงชาต และสมาคมนกขาว

นกหนงสอพมพแหงประเทศไทย ซงพบขอมลดงน

- สภาการหนงสอพมพแหงชาต

สภาการหนงสอพมพแหงชาตกอตงในป 2540

โดยมจดประสงคทจะสรางองคกรทเปนอสระจากรฐเพอ

ก�ากบดแลสอสมาชกดวยกนเอง และสงเสรมมาตรฐาน

สอหนงสอพมพไทย

14 รายงานทดอารไอ

สภาการหนงสอพมพแหงชาตท�าหนาทรบและ

พจารณาเรองรองเรยนเกยวกบความประพฤตหรอการ

กระท�าของบรษทหนงสอพมพและผประกอบวชาชพสอ

ในสงกดทละเมดขอบงคบวาดวยจรยธรรมแหงวชาชพ

หนงสอพมพ พ.ศ. 2541 ซงเปนขอก�าหนดแนวทางการ

ด�าเนนการของสอและผประกอบวชาชพหนงสอพมพ

และมการบญญตบทลงโทษตาม “ธรรมนญสภาการ

หนงสอพมพแหงชาต”

อยางไรกด บทบญญตจรยธรรมสอและบท

ลงโทษดงกลาวมกรอบบงคบใชเพยงแคกบสมาชกของ

สภาการหนงสอพมพฯ และมไดมบทลงโทษทางกฎหมาย

แตอยางใด หมายความวาหนงสอพมพทไมเหนดวย

กบค�าวนจฉยของคณะกรรมการสภาการหนงสอพมพฯ

สามารถถอนตวออกจากการเปนสมาชกไดโดยไมตองรบ

โทษใดๆ เนองจากการเปนสมาชกของสภาการหนงสอ

พมพฯ อยบนพนฐานของความสมครใจ

ในแงของเนอหา ขอบงคบวาดวยจรยธรรมแหง

วชาชพหนงสอพมพ พ.ศ. 2541 มเนอหาทมมาตรฐาน

เทยบเทากบมาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพของสภา

วชาชพสอในตางประเทศตามทส�ารวจขางตน

- สมาคมนกขาวนกหนงสอพมพแหงประเทศไทย

สมาคมนกขาวนกหนงสอพมพแหงประเทศไทย

เกดจากการรวมตวกนของ “สมาคมนกข าวแห ง

ประเทศไทย” และ “สมาคมนกหนงสอพมพแห ง

ประเทศไทย” ในป 2543 มจดประสงคเพอสรางความเปน

เอกภาพในองคกรวชาสอมวลชน และเพอสรางมาตรฐาน

และจรยธรรมสอมวลชน สมาชกของสมาคมนกขาวนก

หนงสอพมพฯ เปนผประกอบวชาชพสอหนงสอพมพทมา

จากหนงสอพมพทงระดบประเทศและระดบภมภาค รวม

ทงหมดเกอบ 37 ฉบบ การเปนสมาชกอยบนพนฐานของ

“ความสมครใจ” ของตวผสมคร

ขอบญญตจรยธรรมวชาชพของสมาคมฯ ระบ

15ฉบบท 123 ธนวาคม 2559

ขอปฏบตไว เชน การรกษาเสรภาพของการเสนอขาว

และความคดเหน การรายงานขาวทเทยงตรงและซอสตย

ตอประชาชน และการไมแสวงหาผลประโยชนในฐานะผ

ประกอบวชาชพสอมวลชน บทลงโทษส�าหรบสมาชกท

ไมปฏบตตามระเบยบขอบงคบของสมาคมฯ คอการสน

สมาชกภาพของสมาคมฯ

บทสรป

การศกษาของคณะผ วจยพบวารฐสามารถ

แทรกแซงการท�างานของสอสาธารณะไดสามชองทาง

หลก ไดแก หนง ผานการเปนเจาของโดยตรง สอง

ผานการเปนผใหสทธสมปทาน และสาม ผานการใชงบ

ประมาณโฆษณาประชาสมพนธของรฐ โดยในรายงานน

ใชค�าวา “การซอสอ”

โดยทวไป สอทรฐแทรกแซงไดงายโดยอาศยชอง

ทางแรกและชองทางทสองคอสอโทรทศนและวทย และ

ในปจจบนกยงเปนไปไดยากทจะหาวธการปองกนไมให

รฐแทรกแซงสอประเภทน ทงน อาจท�าไดโดยตองท�าให

สถานของรฐมสถานะเดยวกบไทยพบเอส สวนกรณสถาน

เอกชนทไดรบสมปทานจากรฐ ตองรอใหสทธดงกลาว

หมดลงในป 2566

ส�าหรบสอหนงสอพมพ รฐจ�าเปนตองใชวธ “ซอ”

หรอกลาวอกนยหนงคอการแทรกแซงผานการเปนลกคา

ทซอพนทโฆษณาประชาสมพนธ เพอสรางอ�านาจตอรอง

กบบรษทหนงสอพมพ เนองจากในระบอบประชาธปไตย

การใชอ�านาจแทรกแซงการท�างานของสอหนงสอพมพ

เปนเรองยากมากขน จากการทสทธและเสรภาพของ

สอเอกชนประเภทนไดรบการรบรองตามรฐธรรมนญ

รฐไมสามารถสงปลดนกขาวหรอควบคมเนอหาของ

หนงสอพมพไดโดยตรงอยางในสมยการม พ.ร.บ. การ

พมพ พ.ศ. 2484

วธปองกนไมใหรฐแทรกแซงสอหนงสอพมพ

โดยการซอ ท�าไดสองชองทาง ไดแก หนง การใช

กฎหมายวาดวยการโฆษณาประชาสมพนธของรฐ และ

สอง การบงคบใชมาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพสอ

หนงสอพมพอยางมประสทธภาพ โดยชองทางปองกน

การแทรกแซงทงสองประการ น�ามาสขอเสนอแนะของ

คณะผวจย

ขอเสนอแนะ

คณะผวจยมขอเสนอแนะเพอปองกนการซอสอ

ดงน

กฎหมายวาดวยการโฆษณาประชาสมพนธของรฐตองมการออกกฎหมายวาดวยการโฆษณา

ประชาสมพนธของรฐ เพอก�าหนดกรอบการใชงบ

ประมาณเพอซอพนทประชาสมพนธในสอเอกชน โดย

กฎหมายดงกลาวตองมบทบญญตทส�าคญสดาน คอ

ค�านยาม เนอหาของโฆษณาประชาสมพนธของรฐ

กระบวนการใชงบประมาณ และการบงคบใชกฎหมาย

(1) คำานยามในกฎหมายฉบบน

• “หนวยงานของรฐ” หมายถง หนวยงาน

ทได รบจดสรรงบประมาณ รฐวสาหกจ

กองทนตางๆ ของรฐ องคกรอสระตาม

รฐธรรมนญและองคกรอสระอนๆ เชน

สำานกงานคณะกรรมการกจการกระจายเสยง

กจการโทรทศนและกจการโทรคมนาคมแหง

ชาต ธนาคารแหงประเทศไทย สำานกงาน

คณะกรรมการกำ า กบห ลกท รพย และ

ตลาดหลกทรพย

• “เงนแผนดน” หมายถง เงนจดสรรจากงบ

ประมาณและเงนอดหนน และรายไดทหนวย

งานของรฐไดรบจากการปฏบตหนาทตาม

16 รายงานทดอารไอ

กฎหมายเฉพาะของตน

(2) เนอหาของโฆษณาประชาสมพนธของรฐ

• กฎหมายดงกลาวตองมบทบญญตหามไม

ใหสอประชาสมพนธทใชงบประมาณของ

รฐมชอ รป หรอเสยงของผซอสอ อนไดแก

นกการเมองและขาราชการ ปรากฏในพนท

สอ

• เนอหาของโฆษณาประชาสมพนธของแตละ

หนวยงานตองสอดคลองกบบทบาทและพนธ

กจทหนวยงานนนๆ ไดรบมอบหมาย

• ตองมการระบวาโฆษณาของรฐแตละชนใช

เงนของแผนดน

(3) กระบวนการใชงบประมาณ

• ต อ ง ม ก า ร กำ า ห น ด แ ผ น ง า น โ ฆ ษ ณ า

ประชาสมพนธและวงเงนลวงหนาในแตละ

ปงบประมาณกอนการเบกจายงบประมาณ

• มการเปดเผยขอมลการจดซอจดจางเพอการ

โฆษณาประชาสมพนธของรฐ

(4) การบงคบใชกฎหมาย

• ให สตง. เปนผบงคบใชกฎหมายน

• สตง. จะเปนผตรวจสอบเนอหาวามการใชงบ

ประมาณของรฐเพอการหาเสยงสวนตวและ

คมคาหรอไม

กฎหมายดงกลาวอาจไมชวยปองกนการซอ

สอเอกชนอยางถาวร แตจะท�าใหการซอสอเปนไปได

ยากมากขน และมการใชงบประมาณของรฐอยางคมคา

โปรงใส และตรวจสอบได

การบงคบใชมาตรฐานและจรรยาบรรณวชาชพสอหนงสอพมพ

(1) กำาหนดใหสอหนงสอพมพทกฉบบเขารวมเปน

สมาชกขององคกรวชาชพสอ เชน สภาการ

หนงสอพมพแหงชาต เพอใหมาตรฐานและ

จรรยาบรรณวชาชพถกบงคบใชไดจรงโดย

เฉพาะการออกบทลงโทษสอหนงสอพมพท

ละเมดขอกำาหนด

(2) ใหสภาวชาชพมคณะกรรมการทเปนตวแทน

จากภาคประชาสงคมในสดสวนทเทากบ

ตวแทนของผประกอบวชาชพสอ เจาของสอ

และบรรณาธการ เพอสรางความชอบธรรมและ

ความนาเชอถอในการบงคบใชมาตรฐานและ

จรรยาบรรณวชาชพสอ