3

SUBSIDIARITATEA I TUTELA

ADMINISTRATIV

Adrian GORUN, prof. univ. dr.

Universitatea Constantin Brncui Trgu-Jiu

Sub denumirea actual, ideea de subsidiaritate s-a nscut n secolul al XIX-lea avndu-i origini vechi n gndirea politic european. Se poate spune, c ideea de subsidiaritate i are fundamentele, deopotriv, n spiritul grec, filosofia cretin medieval i n viziunea german asupra societii. Ea nu poate fi desprit ncepnd cu ultimele dou secole de problematica rolului statului. Drept urmare, ideea de subsidiaritate vizeaz depirea alternativei ntre liberalismul clasic i socialismul centralizator, ajungnd la un acord viabil ntre o politic social i un stat descentralizat. Acest acord viabil presupune i dou renunri:

1. abandoneaz egalitarismul socialist n favoarea valorii demnitii;

2. prsete individulismul filosofic n profitul unei societi structurate i federate.(1)

Ideea de subsidiaritate este, pe ct de veche, pe att de nou i de important. Ea

amintete de un vechi principiu de drept administrativ, este cunoscut de specialitii doctrinei sociale a Bisericii, dar ia form actual n secolul al XIX-lea, ntr-un context socio-politic ce i-a pierdut existena. Azi se afl la baza unui numr semnificativ de politici europene, este enunat n proiectul de Constituie UE fiind unul din principiile reclamate ca fondatoare pentru politicile europene ale viitorului.

n acelai timp federalismele europene se revendic n ideea de subsidiaritate. Concept Subsidiaritatea reprezint concomitent un principiu (enunat de Ketteler, apoi de Pius al XI-lea) i o idee politic i social specific european. n limba latin, subsidium = o rezerv, o trup de rezerv, un sprijin n caz de nevoie. Aceasta presupune c:

este obiectivat o lips (acional, de resurse); ajutorul nu se acord dect pentru acoperirea acestei lipse i numai n

situaia semnalrii nevoii respective; ajutorul intervine drept compensare a deficienelor unui actor: ajui pe cel ce

nu se descurc, ajutorul reprezint concomitent, drept i datorie de a interveni (la nevoie).

Privit ca rezerv, subsidiaritatea este exprimat printr-un termen mai precis: cel de suplean, dar fr a se identifica strict cu el.

4

Ideea de suplean leag subsidiaritatea de un alt concept (juridic, politic, sociologic, antropologic etc.): cel de autoritate, n general, de autoritate etatic, n special. Prin urmare, apare aici o triad: subsidiaritate-putere-autoritate, creia i se circumscrie o alta: subsidiaritate-sfera de competen (a autoritii) legitimitate. Succint, subsidiaritatea (ca idee i principiu) solicit ca ntr-o societate nici o autoritate s nu-i depeasc sfera de competen, competen legitimat (normativ, consensual, prin consimmntul celor ce investesc autoritatea, cutumiar etc.). Chiar dac structurile sociale nu sunt neaprat ierarhizate din perspectiv genetic (am aici n vedere inclusiv tutela administrativ exercitat de ctre stat asupra propriilor dezmembrminte), exist un tip de ierarhie specific, dat de limitele de competen. Autoritile apar inferioare n raporturile cu altele, nu ca valoare ci ca sfer decizional (ntinderea puterii de decizie i aciune). Prin urmare, o autoritate oarecare nu se poate exercita dect prin a remedia insuficiena unei autoriti mai mici (dimensiune a competenei), insuficien dovedit ce st la baza supleanei. Este clar c sensul supleanei este cel de adugire, de completare i nu cel de nlocuire. Nu se nlocuiete un actor cu altul, autoritatea care intervine la nevoie nu suplinete un absent ci-i completeaz imposibilitatea de a aciona. n evoluia istoric, subsidiaritatea este un principiu de organizare social care, devine, prin extensie, un principiu de organizare politic. Extensia acestei idei reflect primatul ontic al societii asupra statului, rezumat prin vechiul adagio german: Omul este mai btrn dect statul. Principiul este normativ: el indic ceea ce trebuie s fie autoritatea, care este raiunea sa de a fi, la ce exigene rspunde, spre ce finalitate se ndrept. (2) Exist opinia conform creia principiul subsidiaritii transcende-existena structurilor etatice de putere, pe care o mprtim i o argumentm prin studiile recente de antropologie. Cci, cum altfel ar putea fi explicitate societile lignajere din prisma unei ordini invizibile (dar observabile)? Nici un stat nu este singurul antreprenor al serviciilor publice. Colectivitile locale se ngrijesc de organizarea unor servicii publice locale. Aceste comuniti pot fi concepute: ca societi naturale, prin originea lor, egale sau anterioare statului, bucurndu-se

de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai mult dect le-a atribuit; aceste comuniti au un grad mare de autonomie, controlul statului fiind slab, aproape discret;

ca dezmembrminte ale statului, creaii ale legii pentru scopuri de consolidare administrativ, ca nite circumscripii teritoriale ridicate la demnitatea de persoane morale, investite cu anumite drepturi, prin bunvoina puterii centrale. Acestea le menin sub o strict supraveghere, instituind asupra lor o tutel i utiliznd de regul, procedura numirii funcionarilor i funcionarilor publici.

Este de la sine neles c, dei n abordarea problematicii de fa nu prezint interes tipul regimului politic, zona de aplicabilitate a principiului subsidiaritii o reprezint regimurile democratice. Aceasta, din perspectiva raportului (putere politic) societate, raport ce conine implicit legitimitatea autoritii, dar i controlul reciproc; cel exercitat de societate asupra puterii politice i cel exercitat de puterea etatic asupra societii. La Montesquieu apare o problem demn de luat n calcul i azi-aceea legat de caracterul temporar al interveniei statului. n sintez, o incapacitate social accidental reclam un ajutor statal excepional. De aici se desprind nc, unele consecine:

5

problema subsidiaritii nu poate fi pus n condiiile acaparrii totale a socialului de ctre stat (preluarea integral a funciilor societii de instituiile etatice face ca ideea de suplean s-i piard total coninutul);

incapacitatea social trebuie s fie accidental, iar nu permanent; ajutorul statal este unul excepional, iar nu unul obinuit, frecvent . n aceti termeni trebuie pus problema azi, pentru justificarea ingerinei

ca justificare raional a interveniei statului, dar i problema limitrii acestei ingerine prin nelegerea non-ingerinei tot ca o datorie a autoritii. Este de la sine neles c ajutorul trebuie acordat din oficiu i nu solicitat, spre a se evita relaiile de dependen materializate ntr-o tutel administrativ accentuat. Cmpul de aplicaie pentru ideea de subsidiaritate i principiul subsidiaritii n studiul de fa se va rezuma la modalitatea n care autoritile subordonate sau neaflate n raporturi ierarhice, pot interveni asigurnd sprijin autoritilor aflate la nevoie. Romnia a ieit de curnd din regimul totalitar i face eforturi pentru diminuarea centralizrii impuse de acest regim. Prin urmare, tutela administrativ reprezint pe mai departe un concept i deopotriv o instituie n organizarea administrativ.

Trebuie precizat c n practic se face adesea confuzie ntre tutela administrativ i controlul administrativ ierarhic, prima fiind exercitat numai n temeiul legii i pentru actele administrative prevzute expres de lege, n timp ce controlul administrativ se exercit n temeiul ierarhiei administrative i asupra tuturor actelor emise de autoritile inferioare. Avnd, n esen, acelai obiectiv controlul - , este cert c relaia lor cu subsidiaritatea este una genetic i funcional, n sensul c:

a) tutela administrativ (i controlul administrativ) au capacitatea de a detecta nevoile, genernd sprijinul pentru autoritile aflate la nevoie.

b) sprijinul dat nu reprezint o ingerin n sfera competenei, ci o suplean. Spre un model de subsidiaritate Dac n unele ri statul i regiunile sunt puteri exclusive care-i

exercit fiecare autoritatea n domenii specificate, fr a se suprapune n competene i atribuiuni (regiunile legifernd n respectul interesului naional unica limitare), n Romnia judeele (i implicit consiliile judeene), cu atribuii publice rmn la rangul de creaii ale legii investite cu anumite drepturi i competene, prin bunvoina puterii centrale. Dac o regiune are competene largi n domenii precum: organizarea sistemului sanitar, organizarea colar (inclusiv programe de interes regional), poliie local, formare profesional i cercetare n sprijinul activitilor productive regionale, protecia mediului, dezvoltare economic (toate ramurile), administrarea patrimoniului regional etc., sfera acestor competene pentru consiliile judeene i unde anume poate fi aplicat principiul subsidiaritii reprezint aspecte ce pot fi identificate prin raportare la cele de mai sus. Chiar dac ideea de subsidiaritate nu se adapteaz oricrei structuri, militm pentru un model posibil de aplicabilitate a ei ntr-un domeniu extrem de controversat: finanarea nvmntului preuniversitar. Avem n vedere repartiia competenelor, ieind din sfera factualului i penetrnd sfera normativului (la modul foarte general, principiul subsidiaritii este considerat ca o lege de atribuire a competenelor fondate pe dreptul natural). n acest model, managementul bugetului colar se transfer consiliilor i colilor competente.

6

Un asemenea nou mod de utilizare a resurselor presupune: - nfiinarea i funcionarea unei instituii nucleu de conducere n sistemul

educaional: consiliul colar; - proceduri specifice de proiectare, construcie, adoptare i execuie a bugetului; - instituionalizarea rspunderii contractuale.

Consiliul colar este instituie nucleu de conducere, cu

competene deliberative i executive funcionnd: - la nivel de unitate de nvmnt, n condiiile n care aceasta numr peste

1.000 elevi; - pe grupe de uniti de nvmnt, n mediul urban, n condiiile n care colile

afiliate nu depesc (individual) 1.000 de elevi Consiliul colar grupnd coli care nsumeaz pn la 3.000 de elevi (sectorizarea se poate realiza la nivel de cartiere);

- la nivel de localitate, n mediul rural. Funcii: - instituionalizare a parteneriatului educaional (instituii de nvmnt prini

autoriti locale ali parteneri, beneficiari ai actului educaional); - descentralizare i localizare a deciziei n domenii: financiare, manageriale,

dezvoltare instituional, politici de personal, orientare colar, curriculum (la decizia colii);

- preluare a problemelor de administrare, inspectoratelor colare concentrndu-se asupra monitorizrii calitii nvmntului i asigurrii asistenei de specialitate;

- asociere a unitilor de nvmnt (sub controlul centrului colar); - susinerea managementului colii, responsabiliznd toi factorii implicai; - motivare a beneficiarilor actului de educaie; - asigurare a intermedierii ntre coli i comunitate. Sarcini: - de a sigura comunicarea i cooperarea eficient a administratorilor i

profesorilor, colile (cuprinse n Consiliul colar) participnd la adoptarea de noi pedagogii i inovaii curriculare, rspunznd mai eficient la administrarea resurselor lor financiare;

- de a diversifica oferta educaional i a o adopta la nevoile locale; - de a aplica, n plan local, strategiile naionale ca politici publice n domeniu; - de a diversifica resursele de finanare i a gestiona att resursele bugetare, ct i

pe cele alternative; - de a aloca bugete i a coordona execuia bugetar. Consiliul colar este un consoriu managerial ce rspunde fa de

Ministerul Educaiei i Cercetrii, autoritatea local, prini. Instrumentele ce operaionalizeaz rspunderea sunt:

- contractul cu ministerul privind utilizarea competenelor i fondurilor ce-i sunt delegate;

- rapoartele publice periodice; - evalurile inspectoratelor colare privind calitatea; - testele naionale.

Formula finanrii se bazeaz pe msurarea obiectiv a nevoilor i nu pe ajutoare care s asigure alocri egalitariste de resurse ntre coli. Mecanismul permite deplasarea accentului de la finanarea pe unitate colar la finanarea pe elev i eliminarea circuitului birocratic i dificil al procedurilor. Sarcinile n finanare se distribuie n baza

7

competenelor legale Ministerul Educaiei i Cercetrii, autoritile locale, autoritile judeene i agenii economici i sociali, beneficiari direci ai actului de educaie (prin contracte ferme cu consiliile locale). Unitile colare ntocmesc schie de buget, pe capitole de venituri i cheltuieli, indicnd ct mai exact nevoile pentru un an calendaristic, performanele alese i cele proiectate. Indicii bugetari, transmii anterior de ctre Consiliul colar reprezint indicii de referin (exemplu: total cheltuieli/elev/an). Consiliul colar elaboreaz, n baza proiectelor colilor proiectul de buget. Acesta va fi negociat succesiv cu autoritatea local, judeean i Ministerul Educaiei i Cercetrii, rezultatul negocierilor fiind consemnat ntr-un contract cu clauze precise. Contractul bugetar reprezint baza juridic a execuiei bugetare. Cu excepia unor elemente precum donaii, sponsorizri toate resursele bugetare i toate capitolele venituri sunt antecalculate i cuprinse n buget. Transferul de sume indiferent de unde provin acestea se realizeaz integral de ctre Consiliul colar, colile cu numr mic de elevi rmnnd viabile n msura n care comunitatea local este interesat de meninerea lor. Aceasta asigur finanarea unitilor colare pe criterii unitare ( pe elev), introducerea unor factori de preluare a costurilor unitare (de pild, ciclul curricular, localizarea colii n mediul urban sau rural etc), multiplicarea formelor de finanare prin coparticiparea partenerilor din educaie (inclusiv producerea de surse proprii: microateliere, prestarea de servicii educaionale, proiecte finanate de ageni economici sau instituii publice, publicaii, ferme de producie etc.).

Formula general de finanare a Consiliului colar este : S = Sg + Sloc + Ssub + Ss unde S suma total colectat la nivelul Consiliului colar/an; Sg finanarea guvernamental n care elementele predominante sunt cheltuielile medii/elev/an + alocri n sume absolute pentru cofinalizarea de proiecte naionale i internaionale; Sloc finanarea asigurat de autoritile locale, care va avea o component fix (generat de finanarea/elev/ i una variabil (legal ndeosebi de politica educaional i cheltuielile materiale); Ssub finanarea subsidiar, prin consiliile judeene; Ss sume suplimentare, atrase de consiliile locale. Observaii. Cu excepia Ss, Consiliul colar nu va primi nici o alt form de finanare suplimentar (nici din partea ministrului, nici a comunitii locale), execuia bugetar fiind obligatorie n limitele resurselor alocate prin contract. Componena Ssub exprim aici, alternana, respectiv sprijinul acordat de consiliile judeene, ndeosebi pentru cofinanare a investiiilor privind infrastructura (pn la 25% din valoare), finanarea subsidiar pentru autoritile locale aflate la nevoie, alocarea de mprumuturi ctre comunitile locale, cheltuieli pentru producia de manuale n nvmntul liceal pentru elevii provenii din familii cu venituri mici, cofinanarea proiectelor de cercetare i inovaie didactic de interes judeean.

8

Concluzie Ideea de subsidiaritate poate fi regsit n istoria european de la Aristotel i pn azi. Iar de mai bine de un secol, rile europene oscileaz de la liberalism la socialism, sau invers, pendulri ce traduc incapacitatea de a domina o problem primordial: aceea a rolului statului. Bibliografie Chantal Millon Delsol, Statul subsidiar, E.F.E.S., 1997, pag.5. Idem, pag. 7.

Alte lucrri consultate

Ball, Terence, Dagger Richard, Ideologii politice i idealul democratic, Polirom, 2000. Burke, Edmond, Reflecii asupra Revoluiei n Frana, Bucureti, Edit. Nemira, 2000. Dahl, Robert A, Poliarhiile. Participare i opoziie, Iai, Institutul European, 2001.