Programa de Monitoreo de la Ley de

Financiamiento Educativo

Presentación N° 7

¿Alcanza la Ley de Financiamiento

Educativo?

Programa de Educación – CIPPEC

Mayo 2008

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Luego de 2 años y medio de sancionada la Ley de Financiamiento Educativo nos encontramos en el punto intermedio del plazo establecido para su cumplimiento, hasta que el presupuesto educativo alcance gradualmente a representar el 6% del PBI en el año 2010. El monitoreo de la Ley Nº 26.075 abarca no sólo sus metas de financiamiento sino las metas educativas, establecidas en el art. 2 y extendidas por la Ley de Educación Nacional, sancionada en diciembre de 2006.Dado que la información relativa a las metas educativas es menos inmediata y requiere más tiempo de procesamiento que la información presupuestaria, recién en el año 2008 se puede comenzar a medir su cumplimiento para el primer año de aplicación de la Ley (año 2006). Sin embargo, el objetivo del presente informe de monitoreo es dar un paso previo al monitoreo de las metas educativas, vinculando ambas dimensiones de la Ley de Financiamiento Educativo: las metas financieras y las metas educativas.La pregunta central que intenta responder el presente informe refiere a si son suficientes los recursos asignados por la Ley de Financiamiento Educativo para cumplir con las propias metas educativas de la Ley, consolidadas y en algunos casos extendidas por la Ley de Educación Nacional.Para ello se elaboró un simulacro de escenario macro económico futuro (hasta el año 2010) y se estimaron los costos de cuatro grandes metas educativas: (a) la universalización de la sala de 4 y 5 años de nivel inicial, (b) la universalización de la escuela secundaria, (c) la extensión de la jornada escolar para el 30% de los alumnos del nivel primario, (d) el aumento del salario docente.El documento presenta las conclusiones para el escenario global y para cada una de las jurisdicciones, favoreciendo el planeamiento educativo de la implementación de las metas educativas, a partir de un conocimiento más aproximado de sus costos. A su vez, intenta generar una discusión abierta acerca de la cantidad de recursos necesarios para garantizar el derecho integral a la educación.

Introducción

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Primera parte

Estimación de las metas de financiamiento educativo

3

La Ley de Financiamiento Educativo (art. 3) establece que la Nación y las provincias deberán aumentar progresivamente la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología entre los años 2006 y 2010, hasta alcanzar en el año 2010 una participación del 6% en el Producto Bruto Interno (PBI). En el gráfico 1 (pág. 5) se observa la evolución del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología como porcentaje del PBI, logrando la meta del 6% para el año 2010. En el año 2006, la meta del 4.7% fijada en la Ley de Financiamiento Educativo fue superada por la inversión en educación efectiva, que alcanzó el 5% del PBI.Es importante resaltar que la Ley de Educación Nacional ya aumentó la inversión programada por la Ley de Financiamiento Educativo, al establecer que a partir de 2010 el 6% del PBI deberá destinarse sólo a Educación, mientras el gasto en Ciencia y Tecnología deberá sumarse aparte. El esfuerzo para incrementar el gasto consolidado en educación debe asumirse en un 60% por los gobiernos provinciales y la ciudad de Buenos Aires y el restante 40% por el gobierno nacional. Esto implica que aumentará progresivamente la participación del Estado nacional en el financiamiento educativo (dado que su participación antes de la Ley rondaba el 25% del total). El gráfico 2 (pág. 6) muestra cómo debería aumentar la participación de ambos niveles de gobierno en el gasto educativo en relación con el PBI.

Meta global

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Gráfico 1 - Evolución del gasto en educación consolidado como porcentaje del PBI 2001-2010

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Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, Ministerio de Economía y Producción y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

6.0%5.6%5.3%5.0%4.7%

4.5%4.1%4.0%4.3%5.1% 5.0%

0.0%1.0%2.0%3.0%4.0%5.0%6.0%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

7.0%

Meta según ley de financiamiento educativo. Inversión educativa efectiva respecto del PBI

Gráfico 2 -Gasto educativo según metas de la Ley de Financiamiento Educativo

(en % del PBI). Total país.

6

3.4% 3.6% 3.8% 3.9% 4.2%

1.3%1.4%

1.5%1.7%

1.8%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

2006 2007 2008 2009 2010

Provincias Nación

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, Ministerio de Economía y Producción y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Para estimar la cantidad de recursos que deberían invertirse en cumplimiento de la Ley de Financiamiento Educativo es necesario construir un escenario económico, que considere la evolución del crecimiento del PBI y del índice de precios hasta el año 2010.A los fines del presente documento se construyeron 4 escenarios económicos distintos: (a) Optimista, (b) Optimista moderado, (c) De estancamiento, (d) De recesión. Véase el cuadro 7 (pág. 24) para la definición de las variables económicas en juego en cada escenario. El escenario futuro tomado para todas las estimaciones de financiamiento educativo es el llamado “optimista moderado”, que indica un aumento del PBI en promedio desde 2008 a 2010 del orden del 5%, mientras el nivel de precios estimado rondaría en promedio en un 12%.El gráfico 3 (pág. 8) muestra la evolución total del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología desde 2006 a 2010, asumiendo estos supuestos económicos. Así, se estima que la inversión educativa alcanzará un valor cercano a los 80.000 millones de pesos en 2010, de cumplir con la meta establecida por la Ley de Financiamiento Educativo.

Proyección de recursos educativos totales

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Gráfico 3 - Recursos totales disponibles (escenario futuro). En millones de pesos

40,604

52,466

65,192

32,685

79,907

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

2006 2007 2008 2009 2010Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales, Ministerio de Economía y Producción y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

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El cuadro 1 (pág. 10) replica este ejercicio, especificando la inversión que deberá realizar cada jurisdicción para cumplir con su parte del compromiso de alcanzar el 6% del PBI en 2010, asumido a través de la Ley de Financiamiento Educativo. A esa suma total se debe agregar el gasto educativo nacional.

El año 2005 es la línea de base o punto de partida de la Ley de Financiamiento Educativo. El cuadro muestra la evolución de las metas de financiamiento por provincia para cada año en relación al año 2005.

Las metas de financiamiento educativo se calcularon en base a la fórmula matemática establecida por la propia Ley (véase Anexos), que se define en base a dos componentes: sostener el porcentaje del PBI y contemplar el crecimiento de recursos educativos para cumplir con las metas estipuladas por la ley.

Metas de financiamiento por provincia

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Cuadro 1 - Metas de financiamiento por provinciaEn millones de pesos

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, INDEC y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

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Jurisdicción Línea de Base 2006 2007 2008 2009 2010Buenos Aires 6,283 7,934 10,315 13,147 16,135 19,487 Catamarca 251 320 422 546 679 832 Chaco 518 659 871 1,126 1,399 1,716 Chubut 443 554 709 890 1,077 1,279 Ciudad de Buenos Aires 1,495 1,872 2,400 3,019 3,660 4,355 Córdoba 1,296 1,642 2,147 2,751 3,392 4,120 Corrientes 418 535 712 926 1,158 1,430 Entre Ríos 578 732 957 1,226 1,511 1,835 Formosa 249 320 430 563 708 880 Jujuy 354 450 591 760 940 1,147 La Pampa 229 289 375 477 585 705 La Rioja 192 246 325 422 526 647 Mendoza 720 914 1,199 1,541 1,905 2,322 Misiones 323 422 581 778 997 1,266 Neuquén 588 734 936 1,171 1,412 1,669 Río Negro 405 511 662 842 1,030 1,241 Salta 360 467 636 844 1,073 1,351 San Juan 281 359 475 615 767 943 San Luis 274 346 448 571 699 843 Santa Cruz 219 273 347 434 523 617 Santa Fe 1,311 1,658 2,162 2,764 3,400 4,120 Santiago del Estero 356 460 619 814 1,027 1,282 Tierra del Fuego 196 244 308 382 457 534 Tucumán 487 624 832 1,085 1,359 1,682

TOTAL 17,826 22,563 29,459 37,693 46,422 56,303

El cuadro 2 (pág. 12) resume la proyección de recursos necesarios para cumplir con las metas de financiamiento educativo por parte de la Nación y las provincias.Es importante destacar que para los fines del presente informe la suma de recursos educativos considera los fondos totales de las provincias y sólo los fondos destinados a educación básica de fuentes nacionales. Es decir que se excluyen para este cálculo los fondos destinados a universidades, ciencia y tecnología, dado que las 4 metas educativas analizadas aquí pertenecen a la esfera de la educación básica. En total, los recursos estimados para el año 2010 para educación básica alcanzan casi 65.000 millones de pesos entre la Nación y las provincias.

Recursos nacionales y provinciales para educación básica

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Cuadro 2 -Inversión consolidada en educación según metas de la Ley de Financiamiento Educativo

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Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, INDEC, metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Para el cálculo de la inversión en educación de parte del gobierno nacional en educación básica, ciencia y tecnología se utilizó la distribución porcentual de los recursos en el presupuesto del año 2008.

(*) El Gasto Público Consolidado incluye las erogaciones, tanto corrientes como de capital, de los tres niveles de gobierno, Nación, Provincias y Ciudad de Buenos Aires y Municipios.

Nación

TotalEducación

Básica (b)

Educación Superior, Ciencia y

Tecnología

2006 32,685 24,177 8,508 3,236 5,272 27,413

2007 40,604 29,072 11,532 4,386 7,146 33,457

2008 52,466 37,220 15,245 5,798 9,447 43,018

2009 65,192 45,867 19,325 7,350 11,976 53,216

2010 79,907 55,668 24,239 9,218 15,021 64,886

Año Consolidado (*) Provincias (a)

Consolidado para Educación

Básica (a+b)

Segunda parte

Estimación de las metas educativas

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Cuadro 3 - Las metas educativas en cursoEl siguiente cuadro resume las metas educativas establecidas por el art. 2 de la Ley de Financiamiento Educativo y su extensión o adaptación a partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional.

Metas - Artículo 2 Incisos Extensión de las metas a partir de la Ley de Educación Nacional N° 26.206

a) Incluir en el nivel inicial al CIEN POR CIENTO (100%) de la población de CINCO (5) años de edad y asegurar la incorporación

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creciente de los niños y niñas de TRES (3) y CUATRO (4) años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos.

Se establece la obligación de universalizar los servicios educativos para los/as niños/as de 4 años de edad (artículo 19).

b) Garantizar un mínimo de DIEZ (10) años de escolaridad obligatoria para todos los niños, niñas y jóvenes. Asegurar la inclusión de los niños, niñas y jóvenes con necesidades educativas especiales. Lograr que, como mínimo, el TREINTA POR CIENTO (30%) de los alumnos de educación básica tengan acceso a escuelas de jornada extendida o completa, priorizando los sectores sociales y las zonas geográficas más desfavorecidas.

Se establece que la obligatoriedad escolar se extiende desde los 5 años hasta la finalización del nivel secundario (artículo 16). Asimismo, determina que, gradualmente, todas las escuelas primarias deberán ser de jornada extendida o completa (artículo 28).

c) Promover estrategias y mecanismos de asignación de recursos destinados a garantizar la inclusión y permanencia escolar en niños, niñas y jóvenes que viven en hogares por debajo de la línea de pobreza mediante sistemas de compensación que permitan favorecer la igualdad de oportunidades en el sistema educativo nacional.

El Estado destinará los recursos presupuestarios necesarios a fin de garantizar la igualdad de oportunidades y resultados educativos para los sectores más desfavorecidos (artículo 80).

d) Avanzar en la universalización del nivel medio/polimodal logrando que los jóvenes no escolarizados, que por su edad deberían estar incorporados en este nivel, ingresen o se reincorporen y completen sus estudios.

Se establece que la obligatoriedad escolar se extiende hasta la finalización del nivel secundario (artículo 16). En el marco de la Educación de Jóvenes y Adultos, se diseñarán programas para garantizar el cumplimiento de la escolarización obligatoria a quienes no la hayan completado en la edad reglamentaria (artículos 46 y 138).

Cuadro 3 - Las metas educativas en curso (cont.)

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Metas - Artículo 2 Incisos Extensión de las metas a partir de la Ley de Educación Nacional N° 26.206

e) Erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional y fortalecer la educación de jóvenes y adultos en todos los niveles del sistema.

Promueve la Educación Permanente de Jóvenes y Adultos, como una modalidaddestinada a garantizar la alfabetización y el cumplimiento de laobligatoriedad escolar a quienes no la hayan completado en la edad reglamentaria (artículos 46 y 138).

f) Producir las transformaciones pedagógicas y organizacionales que posibiliten mejorar la calidad y equidad del sistema educativo nacional en todos los niveles y modalidades, garantizando la apropiación de los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP) por la totalidad de los alumnos de los niveles de educación inicial, básica/primaria y media/polimodal.

Establece que se definirán estructuras y contenidos curriculares comunes así como Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para todos los niveles de la educación obligatoria, que serán actualizados periódicamente (artículo 85).

i) Fortalecer la educación técnica y la formación profesional impulsando su modernización y vinculación con la producción y el trabajo. Incrementar la inversión en infraestructura y equipamiento de las escuelas y centros de formación profesional.

Véase la Ley de Educación Técnico Profesional Nº 26.058

i) Mejorar las condiciones laborales y salariales de los docentes de todos los niveles del sistema educativo, la jerarquización de la carrera docente y el mejoramiento de la calidad en la formación docente inicial y continua.

Establece la extensión a cuatro años de la formación inicial docente para los niveles inicial y primario (artículo 75), la conformación del Instituto Nacional de Formación Docente (artículo 76), y el diseño de criterios para regular el sistema de formación docente e implementar un proceso de acreditación y registro de los institutos superiores.

j) Fortalecer la democratización, la calidad, los procesos de innovación y la pertinencia de la educación brindada en el

sistema universitario nacional.

k) Jerarquizar la investigación científico-tecnológica y garantizar el cumplimiento de los objetivos propuestos para el sistema

científico-tecnológico nacional.

Para realizar una estimación de costos de las metas educativas se seleccionaron 4 metas específicas, destacables tanto por su impacto presupuestario como porque (al menos en las tres primeras) la propia Ley de Financiamiento Educativo establece metas objetivas con cifras concretas que facilitan tanto el cálculo de costos como su monitoreo.

1) Universalización del nivel inicial: inclusión universal en las salas de 4 y 5 años.2) Universalización del nivel medio: inclusión universal en la escuela secundaria.3) Jornada extendida: alcanzar una cobertura del 30% de los alumnos de educación

primaria en jornada extendida (dos horas más de clase por día), priorizando los sectores sociales y las zonas geográficas más desfavorecidas.

4) Crecimiento del salario docente real: para la estimación se mantuvo la misma pauta de aumento salarial de los años 2006 y 2007, años de ejecución de la Ley de Financiamiento Educativo.

En el anexo se detalla la forma en que se realizó el cálculo de costos de estas 4 metas educativas para cada provincia.

Las 4 grandes metas educativas

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El cuadro 4 (pág. 18) describe los costos individuales de las 4 metas educativas para cada provincia y realiza un cálculo del costo total para el año 2010. En total, para mantener la oferta educativa actual y cumplir las 4 metas señaladas se estima que será necesario disponer de $72.800 millones de pesos para el conjunto de las provincias.

El cuadro 5 (pág. 19) describe esta evolución en términos de crecimiento porcentual del presupuesto provincial para dar cumplimiento a cada una de estas metas. Para el total del país se observa que el presupuesto educativo debería aumentar un 85% en términos reales para cumplir con las 4 metas educativas señaladas.

Los costos provinciales de las metas educativas

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Cuadro 4 - Metas educativas por provincia para el año 2010 (en millones de pesos). Variación de las metas en relación al escenario

natural.

(1) Escenario natural: mantiene la cobertura educativa del año 2006 y los costos se ajustan por inflación Cumplimiento de metas educativas: Incluye cobertura universal de sala de 4 y 5 años, nivel medio, jornada extendida al 30% del nivel primario y crecimiento del salario real docente

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Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Jurisdicción Escenario NaturalMeta 1:

Universalización inicial

Meta 2: Universalización

media

Meta 3: Jornada Extendida al 30%

Meta 4: Crecimiento real

del SalarioTOTAL

Buenos Aires 14,170 341 3,692 2,608 4,647 25,935 Catamarca 624 60 81 56 205 1,013 Chaco 1,093 132 280 274 358 2,139 Chubut 899 31 153 143 295 1,531 Ciudad de Buenos Aires 3,596 120 289 0 1,179 5,158 Córdoba 2,590 71 452 635 849 4,649 Corrientes 933 77 248 289 306 1,873 Entre Ríos 1,208 102 309 273 396 2,295 Formosa 629 77 145 130 206 1,185 Jujuy 780 91 242 141 256 1,558 La Pampa 535 57 147 65 175 983 La Rioja 394 25 93 62 129 707 Mendoza 1,520 190 492 580 499 3,280 Misiones 685 144 377 291 225 1,726 Neuquén 1,221 62 226 170 401 2,094 Río Negro 881 25 210 172 289 1,608 Salta 745 178 319 240 244 1,703 San Juan 644 72 236 178 211 1,352 San Luis 489 49 126 126 161 941 Santa Cruz 537 -2 72 109 176 902 Santa Fe 2,930 136 656 614 961 5,341 Santiago del Estero 755 33 366 361 248 1,808 Tierra del Fuego 455 5 77 42 149 735 Tucumán 1,054 183 392 410 346 2,374

TOTAL 39,366 2,261 9,680 7,971 12,912 72,889

Cuadro 5 - Incremento porcentual respecto del escenario natural

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Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

JurisdicciónMeta 1:

Universalización inicial

Meta 2: Universalización

media

Meta 3: Jornada Extendida al 30%

Meta 4: Crecimiento real

del SalarioTOTAL

Buenos Aires 2% 26% 18% 33% 83%Catamarca 10% 13% 9% 33% 63%Chaco 12% 26% 25% 33% 96%Chubut 3% 17% 16% 33% 70%Ciudad de Buenos Aires 3% 8% 0% 33% 43%Córdoba 3% 17% 25% 33% 79%Corrientes 8% 27% 31% 33% 101%Entre Ríos 8% 26% 23% 33% 90%Formosa 12% 23% 21% 33% 88%Jujuy 12% 31% 18% 33% 100%La Pampa 11% 27% 12% 33% 84%La Rioja 6% 24% 16% 33% 79%Mendoza 13% 32% 38% 33% 116%Misiones 21% 55% 43% 33% 152%Neuquén 5% 19% 14% 33% 71%Río Negro 3% 24% 20% 33% 83%Salta 24% 43% 32% 33% 129%San Juan 11% 37% 28% 33% 110%San Luis 10% 26% 26% 33% 92%Santa Cruz 0% 13% 20% 33% 68%Santa Fe 5% 22% 21% 33% 82%Santiago del Estero 4% 49% 48% 33% 140%Tierra del Fuego 1% 17% 9% 33% 62%Tucumán 17% 37% 39% 33% 125%

TOTAL 6% 25% 20% 33% 85%

Tercera parte

¿Alcanzan los recursos para cumplir las metas educativas?

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El cuadro 6 (pág. 22) muestra el cálculo de inversión provincial y nacional proyectada para cumplir con la Ley de Financiamiento Educativo en el año 2010 y el costo de las 4 metas educativas para el conjunto de las jurisdicciones.El resultado es que, en un escenario económico “optimista moderado”, los recursos de la Ley de Financiamiento Educativo alcanzarían para cubrir un 90% de las 4 metas educativas establecidas por la propia Ley en su art. 2 y extendidas en algunos casos por la Ley de Educación Nacional.

Es importante aclarar que este cálculo puede sufrir variaciones significativas de modificarse lossiguientes supuestos:

Aumentan los costos si:-Se incluyen otras metas educativas: alfabetización de adultos, mejora en la infraestructura y equipamiento

escolar, más inversión en formación y capacitación docente, más inversión en el sector universitario, entre otras cuestiones centrales no consideradas para el ejercicio de costeo.

Disminuyen los costos si:-Se mantiene la participación del sector privado actual en las proyecciones de inclusión educativa (dado

que el cálculo se realizó sobre la base de inclusión en el sector estatal, asumiendo que esta era una obligación primordial del Estado).

-Mejora la eficiencia interna del uso de los recursos y las posibles capacidades ociosas de infraestructura.

La relación entre metas de financiamiento y metas educativas

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Cuadro 6 - Porcentaje de cumplimiento metas educativas 2010

22

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Aclaración: para el cálculo del aporte nacional sin universidades y CyT se tomó los valores del Gasto Educativo Nacional del año 2007 del mensaje del Proyecto de Presupuesto 2008 y los valores del crédito vigente del Ministerio de Educación (Oficina Nacional de Presupuesto) para obtener la proporción correspondiente al Gasto Educativo sin universidades y CyT para luego multiplicarlo por el Gasto Educativo Nacional 2010 estimado según la LFE.

Inversión provincial por cumplimiento de las metas LFE

(1)56,303.12

Aporte nacional según LFE (sin universidades y CyT) (2) 9,218.26

TOTAL (3)=(1)+(2) 65,521.38

Costo del cumplimiento de las 4 metas educativas (4) 72,889.38

Porcentaje de cumplimiento metas educativas (5)= (3)/(4) 90%

Otra forma de estimar si los recursos de la Ley de Financiamiento Educativo alcanzan para cumplir al menos las 4 principales metas educativas implica variar los escenarios económicos proyectados.En el cuadro 7 (pág. 24) se observa el resultado de la estimación en 4 escenarios económicos distintos:

(a) En el escenario optimista (con un crecimiento económico de 6% en 2010) se cumpliría con el 94% de las 4 metas educativas.

(b)En el escenario optimista moderado (analizado hasta aquí, sobre el supuesto de un crecimiento económico de 4% en 2010) se cumpliría con el 90% de las 4 metas educativas.

(c) En un escenario de estancamiento económico (sin crecimiento en el año 2010) se cumpliría con un 82% de las 4 metas educativas.

(d)En un escenario de recesión económica (caída del PBI de un 4% en 2010) se cumpliría con un 78% de las 4 metas educativas.

Una primera conclusión en base a este ejercicio de costeo es que la variación según escenarios económicos es significativa, pero no resulta tan determinante. Esto señala que el principal desafío será el de lograr garantizar el cumplimiento de la propia Ley de Financiamiento Educativo, más allá de los escenarios económicos específicos. Los futuros informes de monitoreo anual señalarán el estado de cumplimiento de la Ley, permitiendo advertir si estos recursos serán efectivamente comprometidos para la educación.

Otros escenarios económicos

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Cuadro 7 – Escenarios económicos para el cumplimiento de las metas

24

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

2008 2009 2010

Variación del nivel de actividad económica

Escenarios/AñosPorcentaje de

cumplimiento metas educativas

Escenario optimista 8% 6% 6% 94%

Escenario optimista moderado 6% 5% 4% 90%

Escenario de estancamiento 4% 2% 0% 82%

Escenario de recesión 4% 0% -4% 78%

El cuadro 8 (pág. 26) muestra el nivel de financiamiento que tendrían las 4 metas educativas de cumplirse la asignación de recursos exclusivamente provinciales proyectados por la Ley de Financiamiento Educativo.Allí se observan diferencias significativas que van desde la provincia de La Rioja, que llegaría a cumplir con un 91,5% de las 4 metas educativas hasta Santa Cruz, que cumpliría con un 68,4%.En estas diferencias juega un rol importante tres factores: (a) el punto de partida de las metas educativas de cada provincia (algunas ya han cumplido las metas, como la Ciudad de Buenos Aires que ya tiene más del 30% de los alumnos en escuelas de jornada completa); (b) su participación en la fórmula de incremento de los recursos, establecida en el anexo de la Ley de Financiamiento Educativo; y (c) el punto de partida del esfuerzo financiero por la educación realizado en el año 2005, que se toma como “año base” para los cálculos posteriores.

Cabe resaltar que el cuadro 8 es sólo una primera aproximación a la relación entre metas de financiamiento y metas educativas, dado que allí no se considera el aporte nacional para el cumplimiento de estas metas.

La situación por provincias

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Cuadro 8 – Relación entre inversión al año 2010 cumpliendo las metas de financiamiento y costo de las 4 metas educativas por provincia

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Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

JurisdicciónCumplimiento meta financiera estimada (en millones de $)

Costo meta educativa estimada

(en milones de $)

Costo metas educativas

Buenos Aires 19,487 25,935 75.1%Catamarca 832 1,013 82.1%Chaco 1,716 2,139 80.2%Chubut 1,279 1,531 83.5%Ciudad de Buenos Aires 4,355 5,158 84.4%Córdoba 4,120 4,649 88.6%Corrientes 1,430 1,873 76.3%Entre Ríos 1,835 2,295 80.0%Formosa 880 1,185 74.3%Jujuy 1,147 1,558 73.6%La Pampa 705 983 71.8%La Rioja 647 707 91.5%Mendoza 2,322 3,280 70.8%Misiones 1,266 1,726 73.3%Neuquén 1,669 2,094 79.7%Río Negro 1,241 1,608 77.2%Salta 1,351 1,703 79.3%San Juan 943 1,352 69.7%San Luis 843 941 89.5%Santa Cruz 617 902 68.4%Santa Fe 4,120 5,341 77.1%Santiago del Estero 1,282 1,808 70.9%Tierra del Fuego 534 735 72.6%Tucumán 1,682 2,374 70.8%Total 56,303 72,889 77.2%

Al considerar el aporte nacional para financiar las 4 metas educativas se constata que se alcanzaría a financiar el 90% de las metas. En el cuadro 9 (pág. 28) se detallan el financiamiento nacional destinado a las provincias, que también son obligatorios por Ley. Allí se proyectó al año 2010 (cumpliendo con la pauta de crecimiento de la Ley de Financiamiento Educativo) la actual distribución de recursos nacionales a las provincias, divididos en dos grandes dimensiones: salarios docentes (incluyendo el Fondo de Incentivo Docente y el Programa Compensatorio Salarial) y programas diversos que se ejecutan en las provincias (infraestructura, capacitación, políticas compensatorias, etc.). En el cuadro 10 (pág. 29) se observa el porcentaje de financiamiento que tendrían las 4 metas educativas al sumar los aportes nacionales y provinciales. Allí se observa que incluso una provincia (La Rioja) sobrecumpliría con los recursos necesarios para las 4 metas educativas, al contar con los aportes nacionales. En la última columna del cuadro 10 se puede observar cómo se modificaría en el orden de las provincias la situación de cada una de ellas al recibir los aportes nacionales. Así se observa un efecto redistributivo de los fondos educativos nacionales, que benefician a provincias como Chaco, Salta, Formosa, Jujuy, Corrientes, Tucumán, Misiones y San Juan.En gran medida la explicación de este efecto distributivo es el Fondo de Compensación Salarial Docente (incluido presupuestariamente en el FONID), que beneficia a estas provincias.

El aporte nacional

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Cuadro 9 - Distribución del aporte nacional por alumno al año 2010. En valores corrientes

JurisdicciónFONID

(en millones de pesos)

FONID por alumno

(en pesos)

Resto Programas (en

millones de

28

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Aclaración: para calcular los programas nacionales al 2010 se utilizó el Gasto Educativo Nacional estimado del 2010 y la proporción del total de programas nacionales sobre el Gasto Educativo Nacional del año 2007 (Crédito Vigente según la Ley de Presupuesto 2008).

Ciudad de Buenos Aires: La distribución geográfica de la ejecución presupuestaria del gobierno nacional en el caso de esta jurisdicción incluye el gasto nacional no distribuido en provincias, sin poder discriminar el gasto correspondiente exclusivamente a la jurisdicción

pesos)

Resto Programas por

alumno (en pesos)

TOTAL (en millones de

pesos)

TOTAL por alumno

(en pesos)

Buenos Aires 1,972 539 597 163 2,569 703 Catamarca 52 475 42 383 94 858 Chaco 178 614 234 810 412 1,424 Chubut 40 336 43 356 83 693 Ciudad de Buenos Aires - - - - - - Córdoba 214 298 216 301 430 598 Corrientes 138 493 97 347 235 840 Entre Ríos 219 726 70 231 289 957 Formosa 96 591 102 633 198 1,224 Jujuy 146 781 124 664 270 1,445 La Pampa 30 438 62 897 92 1,335 La Rioja 69 756 65 707 134 1,463 Mendoza 127 325 106 272 232 598 Misiones 156 515 81 267 237 782 Neuquén 65 450 26 179 90 629 Río Negro 60 393 54 353 114 747 Salta 160 464 103 297 263 762 San Juan 105 621 89 523 194 1,144 San Luis 30 277 26 236 56 513 Santa Cruz 31 480 24 377 55 857 Santa Fe 227 322 117 166 344 489 Santiago del Estero 125 548 77 334 202 883 Tierra del Fuego 17 476 11 312 29 789 Tucumán 184 515 258 723 441 1,238 Total 4,443 11,435 2,623 9,533 7,065 20,968 Promedio 193 476 114 397 307 874

Cuadro 10 - Inversión nacional y provincial estimada al año 2010 en cumplimiento de las metas LFE, financieras y educativas

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Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, Oficina Nacional de Presupuesto, Ministerio de Economía y Producción, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Aclaración: para calcular los programas nacionales al 2010 se utilizó el Gasto Educativo Nacional estimado del 2010 y la proporción del total de programas nacionales sobre el Gasto Educativo Nacional del año 2007 (Crédito Vigente según la Ley de Presupuesto 2008).

Ciudad de Buenos Aires: La distribución geográfica de la ejecución presupuestaria del gobierno nacional en el caso de esta jurisdicción incluye el gasto nacional no distribuido en provincias, sin poder discriminar el gasto correspondiente exclusivamente a la jurisdicción.

Jurisdicción Metas LFE/Metas Educativas Jurisdicción

Metas LFE (Más Nación)/Metas

Educativas

Cómo se posiciona la provincia luego de

incorporar los aportes nacionales

La Rioja 91.5% La Rioja 115.6% IgualSan Luis 89.5% Chaco 105.5% 4Córdoba 88.6% Córdoba 100.4% IgualChubut 83.5% Salta 98.1% 5Catamarca 82.1% San Luis 97.0% -3Chaco 80.2% Formosa 95.8% 8Entre Ríos 80.0% Tucumán 95.4% 13Neuquén 79.7% Jujuy 95.4% 7Salta 79.3% Entre Ríos 94.2% -2Río Negro 77.2% Catamarca 93.6% -5Santa Fe 77.1% Corrientes 91.7% 1Corrientes 76.3% Chubut 90.5% -8Buenos Aires 75.1% Misiones 89.7% 3Formosa 74.3% San Juan 87.7% 8Jujuy 73.6% Buenos Aires 86.3% -2Misiones 73.3% Río Negro 86.2% -6Tierra del Fuego 72.6% Santa Fe 84.8% -6La Pampa 71.8% Neuquén 84.7% -10Santiago del Estero 70.9% La Pampa 84.7% -1Tucumán 70.8% Santiago del Estero 84.4% -1Mendoza 70.8% Mendoza 79.7% IgualSan Juan 69.7% Tierra del Fuego 77.4% -5Santa Cruz 68.4% Santa Cruz 76.0% IgualTotal 76.7% Total 90.0%

Cuarta parte

¿Cómo se reparte el esfuerzo entre las provincias?

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Un problema central constatado en el presente informe es que la Ley de Financiamiento Educativo establece metas para todas las provincias que ignoran sus esfuerzos en el año de punto de partida (2005). Así, una provincia que realizaba un muy bajo esfuerzo por la educación en ese año (medido en términos de la participación del gasto educativo en el gasto total) deberá aumentar de manera igualmente proporcional sus recursos educativos que otra provincia que realizaba un esfuerzo muy alto. El cuadro 11 (pág. 32) muestra el porcentaje del presupuesto total que deberían invertir en educación todas las provincias en el año 2010 si cumpliesen con la Ley de Financiamiento Educativo.Allí se observa que para algunas provincias, especialmente para la provincia de Buenos Aires, el esfuerzo será desproporcionado (40.3%), superando el 32.6% de participación del preseupuesto educativo en el promedio del presupuesto total de las provincias. En cambio, para otras provincias, especialmente Santa Cruz, el esfuerzo será mucho más bajo (13.3%).

La inequidad de esfuerzos que establece la LFE

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Cuadro 11 - Esfuerzos desiguales para cumplir con la LFEInversión en educación y porcentaje respecto del gasto

público total

32

2006 2010 2006 2010

Inversión (en milones

de $)% GPT

Inversión estimada (en milones de $)

% GPTInversión

(en milones de $)

% GPTInversión

estimada (en milones de $)

% GPT

Buenos Aires 8.208 34,3% 19.487 40,3% San Juan 378 20,8% 943 29,5%Jujuy 468 27,9% 1.147 34,0% Catamarca 2.124 25,8% 832 29,3%Santa Fe 1.846 28,9% 4.120 33,6% Misiones 427 19,6% 1.266 28,9%Mendoza 941 25,2% 2.322 33,1% CABA 554 24,9% 4.355 28,3%Corrientes 572 29,9% 1.430 32,9% Chubut 694 27,8% 1.279 28,2%Río Negro 547 27,9% 1.241 31,9% Tucumán 646 20,1% 1.682 27,5%Chaco 361 22,8% 1.716 31,9% La Pampa 295 22,8% 705 26,7%Córdoba 1.649 24,8% 4.120 31,1% Neuquén 738 24,1% 1.669 25,5%Stgo. del Estero 479 20,3% 1.282 31,0% Formosa 392 22,9% 880 24,6%Salta 449 21,0% 1.351 30,6% Tierra del Fuego 266 22,7% 534 23,5%San Luis 277 22,5% 843 30,6% La Rioja 235 17,5% 647 22,2%Entre Ríos 743 24,6% 1.835 30,3% Santa Cruz 315 12,1% 617 13,3%

Total 16.538 25,8% 40.893 32,6%

Jurisdicción Jurisdicción

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación, estimaciones propias del PBI y metas de la Ley de Financiamiento Educativo.

Una forma más explícita de mostrar la desigualdad de esfuerzos que implica la Ley de Financiamiento Educativo es realizar un simulacro de igualación de esfuerzos. En el cuadro 12 (pág. 34) se compara el grado de financiamiento de las 4 metas educativas que alcanzaría cada una de las provincias en dos escenarios:

(a)Escenario de la Ley de Financiamiento Educativo: se trata del escenario analizado en este informe, asumiendo que todas las provincias cumplen estrictamente con la Ley Nº 26.075.

(b)Simulacro de igualación de esfuerzos: el ejercicio en este caso supone que todas las provincias realizan en el año 2010 exactamente el mismo esfuerzo presupuestario por la educación, destinando todas el 23.8% de su presupuesto total a educación (que es lo que destinaban en promedio en el año 2005). La conclusión central de este ejercicio es que si todas las provincias igualasen su esfuerzo, crecerían enormemente las desproporciones en la capacidad de financiar las metas educativas. Como ejemplo extremo, la provincia de Buenos Aires (donde asisten el 40% de los alumnos del país) apenas podría financiar el 44% de las 4 metas educativas señaladas. Esto implica que la Ley de Financiamiento Educativo se sustenta sobre el principio de desigualdad en los esfuerzos provinciales por la educación, imponiendo un peso mayor a aquellas provincias cuyo punto de partida fue de mayor esfuerzo.

Un simulacro de igualación de esfuerzos

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Cuadro 12 - Cumplimiento de las metas educativas y esfuerzo financiero por educación igual al promedio 2006

34

Fuente: CIPPEC, Proyecto de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo en base a información suministrada por la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo y DINIECE, Ministerio de Educación y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía y Producción.

Jurisdicción Meta LFE / Meta educativa Jurisdicción

Inversión Igual Esfuerzo / Meta

educativa

La Rioja 91.5% Santa Cruz 122.2%San Luis 89.5% La Rioja 98.2%Córdoba 88.6% Neuquén 74.4%Ciudad de Buenos Aires 84.4% Tierra del Fuego 73.5%Chubut 83.5% Formosa 71.9%Catamarca 82.1% Ciudad de Buenos Aires 71.0%Chaco 80.2% Chubut 70.4%Entre Ríos 80.0% San Luis 69.7%Neuquén 79.7% Córdoba 67.9%Salta 79.3% Catamarca 66.7%Río Negro 77.2% La Pampa 63.9%Santa Fe 77.1% Entre Ríos 62.8%Corrientes 76.3% Salta 61.6%Buenos Aires 75.1% Tucumán 61.2%Formosa 74.3% Misiones 60.3%Jujuy 73.6% Chaco 59.9%Misiones 73.3% Río Negro 57.6%Tierra del Fuego 72.6% San Juan 56.2%La Pampa 71.8% Corrientes 55.2%Santiago del Estero 70.9% Santa Fe 54.7%Tucumán 70.8% Santiago del Estero 54.5%Mendoza 70.8% Jujuy 51.5%San Juan 69.7% Mendoza 50.8%Santa Cruz 68.4% Buenos Aires 44.4%Total 77.2% Total 56.9%

La Ley de Financiamiento Educativo establece, sin embargo, mecanismos de compensación nacional, que pueden llegar a ser utilizados para compensar los esfuerzos.El art. 9 de la Ley crea el Fondo de Compensación Salarial Docente, que debería considerar el valor del salario docente en cada provincia y el esfuerzo que realiza cada provincia por la educación para cumplir con su función compensatoria.A su vez, el art. 14 establece criterios objetivos para distribuir los restantes recursos educativos de origen nacional (fondos para capacitación, infraestructura, políticas compensatorias, etc.). Los criterios establecidos son los siguientes: a) la distribución nacional de la matrícula y de la población no escolarizada de 3 a 17 años, b) la incidencia relativa de la ruralidad respecto del total de la matrícula y de la población no escolarizada, c) la capacidad financiera de las Provincias, d) el esfuerzo financiero de las provincias en la inversión destinada al sistema educativo, e) la incidencia de la sobreedadescolar, la tasa de repitencia y la tasa de desgranamiento educativo y, f) el cumplimiento de las metas anuales que se acuerden en virtud de lo establecido en el artículo 12 de la Ley (convenios bilaterales). Sin embargo, ninguno de estos artículos de la Ley han sido reglamentados y todavía no se han establecido con transparencia los mecanismos de distribución de estos recursos.Si bien esta es una forma muy parcial y limitada de compensar los esfuerzos extremadamente desiguales que realizan y deberán continuar realizando las provincias para cumplir con la Ley deFinanciamiento Educativo, es clave que sea reglamentada su distribución para cumplir con ese fin. A su vez, será necesario discutir en profundidad la justicia distributiva establecida en la propia Ley de Financiamiento Educativo, que no mide los esfuerzos financieros desiguales por la educación que realizan las provincias y reproduce el esquema actual de disparidades.

La posible compensación nacional

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(1) De cumplirse la Ley de Financiamiento Educativo, que implica alcanzar el 6% del PBI para Educación, Ciencia y Tecnología en el año 2010, deberán asignarse en un escenario económico “optimista moderado” casi 80.000 millones de pesos a educación.

(2) El costo de las 4 principales metas educativas de la propia Ley de Financiamiento (inclusión universal en salas de 4 y 5 años y en educación secundaria, jornada extendida para el 30% de los alumnos en primaria y mejora del salario real docente) podría ser financiado en un 90% por estos recursos en 2010, siempre teniendo en cuenta un escenario económico de crecimiento.

(3) Una primera lectura señala que, de cumplirse la asignación de recursos establecida por la Ley de Financiamiento Educativo, se podrá extender el derecho a la educación de forma extraordinaria frente a las condiciones actuales.

(4) Una mirada más crítica indica que la Ley no dispone de los recursos suficientes para cumplir con sus propias metas educativas, aún sin considerar el financiamiento necesario para muchas otras cuestiones (educación de adultos, formación docente, equipamiento, etc.).

(5) Un problema estructural de la Ley de Financiamiento Educativo, que este documento resalta, es que reproduce las enormes desigualdades en el esfuerzo por la educación que realizan las provincias.

(6) Será central orientar los recursos nacionales a compensar esas injustas desigualdades de esfuerzo para que las metas educativas puedan ser financiadas acordemente, ampliando el derecho a la educación de todos los alumnos, con independencia del lugar del país donde les haya tocado vivir.

Conclusiones

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Anexos

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Los artículos 4 y 5 establecen a través de una fórmula matemática el compromiso de recursos que deberá afrontar cada nivel de gobierno para alcanzar las metas educativas contempladas en su artículo 2.El cálculo de las metas de financiamiento educativo de cada provincia para un determinado año se realiza en base a dos componentes. El primer componente es el mantenimiento del gasto educativo en porcentaje del PBI, esto es cuánto será la variación del gasto respecto del punto de partida (2005) para alcanzar el aumento del PBI en relación al año 2005. El segundo componente es el esfuerzo adicional para llegar a la meta de financiamiento educativo. En este caso entran en juego la participación porcentual de las provincias, esto es el 60%, y el índice de participación de cada provincia en la asignación específica. La determinación del monto de la asignación específica (artículo 8) será conforme a un índice que se construye en base a tres criterios: (a) distribución de matrícula (ponderación 80%), (b) incidencia de ruralidad (ponderación 10%) y (c) distribución de la población escolarizada (ponderación 10%). Por tanto, el monto del esfuerzo adicional será la multiplicación del 60%, el porcentaje de afectación específica correspondiente a cada provincia, la variación de las metas respecto del punto de partida y el PBI del año en curso de las metas a calcular.

Cómo calcular las metas de financiamiento por provincia

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Datos macroeconómicos utilizados

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Fuentes PBI:

2006- 2007: INDEC.

2008-2010: estimado en base a IPC y variación nivel de actividad estimados.

Indicador/Año 2006 2007 2008 2009 2010

PBI (en millones de pesos) 654,439 812,072 989,916 1,164,141 1,331,777

IPC 18% 15% 12% 10%

Variación Nivel de Actividad 6% 5% 4%

Supuestos asumidos en la estimación de costos

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La metodología general del ejercicio de costeo se basó en proyectar el costo por alumno de cada nivel educativo y sector de gestión en los años de implementación de la LFE y aplicar este costo a la matrícula resultante de cada meta. Los costos fueron actualizados por la inflación estimada.El escenario de “evolución natural” de la matrícula se construyó manteniendo la cobertura del año 2006 en cada nivel educativo (tasa bruta de escolarización) en la población proyectada al año 2010.El cumplimiento de las metas educativas de la LFE se proyectaron al año 2010, comenzando su implementación en el año 2008.Las metas de universalización del nivel inicial y secundario implican alcanzar el 100% de la población correspondiente al nivel, con ajustes por sobreedad en el caso del secundario.La meta de incorporación de alumnos a oferta de jornada extendida se estableció en el 30% de la matrícula de nivel primario (modelo de seis años), siendo el modelo institucional el de dos horas adicionales a la jornada simple.El esfuerzo de incorporación de matrícula en todos los casos fue asignado al sector de gestión estatal, manteniendo el sector de gestión privada la matrícula correspondiente al nivel de cobertura del año 2006.La meta de crecimiento real del salario docente se definió como un crecimiento igual al promedio de los años 2006 y 2007 (años de implementación de la LFE). Se tomó para todas las provincias el valor que surge del crecimiento del salario promedio nacional correspondiente a un maestro de nivel primario, jornada simple, con 10 años de antigüedad.

El Programa de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo es desarrollado por el Programa de Educación de CIPPEC con el apoyo del Global

Oportunities Fund, de la Cancillería Británica.

Para más información, contactar a monitoreoeducacion@cippec.org

www.cippec.org/mlfe

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