Ársfundur hagdeilda norrænu sveitarfélagasambandanna

Samband íslenskra sveitarfélaga

Fréttabréf hag- og upplýsingasviðs 7. tbl. 2014

© Samband íslenskra sveitarfélaga

Borgartúni 30 • Pósthólf 8100 128 Reykjavík

Hönnun og umbrot: Ingibjörg HinriksdóttirRitstjóri og ábm.: Gunnlaugur A. Júlíusson

2014/27

Afritun og endurprentun er heimil svo fremi að heimildar sé getið.

3

Ársfundur hagdeilda norrænu sveitarfélagasambandanna var haldinn í menningarhúsinu Hofi á Akureyri dagana 27.–30. ágúst 2014. Alls sóttu 25 starfsmenn hagdeildanna fundinn. Af Íslands hálfu sóttu fundinn Gunnlaugur Júlíusson, sviðsstjóri hag- og upplýsingasviðs, Valgerður Freyja Ágústsdóttir, sérfræðingur á hag- og upplýsingasviði, og Benedikt Þór Valsson ,hagfræðingur á kjarasviði sambandsins.

Laugardaginn 30. ágúst, að afloknum formlegum fundarhöldum, fór hópurinn í kynnisferð um Suður–Þingeyjarsýslu. Farið var að Goðafossi, um Mývatnssveit, Námaskarð, Leirhnúkssvæðið,

til Húsavíkur og síðan til Akureyrar á nýjan leik. Hópnum þótti með ólíkindum hve fjölbreytt náttúruundur bar fyrir augu á ekki lengri leið.

Í upphafi fundarins flutti Dan Brynjarsson, fjármálastjóri Akureyrarkaupstaðar, erindi um stöðu sveitarfélagsins, verkefni þess og áskoranir. Gunnlaugur Júlíusson flutti erindi um fjárhagsstöðu sveitarstjórnarstigsins á Íslandi og Benedikt Valsson flutti erindi um frumvarp um opinber fjármál. Í þessu riti eru einungis ágrip af erindum erlendu gestanna en erindi þeirra má nálgast á vef Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Inngangur

2. Staða sveitarstjórnarstigsins í hverju landiDanmörk

Í Danmörku var gengið til sveitarstjórnakosninga á síðasta ári. Með markvissum kynningum og skipulögðum vinnubrögðum tókst að auka kosningaþátttöku um sex prósentustig frá fyrri kosningum. Almennt má segja að þróun

efnahagsmála í Danmörku standi nálægum löndum nokkuð að baki. Áframhaldandi líkur eru á hægum hagvexti. Vöxtur VLF er áætlaður 1,4% á árinu 2014 og 2,0% á árinu 2015. Danskur efnahagur hefur dregist aftur úr nágrannalöndum sínum í Evrópu jafnt og þétt frá árinu 1990. Hagur opinberra aðila hefur ekki náð sér upp úr þeirri lægð sem reið yfir í tengslum við efnahagshrunið. Endurskipan grunnskólans hefur kallað á gríðarlega mikla vinnu við að innleiða þær breytingar sem tekin var ákvörðun um á síðasta ári. Margt hefur áunnist í þeim efnum. Sérstök áhersla hefur verið lögð á að styrkja stöðu skólastjóranna. Sveitarfélögin bera nú alfarið ábyrgð á öllum vinnumarkaðstengdum aðgerðum. Í samningi milli ríkis og sveitarfélaga frá því í júní er gert ráð fyrir einum milljarði DKR í fjárfestingastyrki sem deilt verður út til sveitarfélaganna eftir ákveðnum reglum. Fjármálaleg og pólitísk völd hafa verið færð í vaxandi mæli til sveitarfélaganna. Stefnt er að því að einfalda regluverkið og minnka kröfur um ferla.

NoregurMikil þensla hefur átt sér stað hjá norskum sveitarfélögum á liðnum árum. Miklar fjárfestingar, aukin umsvif og vaxandi skuldir. Stærsta verkefni sveitarfélaganna til lengri tíma litið er að leysa úr lífeyrisskuldbindingum

sínum. Afkoma sveitarfélaga mun veikjast á árinu 2014 miðað við fjárhagsáætlanir þeirra. Hátt olíuverð hefur leitt af sér launaskrið, miklar fjárfestingar, innflutning erlends vinnuafls og íbúafjölgun í stórum hluta landsins. Það hefur leitt af sér aukinn rekstrarkostnað og meiri fjárfestingar, aukna skuldsetningu og hærri lífeyrisskuldbindingar hjá sveitarfélögunum. Vextir hafa verið mjög lágir undanfarin ár. Hvert vaxtastig í hærri vöxtum þýðir 1,5 ma. NOK í aukin útgjöld fyrir sveitarfélögin. Rekstrarafkoma sveitarfélaga hefur undanfarin ár verið undir settum mörkum sem eru 3% rekstrarafgangur fyrir afskriftir. Afkoma fylkjanna hefur farið batnandi á liðnum árum. Tvö viðfangsefni eru sérstaklega mikilvæg fyrir sveitarfélögin. Hið fyrra eru átök við grunnskólakennara um breytingar á vinnutímafyrirkomulagi grunnskólanna. Hið síðara eru fyrirhugaðar breytingar á skipan sveitarfélaga sem taka skulu endanlega gildi árið 2020.

4

Svíþjóð

Kosningar stóðu fyrir dyrum í Svíþjóð þegar fundurinn var haldinn. Kosið var samtímis til þingis (Riksdagen), héraðs-stjórna og sveitarstjórna. Þegar spurt var um hvort umræða um hin stóru mál skyggði ekki á umræðu um sveitarstjórnarmál

þá virtist sú ekki vera raunin. Málefni grunnskólans voru t.d. mjög fyrirferðarmikil hjá frambjóðendum til þingsins, s.s. hvort það ætti að vera leyfilegt að fyrirtæki sem reka grunnskóla í einkarekstri geti greitt sér arð út úr rekstrinum og flutt hann í skattaskjól.

Í Svíþjóð er umræða um „finansieringsprincipen“ fyrirferðarmikil í fjármálalegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Almennar skatttekjur hafa vaxið en millifærslur frá ríki til sveitarfélaga hafa ekki vaxið að sama skapi. Málefni innflytjenda og flóttafólks eru fyrirferðarmikil í samskiptum milli ríkis og sveitarfélaga um þessar mundir. Ríkisstjórnin hefur ákveðið að taka við nokkrum fjölda flóttafólks frá Sýrlandi. Framkvæmd verkefnisins er á borði viðkomandi sveitarfélaga sem telja sig ekki fá þá fjármuni með verkefninu sem þau þurfa. Reynslan hefur síðan sýnt sig að vera á þann veg að flóttamenn flytjast til ákveðinna sveitarfélaga sem eiga nú þegar í mjög erfiðri fjárhagslegri stöðu sökum lágra tekna en hárra útgjalda.

Finnland

Í Finnlandi hefur staða opinberra fjármála versnað og þar af leiðandi einnig fjárhagsleg staða sveitarfélaganna. Áhrif af samdrætti hjá Nokia eru t.d. mjög mikil. Útflutningur trjávarnings og pappírs hefur

dregist mikið saman, m.a. út af sterkri stöðu evrunnar m.v. sænsku krónuna. Ríki og sveitarfélög þurfa að brúa halla á opinberum fjármálum upp á 9-10 ma. evra. Af því eru 4 ma. evra á borði sveitarfélaganna. Lagðar eru til ýmis konar aðgerðir. Í fyrsta lagi þarf að draga saman í verkefnum sveitarfélaganna sem nemur um 1 ma. evra. Í öðru lagi þurfa sveitarfélögin að afla 1 ma. evra með skattahækkunum, niðurskurði og aukinni skilvirkni. Síðan eru tilnefndar aðgerðir sem stefna til lengri tíma litið. Samtök sveitarfélaga leggja áherslu á að stöðva samdrátt ríkisframlaga til sveitarfélaganna, draga úr skylduverkefnum þeirra og breikka skattstofna.

5

Mikil umræða er í Svíþjóð um að þjónusta við íbúana sé mjög mismunandi milli sveitarfélaga og léna. Gagnrýni á framkvæmd þjónustunnar hefur komið frá íbúunum, fjölmiðlum og ríkinu. Ýmsar mótsagnir eru þó í umræðunni. Á sama tíma og niðurstöður kannana segja að það sé mikilvægt að landsþing og sveitarfélög bjóði upp á samræmda þjónustu hvað varðar magn og gæði, þá er einnig sagt að það sé mikilvægt að sveitarfélög og landsþing geti forgangsraðað ráðstöfun fjármuna eftir staðbundnum aðstæðum og áherslum. SKL (sænsku sveitarfélagasamtökin) hafa gefið út skýrslu sem heitir „Hur olika får det bli?“ eða „Hve misjafnt má það vera?“

Í skýrslunni er leitast við að svara tveimur lykilspurningum:

• Hvernig á að meta mismun í þjónustuframboði og gæðum þjónustunnar – hvenær er munurinn ásættanlegur og hvenær er hann of mikill?

• Hvernig geta sveitarfélögin og landsþingin (jafnvel einnig SKL) mætt vaxandi kröfum um jafnstöðu og dregið úr smáatriðastjórnun og lagafyrirmælum?

Sjálfstjórn sveitarfélaga byggir á nokkrum grundvallaratriðum. Þau eru m.a. lýðræði og nálægð íbúanna við ákvarðanatöku, skilvirkni með því að taka ákvarðanir með hliðsjón af staðbundnum aðstæðum og möguleikar á samanburði og lærdómsferli. Að lokum má nefna valddreifingu. Það er á hinn bóginn mikilvægt að muna í þessu sambandi að frelsi fylgir ábyrgð.

Munur á veittri þjónustu milli einstakra sveitarfélaga getur verið af hinu góða. Hann helgast meðal annars af því að breytingar eru innleiddar á mismunandi tíma og með mismunandi hraða. Einnig geta aðstæður og forsendur verið mismunandi. Reynslan hefur sýnt að það er sjaldnast til bóta að knýja einsleitni þjónustunnar fram með smáatriðastjórnun í gegnum ríkisframlög. Mismunur milli sveitarfélaga getur einnig verið hvati til framþróunar.

Hægt er að segja að sá munur á þjónustu sé ásættanlegur sem helgast af því hve einstök sveitarfélög eru komin mislangt í þróun verkefna, mismunandi aðstæðum og forsendum og að lokum af pólitískri ákvörðun um forgangsröðun verkefna.

Sá mismunur er aftur á móti óásættanlegur sem hefur áhrif á lífsgæði einstaklinga vegna einstakra aðgerða eða aðgerðaleysis, ef einhver fær áberandi lakari þjónustu en aðrir og ef ekki er hægt að skýra mismunandi þjónustu með ákveðnum tilteknum ákvörðunum eða skýrri forgangsröðun.

Ríkisvaldið hefur yfir ýmsum möguleikum að ráða til að draga úr mismun á þjónustu við borgarana. Þar má til dæmis nefna að skapa sveitarfélögunum áþekkar rekstrarforsendur, velja stjórntæki sem skapa jafnvægi milli jafnstöðu og sjálfstæðis sveitarfélaga og með formlegu inngripi ef sterk ástæða þykir til.

3. Mismunandi gæði þjónustunnar hjá einstökum sveitarfélögum í Svíþjóð

6

Halli á opinberum fjármálum í Finnlandi var um 4,7% af vergri landsframleiðslu (VLF) á síðasta ári. Hann kemur til af mörgum mismunandi ástæðum. Þar má bæði nefna erfiðleika í útflutningsgreinum en einnig er ekki hægt að líta fram hjá vandamálum sem orsakast af skipulagi opinbera geirans. Þessum hallarekstri á að mæta á eftirfarandi hátt:

• Jafnvægi náð í fjármálum sveitarfélaga 1,0%• Aukin framleiðni í opinbera geiranum 1,4%• Lengri starfsævi (hærri ellilífeyrisaldur) 1,4%• Lækkun á langtímaatvinnuleysi um 1% stig 0,3%• Möguleikar á 1,5% hagræðingu 0,6% • Samanlagt % av VLF 4,7%

Búið er að taka ákvarðanir um að á árunum 2014-2017 eigi að draga úr útgjöldum og skyldum sveitarfélaga sem svarar 1,0 ma. evra. Auka skal skattheimtu um annað eins eða 1,0 ma. evrum. Til lengri tíma litið á að auka framleiðni í opinberri þjónustu um 0,5% á ári. Af því eru sveitarfélögin ábyrg fyrir sem svarar 2,0 ma. evra. Í tengslum við þessar aðgerðir þarf að draga saman í starfsmannafjölda sveitarfélaga um sem svarar 20.000 stöðugildi. Á árunum 2014-2017 munu um 68.000 manns fara á eftirlaun.

Um helmingur sveitarfélaga hækkaði álagningu tekjuskatts fyrir árið 2014. Meðalskattsprósenta er nú 19,74% sem er 0,36% stigum hærri en á síðasta ári. Ástæða þess var lakari afkoma sveitarfélaga og lægri framlög frá ríkinu.

Gerð er krafa um framleiðniaukningu í opinberri stjórnsýslu upp á 0,5% af VLF. Sveitarfélögin eru ábyrg fyrir um 65% af þeirri fjárhæð. Þessu markmiði á að ná með því að þróa IKT (Information og Kommunikations System) eða upplýsinga- og samskiptakerfi. Staðan er þannig nú að margar tegundir slíkra kerfa eru í notkun. Það hefur í för með sér að frekari þróun í aukinni framleiðni hjá sveitarfélögunum hefur verið erfið. Þær

aðferðir sem helst hafa verið nefndar til að auka framleiðni í þjónustunni er að auka sveigjanleika í hæfniskröfum til starfsfólks og auka möguleika þjónustuþega til valfrelsis. Leggja þarf áherslu á hvata fyrir einstaklinginn að til að vera virkur á atvinnumarkaði.

Verið er að móta nýjar reglur um samráð milli ríkis og sveitarfélaga varðandi ákvarðanir um ríkisframlög til sveitarfélaganna. Í undirbúningi er að setja nýtt regluverk varðandi fjármál sveitarfélaganna inn í sveitarstjórnarlög. Í því sambandi er tekið mið af eftirfarandi þáttum:

• ríkisfjármálum, • fjármálum sveitarfélaga, • lögbundnum lífeyrissjóðum ásamt öðrum,

almannatryggingarsjóðum.

Í nýju regluverki er sett upp jafnvægismarkmið fyrir hvern þátt sem hlutfall af VLF. Í því sambandi eru skilgreindar sérstakar aðgerðir til að ná settum markmiðum. Meðal annars er sett upp rammaáætlun fyrir fjármál sveitarfélaga og skerpt er á reglum varðandi aðgerðir til að mæta rekstrarhalla sveitarfélaga. Aukin áhersla er lögð á að samhæfa betur en áður tengingu milli verkefna sveitarfélaganna og fjármála þeirra. Ekki er einungis fjallað um lögbundin verkefni sveitarfélaganna í þessu sambandi heldur einnig þau ólögbundnu.

Í tengslum við þessa umræðu er lögð mikil áhersla á að ríkisvaldið verði að tryggja að tekjur sveitarfélaganna séu nægjanlega miklar til að standa undir þeim skuldbindingum sem eru lagðar á herðar þeirra (finansierinigsprincipen). Þessi regla er mikilvægur hluti af sjálfstæði sveitarfélaga og er að finna í stjórnarskrá landsins.

Meginverkefni finnskra sveitarfélaga sem stendur liggur í að mæta samdrætti í framlögum ríkisins, hækkandi meðalaldri íbúanna og miklum rekstrarhalla hjá sveitarfélögunum.

4. Aðgerðir til að auka skilvirkni hjá finnskum sveitarfélögum

7

Sérhæfð félagsþjónusta var tekin sem sérstakt dæmi um verkefni sveitarfélaga þar sem fjármálastjórn væri erfið. Þessi verkefni hafa verið á ábyrgð sveitarfélaganna síðan 2007. Þau einkennast af því að vera flókin, krefjast mikillar fagþekkingar, byggja oft á dýrum einstaklingsaðgerðum og erfiðri fjármálastjórn. Útgjöld sveitarfélaganna á þessu sviði jukust jafnt og þétt á árunum 2007-2010. Þá var farið að bregðast við þessari útgjaldaþróun. En á árunum 2008–2010 urðu útgjöld til þessa málaflokks ætíð mun meiri en gert var ráð fyrir í fjárhagsáætlunum sveitarfélaganna. Á árunum 2011–2013 hefur aftur á móti tekist að halda jafnvægi að langmestu leyti milli fjárhagsáætlana og endanlegra útgjalda.

Nokkrir samverkandi þættir ollu þessari miklu útgjaldaaukningu. Um er að ræða pólitískt viðkvæman málaflokk, meðalkostnaður í einstökum verkefnum og aðgerðum fór sífellt vaxandi, skortur á yfirsýn um verkefni og fjármál innan sveitarfélaganna og að lokum bar fagfólkið einungis faglega ábyrgð en ekki fjárhagslega.

Samtök sveitarfélaga (KL) lagði töluverða vinnu í að aðstoða sveitarfélögin við að ná tökum á þessari þróun. Athyglisvert var að niðurstöður könnunar um hvort mögulegt væri að hafa stjórn á útgjöldum til málaflokksins þá svöruðu 91% fjármálastjóra og sveitarstjóra því til að það væri hægt á sama tíma og einungis 65% sveitarstjórnarmanna töldu að það væri mögulegt. Árið 2009 voru viðbrögðin hjá tæplega 70% sveitarfélaga þau að mæta aukinni fjármagnsþörf með viðbótarfjármagni á móti því að einungis 5% þeirra endurskoðuðu þjónustustigið. KL stóð fyrir umfangsmiklum samanburðarverkefnum hjá sveitarfélögunum, fræðslu um „best practice“, greiningarvinnu, leiðsögn um vinnulag og aðferðir ásamt skipulögðum ráðstefnum og fræðslufundum. Unnið var þétt með fjármálaráðuneytinu varðandi undirbúning

að fjárhagsáætlunum. Mögulegt var í tengslum við þetta starf að hafa áhrif á lagasetningu félagsmálaráðuneytisins. Ríki og sveitarfélög sömdu um ákveðna greiningarvinnu í þessu sambandi. Lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga var breytt með því að koma inn orðunum „og fjárhagslegra“ : „Ákvarðanir sem byggja á lögum þessum skulu teknar á grundvelli faglegra og fjárhagslegra forsendna“

Sveitarfélögin hafa yfir ýmsum verkferlum að ráða til að takast á við þetta verkefni. Þau eru meðal annars:

• Greining reikningsskila.• Stilla upp nokkrum valkostum með mismunandi faglegum

og fjárhagslegum forsendum.• Staðbundið þjónustustig.• Raunsæ fjárhagsáætlanagerð og stöðug eftirfylgni.• Skýr pólitísk ákvarðanataka. Engar heimildir til að fara

fram úr fjárhagsáætlunum né að veita aukafjárveitingar.• Miklar áherslur lagðar á verð og innkaupareglur.• Samstarf milli héraða.

Líkur eru á að aukinn þrýstingur verði á útgjaldaaukningu í þessum málaflokkum af ýmsum ástæðum. Þar er líklegast að mest aukningin verði á félagsþjónustu og umönnun. Mikilvægt er þó að útgjaldavöxturinn verði ekki eftirlitslaus í sama umfangi og áður en þróunin tengist fyrst og fremst meðvitaðri pólitískri ákvarðanatöku. Aukin áhersla verði lögð á mælingar á afköstum og skilvirkni. Langt er hins vegar í land með að hafa yfir nægjanlega góðum verkfærum að ráða í því sambandi.

5. Að stjórna útgjöldum til þess óstjórnanlega – Danmörk

8

Vitneskjan um að það sé hægt að veita betri þjónustu er drifkrafturinn til framfara. Lögð er áhersla á að mismunandi árangur sé þekktur og dreginn fram í dagsljósið. Samanburður er notaður með reglubundnum hætti sem stjórntæki.

Hvað ber framtíðin í skauti sér? Allir vita að þjóðin er að eldast. Hvernig kemur heilsufar þjóðarinnar með til að þróast? Hvenær er einstaklingurinn metinn „veikur“? Hver er hættan á að verða veikur? Skilvirkni mun fara vaxandi en mun kostnaður einnig fara vaxandi vegna minni gæða þjónustunnar?

6. Skilvirkni í sænskri heilsugæslu og sjúkraþjónustuÞessi verkefni eru á borði héraðsstjórna í Svíþjóð. Mikil áhersla er lögð á að kanna hvort það sé mismunur í framkvæmd og starfsemi einstakra héraðsstjórna á þessu sviði. Hvað geta einstakir aðilar lært hver af öðrum? Hvernig hefur skilvirkni þróast á þessu sviði? Hvernig kemur þessi þjónusta til með að þróast í framtíðinni. Ýmsar kennitölur eru metnar í þessu sambandi, s.s. fjöldi læknavitjana í hverju tilfelli, fjöldi heimsókna annarra heilbrigðisstarfsmanna í hverju tilfelli, uppskurðir og meðhöndlanir á sjúkrahúsi í hverju tilfelli o.s.frv. Lagt er mat á árangur lyflækninga, gæðaskráningu og skráningu heilsufars.

7. Lögfesting á NPA í NoregiNPA var lögfest af stórþinginu í Noregi í júní 2014 eftir margra ára umræður og undirbúning. Þessi þjónusta er ætluð einstaklingum sem eru undir 67 ára aldri með langvarandi og mikla þörf fyrir persónulega aðstoð samkvæmt skilgreinginum laga um heilsugæslu og umönnun.

Lögin ná einnig yfir:

• stuðning og þjónustu við fjölskyldur þar sem eru börn með skerta hreyfigetu

• stuðning og þjónustu við einstaklinga sem þurfa aðstoð til að þjálfa upp notendastjórnun, s.s. einstaklinga sem hafa skerta vitsmuni og foreldra barna sem lögin ná yfir.

Gerðar eru kröfur um ákveðinn stöðugleika, s.s. með því að til að hafa rétt á NPA þarf viðkomandi einstaklingur að hafa langvarandi þörf fyrir þjónustu eða í meira en tvö ár. Lágmarksþjónustuþörf er 25 klst. á viku.

Ríkisvaldið metur kostnaðaraukann vegna lagasetningarinnar vera u.þ.b. 300 m. NOK árið 2015 en að hann muni vaxa upp í 500 m. NOK árið 2016. Samtök sveitarfélaga telja erfiðleikum bundið að gera nákvæmt kostnaðarmat á þessu stigi en áætla

kostnaðaraukann allt að 800 m. NOK til skemmri tíma litið. Þau vilja fá kostnaðinn uppi borinn í auknum framlögum frá ríkinu.

Hvað mun valda kostnaðarauka? • Nýir notendur

□ Um 6.000 einstaklingar eru undir 18 ára aldri í dag sem þurfa þjónustu af þessum toga. Hve margir þeirra munu óska eftir að skipta yfir í NPA? U.þ.b. 2.000 á næstu tveimur árum?

□ Notendur sem fá í dag aðstoð sem nemur a.m.k. 32 klst. á viku. Þar er um að ræða 6.000 einstaklinga en einungis 850 af þeim fá NPA í dag. Hve margir munu óska eftir að skipta?

□ Nýir notendur sem fá ekki NPA í dag. Það eru þeir sem lenda í slysum, nýir flóttamenn o.s.frv. Þeir munu að langmestu leyti fara yfir í NPA.

• Reynslan hefur sýnt að nýir þjónustumöguleikar leiða af sér fleiri notendur.

Samtök sveitarfélaga hafa farið fram á endurmat á kostnaðartölum sem ríkið hefur unnið.

9

Önnur úrlausnarefni:

• Hvað gerist með þjónustuþega NPA þegar þeir ná 67 ára aldri, þegar þeir verða fluttir yfir í hefðbundna þjónustu hjá sveitarfélögunum. Það mun verða erfitt fyrir sveitarfélögin að breyta þjónustunni.

• Erfiðleikar eru fyrirsjáanlegir í sambandi við heimahjúkrun. Hvað er skilgreint sem heimahjúkrun og hvað er skilgreint sem NPA?

• Hvað verður með starfsfólk sveitarfélaga sem vill ekki fara yfir til NPA? Óvíst er að það geti gengið að öðrum störfum hjá sveitarfélaginu.

• Mörg dæmi eru um misnotkun og ofbeldi í þjónustu af þessum toga. Það á bæði við um þjónustuþega gagnvart ráðnum starfsmanni og öfugt.

• Mörg dæmi eru um misferli í meðferð fjármuna.

• Hvernig verður hægt að hafa hemil á fyrirsjáanlegri útgjaldaaukningu sveitarfélaganna?

Í Finnlandi eru einungis tvo stjórnsýslustig eins og á Íslandi, ríki og sveitarfélög. Í Finnlandi eru 320 sveitarfélög. Þar er ekki formlegt millistig milli ríkis og sveitarfélaga eins í hinum norrænu ríkjunum þremur. Sveitarfélögin hafa aftur á móti leyst þau verkefni sem hvert einstakt sveitarfélag ræður ekki við með svokölluðum „samkommunum“ eða byggðasamlögum eins og þekkist hérlendis.1

Af þeim 304 sveitarfélögum sem eru í Finnlandi fyrir utan eyjarnar eru það einungis 89 sem annast ein og sér um verkefni sem tengjast félagsþjónustu og heilsugæslu en 215 sveitarfélög veita þessa þjónustu í samvinnuformi eða alls í 62 „samkommunum“. Stjórn „samkommunnerna“ er kosin af þeim sveitarfélögum sem mynda þær. Þær hafa ekki skattlagningarrétt heldur eru þær fjármagnaðar af viðkomandi sveitarfélögum. „Samkommunerna“ fá engin framlög beint frá ríkinu heldur fara allir fjármunir í gegnum viðkomandi sveitarfélög.

Nú stendur yfir allsherjar uppstokkun á sveitarfélagaskipan í Finnlandi. Verið er að endurskoða sveitarstjórnarlögin,

1 Mikil umræða hefur átt sér stað um sveitarfélagaskipan í nokkrum hinna norrænu ríkja á undanförnum 15 árum. Í Danmörku var sveitarfélagastigið stokkað algerlega upp á síðasta áratug þegar sveitarfélögum fækkaði úr 340 í 98. Í Finnlandi hefur sveitarfélögum fækkað um 130 á rúmum áratug. Mikil umræða er hafin í Noregi um uppstokkun sveitarfélagastigsins en þar eru um 480 sveitarfélög um þessar mundir.

8. Sameining sveitarfélaga í Finnlandifyrirkomulag með skipan framlaga frá ríki til sveitarfélaga, fyrirkomulag félagsþjónustu og heilsugæslu, skipan sveitarfélaga og endurskoðun á verkefnum þeirra.

Sterkt og sjálfbært sveitarfélag er talið byggja á eftirfarandi meginstoðum:• Lágmarks íbúafjöldi og viðurkennt þjónustustig.• Heildstætt atvinnusvæði.• Fjárhagslega sjálfbært.

Nú stendur yfir nefndarstarf á vegum ríkisins sem á að leggja fram tillögur um nýja sveitarfélagaskipan. Starfið byggir á eftirfarandi meginsjónarmiðum:• Hvernig á að skipuleggja stjórnsýsluna og inna af hendi

þjónustu við íbúana?• Áhrif samruna sveitarfélaga á samstarf sveitarfélaganna.• Fjárhagsleg staða sveitarfélaganna.• Möguleikar íbúanna til að hafa áhrif og taka þátt í mótun

samfélagsins og hvernig á nærlýðræðið að þróast?• Kostir og gallar samruna sveitarfélaga.• Hvernig á að tryggja rétt móðurmálsins í tvítyngdum

sveitarfélögum svo og tryggja stöðu heimabyggða Sama?

Fyrir lok nóvember á sl. ári áttu sveitarfélögin að tilkynna hver þeirra vildu sameinast. Alls tilkynntu 250 þeirra að þau myndu

10

fara í að greina stöðuna. Aftur á móti tilkynntu 40 sveitarfélög að þau myndu ekki fara í slíka greiningarvinnu. Nú stendur yfir vinna við 38 samrunaáætlanir hjá 170 sveitarfélögum. Fjármálaráðuneytið hefur fyrirskipað sérstaka úttekt á fjárhagslegri stöðu 80 sveitarfélaga. Samkvæmt núgildandi lögum er einungis hægt að þvinga sveitarfélög til sameiningar sem eru í fjárhagslegum erfiðleikum (kriskommun).

Samband sveitarfélaga í Finnlandi hefur sett upp eftirfarandi markmið í þessu sambandi:• Forgangsverkefni er að mynda skipulagslega og

fjárhagslega sterk sveitarfélög. Ef það tekst ekki skal skoða möguleikann á samstarfi sveitarfélaga.

• Uppstokkun kerfisins verður að gerast með virðingu fyrir sjálfstjórn sveitarfélaga en einnig verður að taka tillit til heildarinnar.

9. Sameining sveitarfélaga í Noregi

Norska ríkisstjórnin hefur mótað stefnu um að stefna skuli að verulegri sameiningu sveitarfélaga í Noregi. Markmið stefnunnar er að skapa:• Góða og sambærilega þjónustu fyrir íbúana.• Heildræna og samfellda samfélagsþróun.• Sjálfbær og fjárhagslega sjálfbær sveitarfélög.• Sterkara staðbundið lýðræði.

Mikil áhersla er lögð á að auka getu og hæfi sveitarfélaga til að veita góða þjónustu. Minni áhersla er lögð á að spara fjármuni við sameiningu sveitarfélaga en fyrr. Mikil áhersla er lögð að styrkja lýðræði í nærsamfélaginu. Til að tryggja góða þjónustu er talið að lágmarksíbúafjöldi sveitarfélags þurfi að vera 15-20.000 íbúar. Nú eru 159 sveitarfélög með undir 3.000 íbúa. Af þeim eru 44 sveitarfélög með um eða yfir 20% íbúa á aldrinum 67 ára og eldri. Landsmeðaltal 67 ára og eldri er 13,2% íbúanna.

Er sameining sveitarfélaga eina leiðin til að undirbyggja framfarir á þessu sviði? Hvað með aðgerðir ríkisins? Ríkisvaldið getur beitt sér fyrir eftirfarandi aðgerðum:

• Markmiðið verður að vera skipulag sem sveitarfélögin eru sátt við.

• Koma verður á skýrara skipulagi í opinberri stjórnsýslu. • Koma í veg fyrir mörg stig í ákvarðanatökuferli.• Mikilvægt að endurskipan sveitarfélaganna leiði til

framþróunar.• Sameining sveitarfélaga breytir ekki miklu ein og sér.

Ný sveitarstjórnarlög, ný skipan ríkisframlaga til sveitarfélaga og ný skipan laga um félagsþjónustu og heilsugæslu skulu taka gildi í ársok 2014. Sameining sveitarfélaga á síðan að eiga sér stað á árunum 2015-2016 en þó í allra síðasta lagi fyrir 1. janúar 2017.

• Draga úr smáatriðastjórnun ríkisins og kröfum um skýrslugerð.

• Draga úr landseftirliti.• Draga úr staðbundnum afskiptum.• Flytja fjármuni og verkefnum til sveitarfélaga.• Meiri samsvörun í skipulagi á héraðavísu.

Stjórn samtaka sveitarfélaga í Noregi (KS) leggur áherslu á að endurskipan sveitarfélagakerfisins verða að byggja á breiðum og stöðugum grunni. Hefja verður starfið með því að skýra nákvæmlega út hvaða verkefni sveitarfélögin og héröðin eiga að annast í framtíðinni. Allar breytingar verður að útfæra í nánu samráði við sveitarfélögin, byggja á staðbundnum ferlum og gefa sveitarfélögunum möguleika á aukinni sjálfstjórn. Draga verður úr smáatriðastjórnun ríkisins. Meta verður áhrif aukinnar dreifstýringar með verkefnaflutningi frá ríki til stærri héraða með lýðræðiskjörinni stjórn.

Samkvæmt verkáætlun ríkisstjórnarinnar er stefnt að því að nýtt tekjustofnakerfi liggi fyrir árið 2017. Frumvarp um sameiningu sveitarfélaga verði lagt fram haustið 2017.

11

Framlög ríkisins eru um 17% af heildartekjum finnskra sveitarfélaga. Meginmarkmið ríkisins með fjárframlögum til sveitarfélaganna er að tryggja jafnan aðgang allra landsmanna að þeirri þjónustu sem sveitarfélögin bera ábyrgð á. Jöfnunarkerfi finnskra sveitarfélaga byggir á tveimur meginstoðum:• Jöfnun á mismunandi kostnaði og mismunandi þörfum

fyrir þjónustu.• Jöfnun á tekjugrunni sveitarfélaga með hliðsjón af

áætluðum skatttekjum.

Fjármálaráðuneytið ráðstafar framlögum til sveitarfélaga sem tengjast grunnþjónustu þeirra. Framlög vegna fræðslumála og menningarstarfsemi er útdeilt af mennta- og menningarmálaráðuneyti samkvæmt sérstökum lögum.

Jöfnunarkerfi sveitarfélaga í Finnlandi hefur verið gagnrýnt af ýmsum ástæðum. Það þykir flókið, margar breytur (40) eru notaðar til grundvallar útreikningum um jöfnunarframlög og skörun á sér stað milli ýmissa þátta. Kerfið þykir ekki vera nægjanlega markvisst og spurningar hafa vaknað um hlutleysi þess við sameiningu sveitarfélaga. Að lokum þykir það vera slæmt að tvö ráðuneyti, fjármálaráðuneytið og mennta- og

10. Breytingar á jöfnunarframlögum ríkisins til sveitarfélaga í Finnlandi

menningarmálaráðuneytið, beri bæði ábyrgð á útdeilingu jöfnunarframlaga.

Árið 2013 voru lagðar fram tillögur um að flytja megináhersluna frá útgjaldajöfnunarframlögum yfir í tekjujöfnunarframlög. Fækka skal fjölda viðmiðunarþátta úr 40 niður í 10. Nota skal eftirfarandi viðmiðun í meiri mæli: íbúafjöldi x verð x verkþáttur. Endurnýja skal innihald viðmiðunarþátta. Leiðrétta skal fyrir breyttu vægi mismunandi aldurshópa í samfélaginu.

Reglur fyrir nýtt jöfnunarkerfi hafa verið afgreiddar í finnska þinginu. Meginþættir breytinganna er sem hér segir: • Aukin áhersla er lögð á tekjujöfnunarframlög í stað

útgjaldajöfnunarframlaga.• Aukin áhersla er lögð á tíðni veikindadaga í stað þess að

taka alfarið mið af aldursskiptingu.• Kostnaðarútreikningar eru nú leiðréttir árlega í stað fjórða

hvers árs áður. Sveitarfélög sem verða fyrir miklum fjárhagslegum áhrifum vegna nýrra reglna fá fimm ára aðlögunartíma til að aðlaga sig að nýju rekstrarumhverfi.

12

11. Hlutverk sveitarfélaga í stjórn opinberra fjármála – Danmörk

Danska ríkisstjórnin vinnur eftir mjög skýrum fjármálareglum hvað varðar opinber fjármál. Samkvæmt stöðugleikasáttmála Evrópusambandsins má halli á á opinberum fjármálum ekki vera meiri en 3% af VLF. Halli samkvæmt fjárlagafrumvarpi má ekki vera meiri en 0,5% af VLF.

Árin eftir endurskipan sveitarfélagakerfisins voru á margan hátt erfið fjárhagslega m.a. vegna mikillar útgjaldaaukningar. Sveitarfélögin tóku við verkefnum þar sem var mikil aukning í þjónustukröfum. Sérstaklega var það í félagsþjónustu sveitarfélaga. Mikil áhersla var lögð á að samræma þjónustustig sveitarfélaganna. Reynt var að tryggja ákveðna kjarnaþjónustu. Á vissan hátt mátti segja að það skapaðist stemming fyrir ákveðinni notendaveislu.

Fjármálakrísan gaf aftur á móti tækifæri til að breyta um stefnu. Nýr fjárhagslegur veruleiki sveitarfélaganna var staðreynd. Það var lögð aukin áhersla á fjármál og stjórnun. Markviss og ákveðin fjármálastjórnun varð ráðandi. Aukafjárveitingar heyrðu sögunni til. Rammastjórnun gerði það mögulegt.

Ríkisvaldið leggur mikla áherslu á stöðugleika í fjármálum sveitarfélaganna. Þau bera ábyrgð á um helmingi af opinberum útgjöldum. Það er pólitískt auðveldara að láta sveitarfélögin „do the dirty work“. Þau annast nærþjónustu og eru því í nánari tengslum við notendur þjónustunnar.

Þau verkfæri sem ríkisvaldið hefur til að framkvæma mótaða stefnu í þessum málum eru sem hér segir:• Fjárlögin. Þau eru unnin að sænskri fyrirmynd. Þau gefa

möguleika á að flytja fjármuni milli málaflokka innan ársins.

• Samningar ríkis og sveitarfélaga um ríkisframlög til sveitarfélaga. Þeir eru forsenda fyrir því trausti sem ríkir milli ríkis og sveitarfélaga.

• Fastir ramma um álagningu skatta, rekstur hins opinbera og fjárfestingar.

• Markvissar og fyrirfram skýrar aðgerðir ef ekki er farið eftir niðurstöðum samninga og ákvörðunum fjárlaga.

Sveitarfélögin hafa á ýmsan hátt hag af hinu nána samstarfi við ríkisvaldið. Sem dæmi má nefna eftirfarandi:• Þau hafa mikla möguleika á að hafa áhrif á opinber fjármál

í skipulögðu samstarfi við ríkisvaldið.• Þau hafa möguleika á að hafa áhrif á löggjöf sem varðar

sveitarfélögin og koma inn sínum sjónarmiðum.• Dregið hefur verið úr hlutdeild eyrnamerktra framlaga,

s.s. í grunnskólanum, dagvistun, öldrunarþjónustu og málefnum atvinnulausra.

13

12. Stjórnunarupplýsingar og rekstrarlegur samanburður (benchmarking) í Danmörku

Í Danmörku hafa ríki og samband sveitarfélaga sameinast um að þróa sameiginlegt stjórnunarupplýsingakerfi fyrir sveitarfélögin (Fælleskommunalt LedelseInformations System/FLIS). Hin tæknilega og pólitíska þróun mála hefur kallað eftir sterkari áherslu á skýrslugerð og gegnsæi. Með því að taka frumkvæði gátu sveitarfélögin skapað sér sterkari stöðu á þessu sviði. Þau sýndu fram á að þau höfðu forystu í að bæta aðgengi að gögnum og upplýsingum. Hægt var að draga úr líkum á að nauðsynleg verkfæri yrðu þróuð út frá stjórnunarþörf ríkisins og/eða einstakra ráðuneyta. Sveitarfélögin voru styrkt með því að þau fengu aðgengi að möguleikum á margháttuðum samanburði úr rekstrinum, þau fá upplýsingar mun fyrr en áður og upplýsingar eru nákvæmari og markvissari en áður.

Mögulegt er að leggja mat á ákveðnar niðurstöður og safna upplýsingum þvert á málaflokka. Með þessu kerfi er ódýrara en áður að safna upplýsingum og það bætir aðgengi að gagnlegum upplýsingum sem koma ekki beint frá sveitarfélögunum.

Það tók sex ár að þróa verkefnið og það kostaði um 100 m. DKR eða um 2,0 ma.kr. Sveitarfélögunum er í sjálfsvald sett hvort þau taki þátt í FLIS samstarfinu eða ekki. Þau greiða ákveðið gjald fyrir aðganginn. Það er ákveðinn veikleiki að nokkur fjöldi sveitarfélaga er ekki með í verkefninu. Nú eru 78 sveitarfélög með um 64% íbúanna tengd FLIS. Sveitarfélögin senda upplýsingar rafrænt inn í kerfið sem er uppfært mánaðarlega.