214
Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I Curs în tehnologie IDIFR

Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu

DREPT ADMINISTRATIV I

Curs în tehnologie IDIFR

Page 2: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

FACULTATEA DE DREPT SI ADMINISTRATIE PUBLICA

conf.univ.dr.NICOLETA MIULESCU

DREPT ADMINISTRATIV I – Curs în tehnologie IDIFR –

Page 3: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

5

CUPRINS

INTRODUCERE ………………………………………………………………………………………..

Unitatea de învăţare 1

DREPT ADMINISTRATIV – NOŢIUNE, OBIECT, TRĂSĂTURI, IZVOARE

1.1. Introducere............................................................................................................................................ 1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.................................................................................. 1.3. Conţinutul unităţii de învăţare:............................................................................................................

1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat...............................................................................................................................

1.3.2. Noţiunea de drept administrativ .Obiectul, trăsăturile acestuia ........................................ 1.3.3. Izvoarele dreptului administrativ, clasificare....................................................................

1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare............................................................................................

Unitatea de învăţare 2

NORMELE ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV 2.1. Introducere........................................................................................................................................... 2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ................................................................................ 2.3. Conţinutul unităţii de învăţare:............................................................................................................

2.3.1. Clasificarea normelor de drept administrativ.................................................................... 2.3.2. Raporturile de drept administrativ...................................…............................................. 2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept......................................

2.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................….

Unitatea de învăţare 3

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PUTEREA EXECUTIVĂ 3.1. Introducere......................................................................................................................................…. 3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.......................................................………………... 3.3. Conţinutul unităţii de învăţare........................................................................................................….

3.3.1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc şi comparat............................................................................…........................................................

3.3.2. Administraţia publică - puterea executivă......................................................................... 3.3.3. Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei publice...........................................…. 3.3.4. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice...............................................................….

3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................…

Unitatea de învăţare 4

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI – ROLUL/STATUTUL CONSTITUŢIONAL 4.1. Introducere.......................................................................................................................................... 4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare................................................................................. 4.3. Conţinutul unităţii de învăţare ............................................................................................................

4.3.1. Preşedintele României – rolul şi statutul constituţional................................................... 4.3.2. Categorii de atribuţii ale Preşedintelui României............................................................

4.3.3.Categorii de acte ale Preşedintelui..................................................................................

Page 4: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

6

4.3.4.Răspunderea Preşedintelui...............................................................................................

4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................…

Unitatea de învăţare 5

STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL GUVERNULUI 5.1. Introducere........................................................................................................................................... 5.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................................................….. 5.3. Conţinutul unităţii de învăţare:.......................................................................................................….

5.3.1. Guvernul – rolul şi funcţiile sale .......................................................….......................... 5.3.2. Statutul constituţional şi legal al Guvernului şi membrilor săi.......................................... 5.3.3. Primul Ministru – funcţie, rol..............................................................…...........................

5.3.4. Actele Guvernului.......................................................................................….................... 5.3.5.Răspunderea Guvernului şi a membrilor săi......................................................................

5.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................… Unitatea de învăţare 6

ADMINISTRAŢIA MINISTERIALĂ 6.1 Introducere........................................................................................................................................… 6.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare................................................................................. . 6.3 Conţinutul unităţii de învăţare..........................................................................................................…

6.3.1. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice centrale............… 6.3.2. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate...................................… 6.3.3. Statutul constituţional şi legal al administraţiei centrale de specialitate...........…… 6.3.4. Actele autorităţilor administraţiei publice centrale..........................................…

6.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................…

Unitatea de învăţare 7

AUTORITĂŢILE CENTRALE AUTONOME 7.1. Introducere......................................................................................................................................…. 7.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.......................................................………………... 7.3. Conţinutul unităţii de învăţare:.....................................................................................................……

7.3.1. Statul constituţional şi legal al autorităţilor centrale autonome...........… 7.3.2 Categorii de autorităţi centrale autonome..................................…

7.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................…

Unitatea de învăţare 8

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ 8.1. Introducere........................................................................................................................................... 8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................................................….. 8.3. Conţinutul unităţii de învăţare:.......................................................................................................….

8.3.1. Principiile de organizarea şi funcţionare a administraţiei publice locale.......................... 8.3.2. Autorităţile administraţiei publice locale..........................................................................

8.3.3. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale...................................................... 8.3.4.Actele autorităţilor publice locale.......................................................................................

8.3.5. Răspunderea autorităţilor publice locale..........................................................................

Page 5: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

7

5.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................…

Unitatea de învăţare 9

STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL PREFECTULUI 9.1 Introducere........................................................................................................................................… 9.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare................................................................................. . 9.3 Conţinutul unităţii de învăţare..........................................................................................................…

9.3.1. Statutul constituţional şi legal al prefectului..................................….................................... 9.3.2. Stattutul juridic al prefectului................................................… 9.3.3. Categorii de atribuţii ale prefectului, actele şi controlul de tutelă.............................................

9.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................…

Unitatea de învăţare 10

FUNCŢIA PUBLICĂ 10.1.Introducere......................................................................................................................................… 10.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.....................................................………………... 10.3. Conţinutul unităţii de învăţare:...................................................................................................……

10.3.1. Noţiunea de funcţie publică 10.3.2 Trăsăturile şi principiile funcţiei publice..................................… 10.3.3. Clasificarea funcţiei publice..................................… 10.3.4. Condiţiile de acces la funcţia publică........................................................ 10.3.5.Managementul şi gestiunea funcţiei publice

10.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................

Unitatea de învăţare 11

FUNCŢIONARUL PUBLIC 11.1. Introducere...................................................................................................................................…. 11.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.....................................................………………... 11.3. Conţinutul unităţii de învăţare:...................................................................................................……

11.3.1. Noţiunea de funcţionar public 11.3.2 Cariera funcţionarilor publici..................................… 11.3.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici..................................… 11.3.4Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu........................................................

11.3.5.Răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici

11.3.5.1.Responsabilitatea funcţionarilor publici – noţiune, principii, forme 11.3.5.2.Răspunderea funcţionarilor publici – formele răspunderii juridice 11.3.5.3.Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de răspunderea funcţionarilor publici

11.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare....................................................................................... Anexe.....................................................................................................................................................…. Răspunsuri la testele de evaluare/autoevaluare................................................................................….

Page 6: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

8

Page 7: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Introducere

Dreptul administrativ este o disciplină de bază a dreptului public, al cărui obiect de studiu devine prioritar în lumina evoluţiei fenomenului globalizării şi mondializării, în care România ca ţară europeană integrată în structurile comunitare, nu poate să nu alinieze sistemului legislativ şi armonizeze ramurile dreptului. Cunoaşterea noţiunilor prin prisma evoluţiei lor istorice şi de drept comparat de către studenţii şi cercetătorii din domeniul dreptului, dar şi de către toţi „lucrătorii” din adminsitraţia publică, a practicii jurisprudenţei şi doctrinei interne şi internaţionale, devine o necesitate cotidiană. Dreptul administrativ nu este un drept ca oricare altul, am putea spune că el nu este un drept juridic, ci un drept politic. El se inserează în problemele fundamentale ale ştiinţei politice care sunt „raporturi între stat şi cetăţeni, între autoritate şi libertate, între societate şi individ”1. Ca atare, privit în evoluţia sa istorică fenomenul administrativ, guvernarea şi administrarea trebuiesc însuşite prin raportarea directă la schimbările intrevenite în teoria naţională şi internaţională asupra dreptului administrativ, în strânsă interdependenţă cu Constituţiile ţărilor şi consacrarea, la nivel de instituţie fundamentală, a statului de drept. Obiectivele cursului Cursul Drept administrativ în forma propusă urmăreşte o abordare simplificată şi sintetizată a instituţiilor fundamentale ale dreptului administrativ, precum: administraţia publică, puterea executivă, principii de organizare şi funcţionare ale adminsitraţiei publice, formele de activitate ale administraţiei publice, răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici, autorităţile administraţiei publice, actele administrative, funcţia publică, printr-o prezentare trihotonică – legislaţie, jurisprudenţă, doctrină, cu relevarea aspectelor practice şi a elementelor de drept comparat. Competenţe conferite Modalitatea de prezentare a cursului de drept administrativ pe modelul prof. Constantin Dissescu, din 1891, sub forma unor „lecţiuni” simplifică activitatea de învăţare şi însuşire de către student a principalelor instituţii ale acestei ramuri de drept, în acest fel, studentul va dobândi cunoştinţe şi abilităţi privind: - însuşirea terminologiei de specialitate - definirea corectă a instituţiilor executivă, autorităţile publice, domeniul public, servicii

publice, interes public, interes general, autoguvernare specifice dreptului public: administraţia publică, puterea, guvernare, regim de drept public, etc.

-identificarea genului proxim şi a diferenţei specifice dintre noţiunile dreptului public corelarea sensului şi conţinutului noţiunilor pentru o corectă aplicare a regimului de

drept public identificarea căilor, mijloacelor de eficientizare a activităţii autorităţilor publice identificarea corelaţiilor dintre instituţiile specifice dreptului public şi a celor de drept

privat identificarea propunerilor de modificare a cadrului legislativ de organizare şi

funcţionare a autorităţilor publice româneşti examinarea comparată a instituţiilor dreptului public şi identificarea elementelor

comune sistemelor administrative europene cunoaşterea specificităţii dreptului administrativ românesc în contextul evoluţiei

dreptului comunitar cunoaşterea sistemelor administrative contemporane şi abordarea lor comparată examinarea teoriei constituţionale a organizării şi funcţionării administraţiei publice

1 P. Neil: Le droit administratif, Press Universitaires de France, 13 ed. Paris 1989 p. 5

Page 8: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

româneşti identificarea elementelor de democraţie constituţională la nivelul administraţiei

publice locale dezvoltarea abilităţilor practice cu privire la identificarea raporturilor de drept

administrativ şi a relaţiilor dintre autorităţi şi cetăţeni, cu prioritate asupra formelor participative ale acestora la actul de guvernare

cunoaşterea şi înţelegerea particularităţilor administraţiei publice româneşti, în contextul evoluţiei dreptului administrativ comunitar şi a practicii instanţelor judecătoreşti

definirea conceptelor privind funcţiile şi funcţionarii publici şi însuşirea corectă a atribuţiilor şi responsabilităţilor legale si statutare ale acestora

studii practice privind raportul de serviciu al unui funcţionar public examinarea practicii judecătoreşti cu privire la regimul constituţional şi legal al

incompatibilităţilor, conflictelor de interese studii practice privind capacitatea şi competenţele partajate ale autorităţilor publice dobândirea cunoştinţelor privind modul de identificare a regimului juridic aplicabil

instituţiilor specifice dreptului public. Resurse, modalităţi de lucru Pentru asigurarea accesibilităţii cursului, studenţii dispun pentru studiul „Drept administrativ I”, atât de manualul scris, cât şi de sinteze de curs acoperitoare pentru tot cursul, teste de evaluare şi tematici bibliografice pentru aprofundarea cunoştinţelor. Pentru prezentarea cursului se folosesc, cu prioritate, metodele interactive, de participare şi antrenare a studenţilor la conceptualizarea noţiunilor şi la materializarea practică a cunoştinţelor însuşite. Ca activităţi teritoriale se pot desfăşura prin dialog la distanţă, pe internet, răspunsuri on line la întrebările studenţilor, sub forma e-consultaţiilor,următoarele teme:

1. Determinarea regimului juridic al actelor Guvernului, prin prisma competenţei delegate / 1 oră

2. Determinarea categoriilor de autorităţi administrative autonome, în contextul constituţional şi legal. Consecinţe. (1 oră)

3. Poziţia Preşedintelui în raportul executiv bicefal din România (1 oră). 4. Prefectul – relaţia dintre „conotaţia politică” a numirii şi calităţii de Înalt funcţionar

public a acestuia (o oră). 5. Clarificări privind funcţiile de Primar – preşedinte, autorităţi executive ale

administraţiei publice locale, prin raportare la regimul constituţional şi legal al acestora (o oră).

6. Identificarea elementelor de deontologie ale funcţiei şi funcţionarului public (o oră) 7. Exemplificarea diferenţelor specifice dintre raportul de muncă şi de serviciu în

administraţia publică ( o oră). Structura cursului în tehnolofie IFR Obiectul de studiu „Drept administrativ” cu toate abordările sale „istorice”, este în mod constant consacrat ca fiind structurat în două părţi: generală şi specială, prima cu principal criteriu de distincţie partea de noţiuni, categorii fundamentale (personal, mijloace, autorităţi) regim juridic şi respectiv criteriul funcţional – regim juridic al actelor administrative, conrolul administrativ, controlul judecătoresc, răspundere şi responsabilitate administrativă, domeniul public şi serviciul public. De asemenea, cursul funcţie de numărul de ore alocat prelegerilor, respectiv 56, din care 28 pentru curs şi 28 pentru seminar, pot fi examinate separat fie pe semestrul I şi II fie pe ani de studiu – anul I Drept administrativ I (partea generală) şi anul II – Drept administrativ II (partea specială).

Page 9: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Toate cele 28 de prelegeri ( 14 pentru. Drept administrativ I şi 14 pentru Drept administrativ II) sunt astfel prezentate încât să răspundă nevoii de învăţare şi cunoaştere a studenţilor, iar prin reperele bibliografice cuprinse să poată fi folosit pentru elaborarea lucrărilor de licenţă, disertaţie sau altor teme de cercetare în specialitate. Cursul Drept administrativ cuprinde următoarele unităţi de învăţare: Unitatea de cunoaştere nr. 1:DREPT ADMINISTRATIV – NOŢIUNE, OBIECT, TRĂSĂTURI, IZVOARE (2 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 2: NORMELE ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV (2 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 3 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PUTEREA EXECUTIVĂ (2 ore) Unitatea de cunoaştere nr.4:PREŞEDINTELE ROMÂNIEI–ROLUL/STATUTUL CONSTITUŢIONAL (2 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 5 STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL GUVERNULUI (2 ore). Unitatea de cunoaştere nr. 6 ADMINISTRAŢIA MINISTERIALĂ (4 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 7 AUTORITĂŢILE CENTRALE AUTONOME (2 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 8 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ(4 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 9 STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL PREFECTULUI (2 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 10 FUNCŢIA PUBLICĂ (4 ore) Unitatea de cunoaştere nr. 11 FUNCŢIONARUL PUBLIC (4 ore) Unităţi de învăţare (UI)

1. Dreptul administrativ – obiect, noţiune, trăsături, izvoare (2 ore) 2. Normele şi raporturile de drept administrativ (2 ore) 3. Administraţia publică şi puterea executivă (2 ore) 4. Preşedintele României- statul constituţional (2 ore) 5. Statutul constituţional şi legal al Guvernului (2 ore) 6. Administraţia ministerială (2 ore) 7. Autorităţile centrale autonome (2 ore) 8. Administraţia publică locală (4 ore) 9. Statutul constituţional şi legal al prefectului (2 ore) 10. Funcţia publică (4 ore) 11. Funcţionarul public (4 ore)

Teme de control În raportul cu tematica unităţii de învăţare seminarul se va desfăşura sub forma unor prezentări şi dezbateri, combinată cu aplicaţii practice sub forma: îndrumător de caz, simulări teste/ teme de control, susţinere de proiecte urmânc ca teme următoarele:

1. Ordonanţele simple şi de urgenţă ale guvernului- domeniu de reglementare, consecinţe

2. Categorii de acte ale autorităţii administraţiei publice centrale de specialitate 3. Actele autorităţii ministeriale şi ale autorităţii locale – regim juridic /comparaţie 4. Abordări explicative ale certificatelor de competenţă, ale autorităţilor administraţiei

publice locale – consecinţe Bibliografie Metode de evaluare Examenul finalse susţine luând în considerare şi evaluarea pe parcurs la seminar (teste grilă/proiect student)

Page 10: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Examenul final se sustine oral/scris.

Unitatea de învăţare 1

DREPT ADMINISTRATIV – NOŢIUNE, OBIECT, TRĂSĂTURI, IZVOARE

Cuprins: 1.1.Introducere 1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 1.3. Conţinutul unităţii de învăţare

1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

1.3.2. Noţiunea de drept administrativ .Obiectul, trăsăturile acestuia 1.3.3. Izvoarele dreptului administrativ, clasificare.

1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

1.1. Introducere

Studiul dreptului administrativ, ca ramură distinctă cu obiect şi metodă de cercetare s-a conturat mai cu seamă după Revoluţia franceză, sub directa influenţă a politicienilor şi din nevoia de a identifica o metodă de cercetare a ceea ce se definea generic ca „serviciu public”. Dacă etimologic când vorbim despre administraţie avem în vedere sensul din dreptul roman, unde administer semnifică a sluji, a ajuta, iar ad – la, către, analiza fenomenului adminstrativ în evoluţia sa istorică ne va demonstra existenţa unei diversităţi de sensuri atribuite noţiunii de administraţie, de la activitatea de satisfacere a unor nevoi de interes general, până la componenta sau chiar similară puterii executive , ansamblul agenţilor, sau a activităţii de exercitare a puterii, până la doctrina germană care releva caracterul abstract al noţiunii de administraţie publică care „ se lasă descrisă, dar nu definită”. Diferenţa dintre teoriile consacrate în literatura de specialitate au impus, după dezvoltarea, statului modern, consacrarea unei ştiinţe pentru examinarea conţinutului noţiunii sale de bază, administraţia publică, care, de altfel reprezintă obiectul dreptului administrativ, devenind în scurt timp instrumentul juridic pentru explicarea regulilor după care statul exercită funcţia executivă şi relaţia stabilită între acesta şi cetăţean. Recunoscută ca o ramură de drept relativ „tânără”, conturată

2 A. Teodorescu- Tratat de drept administrativ, vol. I, 1929, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., p.17 3 A. Teodoresu - Noţiuni de Drept administrativ, Tipografia Eminescu, Bucuresti,1912,p.5-urm I. Muraru şi colectiv - Constituţiile române - Regia Monitorul Oficial, Bucuresti,1993 4 .Dissescu - Curs de drept public roman, 1890, p.267 C5 A. Iorgovan , V. Gilescu - Dreptul administrativ, TVB, 1986,p.135-144 A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed.a IV a, Editura All Beck, 2007 6 M. Preda - Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex , Bucureşti, 1996, p.18 7 I. Vântu – Aplicarea tratatelor internaţionale în ordinea juridică internă, SCJ 4/1970, P. 503-525

T. Drăganu – Drept Constituţional, Editura Didactica si Pedagogica, Bucureşti, 1972, p.23 - 25

Page 11: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

în doctrina interbelică sub directa influenţă a literaturii franceze, dreptul administrativ capătă în scurt timp o importanţă majoră în studiul dreptului public.

1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

1.2.1.Obiectivele: - înţelegerea sensului noţiunii de administraţie publică şi evoluţia istorică a fenomenului administrativ - clarificarea conţinutului noţiunii de administraţie publică - determinarea critică a limitelor teoriilor privind dreptul administrativ - identificarea obiectului şi a metodelor specifice dreptului administrativ - privire critică a literaturii de specialitate din sistemul de drept românesc şi în definirea obiectului de studiu al dreptului administrativ 1.2.2. Competenţele: - însuşirea şi familiarizarea studenţilor cu noţiunile specifice dreptului administrativ - dezvoltarea abilităţilor de identificare şi „departajare” a normelor dreptului administrativ de alte ramuri ale dreptului public - dezvoltarea abilităţilor de sintetizare a punctelor comune din teoria serviciilor publice ca fundament în definirea administraţiei publice - privire critica asupra teoriei şi practicii româneşti anterioară şi posterioară anului 1990 în recunoaşterea dreptului administrativ ca obiect de studiu distinct.

Timpul alocat unităţii: 2 ore

1.3. Conţinutul unităţii de învăţare

1.3.1.Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

În complexul disciplinelor de sorginte juridică, dreptul

administrativ modern este o ştiinţă, normă, datând de la revoluţia

Page 12: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

franceză din 1789, ca o consecinţă imediată a aplicării principiului separaţiei puterilor în stat.

După cum spunea Anibal Teodorescu “dreptul constituţional croieşte şi respiră prin dreptul administrativ. Dacă dreptul constituţional, graţie pavăzei rigide cu care-îl înzestrează greutăţile sale de modificare, este chemat să hotărască norme generale de organizare politică statornice şi neschimbătoare, dreptul administrativ se resimte dimpotrivă la fiecare moment de prefacerile vieţii interne ale statului, din această cauză el ne apare ca oglinda de tot momentul a frământărilor unui popor în procesul lui de evoluţiune “.2 Fireşte că nu putem spune că înaintea acestei date nu a putut exista dreptul administrativ. De altfel, nu numai în Franţa, ci şi în alte ţări, inclusiv în Ţările Române, există reguli care reglementează conducerea de stat, împărţirea administrativă a teritoriului, funcţiile publice, etc. Cele mai multe opinii însă, leagă apariţia administraţiei de stat, de instituţia ca atare, deci de apariţia statului, care implică şi apariţia regulilor şi a normelor de drept.

În sistemul românesc, în statul sclavagist dac, trebuie să admitem că administraţiei de stat i se aplicau anumite reguli de drept care în prima etapă istorică erau simple norme cutumiare, pentru că mai târziu, în vremea Daciei romane să se facă aplicarea lui "ius publicum", un veritabil drept administrativ al provinciei situate în spaţiul cultural latin.

Mai târziu, după retragerea romana, nu se poate nega existenţa unor norme de drept administrativ, de vreme ce, din această perioadă se cunoaşte, "teritorializarea comunităţilor", împărţirea acestora în grupe organizate pe criteriul familial al averii, sau după ocupaţii, în fruntea cărora se aflau căpetenii alese. Toate aceste forme de organizare justifică existenta unor norme juridice care să reglementeze funcţionarea acestora în interiorul grupului, sau în relaţia cu celelalte formaţiuni.

În Evul Mediu românesc, este greu de tăgăduit existenta normelor de drept administrativ, de vreme ce în această perioadă, organizarea administrativa internă a ţărilor româneşti, a presupus existenţa unor norme unitare pentru conducerea acestora, alegerea conducerii lor (ex.: ţinuturi si judeţe conduse de căpitan, soltuz, voievozi, etc.), culminând cu Regulamente organice, recunoscute de întreaga literatură de specialitate a vremii, ca fiind momentul de consacrare al regimului juridic administrativ în ţările româneşti ("Dreptul nostru administrativ este în parte împrumutat din Franţa în epoca de reglementare de la 1864, iar în parte din transformările principiilor puse de Regulamentele organice")3.

Adoptarea Constituţiei din 1864 şi a reformelor legislative înfăptuite în vremea lui A. I. Cuza (Statutul dezvoltător, Legea electorală, Legea instrucţiunii, Legea controlului de stat), au consacrat dreptul administrativ ca ramura în sistemul dreptului public, şi, pe cale de consecinţă, au impus si studierea acestei noi ramuri de drept în mod distinct de autorii de drept ai vremii. Deşi în cea mai mare parte dreptul administrativ românesc este împrumutat din dreptul francez, nu trebuie neglijat faptul că

Page 13: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

evoluţia acestei ramuri de drept a fost călăuzită de doctrina proprie şi influenţată de jurisprudenţa care reflectă astfel evoluţia statului românesc şi raportul dintre regimul constituţional şi cel administrativ.

De altfel, “Regulamentele Organice“ reprezintă în opinia lui C. Dissescu4 ”o veritabilă constituţie, legea fundamentală a principalelor, care pune pentru prima oară în evidenţă principiile dreptului administrativ modern la noi în ţară “.

Regulamentele organice cuprindeau: idei despre centralizarea administrativă, principiul separării puterilor în stat, idei pe care le regăsim fie în Constituţiile din 1866, 1923 (sau acum în 1991), respectiv în Statutul lui Cuza din 2 mai 1864.

Tot anul 1864, a constituit şi anul de înfiinţare al Curţii de Conturi a României, consacrată şi în Constituţia din 1866, cât şi Consiliul de Stat, care a stat la originea contenciosului român.

Anul 1864 a marcat pentru dreptul administrativ român, un cadru juridic de o mare însemnătate prin publicarea la 2 aprilie a legii comunale, lege pentru înfiinţarea consiliilor judeţene, lege electorală, legea secularizării averilor mănăstireşti, legea instrucţiunii publice.

Toate aceste reglementări conduc la concluzia că administraţia publică avea un regim juridic propriu “exorbitante“ de la dreptul comun.

Evoluţia administraţiei publice româneşti este, de asemenea, reglementată în toată perioada de la adoptarea Constituţiei din 1923, putând spune chiar printr-un exces de legiferare prin reglementare privind organizarea administrativă, reorganizarea Curţii de Conturi, legea persoanelor juridice, legea contenciosului administrativ, codul funcţionarului public, etc.

Sub imperiul evoluţiei statului modern, a legislaţiei şi doctrinei europene şi, mai cu seamă, a celui francez, în a doua jumătate a sec. XIX apar şi primele lucrări ştiinţifice de drept administrativ.

Sunt cunoscute astfel demersurile Domnului Moldovei Grigore Ghica care a constituit o comisie pentru întocmirea unui manual administrativ al Principatului Moldovei, ce cuprinde legi administrative dintre anii 1832-1855.

Amintim în acest sens, în această perioadă, Dreptul administrativ român, al prof. Gorgie C.A. Urechia, la Iaşi în 1866, lucrare care scrie autorul este “compilată şi prelucrată după Scolari, Gureli şi Persico”, în 1891, apare Cursul de Drept Public Român al prof. Ctin. C. Dissescu, vol. III, Drept administrativ , în 1900, la Viena apare Dreptul administrativ român, parte generală, al prof. Aurel Oniciu.

Începutul sec. XX, cunoaşte o evoluţie fără precedent în domeniul organizării dreptului administrativ, cu contribuţii esenţiale ale doctrinarilor: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Emil Frunzescu, Aurel Oniciu, Victor Onişor, N. Dascovici, G. Plastara, etc.

De referinţă pentru dreptul administrativ românesc, sunt numele prof. Anibal Teodorescu şi Paul Negulescu, care editează numeroase lucrări ce vor marca evoluţia dreptului administrativ interbelic.

De altfel, perioada interbelică a fost marcată şi de unele “evenimente“ legislative sau editoriale care au influenţat doctrina

Page 14: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

administrativă a vremii şi anume: adoptarea la 23.12.1925 a legii contenciosului

administrativ; înfiinţarea din iniţiativa lui Paul Negulescu a Institutului

Regal de Ştiinţe Administrative, şi a Şcolii de pregătire şi perfecţionare a funcţionarilor publici, în 1925;

înfiinţarea în 1925 a Revistei de drept public. Studiile de drept administrativ se înmulţesc, apărând noi autori de seamă, printre care Ctin. G. Rarincescu, I. V. Gruia, Tarangul Erast Ditti, O.G. Dumitrescu, George Alexianu, etc., care-şi aduc contribuţia la dezvoltarea dreptului administrativ românesc. Pe fondul acestor studii aprofundate, perioada postbelică se caracterizează prin lucrări de drept administrativ, deja fundamentate şi adaptate sistemului socio-juridic românesc, de astă dată, cu conotaţii de drept comparat. Remarcăm din această perioadă, cursurile universitare ale autorului Mircea Anghene, I. Gliga, M. Stoica, Romulus Ionescu, Tudor Drăganu, Mircea Lepădătescu “care pun definitiv bazele dreptului administrativ român“. Perioada după 1965 şi până la revoluţia din 1989, se caracterizează prin profunde mutaţii în studiul dreptului administrativ, în aprofundarea fenomenului administrativ în general, prin crearea unei secţii de drept administrativ în cadrul Institutului de Cercetare Juridică, prin crearea unor curente, şcoli de drept administrativ şi constituţional, promotoare a tezelor fundamentale ale noţiunilor specifice dreptului administrativ. Şi astăzi sunt cunoscute Şcolile de la Bucureşti, în jurul prof. Romulus Ionescu, Mircea Lepădătescu, Nicolae Prisca, M. Anghene, sau de la Cluj, prof. T.Drăgan, I.Iovănaş. Fireşte că după 1989, aceste studii s-au înmulţit, reprofilate prin nevoia de a examina fenomenul administrativ în noul context constituţional. Reţinem din această perioadă autori consacraţi, precum prof. Antonie Iorgovan, Alexandru Negoiţă, Ion Alexandru, Mircea Preda, Ioan Vaida, Ilie Iovănaş. În lipsa unei reglementări unitare, o mare perioadă de timp, un rol important în dezvoltarea dreptului administrativ românesc, a avut-o şi jurisprudenţa, care a reuşit să asigure o autonomie bine meritată dreptului administrativ, prin desprinderea de dreptul privat. De asemenea, pe tărâmul jurisprudenţei, s-au consacrat numeroase principii ale dreptului administrativ, printre care amintim: neretroactivitatea actului administrativ de autoritate, inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public, etc. 1.3.2. Noţiunea de drept administrativ .Obiectul, trăsăturile acestuia

Am început acest curs cu un demers teoretic pe tema clarificării noţiunilor proprii de drept administrativ.

Aşadar, din definiţia propusă, vom deduce că administraţia publică este tocmai obiectul de studiu al dreptului administrativ, fie că ne referim la:

organizarea administrativă a ţării;

Page 15: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

autorităţile publice executive ( Preşedinte, Guvern, ministere, organele centrale ale administraţiei publice, servicii descentralizate ale acestora, autorităţile administraţiei publice locale şi ale serviciilor publice);

activităţile administrative (actul administrativ, regimul aplicabil acestora, raporturile administrative );

răspunderea administrativă (personalul din administraţie); responsabilitatea administrativă; serviciile publice; bunurile materiale (domeniul public); contenciosul administrativ ( controlul jurisdicţional al

administraţiei sub aspectul instanţelor competente, procedura de soluţionare a litigiilor, recursurile administrative, etc.);

controlul administrativ. Complexitatea obiectului dreptului administrativ au determinat autorii de specialitate să facă unele ierarhizări asupra importanţei normelor juridice aplicabile administraţiei publice. Importanţa administraţiei, în contextul activităţilor statale, a impus o asemenea clasificare a normelor, prin prisma raportului dintre dreptul constituţional şi dreptul administrativ. Astfel, s-a reţinut în literatura de specialitate că:5

dreptul administrativ este singura ramură de drept aplicabilă administraţiei publice (teza unicităţii);

dreptul administrativ se aplică administraţiei publice alături de alte norme;

dreptul administrativ nu se aplică numai activităţii realizate de autorităţile administraţiei publice, ci şi activităţilor de natură administrativă, realizate de alte autorităţi ale statului (teza pluralităţii de norme).

Dreptul administrativ, este o ramură a sistemului unitar de drept, care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementează raporturile sociale privitoare la organizarea executării şi executării în concret a legii, şi relaţiile sociale născute cu ocazia soluţionării litigiilor dintre autorităţile publice şi cetăţeni, sau sintetic dreptului aplicabil administraţiei publice.

Din aceasta definiţie, vom retine următoarele trăsături ale dreptului administrativ:

1. este o ramura a sistemului unitar de drept; 2. obiectul dreptului administrativ îl formează raporturile de

drept administrativ ce se nasc în legătură cu realizarea administraţiei publice;

3. dreptul administrativ nu cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementează administraţia publică, ci pe cele mai importante, vizând organizarea executării şi executarea în concret a legii.

1.3.3.Izvoarele dreptului administrativ, clasificare Într-o definiţie simplă, prin izvoare de drept, înţelegem

formele de exprimare a normelor juridice, care sunt determinate de modul de edictare sau sancţionare a lor de către stat.

Page 16: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Prin izvoare ale dreptului administrativ, se înţeleg formele juridice pe care le îmbracă normele de drept administrativ.

Totodată, prin izvor de drept, trebuie să înţelegem şi cadrul sau limita înăuntrul sau până la care se poate desfăşura acţiunea administrativă.

Dacă ne reamintim că administraţia este activitatea de executare în concret a legii, vom spune că acţiunea administrativă este circumscrisă unei reguli de drept, unei competenţe ce îi dă dreptul să acţioneze, în limitele determinate prin însăşi conţinutul său.

Aşadar, izvorul de drept este tocmai temeiul juridic al acestei acţiuni administrative.

Totodată, examinarea izvoarelor dreptului administrativ trebuie să corespundă scopului administraţiei publice, care se conformează regulilor de drept şi care trebuie să respecte principiul legalităţii.

Din teoria dreptului, este cunoscut faptul că noţiunea de izvor de drept poate fi privită sub două accepţiuni: formal şi material.

În acest sens, prin izvor de drept înţelegem condiţiile materiale sau realităţile exterioare dreptului, care determină acţiunea legiuitorului.

Ele reprezintă tocmai nevoile reale care sunt stabilite de legiuitor, ca fiind reguli sociale

În sens formal, prin izvor de drept înţelegem tocmai forma de exprimare a regulii de drept, forma juridică, exterioară de manifestare a voinţei legiuitorului.

Din această perspectivă, definim izvoarele dreptului administrativ, ca fiind modalităţile de exprimare a normelor dreptului administrativ, care nasc, modifică sau sting raporturi de drept administrativ6

Cea mai simplă clasificare consacrată de altfel în literatura juridică este aceea în:

izvoare scrise, ceea ce presupune că se concretizează în norme, reguli scrise, în forma cea mai cunoscută, legea;

izvoare nescrise, din care fac parte: - normele cuprinse în regulile cutumiare

(obiceiurile); - normele elaborate sau creaţia jurisprudenţei. Un loc aparte în categoria izvoarelor dreptului administrativ,

îl reprezintă doctrina, care de cele mai multe ori a contribuit la evoluţia noţiunilor de drept administrativ sau chiar la aplicarea corectă a normelor de drept în activitatea de administraţie curentă.

Pentru ca un izvor de drept în general să poată fi şi izvor de drept pentru dreptul administrativ, se impune ca acesta să cuprindă norme general obligatorii aplicabile relaţiilor sociale ce fac parte din obiectul dreptului administrativ.

De aceea, când analizăm izvoarele dreptului administrativ trebuie să distingem domeniile de reglementare al acestuia.

Forţa juridică a unui izvor de drept administrativ este dată de conţinutul şi caracterul acestuia, coroborat cu natura şi poziţia (locul) autorităţii publice emitente în sistemul administraţiei publice.

Page 17: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Raportat la aceste criterii, izvoarele dreptului administrativ sunt:

1. Constituţia - legea fundamentala a statului cu forţa juridică supremă, ceea ce presupune conformitatea tuturor celorlalte acte normative cu conţinutul acesteia.

În conţinutul acesteia, vom identifica nu numai categoriile de autorităţi publice, dar si principiile generale de organizare si funcţionare a acestora, raporturile dintre ele, atribuţiile administraţiei centrale si locale, etc.

Aşadar Constituţia, ca act suprem, este nu numai izvor al dreptului administrativ, ci şi cel al altei ramuri de drept.

2. Legea înţeleasă ca act al Parlamentului presupune, potrivit art.72(1) şi (3) din Constituţie, reprezintă de fapt expresia voinţei poporului, fiind emanaţia singurei autorităţi legiuitoare a ţării. Legea se elaborează conform Constituţiei, potrivit unei proceduri prestabilite şi care reglementează cele mai generale şi importante domenii ale vieţii sociale.

Potrivit reglementării exprese din art.72(1) din Constituţie, legile se clasifică în:

legi constituţionale, prin care se revizuieşte Constituţia;

legi organice (în domenii rezervate prin art.72(3) din Constituţie);

legi ordinare, reglementează relaţii sociale de mai mică importanţă.

Legile organice sunt izvoare ale dreptului administrativ, în măsura în care reglementează relaţiile sociale din domeniul administraţiei publice, astfel stabilite de art.72(3) din Constituţie.

În sensul celor de mai sus, se reglementează prin legi organice:

din Constituţie - art.72(3) lit.d,e,i,j,m,o; înfiinţarea autorităţilor administrative autonome (

art.116(3) ); structura sistemului naţional de apărare, a armatei,

pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare şi statutul cadrelor militare (art.117(2) );

organizarea şi funcţionarea poliţiei ( art.117(3) ) Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai

în măsura în care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum: legea de organizare a ministerelor (art.116(1) din

Constituţie); Legea nr.57/1992 privind încadrarea în muncă a

persoanelor cu handicap; 3.Decretele prezidenţiale emise de Preşedinţie, fie normative

sau individuale, în măsura în care reglementează raporturile de drept administrativ, de regulă, numai cele normative sunt izvoare ale dreptului administrativ (exemplu instituirea stării de asediu sau de urgenta).

4.Acte administrative emise de Guvern, şi anume: hotărârile care sunt izvoarele de drept administrativ, de

Page 18: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

vreme ce guvernul este definit ca organul central al administraţiei publice, care răspunde de organizarea şi de conducerea administraţiei publice (ex. de înfiinţarea ministerelor, organelor centrale ale administraţiei publice );

ordonanţele obişnuite sau de urgenţă (în domeniile ce nu fac obiectul legilor organice).

5. Acte ale autorităţilor administraţiei publice locale: hotărârea Consiliului Local (în măsura în

care are caracter normativ); dispoziţia primarului (ex. în materia

calamităţilor, gospodărirea comunală, contravenţii);

ordinul prefectului; decizia preşedintelui consiliului judeţean.

6. Actele conducătorilor unor instituţii publice centrale, în măsura în care cuprind norme de drept administrativ şi au caracter normativ, denumite uzual instrucţiuni, norme, ordine.

7. Actele emise de conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate în măsura în care au caracter normativ, denumite în general: decizii, ordine, dispoziţii.

8. O discuţie specială presupune examinarea ca izvor de drept administrativ a Tratatului şi Convenţiilor internaţionale. Recunoaşterea ca izvor al dreptului administrativ a fost tratată diferenţiat în literatura de specialitate7.

În temeiul prevederilor art.11 alin.1 şi 2 din Constituţie, care precizează că statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte şi că tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern, acestea pot constitui izvor al dreptului administrativ dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii :

ratificarea de către Parlament, conform art.91 alin.1 din Constituţie;

să stabilească reguli referitoare la relaţii sociale ce intră în sfera dreptului administrativ;

să fie de aplicaţie directă, nemijlocită. Relaţiile dreptului administrativ românesc sunt considerate izvoarele de drept: Comisia europeană a drepturilor omului din 1950, Tratatul de la Roma 1957, Tratatul de la Maastricht din 1992, Comisia europeană a autonomiei locale 1994. Dintre actele cu forţă juridică pentru subiecţii de drept din spaţiul comunitar, mai amintim:

regulamentele - actele adoptate de Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European, Comisia Europeană şi Banca Centrală Europeană cu aplicabilitate generală şi obligatorie, care intră în vigoare după publicarea lor în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene;

directivele - emise de instanţele similare în baza Tratatelor constitutive şi se adresează doar unora dintre subiecţii comunitari cu caracter obligatoriu, cu posibilitatea, pentru statele destinatare, de a alege mijloacele pentru obţinerea finalităţii stabilite

Page 19: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

în directive. Are un rol important în armonizarea obligaţiei statelor membre, fiind opozabile şi statelor candidate la aderare;

deciziile - emise de instanţele europene, care trebuiesc notificate destinatarilor, pentru a intra în vigoare. Nu sunt acte comunitare de aplicabilitate generală şi sunt opozabile numai prin notificare;

recomandatele şi avizele nu au forţă juridică, cu excepţia celor stabilite în mod expres.

Toate aceste norme juridice pot deveni izvoare de drept intern numai în măsura în care România ratifică tratatele şi convenţiile internaţionale şi protocoalele administrative ale acestora.

9. Doctrina şi jurisprudenţa sunt potrivit opiniilor exprimate de numeroşi specialişti de drept public, prin natura lor, un îndreptar, atât pentru legiuitor, cât şi pentru judecător şi fac parte din izvoarele nescrise ale dreptului.

Astfel, că deşi nu sunt recunoscute ca izvor formal al dreptului, nu de puţine ori, prin interpretarea legii, judecătorul contribuie la dezvoltarea dreptului.

1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 1

- dreptul administrativ reprezintă o ramură de drept distinctă a dreptului public şi a sistemului de drept unitar, cu obiect şi metoda proprie de cercetare . - în lipsa unei reglementări unitare, un rol important în dezvoltarea dreptului administrativ românesc a avut-o jurisprudenţa care a consacrat principalele principii ale dreptului administrativ: neretroactivitatea actului administrativ de autoritate, inalienabilitatea, imprescriptibilitatea domeniului public. - clarificarea noţiunii de administraţie publică şi de servicii publice în contextul evoluţiei fenomenului administrativ a devenit o constantă a literaturii de specialitate, sub directa influenţă a literaturii franceze - Regulamentele organice au consacrat regimul juridic administrativ din ţările româneşti, iar adoptarea Constituţiei din 1864 şi a reformelor legislative din timpul lui A.I.Cuza/ legea electorală, statutul dezvoltător, legea controlului de stat, etc. au consacrat dreptul administrativ, ca ramură de sine stătătoare a dreptului public. - sec. al XX lea cunoaşte o evoluţie fară precedent în domeniul dezvoltării dreptului administrativ, prin contribuţiile remarcabile ale doctrinarilor: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Victor Onişor, C-tin. Rarincescu, E.D.Tarangul. G. Alexianu, etc.,prin adoptarea Legii Contenciosului Administrativ în 1925, înfiinţarea Institutului Regal de Ştiinţe Administrative şi a şcolii de pregătiri şi perfecţionare a funcţionarilor publici în 1925 - se intensifică studiile de drept comparat care pun definitiv bazele dreptului administrativ român, şi, alături de jurisprudenţă, contribuie fundamental la recunoaşterea autonomiei acestei ramuri de drept - alături de doctrină şi jurisprudenţă, Constituţia şi numeroase acte normative adoptate devin izvoare de drept ale dreptului administrativ, distinct de dreptul privat, al cărui domeniu de reglementare permite delimitarea faţă de alte ramuri de drept şi examinarea ca atare, prin prisma

Page 20: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

instituţiilor fundamentale ale dreptului administrativ: categorii de autorităţi publice, organizarea administrativ teritorială, atribuţiile administraţiei centrale şi locale, serviciile publice, etc.

Concepte şi termeni de reţinut

Drept public, administraţie publică, autorităţi publice, servicii publice, izvor formal şi material, putere executivă.

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Care sunt etapele în evoluţia dreptului administrativ românesc? 2. Doctrina este izvor de drept administrativ? 3. Care este „fundamentul”obiectului drept administrativ? 4. Se poate vorbi în sistemul de drept românesc de drept „exorbitant”? 5. Care sunt cele mai cunoscute curente „şcoli” de drept administrativ din perioada 1965-1989 în

România?

Teme de seminarizare / de evaluare - Argumentaţi teza unicităţii dreptului administrativ - Definiţi dreptul administrativ şi sintetizaţi trăsăturile acestuia - Identificaţi raporturile dintre dreptul administrativ şi alte ramuri ale sistemului de drept

unitar românesc Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Unitatea de învăţare 2

NORMELE ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV Cuprins: 2.1. Introducere

Page 21: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 2.3. Conţinutul unităţii de învăţare

2.3.1. Definirea şi clasificarea normelor de drept administrativ 2.3.2. Raporturile de drept administrativ 2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept

2.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.

2.1. Introducere

Pentru examinarea oricărei ramuri de drept, esenţial este a defini şi identifica propriul obiect de studiu, respectiv normele juridice de drept administrativ care reglementează raporturile sociale specifice. Aşadar, specificul ramurii de drept este determinat de dezvoltarea relaţiilor sociale ce se nasc în legătură cu punerea în executare a legii sau cu organizarea şi desfăşurarea activităţii de executare în general. Diferenţa specifică între ramurile de drept se remarcă tocmai în norma juridică, în specificul de reglementare, în relaţiile sociale ocrotite prin acestea. Specificitatea şi importanţa normelor de drept administrativ este dată de natura relaţiilor sociale pe care le reglementează, respectiv organizarea şi funcţionarea autorităţilor, a relaţiilor dintre acestea şi persoanele fizice sau persoanele juridice, referitoare la statutul funcţionarului public, răspunderea autorităţilor administraţiei publice locale, controlul administrativ, contenciosul administrativ, principiile şi procedura de desfăşurare a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, organizarea şi funcţionarea acestora, etc. Caracteristic pentru raportul de drept administrativ este faptul că cel puţin unul din subiectele acestuia trebuie să fie investit cu putere publică, ceea ce are drept consecinţă calificarea, de regulă, a acestora, ca fiind raporturi de subordonare. Pe de altă parte, regimul de putere publică în care se nasc, modifică sau sting raporturile de drept administrativ au consecinţe

8 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001

9 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 10 N. Popa - Teoria generală a dreptului, Universitatea Bucureşti, 1992, p.104-urm 11 Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public - Publicată în Monitorul Oficial nr.633/23.10.2001 12 Dumitru Brezoianu - Drept administrativ, Ed. Titu Maiorescu, Buc., 2003, P.generală, p.37-46 13 Ilie Iovănaş - Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997 14 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 15 Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 16 Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 17 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 18 Ilie Iovănaş - Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997 19 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 20 A. Iorgovan, I. Muraru, D. Mustătea - Inegalitatea actelor administrative, Editura Politică, Bucuresti, 1985 M. Preda, Ctin. Voinescu - Drept administrativ -T. generală, Bucuresti, 1992, p.74-urm

Page 22: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

diferite şi cu privire la competenţa şi capacitatea subiectului activ şi pasiv al acestuia, cât şi cu privire la competenţa materială a instanţei investită cu soluţionarea litigiilor născute din raporturile părţilor.

2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

2.2.1.Obiectivele: înţelegerea specificului normelor de drept administrativ dobândirea abilităţii de a examina într-un context

raporturile de drept administrativ identificarea normelor şi raporturilor de drept

administrativ în reglementări legale 2.2.2. Competentele:

- studenţii vor dobândi abilităţi în identificarea normelor de drept administrativ

-studiul de caz sau text va permite examinarea categoriilor de norme de drept administrativ -conştientizarea studenţilor cu privire la poziţia supraordonată a subiectului activ în raporturile de drept administrativ -exemplificare raporturilor de drept administrativ din activitatea cotidiană .

Timpul alocat unităţii: 2 ore

2.3. Conţinutul unităţii de învăţare

2.3.1. Definirea şi clasificarea normelor de drept administrativ

Norma de drept administrativ este acea normă juridică care reglementează relaţiile sociale născute în legătură cu organizarea executării şi executarea în concret a legii.

Specific normei de drept administrativ porneşte de la puterea discripţionară a administraţiei publice de a opta pentru mai multe variante în vederea rezolvării sarcinilor sau intereselor publice generale.Din acest motiv ipoteza în cazul normei de drept administrativ este mult mai dezvoltată.După modul de determinare a împrejurărilor condiţiilor în care se aplică dispoziţia, ipoteza poate fi

Page 23: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

absolut determinată sau relativ determinată. În situaţia ipotezei absolut determinate, subiectul care o

aplică se află în situaţia competenţei legate(autoritatea administraţiei publice este ţinută de norma juridică), ceea ce presupune că doar ia act, atestă, verifică sau confirmă împrejurările, condiţiile legii.

Cât priveşte ipoteza relativ determinată, împrejurările sunt generale, astfel că autoritatea are competenţa de apreciere în a stabili condiţiile de rezolvare sau punere în aplicare sau, altfel spus, ne aflăm în faţa „puterii discreţionare” a autorităţii.(ex. „în cazuri bine justificate”, „alte asemenea”).

Cât priveşte dispoziţia normei de drept administrativ de regulă are caracter imperativ, urmare a regimului de putere publică, în care se desfăşoară activitatea de administraţie publică.

În egală măsură, norma de drept administrativ are dispoziţii prohibitive, cât şi permisive.

Ultima componentă a normei de drept administrativ este sancţiunea, întrucât ca şi în dreptul constituţional, în dreptul administrativ sancţiunea nu este stabilită expres, urmând a fi dedusă, sau o singură sancţiune să fie valabilă pentru mai multe norme, s-a exprimat şi opinia că norma de drept administrativ nu are sancţiune.

„Trebuie însă să facem o distincţie între sancţiune ca element al structurii logico-juridice a normei şi sancţiunea, ca element al răspunderii juridice, între care există un raport de la întreg la parte.”8

Din acest punct de vedere, profesorul Antonie Iorgovan identifică următoarele forme ale sancţiunii normei de drept administrativ:

- sancţiuni administrativ disciplinare - sancţiuni administrativ contravenţionale - sancţiuni administrativ patrimoniale - măsuri de constrângere cu caracter nesancţionator cu

scop de prevenire a unor interese publice sau personale de prevenţie sau de combatere a faptelor antisociale(ex.reţinerea unei persoane, obligarea la tratament medical)

- măsuri de executare silită (demolare, desfiinţare construcţii, imobilizarea unei persoane).

- măsuri cu privire la actele juridice (anulare, suspendare, căi de tac, etc.)

Din prezentarea de mai sus se deduce cu uşurinţă varietatea de norme de drept administrativ pe care le putem identifica în cele mai diferite forme şi în numeroase acte juridice normative, ceea ce presupune numeroase criterii de clasificare a acestora după obiectul de reglementare, după domeniul activităţii executive, după sfera de cuprindere, etc.

Faţă de obiectul complex al dreptului administrativ, normele de drept administrativ se pot clasifica după mai multe criterii:

1. după natura relaţiilor sociale pe care le reglementează acestea se grupează în următoarele categorii:

- norme care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice şi relaţiile dintre ele;

- norme care au ca obiect raporturile dintre autorităţile administraţiei publice pe de o parte şi persoanele fizice şi juridice, pe de alta parte;

Page 24: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- norme referitoare la statutul funcţionarilor publici; - norme care reglează răspunderea autorităţilor administraţiei

publice şi răspunderea administrativa contravenţionala, a persoanelor fizice şi juridice;

- norme care reglează controlul administrativ; - norme care reglează instituţia contenciosului administrativ; - norme procesuale care reglementează principiile şi

procedura după care se desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, etc.

2. după caracterul dispoziţiei normei de drept administrativ, acestea se clasifică în categoriile clasice: - norme onerative, care obligă subiectul căruia i se adresează

să efectueze o anumită prestaţie; - norme prohibitive, care interzic o anume prestaţie, acţiune; - norme permisive, care fără a interzice, lasă la latitudinea

subiectului să efectueze sau nu anumite prestaţii (acţiuni). 3. O clasificare interesantă, atât sub aspectul definirii şi

terminologiei sale, cât şi al modului selectiv de surprindere al administraţiei publice ce face obiectul normei juridice, ne-o oferă prof. Antonie Iorgovan9, anume:

- norme organice; - norme de structurare în sistem a altor categorii de norme juridice; - norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice, inclusiv prin masuri de sustragere administrativa; - norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (dar neesenţiale) pentru societate, normele contravenţionale; - norme de contencios administrativ. 4. din punct de vedere al structurii logico-juridice, ca toate

normele juridice si norma de drept administrativ are o structura " trihotonica", fiind alcătuită din:

a) ipoteza care poate fi absolut determinata sau relativ determinată;

b) dispoziţia, care, de asemenea, poate fi absolut sau relativ determinata. Dat fiind regimul de putere publica care caracterizează

administraţia, dispoziţia poate fi: - onerativa (în regula generală); - prohibitiva (ex. materie contravenţională); - permisiva, (lăsând la latitudinea subiectului alegerea acţiunii). c) sancţiunea, cu precizarea ca în aceasta materie - aceasta nu apare întotdeauna în mod expres. În literatura de specialitate, exista şi o clasificare a acestora

în 10: sancţiuni determinate relativ, alternative şi cumulative. 5. după sfera de cuprindere se clasifică în. - norme generale - norme speciale - norme excepţionale.

2.3.2. Raporturile de drept administrativ

Page 25: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Raportul juridic de drept administrativ este acel raport social reglementat de normele dreptului administrativ care intervine în cadrul si pentru realizarea administraţiei publice.

Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ este constituit din următoarele elemente : subiect, obiect, conţinut .

Caracteristicile raportului juridic de drept administrativ sunt următoarele: 1. se nasc în cadrul si pentru realizarea administraţiei publice; 2. unul dintre subiecte este în mod obligatoriu un organ al

administraţiei publice; 3. sunt raporturi de putere reglementate de normele dreptului

administrativ. A. Subiectul - Caracteristic pentru raportul juridic de drept administrativ este faptul că cel puţin unul din subiectele acestuia trebuie să fie investit cu putere publică.

Titularul drepturilor în raportul juridic se numeşte subiect activ, iar titularul obligaţiilor, subiect pasiv. În ceea ce priveşte capacitatea de drept a unei persoane fizice de a intra într-un raport de drept administrativ, precizăm că în dreptul administrativ nu există o limită de vârsta care, sau de la care, persoana să-şi poată exercita valabil şi în nume propriu drepturile sale.

Clasificarea raportului de drept administrativ, din punct de vedere al subiectului

a) În funcţie de subiectele participante, raporturile juridice de drept administrativ se pot clasifica în:

Raporturile de drept administrativ în care ambele subiecte sunt autorităţi ale administraţiei publice, care ocupă acelaşi loc în structura sistemului administraţiei publice ( ex. ministerele între ele ) sau, subiectele se află în sistemul administraţiei publice pe locuri diferite (ex. Guvern şi un minister ). Raporturi de drept administrativ în care un subiect aparţine administraţiei publice, iar cel de-al doilea este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului (ex. autorităţile publice în relaţia cu cetăţeanul).

b) În funcţie de participanţii la raportul juridic de drept administrativ şi poziţia acestora în sistemul autorităţilor publice, raporturile juridice de drept administrativ, se pot clasifica în :

- raporturi de colaborare, în care ambele subiecte concură pentru realizarea administraţiei publice, în condiţiile expres prevăzute de lege, de pe o poziţie egala si în baza manifestării voinţei ambelor părţi;

- raporturi de subordonare, în care subiectul supraordonat este purtătorul autorităţii publice astfel încât realizarea conţinutului sau reprezintă o obligaţie legala pentru acesta, iar naşterea unui asemenea raport juridic este condiţionata fie de voinţa legiuitorului, fie de voinţa unilaterala a subiectului supraordonat;

c) În contextul Constituţiei revizuite şi a normelor legale în vigoare privind participarea cetăţenilor la actul decizional şi respectiv transparenţa decizională, putem reţine că, în condiţiile legii, între autorităţile administraţiei publice locale şi cetăţeni pot interveni raporturi de participare.11

Page 26: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Calitatea de subiect supraordonat al autorităţii administraţiei publice în raportul de subordonare, permite acestuia să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru persoanele fizice sau juridice, poate recurge la măsuri de constrângere pentru a conduce la executarea obiectului acestuia. Fireşte că subiectul subordonat poate pretinde la rândul său respectarea prevederilor legale şi a drepturilor sale constituţionale.

În literatura de specialitate, au mai fost identificate ca fiind raporturi de drept administrativ, raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice12 şi raporturile de „conflict”.13

Subiectul activ al acestor raporturi îl reprezintă tocmai serviciile publice înfiinţate în condiţiile legii pentru desfăşurarea unor activităţi cu caracter de prestaţie, în vederea satisfacerii unor nevoi de interes public.

În prestarea acestor servicii pot fi întâlnite două situaţii: - când legea obligă organele administraţiei publice să le

presteze; când legea lasă la aprecierea organelor administraţiei publice prestarea unui serviciu public, caz în care cetăţenii pot solicita înfiinţarea şi buna funcţionare a serviciilor publice.

B. Obiectul raportului juridic de drept administrativ îl reprezintă acţiunea sau conduita asupra căreia se exercită drepturile şi obligaţiile părţilor, dat fiind specificul administraţiei publice în sfera căreia iau naştere raporturile de drept administrativ. Asemenea acţiuni pot fi: executarea de acte juridice, executarea de lucrări, prestare servicii, control, coordonare, îndrumare etc.

C. Conţinutul raportului juridic de drept administrativ Conţinutul raportului juridic de drept administrativ îl

formează totalitatea drepturilor si obligaţiilor ce revin subiectelor acestui raport, ceea ce în mod curent numim ca fiind competenta unui organ al administraţie publice.

Tuturor acestor categorii de raporturi de drept administrativ le sunt specifice anumite trăsături generale şi speciale, în funcţie de natura categoriei din care fac parte.

Astfel, în categoria trăsături generale14 ale raporturilor de drept administrativ amintim:

- unul din subiecte este în mod obligatoriu un purtător al autorităţii publice (de regulă, un organ al administraţiei publice); În spiritul reglementării constituţionale actuale prin subiect, trebuie să înţelegem -statul reprezentat printr-un organ de stat, o autoritate a administraţiei publice, o unitate administrativ-teritorială, reprezentată printr-o autoritate a administraţiei publice locale, un stabiliment public sau un stabiliment de utilitate publică.

- sunt raporturi de putere, care apar în sfera relaţiilor sociale reglementate de dreptul administrativ.

În privinţa trăsăturilor specifice ale raporturilor de drept administrativ, reţinem cu privire la raporturile de subordonare:

- sunt raporturi de subordonare între un subiect faţă de celălalt, în care purtătorul autorităţii publice are o poziţie supraordonată;

- naşterea şi realizarea lor este determinată fie de legiuitor, fie

Page 27: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

de voinţa unilaterală a subiectului supraordonat; - realizarea lor reprezintă o obligaţie juridică pentru organul

supraordonat. În contextul reglementărilor constituţionale actuale, prin

sarcini înţelegem “acele îndatoriri ce revin administraţiei de stat în cadrul sistemului social şi politic din care face parte administraţia de stat, modalităţi prin care se realizează funcţiile statului”15

Pe de altă parte, achiesăm la opinia prof. Antonie Iorgovan, care prin sarcinile organelor administrative în contextul reglementării actuale constituţionale, înţelege „ansamblul necesităţilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice”16. Este tocmai nota caracteristică a fiecărui organ administrativ dintr-un stat sau altul, dintr-un regim politic sau altul, neputându-se determina un „catalog sau model” al sarcinilor administraţiei „valabil pentru toate epocile şi în interiorul tuturor regimurilor politice”.

În lipsa unei determinări obiective a acestor sarcini, rezultă că acestea le desprindem din Constituţie, ca fiind sarcinile fundamentale ale statului ce devin şi sarcini ale administraţiei publice.

De altfel, normele constituţionale prevăd atât rolul Preşedintelui României, cât şi rolul Guvernului (art.80 şi respectiv art.102), după cum, tot din Constituţie, rezidă şi competenţa materială specială a tuturor organelor administraţiei publice.

Din identificarea sarcinilor organelor administraţiei publice, putem deduce şi modalitatea realizării acestora, pe calea îndeplinirii atribuţiilor sau a competenţei cu care sunt investite.

Relaţia sarcină - competenţă (atribuţie) justifică, de altfel, scopul şi finalitatea activităţii organelor administraţiei publice.

Strânsa interdependenţă dintre cele două noţiuni, permite şi identificarea trăsăturilor competenţei.

Astfel: - competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzută de lege; - competenţa este o obligaţie legală, exercitarea acesteia

nefiind la latitudinea titularului acesteia (neputând fi cedată sau negociată);

- competenţa fiecărui organ al administraţiei publice este special determinată sub forma: materială, teritorială şi temporală;

- competenţa fundamentează, determină, stă la baza capacităţii juridice a unui organ al administraţiei publice.

Prin capacitate se înţelege, “aptitudinea de a fi titular de drepturi şi obligaţii în raporturile administrative”.

În literatura de specialitate s-a încercat definirea conceptului de capacitate, pornind de la teoria de drept civil a personalităţii juridice sau îndepărtându-se de această teorie până la a considera că poate exista competenţă în sarcina unei persoane de drept public, chiar şi în lipsa personalităţii juridice avute.

1. Teza tradiţională a relaţiei directe dintre competenţă şi capacitate, după care competenţa este fundamentul capacităţii, a îmbrăcat trei soluţii:

- în sensul strict - competenţa este fundamentul capacităţii şi presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative şi de a

Page 28: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

efectua operaţiuni administrative în realizarea puterii de stat; - în sensul larg - competenţa este aptitudinea de a face acte

juridice sau operaţiuni administrative, inclusiv operaţiuni materiale care nu presupun puterea de stat;

- în sens mixt - competenţa presupune, pe de o parte, aptitudinea legală a organelor administraţiei de stat pentru înfăptuirea activităţii executive prin acte cu valoare juridică, iar pe de altă parte, capacitatea de a face atât acte juridice, cât şi operaţiuni tehnico - materiale recunoscute de lege unui organ al administraţiei de stat, în limitele bine stabilite, în vederea realizării activităţilor şi sarcinilor ce-i revin17.

2. Ce-a de-a doua teză, exprimată de prof. Ilie Iovănaş, susţine „capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative18”.

Capacitatea administrativă, în opinia autorului, desemnează posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturile de drept administrativ, în timp ce competenţa desemnează ”ansamblul atribuţiilor unui organ administrativ, compartiment sau persoană şi limitele exercitării lor”.

Din definiţiile de mai sus, rezultă şi deosebirea dintre cele două noţiuni:

- capacitatea este proprie numai organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale;

- capacitatea administrativă presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, în timp ce competenţa nu presupune această independenţă;

- atribuţiile ce alcătuiesc conţinutul categoriei de competenţă pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect de drept.

O definiţie cuprinzătoare a celor două noţiuni ne propune prof. Antonie Iorgovan, cu relevarea notelor dominante ale acestora pentru organele administraţiei publice.

Astfel19, competenţa unui organ al administraţiei publice este “un ansamblu de atribuţii stabilite de Constituţie sau de lege, care conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce în nume propriu şi în realizarea puterii publice o anumită activitate administrativă”, iar capacitatea administrativă este „aptitudinea organelor administraţiei publice de a fi subiect în raportul juridic administrativ, reclamat de realizarea competenţei sale”.

Din această definiţie reţinem următoarele caractere ale competenţei: - caracterul legal-cu referire la realitatea că sarcinile organelor

administraţiei publice sunt de terminate prin lege; - caracterul obligatoriu-în sensul că, pentru un organ al

administraţiei publice, exerciţiul competenţei nu este facultativ, după cum drepturile şi obligaţiile autorităţii administrative nu pot fi transmise sau cedate;

Suplinirea (înlocuirea) temporară prin delegarea de atribuţii este permisă numai în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege.

Caracterul obligatoriu al competenţei nu exclude însă dreptul de apreciere al organelor administraţiei publice, exercitat în condiţiile

Page 29: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

legii. - caracterul autonom-în sensul realizării competenţei în mod

independent, cu înlăturarea oricărei substituiri sau puteri de injoncţiune din partea organelor ierarhic superioare;

- caracterul îndeplinirii competenţei-prin intermediul organelor de conducere şi al funcţiilor publice (este indisolubil legată de funcţie, nu de persoane fizice).

Competenţa se poate clasifica în: - a) materială-ceea ce determină sfera şi natura atribuţiilor

unui organ al administraţiei publice. Aceasta, la rândul său, se poate subclasifica în:

1. generală - respectiv în toate domeniile şi ramurile de activitate; 2. specială - de ramură sau de domeniu.

Prin prisma acestui criteriu, putem clasifica organele administraţiei publice, astfel:

- la nivel central-organe cu competenţă materială generală -Preşedintele României şi Guvernul; - la nivel local- prefectul, consiliul local, judeţean şi primarul.

- b) teritorială-determină limitele teritoriale ale activităţii organelor administraţiei publice. La rândul său, se poate subclasifica:

1.generală- pe întreg teritoriul naţional; 2.locală-are în vedere numai unele porţiuni de teritoriu

stabilite, de regulă, unităţile administrativ teritoriale. Pentru că spunem că un organ al administraţie publice nu

poate "renunţa" la competenţa sa, ea fiind obligatorie, exista posibilitatea suplinirii sau delegării competenţei, în condiţiile legii.

Întrucât competenţa autorităţilor derivă “ex lege“ , ea reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie pentru deţinător.

Când incompetenţa este determinată de calitatea persoanei sau de competenţa materială sau teritorială, ea îmbracă de regulă forma “abuzului de putere“ sau “uzurpare de putere“, sancţionate conform legii penale cu privire la făptuitor şi respectiv cu anularea actului administrativ emis cu încălcarea normelor de competenţă. De asemenea, fiind o competenţă legală, autorităţile publice şi funcţionarii publici care o deţin şi exercită, nu pot renunţa la ea, sau tranzacţiona sub forma încredinţării sale altei persoane sau autorităţi.

În vederea asigurării caracterului de continuitate al administratei pentru situaţia în care titularul competenţei se află în imposibilitatea exercitării acesteia, legea permite posibilitatea suplinirii şi delegării competenţei.

Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenţei cu o altă persoană, pentru timpul imposibilităţii exercitării acesteia. Fiind un exerciţiu legal, suplinirea este de drept ( ex. miniştrii, prefect, primar, etc. ). Delegarea competenţei presupune desemnarea de către o autoritate sau persoană, a altei autorităţi sau persoane, care să exercite o parte sau anumite atribuţii ce revin titularului competenţei. Ca atare, între cele două instituţii, există diferenţe de

Page 30: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

conţinut, sau sfera atribuţiilor transmise. Astfel, în cazul suplinirii se transferă toate atribuţiile titularului competentei, în timp ce în cazul delegării, numai anumite atribuţii expres stabilite, pentru care titularul delegării este ţinut să dea socoteala titularului de drept, existând inclusiv posibilitatea ca aceştia din urmă să nu-i ratifice actele emise. Legat de problema competenţei, nu este lipsit de importanţă a reţine şi situaţia practicată a “concursului de competenţă“ în emiterea sau adoptarea unui act administrativ (ex. acte comune). Examinarea acestei probleme prezintă relevanţă, cu atât mai mult că una din formele sale curente îmbracă modalitatea “avizului conform”, care este examinată la condiţii prealabile pentru adoptarea unui act şi care nu se identifică cu concursul de competenţă a cărei esenţă este acordul mai multor autorităţi în adoptarea unui act.

Sunt autori care vorbesc despre “concursul de competenţă în formă directă sau indirectă”.

Primul există atunci când actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administraţiei publice din domenii şi ramuri diferite (ordine, instrucţiuni comune a două sau mai multe ministere: Ministerul Administraţie Publice şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, etc.). Concursul de competenţă în formă indirectă îmbracă modalităţile:

avizului conform prin care se exprimă un punct de vedere al unui organ al administraţiei publice şi are caracter obligatoriu pentru cel care emite actul administrativ;

aprobării prealabile de către un alt organ a actului emis; aprobării ulterioare a actului20.

2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte

ramuri de drept Fiind o ramura a sistemului de drept unitar, fireşte, între

dreptul administrativ şi multe alte ramuri de drept sunt strânse conexiuni.

Astfel, cu dreptul constituţional s-ar putea spune că se completează reciproc Constituţia, fiind legea fundamentală, cuprinde normele de maxima generalitate cu privire la instaurarea, menţinerea şi executarea puterii de stat, principal izvor de drept şi pentru dreptul administrativ. În conţinutul său, regăsim prevederi privind organizarea şi funcţionarea sistemului autorităţilor administraţiei publice, raporturile dintre acestea, principiile de organizare, etc.

Nu de puţine ori, în literatura de specialitate de sorginte “constituţională“ s-a reţinut preeminenţa dreptului constituţional faţă de celelalte ramuri de drept, inclusiv faţă de dreptul administrativ. Această concluzie, care nu este riguros exactă, reflectă în fapt nevoia de regularitate, de normalitate a statului de drept, în sensul conformităţii tuturor reglementărilor legale faţă de Constituţie.

Supremaţia Constituţiei obligă toate autorităţile, şi mai cu seamă administraţia publică, a se conforma acesteia. Autorităţile administraţiei publice pun în fapt în aplicare normele constituţionale.

De aceea, în analiza conţinutului unor norme juridice din Constituţie, putem spune că acestea au un dublu caracter,

Page 31: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

administrativ şi constituţional, fiind de mare importanţă deosebirea de nuanţă şi de obiect de reglementare, pentru a le putea deosebi.

De asemenea, in funcţie de domeniul de reglementare, vom întâlni acte normative, în care normele dreptului administrativ se întregesc cu normele dreptului civil sau penal (răspundere patrimoniala, răspundere contravenţionala) sau chiar cu normele fiscale sau procedurale de drept comun.

Toate acestea ne obligă să avem în vedere, la calificarea unei norme, natura şi conţinutul acesteia pentru a putea surprinde efectele sale.

Pe de alta parte, ştiinţa dreptului administrativ, ca şi ştiinţa administraţiei, este chemată să întregească studiul administraţiei publice în ansamblul său.

Astfel, în timp ce ştiinţa dreptului administrativ examinează cadrul reglementar, raportul de drept administrativ, şi mai cu seamă, elementele de constrângere, ştiinţa administraţiei are ca principal element de studiu principiile bunei funcţionări a administraţiei, eficientizarea acesteia, elementul uman, resursele umane din administraţie, funcţionarii publici, responsabilitatea sa, funcţia publica, obiectul acesteia fiind mult mai cuprinzător.

Fiind o ştiinţă de sinteza, ştiinţa administraţiei nu se opune ştiinţei dreptului administrativ, ci ele îşi “împrumuta“ cunoştinţele şi noţiunile pentru o mai buna funcţionare a administraţiei publice.

După cum se arata într-o opinie “folosirea concluziilor ştiinţei administraţiei de către dreptul administrativ este unul din factorii care feresc teoretic teoria de drept administrativ de formalism juridic, iar legarea ştiinţei administraţiei de dreptul administrativ determină şi presupune transformarea regulilor elaborate de Ştiinţa administraţiei în normele de drept21.”

Legătura dreptului administrativ cu dreptul civil, dreptul comun până nu demult în toate domeniile juridice, este constant întâlnită în chiar practica de reglementare.

Legiuitorul face deseori trimiteri la Codul Civil, la teoria contractuală, ori de câte ori reglementarea de drept administrativ este insuficientă.

Nu trebuie însă să absolutizăm asemănarea ce pleacă de la noţiuni comune, precum personalitatea juridică, capacitatea juridică, etc., dacă ne gândim la deosebirile esenţiale dintre cele două ramuri de drept privind metode de reglementare. Astfel, în timp ce normele civile consacră principiul egalităţii părţilor, în dreptul administrativ, regula este raportul de subordonare.

De asemenea, cu dreptul procesual civil, vom regăsi puncte comune, prin aplicarea normelor procesuale, cauzelor de contencios administrativ, soluţionarea acestor litigii şi chiar în executarea hotărârilor judecătoreşti, unele prevederi administrative, completându-se întotdeauna cu unele proceduri civile.

Legătura cu dreptul financiar - fiscal este firească, de vreme ce autoritatea publică de reglementare este ea însuşi o autoritate administrativă, chemată să execute în concret legea fiscală, impozitele şi taxele, etc., iar autorităţile administraţiei publice locale au nu numai competenta de stabili aceste venituri, dar şi de a le utiliza.

Page 32: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Deşi în cea mai mare parte normele dreptului financiare sunt tot norme administrative, faptul că dreptul financiar cuprinde norme care reglementează activitatea financiară şi a altor autorităţi publice decât cele administrative, deosebeşte o ramură de alta a dreptului.

Interdependenţe vom întâlni şi la alte ramuri de drept precum: dreptul penal (răspunderea funcţionarului public), financiar, de dreptul muncii (contractul de muncă, răspunderea disciplinară), sau de dreptul familiei (starea civilă) şi de drept internaţional (regimul convenţiilor şi tratativelor în materia stării civile, căsătoria cetăţean român şi străin, etc.)

2.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 2

- normele juridice de drept administrativ se caracterizează prin natura diferită a relaţiilor sociale pe care le reglementează, respectiv cele născute în procesul de organizare a executării şi de executare in concret a legii. din punct de vedere structural, norma juridică de drept administrativ se compune din ipoteză, dispoziţie, sancţiune, cu specificul dat de regimul de putere publică în care se nasc raporturile de drept administrativ raportul de drept administrativ are ca trăsătură specifică că unul dintre subiecte, este obligatoriu investit cu putere publică, ceea ce face ca după natura lor aceste raporturi să fie de subordonare. competenţa şi capacitatea sunt noţiuni care nu se confundă, fiecare dintre acestea dând nastere unor consecinţe diferite, fără a se suprapune cu sarcina administraţiei publice Concepte şi termeni de reţinut

Regimul de putere publică specific raportului de drept administrativ, calitatea supraordonată a unuia din subiectele raportului de drept administrativ, raporturi de participare, sarcină, competenţă.

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Enumeraţi criterii de clasificare a normelor de drept administrativ şi exemplificaţi. 2.Ce sunt normele prohibitive? 3.Care este structura normelor juridice din punct de vedere logico-juridic? 4.Care sunt principalele categorii de raporturi de drept administrativ? 5.Enumeraţi trăsăturile(caracterele) competenţei.

Teme de seminarizare / de evaluare

1. Identificaţi raporturile de drept administrativ stabilite între subiecţii de mai jos. „Cetăţeanul X se adresează cu o cerere Casei de Pensii, solicitând plata unui ajutor de înmormântare. Pentru a putea beneficia de ajutor, Casa de Pensii solicită petentului să depună la cererea sa, dovada eliberării de Primăria localităţii de domiciliu că nu realizează venituri.”

Page 33: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

2. Competenţa materială este: a) - de domeniu b) - de ramură c) - generală 3.Avizul conform este: a) - obligatoriu b) - facultativ c) - depinde de natura actului 4.Competenţa este: a) - o obligaţie legală b) - un ansamblu de atribuţii c) - o sarcină

Bibliografie obligatorie Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Unitatea de învăţare 3

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PUTEREA EXECUTIVĂ Cuprins: 3.1. Introducere. 3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare. 3.3. Conţinutul unităţii de învăţare.

3.3.1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc şi comparat..

3.3.2. Administraţia publică - puterea executivă 3.3.3. Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei publice

Page 34: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

3.3.4. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice.

3.1. Introducere

În definirea dreptului administrativ aminteam că noţiunea fundamentală o reprezintă administraţia publică, înţeleasă în sensul strict ca o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii. Prin prisma conţinutului său, în evoluţia istorică a conceptelor din doctrină şi jurisprudenţă, clarificarea şi definirea sa a condus la numeroase teorii privind obiectul de studiu al dreptului administrativ. Indiferent că examinăm noţiunea de administraţie publică prin prisma caracterului formal sau instituţional determinant este

22 Jean Rivero - Droit ad-tif, Dalloz, 1995, p.5 - urm 23 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed.a a III a, Ed. All Back, 2001, p.3 24 IoanVida – Puterea executivă şi administraţia publică,Regia Autonomă Monitorul Oficial Bucureşti, 1994, p.10 26 André de Lambadère – Traté de droit administratif, 6-eme, Ed. Paris, LGDJ, 1973 , vol.I, p. 11-15 27 Jean Rivero - Droit administrative, 2-eme, Dalloz, Paris, 1987, p. 11-17 28 Georges Vedel – Pierre Delvolvé – Droit administrative, Presses Universitaires, France, Ed. Paris 1988, p. 52-93 29 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 30 Ernst Forsthoff - Troité de Institution administrative allemand traduit de l'allemand parr Michel Fremont, Etabissements, Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 35 31 A.V.Dicey – Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885, pp.177-178 32 Dictionary of American government and politics – 1998 – The Darsey Press Chicago, 1988 33 Richard Stilman – Public Administration: concepts and cases, 1978, Boston Hanghlon Wifflin, p. 39 34 Paul Negulescu - Tratat de drept administrative. Principii Generale, vol I, ed. a IV a , Ed. Marva, Bucureşti 1934, p. 38-72 35 Anibal Teodorescu – Tratat de drept administrative, vol. I, ed. a II a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, SA Bucureşti, 1929, p. 113-115 36 Constantin Rarincescu - Contenciosul administrativ roman, ed. aIIa, Ed. Universală, Alcalayco, Bucureşti, 1937, p.19-27 37 Marin Văraru - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Sacec, Bucureşti, 1928, p. 18-43 38 Erast Diti Tarangul - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Globul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 49-56 39 Tudor Drăganu - Formele de activitate ale organelor statului socialist roman - Ed. Ştiinţifică - Bucureşti, 1965, p. 64- urm. Ilie Iovănaş – Drept administrative şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10-urm. Ion Deleanu – Drept constituţional – Tratat elementar, 1980, p. 369 - 372 40 Mircea Lepădătescu - Sistemul organelor statului în R.S.R., Ed. Ştiiţifică, Bucureşti, 1966, p.64-69, 223-233 Romulus Ionescu – Curs de drept administrativ, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.87 Nicolae Prisca – Drept Constituţional, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1977, p. 286-290 41 Ioan Vântu, Mircea Anghene, Mihai Străoanu – Organele administraţiei de stat în R.S.R., Ed. Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13-20 42 Valentina Gilescu – Drept administrativ. Partea introductivă, vol. I, CM UB, 1974, p. 8 -1 543 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 44 A se vedea în acest sens noţiunea de instituţie publică dată de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale: “institutii publice - denumire generica ce include comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora” 45 Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 46 Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei - Publicată în Monitorul Ofi al nr. 758 din 29.10.2003 ci47 Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 48 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 49 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu- Dreptul constituţional şi instituţii politice, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p.366 50 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 51 J.M.Auby- Traite de science administrative, Paris, p.185 52 Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 53 André de Laubadére – Traité de Droit administratif, LGDJ Paris, 1980, p.229 şi urm 54 George Vedel, Pierre Delvolve – Droit administratif, Dalloz, Paris, 1994, tone 2, ed. 12, Presses Universitairs de France, Paris 1992 55 Jean Rivero – Droit administratif, Eyrolles Paris, 1992 56 Ioan Vida – Puterea executivă şi administraţia publică,Regia Autonomă Monitorul Oficial Bucureşti, 1994 57 A.V.Dicey – Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885 Hood Phillips – S.Mackson – Drept constituţional şi administrativ, Londra, 1978, pp.29-39 58 Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru Florin Vasilescu, Ioan Vida – Constituţia României comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992, p. 184 60 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu- Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-158 61 Mircea Preda – Tratat de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2004, p.14 62 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-158 63 A. Haurion – Droit constitutionnel et institutions politiques, Mont Chrestien, Paris, 1967, p.210 64 Pierre Pactet- Institutions politiques, Droit constitutionel,9-ieme Ed. Masson, Paris, 1989, p.114-128

65 I. Alexandru - Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Ministerul Învăţământului, Şcoala Naţională de Studii Politice Administrative, vol.I,1996 , P.45

Page 35: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

acţiunea ordonată, comandată prin care se urmăreşte realizarea serviciilor publice în general. Ca atare, vom constata o diversitate de accepţiunii dată în literatura de specialitate a noţiunii de administraţie publică, de la ansamblul de autorităţi, agenţii şi organisme, la activităţi de guvernare, activităţi de punere în executare sau forma fundamentală de activitate a statului. Şi de această dată, evoluţia dreptului românesc poartă pecetea influenţei doctrinei franceze, care se cristalizează prin reglementarea dată de Constituţia din 1991, potrivit căreia sintagma „ administraţie publică”, privită atât din punct de vedere formal, cât şi material, nu este restrictivă, în sensul că doar autorităţile nominalizate de aceasta sunt autorităţi ale administraţiei publice, ci sfera este mult mai largă. Aşadar, după cum concluziona profesorul A. Iorgovan „ definiţia costituţională ne permite determinarea genului proxim al administraţiei publice de a fi o structură a activităţii publice, care nu se confundă cu executivul, iar diferenţa specifică ne permite identificarea subiectelor care realizează administraţia publică în scopul acesteia”. La baza analizei raportului dintre administraţia publică şi puterea executivă se află tocmai principiul fundamental al separaţiei puterilor în stat, care fără a avea un caracter absolut, permite întrepătrunderea acestora. Pe de altă parte, din punct de vedere structural, autoritatea care exercită funcţia executivă, nu se confundă cu administraţia publică, după cum administraţia publică, privită ca activitate de prestaţie, nu se confundă cu prestarea-realizarea obiectului de activitate de către serviciile publice. Determinarea corectă a conţinutului administraţiei publice şi delimitarea acesteia de alte „noţiuni” specifice dreptului administrativ, rezidă atât din consacrarea constituţională a acestora, cât şi din sarcinile ce îi revin., de a fi „secundum legem sau praeter legem”, de executare a legii sau de organizarea executării acesteia.

3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

3.2.1.Obiectivele: înţelegerea sensului noţiunilor specifice dreptului administrativ - identificarea diferenţelor specifice dintre noţiunile administratie publică şi puterea executivă - identificarea elementelor de conţinut ale administraţiei publice, din punct de vedere formal şi material - contribuţia doctrinei româneşti la clarificarea noţiunii de administraţie publică - practica constituţională cu privire la sensul noţiunii administraţie publică

Page 36: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

3.2.2. Competentele: - - studenţii vor identifica normele constituţionale specifice celor două noţiuni. - familiarizarea studenţilor cu sensul larg şi restrâns al noţiunii de administraţie publică - dezvoltarea abilităţilor de a distinge noţiunea de competenţă – capacitate, prin exemplificare - dezvoltarea abilităţilor de clasificare a competenţelor autorităţilor, funcţie de domeniul acestora.

Timpul alocat unităţii: 2 ore

3.3. Conţinutul unităţii de învăţare

3.3.1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc şi comparat

Examinarea obiectului dreptului administrativ, a conţinutului şi normelor sale, nu se poate face fără o definire prealabilă a principalelor noţiuni cu care acest operează.

Noţiunea de bază specifică dreptului administrativ este administraţia.

Etimologia cuvântului ( termenului ) Derivă din dreptul roman, unde administer - are sensul de a

ajuta, a sluji, a folosi la ceva, iar ad-la, către, minister - servitor supus, ceea ce conduce la semnificaţia cuvântului de slujitor, executant, activitate subordonată.

Sensul dat administraţiei de a sluji interesele generale a fost în mod contant recunoscut în evoluţia teoriei şi practicii administrative.

Într-un sens foarte larg, noţiunea de administraţie cuprinde pe de o parte activitatea de gestionare, gospodărire şi administrare, dar şi organul care exercită această activitate22, ceea ce se poate traduce prin latura materială a administraţiei, respectiv activitatea propriu-zisă, numită latura formală sau instituţională.

Cu toate acestea, nu trebuie neglijat faptul că legitimitatea administraţiei este dată de puterea politică sub care este întotdeauna plasată.

Privită însă strict juridic, din punct de vedere al dreptului administrativ, sau chiar structuralist, administraţia reprezintă un ansamblu de organe administrative dispuse pe orizontală sau

Page 37: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

verticală, pe criterii determinate (funcţional sau teritorial) între care se stabilesc raporturi de natură administrativă.

Cele mai multe definiţii pentru conţinutul noţiunii de administraţie publică le întâlnim în literatura franceză, axate în principal pe teoria serviciului public, teorii care au influenţat în mod constant teoria şi practica românească.

În examinarea noţiunii de administraţie publică şi raportul acesteia cu activitatea executivă în general, vom întâlni în literatura românească mai multe concepţii care se pot grupa funcţie de etapele istorice parcurse de societatea românească. În penultima ediţie a Tratatului de drept administrativ din 2001, prof. Antonie Iorgovan preciza că “Fiecare noţiune presupune identificarea unor note dominante ale conţinutului său, care le ordonează logic după regula gen proxim, diferenţa specifică, delimitând astfel, în planul gândirii abstracte , nu numai „graniţele fenomenului, procesului pe care-l evocă, dar însăşi esenţa acestuia”23.

Abordarea din perspectivă comparată a administraţiei publice presupune cu necesitate definirea corectă a conceptelor cu care urmează a întreprinde demersul nostru. Această abordare conceptuală este impusă şi de multitudinea

definiţiilor formulate în teoria şi literatura de specialitate din dreptul românesc şi comparat.

Fără a intra în examinarea etimologică a noţiunii de administraţie, pe care nimeni nu a contestat-o ca reprezentând îndeplinirea unei acţiuni comandate, varietatea conţinutului noţiunii de administraţie publică a condus la o diversitate de definiţii, funcţie de evoluţia istorică a mediului economic, social şi politic în care aceasta s-a dezvoltat.

În mod sintetic abordarea noţiunii de administraţie publică s-a făcut cu predilecţie în trei mari sensuri24:

- din perspectiva corelaţiei ei cu activitatea executivă - „ administraţia este o componentă a puterii executive, fără a fi singura componentă a acesteia;

- din punct de vedere funcţional şi organic – este un ansamblu de activităţi şi mijloace prin care anumite persoane morale urmăresc satisfacerea unei nevoi de interes general;

- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale şi regimului juridic specific - care presupune realizarea interesului public prin intermediul sau cu sprijinul puterii publice.25 I. Cele mai multe teorii şi definiţii ale administraţiei publice le întâlnim în doctrina franceză, a cărei evoluţie influenţează în mare parte şi concepţia românească în această materie.

De altfel, conceptele franceze despre administraţia publică, pot fi la rândul lor sistematizate istoric, înainte şi după adoptarea Constituţiei din 1958.

Astfel, în perioada anterioară anului 1958, teoriile consacrate administraţiei publice cunoscute sub denumirea “Concepţia constituţională tradiţională”, defineau administraţia ca fiind “acţiunea puterii executive prin procedee de putere publică”. Cele mai multe definiţii aveau la bază serviciul public şi interesul public, administraţia publică fiind percepută ca o activitate de prestare a

Page 38: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

serviciului public, sau un ansamblu de servicii publice. După adoptarea Constituţiei din 1958, cele mai

reprezentative opinii, au fost formulate de: 1. - prof. André de Lambadère26, care consideră că la baza

dreptului administrativ, se află noţiunea de serviciu public, iar administraţia este un „ansamblu de autorităţi, agenţi şi organisme însărcinate sub impulsul puterilor publice, cu asigurarea intervenţiilor statului modern”.

2. - prof. Jean Rivero27 porneşte în definirea noţiunii de administraţie publică, de la sensul organic şi material al acestuia, invocând necesitatea delimitării administraţiei publice faţă de acţiunea particularilor, pe criteriul scopurilor şi mijloacelor, interesul public şi puterea publică.Autorul distinge astfel între activitatea de guvernare care se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia are în vedere problemele curente “a gira o afacere”.

3. - prof. Georges Vedel28 - pornind de la dispoziţiile constituţionale privind atribuţiile Guvernului şi Preşedintele Republicii – reţine drept criterii pentru delimitarea sferei administraţiei publice – criteriul organic şi al naturii activităţii, şi defineşte administraţia publică ca fiind “ansamblul activităţilor Guvernului şi autorităţilor descentralizate, străină conducerii relaţiilor internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice care se exercită într-un regim de putere publică”.

II. Deosebit de aceste teorii, în doctrina germană, caracterul abstract al noţiunii de administraţie publică a condus la concluzia că „administraţia se lasă descrisă dar nu definită”29, „având ca obiect propriile afaceri desfăşurate la iniţiativa sa.”30

Deşi în cele mai multe abordări se tratează administraţia ca o realitate socială axată pe interesul public, fiind un ansamblu de servicii publice, în doctrina germană nu se poate determina o “definiţie “ a administraţiei III. În sensul aceluiaşi demers conceptual, reţinem că în

sistemul anglo-saxon bazat pe dreptul comun (cammon-low) preocuparea pentru definirea administraţiei publice a fost şi este cu atât mai dificilă, cu cât dreptul public a fost întotdeauna examinat ca o parte a acestuia31, iar consacrarea principiului supremaţiei Parlamentului a făcut imposibilă abordarea distinctă a administraţiei serviciilor în general cu toate reformele administrative înfăptuite în Anglia cu privire la „ guvernământul local”.Analiza activităţii de natură executivă se face prin excluderea activităţii ce reprezintă funcţia legislativă şi juridică a statului.

Lipsa unei preocupări teoretice sau practice pentru definirea noţiunii de administraţie a făcut ca şi în prezent în sistemul anglo-saxon, dreptul administrativ, ramură a dreptului public ce are ca obiect studiul administraţiei publice să fie examinat împreună cu dreptul constituţional sub denumirea generică „drept relativ la administraţia publică”.

IV. Diferit de aceste teorii, se impune a reţine şi teoria americană care pentru definirea noţiunii de „administraţie” foloseşte următoarele noţiuni:

- conducerea şi îndrumarea afacerilor şi instituţiilor;

Page 39: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- oficialii din aparatul guvernamental; - executarea politicii; - perioada în care ocupă o funcţie orice şef executiv.32 Ceea ce în mod uzual este cunoscut sub numele „Public

Administration” este definit în diferite forme, cum ar fi „activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului”, „domeniu de activitate preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice, ca identificându-se cu latura executorie a guvernării sau menită a realiza scopurile guvernamentale şi până la a fi considerată că acoperă toate cele trei laturi executivă, legislativă, jurisdicţională, fiind o parte „a procesului politic, dar deosebită de administraţia privată”.33

Întrucât lucrarea are în vedere o prezentare comparativă a sistemelor administrative contemporane, se impune a reţine şi alte definiţii date administraţiei publice în statele europene comunitare, sub influenţa teoriilor franceze sau germane în materie. Astfel, în sistemul belgian şi luxemburghez, administraţia

este definită pornind de la teoria serviciului public şi delimitarea sferei administraţiei publică pe criteriile funcţional şi organizaţional.

Tot sub influenţa franceză, dar adepţi ai definiţiei prin excluderea din activitatea administrativă a statului, a tot ce este legislativ şi judiciar, pentru a determina administraţia publică, se înscriu şi sistemele danez şi olandez.

De asemenea, există sisteme de drept în care delimitarea sferei administraţiei publice se face apelând la criteriul subiectiv sau obiectiv (Spania, Italia), material sau formal, organic (Grecia, Portugalia) sau prin simpla determinare a autorităţilor, organelor, care desfăşoară administraţie (ex. Elveţia, Irlanda).

Sub aspectul reglementării constituţionale a administraţiei publice, trebuie reţinut că toate statele europene comunitare fac referire la puterea executivă, autoritatea publică, putere de stat, funcţie executivă, ca expresie a consacrării principiului separaţiei sau echilibrului celor trei puteri ale statului.

V. În dreptul românesc, definirea noţiunilor administraţia publică, administraţia de stat şi privată, cât şi putere executivă, au suferit numeroase nuanţări, funcţie de perioada istorică din evoluţia fenomenului administrativ.

O primă etapă poate fi considerată perioada interbelică atunci când, sub influenţa Constituţiei din 1923, s-au conturat numeroase opinii în definirea administraţiei publice, pornind de la noţiunile sale de bază: serviciu public, putere publică, interes public sau organ administrativ.

Dintre cei mai cunoscuţi autori ale căror opinii fundamentate ştiinţific sunt şi în prezent de referinţă, amintim:

1. Prof. Paul Negulescu34 care definea administraţia astfel: „cuprinde activităţile statului reglementate de lege prin raportare la atribuţiile statului modern şi la serviciile publice chemate să asigure satisfacerea intereselor generale”. De aceea, administraţia publică este o “instituţie complexă, care cuprinde toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale. Sunt administraţii publice: statul, judeţul şi comuna”.

Page 40: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

2. În concepţia prof. Anibal Teodorescu 35pentru a defini administraţia publică ne raportăm la delimitarea a trei noţiuni: putere publică, autoritatea care exercită puterea publică şi competenţa autorităţii.

3. Un alt autor a cărui opinie se impune a fi reţinută este Constantin Rărincescu, care pornind de la funcţiile statului admite că „funcţia administrativă constă în a asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor publice administrative care constituie în totalitatea lor administraţia unui stat”36, precizând totodată că funcţia executivă nu coincide în toate cazurile cu administraţia.

4. O concepţie similară pe temeiul serviciilor publice şi a forţei publice, exprimă şi Marin Văraru37 care preciza că “întreaga administraţie publică se înfăptuieşte prin mijlocirea serviciilor publice”, statul, în realizarea funcţiei sale administrative, făcând două feluri de acte: de autoritate şi patrimonială, iar administraţia este o formă de manifestare a puterii executive”.

5. Tradiţional concepţiilor acestei etape, prof. Erast Diti Tarangul38, pornind de la funcţiile statului clasifica administraţia publică,din punct de vedere formal şi material, examinând ca noţiuni de bază ale administraţiei publice, serviciul public şi interesul general.

A doua perioadă poate fi cuprinsă între anii 1948-1989, când noţiunea de administraţie de stat era examinată ca reprezentând una din formele fundamentale de activitate a statului sau de realizare a puterii de stat. Cele mai cunoscute opinii din această perioadă, pot fi

sistematizate astfel: - teza neconcordanţei (Şcoala de la Cluj)39 reprezentată de

profesor Tudor Drăganu care susţine că între formele fundamentale de activitate ale statului şi categoriile sale de organe nu există o concordanţă deplină.

- teza concordanţei (Şcoala de la Bucureşti)40 reprezentată de prof. Mircea Lepădătescu, Romulus Ionescu, Nistor Prisca, care au susţinut că fiecarei forme fundamentale de realizare a puterii de stat, îi corespunde o categorie de organe bazate pe o concordanţă perfectă.

- teza Institutului de Cercetări Juridice reprezentată de Ion Vântu, Mircea Anghene41, susţine noţiunea de administraţie de stat, în sens larg, ca activitate ce se înfăptuieşte de toate organele statului prin acte proprii şi în sens restrâns, activitate executivă, este acea formă fundamentală de activitate a statului, realizată numai de organele administraţiei de stat.

- teza dublei naturi a administraţiei de stat a fost susţinută de prof. Valentina Gilescu42, pornind de la teoria că, administraţia de stat ca formă fundamentală de activitate a statului nu este numai o activitate juridică, ci şi una politică.

Toată această perioadă se caracterizează prin eforturile teoreticienilor şi practicienilor de a menţine curentele doctrinare, cu toate că noţiunile tradiţionale dreptului administrativ păreau „desuete” sau căpătau sensuri noi în spiritul prevederilor legale şi constituţionale în vigoare. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice erau ”topite” în principiul general al “centralismului democratic”, iar orice teorie asupra seviciului public,

Page 41: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

interes public sau regim de putere publică, erau “cenzurate”, în folosul conceptelor organ de partid şi de stat, “omogenizare socială”, stat al celor ce muncesc, etc.

Toate compromisurile terminologice nu puteau însă anula acumulările de cunoştinţe în teoriile anterior consacrate care erau de netăgăduit.

A treia perioadă este dominată de prevederile Constituţiei din 1991, când se consacră noţiunea de autoritate publică, cu două sensuri43, accepţiuni :

Constituţia din 1991, nu foloseşte terminologia tradiţională “puterile statului, organ de stat, sistem de organe, etc.”, ci consacră sintagma “autoritate publică”, cu două sensuri: în Titlul II unde sunt consacrate drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, în sens larg, însemnând “orice organ cu prerogative de putere publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie”, iar în Titlul III, “ are în vedere în sens restrâns organele prin care se exercită clasicele funcţii lae statului”. Pe de altă parte, în sensul de structură organizaţională, potrivit Titlului III din Constituţie, termenul generic de organ este echivalent cu cel de autoritate publică.

Faptul că în legislaţia actuală se folosesc ambele terminologii, ba chiar şi noţiunea de "instituţie publică", apreciez ca foarte relevantă opinia prof. Antonie Iorgovan, care în sinteza acestei explicaţii terminologice, concluzionează că “atunci când legislaţia dă sensuri specifice noţiunii de autoritate de organ sau celei de instituţie, este de dorit să existe un text explicativ” .44

De asemenea, în Constituţia din 1991 formularea tradiţională de “putere publică”, nu o regăsim, termenul de putere este asociat cu atributul Preşedintelui României de a “media între puterile statului” (art.80 alin,2 sau definirea şefului puterii executive, etc.), după cum întâlnim pe lângă expresia autoritate publică “organ reprezentativ suprem “, “organ consultativ de specialitate al Parlamentului, “ organ de specialitate “, etc.

Cu privire la sintagma “administraţie publică”, consecvenţii teoriei delimitării sferei administraţiei publice, funcţie de criteriile formal (calificarea dată de lege) şi material (conţinutul activităţii), este de necontestat că terminologia folosită în Capitolul V din Titlul III, nu este restrictivă, în sensul că numai acele autorităţi nominalizate sunt autorităţi ale administraţiei publice.

Ceea ce s-a urmărit în construcţia acestui capitol, a fost determinarea expres a acelor care, “fac numai administraţie publică, atât la nivel central, cât şi la nivel local”45, sfera administraţiei publice fiind mult mai mare decât sfera de activitate a acestor autorităţi.

A patra perioadă se fundamentează pe Constituţia revizuită46 din 2003.

În accepţiunea normelor constituţionale revizuite în sfera administraţiei publice sunt cuprinse din punct de vedere formal (organic) – Preşedintele României, Guvernul, ministerele, alte organe subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate autonome, instituţiile subordonate ministerelor, prefectul, organele locale de specialitate din subordinea ministerelor, organele autonome locale şi instituţiile subordonate acestora. Din punct de vedere al

Page 42: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

criteriului material (funcţional), administraţia publică se materializează în acte juridice şi operaţiuni materiale, de punere în executare a legii (prin emiterea de norme subsecvente sau prestarea directă de servicii publice). Din această perspectivă, administraţia publică poate fi definită “ca fiind ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legi, sau, în limitele legii, se prestează servicii publice”.47 Aşadar, această definiţie ne permite determinarea genului proxim al administraţiei publice de a fi o specie a activităţii publice, care nu se confundă cu executivul, iar diferenţa specifică ne permite identificarea subiectelor care realizează administraţia publică şi scopul acesteia.

De asemenea, important pentru definirea sferei noţiunii de administraţie este şi distincţia dintre administraţia publică realizată de structurile statale, respectiv de autorităţile locale, şi activitatea administrativă desfăşurată de celelalte organe de stat (autorităţile publice): Parlament, instanţe judecătoreşti, Curtea Constituţională. „Prima categorie evocă un fapt administrativ ce are o sorginte politică, motiv pentru care a fost denumit fapt administrativ politico-statal, iar ce-a de-a doua evocă un fapt administrativ ce mijloceşte realizarea competenţei “48

Totodată, nu trebuie înţeles că cele două componente, statală şi locală, ale administraţiei publice româneşti, afectează caracterul unitar al statului astfel definit de art.1 alin 1 din Constituie, potrivit căruia “ statul unitar şi indivizibil “ se caracterizează prin “ existenţa unei formaţiuni statale unice şi prin existenţa unui singur rând de organe centrale de stat, ( un singur organ legiuitor, un singur guvern, un singur organ judecătoresc suprem )”49

Pe lângă sensul autorităţii publice înţeles ca organ (autoritate), din examinarea textelor constituţionale vom deduce şi raportul dintre cele două noţiuni executiv şi administraţie publică.

Reglementând sistemul “bicefal“ cu două autorităţi executive-Guvernul şi Preşedintele, constituantul a urmărit a întrebuinţa o formulă generică, care în practică reprezintă o garanţie a democraţiei contra excesului de putere50. Dreptul aplicabil administraţiei publice Dată în privinţa definirii administraţiei publice, am reţinut numeroase nuanţări substanţiale în timp, la fel se poate spune şi despre dreptul aplicabil acestei activităţi. Analiza sistemelor europene ne permite să evidenţiem două “tipuri” de drept aplicabil administraţiei în spaţiul european:

- sistemul anglo-saxon care nu recunoaşte existenţa dreptului administrativ ca ramură distinctă a dreptului comun, astfel că administraţia este supusă normelor de drept comun (cammon low), ca şi litigiile administrative care se soluţionează de instanţe judiciare de drept comun. Studiul dreptului administrativ se face împreună cu dreptul constituţional, sub numele “dreptul relativ la administraţia publică”;

Page 43: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- sistemul francofon întâlnit în majoritatea statelor europene, fundamentat pe recunoaşterea dreptului exorbitant pentru administraţia de stat, respectiv dreptul administrativ, cu recunoaşterea existenţei jurisdicţiilor administrative separate de tribunalele de drept comun, structurate în sistem, în frunte cu o instanţă supremă administrativă .

În timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuată prin recunoaşterea, alături de normele dreptului administrativ, a normelor de drept comun (drept civil) aplicabile administraţiei de stat. Se vorbeşte tot mai mult în literatura contemporană de sorginte franceză de “ dualitatea dreptului aplicabil administraţiei de stat”51

- cât priveşte sistemul de drept american, la care am făcut referire cu ocazia definirii noţiunii de administraţie publică, dreptul administrativ în S.U.A. este definit ca un drept referitor la procedurile şi procesele agenţilor, ceea ce ne permite a concluziona că există un drept exorbitant aplicabil administraţiei, dar în egală măsură se recunoaşte aplicarea normelor de drept comun în soluţionarea litigiilor în care parte este o autoritate administrativă.

În sistemul de drept românesc, cu toate opiniile divergente susţinute în literatura de specialitate, trebuie să recunoaştem teza pluralităţii de norme aplicabile administraţiei de drept administrativ, privat sau alte ramuri ale dreptului public.52 3.3.2. Administraţia publică - puterea executivă

În numeroase abordări teoretice, administraţia a fost examinată prin raportare la activitatea sau funcţiile statului, printr-o analiză „negativă” a elementelor sale componente, de forma a tot ceea ce nu poate fi calificat ca aparţinând legislativului sau justiţiei, este activitatea de natură executivă.

În fapt, la baza analizei raportului dintre administraţie şi putere executivă, se află tocmai principiul general al separaţiei puterilor în stat, care fără a avea un caracter absolut, sub aspectul delimitării clare a acestor trei puteri permite existenţa unor relaţii de control şi o întrepătrundere a acestora, din nevoia de a realiza în mod unitar şi continuu funcţiile statului. Din punct de vedere funcţional, puterea executivă este o

funcţie distinctă a statului, care cuprinde atribuţii specifice şi se realizează de autorităţi distincte.

Deosebirile dintre noţiunile administraţiei şi putere executivă au fost relevate mai cu seamă de autori, specialişti în dreptul constituţional care uneori definesc noţiunea de executiv ca fiind „funcţie administrativă a statului”. În mod tradiţional, funcţia administrativă este una din cele

trei funcţii ale statului alături de cea legislativă şi jurisdicţională53 şi se realizează în mod constant prin intermediul a două categorii de organe-şeful statului şi Guvernul.

În concepţia unora dintre autori de drept constituţional francez54 „ administraţia este acţiunea puterii executive bazată pe procedee de putere publică”, ceea ce presupune că administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia, neputând fi exercitată de puterea legislativă sau judecătorească.

Opus acestei opinii, J.Rivero, face o delimitare a guvernului

Page 44: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

de administraţie, printr-o abordare conceptuală a celor două activităţi, astfel ”a guverna înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia este o sarcină cotidiană care nu are proporţiile celei de a guverna”.”55

În fapt, puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură executarea legii „ Această funcţie înglobează activităţi extrem de diverse. În rândul acestora intră executarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legii, sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii ce privesc impulsionarea procesului legislativ ca şi conducerea generală a statului”56

Din punct de vedere structural, autoritatea care execută funcţia executivă nu se confundă cu administraţia publică.

Un mod de abordare total diferit de al autorilor şi teoreticienilor francezi, îl regăsim în sistemul de drept englez, unde conceptul de „guvern”, fie include întreaga putere de stat, fie împreună cu administraţia exercită funcţia executivă.57

Cât priveşte funcţia executivă sau administrativă, aceasta „reprezintă activitatea generală şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând identificarea strategiilor, modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o strategie”. Teoria şi practica de specialitate disting din punct de vedere al structurii executivului, două forme: - executivul monocratic/monist;

- executivul dualist. Executivul monist/monocratic, se caracterizează prin

deţinerea funcţiei executive de către o singură entitate statală, indiferent că are o formă individuală (ex. rege, preşedinţi ) sau chiar colegială (consulii romani sau directoratul în Franţa sau, în zilele noastre, Consiliul Federal Elveţian).

Funcţie de entitatea statală deţinătoare a puterii politice, se poate vorbi de anumite caracteristici ale puterii executive.

Astfel, în cazul monocraţiei monarhice, în persoana monarhului, vom regăsi trăsăturile ambelor puteri executivă, legislativă (ex. în Belgia –puterea legislativă se exercită în mod colectiv de Rege, Camera Reprezentanţilor şi Senat; Regele numeşte miniştrii, secretari de stat, acestora din urmă le stabileşte şi atribuţii, ratifică alegerea preşedintelui colegiului executiv al comunei, exercită tutela administrativă asupra colectivităţilor locale).

Un sistem asemănător întâlnim în Danemarca, în timp ce în sistemul spaniol Constituţia stipulează că „regele este şeful statului, în atribuţiile sale regăsindu-se şi numirea şi revocarea preşedintelui guvernului, numirea şi destituirea membrilor guvernului la propunerea preşedintelui, etc. Guvernul este acela care exercită funcţia executivă”.

În Olanda, deasemenea, regele împreună cu miniştrii, formează Guvernul, dar primul ministru şi miniştrii sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.

Monocraţia executivului cunoaşte în evoluţia contemporană şi expresia unei delimitări clare a puterilor în regimurile politice prezidenţiale, când preşedintele statului este şi şeful executivului.

Page 45: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Modelul tipic al regimului prezidenţial îl reprezintă S.U.A., unde potrivit art.2 din Constituţie, puterea executivă este exercitată de Preşedinte.

Deşi norma constituţională nu determină şi limitele exercitării acestei puteri, executivul nu se confundă cu administraţia.

Executivul dualist se caracterizează prin aceea că funcţia executivă revine sau se distribuie unei persoane şi unui organ colegial care dispun de autonomie relativă. De regulă, persoana îndeplineşte funcţia de şef al statului, iar organul colegial de cabinet ministerial (Guvern, Consiliu de Miniştrii).

Natura executivului depinde în egală măsură şi de natura relaţiilor dintre cele două autorităţi. Executivul dualist este specific regimurilor parlamentare, care au un şef de stat desemnat de parlament şi un guvern condus de un prim ministru/premier, ca şef al executivului.

Spre exemplificare, vom aminti Germania unde puterea executivă federală este potrivit regimului parlamentar, încredinţată şefului de stat, în baza principiului neresponsabilităţii şi unui organ colegial - guvernul responsabil.

Preşedintele Republicii federale este ales de Adunarea Federală, reprezintă republica pe plan internaţional şi-i revin atribuţii în materia încheierii tratatelor, acreditării personalului diplomatic, numirea în funcţie a unor înalţi funcţionari publici, acordarea de graţieri individuale, etc.

Guvernul federal este alcătuit din miniştrii federali, sub conducerea unui cancelar federal, ales la propunerea Preşedintelui, de către Parlament.

Specificul acestei ţări, este „prioritatea/preeminenţa puterii executive a cancelarului” căruia îi revine întreaga responsabilitate politică.

O altă ţară europeană cu regim parlamentar, în care executivul este dualist, este Italia, unde structura bicefală este reprezentată de şeful statului (Preşedintele Republicii) şi cabinetul (Consiliul de Miniştri), având în frunte un preşedinte.

În timp ce preşedintelui îi revin principalele atribuţii de reprezentare a statului şi a unităţii naţionale, el având şi atribuţii de numire, Guvernul se compune din miniştri şi preşedintele Consiliului de Miniştri. De reţinut că, în Constituţia italiană, între puterea executivă şi administraţie nu se poate pune semnul egal, existând reglementări distincte pentru Guvern ( titlul III ) şi „Administraţia publică” ( secţiunea a II a).

Un exemplu de monocraţie dualistă, care combină cele două exemple relatate, ni-l prezintă Franţa, situat între modelul prezidenţial şi cel parlamentar, cu scopul de a echilibra cele trei puteri. Astfel, executivul este compus din Preşedinte ales prin vot

universal şi guvernul desemnat de preşedinte, ceea ce face ca acest sistem să fie asemănător executivului monist. (Preşedintele conduce lucrările Consiliului de Miniştri, semnează actele acestuia, numeşte în funcţii publice, etc.)

Nici în sistemul francez, puterea executivă nu se confundă cu administraţia publică.

Page 46: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

În România, caracterizată de regimul „semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat58, sau regim “semiparlamentar”, sintagmă mai potrivită în raport cu reglementările constituţionale din România, executivul este tot dualist (bicefal), reprezentat de două autorităţi publice – Preşedintele României şi Guvernul.

Cu privire la natura juridică a regimului politic din România, dacă potrivit Constituţiei din 1991, s-a apreciat faţă de reglementarea instituţiei Preşedintelui României că „suntem în prezenţa unui sistem semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat”59, după revizuirea textelor constituţionale din 2003 „se întăreşte rolul primordial în sfera executivului pentru Guvern. Legea de revizuirea a Constituţiei, întărăşte esenţa unui Executiv bicefal, cu un Preşedinte al României, implicat direct în guvernare doar în câteva domenii de activitate (politica externă, apărarea ţării şi ordinea publică)”, astfel că s-a apreciat ca fiind mai potrivită cu realităţile constituţionale din România, folosirea sintagmei „regim semiparlamentar”60.

Potrivit normelor constituţionale actuale, puterea executivă şi administraţia publică nu sunt noţiuni identice.

Din examinarea prevederilor art.61 alin.1 din Constituţie, rezultă că “unica autoritate legiuitoare a ţării” este Parlamentul, ceea ce presupune că administraţia publică adoptă norme numai “secundum legem şi praeter legem”.

Chiar şi atunci când Guvernul îşi exercită atributele de delegare legislativă, emiţând ordonanţe cu putere de lege, el nu se transformă în autoritate legiuitoare, ci pune în aplicare o lege de abilitare.

Atât Preşedintele, cât şi Guvernul sunt autorităţi de natură politică şi administrativă, fără ca între aceştia să existe raporturi de subordonare.

S-a exprimat în literatura română de specialitate o opinie, potrivit căreia, Preşedintele nu trebuie să fie încadrat “nici în cadrul organelor puterii legislative, nici în cadrul organelor puterii executive, întrucât el exercită atribuţii din ambele categorii de puteri, astfel că : Preşedintele face parte din ambele puteri, fiind în acelaşi timp deasupra acestora”.61

De asemenea, în opinia aceluiaşi autor, administraţia publică se realizează numai de către Guvern şi ministere, care reprezintă puterea executivă, în timp ce administraţia publică locală, situându-se în afara executivului. Fără a mai face comentarii în înlăturarea acestor teorii ce nu-

şi găsesc temeiul în norma constituţională, trebuie să reţinem poziţia “egală” a celor două autorităţi (Preşedinte şi Guvern), între care se stabilesc raporturi de natură executivă (de colaborare ).

Pe de altă parte, în timp ce între Preşedinte şi celelalte autorităţi ale administraţiei specializate nu sunt decât raporturi de natură administrativă, funcţie de competenţa acestuia de a se conduce sau organiza, înfiinţa, între Guvern şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice se stabilesc mai multe categorii de raporturi administrative:62

- de supraordonare, faţă de ministere şi celelalte organe centrale de specialitate (implicit o subordonare indirectă a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor din unităţi administrativ

Page 47: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

teritoriale faţă de Guvern ); - de colaborare, faţă de organele centrale de specialitate

organizate ca autorităţi autonome; - de tutelă administrativă, faţă de consiliile locale, judeţene

şi primari. În spiritul prevederilor constituţionale care consacră

principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri, administraţia publică nu se subordonează Parlamentului, ci prin Guvern “se stabileşte colaborarea dintre executiv şi Parlament”, el fiind “parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţie”63 Evoluţia fenomenului politico-statal, demonstrează că rolul executivului nu s-a diminuat şi nici subordonat puterii legiuitoare, ci dimpotrivă, organele executive dobândesc plenitudinea de competenţă în stabilirea politicii naţionale Rolul legislativului se rezumă la a aproba, legifera şi controla organele executive, a căror activitate şi structură se multiplică prin înfiinţarea corpurilor intermediare sau înfiinţarea în unităţile administrativ teritoriale a unor autorităţi administrative cu atribut în gestionarea propriilor afaceri.64

3.3.3. Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei

publice Din examinarea conţinutului noţiunii de administraţie

publică, am reţinut că aceasta este o activitate de executare si de organizare a executării în concret a legii, ceea ce presupune ca aceasta poate fi grupată în două mari categorii de activităţi:

a) activitatea executivă cu caracter de dispoziţie, prin care se realizează organizarea executării legii, stabilindu-se perceptele de conduită ale persoanelor fizice si juridice, permutându-le sau interzicându-le un anume comportament, mergând până la aplicarea de sancţiuni pentru nerespectarea dispoziţiilor legale.

Definirea activităţii cu caracter de dispoziţie "reflectă" caracterul de putere conferit de legea administraţiei publice, de a organiza executarea legii.

Activitatea din aceasta categorie, implică procesul decizional de la adoptarea actelor juridice, până la săvârşirea de fapte materiale de către autorităţile publice si funcţionarea acesteia, cu titlu de activitate principala.

În subsidiar, asemenea activităţi se pot realiza si de alte autorităţi publice: legiuitoare sau judecătoreasca.

Întreaga activitate de organizare a executării si executare în concret a legii, presupune mai multe etape:

- activitatea de documentare, care dă naştere cunoscutei administraţii consultative ( ex. avize ) si de executare; - activitatea cu caracter deliberativ, sau prealabilă emiterii deciziilor; - administraţia activa - materializata în acte juridice - acte administrative, acte administrative jurisdicţionale si chiar operaţiuni materiale. b) activitatea cu caracter de prestaţie, care se executa pe

baza si în aplicarea legii "ex officio" sau la cererea persoanelor fizice

Page 48: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

sau juridice a altor autorităţi publice (ex. în domenii ca: apa, telefonie, posta, transport, etc. )

Activitatea de prestaţie se realizează prin acte juridice, dar şi prin operaţiuni materiale.

Trebuie reţinut însă, că administraţia publică cu caracter de prestaţie nu se confundă cu prestaţia realizată ca obiect de activitate al serviciilor publice.

In prima ipoteza, a activităţii de prestaţie, realizarea administraţiei implică şi exerciţiul activităţii publice a regimului de putere publică.

Activitatea de prestaţie o vom regăsi şi în sfera celorlalte autorităţi publice sau particulare.

Administraţia de stat, fie înţeleasă ca activitate de executare, fie ca sistem al organelor administraţiei de stat, îşi materializează întreaga activitate într-un context socio-politic si juridic.

Astfel, prin "sarcinile" administraţiei publice se realizează valorile politice care se formează în cadrul sistemului politic, punându-se în aplicare şi sistemul social global, astfel că acestea au o pronunţată conotaţie politică.

Cât priveşte raporturile juridice în cadrul cărora se manifestă şi realizează administraţia publica, trebuie observat că acestea se execută în cadrul unui grup social si până la întreaga societate, privită în mod global.

Specificul sarcinilor sistemului administraţiei publice, rezultă aşadar şi din particularităţile faptului administrativ de a fi organizatorul realizării valorilor politice, într-un sistem social dat.

Fireşte ca toate raporturile administrative si activitatea de executare a legilor implică autoritatea de stat a subiectului de drept care participă la realizarea acestora, aşadar un cadru legal înăuntrul căruia să se execute sarcinile administraţiei publice.

Sarcinile administraţiei publice se pot clasifica după mai multe criterii:

a) după conţinutul acestei activităţi: - sarcini de conducere si organizare - sarcini de prestaţie

b) după natura dispozitiva sau prestatoare a activităţii în : - sarcini de organizare a executării

- de executare a legii Sarcinile de conducere şi organizare, derivă din funcţia

administraţiei de a reglementa activitatea tuturor membrilor săi în cadrul organizării executării şi executării în concret a legii.

Sarcinile de prestaţie, revin administraţiei publice, în contextul asigurării membrilor societăţii, celor mai diverse servicii.

c) după sfera de cuprindere a reglementării: - sarcini de interes naţional - sarcini de interes local. Multe din aceste sarcini sunt de interes naţional precum

sarcinile de apărare a ordinii publice si a siguranţei statului sau, sarcini de reprezentare diplomatică.

Alte sarcini sunt de interes local au în vedere anumite nevoi materiale sau spirituale ale colectivităţilor locale, ale cetăţenilor.

Ca o "prelungire" a demersului privind explicarea sau

Page 49: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

detalierea conţinutului administraţiei publice, vom observa ca cele doua mari categorii de activităţi ce o compun vor determina si natura sarcinilor sale.

Într-o sinteză a acestui prim capitol, vom defini administraţia publică, ca fiind acea activitate de organizare a executării şi executarea în concret a legii şi categoriile de acte emise pe baza şi în aplicarea legii, realizată de autorităţile administraţiei publice, în regim de putere publică.

Pentru a descrie funcţiile administraţiei publice, este suficient a porni de la conţinutul sarcinilor mai sus relevate care, raportate la scopul general urmărit de administraţie, realizarea intereselor cetăţenilor, pot fi sintetizate astfel:

funcţii de executare 65, atât a deciziilor politice reflectate în lege, cât şi a activităţii lor de administraţie curentă în temeiul legii;

funcţii de informare atât faţă de autoritatea legislativă, (art.110 din Constituţie), cât şi faţă de cetăţean, (art.31,78 şi 107 (4) din Constituţie);

funcţia de elaborare a proiectelor de acte normative administrative şi a unor decizii politice.

Chiar dacă, poziţia de executant a administraţiei, face ca abilitarea acesteia să nu fie de natură primară în elaborarea actelor normative sau politice, administraţia, având un caracter secundar (“secundum legem“ şi “proctor legem“) în vederea organizării legii, excepţia prevăzută de art.107(3) şi 114 din Constituţie privind delegarea legislativă, investeşte Guvernul cu competenţă în condiţiile legii cu funcţii legislative materializate în ordonanţe.

3.3.4. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice

Într-o sinteză a celor mai sus prezentate, am putea defini administraţia publică ca fiind acea activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii şi realizată prin actele specifice emise, adoptate şi în explicarea legii, realizată de autorităţile administraţiei publice în regim de putere publică. Din această definiţie, vom putea reţine următoarele caracteristici (trăsături) ale administraţiei publice româneşti, în contextul constituţional actual:

* administraţia publică este o activitate organizată şi structurată sub conducerea Guvernului, în vederea realizării serviciilor publice chemate să satisfacă interesele generale ale cetăţenilor;

* administraţia publică este atât o administraţie statală, cât şi o administraţie locală autonomă, centralizată şi descentrată, în cazul administraţiei publice din unităţile administrativ teritoriale;

* administraţia publică are obligaţia generală de a se conforma supremaţiei Constituţiei şi a legii şi a-şi desfăşura activitatea în scopul executării legii;

* administraţia publică presupune structurarea instituţională: - pe verticală (direcţii, servicii, oficii, regii, societăţi

comerciale, agenţii,etc.)

Page 50: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- pe orizontală: în activitatea centrală de specialitate şi administraţia publică locală (consilii locale, judeţene, primari, servicii publice descentralizate ale ministerelor);

* ierarhizare ordonată sau controlată (fie de către autorităţi din afara administraţiei: legislativ, putere judecătorească), fie din autorităţi publice din sistem (tutela administrativă, controlul administrativ de specialitate);

* administraţia îmbracă de regulă forma scrisă (executarea legii fiind un proces formal ce presupune anumite proceduri administrative, începând cu documentarea şi determinând cu întocmirea actelor şi faptelor materiale);

* administraţia este continuă şi permanentă (executarea legii neputând fi suspendată sau încetată, ca efect al încetării mandatului unei autorităţi sau săvârşirii unui eveniment (ex. rezolvări calamităţi);

* regimul de putere publică implică trăsături specifice actelor juridice în care se materializează administraţia publică şi conferă un statut special lucrătorului din acest domeniu (a se vedea regimul juridic al actului administrativ şi statutul funcţionarului public);

* prin administraţie, rezolvându-se interesele generale ale cetăţenilor, aceştia, în calitate de administraţi, au posibilitatea în exerciţiul drepturilor şi libertăţilor lor fundamentale (constituţionale) să cenzureze administraţia, să ceară rezolvarea intereselor lor, îmbunătăţirea serviciilor publice şi chiar înlăturarea abuzurilor din administraţie (ex.: prin votul exprimat cu ocazia alegerilor autorităţilor locale, prin exercitarea acţiunilor în contencios administrativ, prin premii, mitinguri, organizarea referendumului local, etc.).

3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 3

- noţiunea de administraţie publică în teoria de specialitate şi evoluţia istorică. - definirea noţiunii de administraţie publică în dreptul comparat. - specificitatea şi etapele doctrinei româneşti în definirea administraţiei publice, cu trimitere la normele constituţionale. - comparaţie între administraţia publică- putere executivă, sfera de cuprindere a acestora- comparaţie. - raportul dintre competenţă-capacitate-sarcină în dreptul administrativ. - clasificarea competenţei autorităţilor administraţiei publice, după criteriul material, funcţional, teritorial.

Page 51: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- administraţia publică reprezintă în modul cel mai sintetic activitatea de organizare a executivului şi de executare în concret a legii, de către autorităţile administraţiei publice şi regim de de putere publică. Din definiţia de mai sus, se pot identifica principalele trăsături ale administraţiei publice: - este o activitate organizată şi structurată sub conducerea Guvernului pentru realizarea serviciilor publice. - este atât o administraţie statală, cât şi o administraţie locală autonomă. - administraţia publică are obligaţia generală de a se conforma Constituţiei şi legii. - presupune structurare instituţională - îmbracă de regulă forma scrisă - este continuă şi permanentă - se realizează în regim de putere publică - prin intermediul administraţiei publice se realizează interesele generale ale cetăţenilor.

Concepte şi termeni de reţinut Administraţie publică, putere publică, interes public, competenţă, capacitate, sarcină,

administraţie publică din punct de vedere structural. Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Ce evocă noţiunea de putere publică şi servicii publice? 2. Care dintre noţiunile administraţie publică şi putere publică este mai cuprinzătoare? 3. Cum se clasifică sarcinile administraţiei publice? 4. Cum se caracterizează executivul românesc din punct de vedere al structurii executivului?

Teme de seminarizare / de evaluare

- Exemplificaţi, cu activităţi concrete, sfera noţiunii de administraţie publică şi de administraţie. - Realizaţi o paralelă între administraţia publică şi administraţia de stat. - Explicaţi conceptul executiv bicefal. - Care este sensul noţiunii administraţie publică în normele constituţionale? 1. Administraţia publică este: a) – identică cu executivul b) – un segment al executivului 2. Administraţia publică de stat se realizează de către: a) – Guvern b) – ministere c) - prefect d) – consilii Locale 3. În România, executivul este reprezentat de: a) Preşedintele Guvern b) Parlament , Preşedinte Guvern c) Guvern, Avocatul Poporului

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti

Page 52: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Unitatea de învăţare 4

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI – ROLUL/STATUTUL CONSTITUŢIONAL Cuprins: 4.1.Introducere 4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 4.3. Conţinutul unităţii de învăţare .

4.3.1. Preşedintele României – rolul şi statutul constituţional. 4.3.2. Categorii de atribuţii ale Preşedintelui României... 4.3.3.Categorii de acte ale Preşedintelui 4.3.4.Răspunderea Preşedintelui

4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

4.1. Introducere România se caracterizează prin regimul „semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat”66 ceea ce se reflectă în executivul bicefal, reprezentat de Preşedinte şi Guvern. Constituţia României reglementează statul – Preşedinte, prin prisma triplei sale calităţi de :

- şef de stat -şef de executiv -garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului,

66 Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, Florin Vasilescu, I. Vida – Constituţia României comentată şi adnotată, RA Monitorul Oficial Bucureşti, 1992, p. 184

Page 53: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

precum şi între stat şi societate Ceea ce face ca şi atribuţiile sale să poată fi clasificate după mai multe criterii : natura sarcinilor, a subiectelor faţă de care se exercită din punct de vedere al procedurii sau formei tehnico-juridice prin care se materializează. Fiind o instituţie strict de rang constituţional, Preşedintele are reglementate în mod corespunzător şi categoriile de acte pe care le poate adopta, raportat la categoriile de atribuţii, acestea putând avea natura de acte juridice, de acte politice sau operaţiuni administrative. Statutul constituţional al Preşedintelui se întregeşte cu răspunderea acestuia sub cele două forme, juridică şi politică care coroborat cu norma legală consacrată de Legea 544/2004 a contenciosului administrativ, poate fi şi administrativ patrimonială pentru actele nelegale.

Obiectivele unităţii de învăţare:

-înţelegerea sensului sintagmei „executiv bicefal” - identificarea domeniilor comune de interferenţă sau competenţă în materii executive Guvern – Preşedinte

- cunoaşterea etapelor procedurale pentru tragerea la răspundere a Preşedintelui

- identificarea principalelor atribuţii exercitate în cazuri excepţionale Competenţele unităţii de învăţare:

-studenţii se vor familiariza cu conceptele executiv monocefal şi bicefal

-dezvoltarea abilităţilor de clasificare a atribuţiilor Preşedintelui -exemplificarea cauzelor care pot atrage răspundere penală a Preşedintelui

-examinarea şi dobândirea cunoştinţelor privind procedura referendumului pentru demiterea Preşedintelui

Timpul alocat unităţii: 2ore

4.3. Conţinutul unităţii de învăţare

4.3.1. Preşedintele României – rolul şi statutul constituţional

Page 54: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Constituţia României, asemănător Constituţiilor statelor

europene, reglementează expres instituţia şefului statului. Consacrarea diferită, într-un mod expres sau tacit, prin reglementarea instituţiei Preşedintelui înaintea sau după Parlament, ţine de regimul politic specific fiecărui stat şi de tradiţiile sale.

Deşi normele constituţionale privitoare la regimul politic din România nu s-au modificat prin revizuirea Constituţiei, după 2003, rolul Guvernului în sfera executivului este primordial, ceea ce a condus la concluzia că, mai potrivit pentru a califica natura juridică a regimului politic românesc, este folosirea sintagmei “regim semiparlamentar”, decât “regim semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat”, mai greu de calificat potrivit teoriilor contemporane consacrate de literatura de specialitate.

Sub aspectul reglementării, Constituţia României, atât în forma din 1991, cât şi în cea revizuită în 2003, Instituţia Preşedintelui este cuprinsă în mod distinct în Titlul III “Autorităţile Publice”, Capitolul II “Preşedintele României” (art.80-101), sub aspectul rolului acestuia, alegerea, validarea şi depunerea jurământului, durata mandatului, incompatibilităţi, imunitatea, consultarea Guvernului, participarea la şedinţele Guvernului, mesajele adresate de Preşedinte, dizolvarea Parlamentului, referendumul, atribuţii în domeniul politicii externe, şi în domeniul apărării, măsurile excepţionale, alte atribuţii, suspendarea din funcţie, punerea sub acuzare, vacanţa şi interimatul funcţiei, răspunderea Preşedintelui, actele Preşedintelui, indemnizaţii şi celelalte drepturi ale acestuia.

Sub aspectul statutului său constituţional, Preşedintele României are o triplă calitate: - şef de stat; - şef al executivului; - garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului

precum şi între stat şi societate. 1. În calitate de şef al statului, principala funcţie a Preşedintelui

este aceea de reprezentare a statului român (în interior şi exterior)67, ceea ce presupune încheierea în numele României a tratatelor internaţionale, negociate de Guvern, de a acredita şi rechema reprezentanţii diplomatici ai României, de a aproba înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, ori de a acredita reprezentanţii diplomatici ai altor state în România. Pe plan intern, această funcţie se materializează în acordarea de graţieri individuale, conferirea de decoraţii şi titluri de onoare, acordarea de înalte grade militare, numirea în funcţii publice.

2. În calitate de şef al executivului, din examinarea normelor constituţionale, rezultă că acesta are sarcina de a “garanta independenţa naţională, unitatea şi integritatea ţării”, ceea ce presupune că acesta îndeplineşte şi funcţia de “comandant al forţelor armate”, şi preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (art.92 alin.1 din Constituţie ).

67 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 68 Mihai Constantinescu, AntonieIorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-158

Page 55: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Calitatea de şef al executivului, a Preşedintelui României, este dovedită de reglementarea expresă din Constituţie a “atribuţiilor în domeniul apărării”, precum: declararea mobilizării totală sau parţială, respingerea unei agresiuni armate, ca şi a “măsurilor excepţionale” pe care acesta le poate institui: starea de urgenţă sau starea de asediu (art.93). Fiind unul din subiecţii executivului bicefal românesc, Preşedintele “participă la şedinţele Guvernului” (art.87), “ fie din proprie iniţiativă”, când obiectul şedinţei îl formează probleme de interes naţional din domeniul politicii externe, al apărării sau al ordinii publice, fie la cererea primului ministru. În ambele situaţii, şedinţa Guvernului este prezidată de Preşedinte, dar fără drept de vot, în caz contrar, acesta ar răspunde solidar cu membrii Guvernului, ceea ce ar fi inadmisibil.68

4.3.2. Categorii de atribuţii ale Preşedintelui României...

De reţinut totodată, cu privire la atribuţiile Preşedintelui, este faptul că, legiuitorul constituant, fie le defineşte expres “atribuţii în domeniul politicii externe” (art.91), sau în “domeniul apărării” (art.92), fie le reglementează implicit prin determinarea raporturilor dintre Preşedinte şi celelalte puteri (ex. Parlament sau Guvern).

Fără a proceda la o analiză exhaustivă a acestora, care ar excede studiului de faţă, reţinem ca elocventă clasificarea atribuţiilor Preşedintelui României făcută de prof. Antonie Iorgovan69. Criteriile avute în vedere de autor pentru clasificarea atribuţiilor sunt:

1. din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor): - atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi extern); - atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului; - atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a bunei

funcţionări a autorităţilor publice.

2. din punct de vedere al subiectelor faţă de care se exercită: - atribuţii exercitate în raporturile cu Parlamentul; - atribuţii exercitate în raporturile cu Guvernul; - atribuţii exercitate în raport cu alte autorităţi ale

administraţiei publice în realizarea unor servicii publice naţionale;

- atribuţii exercitate în raporturile cu puterea judecătorească; - atribuţii exercitate în raporturile cu Curtea Constituţională; - atribuţii exercitate în raporturile cu poporul.

3.din punct de vedere al frecvenţei: - atribuţii obişnuite (curente); - atribuţii în situaţii ieşite din comun.

4. din punct de vedere al procedurii: - atribuţii care se exercită fără restricţii şi condiţionări; - atribuţii care sunt condiţionate de termene, de propuneri ale

Guvernului, informarea, avizul sau aprobarea Parlamentului.

5. din punct de vedere al formelor tehnico juridice prin care se realizează:

- atribuţii care se realizează prin decrete;

69 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001

Page 56: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative; - atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice.

Cu privire la redactarea textelor constituţionale, referitoare la rolul şi atribuţiile Preşedintelui României, se impun câteva comentarii.

4.3.3.Categorii de acte ale Preşedintelui Important de reţinut în această analiză, este faptul că norma

constituţională (art.100) prevede că în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintelui României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României, ceea ce ar conduce la concluzia că, în privinţa tuturor atribuţiilor sale, inclusiv aceea de consultare a Guvernului, de participare la şedinţele acestuia, sau chiar în activitatea de examinare, soluţionare – cereri, sesizări, acesta emite decrete.

Examinarea însă a conţinutului atribuţiilor şefului statului, ne va duce la concluzia corectă ” că acesta îşi exercită atributele prin trei forme”70: - prin acte juridice (decrete)-în literatura de specialitate, s-a exprimat opinia, potrivit căreia, Preşedintele României, poate emite şi decrete cu caracter normativ71, exemplificând în acest sens, categoria de decrete emise în luarea unor măsuri excepţionale, respingerea unei agresiuni, declararea stării de urgenţă şi a stării de asediu, etc., ele “vizând categorii largi de subiecte, iar dispoziţiile pe care le conţin sunt de aplicaţie repetată”.72 - prin acte politice-mesaje declaraţii, apeluri, cereri de încuviinţare, sesizări, etc.; - prin operaţiuni administrative-acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai altor state, consultarea Guvernului, Parlamentului sau direct fapte materiale, concret: primirea de scrisori de acreditare, participarea la şedinţele Guvernului, etc.

Sub aspectul regimului juridic al decretelor Preşedintelui, din analiza normelor constituţionale, rezultă că:

- sunt acte administrative; - în marea lor majoritate, exceptând atribuţiile exclusive ale

Preşedintelui, se contrasemnează de Prim Ministru; - este obligatorie publicarea lor în Monitorul Oficial, sub

sancţiunea inexistenţei actului; - sunt supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului

administrativ, cu excepţia celor ce îndeplinesc condiţiile “finelor de neprimire”, potrivit legii contenciosului administrativ.

4.3.4.Răspunderea Preşedintelui

Instituţia răspunderii Preşedintelui, are tradiţii istorice în materia reglementărilor constituţionale. Chiar dacă în forma iniţială reglementată în dreptul englez ca revers al principiului „iresponsabilităţii Regelui”, sub forma responsabilităţii ministeriale,

70 Virginia Vedinaş- Drept administrativ, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009 ăganu - Drept constituţional, Bucureşti, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1972 Tudor Dr72 Virginia Vedinaş - Drept administrativ, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Page 57: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

instituţia răspunderii Preşedintelui a fost preluată, atât de Constituţia S.U.A., cât şi de cele mai multe Constituţii europene, indiferent de regimul lor politic existent.

Toate Constituţiile europene consacră răspunderea penală a Preşedintelui pentru înaltă trădare, dar nu şi o altă formă de răspundere juridică (ex: Italia, Franţa, Austria, Preşedintele nu este responsabil de actele făcute în exerciţiul funcţiunii). Statutul constituţional al instituţiei Preşedintelui României, cuprinde şi răspunderea acestuia sub două forme: răspunderea juridică şi răspunderea politică. Potrivit prevederilor art.84 coroborat cu art.72(1) din Constituţie, Preşedintele se bucură de imunitate, neresponsabilitatea opiniilor exprimate în exercitarea mandatului, dar răspunde pentru înaltă trădare. Imunitatea este acea trăsătură a mandatului, în temeiul căreia, titularul este protejat de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar putea comite împotriva persoanei sale, si care îi asigură independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a libertăţilor constituţionale şi a legilor.73 “Imunitatea priveşte orice formă de răspundere juridică, cu excepţia demiterii de către corpul electoral potrivit art.95(3) sau de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit art.96(4) şi imunitatea parlamentară”.74

Imunitatea Preşedintelui are în vedere perioada exercitării mandatului său şi se referă la faptele ce se deduc din acesta. Spunem numai „faptele” Preşedintelui pentru că în privinţa „actelor” am precizat deja că acestea sunt supuse controlului pe calea contenciosului administrativ.

Aşadar, din coroborarea prevederilor art.51, 52 şi 126 alin. (6) din Constituţie, raportate la prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ,75 se poate angaja răspunderea administrativ patrimonială a Preşedintelui pentru actele nelegale. Imunitatea prezidenţială se poate ridica numai în caz de înaltă trădare. Aceasta este singura excepţie de la regula neresponsabilităţii juridice a Preşedintelui.

Potrivit art. 96 din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţa comună, pot hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui, pentru înaltă trădare, cu votul a cel puţin 2/3 din numărul deputaţilor şi senatorilor.

Competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. De la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii, Preşedintele este suspendat de drept. Constituţia însă nu defineşte conţinutul acestei fapte, “de înaltă trădare”, ceea ce a condus in literatura de specialitate la concluzia că aceasta faptă penală este o „îmbinare a ilicitului penal cu caracterul politic al faptelor imputate şefului de stat.76 Această tragere la răspundere a Preşedintelui, presupune parcurgerea mai multor proceduri (etape).

74 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-158 75Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ - Publicată în Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004

Page 58: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Preşedintele este demis de drept, pe data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare şi este singura formă de răspundere juridică a acestuia. De altfel, procedura declanşată pentru înaltă trădare care duce la demiterea Preşedintelui, începe cu suspendarea de drept din funcţie. Constituţia prevede, de asemenea şi posibilitatea tragerii la răspunderea politică prin suspendarea din funcţie (art.95 Constituţie) a acestuia, la iniţiativa a cel puţin 1/3 din numărul deputaţilor şi senatorilor, prin votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, exprimat în şedinţă comună, după consultarea Curţii Constituţionale, pentru săvârşirea de fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituţiei. Dacă această procedură, se aprobă, în cel mult 30 de zile se organizează referendum pentru demiterea Preşedintelui. Pe perioada suspendării, se aplică prevederile interimatului în exercitarea funcţiei care durează până la respingerea prin referendum a propunerii de demitere, sau în cazul aprobării, până la depunerea jurământului de către Preşedintele nou ales, conform Legii electorale. Am vorbit aşadar de răspunderea penală pentru înalta trădare şi de răspunderea politică a Preşedintelui. Nu trebuie însă uitat faptul că Preşedintele, în temeiul imunităţii de care se bucură, nu răspunde pentru opiniile exprimate şi deciziile luate în timpul mandatului.

Această formă de nerăspundere are caracter absolut, atât pe timpul exercitării mandatului, cât si după expirarea acestuia77.

4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 4

principalele atribuţii ale „şefului statului în temeiul prevederilor constituţionale şi

caracterul actelor adoptate în această calitate categorii de atribuţii în exercitarea calităţii de şef al executivului: preşedinte al Consiliului

Suprem de Apărare al ţării, declararea mobilizării totale sau parţiale, respingerea unei agresiuni armate, starea de urgenţă şi de asediu.

modalităţile legale prin care Preşedintele „veghează” la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice, realizarea funcţiei de mediere între puterile statului precum şi între stat şi societate

actele Preşedintelui, condiţii de fond, de formă, efectele acestora sensul noţiunii de „imunitate” a Preşedintelui şi de neresponsabilitate cu privire la opiniile

exprimate în exercitarea mandatului

Page 59: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Concepte şi termeni de reţinut regim semiprezidenţial atenuat, măsuri excepţionale, imunitate, răspunderea penală pentru

faptele de înaltă trădare, executarea atribuţiilor în cazuri excepţionale Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Explicaţi poziţia/calitatea Preşedintelui în cazul participării la şedinţele Guvernului. 2. Cum se exercită atribuţiile Preşedintelui în calitate de mediator între puterile statului? 3. Nominalizaţi acte politice emise de Preşedinte. 4. Ce fapte pot fi considerate de înaltă trădare, de natură a atrage răspunderea penală a

Preşedintelui? 5. Când se poate ridica şi de către cine imunitatea Preşedintelui?

Teme de seminarizare/evaluare 1. Chestionare 2. Realizaţi pe bază de referat/proiect, eseu, demiterea Preşedintelui pe baza

referendumului naţional. 3. Realizaţi pe baza de referat/proiect un studiu de caz cu privire la răspunderea

administrativ patrimonială a Preşedintelui pentru acte nelegale (Legea 554/2004 a contenciosului administrativ)

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Page 60: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Unitatea de învăţare 5 STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL GUVERNULUI

5.1. Introducere 5.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare. 5.3. Conţinutul unităţii de învăţare 5.3.1. Guvernul – rolul şi funcţiile sale

5.3.2. Statutul constituţional şi legal al Guvernului şi membrilor săi 5.3.3. Primul Ministru – funcţie, rol 5.3.4. Actele Guvernului.

5.3.5.Răspunderea Guvernului şi a membrilor săi. 5.4.Îndrumător pentru verificare/ autoverificare

5.1. Introducere Ca expresie a dualismului său, executivul românesc se remarcă prin capacitatea Guvernului de a avea competenţă primară în materia executivă, Preşedintele intervenind, prin excepţie, în materiile sau domeniile rezervate de Constituţie. Guvernul, ca autoritate centrală supremă, este autoritatea cu competenţa generală în materia organizării şi executării în concret a legii, a cărui competenţă este stabilită atât la nivel de normă constituţională, cât şi legală. La nivel de normă constituţională sunt stabilite: structura, componenţa, investitura, incompatibilităţi, încetarea funcţirei de membru al Guvernului, actele, răspunderea membrilor Guvernului,

Page 61: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

încetarea mandatului. În dezvoltarea normelor constituţionale, Legea nr.90/2001, modificată şi completată, dezvoltă reglementarea structurii Guvernului , ca şi răspunderea ministerială, potrivit Legii nr.115/1999.Un aspect important în activitatea Guvernului , îl reprezintă actele acestuia, din această categorie făcând parte hotărâri emise în calitate de reprezentant al administraţiei publice, de titular al organizării şi executării legii proeter legem şi secundum legem, ordonanţele în temeiul delegării legislative sau celor obişnuite. Reglementarea situaţiilor extraordinare care permit Guvernului emiterea, adoptarea ordonanţelor de urgenţă, aşadar, determinarea limitelor constituţionale ale acestor acte şi, nu în ultimul rând, răspunderea Guvernului sub forma răspunderii politice putere pe calea adoptării moţiunii de cenzură sau a celei penale pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei de către fiecare membru al Guvernului. Norma constituţională reglementează, totodată, şi calitatea uninominală a Primului Ministru, sub aspectul rolului acestuia, atribuţiile, acte şi răspunderea sa

5.2. Obiectivele unităţii de învăţare: - înţelegerea rolului şi poziţiei Guvernului în sintagma

executiv bicefal

- clarificarea poziţiei Primului Ministru în cadrul Guvernului - identificarea cauzelor care atrag răspunderea ministerială a

miniştrilor şi a Primului Ministru

- clarificarea şi cunoaşterea importanţei stabilirii regimului juridic al actelor Guvernului (ordonanţe simple, de urgenţă).

Competenţele unităţii de învăţare: - dezvoltarea abilităţilor studenţilor de a identifica cauzele

şi situaţiile excepţionale

- identificarea deosebirilor de fond între categoriile de acte emise de Guvern /hotărâri de Guvern, ordonanţe de Guvern

- însuşirea cunoştinţelor privind răspunderea Primului ministru şi a Guvernului în întregul său

- identificarea modalităţilor de adoptare a actelor Guvernului

Timpul alocat unităţii: 2ore

Page 62: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

5.3. Conţinutul unităţii de învăţare

5.3.1. Guvernul – rolul şi funcţiile sale

Cu privire la rolul Guvernului în sistemul românesc, în temeiul art.102 alin.1 din Constituţie “Guvernul potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”, de unde dubla natură a rolului său politic şi administrativ . Folosirea sintagmei „acceptat de Parlament”, scoate în evidenţă, fără echivoc, faptul că programul de guvernare este şi rămâne al Primului ministru şi al restului echipei guvernamentale, votul Parlamentului, însemnând doar faptul juridic care legitimează respectivul program, ca program oficial al Guvernului României în funcţiune. Pe de altă parte, formularea „exercită conducerea generală a administraţiei publice”, subliniază că nici-o structură a administraţiei publice, fie centrală sau locală, numită sau aleasă de cetăţeni, nu se poate sustrage „veghei guvernamentale”. Formele prin care Guvernul realizează „conducerea generală”, diferă după cum este vorba de structuri subordonate Guvernului, structuri centrale autonome înfiinţate prin lege, sau structuri alese, care înfăptuiesc autonomia locală”.78 Unele vor fi raporturi de subordonare (faţă de ministere, prefecţi), altele vor fi de colaborare faţă de autorităţile centrale de specialitate autonome şi altele raporturi de tutelă administrativă (faţă de autorităţile locale alese). În realizarea politicii generale şi conducerea administraţiei publice, Guvernul cooperează la actul de guvernare şi de administrare cu organismele societăţii civile (ex. organizaţii sindicale, patronale, asociaţii profesionale, asociaţii de drept public şi privat). Revizuirea Constituţiei din 2003, a adus modificări în privinţa determinării rolului Guvernului. Astfel, în art.148 alin.5 privind integrarea în Uniunea Europeană, se prevede expres “Guvernul transmite celor două camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu, înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituţiilor Uniunii Europene”. Această procedură instituită prin Constituţie “permite exprimarea punctului de vedere al Parlamentului, având în vederea şi prioritatea dreptului comunitar şi necesitatea armonizării legislaţiei interne cu acesta”.79

78 A.Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 79 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru,Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-158 80 Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor – Publicată în Monitorul Oficial nr.164/2001; 81 Legea nr.23/2004 pentru modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor – Publicată în Monitorul Oficial nr.187/204

Page 63: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

1. Potrivit prevederilor Legii nr.90/2001, Guvernul îndeplineşte următoarele funcţii:

- de strategie; - de reglementare; - de administrare a proprietăţii statului; - de reprezentare; - de autoritate de stat.

În realizarea funcţiilor mai sus precizate, legiuitorul defineşte principalele atribuţii ale Guvernului (art.11 lit.a-r) care reprezintă, în fapt, competenţa materială a Guvernului, acoperind sarcinile generale ale acestuia în plan executiv de a conduce, coordona, îndruma, comanda, controla, prevedea.

Sub aspectul componenţei (structurii) Guvernului, Legea nr.90/2001, în art.3 consacră o practică guvernamentală anterior contestată, prin recunoaşterea în componenţa Guvernului, pe lângă Primul Ministru şi miniştrii, a miniştrilor delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă Primul Ministru şi miniştrii de stat (art.3 alin2).

Prin Legea nr.23/200480 privind modificarea şi completarea Legii nr.90/200181, pe lângă completarea din art.2 privind capacitatea de a fi membru al Guvernului (cetăţean român cu domiciliul în ţară, să aibă exerciţiul drepturilor electorale şi nu a suferit condamnări penale, şi nu se află într-un caz de incompatibilitate prevăzut de Legea nr.161/2003). Se modifică şi art.3 alin.2 privind componenţa Guvernului, astfel “din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi miniştrii delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul ministru”, prevăzut în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.

2.Investitura Guvernului Statutul constituţional al Guvernului României se întregeşte

cu reglementarea procedurii de “investitură” a acestuia. Din analiza comparativă a reglementărilor constituţionale

europene, se poate constata că: - în state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul

determinant în numirea Guvernului şi a Primului ministru, (la propunerea Preşedintelui), chiar dacă numirea Primului ministru o face Preşedintele (Italia, Grecia, Germania);

- în state cu regim monarhie parlamentară, monarhul, regele este cel care numeşte şi revocă miniştrii, sau “alege” Consiliul (Olanda, Belgia, Norvegia, Danemarca). Există însă şi state în care această regulă nu se respectă. Spre exemplificare, în Suedia, Primul Ministru este desemnat de Preşedintele Parlamentului, după consultarea partidelor parlamentare. Spania, reglementează o procedură de investitură în mai multe etape, asemănător sistemului românesc;

- în state cu regim semiprezidenţial, investitura Guvernului depinde de Preşedintele Republicii (ex. Franţa, Austria, Finlanda, Portugalia);

- în statele cu regim prezidenţial ( ex- S.U.A.), forma Guvernului se reduce la numirea de către Preşedinte a secretarilor de stat şi a celorlalţi miniştrii, cu avizul Senatului. 82 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 84 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001

Page 64: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Ce poate fi însă reţinut, cu titlu de notă comună în Constituţia statelor membre în Uniunea Europeană, este importanţa conferită Primului ministru, a programului său şi fireşte, a listei de miniştrii cu care acesta alcătuieşte echipa guvernamentală. Aşa se explică că în anumite sisteme de drept european, simpla calitate de lider al partidului majoritar din Parlament îţi conferă calitatea de Prim ministru, investitura fiind un act pur formal (ex. Anglia).

Constituţia României, reglementează investitura Guvernului, asemănător Constituţiei Spaniei, în mai multe etape.

“Investitura Guvernului reprezintă un complex de fapte juridice, cu procedurile corespunzătoare prevăzute de Constituţie, care definesc legalitatea şi fundamentează legitimitatea instalării la “cârma ţării a unei echipe guvernamentale”.82

Aşadar, investitura cuprinde următoarele etape: - desemnarea candidatului la funcţia de Prim Ministru, de către

Preşedintele României ; - întocmirea listei Guvernului şi a programului de guvernare, în

termen de 10 zile de la desemnare, de către Prim Ministrul desemnat ; - acordarea votului de încredere de către Parlament, în şedinţa

comună asupra programului şi a listei Guvernului. Aşadar, hotărârea comună a celor două Camere, dă naştere “raportului juridic de guvernare”.

- numirea Guvernului de către Preşedintele României, este un “act pur protocolar”, fără consecinţe juridice în privinţa raporturilor dintre Preşedintele României, pe de o parte şi Guvern, pe de altă parte.83Depunerea jurământului, etapă cuprinsă în faza numirii, reprezintă data de la care Guvernul în întregul său şi fiecare ministru în parte începe să exercite mandatul84. Această operaţiune încheie întregul proces de investitură a Guvernului.

5.3.2.Statutul constituţional şi legal al Guvernului şi membrilor săi

Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creaţie a vremurilor moderne, el a apărut odată cu primele Constituţii, implicit cu dreptul administrativ propriu-zis85.

Indiferent că a precedat sau a fost precedat de apariţia ministerelor, reglementarea instituţiei guvernamentale, (Cabinetul, Consiliul de Miniştrii, Consiliul de Stat, Executivul, Guvernarea), sau alte denumiri consacrate de tradiţiile constituţionale ale fiecărui stat, îşi are sediul general în cuprinsul legii fundamentale. Aceste reglementări se referă, fie la rolul Guvernului, atribuţiile, principiile de organizare şi funcţionare, la raporturile acestuia cu Parlamentul, cu alte instituţii şi autorităţi,etc.

Toate aceste tehnici de redactare a Constituţiei, reflectă nu numai rigoarea de reglementare, ci şi tradiţiile fiecărui stat.

Aminteam la începutul acestei secţiuni, că trăsătura executivului românesc este dualismul său. Aşadar, Preşedintele României şi Guvernul sunt cele doua autorităţi centrale cu caracter suprem în sistemul executiv românesc.

85 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001

Page 65: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

În privinţa atribuţiilor sale, „in materia executivă, Guvernul are caracter de regula, iar Preşedintele intervine prin excepţie, doar în acele domenii rezervate expres de Constituţie86”.

Pe de altă parte, nu este de neglijat faptul că Preşedintele este o autoritate publică cu caracter unipersonal, Guvernul este un organ colegial87 .

După cum, în opinia unor autori, caracteristic pentru Guvern este şi modul unic de investire, care presupune desemnarea candidatului de către Preşedinte şi acordarea votului de încredere de către Parlament, pentru a se încheia numirea Primului Ministru şi a întregii echipe guvernamentale, tot de către Preşedinte88.

Pentru analiza corectă a activităţii Guvernului, vom avea în vedere pe de-o parte:

- statutul constituţional (art.102-115 din Constituţie); - statutul legal potrivit Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor89.

Din punct de vedere al statutului constituţional al Guvernului, acesta este reglementat în Titlul III „Autorităţi publice”, Cap.III „Guvernul” şi dezvoltat în Cap.IV „Raporturile Parlamentului cu Guvernul” .

Legea de revizuire a Constituţiei, întăreşte soluţia unui executiv bicefal, cu un Preşedinte al României implicat direct în guvernare, doar în câteva domenii de activitate (politica externă, apărarea ţării şi ordine publică) şi cu un Guvern care apare ca fiind autoritatea esenţială, de natură politică a executivului, “Patronul” executivului în România este Guvernul şi nu Preşedintele Republicii”.90

Examinarea prevederilor constituţionale privind Guvernul demonstrează, fără echivoc, grija legiuitorului de a stabili rolul acestuia.

În practica constituţională europeană, există două tendinţe, fie de a deduce implicit rolul Guvernului din textele Constituţiei (ex. Italia, Germania), fie de a determina sarcinile sale în domeniul politic, administrativ, legislativ (Portugalia), sau a rolului său exclusiv politic (Spania, Grecia, Olanda), ori a rolului său exclusiv administrativ ( Austria, Norvegia).

Analiza reglementărilor constituţionale ale statelor aparţinând Uniunii Europene, mai permit şi următoarea concluzie:

Definirea rolului politic al Guvernului se realizează în unele Constituţii prin stabilirea în atributul său exclusiv a politicii interne şi externe şi exercitarea acestor atribuţii sub controlul parlamentului (Grecia, Germania, Franţa), sau Guvernului îi revine doar conducerea politicii generale a ţării, în limitele stabilite de Parlament (Spania, Portugalia, Finlanda) şi de şeful statului (Norvegia).

Din această simplă analiză comparativă, rezultă că, statutul constituţional al Guvernului României, este determinat, în concordanţă cu regimul politic consacrat în ţara noastră, şi în strânsă legătură cu tradiţiile ţării noastre, nu foarte diferită de a multor state

86 Virginia Vedinaş - Drept administrativ, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009 87 Tudor Draganu - Drept constituţional şi instituţii politice, Partea a 2a, Cluj Napoca, 1992,p.309,310 88 Ioan Santai - Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988,p.171 89 Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor – Publicat în Monitorul Oficial nr.164/2001 90 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.

Page 66: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

europene. Constituţia stabileşte cu privire la Guvern, structura acestuia, componenţa, investitura, incompatibilităţile, încetarea funcţiei de membru al Guvernului, actele Guvernului, răspunderea membrilor Guvernului, încetarea mandatului.

Statutul constituţional al Guvernului României se întregeşte cu reglementarea procedurii de “investitură” a acestuia.

Din analiza comparativă a reglementărilor constituţionale europene, se poate constata că:

- în state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul determinant în numirea Guvernului şi a Primului ministru, (la propunerea Preşedintelui), chiar dacă numirea Primului ministru o face Preşedintele (Italia, Grecia, Germania);

- în state cu regim monarhie parlamentară, monarhul, regele este cel care numeşte şi revocă miniştrii, sau “alege” Consiliul (Olanda, Belgia, Norvegia, Danemarca). Există însă şi state în care această regulă nu se respectă. Spre exemplificare, în Suedia, Primul Ministru este desemnat de Preşedintele Parlamentului, după consultarea partidelor parlamentare. Spania, reglementează o procedură de investitură în mai multe etape, asemănător sistemului românesc;

- în state cu regim semiprezidenţial, investitura Guvernului depinde de Preşedintele Republicii (ex. Franţa, Austria, Finlanda, Portugalia);

- în statele cu regim prezidenţial ( ex- S.U.A.), forma Guvernului se reduce la numirea de către Preşedinte a secretarilor de stat şi a celorlalţi miniştrii, cu avizul Senatului.

5.3.3. Primul Ministru – funcţie, rol În toate Constituţiile statelor europene, este reglementată în mod distinct funcţia de Prim Ministru, Cancelar, Preşedintele Consiliului, etc., atât sub aspectul desemnării sale, a rolului şi atribuţiilor sale, cât şi interimatul funcţiei. În Constituţia României, în forma revizuită din 2003, vom observa deja modificări în statutul constituţional al Primului Ministru, în sensul imposibilităţii revocării acestuia de către Preşedintele României. Revocarea Primului Ministru echivalează cu o revocare a Guvernului, ceea ce se poate realiza numai de către Parlament, pe calea moţiunii de cenzură. Legiuitorul constituant, reglementează însă interimatul funcţiei, pe perioada în care Primul Ministru se află în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile (art.107 alin.3). Primul Ministru interimar este un alt membru al Guvernului, care fiind astfel desemnat va îndeplini atât funcţia de Prim Ministru, cât şi pe cea al cărui titular este. Desemnarea Primului Ministru interimar se face pe o perioadă determinată, până la încetarea imposibilităţii de a-şi exercita atribuţiile. În condiţiile art.110 alin.2, dacă interimatul este mai mare de

91 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.

Page 67: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

45 de zile, Guvernul este demis. Astfel, putem deduce că doar Preşedintele poate delega atribuţiile prin numirea unui Prim Ministru interimar, în cazurile limitativ prevăzute de art. 107 alin.2 . “Procedura interimatului este compatibilă cu mandatul acordat Guvernului prin votul de investitură, fiind menită să asigure continuitatea funcţionării Guvernului, în condiţiile producerii unor evenimente fortuite ce ar putea conduce la destabilizarea sa, cu toate că Parlamentul nu i-a retras încrederea acordată.”91 Atributul principal al Primului Ministru, potrivit art.107 alin.1 din Constituţie este de a “conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin”, ceea ce presupune că Primul Ministru nu se poate substitui altui membru al Guvernului în exercitarea atributelor sale. Pe de altă parte, Primul Ministru mai are şi alte atribuţii ce-i revin în exclusivitate, şi anume:

- poate prezenta celor două camere ale Parlamentului rapoarte şi declaraţii privind politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate (art.107 alin.1, teza a-II-a);

- propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor membrii ai Guvernului (art.85 alin.2);

- poate cere Preşedintelui României să participe la anumite şedinţe ale Guvernului (art.87);

- contrasemnează cea mai mare parte din decretele prezidenţiale (art.100 alin2);

- semnează ordonanţele şi hotărârile adoptate de Guvern (art.108 alin.4);

- reprezentarea Guvernului în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu partidele, sindicatele, organizaţiile neguvernamentale şi în relaţiile internaţionale. 5.3.4.Actele Guvernului

În categoria elementelor de conţinut ale statutului constituţional al Guvernului, întâlnim şi reglementarea actelor acestuia, anume:

a) hotărâri-emise pentru organizarea executării legilor, deci sunt acte „praeter legem” şi „secundum legem” (deci în baza şi în limitele acesteia, neputând lua decât măsuri de punere în executare). Hotărârile pot fi atât normative, cât şi individuale.

b) acte exclusiv politice (programe, moţiuni, declaraţii, mesaje)

c) ordonanţe-în temeiul normei constituţionale (delegarea legislativă art.115). Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legii organice.

Aceste ordonanţe numite şi obişnuite sau propriu-zise, pot fi supuse, în condiţiile legii de abilitare, aprobării sau nu, Parlamentului.92

92 Mihai Constantinescu- Conţinutul ordonanţei de urgenţă a Guvernului, Revista Dreptul nr.8/1998, p.30-35 Dana Apostol Tofan– Despre natura juridică şi regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, Revista de Drept Public, nr.1/1995, p.94-101 93 Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan –Delegarea legislativă în România. Analiză comparativă în raport cu statele occidentale.Revista de drept public 1/2001 95 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 96 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.

Page 68: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

O altă categorie de ordonanţe o reprezintă ordonanţele de urgenţă (art.115 alin.4), care intervin în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată.

Ordonanţele au o dublă natură juridică, sunt acte administrative în raport cu autoritatea care le adoptă şi acte cu putere de lege în raport cu forţa lor juridică.93 Din această enumerare, rezultă că în temeiul art.108 din Constituţie, hotărârile se emit pentru organizarea executării legii, deci “actul administrativ al Guvernului”, prin care se realizează “competenţa originară”94 a Guvernului, fiind supuse condiţiei de formă a semnării lor de către Primul Ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia de a le pune în executare şi de a fi publicate în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei sale. Fiind un act administrativ, hotărârea poate fi atacată în faţa instanţei de contencios administrativ, în temeiul art.52, coroborat cu art.126(6) din Constituţie. Cu privire la ordonanţe, acestea sunt expresia competenţei delegate în materie legislativă de către Parlament, Guvernului. În temeiul prevederilor art.115 din Constituţie, ordonanţele sunt de două feluri: - ordonanţe în temeiul unei legi de abilitare, emise deci doar cu respectarea strictă a obiectului acesteia, supuse sau nu, în condiţiile legii de abilitare, aprobării ulterioare a Parlamentului şi a datei până la care se pot emite ordonanţe. Regula este că aceste ordonanţe, nu se supun aprobării Parlamentului decât dacă este prevăzută expres. Cu privire la această categorie de ordonanţe, mai amintim că ele nu pot face obiectul unor domenii rezervate legilor organice. De asemenea, potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan “legea de abilitare poate fi dată şi de o dispoziţie de investire a Guvernului, cu competenţa de a emite o ordonanţă cuprinsă într-o lege, reglementând un anumit sector de activitate”95 De asemenea, reţinem că fiind un act administrativ emis în executarea raporturilor dintre Guvern şi Parlament, ele nu pot fi atacate în contencios administrativ, dar se poate realiza controlul constituţionalităţii sale pe calea excepţiei de neconstituţionalitate de competenţa Curţii Constituţionale (art.146 lit.d). Pentru ordonanţele ce se supun aprobării Parlamentului, valabilitatea lor este condiţionată tocmai de respectarea acestei obligaţii, până la împlinirea termenului de abilitare, sub sancţiunea încetării de drept a efectelor lor.

- ordonanţe de urgenţă emise în cazuri excepţionale, când nu este necesară delegarea legislativă. În temeiul Constituţiei României, în forma revizuită

“Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată , având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.(art.115 alin4 ).

Forma modificată a articolului 115, şi alineatele introduse după revizuirea Constituţiei, sunt de natură a înlătura arbitrarul şi practica neconstituţională a Guvernului, care pe calea excesului de putere, proceda la adoptarea, modificarea sau abrogarea ordonanţei de

97 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 98 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001

Page 69: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

urgenţă, fără respectarea procedurii constituţionale. Forma revizuită a articolului 115 din Constituţie aduce

modificări cu privire la : - definirea situaţiei excepţionale, care justifică adoptarea unei

ordonanţe de urgenţă şi anume “ o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce nu comportă nici-un fel de amânare”96

- sub aspect procedural, intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă este supusă condiţiei de a fi depusă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă a fi sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României (art.115 alin.5) . În fapt, aceste momente, deşi diferite, sunt corelate, nu se pot publica decât după depunerea la Cameră.

Procedura specială instituită, justifică, de asemenea, situaţia excepţională sau urgenţa în adoptarea sa. Astfel, dacă camera competentă nu se află în sesiune, se convoacă, în mod obligatoriu în 5 zile de la depunerea ordonanţei de urgenţă sau de la trimitere, iar dacă în termen de cel mult 30 zile de la depunere, camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta se consideră adoptată şi se trimite celeilalte camere care decide, de asemenea, în procedură de urgenţă.

În art.115 alin.6, legiuitorul constituant determină obiectul acestor ordonanţe de urgenţă, şi implicit limitele constituţionale ale acestora, prin nominalizarea domeniilor ce nu pot fi reglementate prin ordonanţa de urgenţă, alcătuind sfera “finelor de neprimire”: domeniul legilor constituţionale, regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Cu privire la sintagma “nu pot afecta regimul”, prof. Antonie Iorgovan, precizează că “legiuitorul constituant a urmărit regulile care sunt stabilite prin legi care au ca obiect organizarea şi funcţionarea acestor instituţii fundamentale, are deci în vedere regimul legal şi nu pe cel constituţional”97.

Dacă în privinţa limitării obiectului ordonanţei de urgenţă cu privire la legile constituţionale, procedura expresă a avut în vedere evitarea excesului de putere al Guvernului, cu privire la drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi respectiv drepturile electorale, legiuitorul constituant a accentuat o dată în plus importanţa acestora, prin reluarea unora din cele mai importante drepturi fundamentale (dreptul de a alege şi de a fi ales), iar în privinţa sferei instituţiilor fundamentale, trebuie să avem în vedere atât instituţiile cuprinse în Titltul III, fiind vorba de clasicele puteri, dar şi autorităţile publice care sunt reglementate în alte titluri ale Constituţiei98(Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Economic şi Social).

Pe de altă parte, protecţia proprietăţii private, se coroborează cu prevederile art.44 din Constituţie, potrivit cărora, naţionalizarea, exproprierea şi orice altă cale de trecere silită a bunurilor proprietate privată, în proprietate publică, nu se poate face decât prin lege, cu o dreaptă şi prealabilă despăgubire şi fără discriminări de natură socială, etnică, religioasă, politică.

Ordonanţele de urgenţă şi ordonanţele emise în baza legii de abilitare, se aprobă sau se resping prin lege, urmând a stabili, după

Page 70: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

caz, măsurile ce se impun cu privire la efectele juridice produse pe perioada aplicării ordonanţei (art.115 alin.7 şi 8).

5.3.5.Răspundera Guvernului şi a membrilor săi

Normele constituţionale întregesc la rang de principiu fundamental regulile controlului parlamentar asupra Guvernului, cât şi răspunderea acestuia.

În privinţa controlului parlamentar, fără a intra în dezvoltarea conţinutului formelor sale de manifestare, Constituţia în art.111-113, Cap.IV-Raporturile Parlamentului cu Guvernul , prevede următoarele: - obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţii, documente cerute de Camera Deputaţilor şi Senat, sau de comisiile parlamentare; - obligaţia Guvernului de a informa cu privire la orice iniţiativă legislativă privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale; - participarea obligatorie a membrilor Guvernului, când se solicită prezenta acestora de către Parlament; - obligaţia Guvernului şi a membrilor săi de a răspunde la întrebările sau interpelările formulate de deputaţi şi senatori;

Nerespectarea de către Guvern şi membrii săi a obligaţiilor mai sus precizate conduc la răspunderea politică a acestuia.

Examinarea normelor constituţionale permite identificarea următoarelor forme ale răspunderii împotriva Guvernului şi a membrilor săi: - răspunderea politică faţă de Parlament a Guvernului şi a fiecăruia dintre membrii săi ( art.103 alin.1); - răspunderea penală a membrilor Guvernului ( art.109 alin.2); - răspunderea administrativ disciplinară, sub forma suspendării din funcţie, în cazul în care a început urmărirea penală, sau a fost trimis în judecată unul din membrii săi; - răspunderea administrativ patrimonială, întemeiată pe prevederile art.51 şi art.52 din Constituţie, coroborate cu prevederile Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ.

1. Cea mai gravă formă a răspunderii Guvernului şi a membrilor săi, o reprezintă tocmai răspunderea politică faţă de Parlament, care poate conduce la demiterea acestuia, ca urmare a retragerii încrederii pe care Parlamentul i-a acordat-o prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.

Răspunderea politică a Guvernului este o instituţie pe care o regăsim în majoritatea Constituţiilor europene ale statelor membre ale Uniunii Europene (Italia, Franţa, Spania, germania, Finlanda, Suedia, Etiopia, Belgia) şi ea este o reflexie a acordării încrederii de către parlament.

În sistemul românesc, consacrarea la nivel constituţional a răspunderii politice atât a Guvernului în ansamblul său, cât şi a fiecărui membru în parte (art.108 alin.1), are şi o sancţiune specifică

99 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 100 Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială-Publicată în Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999

Page 71: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

retragerii încrederii acordate Guvernului, respectiv demiterea acestuia.

Răspunderea politică a Guvernului, este o răspundere solidară cu a fiecăruia dintre membrii săi.

Răspunderea politică poate îmbrăca forma răspunsului la întrebări, interpelări, de a da informaţii, de a prezenta rapoarte, etc., până la adoptarea unei moţiuni simple sau a unei moţiuni de cenzură.

Potrivit art.112 alin.2, Camera Deputaţilor şi Senatul pot adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă de politică internă sau externă, sau la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Efectul imediat al adoptării unei moţiuni simple, nu este revocarea ministrului sau căderea Guvernului “efectele sale sunt pe plan politic o victorie a forţelor politice care au iniţiat-o şi susţinut-o”99. Spre deosebire de aceasta, moţiunea de cenzură conduce prin adoptarea sa la retragerea încrederii acordată Guvernului, încetarea mandatului, şi pe cale de consecinţă, la demiterea Guvernului.

Urmare a acestui fapt, procedura promovării sale este supusă condiţiei de cvorum, a cel puţin ¼ din numărul total de deputaţi şi senatori, şi convocarea acesteia de către Guvern la data depunerii şi dezbaterea acesteia după 3 zile de la data prezentării sale în şedinţa comună a celor două camere.

Adoptarea moţiunii de cenzură (moţiune de cenzură pozitivă) conduce deci la demiterea Guvernului.

Reversul acestei proceduri, o reprezintă angajarea răspunderii Guvernului, pentru o declaraţie politică, pentru un program sau un proiect de lege.

În măsura în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, Guvernul nu este demis, iar proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, se consideră adoptat, iar aplicarea programului său, a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern. În fapt, angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o

“modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi şi chiar o modalitate de manifestare a dreptului la iniţiativă legislativă”.

2. Răspunderea penală este o formă a răspunderii juridice şi se angajează pentru fapte penale săvârşite în exerciţiul funcţiei lor de către fiecare membru al Guvernului. În cazul începerii urmăririi penale împotriva unui ministru, acesta poate fi suspendat din funcţie de Preşedintele României, iar în măsura în care a fost trimis în judecată, suspendarea este de drept. Legiuitorul constituant lasă pe seama legii organice stabilirea cauzelor de răspundere şi a pedepselor aplicabile pentru faptele penale săvârşite de membrii Guvernului.

Instituţia răspunderii ministeriale este consacrată în cea mai mare parte a Constituţiilor europene (Italia, Germania, Finlanda, Austria, Suedia, Portugalia, Spania, Belgia, Ungaria).

Legea nr.115/1999100 privind responsabilitatea ministerială, modificată prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi in mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, întregeşte prevederile răspunderii ministeriale.

O reglementare similară este cunoscută în tradiţia

Page 72: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

constituţională românească chiar din 1866, prin promulgarea Legii responsabilităţii ministeriale din 1879 şi menţinută în Constituţiile din 1923 şi 1938.

În afara formei de răspundere penală instituită în prevederile constituţionale, Legea responsabilităţii ministeriale nr.115/1999, stipulează că “un membru al Guvernului răspunde penal, pentru infracţiunile prevăzute de această lege, iar pentru alte infracţiuni prevăzute în Codul penal sau legile penale speciale, săvârşite în afara exerciţiului funcţiei lor, membrii Guvernului răspund în condiţiile dreptului comun”. Cu privire la răspunderea penală, aceasta se angajează atât membrilor pentru faptele penale săvârşite de miniştrii în funcţie, cât şi pentru cei ce au ocupat o asemenea funcţie, pentru faptele săvârşite în timpul mandatului. De asemenea, precizăm că pentru faptele penale săvârşite fără a avea legătură cu executivul funcţiei, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun. 3. O altă formă de răspundere a membrilor Guvernului, o reprezintă răspunderea administrativ patrimonială pe temeiul art.52 din Constituţie, coroborat cu art.126(6) care poate privi, în calitate de subiect atât Guvernul, în calitate de autoritate publică, cât şi fiecare membru în parte, pentru pagubele produse printr-un act administrativ nelegal, sau ca “funcţionar vinovat”, coroborat cu prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ.

5.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 5

- însuşirea cunoştinţelor cu privire la rolul Guvernului ca autoritate centrală supremă cu

competenţă materială şi teritorială generală în materia administraţiei publice - etapele investirii legale a Guvernului şi structura acestuia - actele Guvernului, delegarea legislativă şi limitele constituţionale ale exercitării acestor

competenţe - răspunderea Guvernului şi a membrilor săi – procedura, consecinţă cu privire la

responsabilitatea ministerială - mandatul, cauzele de incompatibilitate , interimatul Guvernului - moţiunea de cenzură, modalitatea de răspundere politică a Guvernului în faţa

Parlamentului

Concepte şi termeni de reţinut

Page 73: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Investirea Guvernului, moţiunea de cenzură, delegarea legislativă, interimatul, cauze de incompatibilitate, revocarea, suspendarea, incetarea mandatului

Întrebări de control şi teme de dezbatere

Teme de seminarizare/evaluare Realizaţi pe bază de referat natura juridică a ordonanţelor de Guvern şi a ordonanţelor

emise şi situaţii excepţionale. Consecinţele neratificării actului.

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Legislaţie:

- Constituţia României - Legea nr.90/2001 (Monitorul Oficial nr.164/02.04.2001) privind organizarea şi funcţionarea

Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 24/2009 şi nr.2/2010

- Legea 115/1999(Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999)- privind responsabilitatea ministerială - Legea nr.161/2003(Monitorul Oficial 279/21.04.2003) – privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei - Legea nr.144/2007( Monitorul Oficial nr.359/25.05.2007)- privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de integritate - Legea 176/2010 (Monitorul Oficial nr.621/02.09.2010)- privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice

Page 74: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Unitateadeînvăţare6

ADMINISTRAŢIA MINISTERIALĂ 

6.1 Introducere 6.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 6.3 Conţinutul unităţii de învăţare

6.3.1. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice centrale 6.3.2. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate 6.3.3. Statutul constituţional şi legal al administraţiei centrale de specialitate 6.3.3.1. Actele autorităţilor administraţiei publice centrale

6.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

6.1. Introducere

Importanţa examinării acestei categorii de autorităţi ale

101Cristian Ionescu – Principiile fundamentale ale democraţiei constituţionale administrative – Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p.5 102 Cristian Ionescu – Geneza Constituţiei României,1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, p.554 103 Sofia Popescu – Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile administrative. Revista Studii de drept românesc nr.2/1993, p.19

104 Michaud – Etude sur le pouvoir discretionnaire. – Revue génerale d’administration, 1914, p.9-11

Page 75: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

administraţiei publice este determinată de faptul că la nivelul normei constituţionale, reglementarea este insuficientă, ea referindu-se la stabilirea condiţiilor de organizare şi funcţionare a acestora, potrivit legii. Din această perspectivă, Legea 90/2001 este Legea cadru privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor care au proceduri referitoare la organizarea şi funcţionarea ministerelor, conducerea acestora, atribuţiile ministerelor. Important în procedura de determinare a structurii Guvernului, este examinarea procedurii de aprobare de către Parlament, prin acordarea votului de încredere la investirea sa. Aşadar, orice modificare a structurii pentru înfiinţarea, desfiinţarea, dizolvarea sau comasarea ministerelor se supune aceleiaşi proceduri de investitură. Statutul legal al ministerelor consacră personalitatea de drept public a acestora atribuţii, structura şi actele miniştrilor. Din punct de vedere al competenţelor reglementate de lege, autorităţile administraţiei publice centrale se pot clasifica în autorităţi de domeniu sau de ramură care, la rândul lor, se pot subclasifica în autorităţi de sinteză, de coordonare sau de control. Cu privire la regimul juridic al actelor acestora, ele pot fi atât individuale, cât şi normative, eficacitatea acestora fiind supusă condiţiilor generale de a fi publicate în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor.

6.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

6.2.1.Obiectivele: - cunoaşterea aprofundată a condiţiilor de înfiinţare a autorităţilor de

105 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001 106 André Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet – Traité de droit a administratif, Ed. LGDJ Paris, 1988 Dana Apostol Tofan – Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck 1999, p. 10-22 107 E. Forsthoff – Traité de droit adminstratif allemand - Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 145-149 108 Ioan Alexandru – Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, ed. a III a, Ed. Lumina Lex, 2002. 109 Constituţia României, revizuită – Publicată în Monitorul Oficicial nr.767 din 31.10.2003 110 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 111 Georges Dupuis, Marie Jose Guedon – Droit administratif,4 edition Armand Colin, Paris, 1993, p.207 112 Jacques Chevallier - Institutions politiques Librairie Generale de droit et jur ispridencces, Paris 1996, p.158; Frederic Baudin Culliere – Principe de subsidiarite et

administration locale, Librairie Generale de droit et jursisprudences, Paris 1995, p.62. 113 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu - Drept comunitar general. Trata t- Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.302-304 114 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsoiu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 115 Legea nr.3/2000 privind organizarea şi dezvoltarea referendumului - Publicată în Monitorul Oficial nr. 84 din 24.04.2000 116 G. Braibant – Le principe de proportionnalité, Mélange – Waline, LGDJ, 1974, p. 298-302 117 Jacqes Ziller – Le principede proportionnalité – L’Actualité juridique – Droit administrative, 1996, p. 185-188 118 Legea nr.90/2001privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor - Publicată în Monitorul Oficial nr.164/2001 119 Mihai Constantinescu ,Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 120 Astfel prin Hotărârea Parlamentului nr.5/2004 – Publicată în Monitorul Oficial nr.212/10.03.2004 s-a reorganizat Guvernul, ministerele , în număr de 15, iar prin Hotărârea Parlamentului nr. 24/2005, Guvernul s-a reorganizat având o nouă structurare a ministerelor, Publicată în Monitorul Oficial nr. 215/ 30.08 2005 121 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004. 122 Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor - Publicată în Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001 123Legea nr.23/2004 privind modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor- Publicată în Monitorul Oficial nr. 187/03.03.2004 124 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.76/2005 - Publicată în Monitorul Oficial nr. 618/15.07.2005 125 Legea nr.117/2005 privind completare Legii nr.90/2001-Publicată în Monitorul Oficial nr. 389/09.05.2005 126 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.11/2004 - Publicată în Monitorul Oficial nr 266/25.03.2004 127Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.17/2005- Publicată în Monitorul Oficial nr 229/18.03.2005 128 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001

129 Legea nr.554/2004 contenciosului administrativ– Publicată în monitorul Oficial nr.1154/2004

Page 76: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

specialitate ale administraţiei publice - identificarea structurii autorităţilor centrale şi delimitarea sferei de competenţă a acestora. - identificarea procedurilor legale de verificare a structurii acestora şi înfiinţarea lor prin lege - stabilirea procedurilor legale de profesionalizare a conducătorilor/miniştrilor 6.2.2. Competentele:

- dezvoltarea abilităţilor de identificare a necesităţilor de înfiinţare a autorităţilor administraţiei publice centrale - identificarea structurii funcţionale a ministerelor - natura juridică a funcţiei de ministru, ministru delegat

Timpul alocat unităţii: 2 ore

6.3. Conţinutul unităţii de învăţare

6.3.1. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice centrale

Potrivit constantelor dreptului constituţional, întreaga activitate de instaurare, menţinere şi exercitare a puterii statale a şi raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi se desfăşoară potrivit principiilor fundamentale prevăzute de Constituţie. Aceste norme cu caracter fundamental, au în vedere raporturi sociale esenţiale privind exercitarea puterii, consacrând formele politico-juridice, caracterul structurilor de guvernare şi relaţiile dintre ele, cât şi direcţiile generale de activitate ale statului.101

Pe de altă parte, nu trebuie neglijat faptul că enunţarea şi reglementarea principiilor generale ale dreptului, cât şi în mod special principiile constituţionale, diferă de la un stat la altul, de la o etapă a dezvoltării la alta şi nu în ultimul rând, este în strânsă corelaţie cu tradiţiile şi practicile dintr-un sistem de drept sau altul.

Dinamica principiilor constituţionale pe de altă parte, determină creşterea sferei de cuprindere a acestora, ceea ce conduce la o depăşire a structurilor statale propriu-zise, aplicându-se şi în sfera de activitate a corpurilor intermediare.102

Principiile dreptului administrativ, specifice obiectului său de reglementare, care creează cadrul de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale şi centrale, trebuie să fie în deplină concordanţă cu normele şi principiile constituţionale, ele constituind regulile general-obligatorii, prin care se stabilesc direcţiile fundamentale privind organizarea şi funcţionarea administraţiei

Page 77: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

publice, raporturile dintre autorităţi şi implicit, controlul statului asupra activităţii acestora.

Un alt aspect ce merită a fi reţinut, privitor la principiile administraţiei publice, este legat de identificarea acestora. În contextul normelor constituţionale, ele sunt atât implicite, cât şi explicite, funcţie de evoluţia constituţională şi tradiţiile fiecărui stat şi sistem de drept.

Ca o constantă în concepţia sistemelor de drept actuale europene, vom reţine recunoaşterea la nivel constituţional, a principiului fundamental de organizare şi funcţionare a administraţiei publice, cât şi dezvoltarea acestora sub forma legilor organice, în deplină concordanţă cu principiile constituţionale.

Am analizat într-o secţiune anterioară două din principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a administraţiei publice: centralizarea şi descentralizarea, prin prisma regimului politic în care aceasta se desfăşoară şi cu conotaţiile căpătate de conţinutul acestora în evoluţia istorică a societăţii.

1. Un alt principiu ce stă la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice în general (locale sau centrale ) este principiul legalităţii.

Acest principiu reflectă în fapt, conţinutul administraţiei publice, ca fiind o activitate de organizare a executării şi executare în concret a legii, ceea ce presupune implicit o supunere a administraţiei publice faţă de normele juridice fundamentale şi specifice.

Principiul legalităţii reprezintă elementul fundamental sau esenţial al statului de drept, potrivit căruia „toate subiectele de drept” persoane fizice sau juridice, autorităţi publice, trebuie să se supună principiului legalităţii şi să se conformeze acestuia.103

De altfel, principiul legalităţii determină sau circumscrie şi limita acţiunii administraţiei, el reprezentând o determinare prin lege a competenţelor autorităţilor publice şi a limitelor sale, sub directa conformitate cu aceasta şi sub controlul statului. Tot o consecinţă a principiului legalităţii o reprezintă şi conformitatea activităţii executive cu norma de drept, ca o consecinţă a punerii în executare a legii şi ca o garanţie a libertăţii cetăţeanului faţă de intervenţia directă a statului.

Aplicarea principiului legalităţii în administraţie în unele state europene este o condiţie primordială, el fiind consacrat la rang de principiu constituţional. Caracteristic statelor europene dezvoltate este tocmai guvernarea statului de lege. Statul este acela care stabileşte limitele competenţelor sale sub forma legii.

Sintagmă „statul guvernat de lege”, s-a consacrat în doctrina europeană, pe fondul creşterii şi câştigării libertăţilor individuale, când noţiunea de ordine stă la baza relaţiei stat supus (individ).

Examinarea principiului legalităţii în administraţie este strâns legat de competenţa autorităţilor administrative, exercitarea atribuţiilor lor legale în limitele acestei competenţe şi nu în ultimul rând, în conformitatea actelor acestora cu legea.

Conformitatea şi oportunitatea, aspecte ale principiului legalităţii, permit administraţiei publice libertatea de apreciere asupra modalităţilor şi căilor legale pentru a pune în executare legea.

Page 78: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Această libertate de apreciere a administraţiei, a fost examinată în doctrină şi ca o „putere discreţionară” a acesteia şi, nu neapărat, ca o modalitate de realizare a competenţei legale.

Literatura franceză şi germană, consacră ample studii acestor două principii ale administraţiei publice, legalitatea şi excesul de putere, ca efect al exerciţiului puterii discreţionare al acestora.

De altfel, potrivit unui autor francez „există putere discreţionară ori de câte ori autorităţile acţionează liber, fără ca să-i fie dictată dinainte conduita şi printr-o regulă de drept”104.

În studii mai recente, autorii francezi recunosc existenţa puterii discreţionare a administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune liber, optează pentru o soluţie sau alta, în lipsa unei conduite determinate printr-o normă de drept.

În doctrina românească actuală, prof. Antonie Iorgovan, în lumina principiilor constituţionale, examinează dualitatea principiului legalităţii-putere discreţionară a administraţiei, prin raportare la regimul juridic aplicabil actelor administrative, concluzionând că „relaţia legalitate-putere discreţionară a administraţiei-controlul instanţelor de contencios administrativ, reprezintă o problemă fundamentală a statului de drept”105

În studii recente a unor autori francezi, recunosc existenţa puterii discreţionare a administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune liber, optează printr-o soluţie sau alta în lipsa unei conduite determinate printr-o normă de drept106.

În fapt, legalitatea şi puterea discreţionară nu sunt în contradicţie, ele însă necesită a fi corect aplicate în administraţie, tocmai pentru a evita excesul de putere al acestora în realizarea scopului legii.

În literatura germană, se reţine chiar că, examinarea excesului de putere din partea administraţiei este dificilă tocmai ca urmare a „nedefinirii noţiunilor de interes public, serviciu public, bun public, utilitate publică, ordine publică” pe care-l realizează administraţia publică107.

În toate statele Uniunii Europene, executivul este supus legii. În privinţa organismelor Uniunii Europene, acestea sunt

abilitate să acţioneze numai în domenii specifice, stabilite în mod expres.

„ Prin urmare există o unitate de vederi a statelor membre până acolo încât conceptul de stat guvernat de lege în termeni cei mai generali, a fost realizat în sensul că orice exercitare a puterii executive trebuie direcţionată şi limitată de către lege”108

Conceptul de legalitate a activităţii administraţiei se aplică deci, în dreptul comunitar numai într-o formă special adaptată circumstanţelor. Cea mai importantă sursă a legalităţii este legea scrisă a Uniunii Europene.

În sistemul de drept românesc, recunoaşterea principiului legalităţii ca principiu fundamental al organizării administraţiei publice centrale şi locale este explicită de vreme ce în art.1 (3) din Constituţie, se stipulează că „ România este stat de drept democratic şi social în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic, reprezintă valori supreme în spiritul tradiţiilor

Page 79: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

democratice ale poporului român şi idealurilor României din decembrie 1989 şi sunt garantate”.

Pentru ca în alin.5 să se prevadă expres că „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”109.

În privinţa administraţiei centrale, norma constituţională stipulează expres că „Guvernul execută conducerea generală a administraţiei publice” ( art.102(1)), iar în art.108(2), “hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor”, coroborat cu art.108(3) „ ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta”, ceea ce conduce implicit la concluzia consacrării la rang de principiu constituţional, a principiului legalităţii administraţiei publice, cât şi la limitele exerciţiului acţiunii administrative la conţinutul şi conformitatea cu legea.

Consacrarea la rang de principiu fundamental a principiului legalităţii în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, rezultă şi din reglementarea constituţională, a domeniilor rezervate legii, printre care regăsim la art.73(3) lit. o „organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi regimul general privind autonomia locală” ca şi prevederea privind înfiinţarea prin lege a ministerelor (administraţia centrală de specialitate) şi a autorităţilor administrative autonome (art.117).

„Obligativitatea legii, principiul legalităţii, asigură ordinea de drept. Ca şi principiul supremaţiei Constituţiei, legalitatea este de esenţa cerinţelor statului de drept, adică a preeminenţei legii, în reglementarea relaţiilor sociale”110

2. Un alt principiu general al administraţiei publice centrale, reglementat după modelul european este principiul subsidiarităţii.

În doctrină, subsidiaritatea este definită ca un principiu de organizare instituţională care se aplică cu prioritate raporturilor individ-societate şi instituţie cu scopul repartizării competenţelor şi care tinde să favorizeze baza în raport cu vârful. Aşadar, acest principiu are în vedere „două entităţi” distincte

şi presupune totodată delimitarea competenţelor acestora. În cazul competenţelor concurente, acest principiu

presupune, pe de o parte „coborârea” competenţei decizionale spre nivelul de bază cât mai aproape de cetăţean, iar pe de altă parte, permite intervenţia nivelului superior, care dispune de mijloace mai eficiente decât un nivel inferior.

Privit ca un principiu politic, subsidiaritatea presupune ca puterea statului să nu intervină decât acolo unde societatea sau individul nu-şi poate satisface singură (singur) interesele.

Cu toate că este recunoscut în doctrina tuturor statelor europene, acest principiu este nedefinit într-un context legislativ explicit de drept intern. De altfel, definirea sa clară apare în Carta europeană a autonomiei locale, art.4 cu titlul „Raza de acţiune (întinderea) autonomiei locale”. Este motivul pentru care vom dezvolta acest principiu cu

prioritate la Secţiunea Principii specifice ale administraţiei publice locale.

Chiar dacă trimiterea implicită la acest principiu îşi face tot

Page 80: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

mai simţită prezenţa în legislaţia ţărilor europene care recunosc necesitatea „coborârii” competenţelor către nivelul inferior al administraţiei publice, nu trebuie neglijat faptul că există şi rămân numeroase sarcini, misiuni ale administraţiei publice, care nu se pot transfera colectivităţilor locale, după cum şi realitatea că acestea nu dispun de mijloacele adecvate pentru realizarea acestora.111

Aşadar, „subsidiaritatea combate excesul statului, dar el nu înseamnă lipsirea cât mai mult posibil a statului central de prerogativele sale, care nu pot să dispară. Dimpotrivă subsidiaritatea duce la întărirea puterii statului care asigură concentrarea lui numai pe aspectele esenţiale”.112

De reţinut că în planul dreptului intern, principiul subsidiarităţii nu trebuie privit numai prin prisma raportului dintre colectivitatea naţională (stat) şi cea locală, ci şi în cadrul administraţiei statale.

Astfel, în contextul principiului deconcentrării administrative subsidiaritatea presupune capacitatea decizională să fie tot mai mult transferată, delegată administraţiei teritoriale, fie că o privim ca o deconcentrare pe orizontală prin sporirea atribuţiilor autorităţilor teritoriale (ex. prefect), fie pe verticală către fiecare serviciu teritorial în parte.

Pentru prima oară, acest principiu a fost consacrat în dreptul comunitar în Tratatul de la Paris din 1951,în forma „în domeniile în care nu relevă competenţa sa exclusivă comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarităţii, decât dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o manieră suficientă de statele membre şi pot fi deci, datorită dimensiunilor sau efectelor acţiunii dorite, mai bine realizate la nivel comunitar”.

Din textul de mai sus, vom reţine următoarele direcţii, ce guvernează acţiunea comunitară în această materie:

- acţiunea comunităţii este circumscrisă competenţelor conferite de state prin tratate, competenţa naţională fiind regula, iar competenţa comunitară excepţia; pincipiul subsidiarităţii nu se aplică în domenii aflate în competenţa exclusivă a comunităţii (deci în domenii concurente când transferul de atribuţii nu a fost total);

- acţiunea comunităţii este limitată la a nu depăşi nivelul necesar realizării obiectivelor din tratat (principiul proporţionalităţii).

Subsidiaritatea se traduce şi sub aspectul de „eficienţă” sau de „proximitate”, ceea ce presupune că fiecare entitate (parte a raportului), să-şi asume numai acele sarcini pe care le poate satisface în mod optim.

Astfel privit principiul subsidiarităţii, trebuie examinat şi în corelaţie cu celelalte principii de organizare şi funcţionare a statului (unitatea, eficacitate, solidaritatea), după cum repartizarea competenţelor şi delimitarea acestora, presupune cu necesitate să facă obiectul legii, pentru fiecare nivel în parte. Având conotaţii politice, acest principiu este perceput mai mult ca un instrument pentru descentralizarea puterii politice.

La nivel comunitar, văzut de sus în jos, acest principiu este perceput ca fiind delegarea puterii de la nivel central al Uniunii Europene, la nivelul statelor membre. Văzut de jos în sus, statele membre îşi aduc contribuţia pentru buna funcţionare a sistemului comunitar.113

Page 81: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

La nivel european, pe plan legislativ, acest principiu nu şi-a găsit aplicarea în reglementări constituţionale interne (cu excepţia Germaniei), dar el trebuie să devină un principiu al relaţiilor interne comunitare generale. 3. Un alt principiu general îl reprezintă colaborarea în rezolvarea problemelor de interes general. Ori de câte ori examinăm administraţia publică, plecăm de la conţinutul acestei activităţi, aceea de a pune în executare legea. În temeiul principiului legalităţii, autorităţile administrative sunt reglementate şi înfiinţate pentru a realiza interesele generale şi locale ale colectivităţilor pe care le reprezintă. Una din noţiunile de bază ale dreptului administrativ de natură a determina , nu numai competenţa legală a autorităţilor administraţiei publice, dar şi limitele exerciţiului acesteia, este interesul public (general). Ridicarea la rang de principiu constituţional, a realizării interesului general de către administraţie, este o realitate pe care o regăsim în toate sistemele de drept european, inclusiv în dreptul românesc. Mai mult chiar, la baza structurării autorităţilor administraţiei publice de nivel central sau local se află tocmai natura intereselor generale sau locale, pe care acestea sunt chemate să le realizeze. Determinarea prin lege a conţinutului acestor noţiuni, prezintă importanţă sub aspectul respectării competenţelor autorităţilor administrative, a evitării excesului de putere, în realizarea activităţii de punere în executare a legii, dar şi sub aspectul realizării unor raporturi de cooperare, colaborare între autorităţile administraţiei de nivele diferite pe linia realizării intereselor cetăţenilor. Lipsa raporturilor de subordonare dintre administraţia publică centrală şi locală, regăsită în sistemele de drept european actuale, dovedeşte tocmai consecvenţa cu care constituantul a înţeles să asigure prin toate structurile administrative, punerea în executarea legii, în interesul colectivităţilor naţionale şi locale. Ca atare, între autorităţile administraţiei publice, statale, autonome, locale, teritoriale, există raporturi de cooperare, colaborare, coordonare în vederea realizării unui interes general. În dreptul românesc, este consacrat la nivel constituţional, principiul colaborării în administraţie. Astfel, potrivit art. 102 (1) din Constituţia României revizuită, Guvernul „ exercită conducerea generală a administraţiei publice”, iar în alin.2 “în îndeplinirea atribuţiilor sale Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate”. „Formularea - exercită conducerea generală a administraţiei publice” din textul alin. (1) al art. 102, a fost necesară pentru a pune în concordanţă acest text din Constituţie cu principiile consacrate în art. 1. Este de la sine înţeles, că într-un stat unitar, nu poate fi vorba decât despre un singur Guvern, care se afla astfel în vârful tuturor structurilor administraţiei publice (ministere, agenţii, departamente, etc.). Verbul „a conduce” nu a fost ales întâmplător, ci tocmai pentru a sublinia că nici o structură a administraţiei publice, fie aceasta centrală sau locală, numită sau aleasă de cetăţeni, nu se poate

Page 82: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

sustrage „veghei” guvernamentale. Formele juridice prin care Guvernul realizează „conducerea generală” a unor structuri administrative sau a altora, diferă după cum este vorba despre structuri subordonate Guvernului, despre structuri centrale autonome, înfiinţate prin lege sau despre structuri alese care îndeplinesc autonomia locală114. Totodată buna-funcţionare a serviciilor publice de interes naţional nu este de conceput, în spiritul valorilor supreme şi garantate prevăzute de art. 1, alin. (3) din Constituţie, decât prin “cooptarea” la actul de guvernare şi de administrare a ţării, a organismelor societăţii civile interesate, în primul rând a organizaţiilor sindicale, patronale, a diferitelor organizaţii profesionale a fundaţiilor şi asociaţiilor organizate ca persoane de drept privat, fără scop patrimonial, a diferitelor grupuri de presiune, inclusiv a mijloacelor de informare în masă în general”. Având în vedere sistemul bicefal al executivului românesc, nu putem neglija relaţia Preşedinte – Guvern şi alte autorităţi ale administraţiei publice în general. Astfel, art. 86 din Constituţie prevede posibilitatea consultării Guvernului de către Preşedinte şi respectiv art.87 privind participarea Preşedintelui la şedinţele Guvernului, consultarea are ca scop informarea reciprocă şi o mai temeinică pregătire a deciziei. Participarea din proprie iniţiativă a Preşedintelui la şedinţele Guvernului, are în vedere problematica dezbătută în şedinţa de guvern, respectiv, probleme de interes naţional, privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, sau la cererea primului ministru, în alte situaţii.

În cadrul acestor relaţii de cooperare, colaborare, vom întâlni consacrarea expresă la nivel legislativ în vederea realizării acestor colaborări, parteneriate cum ar fi în domenii precum: protecţia socială, asistenţa socială, şomaj, asigurarea timpului de odihnă, etc.

De altfel, acest principiu nu se materializează doar în forma instituţionalizată a unor organisme neguvernamentale, de legătură cu autorităţile centrale, ci şi prin relaţia de prestări servicii sau chiar directe cu cetăţenii. Aceste relaţii pe de o parte între autorităţile administraţiei publice, între acestea şi cetăţeni sau cu celelalte autorităţi ale puterii legislative şi judecătoreşti, sunt o reflectare a principiului constituţional al „echilibrului” celor trei puteri, în realizarea obiectivului general, al asigurării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţeanului şi a satisfacerii nevoilor sale generale.

Pe de altă parte, participarea cetăţeanului, atragerea sa la realizarea misiunilor administraţiei publice, presupune existenţa unei legături directe şi permanente între administratori şi administraţi.

Toate acestea sunt forme de manifestare a democraţiei participative, prin care cetăţenii îşi aduc contribuţia direct la rezolvare a problemelor din colectivităţile pe care le reprezintă.

Pe linia democratizării şi reformei în administraţia publică, stabilirea unor corecte relaţii între autorităţi, administraţia publică şi cetăţeni, reprezintă o cerinţă esenţială asigurată şi garantată prin acte normative şi instituţii juridice înfiinţate pentru a asigura accesul efectiv al cetăţeanului la înfăptuirea administraţiei.

4. Un alt principiu implicit al organizării şi funcţionării

Page 83: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

administraţiei publice, prevăzut de Constituţie şi dezvoltat prin legea organică este acela al consultării cetăţenilor prin referendum. Constituţia României, în art. 73 (3) lit.d, prevede în domeniile rezervate legii „organizarea şi desfăşurarea referendumului”, ca o dezvoltare a principiului general din art.2 (1) care stipulează că „ suveranitatea naţională aparţine poporului, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”.

Acest principiu s-a materializat prin Legea organică nr.3/2000 privind referendumul, unde sunt consacrate două forme: referendumul naţional, referendumul local115.

Instituţionalizarea referendumului ca formă principală de consultare a cetăţenilor în probleme de interes deosebit nu exclude însă alte forme de participare la treburile publice, care reprezintă tot manifestări ale principiului consultării cetăţenilor.

Aşadar, acest principiu constituţional îl regăsim încă din 1991 în dispoziţiile legii organice ca forme de manifestare-naţional şi local.

Să amintim că prima reglementare a fost Decretul-Lege nr.29/1990 privind instituirea referendumului naţional, înlocuită de Legea nr.3/2000 care prevede şi forma referendumului local, ca o reflectare a prevederilor constituţionale şi legale (vezi Legea nr. 215/2001 care are ca obiect interesele colectivităţilor locale).

În numeroase constituţii europene, regăsim reglementată instituţia referendumului, ca modalitate de consultare a cetăţenilor în probleme de interes naţional-aderarea la tratate internaţionale, declararea unor stări de urgenţă, etc., expresie a democraţiei constituţionale a participării cetăţenilor la luarea celor mai importante decizii pentru o naţiune.

După adoptarea Constituţiei din 1991, unde instituţia “referendum” este consacrată ca fiind de domeniul Legii organice (art.72), dezvoltarea principiilor constituţionale s-a realizat prin adoptarea Legii nr.3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului .

“Referendumul national constituie forma si mijlocul de consultare directa si de exprimare a vointei suverane a poporului roman cu privire la:

a) revizuirea Constitutiei; b) demiterea Presedintelui Romaniei; c) probleme de interes national.” Pe lângă reglementarea dată de Legea nr.3/2000 privind

organizarea si desfăşurarea referendumului, reţinem că normele constituţionale mai fac trimitere la organizarea referendumului naţional şi în următoarele situaţii:

- art. 90-referendumul consultativ la cererea Preşedintelui României, după consultarea Parlamentului, prin care se cere poporului să-şi se exprime voinţa cu privire la probleme de interes naţional. Dat fiind natura sa consultativă, rezultatele sale nu sunt obligatorii pentru legiuitor;

- art. 95-referendumul organizat de Guvern, în cel mult 30 de zile de la aprobarea propunerii de suspendare din funcţie a Preşedintelui pentru demiterea acestuia.

Page 84: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Iată aşadar, cum acelaşi corp electoral care a luat parte la alegerea organelor supreme în stat (Preşedintele), ia parte şi la demiterea acestora.

Definiţia dată de legiuitor referendumului, de a fi forma şi mijlocul principal de consultare directă, este de natură a demonstra latura participativă a administraţiei publice din România, atragerea cetăţeanului la realizarea activităţii executive.

5. Un alt principiu desprins din examinarea normelor constituţionale (recunoscut şi în alte sisteme de drept european), îl reprezintă-principiul proporţionalităţii.

În directă dependenţă cu principiul legalităţii, principiul proporţionalităţii îl regăsim atât cu privire la organizarea şi funcţionarea administraţiei centrale, cât şi al administraţiei locale.

El reprezintă expresia oportunităţii actelor administrative ca principală formă de manifestare a administraţiei publice.

Strâns legat de principiul legalităţii, principiul proporţionalităţii este examinat din punct de vedere al condiţiei de legalitate a unui act administrativ al administraţiei publice, ca o expresie a aprecierii corecte a situaţiei de fapt, şi pe cale de consecinţă, a executării în concret a legii, conform competenţei legale. Aşadar, aprecierea principiului proporţionalităţii are în vedere relaţia trihotonică- situaţie de fapt, decizie de adoptat şi scopul sau finalitatea acesteia. Ori de câte ori echilibrul cestor trei elemente nu este asigurat în activitatea administraţiei, se poate spune că ne regăsim în situaţia excesului de putere exercitat în adoptarea unui act administrativ.

Din acest punct de vedere, autorul francez G. Braibant, concluziona că examinarea „principiului proporţionalităţii este întotdeauna asociată sau chiar asimilată pur şi simplu cu puterea discreţionară”116.

Deşi un număr mare de studii de specialitate din literatura franceză examinează proporţionalitatea, acesta nu a fost reglementat expres ca principiu şi nici recunoscut ca atare de jurisprudenţă.

La nivelul statelor europene, întâlnim următoarele modalităţi de recunoaştere a acestui principiu, prin norme interne sau de drept comunitar117.

Astfel sunt: - ţări în care principiul proporţionalităţii este consacrat în mod

explicit ca principiu al dreptului public: Germania, Portugalia, Austria, Olanda, Suedia, Danemarca;

- ţări în care principiul proporţionalităţii îşi găseşte aplicarea în dreptul comunitar, în materia drepturilor omului : Italia, Spania, Islanda;

- ţări în care, deşi nu este reglementat nici de legislaţie, şi nici recunoscut de jurisprudenţă, doctrina îl reţine ca aplicabil în speţele individuale: Luxemburg, Belgia, Grecia, Franţa, Marea Britanie.

Indiferent de sistemul de drept în care este examinat, principiul proporţionalităţii diferă de la o ţară la alta, dar îşi păstrează şi nota comună de a fi expresia „statului de drept”.

În sistemul de drept românesc, putem aprecia că norma constituţională reglementează în domeniul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, principiul general al proporţionalităţii, încă din 1991.

Page 85: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Potrivit Constituţiei revizuită în 2003, art. 53, alin. 2 cu privire la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, se stipulează că „măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii”.

Ce poate reprezenta această „recunoaştere” decât o consacrare a principiului proporţionalităţii în măsură a asigura coroborarea prevederilor interne cu cele comunitare în perspectiva integrării României în Uniunea Europeană?

În acelaşi timp, această consacrare constituţională a principiului proporţionalităţii este de natură a permite jurisprudenţei româneşti de a aprecia, în funcţie de situaţia de fapt, puterea discreţionară a unor autorităţi publice în exercitarea competenţelor sale menite a satisface un interes public.

6. Un alt principiu al organizării şi funcţionării organelor centrale ale administraţiei publice este criteriul competenţei teritoriale.

Potrivit normelor constituţionale Cap.V „Administraţia publică”, Secţiunea I „Administraţia publică centrală de specialitate” art. 116 (1) „ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului”.

Specific acestor autorităţi centrale, este competenţa lor teritorială, care se întinde asupra întregului teritoriu naţional. Aşadar, criteriul teritorial este unul din criteriile

fundamentale, cu rang de principiu constituţional cu privire la organizarea şi funcţionarea ministerelor.

În prezent, temeiul legal al organizării şi funcţionării ministerelor îl reprezintă Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţia Guvernului şi a ministerelor118.

De remarcat că din categoria autorităţii centrale mai fac parte, pe lângă ministere ce se pot înfiinţa numai în subordinea Guvernului, şi alte organe de specialitate înfiinţate în subordinea Guvernului, a ministerelor sau a autorităţilor administrative autonome, cu avizul Curţii de Conturi, în condiţiile legii, potrivit prevederilor art.116(2) şi respectiv art.117 din Constituţie.

Precizarea constituţională din art.117(2):„numai dacă legea le recunoaşte această competenţă” pentru Guvern şi ministere, presupune ca aceste organe centrale de specialitate să nu poată fi înfiinţate decât prin lege şi condiţionate de existenţa avizului conform al Curţii de Conturi.119

În această categorie, vom regăsi autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate cu competenţă teritorială generală, dar care, de regulă, poartă denumiri diferite, precum consilii, comisii, agenţii, autorităţi de reglementare, etc.

Actul de înfiinţare al acestora, legea, este cea care determină natura juridică a acestor autorităţi centrale de specialitate şi dreptul acestora de a dispune pe întreg teritoriul naţional .

7. Principul specialităţii competenţei materiale a autorităţilor centrale, are în vedere reglementarea domeniului lor de activitate, pentru o anumită ramură sau domeniu.

Ministerele exercită atât atribuţii generale ce derivă din calitatea lor de subordonate ale Guvernului în realizarea programului

Page 86: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

de guvernare dar şi atribuţii proprii, potrivit actului de organizare şi funcţionare.

Ceea ce determină specificitatea unui minister sau autorităţi de specialitate centrale este tocmai sfera atribuţiilor, competenţelor conferite prin lege cu ocazia organizării acestora.

Ca organe de specialitate ale administraţiei centrale, ele au ca funcţii principale, stabilirea strategiilor generale în domeniul lor de competenţă, de reglementare, de reprezentare, de autoritate de stat.

Importanţa domeniului reglementat a condus la distincţia categoriei minister, de alte organe centrale de specialitate şi respectiv de autorităţile autonome ale administraţiei publice. Competenţa materială a acestor autorităţi centrale determină

şi o ierarhizare a acestora în teritoriu, ele fiind structurate în sistem pe criteriul subordonării ierarhice.

Iată aşadar că acest criteriu determină, pe de o parte clasificarea acestora din punct de vedere al categoriei de autorităţi centrale, ca fiind ministere, alte autorităţi centrale de specialitate din subordinea guvernului sau a ministerelor şi respectiv autorităţi autonome, dar în acelaşi timp, prin complexitatea domeniului de reglementare permite şi o deconcentrare şi descentralizare a activităţii în teritoriu, prin înfiinţarea unor structuri specifice la nivelul unităţilor administrativ teritoriale (ex. regional care să realizeze în mod concret atribuţiile sale specifice).

Lipsa unei reglementări constituţionale care să limiteze numărul acestor autorităţi, a făcut ca numărul şi competenţa lor să fie reglementată de lege (Legea nr.90/2001, art.36 ) care prevede că „ ministerele şi miniştrii se aprobă de Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a guvernului, la investitură”, iar în art.40, prevede că „rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se fac în raport cu importanţa, rolul, complexitatea, specificul activităţii desfăşurate, numai prin Hotărâre de Guvern”.

Urmare acestor reglementări, noile modificări legislative privind organizarea Guvernului şi a ministerelor, vin tocmai în sprijinul flexibilităţii acestei reglementări, a nevoilor de adaptare a legislaţiei româneşti la practica şi realitatea europeană, în contextul viitoarei aderări a României la Uniunea Europeană.120 Un alt principiu este acela al înfiinţării, prin lege, a autorităţilor centrale

Norma constituţională, art. 117, prevede că ministerele se înfiinţează, organizează şi funcţionează potrivit legii, iar autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică.

În privinţa celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, acestea se înfiinţează de către autorităţile supraordonate, în condiţiile competenţei lor legale.

Natura juridică diferită şi importanţa acestor autorităţi este conferiră de legiuitorul constituant, prin rezervarea domeniului legii pentru organizarea şi funcţionarea acestor autorităţi.

8. Principiul numirii Guvernului şi a membrilor săi Potrivit normei constituţionale cuprinsă în art.85, dezvoltată

de prevederile Legii nr.90/2001 „Preşedintele României numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament “

Page 87: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Aceasta se face prin decret prezidenţial, depunerea jurământului de către Guvern, în ansamblul său, şi de fiecare dintre membrii simbolizând momentul începerii mandatului de ministru.

Această procedură de investitură, urmată de numire, are în vedere doar miniştrii, membri ai Guvernului. Facem o asemenea precizare, întrucât din Guvern pot face parte atât miniştrii, miniştrii delegaţi (care nu se regăsesc în norma constituţională), cât şi alţi membrii stabiliţi prin lege organică (art. 102 (3) din Constituţie). 9. Un alt principiu specific organizării şi funcţionării administraţiei centrale este şi acela al structurării sale în sistem, sub conducerea generală a Guvernului, pe criteriul subordonării ierarhice.

Examinarea actelor normative de organizare şi funcţionare a ministerelor sau altor autorităţi centrale de specialitate, permite identificarea elementelor definitorii ale organizării acestora în „subordinea Guvernului sau al ministerelor”.

Ca atare, subordonarea permite ierarhizarea acestor autorităţi, în vederea realizării politicii generale a Guvernului şi a activităţii de organizare a executării legii, a hotărârilor şi ordonanţelor de guvern.

Aminteam în acest sens, competenţa generală a ministerelor de a iniţia sau elabora din dispoziţia Primului Ministru, ori a aviza proiectele de acte normative, asigurând fundamentarea acestora.

Punerea în aplicare a prevederilor legale, este asigurată de ministerul de resort şi celelalte autorităţi centrale de specialitate şi prin intermediul serviciilor lor deconcentrate, organizate în teritoriu, care în temeiul competenţei delegate aduc la îndeplinire atribuţiile legale ale ministerului, în domeniul în care fiinţează.

Aşadar, ultima verigă a administraţiei statale o regăsim în nivelul administraţiei teritoriale, reprezentată de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale (art.123 din Constituţie)

De altfel, Legea nr. 90/2001, lege organică, prevede că înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice descentralizate, în prezent deconcentrate, conform art.123 din Constituţie-ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ teritoriale, obiectul de activitate al acestora, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire ale compartimentelor, funcţiile de conducere ale acestora, se aprobă prin ordin al ministrului sau al conducătorului organului de specialitate, în subordinea căruia aceste servicii îşi desfăşoară activitatea.

Definirea corectă a naturii juridice a acestor servicii teritoriale, ce reprezintă ultima verigă a administraţiei statale de a fi servicii publice deconcentrate, reprezintă în fapt o lărgire a sferei de competenţă a serviciilor publice teritoriale, prin transferul unora din competenţele decizionale de la nivel central, la nivel teritorial, cu menţinerea subordonării şi dreptului de control asupra modului de realizare a competenţei generale la nivel teritorial.

Este un prim pas al reformei în administraţia centrală, în spiritul realizării competenţei sale, cât mai aproape de factorul local.

Dreptul de control general, numirea şi revocarea conducătorilor acestor servicii publice, anularea, suspendarea sau

Page 88: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

revocarea actelor nelegale emise de acestea sunt doar câteva din caracteristicile subordonării ierarhice, principiul de bază al structurării în sistem al acestor autorităţi centrale şi teritoriale de specialitate.

6.3.2. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate

Deşi sunt reglementate în Cap.V din Constituţie, secţiunea „Administraţie publică centrală de specialitate”, autorităţile administrative autonome au trăsături specifice faţă de celelalte categorii de autorităţi centrale, cum ar fi ministerele şi alte organe de specialitate, din subordinea Guvernului ori a ministerelor (art.116 alin. 2). „Autonomia acestor organe faţă de alte autorităţi administrative nu exclude existenţa controlului judecătoresc asupra actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele, şi a unui control parlamentar specific nu mai puţin, faţă de rolul Guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, consacrat de art.102(1). Hotărârile Guvernului sunt obligatorii şi pentru autorităţile administrative autonome”121.

De reţinut, că din această categorie fac parte, ca nominalizate de Constituţie-Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciile de Informaţii, Serviciile Publice de Radio, Televiziune. Faţă de revizuirea din 2003, în această categorie nu se mai regăsesc Curtea Constituţională şi Avocatul Poporului, în timp ce Consiliul Legislativ este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul Economic şi Social este tot un organ consultativ al Parlamentului şi Guvernului. Specificitate acestor autorităţi autonome constă, pe de o parte, în faptul că nu sunt în subordinea Guvernului sau a altor ministere. Acestea prezintă informări, dări de seamă, rapoarte Parlamentului, numirea conducătorului acestora se face tot de către Parlament sau de către Preşedinte şi Parlament (vezi Consiliul Naţional al Audiovizualului) şi se referă de regulă la domenii ale vieţii economico-sociale, de maximă importanţă şi ţin de interesul general al ţării, de apărarea drepturilor şi libertăţile fundamentale ale cetăţeanului, respectiv de apărarea ţării şi siguranţei naţionale, şi a unificării legislaţiei româneşti. Numărul acestor autorităţi autonome înfiinţate prin lege organică este mult mai mare, ele urmând a fi examinate cu ocazia analizei acestei categorii de organe centrale ale administraţiei publice.

6.3.3. . Statutul constituţional şi legal al administraţiei

centrale de specialitate

Sub aspectul reglementării administraţiei ministeriale, amintim că prin Regulamentele Organice au fost instituite pentru prima oară ministerele, în sensul „modern” al termenului, chiar dacă prima lege cadru a fost adoptată în 1929, prin acestea, înţelegându-se organele centrale de specialitate aflate în subordinea Guvernului.

După 1990, se menţine practica consacrării administraţiei

Page 89: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

ministeriale în categoria administraţiei publice centrale subordonate Guvernului. Cea mai mare parte a Constituţiilor europene cuprind în privinţa administraţiei centrale de specialitate, doar norme generale, ca principii de bază, structura sau competenţa înfiinţării acestora. Fără a se îndepărta de la practica europeană, Constituţia României, atât în forma din 1991, cât şi în forma revizuită, prevede în Titlul III “Autorităţile Publice”. Secţiunea I “Administraţia publică centrală de specialitate” că “ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului şi a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome”. Din acest text rezultă că administraţia centrală de specialitate este o administraţie statală, care se organizează şi funcţionează sub forma ministerelor, în subordinea Guvernului.

Cu privire la fiecare din aceste categorii, în temeiul prevederilor constituţionale, putem reţine următoarele trăsături sunt:

- organe de specialitate în subordinea Guvernului şi a ministerelor;

- autorităţi administrative autonome. În categoria administraţiei centrale de specialitate, identificăm din prevederile constituţionale, trei categorii de autorităţi: ministerele, organele de specialitate aflate în subordinea Guvernului şi a ministerelor şi autorităţile centrale autonome.

1. Din definiţia “ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului”, rezultă că ministerul este un organ de specialitate al administraţiei centrale, care urmăreşte realizarea, într-un domeniu sau altul, a politicii interne şi externe a Guvernului. Ministerul este condus de un ministru şi se înfiinţează, organizează şi funcţionează potrivit legii. Cu privire la modul de înfiinţare, în practică această prevedere a fost în mod repetat încălcată, întrucât până acum regula pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor era aceea a înfiinţării acestora prin hotărâre de guvern. După cum aminteam într-o secţiune anterioară, un număr de miniştri, care conduc ministere, sunt şi membri ai Guvernului, la acestea adăugându-se miniştrii de stat sau delegaţi pentru coordonarea activităţii unor ministere. 2. În conformitate cu prevederile art.117 alin.2, Guvernul şi Ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot să înfiinţeze în subordinea lor organe de specialitate. 3. A treia categorie de autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, o reprezintă autorităţile administrative autonome, pe care le vom examina într-un capitol separat.

Statutul legal al administraţiei centrale de specialitate 1. Administraţia ministerială-cuprinde, după cum am mai

amintit, ministerele subordonate Guvernului şi alte organe de specialitate subordonate Guvernului.

În Constituţie nu sunt nominalizate ministerele, făcându-se doar trimitere la înfiinţarea acestora prin lege.

În prezent, legea cadru pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor este Legea nr.90/2001 privind organizarea şi

Page 90: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,122 modificată şi completată prin Legea nr.23/2004123 şi respectiv, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.76/2005124 şi Legea nr.117/2005125.

Capitolul II al Legii nr.90/2001 este consacrat organizării şi funcţionării ministerelor “ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.” (art. 34), conduse de miniştri.

Ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului la investitura. Primul Ministru poate solicita Parlamentului, ca unii dintre miniştrii să aibă şi calitatea de ministru de stat pentru coordonarea activităţii unor ministere, cât şi modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea/desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere. Deşi vechea reglementare privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, Legea nr.37/1990, fusese modificată implicit de Constituţia din 1991, efectele sale s-au produs până în 2002, consacrând practica neconstituţională a înfiinţării, desfiinţării ministerelor prin Hotărâre de Guvern şi chiar remanieri guvernamentale.

Aşa se face că, în 1992, în România erau înfiinţate 22 de ministere, în 1996-28, în 1997-27, în 1998-25, în 2000-23 de ministere, iar din 28.02.2004-15 ministere.

Modificările succesive ale Legii nr.90/2001, au vizat cu prioritate, competenţa Primului Ministru de a solicita Parlamentului modificări în structura Guvernului, cu privire la aparatul de lucru al acestora. Legea prevede competenţa Guvernului de a aproba prin Hotărâre „rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor”, în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul acestora.

În subordinea ministerelor pot funcţionarea servicii publice deconcentrate cu competenţă în unităţile administrativ teritoriale înfiinţate prin actul de autoritate al ministrului, respectiv prin ordin.

Ministrul, în calitate de conducător al ministerului, este ajutat de unul sau mai mulţi secretari de stat, în conformitate cu Hotărârea de Guvern privind organizarea şi funcţionarea acestuia.

Fiecare ministru dispune ca organ consultativ de un “Colegiu ministerial”.

Legea stabileşte, de asemenea, în art.53, categoriile de atribuţii ale miniştrilor, anume:

- atribuţiile generale-raportate la natura juridică a ministerului de autoritate centrală de specialitate într-un domeniu;

- atribuţii specifice-proprii domeniului lor de activitate. Atribuţiile generale şi specifice ale miniştrilor se aduc la

îndeplinire cu ajutorul aparatului propriu aprobat prin Regulamentul de organizare şi funcţionare al ministerului.

Ca o dovadă a faptului că fiecare Guvern a avut o politică proprie în organizarea şi funcţionarea administraţiei ministeriale, amintim că după alegerile din 2004, s-au adoptat mai multe măsuri organizatorice la nivelul administraţiei publice centrale, prin care s-au urmărit o mai eficientă dimensionare a activităţii ministerelor, o comasare a acestora, transferarea unor activităţi de la un minister la

Page 91: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

altul, sau către organe de specialitate din subordinea Guvernului. (Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 11/2004126 şi Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.17/2005127).

În teoria de drept administrativ, ministerele au fost apreciate de cei mai mulţi autori ca fiind organe ale administraţiei publice de ramură în funcţie de natura activităţii pe care o realizează.

Din acest punct de vedere, ministerele se pot clasifica în128: - ministere cu activitate economică; - ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică; - ministere cu activitate politico-administrativă. Cu privire la ministere şi miniştrii în special, pentru a întregi

statutul legal al acestora, trebuie să ne raportăm şi la prevederile Legii nr.115/1996 privind regimul averilor, la Legea nr.115/1999 privind răspunderea ministerială, modificată şi completată, cât şi la prevederile Legii nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a funcţiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei care stabilesc condiţiile speciale privind răspunderea miniştrilor, declaraţia de avere şi declaraţia de interese cât şi regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese.

Potrivit Legii nr.115/1999, membrii Guvernului (miniştrii) răspund penal pentru infracţiunile prevăzute în această lege şi pentru alte infracţiuni prevăzute de codul penal sau în legi penale speciale, săvârşite în exerciţiul funcţiei sale.

Totodată, membrii Guvernului răspund penal în condiţiile dreptului comun (art.6 alin.3) pentru infracţiunile săvârşite “în afara exerciţiului funcţiei lor”.

Caracterul derogatoriu al acestei reglementări, faţă de dreptul comun, este dovedit şi de prevederea legală de subiectul activ al infracţiunilor prevăzute de Legea nr.115/1999, respectiv răspunderea angajată de “foştii membri ai Guvernului”(art. 20 alin.2).

Actele emise de ministru în exercitarea atribuţiilor sale, poartă numele de ordine şi instrucţiuni, acte administrative supuse regimului juridic de drept public.

Dată fiind organizarea şi funcţionarea ministerelor în subordinea Guvernului, actele conducătorilor acestora vor avea forţă juridică inferioară Hotărârii sau Ordonanţei Guvernului. Ca atare, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor, sunt emise în baza şi executarea legii, şi conforme actelor Guvernului.

Drept consecinţă a naturii juridice a ordinelor şi instrucţiunilor de a fi acte administrative, acestea pot fi contestate pe calea contenciosului administrativ în exercitarea prevederilor constituţionale prevăzute de art.24, coroborat cu art.51 şi art.52 şi, respectiv, a prevederilor Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ129, dar ele pot fi şi revocate de organul ierarhic superior (Guvernul), sau retractate de emitent, la recomandarea Guvernului.

2. Aminteam în această secţiune că în categoria autorităţi ale administraţiei centrale de specialitate, regăsim şi alte organe înfiinţate, în subordinea Guvernului sau a ministerelor, cu scopul de a organiza executarea legii într-un domeniu sau altul, şi calificate ca atare, prin actul normativ de înfiinţare.

Denumirile acestora sunt diferite: agenţii, consilii, comisii,

Page 92: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

servicii, conduse de un preşedinte, cu rang de ministru sau nu, în funcţie de modul de înfiinţare şi organizare al acestora.

Activitatea acestor autorităţi este strict determinată de actul de înfiinţare şi sunt subordonate sau, coordonate, în mod direct, de Guvern sau de un minister. Actele conducătorilor acestora sunt, de asemenea, acte administrative emise în executarea legii, în domeniul pentru care au fost înfiinţate.

3. O a treia categorie a autorităţilor centrale de specialitate, prevăzută de normele constituţionale, spuneam că o reprezintă autorităţile autonome, care nu se subordonează nici Guvernului, nici altor ministere.

Cu privire la statutul legal al acestor autorităţi, reţinem că cele tei acte normative amintite ca întregind statutul legal al ministerelor şi miniştrilor, sunt aplicabile şi acestor autorităţi autonome cu privire la incompatibilităţi, declaraţia de avere şi de interese, răspunderea ministerială (dacă avem în vedere că funcţiile de conducere ale acestor autorităţi sunt reglementate prin asimilare sau echivalare cu cele de ministru, secretar de stat, înalt funcţionar public). Toate autorităţile administraţiei publice autonome au personalitate juridică, conducătorii lor asigură reprezentarea acestora în raporturile cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice şi persoane fizice şi în justiţie şi au calitatea de ordonator principal de credite.

6.3.3.1. Actele autorităţilor administraţiei publice centrale

Poziţia pe care o ocupă autorităţile administraţiei publice ministeriale de specialitate sau autonome, natura activităţii acestora, ne permite să reţinem că activitatea acestora se materializează în acte juridice, respectiv în acte administrative, ca principala formă de activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice.

Totodată, apreciem că dacă în privinţa administraţiei ministeriale nu se poate contesta calitatea şi capacitatea juridică a miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe centrale subordonate ministerelor, de a emite acte cu caracter normativ şi individual, în activitatea de punere în executare a legii, pentru realizarea competenţei lor, în privinţa autorităţilor autonome, această capacitate nu se poate generaliza (ex. Avocatul Poporului, Preşedintele Curţii de Conturi nu pot adopta acte cu caracter normativ ).

Actele miniştrilor se numesc ordine sau instrucţiuni şi sunt supuse aceloraşi condiţii generale de valabilitate, prevăzute de art.108 alin.4 din Constituţie, al publicării lor în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei.

Fiind acte administrative, acestea fac obiectul acţiunii în contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii nr.554/2004, exceptându-le pe cele ce intră în sfera “finelor de neprimire”.

Aşadar legiuitorul nu distinge cu privire la caracterul individual sau normativ al acestora, motiv pentru care în doctrina de specialitate de numeroase ori s-a învederat necesitatea reglementării prin lege a categoriilor de acte ce îmbracă forma ordinelor şi cea a instrucţiunilor funcţie de obiectul de reglementare al acestora/ îndrumător şi cele cu caracter normativ, iar ordinele individuale

Page 93: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

6.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 6

- analiza normelor constituţionale cu privire la înfiinţarea prin lege a autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate

- practica Guvernului de a înfiinţa prin ordonanţă de Guvern, autorităţile centrale - răspunderea ministerială pentru actele emise pe durata mandatului - miniştri, miniştri delegaţi – diferenţele conceptuale cu privire la calitatea de membru în

Guvern - atribuţiile miniştrilor şi actele administrative ale acestora - procedura de investitură a Guvernului şi consecinţele în cazul schimbării structurii

Guvernului -

Concepte şi termeni de reţinut Administraţia ministerială, temeiul legal pentru dezvoltarea şi funcţionarea ministerelor. Restructurarea, reorganizarea, comasarea ministerelor, consecinţe, actele ministrului.

Întrebări de control şi teme de dezbatere

Teme de seminarizare / de evaluare

Examinaţi pe bază de referat organizarea şi funcţionarea unei autorităţi ministeriale, structura funcţională a acesteia

Exemplificaţi actele cu caracter individual ale miniştrilor Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Legislaţie - Constituţia României - Legea nr.90/2001 (Monitorul Oficial nr.164/02.04.2001) privind organizarea şi funcţionarea

Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 24/2009 şi nr.2/2010

- Legea 115/1999(Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999)- privind responsabilitatea ministerială

- Legea nr.161/2003(Monitorul Oficial 279/21.04.2003) – privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei

Page 94: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- Legea nr.144/2007( Monitorul Oficial nr.359/25.05.2007)- privind înfiinţarea, organizarea şifuncţionarea Agenţiei Naţionale de integritate

- Legea 176/2010 (Monitorul Oficial nr.621/02.09.2010)- privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice

Unitatea de învăţare 7 

AUTORITĂŢILE CENTRALE AUTONOME

7.1.Introducere. 7.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 7.3. Conţinutul unităţii de învăţare:

7.3.1. Statul constituţional şi legal al autorităţilor centrale autonome. 7.3.2 Categorii de autorităţi centrale autonome

7.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

7.1. Introducere

Studiul autorităţilor autonome este determinat de consacrarea în Constituţie a acestei categorii, ca expresie a democraţiei constituţionale. În practica constituţională românească se recunoaşte că există un număr reprezentativ de autorităţi autonome, reglementat ca atare în mod exclusiv în Constituţie (ex: Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Naţional de Apărare a Teritoriului, SRI , Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi Social), dar şi autorităţi cu acest regim reglementat prin lege sau acte cu putere de lege (SIE, SPP, Consiliul Naţional al Audiovizualului). Importanţa acestora rezidă în proporţia lor în cadrul administraţiei publice centrale prin nesubordonarea lor faţă de Guvern şi poziţionarea lor sub controlul Parlamentului ( Avocatul Poporului, Curtea de Conturi). Consecinţa imediată este prezentarea de către acestea în faţa Parlamentului de rapoarte de activitate. Cu privire aşadar la înfiinţarea lor, Constituţia nu distinge privind natura actului, a legii, care poate fi o lege specială sau o lege cadru ( organică). Conducerea acestora este colegială sau unipersonală

130 Mihai Constantinescu, Antonie.Iorgovan, Ioan Moraru, Simina Elena Tănăsescu - op..cit. p.233 131 idem - op..cit. p.236-237

132 Antonie Iorgovan – op. cit. p. 437

Page 95: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

7.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

7.2.1.Obiectivele: - înţelegerea raţiunilor de reglementare a acestor autorităţi - înţelegerea gradului de autonomie al acestor autorităţi în raport cu Guvernul şi Parlamentul - cunoaşterea principalelor autorităţi autonome din sistemul de drept românesc 7.2.2. Competenţele unităţii de învăţare - dezvoltarea abilităţii studenţilor pentru delimitarea categoriilor de autorităţi ale administraţiei autonome, funcţie de modul de reglementare - conştientizarea studenţilor cu privire la rolul autorităţilor autonome în realizarea democraţiei constituţionale. - identificarea modului de organizare şi înfiinţare a autorităţilor autonome (prin Constiuţie, prin lege, categorii de legi). - dezvoltarea abilităţilor studenţilor în evidenţierea caracterului de ramură sau de domeniu al autorităţii autonome

Timpul alocat unităţii: 2 ore

7.3. Conţinutul unităţii de învăţare

7.3.1. Statul constituţional şi legal al autorităţilor centrale autonome

Am amintit în începutul acestei secţiuni, că un număr redus

de autorităţi autonome sunt stabilite prin norme constituţionale, cele mai multe fiind înfiinţate prin lege. În conformitate cu prevederile art.116 din Constituţie, aceste autorităţi autonome nu sunt altceva decât autorităţi de stat, unele fiind nominalizate în Constituţie, precum: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art.119), Serviciile de Informaţii (art.65 lit. h) şi Serviciile Publice de Radio (art.35 alin.5), iar altele înfiinţate prin legi organice (Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul Concurenţei, Comisia Naţională a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, Consiliul Naţional de Evaluare Academică şi

Page 96: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Acreditare, Societatea Română de Radiodifuziune, Societatea Română de Televiziune, Agenţia Naţională de Presă Rompres, S.R.I., Serviciul Român de Informaţii Externe, Serviciul de Pază şi Protecţie, Institutul Român pentru Drepturile Omului şi Banca Naţională). Cu privire la Consiliul Legislativ (art.79), Consiliul Economic şi Social (art. 141), Curtea de Conturi (art. 140), din analiza textelor constituţionale, acestea sunt organe consultative de specialitate ale Parlamentului sau ale Parlamentului şi Guvernului . În ceea ce priveşte Curtea Constituţională (art.142-147) şi Avocatul Poporului (art.58-60), din analiza textelor constituţionale nu rezultă natura juridică a acestora de autorităţi autonome, ci mai degrabă, aşa cum reţine prof. Antonie Iorgovan “au rolul de a menţine echilibrul între puterea executivă, legislativă şi judecătorească”130.

Privitor la autorităţile centrale autonome, textul prevede expres prin lege organică. Sensul sintagmei “prin lege organică” are “o semnificaţie mai largă, putând conduce la ideea unei legi organice pentru fiecare autoritate autonomă în parte, cât şi la ideea unei legi organice care să vizeze înfiinţarea mai multor autorităţi autonome, cum poate fi adusă şi ideea unei legi organice care să conţină reglementări de principiu, un fel de drept comun al autorităţilor centrale autonome ale administraţiei de stat.131”

Conducătorii acestora, ca o notă distinctivă faţă de ministerele tipice, poartă denumiri diferite: preşedinte, director general, Avocatul Poporului, etc.

Statutul legal al acestor autorităţi este dat de legea de organizare şi funcţionare a fiecăreia dintre aceste autorităţi, exceptându-le pe cele nominalizate de Constituţie, care au în completarea statutului lor, acte normative privind funcţionarea acestora.

Funcţie de obiectul lor de activitate, aceste autorităţi centrale autonome au fost calificate ca organe de domeniu132 ce se pot clasifica în:

organe de sinteză; organe de coordonare; organe de control. Din analiza legilor organice de înfiinţare a acestor autorităţi,

deducem activitatea acestora de executare şi supraveghere a executării legii, materializată în acte administrative.

De asemenea, unele dintre acestea prezintă rapoarte, dări de seamă, informări către Parlament ca expresie a activităţilor autonome nesubordonate Guvernului, şi chiar “recomandări privind legislaţia sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor” (art. 60 Constituţie-Avocatul Poporului, art.____din Constituţie.

Cu privire la statutul legal al acestor autorităţi, reţinem că cele tei acte normative amintite ca întregind statutul legal al ministerelor şi miniştrilor, sunt aplicabile şi acestor autorităţi autonome cu privire la incompatibilităţi, declaraţia de avere şi de interese, răspunderea ministerială (dacă avem în vedere că funcţiile de conducere ale acestor autorităţi sunt reglementate prin asimilare

Page 97: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

sau echivalare cu cele de ministru, secretar de stat, înalt funcţionar public). Toate autorităţile administraţiei publice autonome au personalitate juridică, conducătorii lor asigură reprezentarea acestora în raporturile cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice şi persoane fizice şi în justiţie şi au calitatea de ordonator principal de credite.

Poziţia pe care o ocupă autorităţile administraţiei publice autonome, natura activităţii acestora, ne permite să reţinem că activitatea acestora se materializează în acte juridice, respectiv în acte administrative, ca principala formă de activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice.

Totodată, apreciem că dacă în privinţa administraţiei ministeriale nu se poate contesta calitatea şi capacitatea juridică a miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe centrale subordonate ministerelor, de a emite acte cu caracter normativ şi individual, în activitatea de punere în executare a legii, pentru realizarea competenţei lor, în privinţa autorităţilor autonome, această capacitate nu se poate generaliza (ex. Avocatul Poporului, Preşedintele Curţii de Conturi nu pot adopta acte cu caracter normativ ). 7.3.2 Categorii de autorităţi centrale autonome

Pornind de la art. 117(3) din Constituţie, potrivit căruia autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică, vom deduce că acestea nu se subordonează ierarhic Guvernului, având, de regulă, conducerea desemnată de Parlament, faţă de care sunt obligate să depună rapoarte de activitate spre dezbatere şi aprobarea acestuia.

Sub aspectul denumirii, acestea poartă titulaturi diferite – consiliu, serviciu, comisie, curte, etc.

Ca structură funcţională şi de conducere se pot clasifica în autorităţi – colegiale sau unipersonale.

Din examinarea actelor de înfiinţare în categorii, autorităţile centrale autonome, identificăm: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Banca Naţională a României, Consiliul Naţional al Audiovizualului, SRI, SIE, CNVM, SPP. În funcţie de criteriul de reglementare, putem să clasificăm aceste autorităţi autonome în autorităţi nominalizate în Constituţie şi nenominalizate (ex. Consiliul Suprem de Apărare, SRI sunt prevătute în Constituţie)

O privire specială se impune cu privire la Camera de Conturi şi Avocatul Poporului sau Consiliul legislativ pe care în literatura de specialitate o regăsim cuprinsă în această categorie.

Astfel, faţă de prevederile Legii 94/1992 de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi, este indubitabil că aceasta este o autoritate administrativă autonomă, cu caracter jurisdicţional, autonomă faţă de Guvern, dar nu şi faţă de Parlament căruia îi prezintă rapoarte.

În mod similar, Avocatul Poporului este o autoritate administrativă autonomă prin prisma normei constituţionale şi reprezintă o extensie a controlului Parlamentar asupra executivului şi administraţiei publice, în general.

În mod similar, cu privire la regimul juridic al actelor emise de cele două autorităţi, vom observa că dacă pentru Curtea de Conturi, actele administrative cu caracter normativ pot fi regulamentele

Page 98: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

aprobate de Preşedintele Curţii , dar cu efecte interne” limitate la personalul său, nu acelaşi lucru se poate spune despre Avocatul Poporului, actele sale, putând fi normative.

Aceste două autorităţi sunt, în fapt, expresia democraţiei constituţionale şi nu se pot încadra în modelul tipic al unei autorităţi administrative centrale, fiind examinate în raport de actul de înfiinţare şi în corelaţie cu norma constituţională.

7.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 7

-clarificarea noţiunii de autoritate autonomă - criterii de delimitare faţă de autorităţile ministeriale - analiza autorităţilor autonome de rang constituţional - Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, organe de sinteză şi relaţia acestora cu Parlamentul - semnificaţia actului de înfiinţare al autorităţilor autonome

Concepte şi termeni de reţinut

Autoritatea autonomă, lege organică, lege specială pentru înfiinţare, deosebiri faţă de autorităţile ministeriale

Întrebări de control şi teme de dezbatere

Teme de seminarizare / de evaluare 1. Unde pot fi poziţionate autorităţile autonome în „sistemul” administraţiei publice? 2. Ce fel de raporturi de drept administrativ se stabilesc între autorităţile autonome şi Guvern? - 3. Ce categorii de acte adoptă autorităţile autonome?

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009 Legea Avocatului Poporului Legea Curţii de Conturi Legea Consiliului Legislativ

Page 99: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Unitatea de învăţare 8 

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ Cuprins: 8.1. Introducere 8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 8.3. Conţinutul unităţii de învăţare 8.3.1. Principiile de organizarea şi funcţionare a administraţiei publice locale

8.3.2. Autorităţile administraţiei publice locale 8.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

8.1. Introducere

Cea mai mare transformare din punct de vedere structural, instituţional, în administraţia românească după 1989, o regăsim la nivelul administraţiei publice locale, prin consacrarea principiilor

133 Legea 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985 - Publicată în Monitorul Oficial nr.331/26.11.1997 286/2006 privind modificarea şi completarea Legii nr.215/2001 referitoare la administraţia pub ă locală Legea nr. lic134 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru , Simina Elena Tănăsescu – op. cit. p. 253 135 Charles Debbasch – Institutions adtimnistratives LGDJ Paris, 1972, pag.160 136 Ioan Vida – Administraţia publică şi autonomia locală, Dreptul nr.10,11/1994, p.49-55 137 Pierre Pactet - Institutions politiques . Droit constitutionnel – Edition Masson, Mexico, 1989, pag.48 138 Anibal Teodorescu – Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a-III-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Eminescu, Bucureşti, 1929, vol.II, pp. 286-urm. 139 Roger Bonard – Précis elementaire de droit public, 3 édition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934., Recucil., Recucil, p.16-urm.; Jean V.Vermeulen – Evoluţia descentralizării administrative în România, 1946, p.4; Anibal Teodorescu – op.cit., p.247; André Laubaderé, Jean Claude Venezia, Yves Gaudement- op.cit, p.111 140 Legea nr.215/2201 privind administraţia publică locală - Publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23.04.2002, modificata si completata prin Legea nr.286/2006, Publicata în Monitorul Oficial nr.621/18.07.2006 141 Legea nr.195/2006 legea cadru a desecntralizării – Publicată în Monitorul Oficial nr.453 din 25.05.2006 142 Legea nr.393/2004 privind statutul alesului local - Publicată în Monitorul Oficial nr.912 din 07.10.2004, modificata si completata prin Legea nr.216/2005, Publicata in Monitorul Oficial nr.590/07.07.2005 şi Legea nr.249/2006, Publicata în Monitorul Oficial nr.554/27.06.2006 143 Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului - Publicată în Monitorul Oficial nr.658 din 21.07.2004 144 Legea nr.339/2004 privind descentralizarea – Publicată în Monitorul Oficial nr.668/26.07.2004 145 Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodarie comunală - – Publicată în Monitorul Oficial nr.254/21.03.2006 146 Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale – Publicată în Monitorul Oficial nr.271/2004 147 Mihai Constantinescu – Scrutinul uninominal. Efecte şi semnificaţii – sisteme electorale contemporane R.A. M.Of. Bucureşti, 1996, p.23 Ioan Muraru – Scurtă pledoarie pentru reprezentarea proporţională . Sisteme electorale contemporane, 75 p.148 Ioan Muraru – Drept constituţ nal şi instituţii politice, ed. a VII a, Ed. Actami, Bucureşti, 1997, p.398-urm. io149 Ioan Alexandru-op.cit., p 640 .150 Idem – op.cit., p.642-urm. 151 Legea nr.52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica - Publicată în Mon rul Oficial nr. 70 din 03.02.2003 ito152 Corneliu Manda – Dreptul administrativ, Tratat elementar,2002, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p.168 153 Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985- Publicată în Monitorul Oficial nr. 331/26.11.1997 154 Corneliu Manda, Cezar Manda – Administraţia publică locală din România,Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureşti, p.23 155 Antonie Iorgovan- op.cit., p. 501 156 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Iona Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit,.p.259 Rodica Narcisa Petrescu – op.cit., p.160-162 Ioan Santai – Drept Administra şi Ştiinţa Administraţiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988, p.235-237

tiv 157 Antonie Iorgovan – op.cit., p.520

Page 100: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

constituţionale şi legale de organizare şi funcţionare a acestora şi reglementarea la rang de principiu fundamental al autonomiei locale Evoluţia istorică a administraţiei publice locale dovedeşte, cu prisosinţă, influenţa favorabilă a curentului francez privind dezvoltarea pe baza principiului deconcentrării serviciilor publice şi respectiv descentralizării, cu recunoaşterea autonomiei locale. Modificărilor instituţionale, consecinţe a noilorr principii constituţionale privind organizarea şi funcţionarea administraţieri publice locale în România, li se adaugă şi transformările instituţionale produse în contextul aderării ţării noastre la Comunitatea Europeană, din perspectiva armonizării legislaţiei româneşti cu cea comunitară, prin preluarea principiului subsidiarităţii, proximităţii şi solidarităţii, cât şi determinarea noilor relaţii din administraţia publică locală, pe cele două paliere, central şi local. Aderarea României la Carta europeană a autonomiei locale, a impus modificări corespunzătoare cu privire la stabilirea competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale, la definirea capacităţii de drept public a acestora, la descentralizarea serviciilor publice de intreres general şi, nu în ultimul rând, la consacrarea autonomiei trihotonice a autorităţilor administraţiei publice locale – tehnic, funcţional instituţional şi financiar. Analiza autorităţilor administraţiei publice locale pe nivele de administraţie, a raporturilor dintre acestea, coroborat cu controlul administrativ exercitat asupra actelor administrative emise sau adoptate de acestea, dovedesc „corespondenţa” dintre reglementările legale interne şi cele comunitare, în domeniul descentralizării administraţiei publice locale, a transparenţei în administraţia publică locală şi, nu în ultimul rând, al asigurării procesului participativ la luarea deciziilor în satisfacerea nevoilor de interes local.

8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 8.2.1.Obiectivele:

2. înţelegerea locală specificului principiului descentralizării, pe baza autonomiei locale

3. cunoaşterea organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, pe nivele de administraţie

4. identificarea nivelelor de administraţie în sistemul administrativ româmnesc

5. cunoaşterea atribuţiilor şi responsabilităţilor autorităţilor administraţiei publice locale

8.2.2. Competenţele: - studenţii se vor familiariza cu conceptele fundamentale privind administraţia publică locală, autonomia locală, serviciile publice, deconcentrarea, descentralizare

158 Paul Negulescu – Tratat de drept admin.istrativ, ed. a-II-a, .Bucureşti, 1934, p. 90 159 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Iona Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit,.p.259 Rodica Narcisa Petrescu – op.c p.160-162

it., Ioan Santai – Op. Cit., p.235-237

Page 101: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- identificarea principiuluide orgaizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, din punct de vedere structural - conştientizarea rolului autonomiei locale şi a participării cetăţenilor la realizarea nevoilor de interes local - dezvoltarea abilităţilor de identificare a competenţelor materiale ale autorităţilor administraţiei publice locale şi a raporturilor dintre acestea, pe nivele de administraţie - dezvoltarea abilităţilor de utilizare a metodelor şi tehnicilor de lucru în administraţia publică locală

Timpul alocat unităţii: 4 ore

8.3. Conţinutul unităţii de învăţare

8.3.1. Principiile de organizarea şi funcţionare a administraţiei publice locale

Reglementările constituţionale româneşti, se înscriu în practica europeană majoritară, în sensul că prin Constituţie, se stabilesc atât principiile generale, organizarea administrativ-teritorială, cât şi autorităţile administraţiei publice locale, cu referire totodată la relaţiile dintre acestea şi tutela administrativă.

Pentru a evidenţia principiile ce stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, vom proceda la o analiză trihotonică:

din punct de vedere al normelor constituţionale; din punct de vedere al Legii organice nr.215/2001 privind

administraţia publică locală, modificata si completata prin Legea nr.286/2006;

din punct de vedere al Cartei Europene a autonomiei locale, semnată şi ratificată de Parlamentul României, prin Legea nr.199/1997.133

Se impune în prealabil, prezentarea principiilor de organizare a administraţiei locale româneşti, să amintim că doctrina românească şi de drept comparat a examinat ca principii ale organizării administraţiei teritoriale (administraţie locală în sens larg):

principiul centralizării-care reflectă subordonarea strictă a organelor locale faţă de organele administraţiei centrale şi lipsa oricărei capacităţi de decizie, activitatea acestora, reducâdu-se la simpla executare a deciziilor centrale;

principiul deconcentrării - potrivit căruia se recunoaşte unor agenţi ai statului repartizaţi în teritoriu, a unor anumite prerogative de decizie;

principiul descentralizării-care presupune existenţa unor

Page 102: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

organe locale desemnate, alese de comunitatea teritorială, cu competenţe proprii în gestionarea şi administrarea afacerilor colectivităţii în care sunt alese, ceea ce implică o anumită autonomie locală.

Revenind la etapa contemporană, vom reţine mai întâi, că prin Constituţia României, în forma adoptată în 1991, au fost consacrate la rang de principii constituţionale ale organizării administraţiei locale, doar principiul autonomiei locale şi principiul descentralizării serviciilor publice (art. 119).

Chiar dacă forma iniţială a redactării principiului descentralizării a avut în vedere şi deconcentrarea serviciilor publice, până la revizuirea Constituţiei în 2003, când aceasta a fost consacrată expressis verbiss, la rang de principiu constituţional, deconcentrarea a fost examinată doar în doctrina administrativă.

„Această completare era necesară pentru administraţia publică locală, de vreme ce se realizează la nivel judeţean şi la nivelul localităţilor, presupune la rândul său, o aşezare în teritoriu a organelor specializate, deci o deconcentrare spre localităţi a serviciilor. De altfel, aşa cum s-a arătat în comentariul din 1992 al Constituţiei, principiul descentralizării serviciilor publice includea şi sensul deconcentrării, dari înscrierea expresă a principiului deconcentrării, înlătură orice dubii”134.

1) Clarificarea conţinutului celor două principii generale ale administraţiei, descentralizarea şi deconcentrarea, permit şi definirea corectă a conţinutului acestora ca principii generale de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, separat de deconcentrarea serviciilor publice.

Descentralizarea capătă sensul deja consacrat pentru colectivităţile locale, de a reprezenta capacitatea acestora, de a se „administra ele însele sub controlul statului, existenţa personalităţii juridice care le permite constituirea unor autorităţi proprii şi cu resursele necesare”. 135

Autorităţile locale nu mai sunt subordonate ierarhic, celor centrale, beneficiind de autonomie, actele acestora neputând fi anulate de autorităţile centrale şi dispun de un patrimoniu propriu, distinct al unităţilor administrativ teritoriale .

Descentralizarea administrativă consacrată la rang de principiu constituţional, defineşte personalitatea juridică a unităţilor administrativ teritoriale, a colectivităţilor locale, cât şi „existenţa autorităţilor locale alese care le reprezintă şi care nu fac parte din sistemul autorităţilor statale, dar supuse unei forme de control stabilite de lege”.136

Distincţia între descentralizarea administrativă şi cea tehnică nu este doar terminologică. Prevederea din art.120(1) determină conţinutul şi regimul juridic diferit al celor două noţiuni: descentralizare şi deconcentrare, ceea ce în literatura de specialitate s-a numit „ nu numai o diferenţă de nivel, ci şi o diferenţă de natură”137

2) Al doilea principiu consacrat constituţional este principiul autonomiei locale, care aşa cum spunea Anibal Teodorescu138 reprezintă „dreptul unităţilor administrativ teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale,

Page 103: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia”.

3) Al treilea principiu constituţional este deconcentrarea serviciilor publice.

Definit prin comparaţie cu descentralizarea, deconcentrarea este un transfer al puterii de decizie de la autorităţile centrale, la cele locale, cu „menţinerea dreptului de tutelă administrativă de la organele centrale de stat la reprezentanţii locali ai acestora”139

Ceea ce aduce nou deconcentrarea, este capacitatea decizională a acestor servicii publice care beneficiază de o delegare de competenţă, urmare a transferului de atribuţii de la autoritatea locală ce le-a înfiinţat.

Menţinerea controlului autorităţii locale asupra serviciilor publice înfiinţate defineşte regimul juridic al acestuia de a fi un serviciu public local sau de interes local, prin intermediul căruia autoritatea locală realizează într-un mod mai eficient sau direct interesele colectivităţilor locale în care a fost aleasă.

B. O a doua categorie de principii ce stau la baza administraţiei publice locale, sunt cele reglementate de Legea nr.215/2001140, modificata si completata prin Legea nr.286/2006 a administraţiei publice locale, modificată şi completată implicit prin revizuirea Constituţiei şi respectiv Legii nr.195/2006 a descentralizării141, Legii nr.393/2004142 privind statutul alesului local, modificata si completata prin Legea nr.216/2005 si respectiv Legea nr.249/2006 şi Legii nr.340/2004143 privind instituţia prefectului.

Din această perspectivă, vom prezenta principiile consacrate de legea organică care dezvoltă principiile constituţionale din 1991, modificate implicit prin Constituţia revizuită în 2003.

Astfel, în art.2 din Legea nr.215/2001, modificata si completata prin Legea nr.286/2006 se stipulează că:„Administraţia publica in unităţile administrativ-teritoriale se organizează si functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit”, iar în art. 3 (1): ” Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii”, respectiv art. 4(1) şi (2) potrivit cărora “Autonomia locala este numai administrativa si financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege” . “Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului, municipiului sau judetului, dupa caz”

Examinarea comparativă a acestor texte cu art.3, pct.1 din „Carta autonomiei locale” „ conduce la concluzia că legiuitorul român a folosit o definiţie mult apropiată d aceasta. Caracterul pur administrativ al acestei autonomii, rezultă explicit din textul legal, unde în art.2(2) se stipulează că „ aplicarea principiului autonomiei locale nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi

Page 104: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

indivizibil al României.” Definirea principiului în Legea nr.215/2001, modificata si

completata prin Legea nr.286/2006 permite evidenţierea câtorva elemente specifice ale conţinutului acesteia:

a) Autonomia locală este atât un drept, cât şi capacitatea efectivă a autorităţii de a se manifesta prin acte sau fapte materiale.

Reglementarea acestui principiu, atât cu privire la conţinutul său teoretic, al elementelor sale, dar şi sub aspectul exerciţiului său dat de existenţa unui patrimoniu aprobate de autorităţile locale, stabilirea de impozite, taxe, cu titlu de venituri proprii, administrarea în nume propriu a acestora demonstrează şi garantarea realizării acestui principiu constituţional care trebuie să fie în concordanţă cu competenţele şi responsabilităţile acestora.

Garantarea principiului autonomiei locale o regăsim dezvoltata in art.6 şi 7 care fac trimitere la regulile din Legea nr.195/2006-legea cadru a descentralizării, potrivit căreia „transferul de competente se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare executării acestora. “Exercitarea competentelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare”, respectiv, “finanţarea competentelor delegate este asigurata in totalitate de către administraţia publica centrala”.

b) Definirea conţinutului autonomiei locale, face trimitere şi la principiul subsidiarităţii (art.7), fără însă a proceda la definirea acestuia

c) Legea consacră obligaţia administraţiei publice centrale de a consulta asociaţiile, autorităţile administraţie publice locale, în toate problemele care le privesc direct, iar prin modificarea adusa de Legea nr. 286/2006, sunt consacrate la nivel legislativ formele asociative existente, respectiv Asociaţia Comunelor din România, Asociaţia Oraşelor, Asociaţia Municipiilor si Uniunea Naţionala a Consiliilor Judeţene, la care legiuitorul mai prevede si „alte forme asociative de interes general constituite potrivit legii”.

În prezent, în România sunt organizate şi funcţionează asociaţii ale judeţelor, ale oraşelor, municipiilor şi comunelor şi pentru un parteneriat eficient în dialogul cu autorităţile centrale, s-a constituit Federaţia Autorităţilor Locale din România, cu reprezentanţi ai tuturor acestor forme asociative, ai căror reprezentanţi fac parte inclusiv din forurile de cooperare europene (Congresul puterilor locale).

d) Ca o expresie a autonomiei locale, legea recunoaşte autorităţilor locale dreptul de a adera la asociaţiile naţionale şi internaţionale, de a încheia acorduri şi de a participa la realizarea de programe regionale, sau acorduri de cooperare transfrontalieră, în condiţiile legii.

e) Recunoaşterea autonomiei locale, presupune şi capacitatea autorităţii locale de a hotărî asupra participării acestora cu capital şi bunuri la constituirea unor societăţi comerciale, sau la înfiinţarea de servicii publice de interes local.

Modificările aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, art.11-14, instituie norme noi in privinţa capacitatii unitatilor administrative teritoriale de a coopera si a se asocia, in

Page 105: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

scopul realizării in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional, cât şi al furnizării unor servicii publice comune. Ca atare, se instituie asociaţii de dezvoltare intercomunitara, cu personalitate juridica de drept privat si de utilitate publica si se reglementează regimul juridic al zonelor metropolitane si aglomerărilor urbane, constituite prin acordul autoritatilor administraţiei publice locale, in scopul dezvoltării infrastructurilor si a obiectivelor de dezvoltare comuna, dar si posibilitatea asocierii si cooperării cu unitati administrativ teritoriale din străinătate sau sa adere la asociaţii internaţionale ale unităţilor administrativ teritoriale

f) Ca o expresie a noului conţinut al autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale au statut propriu de organizare şi funcţionare.

g) Reglementarea controlului de tutelă a prefectului, un control exclusiv de legalitate (Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificata si completata prin Legea nr.181/2006).

Legiuitorul stipulează expres că este o autonomie administrativă şi financiară ce se exercită pe baza şi în limitele prevăzute de lege, vizând „organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor, care potrivit legii aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz” (art.4) şi pentru o mai clară delimitare a raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice locale înfiinţate pe principiile autonomiei locale, prevede că „acestea se bazează pe responsabilitate, cooperare şi solidaritate în rezolvarea problemelor întregului judeţ”, între acestea neexistând raporturi de subordonare (art.6).

Pe linia armonizării legislaţiei interne cu legislaţia comunitară, definiţia dată descentralizării de Legea nr.339/2004 privind reglementarea cadru a descentralizării144 a fost înlocuita printr-o alta definiţie de Legea nr.195/2006 care abroga Legea nr.339/2004 „transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau sectorul privat (art.2 lit.b).

2. Un alt principiu consacrat de Legea nr.215/2001, modificata si completata prin Legea nr.286/2006, este principiul descentralizării .

Acesta presupune, pe de o parte, transferul gradat de atribuţii de la autorităţile publice centrale de specialitate la serviciile publice teritoriale, concomitent cu capacitatea autorităţilor locale de a înfiinţa instituţii şi servicii publice cu personalitate juridică, în vederea realizării treburilor, intereselor colectivităţilor locale, pe care le reprezintă.

De altfel, Legea nr.215/2001 dezvoltă ambele principii constituţionale, stabilind în competenţele autorităţilor locale, dreptul de a înfiinţa şi organiza regii autonome, societăţi comerciale, servicii publice de interes local, în domenii specifice de activitate, în condiţiile legii şi coroborat cu mijloacele financiare de care dispun. În vederea punerii în aplicare a acestor competenţe legale, a fost adoptată Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodărie comunala145, care defineşte într-un cadru general serviciul public în domeniul gospodăririi comunale.

3. Principiul subsidiarităţii definit ca atare prin legea cadru

Page 106: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

a descentralizării în prima sa formă (Legea nr.339/2003) ca fiind şi reluate în categoria principiilor generale ale descentralizării, reprezintă asigurarea resurselor corespunzătoare competentelor transferate, responsabilitatea administraţiei publice locale in raport cu competentele care le revin, asigurarea unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, al echitaţii şi constrângerii bugetare.

Daca prin Legea nr.215/2001, anticipând procesul istoric al evoluţiei administraţiei locale, al realizării autonomiei locale în contextul descentralizării şi deconcentrării administrative, se prevedeau competenţele autorităţilor locale de a „asigura” condiţiile optime sau de a „sprijini” activitatea serviciilor publice deconcentrate: învăţământ, cultură, sănătate şi sport, protecţia mediului, etc., tocmai din perspectiva finanţării viitoare a acestor activităţi, iar până în 2004, o mare parte din aceste activităţi au fost „preluate” sau „transferate” ca responsabilităţi autorităţilor locale, fără respectarea principiului constituţional şi legal „cu asigurarea mijloacelor financiare.” Legea nr.286/2006 de modificare a Legii nr.215/2001, coroborata cu Legea nr.195/2006 a descentralizării stabileşte cele trei categorii de competente :delegate, exclusive si transferate ale autorităţilor administraţiei publice locale, de natura a permite parcurgerea etapelor legale pentru transferul de competenta odată sau după transmiterea resurselor financiare (art.6 din Legea nr.195/2006).

4) Principiul deconcentrării serviciilor publice Fără a intra în comentarii conceptuale privind conţinutul

principiului descentralizării şi al deconcentrării serviciilor publice în România principiile Constituţiei revizuite nu putem să nu-l avem în vedere în examinarea Secţiunii Principii specifice ale administraţiei locale, cu trimitere la dezvoltarea acestor principii din secţiunile anterioare. (art.120 din Constituţie ).

5) Principiul eligibilităţii Acest principiu îl regăsim implicit prevăzut în art.121(2) din

Constituţie, sub forma „Consiliul Local şi primari aleşi în condiţiile legii” şi prevăzute în art.2 din Legea nr.215/2001.

De altfel, aşa cum am definit principiul autonomiei locale, am reţinut că eligibilitatea autorităţilor locale, este un element de conţinut al acestui principiu, ceea ce poate conduce la concluzia deducerii sale implicite.

Sediul materiei, al eligibilităţii autorităţii administraţiei publice locale, îl regăsim în Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale146.

Potrivit acestor reglementări, „consiliile locale şi judeţene, primarii şi consiliul general al municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat”.

Modalitatea de alegere a autorităţilor locale, pe baza sistemului reprezentării proporţionale în cazul consiliilor şi a scrutinului nominal la primar, s-a spus în literatură că reprezintă o opţiune politică 147 şi este „rezultatul unei selecţii valorice în care se are în vedere starea socială, dimensiunea civilizaţiei, cultura, politică şi civică, la nivelul cetăţeanului mediu, tradiţiile, experienţa statelor cu o constantă istorie democratică”.

Page 107: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Potrivit prevederilor Legii nr.67/2004, ca şi reglementările anterioare, candidaturile pentru autorităţile administraţiei publice locale, se propun, de regulă, de partide politice, alianţe politice, fără a fi excluse candidaturile independente. Pentru această categorie, legiuitorul stabileşte respectarea condiţiei listei de susţinători.

Faptul că aceste candidaturi, atât pentru autoritatea deliberativă (consiliu), cât şi executivă (primar), au conotaţii politice, nu este de natură a schimba regimul juridic aplicabil autorităţilor administraţiei publice locale sau natura juridică a activităţii lor . Ea reprezintă mai mult „o garanţie”148 pentru alegători, de vreme ce nu poate produce alte consecinţe juridice. Astfel, încetarea calităţii de membru de partid după alegere sau retragerea sprijinului politic, nu are drept consecinţă încetarea calităţii de ales local sau primar, de vreme ce mandatul este de natură reprezentativă şi nu un mandat imperativ (art.69 din Constituţie ).

6) Principiul legalităţii Revizuirea Constituţiei din 2003, consacră la nivel de

principiu constituţional, principiul legalităţii. Anterior acestei reglementări, legalitatea era dedusă din

natura activităţii, administraţia publică locală, presupunând în fapt, punerea în executare a legii. De altfel, esenţa statului de drept este tocmai obligativitatea legii, preeminenţa acesteia în întreaga activitate a autorităţilor publice.

Ca atare, legalitatea este nu numai un principiu constituţional, dar şi legal, fiind dedus din reglementările organice ale administraţiei publice locale, atât forma conformităţii cu legea în întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice locale, dar şi ca o garanţie suplimentară, prin controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect.

Pe de altă parte, garantarea respectării acestui principiu în activitatea administraţiei publice locale, îşi găseşte reflectarea şi în prevederile art.51 şi art.52 din Constituţie, privind dreptul de petiţionare şi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, temei constituţional al răspunderii autorităţilor publice pentru vătămările produse cetăţenilor prin încălcarea sau nesocotirea drepturilor şi libertăţilor acestora.

7) Principiul subsidiarităţii, in forma iniţiala a Legii nr.215/2001, presupune două aspecte după cum rezulta din art.7:

2. alin.1 „exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin lege revin autorităţilor administraţiei publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean”.

3. alin.2 stabilirea de competenţe şi atribuţii pentru alte autorităţi decât cele de la alin.1, trebuie să ţină seama de amploarea şi de natura răspunderii ce le revin, precum şi de cerinţele de eficienţă şi de eficacitate.

Aceste două dimensiuni trebuiau să se regăsească în determinarea competenţelor sau în partajarea competenţelor autorităţilor locale de cele judeţene şi respectiv locale de cele centrale, ceea ce se desăvârşeşte prin Legea nr.195/2006 a descentralizării. Potrivit acestei reglementari cadru, unul din principiile descentralizării este subsidiaritatea care „consta in exercitarea competentelor de catre autoritatile administraţiei publice

Page 108: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

situata la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean si care dispune de capacitate administrativa necesara” (art.3 lit.a).

Conceptul de subsidiaritate a reapărut cu mai multă consecvenţă odată cu dezbaterile preliminare semnării Tratatului Uniunii Europene şi a fost introdus pentru prima dată de Actul Unic European (AUE) în 1986, în privinţa competenţei în materie de mediu.

Deşi face parte din tradiţia politico–juridică a mai multor ţări (în principal germanice), încercările de găsire a unei „interpretări” sau definiţii „oficiale”, nu putem spune că s-au finalizat.

În schimb, se avansează continuu metode de aplicare a acestui principiu de către instituţiile comunitare. Termenii uzuali pentru a determina acţiunea sa sunt : „manieră satisfăcătoare”, „mai bine realizate”, „ceea ce este necesar”.

Cu toate că este o componentă sau o consecinţă a principiului autonomiei locale, acest principiu se fundamentează pe teoria politico-juridică a puterii statului, în raport cu societatea în general şi componentele sale în special, pe linia satisfacerii cerinţelor sale149.

Acest principiu de natură atât politică, cât şi juridică, se aplică cu prioritate între individ şi societate, şi între societate şi instituţii, pentru a determina modul de repartizare a competenţelor între bază şi vârf.

Multe dintre ţările europene, au preluat acest principiu, aplicându-l în mod specific şi se poate spune că este definit în Carta europeană a autonomiei local (art.4).

Avem în vedere titlul „Raza de acţiune a autonomiei locale”, unde se prevede că „exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie de o manieră generală să revină de preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni”. Atribuirea de responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie (4.3).

Astfel definit principiul subsidiarităţii, are ca principal scop „favorizarea” autonomiei locale.

În prezent, interpretarea principiului subsidiarităţii are semnificaţii diferite, funcţie de circumstanţe şi de voinţa politică150, variind între definirea lui ca un criteriu de delimitare a puterilor şi a legitimităţii nivelelor de putere şi până la folosirea sa ca o formă ambiguă de eschivare de orice obligaţie.

De asemenea, trebuie reţinut că acest principiu este abordat în mod diferit de cele două instituţii europene, Consiliul Europei şi Uniunea Europeană.

Astfel, Consiliul Europei promovează principiul autonomie locale şi regionale pentru structurarea membrilor săi, în timp ce Uniunea Europeană urmăreşte realizarea unui echilibru între obiectivul politic de uniune, la nivel european şi competenţele iniţiale ale statelor membre.

Lipsa unei concepţii unitare la nivel comunitar, impune cu necesitate redefinirea acestui principiu şi stabilirea de criterii pentru aplicarea acestuia cu multă claritate şi consecvenţă .

O formă de manifestare a subsidiarităţii în contextul reglementărilor actuale româneşti, o reprezinta şi participarea

Page 109: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

cetăţenilor la elaborarea deciziei, în acelaşi timp ea poate reprezenta un criteriu pentru repartizarea competenţelor între autorităţile locale, judeţene, naţionale. De altfel, capacitatea administrativa, conditie pentru transferul competentelor, rteprezinta un ansamblu de resurse materiale, institutionale si umane de care dispune o unitate administrative teritoriala si actiunile pe care aceasta le desfasoara pentru exercitarea competentelor stabilite de lege, evaluata si stabilita in conditiile legii (art.2 lit.b din Legea nr.195/2006)

8) Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit

Deşi acest principiu este implicit o componentă a autonomiei locale, consacrarea acestuia în Legea nr. 215/2001, în mod distinct, urmăreşte întărirea rolului acestor autorităţi şi al colectivităţilor locale, a cetăţenilor în realizarea problemelor de interes local.

De altfel, în Carta europeană a autonomiei locale, la care România este parte semnatară, se arată că „drepturile autorităţilor locale alese, nu pot aduce atingere în nici-un fel posibilităţii de a recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde acesta este prevăzută de lege”. (art.3).

Faptul că Legea nr.215/2001, modificata si completata consacră referendumul ca modalitate de consultare a cetăţenilor, nu exclude orice alte forme de participare a acestora la treburile publice (ex. adunările cetăţeneşti, adunări publice, conform Legii nr.544/2003, organizarea de manifestaţii publice, efectuarea de sondaje de opinie, anchete, etc.).

Fiind un domeniu rezervat legii, organizarea şi desfăşurarea referendumului (art.73 lit.a, d), această instituţie are un cadru general reglementat prin Legea nr.3/2000, ca lege organică.

Reglementarea referendumului local, cuprinde consacrarea principiului general al autonomiei locale şi a recunoaşterii dreptului colectivităţilor locale de a-şi soluţiona problemele specifice.

Aşadar, referendumul local este forma şi mijlocul principal de consultare directă şi de exprimare a voinţei colectivităţilor locale cu privire la problemele de interes deosebit din autorităţile administrativ teritoriale corespondente.

Referendumul local prin problematica, (obiectul) pe care-l poate avea, are efecte sau se raportează la interesele colectivităţilor locale. Ca atare, putem spune că natura sa juridică nu poate fi decât administrativă, diferenţiată de specificul fiecărei colectivităţi şi de necesităţile şi posibilităţile sale, nici într-un caz o natură politică, ca în cazul referendumului naţional.

Cu privire la organizarea referendumului local este important a reţine de asemenea că legea nu stabileşte caracterul său obligatoriu, decât în cazul modificării limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ teritoriale, fiind o procedură prealabilă (sub forma consultării) dezbaterii parlamentare a unui proiect de lege sau iniţiative legislative cu acest obiect.

Aşadar, referendumul local are un caracter facultativ, concluzie ce se poate desprinde şi din modul de redactare al art.13(1) din Legea nr.3/2000 „problemele de interes deosebit ale unităţilor administrativ teritoriale pot fi supuse în condiţiile prezentei legii,

Page 110: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

aprobării locuitorilor, prin referendum local”. Dacă în privinţa organizării, a iniţierii referendumului local,

autorităţile dispun de dreptul de a decide, în privinţa punerii în aplicare a rezultatului său, acesta nu este la dispoziţia autorităţii sau la discreţia sa, opţiunea de a aplica sau nu rezultatul.

Formularea din lege „cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin DA sau NU asupra problemei supuse referendumului” presupune că „rezultatul este obligatoriu”.

În sprijinul aceleiaşi consultări directe în vederea luării celor mai corecte hotărâri, vine şi reglementarea dată prin legislaţie privind transparenţa în administraţie, respectiv Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională in administraţia publică151, care stabileşte condiţiile de participare a cetăţenilor la adoptarea actelor de autoritate ale administraţiei locale.

Aminteam de această „obligativitate a referendumului local”152, întrucât caracterul obligatoriu al rezultatului său, se traduce în obligativitatea adoptării unui act de autoritate în care acesta să se materializeze.

Refuzul autorităţii de a se conforma acestei obligaţii legale, poate fi cenzurat de către prefect, pe calea controlului de tutelă.

De altfel, finalizarea rezultatului referendumului într-un act de autoritate este un rezultat fericit al demersului iniţiat chiar de către acesta. Lipsa unei asemenea finalizări, ar putea fi imputată şi autorităţii, sub aspectul angajării răspunderii patrimoniale în caz de refuz, dacă avem în vedere că întregul proces de organizare şi desfăşurare presupune cheltuieli materiale din veniturile bugetului local, constituit din impozite şi taxe locale în cea mai mare parte.

C. Un alt temei legal al principiilor specifice administraţiei locale, am spus la începutul acestei secţiuni, îl reprezintă Convenţia Europeană a Autonomiei Locale.

Carta a reprezentat pentru România fundamentul modificării legii administraţiei publice locale, după ratificarea sa din 1997, conducând la adoptarea Legii nr.215/2001 modificata si completata prin Legea nr.286/2006, ca o consecinţa a adoptării legislaţiei interne la cea comunitara pe linia reformării administraţiei publice si a consacrării cadrului legal al autonomiei locale.

Carta europeană a autonomiei locale a fost aprobată de plenul Consiliului Europei, fiind elaborată de un comitet de experţi guvernamentali, sub directa autoritate a Comitetului Director pentru Probleme Locale şi Regionale.

Proiectul Cartei a fost adoptat de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei, sub forma unei Convenţii, în iulie 1985, denumită “Carta europeană a autonomiei locale”, fiind deschisă spre semnare de către statele membre la 15 octombrie 1985, la Strasbourg. România a semnat Convenţia europeană a autonomiei locale la 4 octombrie 1994, şi a fost ratificată de Parlamentul României, prin Legea nr.199/1997153.

Carta europeană a autonomiei locale vine să acopere sau să „suplinească” un vid de reglementări cu caracter comun în această materie, la nivelul statelor europene. „Ea reprezintă de fapt primul instrument juridic multilateral care defineşte şi protejează autonomia locală, având adeziunea şi recunoaşterea celor căror acţiuni sunt

Page 111: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

esenţiale în apărarea autonomiei locale ,a statelor şi guvernelor democratice din Europa.”154

Carta defineşte în art. 2 conţinutul noţiunii de autonomie locală, cu rang de principiu, stabilind totodată că acesta trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă, în rândul principiilor constituţionale.

Potrivit Cartei, trăsăturile esenţiale ale autonomiei locale sunt date de cele două componente ale sale: dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şi gestiona sub propria responsabilitate şi în interesul populaţiilor lor, o parte importantă a treburilor publice (art.3, punctele 1 şi 2).

Titularul acestui drept, îl reprezintă „consiliu sau adunarea, compusă din membrii aleşi prin vot liber, secret, direct şi universal, care la rândul său poate dispune de organe executive şi deliberative responsabile în faţa lor” ( art. 3.2)

Constituirea organelor reprezentative alese, nu vine însă în contradicţie cu alte forme instituţionalizate care să asigure participarea directă a cetăţeanului la actul decizional cum ar fi: adunări cetăţeneşti, referendum, etc.

În privinţa României, trebuie să reţinem că principiul autonomiei locale a fost înscris încă din 1991, în normele constituţionale, ca unul din principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale (art. 119), iar principiile Cartei şi-au găsit materializarea atât în prevederile Legii nr.69/1991 a administraţiei publice locale modificată şi completată prin Legea nr.24/1996, cât şi în Legea nr. 215/2001 (care a abrogat Legea nr.69/1991) a administraţiei publice locale, care în primele articole, definind autonomia locală, preia în cea mai mare parte noţiunea Cartei, menţinuta si de Legea nr.286/2006.

Limitele autonomiei locale în Cartă sunt date de stabilirea competenţelor sau atribuirea acestora altor autorităţi, în caz contrar, autorităţile locale, dispun de capacitate deplină în toate domeniile, competenţele fiind depline şi exclusive. Autonomia locală nu exclude delegarea competenţelor de către autorităţile centrale, exerciţiul autonomiei locale presupune capacitatea autorităţilor de a-şi stabili ele însele structurile administrative interne, să-şi recruteze pe principiul meritului şi al competenţei, personalul.

Ca o măsură de protecţie a principiului autonomiei locale, Carta prevede că orice control asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, să nu se poată exercita, decât în formele şi cazurile prevăzute de Constituţie sau lege, cu respectarea principiului proporţionalităţii pentru “amploarea intervenţiei autorităţii centrale şi importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le protejeze.” (art.8 pct.1-3).

Sub aspectul autonomiei financiare, Carta prevede că resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele legale.

Realizarea intereselor autorităţilor locale în mod autonom, presupune conform Cartei şi drepturi, respectiv capacitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera şi a se asocia cu alte autorităţi ale administraţiei publice, în condiţiile legii, pentru realizarea unor sarcini de interes comun, sau de a adera la o asociaţie internaţională de autorităţile administraţiei publice locale (art.10).

Page 112: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Ca modalitate de a asigura protecţia legală a autonomiei locale, Carta recunoaşte autorităţilor administraţiei publice locale, dreptul de a se adresa instanţei judecătoreşti, pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al competenţelor, şi respectiv, principiul autonomiei.

Carta europeană a autonomiei locale ratificată de România prin Legea nr.199/1997, a impus aşadar o reformare a legislaţiei interne pe linia transpunerii în practică a elementelor de conţinut ale autonomiei locale, limitele şi protecţia autonomiei locale, principiul subsidiarităţii şi al proporţionalităţii în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice de pe palierele superioare.

O parte din aceste principii au fost preluate în Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, modificata si completata prin Legea nr.286/2006, în Legea nr.393/2004 privind statutul alesului local, Legea nr.195/2006 a descentralizării , Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, , modificata si completata prin Ordonanţa de Urgenta a Guvernului nr.179/2005, Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională, şi cel mai important, consacrate ca principiu de rang constituţional prin revizuirea Constituţiei din 2003.

Cu toate mutaţiile calitative pe care le-a adus adoptarea acestui set de acte normative, nu trebuie uitat faptul că, de cele mai multe ori, transferul de competenţe se face în mod imperfect, fără a fi însoţit de resursele care să permită executarea acestora. De asemenea, transferul competenţelor este parţial, sau divizat între mai multe autorităţi, a căror intervenţie afectează gradul de autonomie al autorităţilor administraţiei publice locale (ex. între consiliul judeţean şi consiliul local), intervenţia statului prin legea bugetului de stat anual în limitarea numărului de angajaţi şi funcţionari publici dintr-o autoritate, în dimensionarea unor categorii de cheltuieli ale autorităţilor locale (ex. de personal, de capital, pentru, numărul mijloacelor de transport, cheltuieli cu telefoanele, etc.). Toate acestea reprezintă în fapt, o limitare a principiului autonomiei locale, cu componentele sale, dreptul şi capacitatea autorităţilor locale de a-şi gestiona propriile resurse, creând numeroase nemulţumiri şi chiar proteste ale autorităţilor administraţiei publice locale, care nu sunt consultate decât formal, cu ocazia adoptării unor asemenea acte normative.

Din perspectiva integrării României în Uniunea Europeană, eforturile ţării noastre trebuie să fie susţinute de o adoptare şi modificare a legislaţiei, pe linia realizării unei autonomii reale, o repartizare echitabilă a resurselor din sume defalcate, a limitării intervenţiei autorităţilor judeţene ale administraţiei publice locale şi chiar a statului în activitatea autorităţilor locale, a stabilirii obiectului controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, cu precădere pe respectarea condiţiei de legalitate, a Constituţiei ţării, în realizarea compeneţelor lor.

Consultarea autorităţilor administraţiei publice locale în timp util şi în mod adecvat, potrivit reglementării Cartei europene a autonomiei locale (art.4 pct.6), va permite adoptarea unei legislaţii favorabile autorităţilor administraţiei publice locale, cele mai apropiate de cetăţeni, şi pe care comunităţile locale prin vot, le-au investit cu responsabilitatea realizării intereselor lor.

Page 113: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

8.3.2. Autorităţile administraţiei publice locale Este autoritatea administraţiei publice locale cu caracter

deliberativ, având în temeiul prevederilor Legii nr.215/2001, modificata si completata, o dublă natură:

autoritate a autonomiei locale (comunale, orăşeneşti, municipale);

autoritate a administraţiei publice locale. Ceea ce se poate reţine din analiza Legii nr.215/2001 cu

privire la organizarea şi funcţionarea acestor autorităţi ale administraţiei publice locale, este similitudinea modului de reglementare a atribuţiilor acestora, prin comparaţie cu ale consiliului judeţean. Pentru aceste motive, de foarte multe ori, autorităţile locale, comune, oraşe şi municipiile, au solicitat o partajare corectă a acestora, pentru a evita substituirea în exercitarea unor competenţe, depăşirea acesteia şi chiar excesul de putere al consiliului judeţean.

Din coroborarea textelor constituţionale şi a celor legale, se poate deduce că autorităţile administraţiei publice locale, respectiv consiliile locale, pot avea orice atribuţii din orice domeniu de activitate, câtă vreme legea nu o interzice. După cum concluziona prof. Antonie Iorgovan „în privinţa delimitării sferei atribuţiilor consiliilor locale” se aplică teoria „drepturilor reflexe”, sau „teoria autolimitării statului”, şi aplicarea principiului după care, orice serviciu public care nu mai este organizat de stat, dar care “rezolvă treburi publice din comune şi din oraşe, devine de plin drept un serviciu public local, în sarcina consiliului local”155.

Prin modificarea Legii nr.215/2001 potrivit Legii nr.286/206, consiliul local exercita in condiţiile legii, următoarele categorii de competente: exclusive, partajate si delegate (art.5).

Din punct de vedere al modului de redactare al categoriilor de atribuţii ale consiliului local, vom observa ca legiuitorul a optat pentru o soluţie selectiva a grupării atribuţiilor după natura obiectului de reglementare stabilind in sarcina exclusiva a consiliului local un număr de cinci mari domenii de reglementare, si anume:

Consiliul local are iniţiativa si hotaraste, in condiţiile legii, in toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati ale administraţiei publice locale sau centrale.

Modificările aduse prin Legea nr.286/2006 cu privire la constituirea consiliilor locale au in vedere printre altele – numărul de consilieri ce urmează a alcătui un consiliu local, modalitatea de validare, invalidare a mandatului care după modificare vor fi in competenta Judecătoriei in a carei raza se afla unitatea administrativ teritoriala in care au fost aleşi, termenul de constituire a consiliului local si sesizarea instanţei in cazul in care acesta nu se poate constitui la trei convocari consecutive ale prefectului, termenele de convocare ale sedintei consiliului local, modalitatea de adoptare a hotararilor (votul majoritar sau 2/3 ) (art.40), cat si clarificări ale instituţiilor, dizolvarea consiliului local si suspendarea mandatului de consilier local, răspunderea contravenţionala, administrativa, civila sau penala in condiţiile legii, a acestora.

In temeiul art.58 in forma modificata a Legii nr.215/2001, dizolvarea consiliului local are loc de drept sau prin referendum

Page 114: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

local. Dizolvarea de drept, operează in trei situaţii: a) in cazul in care acesta nu se intruneste timp de doua luni

consecutive; b) in cazul in care nu a adoptat in 3 şedinţe ordinare

consecutive nicio hotărâre; c) in situatia in care numarul consilierilor locali se reduce sub

jumatate plus unu si nu se poate completa prin supleanti, la sesizarea primarului, viceprimarului , secretarului unitatii

administrativ teritoriale sau a oricarei alte persoane interesate, adresata instantei de contencios administrativ.

In privinta modalitatii de dizolvare prin referendum local, acesta se organizeaza la cererea adresata prefectului de cel putin 25% din numarul cetatenilor cu drept de vot inscrisi in listele electorale ale unitatii administrativ teritoriale (art.58(4) ).

In privinta suspendarii mandatului consilierului local, aceasta opereaza de drept numai in cazul in care a fost arestat preventiv prin ordin al prefectului, in urma comunicarii de catre instanta de judecata.

Statutul legal al consilierului local se intregeste cu prevederile Legii nr.393/2004 modificat si completata prin Legea nr.249/2006 privind statutul alesului local, cat si cu prevederile Legi nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, Legea nr.115/1996 privind privind declararea si controlul averii demnitarilor, magistratilor, functionarilor publici si a unor persoane cu functii de conducere şi Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.14/2005 privind modificarea formularelor pentru declaratia de avere si pentru declaratia de interese.

Cu privire la consilieri, Legea nr.393/2004, prevede în sarcina acestora şi răspunderea disciplinară pentru încălcarea regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local (art.57), cât şi răspunderea disciplinară pentru abateri grave şi repetate, săvârşie în exercitarea mandatului (art.69).

Consiliul judeţean Precizările făcute la Secţiunea Consiliul local, privind actele

aprobate, calitatea procesuală, reprezentarea, răspunderea alesului local, sunt aplicabile şi în cazul consiliului judeţean. Consilierilor judeţeni, în calitate de aleşi locali, le sunt incidente prevederile Legii nr.161/2003 privind incompatibilitatea, conflictul de interese, cât şi prevederile Legii nr.115/1996 şi Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.16/2006, Legii nr.393/2004 privind statutul alesului local, modificata si completata prin Legea nr.249/2006.

Consiliul judeţean are o dubla calitate de autoritate a autonomiei judeţene şi de autoritate a administraţiei publice judeţene156. Este o autoritate deliberativă, care adoptă hotărâri ca acte administrative supuse controlului de tutelă al prefectului. Consiliul judetean, ca autoritate a administratiei publice locale, este constituita la nivel judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale, orasenesti si municipale, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean

Page 115: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Preşedintele consiliului judeţean În conformitate cu prevederile art.123 alin.4 din Constitutie

“între prefect, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.

Această prevedere clarifică natura juridică a preşedintelui consiliului judeţean, care în legea organică nu era prevăzut ca fiind o autoritate a administraţiei publice locale.

Trimiterea din textul constituţional vine însă să pună capăt “speculaţiilor” teoretice dacă preşedintele este sau nu autoritate a administraţiei publice locale. Spunem speculaţie pentru că avem convingerea că legiuitorul nu a avut intenţia de a-l scoate în afara autorităţilor, pe preşedintele consiliului judeţean. Principiul simetriei consacrat în dreptul românesc, justifică faptul că la baza organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale în România, s-a avut în vedere dualismul autorităţilor, atât la nivelul de bază, cât şi la cel intermediar, prin consacrarea a două autorităţi: una deliberativă şi una executivă, respectiv primar, consiliul local, preşedintele consiliului judeţean

Prin modificările aduse prevederilor constituţionale şi consacrarea preşedintelui consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice locale, dispoziţiile privind natura juridică a activităţii acestuia din Legea nr.215/2001, îşi pot găsi finalitatea. Preşedintele consiliului judeţean este ales prin vot indirect din rândul consilierilor judeţeni. Statutul acestuia cuprinde următoarele calităţi:

- reprezentant al judeţului, în relaţiile cu alte autorităţi publice, persoane fizice sau juridice din ţară sau străinătate ((art.114, alin.1);

- conduce şi controlează aparatul propriu de specialitate şi răspunde de buna funcţionare a acestuia art.114, alin.3);

- poartă răspunderea în faţa consiliului judeţean pentru buna administrare a administraţiei judeţene.

Administraţia publică a municipiului Bucureşti

reglementată în Capitolul V al Legii nr.215/2001, se realizează prin două categorii de autorităţi: consiliul general, ca autoritate deliberativă, la nivelul municipiului Bucureşti şi primarul general, ca autoritate executivă la nivelul municipiului, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi primarii de sectoare ale municipiului Bucureşti; prefectul şi comisia judeţeană consultativă a municipiului Bucureşti (art.130-148) din Legea nr.215/2001).

Primarul general al municipiului Bucureşti este ajutat în activitatea sa de viceprimari, care îndeplinesc atribuţii prevăzute de lege pentru viceprimarii localităţilor.

Cu privire la consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, urmează a face următoarele precizări:

Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, prevede în sarcina acestora şi răspunderea disciplinară pentru încălcarea prevederilor Legii nr.215/2001, sub forma avertismentului, chemarea la ordine, retragerea cuvântului, eliminarea din sala de şedinţă, excluderea temporară de la lucrările consiliului şi a comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe

Page 116: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

(art.57), iar cu privire la preşedintele şi vicepreşedintele consiliului judeţean, potrivit art.69, pentru abateri grave şi repetate, se pot aplica sancţiuni: mustrarea, avertismentul, diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni, eliberarea din funcţie.

O parte din reglementările privind funcţionarea consiliului judeţean, se aplică prin asimilare cu reglementarea prevăzută pentru consiliul local.

Pe de altă parte, deşi între cele două autorităţi, deliberativă şi executivă, nu există raporturi de subordonare, potrivit prevederilor art.38 alin.2 din Legea nr.393/2004, pentru a beneficia de concediu fără plată sau concediu plătit, în cazul unor evenimente familiale deosebite, au obligaţia de a informa în prealabil, sau după terminarea concediului, despre aceasta, a duratei şi perioadei când va avea loc.

Primarul  Statutul legal al acestuia, permite identificarea triplei sale

calităţi de: 1. autoritate care reprezintă colectivitatea teritorială - şef al

administraţiei publice locale şi al aparatului de specialitate ( art.65); 2. autoritate care reprezintă puterea statală la nivelul

administraţiei locale 3. agent al statului în exercitarea atribuţiilor de autoritate

tutelară şi stare civilă, a sarcinilor privind recensământul, organizarea şi desfăşurarea alegerilor, şi în luarea măsurilor de protecţie civilă.

Cu privire la sarcina primarului de reprezentare, s-a susţinut în literatura de specialitate, pornind de la prevederile art.67 din Legea nr.215/2001 că este „absurd a interpreta acest art. ”ad literram”, în sensul că primarul reprezintă comuna, oraşul în relaţiile cu autorităţile publice, cu persoanele fizice sau juridice, române sau străine, precum şi în justiţie”157

În argumentarea acestei opinii, se are în vedere posibilitatea ca ambele autorităţi ale administraţiei publice locale să fie împreună, în calitate de pârât, când obiectul litigiului reprezintă o hotărâre a acestuia, sau refuzul nejustificat de a adopta o hotărâre.

În ce ne priveşte, nu susţinem teza pluralităţii pasive a celor două autorităţi din următoarele motive:

Calificarea primarului ca autoritate executivă, a avut în vedere instituirea unei autorităţi cu caracter continuu şi permanent, care să asigure administrarea curentă a afacerilor locale. De asemenea, în lipsa unei persoane care să reprezinte, ca în cazul consiliului judeţean, în persoana preşedintelui acestuia, autoritatea deliberativă, legiuitorul a prevăzut că executarea hotărârilor consiliului local să fie în responsabilitatea primarului (art.68 lit.b). Mai mult chiar, la baza adoptării hotărârilor consiliului local se află rapoartele şi avizele aparatului propriu de specialitate al consiliului local , al cărui şef, conform art.66 din Legea 215/2001, este tot primarul.

Ca atare, în faţa acestor argumente de text, nu vedem de ce nu ar putea fi primarul singurul reprezentant al autorităţii locale în justiţie. Chiar şi în cazul refuzului nejustificat de a adopta o hotărâre, primarul va face dovada refuzului, în calitate de reprezentant al autorităţii.

La toate acestea, se adaugă şi un argument de fapt, în sensul că această reprezentare, cu excepţia cauzelor în care primarul figurează

Page 117: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

„intuitu personae”, ceea ce ar fi foarte rar, el fiind citat în considerarea funcţiei de autoritate publică pe care o ocupă „de primar”, se asigură de către un consilier juridic sau avocat desemnat, ales în condiţiile legii, ca personal de specialitate.

În acest sens, Legea nr.393/2004 prevede posibilitatea ca autoritatea deliberativă, consiliul local să poată fi reprezentată prin propriul personal sau un avocat ales.

Nu ştim dacă legiuitorul a intenţionat ca prin această reglementare să protejeze „autoritatea” primarului, a consiliului local, sau a angajat autoritatea locală la o cheltuială în plus cu plata salariilor angajaţilor care desfăşoară activităţi similare celor din aparatul propriu, de altfel, tot al consiliului local.

Apreciez ca relevant în determinarea calităţii procesuale pasive a autorităţilor administraţiei publice locale, în acţiuni judecătoreşti, raportarea la competenţa materială a fiecăreia dintre acestea .

Consecinţa imediată a acestei corecte calificări a calităţii procesuale rezidă în tragerea la răspundere a celor sau celui vinovat pentru producerea unei pagube prin neemiterea, neadoptarea unui act sau emiterea, adoptarea sa cu încălcarea legii.

Atât primarul, cât şi consiliul local, sunt ţinuţi să execute bugetul local, propus de primar şi aprobat de consiliul local, ca atare răspunderile lor nu pot fi decât solidare până la proba contrară a dovedirii vinovăţiei sau a comportamentului abuziv care a condus la încălcarea unui drept sau a unui interes legitim.

În privinţa suportării pagubei de la bugetul local sau a eventualelor despăgubiri, şi în cazul primarului, cât şi al consiliului local, participarea în cauză este în considerarea calităţii sale de ales local, deci în considerarea exercitării unui mandat.

În acest sens, prevederile art.53 alin.1 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, potrivit căruia “consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte, sau după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului şi pentru hotărârile pe care le-au votat” şi art.66 alin.2 ”primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii”

Câtă vreme nu se poate face dovada săvârşirii unei fapte penale, a unui abuz de drept în executarea atribuţiilor sale legale, executarea silită nu poate purta decât asupra bugetului local şi nicidecum asupra bunurilor sau a patrimoniului său privat (personal), al primarului sau consilierului local.

Când paguba derivă dintr-o faptă personală, fără legătură cu calitatea sa de ales local, atunci nici consiliul local sau primarul, nu se manifestă ca purtătoare ale puterii publice, fiindu-le aplicabile prevederile dreptului comun.

La randul sau, primarul poate deleaga, prin dispoziţie, viceprimarului exercitarea atributiilor sale, acesta fiind dupa modificarea Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, subordonat primarului si inlocuitorul de drept al acestuia, sau secretarului unitatii administrativ teritoriale si altor functionari publici din aparatul de specialitate, atributii de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara.

Dispoziţiile Legii nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, stabilesc condiţiile de exercitare a mandatului, pe întreaga sa durată,

Page 118: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

conţinutul acestuia, respectiv drepturile şi obligaţiile pe care sunt ţinuţi să le respecte, cazurile de încetare şi suspendare de drept a mandatului, cât şi răspunderea alesului local. “Aleşii locali, răspund în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin”.

De asemenea, nerespectarea prevederilor legale cu privire la depunerea declaraţiei de avere şi de interese (art.82), în timp ce refuzul depunerii acesteia atrage încetarea de drept a mandatului. Deşi între primar şi consiliul local nu se stabilesc raporturi de subordonare, pentru a beneficia de concediu fără plată, sau concediu plătit, în cazul unor evenimente familiale deosebite, primarul are obligaţia de a informa în prealabil consiliul local, cu privire la durata, perioada în care va avea loc (art.38 alin.2 ).

In privinta suspendarii mandatului, suspendarea de drept survine numai in cazul in care a fost „arestat preventiv, prin ordin al prefectului, ca urmare a comunicarii instantei de judecata”.

Pe perioada suspendarii din functie, cat si a vacantei functiei de primar, atributiile acestuia vor fi exerccitate de drept de viceprimar, sau de unul dintre acestia, desemnat de consiliul local cu votul secret al majoritatii consilierilor locale in functie (art.82 alin.1).

Daca sunt suspendati in acelasi timp atat primarul, cat si viceprimarul, consiliul locala deleaga un consilier local care va indeplini atat atributiile primarului, cat si pe cele ale viceprimarului, pana la incetarea suspendarii.

Legea aduce modificari si reglementari privitoare la incetarea de drept a mandatului primarului.

Se impune a retine cu privire la statutul alesului local si reglementarea adusa prin modificarea Legii nr.393/2004 a statutului alesului local, de Legea nr.249/2006, potrivit căreia, aleşii locali sunt obligaţi, sub sancţiunea încetării mandatului, să îşi declare apartenenţa politică, prin declaraţie scrisă, pe proprie răspundere, depusă la secretarul unităţii administrativ teritoriale.

De retinut cu privire la statutul alesului local (primar, consilier, presedintele consiliului judetean), legislatia restrictiva a exercitiului mandatului sau dovedita de textele privind sanctionarea disciplinara, suspendarea, incetarea de drept, declaratia de avere, de interese, declaratia de interese personale, incompatibilitati, conflicte vde inetrese, etc., pe care nu o regăsim şi la alte categorii de demnitari.

8.3.3. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale Consiliul local are iniţiativa si hotaraste, in condiţiile legii, in

toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati ale administraţiei publice locale sau centrale.

(2) Consiliul local exercita următoarele categorii de atribuţii: a) atribuii privind organizarea si funcţionarea aparatului de

specialitate al primarului, ale institutiilor si serviciilor publice de interes local si ale societatilor comerciale si regiilor autonome de interes local;

b) atribuţii privind dezvoltarea economico-sociala si de

Page 119: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

mediu a comunei, oraşului sau municipiului; c) atribuţii privind administrarea domeniului public si privat

al comunei, oraşului sau municipiului; 2. atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către

cetăţeni; 3. atribuţii privind cooperarea interinstitutionala pe plan intern

si extern” ( art.8). In dezvoltarea acestora sunt propuse in art.38 alin.2-8

activităţi care se subscriu acestor mari categorii de atribuţii exclusive. Pentru a nu fi considerate limitative si neputind anticipa

întreaga sfera de activitate a autorităţilor deliberative, in art.38(9), legiuitorul prevede ca „ consiliul local îndeplineşte orice alte atribuii stabilite prin lege”.

Fireşte ca se pot face unele aprecieri cu privire la modul de grupare al acestor atribuţii sau a stabilirii conţinutului fiecăruia dintre aceste categorii de natura a permite puncte de vedere contradictorii, restringerea sferei de competenta in materia administrării domeniului (vezi atribuirea in folosinţa gratuita, schimbul, etc.).

Potrivit modificarilor Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, art.104 principalele categorii de atribuţii ale consiliului judeţean sunt:

a) atributii privind organizarea si functionarea aparatului de specialitate al consiliului judetean, ale institutiilor si serviciilor publice de interes judetean si ale societatilor comerciale si regiilor autonome de interes judetean;

b) atributii privind dezvoltarea economico-sociala a judetului;

c) atributii privind gestionarea patrimoniului judetului; d) atributii privind gestionarea serviciilor publice din

subordine; e) atributii privind cooperarea interinstitutionala; f) alte atributii prevazute de lege. Consiliului judetean i se aplica aceleasi prevederi legale,

modificate prin Legea nr.286/2006 cu privire la validarea si invalidarea mandatului consilierilor judeteni, dizolvarea de drept a consiliului si suspendarea consilierului judetean, modalitatea de adoptare a actelor consiliului judetean.

Prin modificarea Legii nr.215/2001, potrivit Legii nr.286/2006, art.116 (1), presedintele consiliului judetean indeplineste urmatoarele categorii de atributii:

a) atributii privind functionarea aparatului de specialitate al consiliului judetean, a institutiilor si serviciilor publice de interes judetean si a societatilor comerciale si regiilor autonome de interes judetean;

b) atributii privind relatia cu consiliul judetean; c) atributii privind bugetul propriu al judetului; d) atributii privind relatia cu alte autoritati ale administratiei

publice locale si serviciile publice; e) atributii privind serviciile publice de interes judetean; f) alte atributii prevazute de lege sau sarcini date de consiliul

judetean. De asemenea, presedintele consiliului judetean asigura, in

Page 120: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

temeiul art.19 alin.2 din Legea nr.286/2006 reprezentarea unitatii administrativ teritoriale in justitie. O modificare esentiala care a creat numeroase discutii de natura „politica” intre initiatorii si sustinatorii legii, a fost aceea a art.113 (3) „ eliberarea din functie a presedintelui sau vicepresedintelui consiliului judetean se face cu votul secret al majoritatii consilierilor in functie, la propunerea a cel putin 1/3 din numarul acestora”.

De asemenea, presedintelui consiliului judetean i se aplica prin asimilare prevederile art.72 si art.77 din Legea nr.286/2006 privind modificarea şi completarea Legii nr.215/2001 a administraţiei publice locale.

Astfel, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, primarul exercită trei categorii de atribuţii: exclusive, delegate şi transferate.

Din categoria atribuţiilor exclusive principale, potrivit art.68 (1), amintim:

a) atributii exercitate in calitate de reprezentant al statului, in conditiile legii;

b) atributii referitoare la relatia cu consiliul local; c) atributii referitoare la bugetul local; d) atributii privind serviciile publice asigurate cetatenilor; 4. alte atributii stabilite prin lege. Aşadar, întâlnim atât atribuţii exclusive, cât şi delegate de

stat în calitate de “reprezentant al statului”, când îndeplineşte “funcţia de ofiţer de stare civilă si de autoritate tutelara si asigura functionarea serviciilor publice locale de profil, atributii privind organizarea si desfasurarea alegerilor, referendumului si a recensamantului. Primarul indeplineste si alte atributii stabilite prin lege”.

De asemenea, primarul exercită şi atribuţii partajate cu autorităţi de nivel central sau judeţean, colaborând cu acestea pentru executarea corespunzătoare a atribuţiilor sale. (art.68(6) )

8.3.4.Actele autorităţilor publice locale Actul de autoritate al consiliului local este hotărârea, care poate

fi atât act administrativ individual, cât şi normativ, supus controlului pe calea contenciosului administrativ, în condiţiile Legii nr.554/2004. Hotărârea se adoptă pe principiul majorităţii, care poate fi calificată, simplă sau absolută, în condiţiile stabilite de Legea nr.215/2001, modificata si completata. Cu privire la calitatea procesuală a autorităţii deliberative, în condiţiile Legii nr.215/2001, se poate spune că acesta are capacitate juridică de drept public şi, implicit de drept privat, chiar dacă legea nu o mai prevede expres. „Calificarea ca persoana de drept public, presupune personalitatea de drept civil şi ceva în plus, anume drepturi de putere publică”158.

Consiliul judeţean are o dubla calitate de autoritate a autonomiei judeţene şi de autoritate a administraţiei publice judeţene159. Este o autoritate deliberativă, care adoptă hotărâri ca acte administrative supuse controlului de tutelă al prefectului. Consiliul judetean, ca autoritate a administratiei publice locale, este constituita la nivel judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale, orasenesti si municipale, in vederea realizarii serviciilor publice de

Page 121: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

interes judetean Actele preşedintelui consiliului judeţean sunt acte

administrative de autoritate cu caracter individual, denumite decizii, fiind supuse controlului de tutelă exercitat de prefect.

În exercitarea atributelor sale, primarul emite ca act administrativ

de autoritate dispoziţia, supusă controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect, cât şi acţiuni în contencios administrativ, exercitate de persoane vătămate printr-un asemenea act (conform art.52 din Constituţie coroborat cu prevederile Legii nr.554/2004). Dispoziţia poate avea atât caracter individual, cât şi normativ.

8.3.5. Răspunderea autorităţilor publice locale Consiliul local - Cu privire la consilieri, Legea nr.393/2004,

prevede în sarcina acestora şi răspunderea disciplinară pentru încălcarea regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local (art.57), cât şi răspunderea disciplinară pentru abateri grave şi repetate, săvârşie în exercitarea mandatului (art.69).

Consiliul Judeţean - Precizările făcute la Secţiunea Consiliul local, privind actele aprobate, calitatea procesuală, reprezentarea, răspunderea alesului local, sunt aplicabile şi în cazul consiliului judeţean. Consilierilor judeţeni, în calitate de aleşi locali, le sunt incidente prevederile Legii nr.161/2003 privind incompatibilitatea, conflictul de interese, cât şi prevederile Legii nr.115/1996 şi Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.16/2006, Legii nr.393/2004 privind statutul alesului local, modificata si completata prin Legea nr.249/2006.

Preşedintele Consiliului Judeţean - Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali cu privire la preşedintele şi vicepreşedintele consiliului judeţean, potrivit art.69, pentru abateri grave şi repetate, se pot aplica sancţiuni: mustrarea, avertismentul, diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni, eliberarea din funcţie.

Primarul - Legea nr.286/2006 de modificare a Legii nr.215/2001, prevede in Capitolul VI „Contraventii si sanctiuni”, faptele care atrag raspunderea contravenţionala a primarului si preşedintelui consiliului judeţean, putând fi sancţionaţi cu amenda de la 1000 lei la 5000 lei, şi anume:

a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinta, a hotărârilor consiliului local de către primar;

b) nepunerea în aplicare, cu rea-credintă, a hotărârilor consiliului judeţean de către preşedintele consiliului judeţean;

c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de către primar, respectiv preşedintele consiliului judeţean, din culpa lor;

d) neprezentarea de către primar sau preşedintele consiliului judeţean a rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor;

e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar sau preşedintele consiliului judeţean, în calitatea acestora de reprezentanţi ai statului în unităţile administrativ-teritoriale.

De asemenea, primarul ca si viceprimarul, preşedintele şi vicepreşedintele consiliului judeţean, răspund de drept

Page 122: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin in condiţiile legii. (art.154)

8.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 8 noţiunile fundamentale privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale –

principiile generale, conţinutul autonomiei locale, subsidiaritatea, Carta autonomiei locale, raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale, personalitatea de drept public

categorii de competenţe ale autorităţilor administraţiei publice locale- exclusive, partajate, în comun, cooperare

administraţia publică din punct de vedere structural constituirea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale autorităţile executive şi deliberative ale administraţiei publice locale regimul juridic al actelor autorităţilor administraţiei publice locale participarea cetăţenească şi transparenţa decizională, principiul fundamental de organizare

a administraţiei publice locale referendumul local – forma de participare a comunităţii la rezolvarea unor nevoi locale statutul alesului local, regimul incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese ale alesului

local statutul unităţilor administrativ teritoriale, regimul juridic al comunităţii locale

(circumscripţia teritorială) răspunderea şi responsabilitatea alesului local, formele răspunderii regimuri administrative contemporane

Concepte şi termeni de reţinut

Administraţia publică locală, autonomie locală, atutorităţi ale administraţiei publice locale, deconcentrare, descentralizare, principiul subsidiarităţii şi proximităţii, competenţă – capacitate de drept public, act de autoritate, transparenţă decizională, liberul acces la informaţiile publice, referendumul local

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Care sunt elementele de conţinut ale principiului autonomiei locale? 2. Categorii de raporturi între autorităţile executive şi deliberative. 3. Enumeraţi categoriile de competenţe exclusive ale autorităţilor administratiei publice

locale. 4. Care sunt consecinţele stabilirii capacităţii de drept public pentru unităţile administrativ

teritoriale? 5. Cine are exerciţiul capacităţii şi reprezentării unităţii administrativ teritoriale?

Teme de seminarizare / de evaluare

Page 123: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

1. Studiu de caz privind competenţele administraţiei publice locale 2. Examinarea conţinutului actelor administrative emise/adoptate de autorităţile

administraţiei publice locale (modele, comparaţie, redactare acte)

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

3. Constituţia României – Monitorul Oficial nr.767/31.10.2003 4. Legea nr.215/2001 (Monitorul Oficial nr.123/20.02.2007), republicată, privind administraţia

public locală cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.20/2008, Legea nr.35/2008, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.66/2008, Legea nr.131/2008

5. Legea nr. 544/2001 (Monitorul Oficial nr. 663/23.10.2001) privind liberul acces la informaţiile de interes public

6. Legea nr.554/2004 (Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004) privind contenciosul administrativ, modificată şi completată

7. Legea nr. 340/2004, republicată, (Monitorul Oficial nr.225/24.03.2008) privind prefectul şi instituţia prefectului

8. Legea nr.195/2006 (Monitorul Oficial nr.453/25.05.2006) privind descentralizarea 9. Legea 161/2003 (Monitoriul Oficial nr. 279/21.04.2003) privind unele măsuri pentru

asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei

10. Legea 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate (monitorul Oficial nr. 359/25.05.2007)

11. Legea 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice (Monitorul Oficial nr. 621/2010)

12. Legea 393/2004 privind statutul aleşilor locali (Monitorul Oficial nr. 912/2004) 13. Regulamentul nr. 30/2002 de organizare şi funcţionare

Unitateadeînvăţare9

Page 124: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL PREFECTULUI 

Cuprins: 9.1 Introducere 9.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 9.3 Conţinutul unităţii de învăţare

9.3.1. Statutul constituţional şi legal al prefectului 9.3.2. Statutul juridic al prefectului 9.3.3. Categorii de atribuţii ale prefectului şi controlul de tutelă.

9.4.Îndrumar pentru verificare/autoverificare

9.1. Introducere

Sistemul administrativ românesc instituit prin Constituţia din 1991 revine la instituirea autorităţii prefectului ca autoritate de tutelă. Recunoaşterea calităţii de instituţie de drept public cu competenţe şi responsabilităţi pe linia controlului actelor de autoritate ale autorităţilor administraţiei publice locale, a pus în discuţia teoreticienilor şi practicienilor dreptului, raporturile stabilite între Guvern şi prefect, prefect şi autorităţile administraţiei publice, respectiv autortăţile deconcentrate. Poziţia constituţională şi legală a instituţiei prefectului completează dreptul de supraveghere generală asupra administraţiei publice locale al Guvernului, acesta fiind reprezentantul său în teritoriu. Ca atare, rolul, funcţia şi poziţia prefectului în procesul descentralizării administraţiei trebuie examinate în contextul lipsei raportului de subordonare din sistemul administrativ romanesc, nascând ]ntrebarea: ”în ce categorie de autorităţi face parte prefctul”? Sunt autori care examinează aceasta institutie în mod distinct la capitolul autoritati teritoriale / intermediare sau, în contextul reglementărilor constitutionale, în capitolul „autorităţi ale administraţiei publice locale”. De asemenea, din perspectiva profesionalizării funcţiei de prefect ca înalt funcţionar public,trebuie avut în vedere şi statutul legal al acestuia, sub aspectul definirii funcţiei publice, condiţiile de acces generale şi specifice pentru calitatea de înalt funcţionar public, dar şi îndatoririle acestuia, ca şi numirea în funcţie, modificarea investirii şi suspendarea raportului de serviciu, precum şi răspunderea şi responsbilitatea juridică a acestuia. Aşadar, analiza exhaustivă a poziţiei legale şi constituţionale a prefectului trebuie să aibă în vedere şi calitatea de şef al serviciilor deconcetrate ale ministerelor în teritoriu, faţă de care are responsabilitatea coordonării activităţii şi avizarea numirii în funcţie a şefilor acestora. Recunoaşterea calităţii de persoană juridică de drept public a prefectului, are consecinţe şi cu privire la actele emise de

Page 125: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

acesta/ordine cu caracter normativ sau individual, cât şia capacităţii sale de ordonator de credit.

9.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

9.2.1.Obiectivele: - înţelegerea poziţiei constituţionale şi legale a prefectului - cunoaşterea raporturilor dintre prefect şi autorităţile

locale, respectiv Guvern - explicarea regimului juridic al tutelei administrative - identificarea elementelor de conţinut ale statutului de

înalt funcţionar public al prefectului, consecinţe - cunoaşterea teoriilor cu privire la acţiunea în contencios

administrativ promovată de prefect împotriva unui act administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale „pretins” nelegal

9.2.2. Competenţele: - - identificarea de către studenţi a categoriilor de raporturi

stabilite de către prefect şi autorităţile administrative (Guvern, autorităţi centrale şi deconcentrate, autorităţi locale)

- dezvoltarea abilităţilor de a identifica cauze de nelegalitate ale actului administrativ

- dezvoltarea abilităţilor de redactare a unui act de control în exercitarea tutelei administrative

- cunoaşterea aprofundată a statutului de înalt funcţionar public al prefectului şi, pe cale de consecinţă, regimul conflictului de interese şi al incompatibilităţilor acestuia

- dezvoltarea abilităţilor de identificare a acestei calităţi a prefectului de reprezentant al Guvernului, şef al serviciilor deconcentrate ale statului în judeţ sau autoritate de tutelă

Timpul alocat unităţii: 2 ore

9.3. Conţinutul unităţii de învăţare

Page 126: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

9.3.1. Statutul constituţional şi legal al prefectului Pe linia modificării legislaţiei româneşti şi a adaptării sale în

spiritul legislaţiei europene, în materia controlului statului asupra colectivităţii locale, reglementarea instituţiei prefectului a suferit mai multe modificări. Regimul constituţional al instituţiei prefectului, îl regăsim în art.123, potrivit căruia, prefectul este definit ca „reprezentantul Guvernului în plan local”, ale cărui atribuţii se stabilesc prin lege organică. Constituţia prevede, de asemenea, calitatea acestuia de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. În calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, care exclud orice fel de subordonare, prefectul îşi exercită dreptul de control asupra actelor emise sau adoptate de acestea, putând ataca orice act considerat ilegal în faţa instanţei de contencios administrativ. Norma constituţională de trimitere la lege în privinţa stabilirii competenţei prefectului, se regăseşte în următoarele acte normative: Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale, Capitolul VIII, Secţiunea 1 „Prefectul judeţului şi al municipiului Bucureşti” abrogată implicit prin prevederile Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005. Reglementarea cadru a instituţiei prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, vine să completeze poziţia acestuia de autoritate deconcentrată a Guvernului în teritoriu, determinând atribuţiile sale legale, responsabilităţile şi, nu în ultimul rând, profesionalizarea funcţiei de prefect. Prefectul, potrivit prevederilor acestor acte normative, îşi desfăşoară activitatea în temeiul principiului legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii, al transparenţei şi liberului acces la informaţii de interes public, eficienţei responsabilităţii, profesionalizării şi orientării către cetăţean, are capacitate de drept public şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Legea determină statutul legal al prefectului, ca fiind înalt funcţionar public determinând, totodată, condiţiile de acces la ocuparea funcţiei publice şi constituirea corpului prefecţilor, cauzele de încetare a calităţii, cât şi prevederile referitoare la pregătirea profesională, drepturile şi obligaţiile acestuia, atribuţiile sale, actele de autoritate. Legea nr.340/2004, la rândul său, a fost modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, consfiinţind, de fapt, evaluarea pe post a celor numiţi exclusiv politic după alegerile din 2004 şi abrogând capitolul privitor la condiţiile de acces la funcţia de înalt funcţionar public de prefect şi subprefect. Totodată, a modificat atribuţiile acestuia, în vederea asigurării unei reglementări corecte a poziţiei prefectului în categoria autorităţilor

Page 127: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

administrativ-teritoriale şi, nu în ultimul rând, în determinarea relaţiilor sale funcţionale. De reţinut, cu privire la atribuţiile prefectului prevăzute de art.24 din Legea nr.340/2004, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, eliminarea din atributele sale a sintagmei „realizarea intereselor naţionale sau judeţene”, care nu corespundea cu competenţa materială a acestuia, raportat la calitatea sa de autoritate deconcentrată a Guvernului în domeniul realizării supravegherii generale a administraţiei publice locale. Prin prisma acestor modificări, reţinem ca trăsături ale statutului legal al prefectului, următoarele: - dispune de capacitate juridică de drept public, în relaţia cu celelalte autorităţi locale;

- este înalt funcţionar public; - are calitate de subiect de sezină, în temeiul Legii

nr.554/2004; - fiind o autoritate statală în teritoriu, acesta nu se află în

raporturi de subordonare cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene;

- conduce serviciile publice deconcentrate din unităţile administrativ teritoriale în care acţionează şi poate propune sancţionarea conducătorilor acestora;

- poate delega, în condiţiile legii, atribuţiile sale subprefectului;

- îşi dă avizul în vederea numirii şefilor serviciilor deconcentrate şi îşi poate desemna reprezentant în comisia de concurs pentru ocuparea funcţiei.

Cu privire la Statutul legal al prefectului consacrat de Legea nr.340/2004, este interesant de reţinut motivarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 pentru modificarea şi completarea acestei legi. “Avand in vedere importanta realizarii unei reforme reale prin care administratia publica din tara noastra sa se situeze la nivelul standardelor europene, si anume sa se caracterizeze prin transparenta, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate si eficacitate,tinand seama de necesitatea respectarii angajamentelor Guvernului Romaniei, asumate prin Strategia actualizata de accelerare a reformei administratiei publice cu privire la delimitarea palierului politic de cel administrativ pentru a se evita ingerintele pe criterii politice in actul administrativ local,in vederea corectarii deficientelor constatate in urma evaluarii modului de implementare a Legii nr. 340/2004 privind institutia prefectului, de la data adoptarii şi până in prezent, cu privire la profesionalizarea functiei prefectului si rolul prefectului in conducerea serviciilor publice deconcentrate, pentru evitarea riscului de a pierde momentul trecerii prefectilor in categoria inaltilor functionari publici, stabilit de lege la 1 ianuarie 2006, prin adoptarea masurilor prevazute in prezenta ordonanta de urgenta, care asigura punerea in acord a misiunilor prefectului cu instrumentele sale manageriale, neutralitatea politica, mobilitatea si profesionalizarea sa, elemente care vizeaza interesul public si constituie situatii de urgenta si extraordinare, se propune modificarea şi completarea privind atribuţiile, responsabilităţile şi

Page 128: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

raporturile stabilite între prefect şi alte autorităţi administrative”. Modificările aduse de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, au în vedere următoarele:

- determinarea statutului de înalt funcţionar public al prefectului şi al statutului său juridic de conducător al instituţiei şi al aparatului acesteia, pus la dispoziţie pentru realizarea atribuţiilor sale (denumite generic „instituţia prefectului”);

- calificarea triplei calităţi a prefectului, reprezentant al Guvernului pe plan local, conducător al serviciilor deconcentrate în teritoriu şi organ de tutelă administrativă faţă de autorităţile administraţiei publice locale autonome;

- împuternicirea prefectului de a verifica măsurile întreprinse de primar şi preşedintele consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al statului şi să sesizeze organul competent pentru a lua măsurile necesare în cazul constatării unor neregularităţi; - stabilirea regimului juridic al „instituţiei prefectului cu

regim de instituţie publică cu personalitate juridică (cu patrimoniu şi buget propriu) şi posibil beneficiară a programelor de finanţare internaţională”;

- completarea principiilor ce stau la baza exercitării funcţiei de prefect;

- în exercitarea dreptului de conducere a serviciilor deconcentrate, emite un aviz consultativ pentru situaţiile financiare privind execuţia bugetară a acestora;

- condiţiile pentru exercitarea tutelei administrative şi procedura în faţa instanţei de contencios administrativ.

9.3.2. Statutul juridic al prefectului Cu privire la statutul juridic al prefectului, legea are în vedere un complex de drepturi şi obligaţii care consfinţesc stabilitatea acestuia în funcţie, dar şi o serie de incapacităţi în măsură a asigura independenţa sa faţă de interesul politic. Dintre aceste drepturi şi interdicţii, amintim:

- dreptul de a beneficia de locuinţă de serviciu şi de suportarea cheltuielilor de deplasare, instalare, când ocupă funcţia în altă localitate decât cea de domiciliu;

- dreptul de a beneficia de concediu de odihnă, medical, şi dreptul la concediu fără plată;

- interdicţia exercitării dreptului la grevă (incapacitate absolută);

- interdicţia de a se constitui în organizaţii sindicale proprii (modul de redactare al textului conduce la concluzia că se poate afilia la alte organizaţii);

- interdicţia de a fi membru al unui partid sau organizaţie, căreia ii este aplicabil acelaşi regim juridic;

- obligaţia de supunere sau conformare, de a informa Ministerul Administraţiei şi Internelor, ori de câte ori călătoresc în afara judeţului, şi de a asigura folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne, în raporturile dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile

Page 129: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

publice deconcentrate din unităţile administrativ teritoriale (art.24 lit.m).

Modificările aduse Legii nr.340/2004 prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, vin să pună în aplicare principiile constituţionale privind calitatea şi natura juridică a instituţiei prefectului, ca autoritate a administraţiei publice statale, autoritate descentralizată în teritoriu a Guvernului. Nefiind reprezentantul sau o autoritate a unui nivel de administraţie publică, prefectul nu putea avea atribuţii şi responsabilităţi de a executa servicii publice sau a desfăşura activităţi în vederea realizării intereselor naţionale sau judeţene în teritoriu.

Modificările aduse însă, diversifică activitatea prefectului în domeniul supravegherii generale pentru asigurarea respectării Constituţiei, a legilor ţării, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului şi a celorlalte acte normative şi a ordinii publice care derivă din activitatea generală a Guvernului de a organiza conducerea administraţiei publice din România. Prin aceste modificări, instituţia Prefectului se apropie mai mult de poziţia de “supraveghetor” în teritoriu, pe care o regăsim în Constituţiile unor state europene.

9.3.3. Categorii de atribuţii ale prefectului şi controlul de tutelă Atribuţiile prefectului se pot clasifica în:

- atribuţii exclusive-în materia aplicării şi respectării Constituţiei şi a legii, a celorlalte acte normative şi a ordinii publice, a realizării în judeţ a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare, a asigurării condiţiilor de realizare a ordinii publice, a măsurilor de protecţie civilă, apărării drepturilor, libertăţilor şi siguranţei cetăţeanului, a realizării planului de măsuri pentru integrare europeană;

- atribuţii de tutelă administrativă- în materia exercitării controlului de legalitate cu privire la actele administrative emise, adoptate de autorităţile administraţiei publice locale;

- atribuţii în coadministrare (în comun)-„împreună” cu autorităţile administraţiei publice locale şi alte organe abilitate în domeniile prevăzute de lege: apărare, protecţie civilă, dezvoltare teritorială;

- atribuţii delegate-de conducere şi control al serviciilor publice deconcentrate din subordine, din partea miniştrilor, altor conducători ai organelor centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului, stabilite prin hotărâre de Guvern.

Prefectului îi sunt recunoscute şi atribuţii al cărui exerciţiu, din redactarea textului, par a fi lăsate la latitudinea prefectului. În fapt, acestea sunt tot obligaţii legale ale prefectului şi se referă la următoarele activităţi:

- „poate verifica măsurile întreprinse de primar sau

preşedintele consiliului judeţean în calitate de reprezentant al statului în unitaţile administrativ-teritoriale şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare”;

- poate propune miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale organizate la nivelul unităţii administrativ teritoriale, sancţionarea conducătorilor serviciilor

Page 130: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

publice deconcentrat din subordine; - dreptul de a cere documentaţii, date şi informaţii de la

autorităţile administraţiei publice locale. Pentru îmbunătăţirea activităţii prefectului, pe linia conducerii serviciilor publice deconcentrate şi a armonizării activităţii acestora, legea prevede înfiinţarea „colegiului prefectural” compus din prefect, subprefect şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate, care îşi au sediul în judeţ, la care pot participa ca invitaţi şi alte persoane a căror prezenţă se consideră necesară.

În cadrul instituţiei prefectului, legea prevede, de asemenea, organizarea şi funcţionarea cancelariei prefectului, compartiment organizatoric distinct, alcătuit din funcţii de execuţie (maxim cinci persoane), pe baza contractelor individuale de muncă.

Prefectul dispune de capacitate juridică de a organiza în cadrul numărului de posturi aprobat, oficii prefecturale, cu avizul conform al Ministerului Administraţiilor şi Internelor.

Cea mai importantă modificare şi completare adusă Legii nr.340/2004 prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, priveşte exerciţiul dreptului de tutelă administrativă al prefectului.

Potrivit art.26, „în exercitarea atribuţiei cu privire la legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, consiliului local sau al primarului, prefectul, cu cel puţin zece zile înaintea introducerii acţiunii în contencios administrative, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, al revocării acestuia”.

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 modifică procedura de urgenţă în soluţionarea cauzelor de contencios administrativ, deci implicit şi prevederile Legii nr.554/2004.

Dintre aceste modificări şi completări, amintim: - menţinerea scutirii de plata taxei de timbru şi suspendarea de

drept a actului atacat; - termenele de judecată nu pot fi mai mari de zece zile ; - părţile sunt legal citate dacă citaţia le-a fost comunicată cu

cel puţin o zi înaintea judecăţii; - hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei, se

pronunţă în ziua în care au luat sfârşit dezbaterile; - pronunţarea nu poate fi amânată mai mult de două zile. Modificările de mai sus, s-au dorit a veni în întâmpinarea autorităţilor locale, a căror activitate contestată prin această cale poate fi producătoare de prejudicii.

9.3.4.Actele prefectului Ca autoritate a administraţiei publice, prefectul emite acte administrative de autoritate, numite ordine, atât cu caracter individual, cât şi normativ. Dată fiind natura sa juridică, el poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii nr.554/2004. De asemenea, fiind în relaţie de subordonare ierarhică cu Guvernul, ordinele cu caracater normativ se comunică deîndată Ministerului Administraţiei şi Internelor, care poate propune Guvernului anularea acestora, dacă le consideră nelegale şi netemeinice.

Page 131: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

De asemenea, ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate, cu consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, se comunică obligatoriu şi organelor ierarhic superioare acestora.

Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale, pot propune Guvernului măsuri de anularea acestora, dacă le consideră nelegale.

9.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 9

- statutul constituţional şi legal al prefectului - raporturile dintre prefect şi autorităţile administraţiei publice locale - tutela administrativă, consecinţe - drepturile şi îndatoririle prefectului ca înalt funcţionar public - raportul de serviciu al prefectului, numire, modificare, suspendare, încetare, mobilitatea în

funcţie - actele prefectului - consecinţele juridice cu privire la acţiunea prefectului împotriva actelor administrative ale

autorităţilor administraţiei publice locale, vădit nelegale - răspunderea, responsabilitatea prefectului

Concepte şi termeni de reţinut Personalitatea de drept public, capacitatea juridică, aparatul de specialitate, cabinetul şi colegiul

prefectural, raporturile prefectului cu serviciile publice deconcentrate, relaţia prefect- autorităţile administraţiei publice locale şi actele acestora , competenţe partajate

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Care este calitatea prefectului în relaţia cu autorităţile administraţiei publice locale? 2. Definiţi conţinutul (trăsăturile)tutelei administrative. 3. Din ce categorie de autorităţi ale administraţiei publice face parte prefectul? Argumentaţi 4. Actele administrative emise de prefect sunt individuale sau normative? Comentaţi.

Teme de seminarizare / de evaluare

- Argumentaţi sub forma unui referat avantajele statutului juridic al prefectului de înalt funcţionar public.

- Natura juridică a avizului prefectului la numirea serviciilor judeţene deconcentrate - Analiza calităţii procesuale active a prefectului în acţiunea în contencios administrativ

Page 132: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Constituţia României – Monitorul Oficial nr.767/31.10.2003 - Legea nr.215/2001 (Monitorul Oficial nr.123/20.02.2007), republicată, privind administraţia

public locală cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.20/2008, Legea nr.35/2008, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.66/2008, Legea nr.131/2008

- Legea nr.554/2004 (Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004) privind contenciosul administrativ, modificată şi completată

- Legea nr. 340/2004, republicată, (Monitorul Oficial nr.225/24.03.2008) privind prefectul şi instituţia prefectului

- Legea nr.195/2006 (Monitorul Oficial nr.453/25.05.2006) privind descentralizarea - Legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici - Legea nr.7/2004, republicată, privind Codul de conduită a funcţionarilor publici - Legea nr.144/2007, republicată, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei

Naţionale de Integritate - Legea nr.176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru

modificarea şi completarea Legii nr.144/2007 privind înfiintarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative

- Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei

Unitatea 10

FUNCŢIA PUBLICĂ

Cuprins: 10.1. Introducere.

Page 133: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

10.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 10.3. Conţinutul unităţii de învăţare

10.3.1. Noţiunea de funcţie publică 10.3.2 Trăsăturile şi principiile funcţiei publice 10.3.3. Clasificarea funcţiei publice 10.3.4. Condiţiile de acces la funcţia publică

10.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

10.1. Introducere

Evoluţia studiilor asupra instituţiilor fundamentale ale dreptului public au vizat în mod constant noţiunile de funcţie şi funcţionar public, lucrători din administraţia publică şi cadrul juridic de exercitare a prerogativelor de putere care în fapt constituie conţinutul funcţiei publice. Pentru România, cercetările doctrinare, ca şi legislaţia specifică funcţiei publice în perioada 1949-1989, a fost sporadică sau inexistentă, ca efect al generalizării raporturilor contractuale de muncă şi a determinării unei alte categorii de lucrători, respectiv salariaţi. Analiza evoluţiei celor două instituţii scot în evidenţă nivelul avansat de cercetare în acest domeniu, în perioada anterioară anului 1923 sau sub imperiul Constituţiei din 1923, între 1923 – 1948, când a fost adoptat statutul funcţionarilo publici, cu regimul general al funcţiei publice, pe baza principiilor stabilităţii şi inamovibilităţii acesteia, cât şi cu regimul juridic al raportului de serviciu. După 1990, prin adoptarea Constituţiei din 1991, se consacră, la nivel constituţional, reglementările statutului funcţionarilor publici şi, pe cale de consecinţă, revenirea la regimul de drept public al funcţiei publice. Adoptarea Legii 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, creează, pentru prima dată după revoluţie, un regim unitar de reglementare, alături de statutele profesionale pentru lucrătorul din administraţia publică. Importanţa examinării acestei noţiuni prezintă consecinţe asupra condiţiilor de ocupare a acestora, a regimului de incompatibilitate sau conflict de interese pentru ocupantul acestora.

160 Paul Negulescu, opcit, p.521 161 M.Hauriou, Precis de droit administratif et de droit puiblique, Editura XII, 1930, Paris, p.263 si urm. 162 Jean Vermeulen - Evolutia dreptului administrativromân, Bucuresti, 1943 163 M.Hauriou, opcit, p.280 164 Leon Duguit, Drept constitutional, vol.III, paris,1906, p.103 si urm. 165 Francois Moreau, op.cit, p.129 166 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactica, 1977 si urm. 167 Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei 168 Legea nr.743/2001, publicată în Monitorul Oficial nr.784 169 Legea nr.631/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.853/2003 170 Legea nr.519/2003, publicată în Monitorul Oficial nr.864/2003 171 Legea nr.215/2006, publicată în monitorul Oficial nr.874/2006 172 Victor Onisor - Tratat de drept administrativ român, Bucuresti, 1930 173 Jean Marie Auby, Robert Ader - Droit administratif, Dalloz, 1986 p.114

174 Ordonanta Guvernului nr.82/2000 - M.Of.413/2000

Page 134: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Legiuitorul constituant, ca şi legea organică, identifică elementele de conţinut ale raportului de serviciu, prin stabilirea drepturilor şi îndatoririlor funcţionarilor publici, dar şi a regimului de putere publică a exerciţiului atribuţiilor ce alcătuiesc funcţia publică.

10.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

10.2.1.Obiectivele: -cunoaşterea teoriilor cu privire la funcţia (funcţiunea publică) de la Regulamentele organice până în prezent -identificarea etapelor de evoluţie ale teoriei şi practicii administrative în materia funcţiei publice -identificarea elementelor de conţinut ale funcţiei publice -clasificarea regimului de drept public al funcţiei publice

10.2.2. Componentele: - conştientizarea studenţilor asupra naturii specifice şi a regimului special aplicabil funcţiei publice -dezvoltarea abilităţilor cu privire la identificarea categoriilor de funcţii publice -dezvoltarea abilităţilor în delimitarea condiţiilor generale de condiţii specifice funcţiilor publice -conştientizarea studenţilor cu privire la statutul restrictiv al accesului la funcţia publică şi a modului de realizare a principiului stabilităţii, mobilităţii în funcţia publică -dezvoltarea abilităţilor de acces la funcţia publică

Timpul alocat unităţii: 4 ore

10.3. Conţinutul unităţii de învăţare

10.3.1. Noţiunea de funcţie publică Personalul din cadrul organelor administraţiei publice, funcţionarii publici, constituie componenta fără de care administraţia publică n-ar exista. Evident, competenţa şi mijloacele materiale sunt şi ele vitale pentru administraţie, dar omul este elementul care cu ajutorul lor organizează executarea şi execută legea, în scopul de a sluji interesul semenilor săi. Examinarea noţiunii de funcţionar public este indisolubil

Page 135: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

legată de clarificarea noţiunii de funcţie publică. De-a lungul timpului, atât doctrina cât şi jurisprudenţa au fost preocupate în clarificarea şi delimitarea acestor două noţiuni pentru a putea examina îndeaproape natura juridică a uneia, prin intermediul alteia sau conţinutul fiecăreia din ele, în vederea examinării corecte a raportului faţă de autoritatea funcţionarului. O analiză ce se vrea ştiinţifică ne obligă să avem în vedere evoluţia istorică a reglementărilor privind funcţia publică. Chiar dacă o astfel de analiză nu este specifică ştiinţei administraţiei, ea este însă obligatorie pentru demersul ulterior specific analizei de tip ştiinţa administraţiei, prin examinarea saltului calitativ în determinarea conţinutului acestei noţiuni pornind de la următoarea etapizare: 1. Perioada anterioară anului 1923; 2. Perioada cuprinsă între anii 1923-1948; 3. Perioada cuprinsă între anii 1949-1989; 4. Perioada după anul 1990. Această delimitare are în vedere evoluţia doctrinei, a legislaţiei şi fireşte a practicii sociale, cu precădere faţă de această categorie socio-profesională. 1. Primele reglementări cu caracter unitar ale “funcţiunilor administrative“ le întâlnim consacrate în Regulamentele organice, considerate de cea mai mare parte din specialişti, ca fiind prima noastră Constituţie scrisă. Ulterior, atât în Constituţia lui Cuza, cât şi în Legea electorală din 1864, întâlnim tot mai des noţiunea de “funcţie publică salariată“, “numirea indivizilor“, “necompatibil cu funcţia de ministru sau regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi în funcţiunile publice “. Deşi se recunoaşte existenţa unui raport de putere (de autoritate) “între stat şi funcţionar”, natura juridică a acestui raport a fost în toată această perioadă asimilat fie cu un raport contractual (civil), fie cu un raport legal. Astfel, în lucrarea “Noţiuni de drept administrativ“ din 1915, Anibal Teodorescu afirmă “chestiunea se poate rezolva numai cu ajutorul principiilor de drept civil transpuse evident mutatis mutandis în domeniul dreptului public“, pentru ca în etapa imediat următoare de evoluţie a cercetării din acest domeniu acelaşi autor să precizeze în “Tratatul de drept administrativ“ din 1929 că: “raportul juridic pe care funcţiunea îl constată este un raport de drept obiectiv, legal iar nu contractual”. 2. A doua etapă se desfăşoară sub egida Constituţiei adoptată în 1923 şi respectiv din 1938, unele din cele mai democratice constituţii ale sistemului de drept românesc. Urmarea principiilor constituţionale mai sus enunţate, în 1923 a fost adoptat şi statutul funcţionarului public, care şi-a produs efecte 17 ani. Acest act normativ surprinde poziţia funcţionarului, drepturile şi obligaţiile sale, căror categorii de funcţionari le este aplicabil (sfera acestora), stabilitatea şi inamobivilitatea acestora, condiţiile de acces, sancţiunile şi răspunderea acestei categorii profesionale. Pe lângă Legea funcţionarului public, au mai fost adoptate ca legi speciale: Statutul personalului C.F.R. în 1933, Statutul

Page 136: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

personalului P.T.T. în 1938, Statutul personalului Casei Centrale a Asigurărilor Sociale în 1938, la care se adaugă cu unele precizări privind calificarea noţiunii de funcţionar public, Legea contenciosului administrativ din 1925. Statutul funcţionarului public din 1923 a reprezentat de fapt, dreptul comun în această materie, chiar dacă reglementarea se referea în mod unitar şi impersonal la toate categoriile de funcţionari, nu numai la cei administrativi. În 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarului public, ne aflam deja după o practică de 17 ani în domeniu jurisprudenţei şi teoriei administrative. Astfel, în prima parte din cod întâlnim dispoziţii cu caracter general, aplicabile tuturor categoriilor de funcţionari privitoare la recrutare, drepturi şi obligaţii, incompatibilităţi şi asigurări sociale, în timp ce, în partea a doua, regăsim dispoziţii privitoare numai la funcţionarii administrativi (şi de specialitate) cu excepţia judecătorilor, ofiţerilor, corpului didactic, avocaţilor, medicilor, inginerilor, preoţilor, ceferiştilor, etc. Evoluţia pe planul reglementărilor juridice din acest domeniu a permis şi specialiştilor o clarificare a noţiunilor de funcţie publică şi a naturii sale juridice. În acest fel, Paul Negulescu în “Tratat de drept administrativ“ din anul 1936 ajunge la concluzia că: “funcţiunea nu poate fi socotită ca având o natură contractuală, căci deşi se cere o manifestare de voinţă, de acceptare din partea celui care solicită funcţiunea, totuşi aceasta nu constituie decât una din condiţiile pentru a se face numirea . Numirea în funcţie nu poate fi un contract sinalagmatic, căci în asemenea contracte cauza obligaţiei unei părţi este obiectul obligaţiunii celeilalte părţi”. Ceva mai mult, orice contract neputând să fie modificat fără consimţământul ambelor părţi şi dacă una din părţi o face, cealaltă poate să ceară executarea contractului şi daune; pe câtă vreme e vorba de funcţionarul public, condiţiile legale pot fi modificate, fără ca funcţionarii să poată cere daune.160 Iată, aşadar, că practica noastră se îndepărtează de teoria contractuală a funcţiei (mandat sau locaţiune) susţinute de Dareste şi Perriqet sau nenumit cum o face Laband şi Jellinek care îi spun “contract de serviciu public“. Cu alte cuvinte, în acelaşi context, după cum spunea profesorul Paul Negulescu “când este vorba de reglementarea raporturilor dintre autorităţi şi particulari normele stabilite prin legile administrative constituie o situaţie juridică excepţională faţă de care dreptul civil constituie un drept supleatoriu aplicându-se în cazurile în care legea administrativă nu dispune“ M.Hauriou161 cât şi Jean Vermeulen162 argumentează de ce nu se poate menţine teoria contractuală care nu îndeplineşte nici condiţiile de fond nici de formă ale unor contracte obişnuite, neregăsindu-se în acest raport de funcţiune“ nici o reminescenţă din legea contractuală a părţilor“163. Cel care însă redă mai aproape de adevăr conţinutul acestui raport de funcţiune este Duguit164 care spune că dacă examinăm mai de aproape starea funcţionarului public, observăm că ea este alcătuită din patru elemente toate având un caracter obiectiv determinat, ce rezultă din aplicarea legii serviciului public. Aceste elemente

Page 137: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

sunt: competenţa, dreptul la salariu şi respectiv pensie, statutul, sarcinile şi obligaţiunile. Alături de aceste patru elemente, Francois Moreau165 mai reţine ca elemente definitorii pentru conţinutul funcţiei publice, durata îndelungată a serviciului prestat şi modul de desemnare, pentru a defini funcţia publică ca pe “orice participare regulată şi continuă la acţiunea administrativă“. Din perspectiva acestei prezentări, natura juridică a funcţiei publice este deci de ordin legal sau reglementar şi nicidecum contractual. De altfel, la această teorie s-au raliat cei mai mulţi specialişti în drept administrativ sau constituţional din Franţa şi Italia. Perioada examinată este abundentă din punct de vedere al reglementărilor în domeniu în sensul adoptării după statutul funcţionarului public din 1923, a altor statute în 1940 şi respectiv 1946, reglementări care au suportat modificări foarte rapide şi care îşi încetează efectele din anul 1950 când s-a adoptat primul cod al muncii. 3. Cea de-a treia etapă este marcată din punct de vedere socio-politic de trecerea României la sistemul socialist, care sub aspectul tematicii supuse studiului nostru, înseamnă o încetare a cercetării şi aprofundării acestor noţiuni, cât şi o eliminare a acestora din plan legislativ. Categoriile de funcţie şi funcţionari publici nu mai au un corespondent în teorie şi deci nici în studiile aprofundate de specialişti, nici în recunoaşterea constituţională, întrucât toţi cei ce desfăşoară o activitate utilă, devin în mod invariabil “oameni ai muncii“. Singura reglementare reţinută în accesată perioadă, dar fără a depăşi nivelul consacrat pentru funcţia publică, au fost statutele profesionale pentru anumite categorii de salariaţi (cadre didactice, avocaţi, medici), cu toate că şi în cazul acestora dreptul comun îl reprezenta Legea nr.12/1971 privind încadrarea şi promovarea în muncă a personalului din unităţile socialiste de stat şi Legea nr.1/1970 privind disciplina muncii, respectiv Legea nr.57/1974 a salarizării. Aşadar, toată perioada 1949-1989 se caracterizează prin generalizarea aplicării Codului muncii şi a raporturilor de muncă în care se dizolvă toată teoria funcţiei şi a funcţionarului public. După evenimentele din decembrie 1989 se reia spiritul Constituţiei din 1923, în sensul că se revine conceptual la noţiunile de funcţie şi funcţionar public. Lăsând de o parte reglementarea fundamentală, până în prezent nu a fost adoptată o lege organică care să delimiteze noţiunea de funcţie şi funcţionar public, categoriile acestora şi nici adoptarea unui statut al funcţionarului public, atât de reclamat de cei care sunt într-o asemenea situaţie. Dacă din punct de vedere legislativ, vidul este încă evident în acest domeniu, în schimb doctrina românească şi-a reluat cursul de unde a rămas, continuând evoluţia interbelică cu noţiunile deja consacrate, cu calificarea prin raportare la dreptul comparat a celor două noţiuni, funcţie şi funcţionar public şi cu accentuarea continuă

Page 138: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

06 .

prin studii şi lucrări de specialitate, a oportunităţii adoptării statutului funcţionarului public, singurul în măsură să califice în mod realist , faţă de noile modificări socio-politice şi juridice, raportul de putere în care se află funcţionarul public. În regula generală, legislaţia specială face trimitere la noţiunea de funcţionar public, ori de câte ori se pune problema calificării unei acţiuni sau inacţiuni a persoanei fizice, numită sau aleasă într-o funcţie, deci făcând o calificare a acesteia raportat la modul de ocupare a funcţiei sau după natura juridică a organului din care acesta face parte. Ca o sinteză a celor de mai sus în doctrina de după 1949, trebuie reţinut că funcţia publică a fost definită ca un complex de drepturi şi obligaţii cu care a fost investită o persoană fizică ce face parte din cadrul unui organ al statului , care are caracter de continuitate şi care se execută în realizarea puterii de stat pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ de stat.166

10.3.2 Trăsăturile şi principiile funcţiei publice După 1990, şi mai cu seamă după adoptarea Constituţiei din 1991, când se face trimitere la funcţia publică, atât cu privire la categoria autorităţilor publice legislative, la nivelul Preşedintelui României, care îndeplineşte funcţia de Preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (art.92, alin. 1), funcţia de Prim Ministru (art.104 (1)), funcţia de membru al Guvernului (art.124 (2)), funcţia de judecător etc., cât şi de unele din domeniile rezervate legii (Statutul funcţionarilor publici (art.72)), apare stringentă nevoia de reglementare nu numai la rang constituţional, ci şi prin lege sau acte cu forţă juridică inferioară (hotărâri de guvern, ordonanţe de guvern, hotărâri ale autorităţilor locale), a determinării autorităţii instituţiei care poate înfiinţa şi desfiinţa o funcţie publică, dar şi reglementarea regimului său juridic.

În dezvoltarea reglementărilor constituţionale, prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, s-a reglementat în mod unitar pentru prima oară după 1990, funcţia publică şi funcţionarul public.

Această lege a suferit numeroase modificări şi completări dintre care cele mai importante sunt cele impuse de Legea nr.161/2003167 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei şi Legea nr.743/2001168, Legea nr.631/2002169, Legea nr.519/2003170 sau Legea nr.215/20 171

Potrivit ultimei modificări din 2006, Legea nr.188/1999 modificată şi completată „reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome, ori autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu” (art.1).

Raportul de serviciu se naşte şi exercită în baza unui act de numire, emis în condiţiile legii.

Iată că în mod consecvent, după 1999, legiuitorul consacră

Page 139: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

regimul juridic diferit al raportului funcţionar public, deosebindu-l fundamental de raportul de muncă.

De altfel, într-un mod sintetic am putea reţine următoarele deosebiri între raportul de serviciu şi raportul de muncă, având la bază acordul de voinţă la încheierea unui contract de muncă.

În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi

completată, funcţia publică „reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în termenul legii, în temeiul legii , în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome” .

Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături ale funcţiei publice:

- este un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi; - atribuţiile şi responsabilităţile au caracter legal (stabilit în

termenul legii); - atribuţiile şi responsabilităţile corespund cu competenţele

autorităţilor administraţiei publice centrale, locale şi autonome;

- se exercită în regim de putere publică, prin realizarea competenţelor autorităţii publice centrale;

- conţinutul funcţiei, atribuţiile şi responsabilităţile sunt preexistente ocupării acesteia;

- încetarea funcţiei publice este în competenţa aceleiaşi autorităţi care a instituit funcţia;

- titularul unei funcţii publice este un funcţionar public investit în condiţiile legii.

De reţinut cu privire la Statutul funcţionarului public, reglementat prin Legea nr.188/1999 modificată şi completată, este faptul că acesta se aplică cu prioritate funcţionarului public administrativ, legea prevăzând în art.6 categoriile de personal cărora nu li se aplică, „cât şi statutele speciale”, potrivit art.5, pentru alte categorii de funcţionari publici.

Activităţile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt următoarele:

a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;

b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;

c) elaborarea proiectelor, politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor necesare realizării şi implementării politicilor publice, precum şi a documentaţiei necesare executării legilor, în vederea realizării competenţei autorităţii sau instituţiei publice;

d) consilierea, controlul şi auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; f) colectarea creanţelor bugetare;

g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite

Page 140: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;

h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.

Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice

sunt: - legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea; - transparenţa; - eficienţa şi eficacitatea; - responsabilitate în conformitate cu prevederile legale; - orientare către cetăţean; - stabilitate în exercitarea funcţiei publice; - subordonarea ierarhică. 10.3.3. Clasificarea funcţiei publice

1. din punct de vedere al modului de ocupare al funcţiei: a) funcţii ocupate prin numire, desemnare; b) funcţii ocupate prin alegere.

2. după natura atribuţiilor

a) funcţii publice generale şi specifice; b) funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a şi funcţii publice din clasa a III-a; c) funcţii publice de stat, teritoriale şi locale.

Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale.

Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, stabilite, în vederea realizării competenţelor lor specifice, sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice. Funcţii publice de stat sunt funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale şi al autorităţilor administrative autonome. Funcţii publice teritoriale sunt funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Funcţii publice locale sunt funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii în cadrul aparatului de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale şi instituţiilor subordonate acestora.

3. după nivelul studiilor Funcţiile publice se împart în 3 clase, definite în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării funcţiei publice, după cum urmează:

a) clasa I - cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licenţă absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenţă sau echivalenta;

Page 141: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

b) clasa a II-a - cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurta durata, absolvite cu diploma; c) clasa a III-a - cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diploma de bacalaureat. 4. după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice:

a) funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici;

b) funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de conducere;

c) funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de execuţie-acestea la rândul lor sunt structurate pe grade profesionale:

-superior -principal -asistent -debutant

5. după natura funcţiei ocupate: a) funcţii civile; b) funcţii militare; c) funcţii medicale; d) funcţii didactice;

6. după regimul juridic aplicabil: a) reglementat prin statut general b) reglementate prin statute speciale

În conformitate cu anexa la Legea nr.251/2006, în aceste categorii de funcţii publice întâlnim:

I. Funcţii publice generale A. Funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici: 1. secretar general al Guvernului; 2. secretar general adjunct al Guvernului; 3. secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; 4. secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; 5. prefect; 6. subprefect; 7. inspector guvernamental.

B. Funcţii publice de conducere 1. director general din cadrul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; 2. director general adjunct din cadrul autorităţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; 3. secretar al judeţului şi al municipiului Bucureşti; 4. director din cadrul autorităţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale altor organe de

Page 142: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora; 5. director adjunct din cadrul autorităţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora; 6. secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei; 7. şef serviciu; 8. şef birou. C. Funcţii publice de execuţie 1. consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector; 2. referent de specialitate;

2. referent. 10.3.4. Condiţiile de acces la funcţia publică În contextul regimului juridic al raportului de serviciu

determinat prin Legea nr.188/1999 modificată şi completată, în nenumărate rânduri, până în 2006, pentru a consacra statutul deosebit al ocupantului funcţiei publice, legea prevede în art.50 condiţii generale de acces la funcţia publică, după cum urmează: a) are cetăţenia română şi domiciliul în România; b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit; c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi; d) are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe baza de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătura cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;

j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definit prin lege. Nu trebuie neglijat că aceste condiţii se coroborează cu prevederile constituţionale privind ocuparea funcţiilor şi a demnităţilor publice. 1. O primă condiţie generală se referă la existenţa cetăţeniei române şi a domiciliului în România. Având sediul general în art.16 din Constituţie, care consacră egalitatea şanselor pentru accesul la o funcţie publică, pe baza

Page 143: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

principiului general al egalităţii tuturor în faţa legii, legiuitorul le prevede sub ambele aspecte cetăţenia română şi domiciliul în România. Ca atare, cele două instituţii trebuie să se regăsească concomitent, indiferent că priveşte o funcţie cu caracter civil sau militar, purtând atât asupra ocupării, cât şi a exercitării funcţiei. A contrario, funcţia publică nu poate fi ocupată de o persoană care nu are cetăţenia română sau, are şi altă cetăţenie decât română. În dezvoltarea acestei condiţii, trebuie să reţinem că art.16 din Constituie se coroborează şi cu art.50, referitoare la fidelitatea faţă de ţară şi îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin, pe care o regăsim cu prioritate la cetăţenii români. Dacă am admite că accesul la o funcţie sau la o demnitate publică este permis şi unei persoane care are şi altă cetăţenie decât cea română, ne-am afla în faţa unui cumul de fidelităţi, ceea ce legiuitorul constituant nu a urmărit. Privitor la cel de-al doilea aspect al acestei condiţii, domiciliul, acesta se impune şi presupune, dacă avem în vedere că administraţia publică are caracter de continuitate şi permanenţă, sau aşa cum se spunea în literatura de specialitate interbelică “funcţionarul public îşi alege serviciul public ca pe o chemare de viaţă, căreia i se dedică cu toată fiinţa sa.”172 Este uşor de observat că această condiţie se regăseşte în egală măsură şi la funcţiile de demnitate publică. Spre exemplificare, potrivit art.4 (2) din Legea nr.70/1991 modificată şi completată prin Legea nr.25/1996, pot candida pentru funcţia de primar sau consilier, numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ teritoriale în care urmează să candideze. 2. O altă condiţie generală este cunoaşterea limbii române scris şi vorbit, ca o dezvoltare a principiului constituţional consacrat de art.13 din Constituţie, potrivit căruia în România “limba oficială este limba română“.

De altfel, chiar legea organică în domeniul administraţiei publice, atât în prima formă, Legea nr.69/1991, cât şi în Legea nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, stipulează că în raporturile dintre cetăţeni şi autoritatea administraţiei publice locale se foloseşte limba română, iar pentru minorităţile naţionale se introduce facultatea sau posibilitatea de a se adresa şi în limba maternă, însoţit de traducerea lor în limba română, ori funcţionarul public necunoscător al limbii minorităţii respective să folosească un interpret. 3. Cea de-a treia condiţie se referă la vârsta minimă de 18 ani împliniţi, când potrivit principiului general al capacităţii juridice aceasta intră în deplinătatea sa. 4. Altă condiţie generală, se coroborează cu cea anterioară, întrucât la ocuparea unei funcţii publice deplina capacitate de exerciţiu este obligatorie înlăturând posibilitatea ocupării unei funcţii publice de interzişii judecătoreşti. La o primă analiză, cele două condiţii 3 şi 4 par a se dizolva una în alta pentru că este ştiut că deplina capacitate de exerciţiu a persoanei fizice se dobândeşte la împlinirea vârstei de 18 ani. Deosebirea încercată de legiuitor se referă tocmai la exerciţiul

Page 144: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul capacităţii juridice a persoanei, făcând din acest element al capacităţii juridice o condiţie specială. 5. Condiţia stării de sănătate este introdusă în prezentul statut în mod distinct, înscriindu-se în spiritul doctrinei occidentale contemporane, potrivit căreia la ocuparea unei funcţii trebuie să existe îndeplinite condiţiile de aptitudini fizice, în care se include şi condiţia de sănătate. 6. Condiţia de studii pentru ocuparea unei funcţii, este un corolar al principiului general care stă la baza exercitării unei funcţii publice, respectiv al selectării funcţionarului public după criteriul competenţei. Uneori, în condiţii determinate de lege, această condiţie devine dintr-o simplă proprietate de acces o condiţie de admisibilitate la funcţie, întrucât în multe dintre funcţiile publice criteriul specializat este dominant.

7. Condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei au în vedere competenţa autorităţilor instituţiilor publice pentru care se susţine concursul, care pot fi diferite de la un organ la altul 8. Condiţia privitoare la lipsa antecedentelor penale, care se referă atât la moralitatea titularului unei funcţii publice, cât şi la prestigiul autorităţii care poate fi afectat prin angajarea sau menţinerea în funcţie a unui funcţionar public căruia i s-a angajat răspunderea penală.

a) condiţia negativă de a nu fi fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani, vine în întâmpinarea principiilor generale pentru ocuparea funcţiei publice şi în strânsă legătură cu profilul moral de funcţionar public

b) altă condiţie negativă de a nu fi desfăşurat activitate de poliţie politică, răspunde principiului general al transparenţei, al responsabilităţii funcţionarului public în activitatea desfăşurată în slujba şi pentru cetăţean

În contextul Legii nr.188/1999 modificată şi completată, vom reţine că ocuparea funcţiilor publice se poate face în aceleaşi condiţii ale legii, prin:

- promovare; - transfer; - redistribuire; - recrutare; - alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege.

10.3.5.Managementul şi gestiunea funcţiei publice

Pentru prima oară în domeniul reglementat şi supus examinării de faţă, legiuitorul a inclus un capitol privitor la managementul funcţiei şi a funcţionarului public, cât şi elemente de gestiune a funcţiei publice, împrumutate din teoria şi practica franceză.173 Din punct de vedere material-funcţional, prin gestiunea funcţiei publice înţelegem actele sau operaţiunile prin care se recrutează funcţionarul public şi se materializează situaţia lor profesională. În Legea nr.188/1999, acest aspect este dezvoltat în

Page 145: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

prezentarea ierarhizării funcţiei şi a funcţionarului public. Gradul este conferit funcţionarului public în momentul investirii sale în funcţie ori este dobândit în urma promovării unui concurs, după cum pe parcursul carierei este urmarea avansării sale. O altă noţiune folosită în conţinutul legii este postul, ceea ce are în vedere funcţia efectivă al cărui exerciţiu îl realizează funcţionarul public. Relaţia dintre funcţie şi post este o relaţie de la general la particular, postul fiind o individualizare a funcţiei publice. Regăsim de asemenea în conţinutul actului normativ categoria juridică - stat de funcţii, ceea ce evocă ansamblul funcţiilor publice dintr-o autoritate publică. Nu trebuie omisă noţiunea “corp al funcţionarilor publici“ care înlocuieşte pentru totdeauna vechea noţiune de cadre. Aceasta grupează funcţionarii care se supun unui statut şi au vocaţia de a exercita drepturile cuprinse în acesta şi de a se supune obligaţiilor corelative. Tot gestiunea funcţiei publice este şi avansarea funcţionarului public în categorii, clase sau grade, după trecerea unui număr de ani (2 respectiv 3), cu condiţia obţinerii unui anumit calificativ. De asemenea, este prevăzută condiţia generală pentru a fi inclus în tabelul anual întocmit pentru o asemenea trecere de la un grad inferior, la un grad superior. Modificarea adusă de Ordonanţa de Guvern nr.82/2000174 Legii nr.188/1999 cu privire la structura carierei funcţionarului public pe categorii, clase şi grade, vine să pună în acord legislaţia nou adoptată, cu caracter special pentru funcţionarii publici, dar şi distincţia acestora faţă de celelalte categorii de angajaţi. Gestionarea funcţiei publice concepută ca o activitate de organizare a carierei funcţionarului public de la debutul acestuia, până la încheierea sa, are în vedere şi un alt aspect formal organic. Din acest punct de vedere, gestiunea funcţiei publice se referă la autorităţile sau organismele implicate în derularea acestei acţiuni. Astfel, consecvenţi mai vechiului principiu al autorităţii ce ţine de concepţia tradiţională privind funcţionarul public, care-l plasa pe acesta sub autoritatea superiorului său ierarhic, pentru managementul şi gestiunea funcţionarului public şi a funcţiei publice, a fost înfiinţată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ central de specialitate al administraţiei publice cu personalitate juridică în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor. Acest organ este chemat să elaboreze politica şi strategia în domeniul managementului funcţiei publice şi a funcţionarului public, să urmărească înfăptuirea acestuia şi să coordoneze întreaga activitate din domeniu, atât la nivelul administraţiei publice centrale cât şi locale. Modificările aduse de Legea nr.161/2003 competenţelor Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, aduce un plus de concreteţe acestui organ, menite a crea şi dezvolta un corp de funcţionari publici profesionist şi imparţial. Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici are următoarele atribuţii: a) elaborează politicile şi strategiile privind managementul

Page 146: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

funcţiei publice şi al funcţionarilor publici; b) elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind funcţia publică şi funcţionarii publici; c) monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice; d) elaborează reglementari comune, aplicabile tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni privind aplicarea unitară a legislaţiei în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici; e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici; f) stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici; g) centralizează propunerile de instruire a funcţionarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici; h) colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializata în administraţia publică şi de perfecţionare a funcţionarilor publici; i) întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici; j) aproba condiţiile de participare şi procedura de organizare a recrutării şi promovării pentru funcţiile publice pentru care organizează concurs, avizează şi monitorizează recrutarea şi promovarea pentru celelalte funcţii publice, în condiţiile prezentei legi; k) realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor; l) acorda asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale; m) participă la negocierile dintre organizaţiile sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici şi Ministerul Administraţiei şi Internelor; n) colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul sau de activitate; o) elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice, Planul de ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului; p) întocmeşte raportul anual cu privire la managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului. q) constată contravenţii şi aplică sancţiuni, în condiţiile legii. Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici îi revine, de asemenea, competenţa de a stabili, potrivit art.21 din Legea nr.251/2006: a) numărul maxim al funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor publici; b) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi rezervate in scopul promovării rapide; c) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi ocupate prin recrutare;

Page 147: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

d) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi înfiinţate; e) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi supuse reorganizării; f) numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă, categorie şi pe grade profesionale; g) numărul maxim al funcţiilor publice de conducere şi al funcţiilor publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici. Planul de ocupare a funcţiilor publice se elaborează anual, cu consultarea sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici, astfel: a) de către Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală; b) de către primar sau, după caz, de către preşedintele consiliului judeţean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală. Planul de ocupare a funcţiilor publice se întocmeşte centralizat, pe fiecare ordonator principal de credite şi pe fiecare instituţie din subordinea acesteia sau finanţată prin bugetul sau. În situaţia prevăzută la lit. a), planul de ocupare a funcţiilor publice se aproba prin hotărâre a Guvernului. În situaţia prevăzută la lit. b), planul de ocupare a funcţiilor publice se aproba prin hotărâre a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean. Pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală, proiectul planului de ocupare a funcţiilor publice se transmite Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, cu 45 de zile înainte de data aprobării. În situaţia în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici constată neregularităţi în structura acestuia, autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a modifica proiectul planului de ocupare a funcţiilor publice, pe baza observaţiilor Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în conformitate cu prevederile legale. Gestiunea curenta a resurselor umane şi a funcţiilor publice, este organizată şi realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, de către un compartiment specializat, care colaborează direct cu Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici. Textul de lege prevede, de asemenea, că gestiunea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice se organizează şi realizează în cadrul fiecărei autorităţi, instituţii, prin compartimente specializate care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Totodată, legiuitorul încearcă şi o democratizare a funcţiei publice, atenuând drepturile superiorului ierarhic, printr-o implicare efectivă a funcţionarului public în activitatea de gestionare a carierei sale. Potrivit art.62(1) în forma modificată prin Legea nr.251/2006, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii paritare.

În alcătuirea comisiei paritare intra un număr egal de reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici. În cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici

Page 148: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii lor vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau instituţie publică. Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor paritare, precum şi componenţa, atribuţiile şi procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Comisiile paritare sunt consultate în următoarele situaţii: a) la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite; b) la stabilirea oricăror masuri privind pregătirea profesională a funcţionarilor publici, dacă costurile acestora sunt suportate din fonduri bugetare; c) la stabilirea programului de lucru de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice; d) alte situaţii prevăzute de lege.

În exercitarea atribuţiilor, comisiile paritare emit avize consultative.

De asemenea, autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual, în condiţiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, care să cuprindă numai măsuri referitoare la:

- constituirea şi folosirea procedurilor destinate îmbunătăţirilor condiţiilor la locul de muncă;

- sănătatea şi securitatea la locul de muncă ; - programul zilnic de muncă; - perfecţionarea profesională; - alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la

protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale.

De altfel, organizarea şi funcţionarea acestei comisii prin Hotărârea guvernului nr.1086/2001 accentuează rolul acesteia în stabilirea condiţiilor de muncă, sănătate şi securitate a muncii funcţionarilor publici, pe durata exercitării atribuţiilor lor, după un model similar francez, dar care, urmare a modificărilor aduse succesiv Legii nr.188/1999, va suferi la rândul său modificări corespunzătoare.

Tot ca o expresie a democratizării funcţiei publice şi asigurării protecţiei şi stabilităţii funcţionarilor publici, au fost constituite comisiile de disciplină.

Potrivit art.67 din Legea nr.188/1999, modificată şi completată prin Legea nr.251/2006, pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare şi propunerea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice se constituie comisii de disciplină.

Din comisia de disciplina face parte şi un reprezentant al organizaţiei sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplina, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat.

Comisia de disciplina poate desemna unul sau mai mulţi membri şi, după caz, poate solicita compartimentelor de control din

Page 149: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice să cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare.

Comisia de disciplina pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5 înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.

Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

10.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 10

determinarea conţinutului noţiunii de funcţie publică în spiritul normelor legale actuale - clasificarea funcţiei publice - condiţiile de acces la funcţia publică - regimul juridic aplicabil funcţiei publice şi actul de numire în funcţia publică - delimitarea atribuţiilor de putere în specificul funcţiei publice - stabilitatea şi mobilitatea în funcţia publică, expresie a regimului de putere publică a raportului de serviciu - elemente de deontologie a funcţiei publice - aspecte de drept comparat - regimul incompatibilităţilor şi conflictului de interese în ocuparea sau exercitarea funcţiei publice

Concepte şi termeni de reţinut complex de atribuţii şi responsabilităţi , principiile exercitării funcţiei publice – legalitate,

imparţialitate, profesionalism, cinste şi corectitudine, deontologia funcţiei publice, actul de numire în funcţia publică – consecinţe, incompatibilitate şi conflict de interese

Întrebări de control şi teme de dezbatere 1. Criterii de clasificare a funcţiei publice. 2.Argumentaţi utilitatea principiului mobilităţii în funcţia publică. 3.Precizaţi condiţiile pentru asigurarea stabilităţii în funcţie. 4.Pot fi negociate atributele de serviciu ce alcătuiesc conţinutul funcţiei publice?

Teme de seminarizare / de evaluare

1. Dezvoltaţi sub forma referatului, elemente care contribuie la creşterea prestigiului autorităţii în exercitarea funcţiei publice.

2. Teme de dezvoltat – mobilitatea între necesitate şi abuz 3. Exemplificaţi cazuri de conflict de interese, având în vedere funcţiile publice ocupate

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti

Page 150: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002 Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008 Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007 Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997 Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a

revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009

Unitatea de învăţare 11 FUNCŢIONARUL PUBLIC

Cuprins: 11.1. Introducere.. 11.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 11.3. Conţinutul unităţii de învăţare

11.3.1. Noţiunea de funcţionar public

Page 151: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

11.3.2 Cariera funcţionarilor publici 11.3.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici 11.3.4Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu 11.3.5.Răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici 11.3.5.1.Responsabilitatea funcţionarilor publici – noţiune, principii, forme 11.3.5.2.Răspunderea funcţionarilor publici – formele răspunderii juridice 11.3.5.3.Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de răspunderea funcţionarilor publici

11.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.

11.1. Introducere

În strânsă interdependenţă cu noţiunea de funcţie publică, teoria şi practica administrativă analizează „ocupantul” acesteia, respectiv persoana investită cu funcţia publică. Interesul pentru examinarea acestuia este în mod constant argumentat de poziţia de autoritate şi de investire a acestuia cu prerogative de putere publică în exercitarea atribuţiilor ce alcătuiesc competenţa autorităţii din care face parte. În literatura de specialitate, funcţionarul public a fost supus unui atent studiu asupra complexităţii atribuţiilor şi responsabilităţilor sale, a capacităţii şi competenţelor cu care este investit în regim de putere publică, a le exercita, nu în nume propriu, ci pentru executarea conţinutului capacităţii autorităţii pe care o reprezintă. Statutul funcţionarului public, cadrul juridic înlăuntrul căruia regăsim toate elementele exerciţiului funcţiei publice, de la recrutare şi numire, până la modificare, încetare, suspendarea raportului de serviciu, cu elementele specifice deontologiei, au suferit numeroase modificări, ca o reflexie a regimului politic la care ne raportăm sau la sistemul de drept pe care îl examinăm. Constanţa evoluţiei istorice a categoriei funcţionarilor publici o reprezintă complexitatea atribuţiilor, a drepturilor, îndatoririlor şi a limitelor exerciţiului acestora, în contextul raportului de serviciu. Ultimele reglementări privind funcţionarii publici au căpătat noi dimensiuni deontologice prin raportare la concepte, precum: conflictul de interese, cauze de incompatibilitate, loialitate în funcţie, cinstea şi corectitudinea, stabilitatea şi mobilitatea în funcţie. În mod similar, reglementarea raportului de muncă pentru

175 M.Walline - Manuel elementaire de droit administratif, p.318 si urm. 176 G.Jeze - Les principes genereaux de droit administratif, Paris, 1936, p.244 177 M.Waline - Pnadectele săptămânale, 1931, p.220 178 J.Vermeulen - Evolutia Dreptului administrativ român, Bucuresti, 1943, p.77-81 180 Verginia Vedinas - Statutul Functionarului Public, Ed. Nemira, - P.159-169 181 A.Iorgovan - opcit, vol.I, pag.548 182 L.Josserand - Tratat de drept politic, Paris, 1932 183 Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.193 184 Idem - p.210 185 Idem, p.215-224 186 Antonie Iorgaovan - opcit, p.672 - 676 187 C.G. Dissescu, opcit, p.870 si urm. 188 Mircea Costin - Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj, 1974, p.9 si urm.

189 Max Legrand - Responsabilite juridique, S.C.D., Paris, 1979

Page 152: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

personalul salariat, raportul de serviciu al funcţionarului public, dobândeşte trăsături noi, prin prisma restricţiilor cu privire la anumite categorii de drepturi şi obligaţii, pentru anumite categorii de funcţionari publici, pe durata exercitării funcţiei publice sau incapacităţi şi restricţii pentru ocuparea acestora. Statutul funcţionarilor publici, ca şi codul de conduită al acestora, sunt ultimele reglementări legale care întregesc poziţia acestor categorii de „slujbaşi” puşi în interesul autorităţii publice, la dispoziţia cetăţeanului, pentru soluţionarea cererilor acestora cu probitate, profesionalism şi celeritate.

11.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

11.2.1.Obiectivele: - înţelegerea conceptelor funcţiei şi funcţionarului public, prin prisma evoluţiei legislaţiei şi doctrinei - clarificarea poziţiei funcţionarului public în cadrul personalului salariat - identificarea criteriilor de clasificare a categoriilor de funcţionari publici - cunoaşterea principiilor fundamentale de exercitare a funcţiei publice şi, în mod coroborat, a principiului deontologiei funcţionarului public - cunoaşterea regimului juridic aplicabil funcţionarului public în exercitarea atribuţiilor legale - o privire comparativă a reglementărilor interne în context comunitar a funcţiei şi funcţionarului public -o privire comparativă a conţinutului noţiunilor de răspundere şi responsabilitate a funcţionarului public 11.2.2. Competenţele: - dezvoltarea abilităţilor studenţilor în identificarea categoriilor de funcţionari publici - familiarizarea studenţilor cu principalele elemente de carieră ale funcţiei publice - cunoaşterea temeinică şi aprofundată a complexităţii atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţionarilor publici, a regimului de putere publică, în care se desfăşoară exerciţiul funcţiei publice - identificarea elementelor comune de reglementare din dreptul românesc şi comparat/comunitar cu privire la instituţiile specifice dreptului public- funcţie şi funcţionar public

Timpul alocat unităţii: 4 ore

Page 153: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

11.3. Conţinutul unităţii de învăţare

11.3.1. Noţiunea de funcţionar public Toate considerentele făcute la începutul acestei secţiuni au avut menirea de a ne pune în faţa conceptului de bază pentru definirea ulterioară a noţiunii de funcţionar public. Teoria funcţiei publice determină conţinutul şi natura juridică a altei noţiuni fundamentale pentru ştiinţa dreptului, anume a titularului funcţiunii. Clarificarea noţiunii de funcţionar public, înseamnă de fapt examinarea unuia din elementele constitutive ale organului administraţiei publice, respectiv persoanele care îl compun. Din punct de vedere terminologic, de-a lungul fenomenului administrativ, vom întâlni atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţă denumiri variate date acestei categorii de persoane de la “persoane fizice învestite de lege“, „dregători”, „numirea indivizilor“, “persoană investită cu o funcţiune publică salariată“ , “ agenţii persoanelor administrative” în perioada ante şi interbelică şi până la denumiri precum personal din administraţia de stat, salariaţi, angajaţi, cadre, etc. În dreptul românesc, legiuitorul, în Statutul funcţionarului public din anul 1923, art.1 a definit astfel această categorie socio-profesională, astfel: “sunt funcţionari publici cetăţeni români fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent civil sau ecleziastic, la stat, judeţ, comună sau la instituţiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeţene sau comunale.” Legea din 1923, stabileşte o serie de condiţii generale pentru numirea în funcţie, cum ar fi calitatea de cetăţean român, să fie major şi sănătos, să nu fi suferit o condamnare, să depună jurământul de credinţă, să fi satisfăcut stagiul militar şi să aibă exerciţiul drepturilor civile şi politice, dar şi unele condiţii speciale, precum pentru anumite funcţii, cunoştinţe speciale sau exerciţiul drepturilor politice, o anumită vârstă, etc. Ceea ce se poate critica la această reglementare, este faptul că deşi, exclude civilii şi funcţionarii ecleziastici, în categoria funcţionarilor astfel definiţi, intră atât funcţionarii publici, cât şi cei particulari. Ulterior, sub imperiul statutului din 1940, condiţia pentru a dobândi calitatea de funcţionar public, este aceea “de a depune jurământul“. Aşadar, pe lângă îndeplinirea condiţiilor generale şi a celor speciale de admisibilitate la funcţie se impunea şi depunerea jurământului. Statutul din 1946 aduce de asemenea o condiţie în plus pe lângă condiţiile generale şi speciale de acces la funcţie. Jurământul

Page 154: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

stabilit şi condiţia depunerii legământului pentru aceia care nu au nici-o credinţă religioasă. Aceste consideraţii privind modul în care, în dreptul administrativ din ţara noastră s-a încercat definirea funcţionarului public, au doar rolul de a sublinia că nu este simplu de definit această noţiune. Cu această distincţie făcută din punct de vedere al sferei de cuprindere al noţiunii de funcţionar public, se impune a concluziona că o definiţie a funcţionarului public nu se poate face decât prin trimitere la noţiunea de funcţie publică.

În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată prin Legea nr.251/2006 „funcţionarul public este o persoană numită în condiţiile legii într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul de rezervă al funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea de funcţionar public”.

Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături: - este o persoană numită în condiţiile legii; - este titularul unei funcţii publice ; - atribuţiile şi responsabilităţile cu care este investit

funcţionarul public reprezintă competenţa autorităţilor/instituţiei din care face parte;

- este investit cu putere publică; - atribuţiile şi responsabilităţile sunt predeterminate de

lege (nu pot fi negociate, cesionate sau tranzacţionate); - ocupantului funcţiei publice în raport cu funcţia ocupată,

îi sunt aplicabile cauzele legale de incompatibilitate, eliberarea, încetarea, suspendarea exerciţiului funcţiei publice se face de aceleaşi organ care a dispus numirea în funcţia publică.

Din definiţiile de mai sus, vom observa că aceleaşi caractere întâlnite la funcţia publică, se vor regăsi şi la noţiunea de funcţionar public, ceea ce explică necesitatea examinării celor două noţiuni împreună. Aşadar, principalele caracteristici ale funcţiei privitor la investirea legală, continuitatea, specializarea atribuţiilor, imposibilitatea cesionării le vom regăsi şi în caracterizarea noţiunii de funcţionar public. De reţinut că noţiunea de funcţionar public nu are acelaşi conţinut în toate materiile în care este folosită. De exemplu, în dreptul penal, atât din punct de vedere al conţinutului cât şi al trăsăturilor, noţiunea de funcţionar public este mult mai cuprinzătoare. Din definiţia dată funcţionarului public în art.147 Cod penal, vom observa că sunt asimilaţi acestora nu numai funcţionarii investiţi legal, cu atât şi celelalte persoane din cadrul unui organ care ocupă funcţii de execuţie. Pornind de la o analiză sintetică a noţiunii de funcţionar public, o primă condiţie pe care o deducem din definiţia mai sus formulată, este aceea referitoare la investirea legală. Investirea poate îmbrăca două forme: numirea şi alegerea. Privitor la investirea prin numire, regula generală recunoscută în jurisprudenţă este aceea că numirea este precedată de

Page 155: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

un concurs. Concursul este, aşadar, modalitatea cea mai adecvată şi eficace care prin mijloace teoretice şi practice, permite selectarea persoanei celei mai calificate pentru a ocupa o funcţie publică. Deşi aceasta ar trebui să fie regula, nu de puţine ori asistăm la numirea în funcţii fără un concurs prealabil, ca urmare a tendinţei de politizare a funcţiei publice şi a substituirii criteriului profesional cu cel privind apartenenţa politică sau adeziunea persoanei la un partid sau o formaţiune politică. Exemplificăm în acest sens numirile în funcţii, precum: ministru, secretar de stat, prefect, subprefect, director de servicii publice, etc. În raport cu natura funcţiei ocupate examinarea se axează de această dată mai mult pe aspecte practice sau pe verificarea capacităţilor de analiză şi sinteză, pe spiritul de iniţiativă şi eventual pe aptitudinea de a găsi cel mai optime soluţii.

Tratarea completă a noţiunii de funcţionar public presupune şi examinarea câtorva aspecte legate de executivul funcţiei sale, cuprinse în capitolul „Cariera funcţionarului public”, ceea ce presupune: recrutarea, stagiul, numirea în funcţia publică, promovarea şi evaluarea, incompatibilităţile, situaţia juridică a funcţionarului de fapt. Strâns legat de actul de investire al funcţionarului public într-o funcţie publică, după câştigarea concursului, este problema incompatibilităţilor.

Prin incompatibilitate înţelegem imposibilitatea exercitării unor anumite funcţii sau profesii de către un funcţionar public, în condiţiile prevăzute de normele juridice ale unui stat de lege. Astfel, cu privire la funcţionarii publici din administraţie, în Legea nr.161/2003, calitatea de functionar public este incompatibila cu orice alta funcţie publica decât cea in care a fost numit, precum si cu funcţiile de demnitate publica. Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii si nu pot desfasura alte activitati, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) in cadrul autoritatilor sau instituţiilor publice; b) in cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului in care funcţionarul public este suspendat din funcţia publica, in condiţiile legii, pe durata numirii sale; c) in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale ori in alte unitati cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, in cadrul unei asociatii familiale sau ca persoana fizica autorizata; d) in calitate de membru al unui grup de interes economic. caconsilier este incompatibilă cu:

Acelaşi act normativ cuprinde, de asemenea, în art.131,reglementări privind incompatibilitatea prefectului şi a subprefectului, deveniţi potrivit Legii nr.340/2004, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, înalţi funcţionari publici.

Astfel: “Prefectul si subprefectul nu pot fi deputaţi sau senatori, primari, consilieri locali sau consilieri judeţeni si nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesionala, o alta funcţie publica sau o funcţie ori o activitate profesionala remunerata in

Page 156: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

cadrul regiilor autonome, precum şi al societăţilor comerciale cu capital de stat sau privat.”

În egală măsură, vom întâlni incompatibilităţi pentru deputaţi şi senatori în normele constituţionale. În art.68 pct.2 din Constituţie se spune: “calitatea de deputat sau senator este incompatibilă cu exercitarea oricăror funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului“, iar în punctul 3 se precizează “ alte incompatibilităţi se stabilesc în legea organică “.

În art.84 pct.1 din Constituţie se precizează că nici preşedintele României nu poate îndeplini o altă funcţie publică sau privată.

În Constituţie sunt reglementate incompatibilităţi şi pentru funcţia de membru al Guvernului ( art.104 pct.1 ) cu orice funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau senator.

La aceste reglementări, se adaugă prevederile Legii nr.161/2003 de modificare şi completare a Legii nr.188/1999 privind incompatibilităţile funcţionarilor publici

Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu.

Calitatea de funcţionar public este incompatibila cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice; b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia

cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;

c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată;

d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.

Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la lit. c) nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

În situaţia prevăzută la lit. b), la încheierea mandatului demnitarului, funcţionarul public este reîncadrat în funcţia publică deţinută sau într-o funcţie similară.

Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care funcţionării publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.

Page 157: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Prevederile de mai jos se aplica şi în cazul în care şeful ierarhic direct are calitatea de demnitar.

Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute mai jos vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar.

Orice persoană poate sesiza existenţa situaţiilor prevăzute mai jos.

Situaţiile prevăzute mai sus, cât şi neîndeplinirea obligaţiei de opţiune, se constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre funcţionarii publici soţi sau rude de gradul I.

Situaţiile prevăzute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei prevăzute la alin. (3) se constată, după caz, de către primul-ministru, ministru sau prefect, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre demnitar şi funcţionarul public soţ sau rudă de gradul I.

Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.

În situaţia funcţionarilor publici care desfăşoară activităţile prevăzute la alin. (1), documentele care alcătuiesc dosarul profesional sunt gestionate de către autoritatea sau instituţia publică la care aceştia sunt numiţi.

Funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică.

Raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă: a) pe durata campaniei electorale, pană în ziua

ulterioară alegerilor, dacă nu este ales; b) până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit.

Funcţionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite. Funcţionarilor publici le este interzis să fie membri ai organelor de conducere ale partidelor politice şi să exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic.

Funcţionarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.

De asemenea, legea stabileşte pentru funcţionarii publici obligaţia de a depune declaraţia de avere pe proprie răspundere.

Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în prezentul titlu vor depune o declaraţie de interese, pe propria răspundere, cu privire la funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul sau funcţia publică pe care o exercită.

Funcţiile şi activităţile care se includ în declaraţia de interese sunt:

a) funcţiile deţinute în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii neguvernamentale ori partide politice;

b) activităţile profesionale remunerate; c) calitatea de acţionar sau asociat la societăţi

comerciale, inclusiv bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de asigurare şi financiare.

Page 158: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Persoanele prevăzute la categoriile precizate mai sus, care nu îndeplinesc alte funcţii sau nu desfăşoară alte activităţi decât cele legate de mandatul sau funcţia pe care o exercită, depun o declaraţie în acest sens.

Declaraţia de interese se depune în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi sau în termen de 15 zile de la data validării mandatului ori, după caz, de la data numirii în funcţie.

Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în prezentul titlu vor actualiza declaraţiile de interese ori de câte ori intervin schimbări care trebuie înscrise în aceste declaraţii. Actualizarea se face în termen de 30 de zile de la data începerii, modificării sau încetării funcţiilor sau activităţilor.

Funcţionarii publici, la compartimentul de resurse umane din cadrul autorităţilor publice, instituţiilor publice sau, după caz, al unităţilor din care fac parte.

Numele persoanelor prevăzute de lege, care, în mod nejustificat, nu depun declaraţia de interese potrivit art.112, se publică pe paginile de Internet ale Parlamentului, Guvernului, ministerelor, celorlalte autorităţi ori instituţii publice centrale, prefecturilor sau consiliilor judeţene, după caz.

Evidenta declaraţiilor de interese se consemnează într-un registru special, denumit "Registrul declaraţiilor de interese", al cărui model se stabileşte prin hotărâre a Guvernului.

Analiza acestor texte constituţionale sau a celor din legile organice ne conduce la concluzia că aceste interdicţii au în vedere fie asigurarea continuităţii în activitate pe durata mandatului de deputat sau senator, fie o delimitare clară a funcţionarilor publici din sistemul celor trei puteri ale statului.

O anumită categorie de funcţionari publici nu poate deţine două funcţii în acelaşi timp, după cum există categorii de funcţionari publici care pot avea această abilitare legală, dar numai cu privire la anumite funcţii publice, cum ar fi: cele didactice, din cercetare ştiinţifică sau medico-sanitare.

2.Un element reclamat cu tot mai multă acuitate în evoluţia fenomenului administrativ, a administraţiei în general, concomitent cu extinderea fenomenului politic şi a extrapolării sale în domeniile socio-economice îl reprezintă stabilitatea în funcţie.

Dacă privim istoric poziţia funcţionarului public vom reţine că în statutul din 1923, cât şi în cele ulterioare din 1940 şi 1946, stabilitatea funcţionarului era privită ca o consecinţă a drepturilor şi obligaţiilor sale, în temeiul legii şi a regulamentelor proprii sau a statutelor profesionale, pentru ca ulterior după 1949 şi mai cu seamă după 1989, acest element să fie din ce în ce mai mult solicitat în paralel cu nevoia unui statut al funcţionarului public sau a unei reglementări speciale care s-o consacre şi să o definească ca atare şi nu numai să-l proclame ca principiu. In în acest sens, în art.52 pct.3 din Legea nr.69/1991 se spune că secretarul se bucură de stabilitate în funcţie şi se supune regulilor cuprinse în statutul funcţionarilor publici, ceea ce în fapt este un principiu proclamat fără elemente reale, de conţinut care să materializeze această noţiune.

În art.4 din Legea nr.188/1999 a statutului funcţionarului public, stabilitatea este un principiu fundamental al funcţionarilor

Page 159: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

publici conţinutul său este nedeterminat, rămânând doar la rang de principiu.

De cele mai multe ori, sistemul imperfect de numire în funcţie a funcţionarului, face imposibilă asigurarea stabilităţii sale întrucât, aplicându-se prin asimilare legislaţia muncii acesta se vede expus cu multă uşurinţă sancţiunilor disciplinare, până la încetarea raportului de funcţiune (nereglementat până în prezent), cel mai adesea considerat din lipsa unor reglementări speciale tot un raport de muncă.

Pentru a asigura stabilitatea în funcţie, pregătirea, perfecţionarea acestuia, cariera în funcţie , cât şi accesul la promovarea în funcţie a funcţionarilor publici, modificările aduse Legii nr.188/1999 prin Legea nr.161/2003, aduce importante elemente pe linia concretizării acestui principiu.

3. O importanţă deosebită trebuie acordată în teorie, funcţie-funcţionar public şi situaţiei juridice a funcţionarului de fapt sau mai exact naturii juridice al actelor efectuate de o persoană care îndeplineşte o funcţie publică, fără a fi investită legal.

Calificarea situaţiei juridice a acestor persoane prezintă o mare importanţă practică, ceea ce a determinat de altfel doctrina juridică să se preocupe încă de timpuriu de această problemă.

Să amintim pe scurt, că această chestiune îşi are rădăcinile încă din dreptul roman, când un sclav, ascunzându-se reuşeşte să ajungă pretor.

Ulpian s-a pronunţat atunci pentru validitatea integrală a actelor săvârşite de acesta într-un text cuprins în “Digeste“.

În acest secol, teoria funcţionarului de fapt a fost reluată în jurisprudenţa franceză, cunoscută sub numele “căsătoriile de la Montrogue“.

În fapt, primarul din Montrouge investeşte în mod nelegal un consilier municipal pentru a oficia căsătorii. Constatându-se nelegalitatea delegării sale, s-a pus în discuţie şi nelegalitatea actelor încheiate de acesta, respectiv căsătoriile oficiate. Deşi Tribunalul Senei a pronunţat nulitatea a trei căsătorii, Curtea de Casaţie Franceză a statornicit valabilitatea acestora. Faţă de această situaţie, comentând această soluţii, M.Walline175 spunea: “privite numai din punct de vedere al logicii juridice, căsătoriile ar fi trebuit să fi fost declarate nule, astfel cum a remarcat-o doctrina ( Ducrockq, Laferriere, Jeze )176. Interesul terţilor a făcut însă ca această soluţie să fie înlăturată”177.

Situaţii asemănătoare s-au întâlnit în timpul primului război mondial în Germania, când fiind lipsiţi de autorităţi într-o localitate, conducerea primăriei a fost preluată de o femeie, iar actele îndeplinite de ea în această calitate au fost considerate valabile.178

În Italia, în anul 1916, au fost de asemenea validate toate testamentele făcute de notabilii din regiunea Veneţia, deşi acestea, în mod normal, trebuiau să fie încheiate numai de către notari.

Dintr-o sinteză a ceea ce am prezentat mai sus putem reţine că teoria funcţionarului de fapt se regăseşte în două împrejurări: în împrejurări normale sau obişnuite şi în împrejurări excepţionale.

În împrejurări obişnuite, avem situaţia când exerciţiul atributelor unei funcţii publice nu au loc cu respectarea tuturor

Page 160: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

condiţiilor legale. Aşadar, sub aparenţa dreptului, exerciţiul funcţiei are loc, ca şi în cazul în care ocupantul acesteia ar fi legal investit.

Viciul care poartă asupra ocupării funcţiei, face ca descoperirea sa să pună în discuţie legalitatea actelor săvârşite.

În împrejurări excepţionale, exerciţiul viciat al funcţiei este cauzat de nevoia de continuitate al unui serviciu public, ipostază în care atât funcţionarul de fapt, cât şi cetăţeanul cunosc lipsa titlului juridic al investirii legale, cu alte cuvinte lipsa calităţii sale.

Din perspectiva celor mai sus precizate privitor la valoarea juridică a actelor funcţionarului de fapt vom spune, asemeni profesorului Paul Negulescu, că “dacă ar fi să aplicăm în mod riguros principiile, ar trebui să declarăm că toate actele făcute de un funcţionar de fapt sunt nule căci investirea sa fiind ilegală e nulă şi quod nullum est ab initio nullus producit effectus “.

Dar dacă interesul general, respectul legii cere nulitatea actelor făcute de funcţionarul de fapt, tot interesul general care are puternice repercusiuni asupra indivizilor ca certitudinea juridică a terţilor, creditul public cere ca asemenea acte să fie validate.”

În doctrina românească, specialiştii în drept civil, în speţă Traian Ionaşcu, respinge teoria bunei-credinţe, dar justifică valabilitatea actelor funcţionarului de fapt pe o “situaţie obiectivă şi externă, o aparenţă obiectivă care justifică cererea persoanei de a se recunoaşte valoarea juridică a situaţiei dobândite de el prin actul efectuat de funcţionarul de fapt.”

În doctrină s-au mai exprimat şi alte puncte de vedere privind temeiul juridic al valabilităţii actelor săvârşite de funcţionarul de fapt.

Astfel, profesorul Romulus Ionescu179 consideră că valabilitatea actelor este condiţionată de recunoaşterea expresă a acestora prin lege (a se avea în vedere prevederea existentă în Decretul nr.278/1960, în vigoare până la adoptarea Legii nr.119/1996 privind actele de stare civilă, conform căruia, “înregistrările făcute în registrele de stare civilă de o persoană necompetentă care a exercitat în mod public atribuţia de delegat stare civilă, sunt valabile chiar dacă acea persoană nu avea în realitate această calitate“. În acelaşi sens se pronunţă şi profesorul Paul Negulescu .

Profesorul Ilie Iovănaş este de părere că la aprecierea valabilităţii actelor săvârşite de un funcţionar de fapt, vom avea în vedere nu numai prevederea expresă a legii, ci şi dacă sunt dobândite anumite drepturi subiective prin conţinutul acestora care trebuiesc astfel ocrotite.

Deosebit de doctrina românească, în doctrina franceză primează teoria bunei-credinţe a funcţionarului de fapt, în timp ce în doctrina italiană, valabilitatea actelor se datorează imposibilităţii obiective şi juridice în care se află o persoană de a-şi da seama dacă funcţionarul care-i săvârşeşte actul este legal sau nu investit.

Teoria funcţiei şi a funcţionarului de fapt mai comportă încă o precizare referitoare la situaţia juridică a persoanei, a funcţionarului de fapt şi a drepturilor sale.

În cazul funcţionarului de fapt, de bună-credinţă, întrucât acesta a exercitat atribuţiile funcţiei ca şi un funcţionar legal investit, acestuia i se cuvine salariul încasat pentru munca prestată.

Funcţionarului de fapt de rea-credinţă, care cunoaşte

Page 161: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

ilegalitatea investirii, dar pentru că a asigurat continuitatea unui serviciu public în măsura în care a încasat un salariu i se recunoaşte dreptul la acesta şi nu se restituie, iar dacă nu l-a încasat, nu i se datorează.

Mai avem însă o situaţie a funcţionarului care, fără a fi investit în mod legal, cu de la sine putere exercită o funcţie publică, situaţie cunoscută sub numele “uzurpatorul de funcţii“, căruia nu i se recunoaşte nici un drept la a încasa sume ca echivalent al unei munci prestate.

Din toate cele prezentate mai sus, deducem însemnătatea pe care o prezintă teoria funcţiei de drept şi a funcţionarului de fapt, deşi doctrina noastră, nu i-a dat totuşi dezvoltarea pe care o reclama însemnătatea ei.

Să amintim astfel că, înainte de al doilea război mondial, spre exemplu, cu excepţia profesorului Paul Negulescu, care, în tratatul său de Drept administrativ, ediţia a -III-a, se ocupă special de funcţionarii de fapt şi a lui Jean Vermeulen, numai C.G. Rarincescu s-a mai ocupat în treacăt de funcţionarii de fapt, în tratatul său “Contenciosul administrativ român“.

Aşa cum am observat, aceste noţiuni au format obiect de preocupare abia după război, când în practică această stare de fapt se întâlnea tot mai rar.

Ori, aşa spunea G. Jeze, “ne aflăm în faţa unor construcţii proprii de drept administrativ străine dreptului civil, care fac obiectul şi vor trebui să mai preocupe doctrina noastră“.

11.3.2 Cariera funcţionarilor publici

Ori de câte ori se vorbeşte de funcţionarul public şi funcţia ocupată de acesta de la condiţiile de acces şi admisibilitate în funcţie, teoria şi practica juridică are în vedere calitatea persoanei şi specialitatea acesteia pentru a exercita aceste atribuţii. Iată de ce în legislaţia ţărilor occidentale, funcţionarul de carieră este o noţiune constant întâlnită şi o regăsim ocrotită la nivel legislativ prin texte speciale ca o condiţie pentru ocuparea funcţiilor publice. Funcţionarul de carieră este o persoană care şi-a desfăşurat activitatea cu continuitate într-o funcţie publică, parcurgând toate etapele avansării în funcţia dată . Această noţiune permite, de asemenea, ca accesul la anumite funcţii publice să nu fie permis decât aceluia care demonstrează continuitatea într-o asemenea specializare, menţinerea în corpul funcţionarilor publici, etc.

Forma modificată a Legii nr.188/1999, prin Legea nr.161/2003 cuprinde un capitol distinct (Capitolul VI) denumit „Cariera funcţionarilor publici”, structurat pe elementele definitorii ale carierei, şi anume: - recrutarea funcţionarilor publici, stagiul, numirea, promovarea şi evaluarea performanţelor profesionale.

Potrivit acestor reglementări ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs.

Condiţiile de participare şi procedura de organizare a concursului, vor fi stabilite în condiţiile prezentei legi, iar concursul va fi organizat şi gestionat astfel:

a) de către comisia de concurs prevăzuta la art.19(1)

Page 162: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

alin. (2), pentru înalţii funcţionari publici; b) de către Agenţia Naţionala a Funcţionarilor

Publici, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere vacante, cu excepţia funcţiilor publice de şef de birou şi şef serviciu;

c) de către autorităţi şi instituţii publice din administraţia publică centrală şi locală, pentru ocuparea funcţiilor publice de şef de birou şi şef serviciu, precum şi pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie şi, respectiv, funcţiile publice specifice vacante, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;

d) de către Institutul Naţional de Administraţie, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru admiterea la programele de formare specializată în administraţia publică, organizate în scopul numirii într-o funcţie publică.

Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice şi a exigentelor acesteia. Cariera funcţionarului public cuprinde mai multe etape cuprinse între momentul investirii şi al încetării exercitării funcţiei publice. 1.Concursul are la bază principiile competenţei deschise, transparenţei, meritelor profesionale şi competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale (art.51). Legiuitorul determină, totodată, condiţiile minime de vechime în specialitatea studiilor necesare participării la concursul de recrutare pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie, cât şi condiţiile de avizare de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, a organizării concursurilor pentru recrutarea funcţionarilor publici pentru funcţiile publice vacante. 2. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice.

Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii publici şi 6 luni pentru cei din clasa a III-a.

Perioada în care o persoana a urmat şi a promovat programe de formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publică definitivă, este asimilată perioadei de stagiu.

La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evaluării realizate, funcţionarul public debutant va fi:

a) numit funcţionar public de execuţie definitiv în clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în funcţiile publice prevăzute lde lege, în gradul profesional asistent;

b) eliberat din funcţia publica, în cazul în care a obţinut la evaluarea activităţii calificativul "necorespunzător".

În cazul prevăzut la lit. b), precum şi în situaţia nepromovării programelor de formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publica definitivă, perioada de stagiu nu constituie vechime în funcţia publică.

Page 163: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Privitor la numirea în funcţie aceasta se face prin act administrativ emis de conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Actul administrativ de numire are forma scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.

Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului public.

La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă în termen de trei zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă. Jurământul are următoarea formulă: "Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu". Formula religioasă de încheiere va respecta libertatea convingerilor religioase. Potrivit modificărilor aduse prin Legea nr.251/2006 „depunerea jurământului se consemnează în scris. Refuzul depunerii se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică. Obligaţia de organizare a depunerii jurământului aparţine persoanei care are competenţa legală de numire” ( art.54 alin.7) ).

Ultimul aspect al carierei în funcţie se referă la promovarea funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor sale profesionale.

Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei, prin ocuparea unei functii publice superioare vacante.

Promovarea intr-o functie publica superioara vacanta se face prin concurs sau examen.

Pentru a participa la concursul pentru promovarea intr-o funcţie publica de execuţie din gradul profesional principal, funcţionarii publici trebuie sa îndeplinească următoarele condiţii minime:

a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite;

b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul "foarte bun";

c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului. Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de execuţie din gradul profesional superior, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii minime:

a) să aibă o vechime minima de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional principal sau 4 ani în

Page 164: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite;

b) să fi obţinut la evaluarea performantelor profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul "foarte bun";

c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fisa postului.

Au dreptul de a participa la concursul organizat în vederea ocupării funcţiilor publice de conducere vacante persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii:

a) sunt absolvente ale programelor de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică, organizate de către Institutul Naţional de Administraţie, centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală, precum şi de alte instituţii specializate, din ţară sau străinătate;

b) au fost numite într-o funcţie publică din clasa I; c) îndeplinesc cerinţele specifice prevăzute în fişa

postului, precum şi condiţiile de vechime prevăzute la alin. (2). Pentru ocuparea funcţiilor de conducere vacante trebuie

îndeplinite următoarele condiţii de vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice:

a) minimum 2 ani, pentru funcţiile publice de şef birou, şef serviciu şi secretar al comunei;

b) minimum 5 ani, pentru funcţiile publice prevăzute la art. 12, cu excepţia celor prevăzute la lit. a).

În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi.

Faţă de modul de modificare şi completare prin Legea nr.161/2003 prin introducerea capitolului “Cariera funcţionarilor publici“ cu elementele precizate, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are principala responsabilitate de a propune Guvernului modificarea corespunzătoare a Hotărârea Guvernului nr.1084/2001 privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performantelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici, precum şi de contestare a calificativelor acordate şi Hotărârea Guvernului nr.1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condiţiile de evaluare şi regulile specifice aplicabile funcţionarilor publici debutanţi în vederea aplicării unitare a prevederilor legale. Promovarea este modul de organizare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice superioare.

Promovarea in gradul profesional imediat superior celui deţinut de funcţionarul public se face prin concurs sau examen, organizat anual, prin transformarea postului ocupat de funcţionarul public ca urmare a promovării concursului sau examenului. Fisa postului funcţionarului public care a promovat in funcţia publica se completează cu noi atribuţii si responsabilităţi.

Examenul de promovare în gradul profesional se organizează de autoritatea sau instituţia publică, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în limita funcţiilor publice rezervate

Page 165: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

promovării, cu încadrarea în fondurile bugetare alocate. Pentru a participa la examenul de promovare în gradul

profesional imediat superior celui deţinut, funcţionarul public trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: a) să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional al funcţiei

publice din care promovează; b) să aibă cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare din care

avansează; c) să fi obţinut cel puţin calificativul <<bine>> la evaluarea

performanţelor individuale în ultimii 2 ani; d) să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară

neradiată în condiţiile prezentei legi. Funcţionarii publici care nu îndeplinesc condiţiile de

vechime prevăzute pentru promovarea în gradul profesional imediat superior celui deţinut pot participa la concursul organizat, în condiţiile legii, în vederea promovării rapide în funcţia publică.

Avansarea în trepte de salarizare se face în condiţiile legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici. În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior in specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la examenul organizat pentru ocuparea unei funcţii publice într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi, în condiţiile legii.

Promovarea în condiţiile alin. (1) se face prin transformarea postului ocupat de funcţionarul public ca urmare a promovării examenului. 4. Un ultim element constitutiv sau o etapă importantă a carierei numirii funcţionarului public, o reprezintă evaluarea performanţelor profesionale individuale care se face anual.

În urma evaluării performanţelor profesionale individuale, funcţionarului public i se acordă unul dintre următoarele calificative: <<foarte bine>>, <<bine>>, <<satisfăcător>>, <<nesatisfăcător>>.

Calificativele obţinute la evaluarea profesională sunt avute în vedere la:

a) avansarea în treptele de salarizare; b) promovarea într-o funcţie publică superioară; c) eliberarea din funcţia publică. În cadrul procesului de evaluare a performanţelor profesionale

ale funcţionarilor publici, se stabilesc cerinţele de formare profesională a funcţionarilor publici. De asemenea, modificarea adusă Legii nr.188/1999 prin Legea nr.251/2006, respectiv prin introducerea Secţiunii a 5-a „Sistemul de promovare rapidă în funcţia publică”, creează noi posibilităţi pentru stabilitatea în funcţia publică a funcţionarului public.

Astfel, potrivit art.60 alin.1, 2, 3 din Legea nr.251/2006 şi art.60 alin.1, 2,

pot beneficia de sistemul de promovare rapidă în funcţia publică: a) persoanele care au absolvit programe organizate, în condiţiile legii, pentru obţinerea statutului de manager public; b) funcţionarii publici care au promovat concursul prevăzut la

art. 57 alin. (3).

Page 166: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Pot participa la concursul prevăzut la alin. (1) lit. b) funcţionarii publici care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a) au cel puţin 1 an vechime in gradul profesional al funcţiei publice din care promovează; b) au obţinut calificativul <<foarte bine>> la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimul an; c) nu au în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată in condiţiile prezentei legi; d) au urmat cel puţin o formă de perfecţionare profesională în

ultimul an. Concursul pentru promovarea rapidă se organizează anual, de

către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în limita numărului de funcţii publice rezervate promovării rapide.

Perioada în care o persoană a urmat programe organizate, în condiţiile legii, pentru obţinerea statutului de manager public este asimilată perioadei de stagiu.

In cazul nepromovării programelor prevăzute, perioada de stagiu nu constituie vechime în specialitatea studiilor necesare ocupării funcţiilor publice şi nici vechime în funcţia publică.

11.3.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici

A.Drepturile funcţionarilor publici Analiza prevederilor Legii statutului funcţionarului public, permite o clasificare a drepturilor cuprinse în capitolul V, după cum urmează:

drepturi şi îndatoriri proprii funcţionarului public; drepturi şi îndatoriri proprii anumitor categorii de

funcţionari publici, beneficiari ai unor statute profesionale ( speciale );

drepturi şi îndatoriri specifice tuturor persoanelor încadrate în muncă.

Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, a suferit modificări importante, atât prin Legea nr.161/2003, cât şi prin modificările succesive din 2004, 2005 şi respectiv Legea nr.251/2006. Vom proceda la examinarea acestora în mod coroborat, pornind de la drepturile generale, proprii tuturor categoriilor de angajaţi, respectiv funcţionari, cu prezentarea particularităţilor faţă de aceştia din urmă. 1. Dreptul la opinie prevăzut în art.30 din Constituţie ca “libertatea de exprimare“, consacrat în art.10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului din 1789, capătă în privinţa funcţionarului public aspecte specifice care se corelează cu îndeplinirea obligaţiei de rezervă a acestuia şi de măsură în exprimarea opiniilor şi a ideilor sale. În timpul serviciului, funcţionarul public este ţinut în exercitarea acestor drepturi, de obligaţia de neutralitate, care îl obligă să facă dovada unui minim de loialitate faţă de autoritatea în care fiinţează, faţă de Guvern, a căror acte le execută. 2. Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în

aplicarea statutului funcţionarului public şi care îl vizează în mod

Page 167: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

direct. 3. Dreptul la asociere sindicală face parte din categoria drepturilor colective, prevăzut de art.37 din Constituţie şi dezvoltat de Legea nr.54/1991 cu privire la sindicate. Acest drept este recunoscut şi funcţionarului public, fie sub forma dreptului la asociere în sindicate, dar şi în organizaţii profesionale, menite să protejeze statutul acestora.

Prin modificarea Legii nr.188/1999 de către Legea nr.251/2006, funcţionarii publici pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora.

În situaţia în care înalţii funcţionari publici sau funcţionarii publici de conducere sunt aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale, aceştia au obligaţia ca în termen de 15 zile de la alegerea în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale să opteze pentru una dintre cele două funcţii în cazul în care funcţionarul public optează pentru desfăşurarea activităţii în funcţia de conducere în organizaţiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspendă pe o perioadă egală cu cea a mandatului în funcţia de conducere din organizaţia sindicala.

Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii având ca scop protejarea intereselor profesionale. Dreptul la grevă, prevăzut în art.40 din Constituţie este circumstanţial în exerciţiul său de apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale, dezvoltat ulterior prin Legea nr.15/1991. Această reglementare reprezintă un pas înainte pe linia democratizării funcţiei şi a funcţionarului public. Dacă prin Legea din 1909 şi chiar prin Statutul din 1923, greva era prohibită, considerată ca o “dizertaţiune de la datorie“, atrăgând după sine destituirea funcţionarului, în evoluţia teoriei şi practicii actuale, dreptul la grevă a devenit o garanţie profesională. Şi în prezent există sisteme de drept în care greva este interzisă funcţionarilor publici (Belgia, Danemarca, Elveţia, Germania, Portugalia), sau în care, deşi nu este recunoscut expres ca un drept al funcţionarului public, exercitarea acestuia nu duce la sancţiuni ( Anglia, Irlanda ). Cu privire la aceste drepturi ce fac parte din categoria “drepturi colective“ se impun unele precizări privitoare la exerciţiul acestora, în temeiul normei constituţionale. Dacă în privinţa dreptului la asociere ( art.37 ) acesta este liber, Constituţia stabileşte doar categoriile de persoane care nu au dreptul de a se asocia, nu şi categorii de salariaţi; în privinţa dreptului la grevă ( art.40 ), se stipulează că legea este aceea care stabileşte condiţiile şi limitele executării acestor drepturi. Întrucât art.49 din Constituţie spune că orice restrângere a drepturilor trebuie să se facă prin lege, se impune a examina textul Legii nr.54/1991 privind sindicatele: în art.5 se includ categoriile ce nu se pot asocia în sindicate, care implicit sunt modificate de Legea nr.188/1999, ce permite asocierea în sindicate pentru funcţionarii publici de conducere sau execuţie, înlăturând astfel restricţiile iniţiale ale dreptului comun.

Page 168: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Aceleaşi aspecte le întâlnim cu privire la exercitarea dreptului la grevă, ocazie cu care restrângerea este stabilită prin Legea nr.168/1999, lege specială care defineşte conflictele de interese şi de drepturi, cât şi categoriile de salariaţi cărora le interzice expres să declare grevă. De altfel, pentru a corobora aceste prevederi legale, prin modificările aduse de Legea nr.161/2003 se stipulează că funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la greva, în condiţiile legii, cu respectarea principiului continuităţii si celerităţii serviciului public. Privitor la funcţionarul public român, exerciţiul acestui drept este însă circumscris interdicţiei stipulate în art.45 din Legea nr.15/1991 potrivit căruia “le este interzis dreptul la grevă salariaţilor care deţin funcţii de specialitate în aparatul Parlamentului, Guvernului, ministerelor şi altor organe centrale ale administraţiei de stat, prefecturilor şi primăriilor.” Per a contrario, restul titularilor funcţiilor publice au deschis exerciţiul dreptului la grevă.

În conformitate cu prevederile art.28, alin.. 1 din Legea nr.251/2006 de modificare a Legii nr.188/1999 „Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la greva, în condiţiile legii.

Funcţionarii publici care se află în grevă nu beneficiază de salariu şi alte drepturi salariale pe durata grevei."

4.Drepturile materiale ale funcţionarilor publici (salarii, indemnizaţii, sporuri) sunt atât o consecinţă a libertăţii de alegere a profesiei şi a locului de muncă, cuprins în art.38 (1) din Constituţie, cât şi un corolar al dreptului la perfecţionarea pregătirii profesionale, o dimensiune a dreptului general la învăţătură, prevăzut de art.33 din Constituţie. Examinarea coroborată a celor trei drepturi, este urmarea consecinţelor ce derivă din legătura celor trei, în sensul că unul derivă din celălalt. Spre pildă, stabilirea salarizării unui funcţionar public are în vedere un raport optim între competenţă şi recompensa corespunzătoare, evaluarea funcţionarului public care se face în funcţie de criteriul de performanţă, ceea ce implică perfecţionarea continuă a pregătirii sale profesionale şi nu în ultimul rând, un raport just între partea fixă şi variabilă, adică între cea determinată de categorie, clasă, grad ocupat şi sporurile, indemnizaţiile aferente muncii sale ( salarii de merit, indemnizaţii lunare pentru funcţionarii ce au obţinut titlu de doctor, spor de vechime de stabilitate, spor pentru orele lucrate peste durata normală a timpului de lucru, prime trimestriale). Legea nr.161/2003 de modificare şi completare a Legii nr.188/1999 stipulează că pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de baza; b) sporul pentru vechime în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare 5. Dreptul şi protecţia socială a muncii, reglementat de statut este expresia dezvoltării art.38 din Constituţie, potrivit căruia funcţionarul

Page 169: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

public are dreptul în condiţiile legii, la concediul de odihnă, concedii medicale, dar şi la plata orelor lucrate peste durata normală de lucru. Ca o măsură de protecţie, pe perioada concediilor de boală, de maternitate, pentru creşterea şi îngrijirea copilului, raporturile de serviciu, nu încetează decât la cererea funcţionarului public. Pentru asigurarea protecţiei sociale a muncii, funcţionarului public i se poate aproba schimbarea compartimentului sau a autorităţii, pentru motive de sănătate şi beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi medicamente, ca o extindere a prevederilor art.43 din Constituţie. De altfel, aceste drepturi cu caracter social sunt dezvoltate de Legea nr.90/1996 a protecţiei muncii. Ca inovaţie în materie legislativă, neregăsită în statutele anterioare, amintim cu privire la dreptul de concediu al funcţionarului public, obligaţia autorităţii de a plăti o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu. De asemenea, în caz de deces al funcţionarului public, membrii familiei sale care au dreptul la pensie de urmaş primesc pe o perioadă de trei luni, echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat şi chiar peste acest termen, până la emiterea deciziei pentru pensia de urmaş, dacă aceasta nu s-a emis din vina autorităţii.

6. Funcţionarii publici pot fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate publică în condiţiile legii.

Potrivit modificărilor Legii nr.188/1999, prin Legea nr.251/2006 „Înalţii funcţionari publici şi funcţionarii publici de conducere pot candida şi pot fi numiţi în funcţie de demnitate publică numai după încetarea în condiţiile legii, a raporturilor de serviciu”.

7. Un alt drept, care este concomitent o obligaţie corelativă, se referă la perfecţionarea profesională

Funcţionarii publici au dreptul de a-şi perfecţiona în mod continuu pregătirea profesională.

Modificările aduse Legii nr.188/1999, prin Legea nr.251/2006, prin introducerea unei secţiuni speciale, Secţiunea a 3-a „Perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici”, în Capitolul V, demonstrează importanţa acordată acestui drept al funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici au dreptul şi obligaţia de a-şi îmbunătăţi în mod continuu abilităţile şi pregătirea profesională.

Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să prevadă în bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfectionare profesionala a funcţionarilor publici organizată la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice.

Pe perioada în care funcţionarii publici urmează forme de perfecţionare profesionala, beneficiază de drepturile salariale cuvenite, în situaţia în care acestea sunt:

a) organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice;

b) urmate la iniţiativa funcţionarului public, cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.

Funcţionarii publici care urmează forme de perfecţionare profesională, a căror durată este mai mare de 90 de zile într-un an calendaristic, organizate în ţară sau în străinătate, finanţate din bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligaţi să se angajeze în scris

Page 170: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

ca vor lucra în administraţia publică între 2 şi 5 ani de la terminarea programelor, proporţional cu numărul zilelor de perfecţionare profesionala, dacă pentru programul respectiv nu este prevăzută o altă perioadă.

Funcţionarii publici care au urmat forme de perfecţionare profesională, în condiţiile de încetare a raporturilor de serviciu ,potrivit dispoziţiilor art.84 lit. b), d) şi e), ale art.841 alin. (1) lit. f) şi g) sau ale art.842 alin. (1) lit. d), înainte de împlinirea termenului prevăzut de lege, sunt obligaţi să restituie contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecţionare, precum şi, după caz, drepturile salariale primite pe perioada perfecţionării, calculate în condiţiile legii proporţional cu perioada rămasă până la împlinirea termenului.

Nu constituie forme de perfecţionare profesională şi nu pot fi finanţate din bugetul de stat sau din bugetul local studiile universitare sau studiile de doctorat.

Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să comunice anual Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în condiţiile legii, planul de perfecţionare profesională a funcţionarilor publici, precum şi fondurile prevăzute în bugetul anual propriu pentru acoperirea cheltuielilor de perfecţionare profesională a funcţionarilor publici, organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice.

B.Îndatoririle funcţionarilor publici

Obligaţiile corelative raportului de funcţiune al funcţionarilor publici sunt stabilite în Capitolul V al Legii nr.188/1999. Sub influenţa doctrinei franceze, autoarea Virginia Vedinaş180 face o clasificare a acestora, după natura conţinutului drepturilor în:

îndatoriri pozitive care sunt direct legate de raportul de funcţiune, atât din punct de vedere al accesului la funcţia publică, cât şi al exerciţiului acestuia;

îndatoriri negative sau de rezervă care presupun abţinerea de la orice acte sau fapte a funcţionarului public;

îndatoriri de supunere sau conformitate. 1. În categoria îndatoriri pozitive se includ obligaţiile funcţionarului public de a-şi îndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios, a atribuţiilor de serviciu. Prin conţinutul lor, ele sunt îndatoriri generale menite să asigure continuitatea funcţiei publice dar, în acelaşi timp, asigură şi executarea atribuţiilor generale ale autorităţii din care acesta face parte. Această îndatorire ce vizează un complex de obligaţii legale a fost completată prin modificarea adusă Legii nr.188/1999 de Legea nr.161/2003. Astfel: Funcţionarii publici au obligaţia sa isi îndeplinească cu profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea, îndatoririle de serviciu si sa se abtina de la orice fapta care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici. Functionarii publici de conducere sunt obligati sa sprijine

Page 171: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

propunerile si initiativele motivate ale personalului din subordine, in vederea imbunatatirii activitatii autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum si a calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor. Functionarii publici au indatorirea de a respecta normele de conduita profesionala si civica prevazute de lege. 2. Îndatoririle negative sau de rezervă sunt prezentate în statut sub aspectul condiţiei generale de abţinere de la orice faptă ce poate aduce atingere autorităţii, sau care poate produce prejudicii acesteia. De asemenea, această îndatorire de rezervă determină funcţionarul public să se abţină şi de la manifestarea sau exprimarea ideilor şi conceptelor sale politice. Şi conţinutul acestei obligaţii a fost modificat prin Legea nr.161/2003, după cum urmează: Functionarii publici au obligatia ca, in exercitatea atributiilor ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul programului de lucru. Functionarilor publici le este interzis sa faca parte din organele de conducere ale partidelor politice. Un punct de vedere foarte interesant prezintă prof. Antonie Iorgovan181 care apreciază că exprimarea generică pentru orice funcţionar public, indiferent de funcţia ocupată, a acestei interdicţii, ar fi o exagerare, de unde şi propunerea sa de “lege ferenda“ ca statul să conţină o ierarhizare şi un tablou general al funcţiei publice, arătând de la ce nivel, şi pentru care categorie operează această interdicţie.

De altfel, Legea nr.251/2006, de modificare a Legii nr.188/1999 aduce modificări acestor reglementări, după cum urmează:

Functionarilor publici le este interzis sa ocupe functii de conducere in structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale organizatiilor carora le este aplicabil acelasi regim juridic ca si partidelor politice sau ale fundatiilor ori asociatiilor care functioneaza pe langa partidele politice.

Inaltilor functionari publici le este interzis sa faca parte din partide politice, organizatii carora le este aplicabil acelasi regim juridic ca si partidelor politice sau din fundatiile ori asociatiile care functioneaza pe langa partidele politice.

Functionarii publici au obligatia ca, in exercitarea atributiilor ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizatie careia ii este aplicabil acelasi regim juridic ca si partidelor politice. Ca o extindere a acestei interpretări, interdicţia pentru funcţionarul public de a face parte din partide politice, ar aduce atingere exerciţiului dreptului la asociere, ceea ce ar contraveni art.49 din Constituţie, care impune ca orice restrângere a dreptului să fie “justificată“, ceea ce după cum am precizat deja, a fost înlăturat prin modificarea Legii nr.188/19999 prin Legea nr.161/2003.

Page 172: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Tot în această categorie, ar putea intra şi îndatorirea funcţionarului public de a executa sau îndeplini respectiv a rezolva numai atributele, cererile care intră în competenţa lor, cu toate că legea are în vedere ca interdicţie generală şi nu doar ca o facultate care are caracter de abţinere. 3. În categoria îndatoriri de supunere sau de conformitate avem în vedere ierarhia funcţiilor publice, sub aspectul conformităţii faţă de dispoziţiile funcţionarului ierarhic superior (de conducere). Această îndatorire nu trebuie înţeleasă ca o subordonare absolută a funcţionarului de execuţie, care anterior statutului aprobat presupunea trimiterea la teoria generală a răspunderii delictuale din materia civilă, potrivit căreia “nimeni nu poate fi ţinut de un ordin nelegal”. Această interpretare este posibilă doar până la apariţia statutului, întrucât prin noua reglementare se prevede posibilitatea neexecutării ordinului nelegal, motivat cu ocazia refuzului îndeplinirii dispoziţiei primite. Această obligaţie a fost integrată prin prevederile Legii nr.161/2003 care prevede răspunderea, funcţie de atitudinea funcţionarului public faţă de ordinul superiorului. Astfel: Functionarul public are dreptul sa refuze, in scris si motivat, indeplinirea dispozitiilor primite de la superiorul ierarhic, daca le considera ilegale. Daca cel care a emis dispozitia o formuleaza in scris, functionarul public este obligat sa o execute, cu exceptia cazului in care aceasta este vadit ilegala. Functionarul public are indatorirea sa aduca la cunostinta superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispozitia, astfel de situatii." Această îndatorire se întregeşte cu îndatorirea de a executa lucrările repartizate de conducătorul ierarhic, concomitent cu interdicţia de a primi direct cereri ce nu intră în competenţa lor, sau să intervină pentru soluţionarea acestora. 4. În categoria îndatoriri de supunere sau conformitate pot fi incluse şi îndatoririle de confidenţialitate care se referă la actele, faptele şi informaţiile de care ia act funcţionarul în exercitarea funcţiei sale, ca şi aceea de a păstra secretul de stat şi de serviciu. Aceste obligaţii denumite în literatura occidentală şi “ discreţie profesională” sunt îndatoriri generice de supunere faţă de autoritatea în care funcţionează şi în exercitarea raportului de funcţiune. Aceste îndatoriri nu trebuie să vină în concurs cu problematica generală a transparenţei în administraţia publică. Şi această îndatorire a funcţionarilor publici a suferit completări. Astfel art.44 după modificare prin Legea nr.161/2003 stipulează: Functionarii publici au obligatia sa pastreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum si confidentialitatea in legatura cu faptele, informatiile sau documentele de care iau cunostinta in exercitarea functiei publice, in conditiile legii, cu exceptia informatiilor de interes public. 5. O altă îndatorire a funcţionarului public pe care o putem plasa între categoria îndatorire negativă prin conţinutul său şi de supunere faţă de raportul de funcţiune cu autoritatea este îndatorirea care se referă la interdicţia de a solicita, a accepta sau a face să i se promită daruri sau alte avantaje pentru el sau pentru alţii. Întrucât această îndatorire vizează în egală măsură şi viaţa personală a funcţionarului public, ea este simultan şi o obligaţie de

Page 173: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

dezinteres şi de probitate a funcţionarului public. Şi această obligaţie a fost redefinită, după cum urmează: Functionarii publici au obligatia de a rezolva, in termenele stabilite de catre superiorii ierarhici, lucrarile repartizate. Functionarilor publici le este interzis sa primeasca direct cereri a caror rezolvare intra in competenta lor sau sa discute direct cu petentii, cu exceptia celor carora le sunt stabilite asemenea atributii, precum si sa intervina pentru solutionarea acestor cereri. 6. O ultimă îndatorire prevăzută în statutul funcţionarului public, dar pe care de regulă, o avem în vedere mai întâi ca un drept garantat al funcţionarului public şi abia în extremis ca o îndatorire a acestuia, o reprezintă perfecţionarea pregătirii profesionale. Conţinutul acestei obligaţii este dezvoltat de art.48 din Legea nr.161/2003: Functionarii publici sunt obligati sa urmeze forme de perfectionare profesionala, organizate de Institutul National de Administratie sau alte institutii abilitate potrivit legii, a caror durata cumulata este de minimum 7 zile pe an. Functionarii publici care urmeaza programe de formare specializata in administratia publica, cu o durata mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul National de Administratie sau de alte institutii similare din strainatate, finantate din bugetul de stat sau local, sunt obligati sa se angajeze in scris ca vor lucra in administratia publica, cel putin 5 ani de la terminarea programelor. In cazul nerespectarii angajamentului, functionarii publici sunt obligati sa restituie institutiei sau autoritatii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfectionare, calculate in conditiile legii. Prevederile de mai sus, se aplica si in cazul in care persoanele care au urmat o forma de perfectionare in conditiile legii, dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt obligati sa restituie drepturile salariale primite pe aceasta perioada. Aceste prevederile nu se aplica in cazul in care funcţionarul public nu mai deţine funcţia publica din motive neimputabile acestuia." Pe lângă aceste îndatoriri prevăzute şi în Legea nr.188/1999 în forma iniţială care a suferit mai multe modificări, vom regăsi şi două îndatoriri cu un nou conţinut.

obligaţia funcţionarului public ca la numirea în funcţie publică şi la încetarea raportului de serviciu să prezinte în condiţiile legii, conducătorului autorităţii, instituţiei publice, declaraţia de avere. Declaraţia de avere se actualizează potrivit legii anual;

obligaţia funcţionarului public de a respectat întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor stabilite de lege.

11.3.4Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de

serviciu O noutate în modul de reglementare a acestor cauze (situaţii)

speciale ce pot apărea pe parcursul exercitării funcţiei publice, aduce Legea nr.251/2006, care cuprinde aceste modificări ale raportului de serviciu, ca fiind conţinutul unei acţiuni de „mobilitate” în cadrul

Page 174: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

corpului funcţionarilor publici. Astfel, potrivit art.75 din Legea nr.251/2006, mobilitatea in

cadrul corpului funcţionarilor publici se realizeză prin modificarea raporturilor de serviciu, astfel:

a) pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice;

b) în interes public; c) în interesul funcţionarului public, pentru

dezvoltarea carierei în funcţia publică. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici

de execuţie şi funcţionarilor publici de conducere are loc prin: a) delegare; b) detaşare; c) transfer; d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei

structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice; e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii

publice de conducere. Dacă mobilitatea funcţionarilor publici de execuţie şi a

funcţionarilor publici de conducere se dispune în interes public, în condiţiile legii, funcţionarii publici nu pot refuză aplicarea masurilor prevăzute la alin. (2) lit. b) si d), cu excepţia cazurilor prevăzute la art.77 alin. (3), sub sancţiunea eliberării din funcţia publică. Modificarea raportului de serviciu se dispune de către persoana care are competenţă de numire în funcţia publică, cu avizul sau la solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

1. Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an.

Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află în una dintre următoarele situaţii:

a) graviditate; b) îşi creste singur copilul minor;

c) starea sănătăţii, dovedita cu certificat medical, face contraindicata delegarea. Delegarea pe o perioada mai mare de 60 de zile calendaristice în cursul unui an calendaristic se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului public.

2. Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi desfăşoare activitatea funcţionarul public, pentru o perioada de cel mult 6 luni. În cursul unui an calendaristic un funcţionar public poate fi detaşat mai mult de 6 luni numai cu acordul sau scris.

Detaşarea se poate dispune dacă pregătirea profesională a funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice, cu respectarea categoriei, clasei şi gradului profesional al funcţionarului public. Detaşarea se poate dispune şi pe o funcţie publică de conducere, dacă funcţionarul public îndeplineşte condiţiile de studii şi vechime în specialitatea studiilor şi dacă nu există în cadrul autorităţii sau instituţiei publice funcţionari publici care să exercite cu caracter temporar funcţia publică. Funcţionarul public poate fi detaşat pe o funcţie publică inferioară, numai cu acordul sau scris.

Page 175: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una dintre următoarele situaţii:

a) graviditate; b) îşi creste singur copilul minor;

c) starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată detaşarea;

d) detaşarea se face într-o localitate în care nu i se asigură condiţii corespunzătoare de cazare;

e) este singurul întreţinător de familie; f) motive familiale temeinice justifica refuzul de a da

curs detaşării. Pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul. Dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care este detaşat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe timpul detaşării în altă localitate autoritatea sau instituţia publică beneficiară este obligată să-i suporte costul integral al transportului, dus şi întors, cel puţin o dată pe luna, al cazării şi al indemnizaţiei de detaşare.

3. Transferul Transferul poate avea loc după cum urmează: a) în interesul serviciului;

b) la cererea funcţionarului public. Transferul se poate face într-o funcţie publică pentru care

sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului. Transferul în interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public transferat. În cazul transferului în interesul serviciului în alta localitate, funcţionarul public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suporta de autoritatea sau instituţia publică la care de face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului.

Transferul în interesul serviciului se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public sau într-o funcţie publică de nivel inferior.

Transferul la cerere se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional sau într-o funcţie publică de nivel inferior, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicita transferul, în acest caz, transferul poate avea loc numai între autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică centrală, intre autorităţi administrative autonome ori, după caz, între autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică locală.

În cazul funcţionarilor publici de conducere, transferul se poate realiza pe funcţii publice de conducere ale căror atribuţii sunt similare cu atribuţiile funcţiei publice de pe care se efectuează transferul, cu respectarea prevederilor legale. Autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a asigura publicitatea funcţiilor publice vacante care pot fi ocupate prin transfer la cerere. În situaţia în care doi sau mai mulţi funcţionari publici

Page 176: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

solicita ocuparea unei funcţii publice vacante prin transfer la cerere, selecţia se face pe baza de interviu.

4. Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii/instituţiei publice, poate fi definitivă sau temporară.

Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc în următoarele situaţii:

a) când se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, pe o funcţie publică vacantă de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional sau cu repartizarea postului corespunzător funcţiei publice deţinute, cu respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public şi a salariului acestuia. În acest caz este necesar acordul scris al funcţionarului public;

b) la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu aprobarea conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, pe o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional, cu respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public;

c) în alte situaţii prevăzute de dispoziţiile legale." Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de

conducere se realizează prin promovarea temporară a unui funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea acestei funcţii publice şi care nu are în cazierul administrativ sancţiuni disciplinare neradiate în condiţiile prezentei legi.

Daca funcţia publică este vacantă, măsura prevăzuta la alin. (1) se dispune de către persoana care are competenţa numirii în funcţia publica, pe o perioada de maximum 6 luni într-un an calendaristic, astfel:

a) cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru funcţiile din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală;

b) cu obligaţia înştiinţării înainte cu cel puţin 10 zile a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru funcţiile publice din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică locală. În situaţia în care Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici constată că nu sunt îndeplinite condiţiile legale privind exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere, dispune neefectuarea măsurii sau, după caz, încetarea acesteia.

În mod excepţional, perioada prevăzută la alin. (2) poate fi prelungită cu maximum 3 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, dacă autoritatea sau instituţia publică a organizat concurs de recrutare sau promovare şi funcţia publică nu a fost ocupată, în condiţiile legii.

Dacă funcţia publică este temporar vacantă, măsura prevăzută la alin. (1) se dispune de către persoana care are competenţa numirii în funcţia publică, până la data încetării suspendării din funcţia publică, a detaşării titularului funcţiei publice sau, după caz, a radierii din cazierul administrativ al titularului funcţiei publice a sancţiunii disciplinare prevăzute la art.65 alin. (3) lit. d). Dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care o exercită cu caracter temporar este mai mare, funcţionarul public are

Page 177: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

dreptul la acest salariu. 6. Suspendarea raportului de serviciu, în conformitate cu

prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată, are loc la cererea motivată a funcţionarului public sau la iniţiativa funcţionarului public. Suspendarea de drept operează în următoarele situaţii:

a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă, cu excepţiile prevăzute la art.33

b) este încadrat la cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă; d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condiţiile legii; e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii; h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o perioadă mai mare de o luna, în condiţiile legii; i) carantina, în condiţiile legii; j) concediu de maternitate, în condiţiile legii; k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabila; l) forţa majora; l(1)) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit.'h); l(2)) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativă, la propunerea motivată a comisiei de disciplină; m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.

În termen de 15 zile calendaristice înainte de data încetării motivului de suspendare de drept, dar nu mai târziu de data luării la cunoştinţa de motivul încetării suspendării de drept, funcţionarul public este obligat să informeze în scris persoana care are competenţă legală de numire în funcţia publică despre acest fapt. Neinformarea persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică atrage încetarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia cazurilor prevăzute la alin. (1) lit. f), h), i), k) si I).

Persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică are obligaţia să asigure, în termen de 5 zile de la expirarea termenului prevăzut la alin.(2), condiţiile necesare reluării activităţii de către funcţionarul public.

La iniţiativa funcţionarului public, raportul de serviciu se suspendă în următoarele situaţii:

Page 178: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

a) concediu pentru creşterea copilului în vârsta de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;

b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârsta de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani;

c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art.81 alin. (1) lit. c);

d) pentru participare la campania electorală; e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.

Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a funcţionarului public, pentru un interes personal legitim, în alte cazuri decât cele prevăzute la alin. (1) şi la art.81 alin. (1), pe o perioadă cuprinsă între o luna şi 3 ani.

Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face în scris, cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicita suspendarea, cu excepţia situaţiei prevăzute la alin. (1) lit. e), când cererea de suspendare se face cu 48 de ore înainte de declanşarea grevei.

Suspendarea raportului de serviciu se constată în cazurile prevăzute la alin.(1) şi la art.81 alin. (1), precum şi în alte cazuri reglementate prin legi speciale, respectiv se aprobă în cazul prevăzut la alin. (2), prin act administrativ al persoanei care are competenţa numirii în funcţia publică.

Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al persoanei care are competenţa legala de numire în funcţia publică.

Actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă suspendarea raportului de serviciu, precum şi cel prin care se dispune reluarea activităţii de către funcţionarul public se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.

Pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză."

Perioada suspendării raporturilor de serviciu în condiţiile art.81 alin. (1) lit.c) şi art.82 alin. (1) lit. c) se consideră vechime în funcţia publică.

1. Încetarea raportului de serviciu, potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 modificată şi completată, încetarea raportului de serviciu are loc în următoarele condiţii:

a) de drept; b) prin acordul părţilor, consemnat în scris; c) prin eliberare din funcţia publică; d) prin destituire din funcţia publică; e) prin demisie.

Raportul de serviciu încetează de drept: a) la data decesului funcţionarului public;

b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii

Page 179: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public; c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una

dintre condiţiile prevăzute la art.50 lit. a), d) si f); d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de

vârstă standard şi a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, după caz, la data comunicării deciziei de pensionare pentru limita de vârsta, pensionare anticipata, pensionare anticipată parţială ori invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii;

e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire in funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabila;

f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o fapta prevăzută la art.50 lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii de condamnare;

g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau funcţiei, ca măsura de siguranţa ori ca pedeapsa complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus interdicţia;

h) la data expirării termenului în care a fost ocupată pe perioada determinata funcţia publică.

Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu se face, în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui, prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică. Actul administrativ prin care s-a constatat încetarea de drept a raporturilor de serviciu se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la emiterea lui.

Persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune eliberarea din funcţia publică prin act administrativ, care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, în următoarele cazuri:

a) autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze;

b) autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public;

c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea;

d) pentru incompetenţa profesională, în cazul obţinerii calificativului <<nesatisfăcător>> la evaluarea performanţelor profesionale individuale;

e) funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.50 lit. g);

f) starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului public, constatata prin decizie a organelor competenţe de expertiza medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească

Page 180: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute; g) ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului

funcţionar public de acceptare a numirii în condiţiile art.80(1). Situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) si e)-g)

reprezintă motive neimputabile funcţionarilor publici. În cazul eliberării din funcţia publică, autoritatea sau

instituţia publică este obligată să acorde funcţionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice.

În perioada de preaviz, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică poate acorda celui în cauza reducerea programului de lucru, până la 4 ore zilnic, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite.

În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) si e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţie funcţionarilor publici.

În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) şi e), dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică are obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care exista o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere.

Funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcţii publice vacante de nivel inferior.

În caz de reorganizare a autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarii publici vor fi numiţi în noile funcţii publice sau, după caz, în noile compartimente în următoarele cazuri:

a) se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice mai puţin de 50%;

b) sunt reduse atribuţiile unui compartiment; c) este schimbată denumirea fără modificarea în

proporţie de peste 50% a atribuţiilor aferente funcţiei publice; d) este schimbată structura compartimentului.

Aplicarea prevederilor alin. (1) se face cu respectarea următoarelor criterii:

a) categoria, clasa şi, după caz, gradul profesional ale funcţionarului public;

b) îndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru funcţia publica;

c) pregătirea profesională; d) să fi desfăşurat activităţi similare.

În cazul în care există mai mulţi funcţionari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituţia publică.

Reducerea unui post este justificată dacă atribuţiile aferente acestuia se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii.

În cazul reorganizării activităţii prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituţia publică nu poate înfiinţa posturi similare celor desfiinţate pentru o perioadă de un an de la data

Page 181: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

reorganizării. Destituirea din funcţia publică se dispune, în condiţiile

art.66, prin act administrativ al persoanei care are competenţă legala de numire în funcţia publică, ca sancţiune disciplinară aplicată pentru motive imputabile funcţionarului public, în următoarele cazuri:

a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;

b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate.

Actul administrativ prevăzut la alin. (1) se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii. Comunicarea actului administrativ trebuie să se facă anterior datei destituirii din funcţia publica.

Funcţionarul public poate să comunice încetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificată în scris persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publica. Demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare.

La modificarea, la suspendarea şi la încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor de serviciu.

La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.

Funcţionarii publici beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor pentru şomaj, în cazul în care raporturile de serviciu le-au încetat în condiţiile prevăzute la:

a) art.84(1) alin. (1) lit. c), cu excepţia cazului în care funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.50 lit. a);

b) art.84(1) alin. (1) lit. e) si h); c) art.84(2) alin. (1). Redistribuirea funcţionarilor publici se face de către

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, astfel: a) În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din aceeaşi localitate sau dintr-o localitate aflată la o distanţă de până la 50 km de localitatea de domiciliu;

b) În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din alt judeţ sau aflate la o distanţă mai mare de 50 km de localitatea de domiciliu, la cererea funcţionarului public.

Redistribuirea funcţionarilor publici se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasa şi acelaşi grad profesional cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public.

Redistribuirea se poate face şi într-o funcţie publica inferioară vacantă, cu acordul scris al funcţionarului public.

Redistribuirea într-o funcţie publică de conducere se face cu respectarea alin. (2) sau, după caz, a alin. (3) numai dacă funcţionarul public a îndeplinit atribuţii similare cu atribuţiile funcţiei publice de pe care se efectuează redistribuirea.

Page 182: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici va asigura redistribuirea pe funcţii publice temporar vacante, ca urmare a suspendării titularului pe o perioadă de cel puţin o lună, a funcţionarilor publici din corpul de rezerva care îndeplinesc condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective. În cazul în care exista mai mulţi funcţionari publici care îndeplinesc condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici organizează, în colaborare cu autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia se află funcţia publică vacantă, o testare profesională pentru selectarea funcţionarului public care urmează să fie redistribuit.

Redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă se dispune prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia de a numi funcţionarii publici redistribuiţi cu caracter permanent sau temporar.

În cazul în care conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice refuză încadrarea funcţionarilor publici în condiţiile alin. (6), funcţionarul public se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente. Corpul de rezervă este format din funcţionarii publici care au fost eliberaţi din funcţia publică în condiţiile art.84(2) alin. (1) lit. a)-c), e) si g) şi este gestionat de Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici. Funcţionarii publici părăsesc corpul de rezerva şi pierd calitatea de funcţionar public în următoarele situaţii: a) după împlinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul de rezervă; b) în cazul în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îl redistribuie într-o funcţie publică vacanta corespunzătoare studiilor absolvite şi pregătirii profesionale, iar funcţionarul public o refuză; c) angajarea în baza unui contract de muncă pe o perioadă mai mare de 12 luni;

d) la cererea funcţionarului public. În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public. 11.3.5.Răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici

Complexitatea şi diversitatea formelor de manifestare a fenomenului administrativ, în contextul crizei de autoritate cu care se confruntă viaţa socială românească, coroborată cu legislaţia incompletă şi ambiguă actuală scot în evidenţă, cu mai mare acuitate, rolul funcţiei

Page 183: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

şi a serviciului public, a responsabilităţii juridice în general şi cea a funcţionarului public în special. După 1989, înţelegerea greşită a democraţiei şi a rolului statului în asigurarea acesteia a readus în actualitate necesitatea unei reglementări clare şi precise referitoare la responsabilitatea autorităţilor publice, a funcţionarului public şi chiar a statului, astfel încât să se determine limitele exerciţiului prerogativelor acestor autorităţi, pentru că nimeni nu poate face numai ceea ce vrea ( sic volo, sic jubeo ), iar răspunderea juridică operează indiferent de persoană. Regulile care guvernează responsabilitatea juridică, reprezintă baza ordinii juridice şi ca atare, acestea sunt o garanţie a libertăţii. Funcţionarea unei administraţii publice, depinde de modul de reglementare şi înfăptuire a responsabilităţii funcţionarului public deţinător al autorităţii prin funcţia ocupată şi obligat a fi “servitorul“ acesteia. Nu de puţine ori, de-a lungul istoriei, am putut constata ca în societăţile în care responsabilitatea juridică, în general, şi a funcţionarului public, în special, nu a fost reglementată şi garantată, astfel ca au fost periclitate libertatea şi bunăstarea persoanei. Cum puterile în stat se exercită prin autorităţi, funcţiile publice şi funcţionarii publici, este de înţeles de ce individul este îndreptăţit să afle care sunt limitele şi responsabilităţile acestei puteri. Constituţia, legea fundamentală a oricărei naţiuni consacră în conţinutul său principiul limitării ( autolimitării ) puterilor statului sub forma determinării, pentru fiecare în parte a obiectului său, şi pe cale de consecinţă, limitele asupra exerciţiului acestora prin atragerea răspunderii juridice, ori de câte ori acestea sunt încălcate de funcţionarul public sau de către autorităţi. Limitarea exercitării puterilor statului în raport cu individul, este strâns legată de limitarea puterii funcţionarului public prin instituirea şi înfăptuirea responsabilităţii juridice a acestuia. Iată cum, astfel, responsabilitatea juridică a funcţionarului public izvorăşte din principiul autolimitării prin Constituţie a puterilor statului. De observat însă că, determinarea celor trei puteri între care există continuă întrepătrundere, fără însă a se recunoaşte prioritatea uneia în concurs cu celelalte două, conduce şi la un control reciproc şi permanent care se realizează de cele mai multe ori, prin instituirea acestei responsabilităţi juridice. Instituirea unor reglementări rigide sau neadecvate fără garanţiile necesare pot însă să blocheze iniţiativa şi să creeze disfuncţionalităţi în administraţia publică. De asemenea, sunt şi situaţii când responsabilitatea juridică se transformă în răspundere juridică prin instituirea de avize, acorduri prealabile, limitarea organelor care sunt împuternicite să determine procedura răspunderii disciplinare, contravenţionale, etc. Aceste disfuncţionalităţi afectează administraţia publică, încât putem spune că între principiul responsabilităţii juridice şi principiul separaţiei puterilor în stat, al cooperării şi controlului reciproc al acestora, al egalităţii, există o relaţie de determinare şi

Page 184: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

valorizare reciprocă.

11.3.5.1.Responsabilitatea funcţionarilor publici – noţiune, principii, forme

O formă a responsabilităţii juridice pe care o deducem din prevederile Legii nr.188/1999, este aceea cu privire la raportul dintre funcţionarul de execuţie şi cel de conducere, în exercitarea îndatoririi de conformitate. Am observat dintr-o analiză sintetică a noţiunii de responsabilitate, că aceasta fiind într-o strânsă legătură cu răspunderea juridică, apare ori de câte ori suntem în situaţia unei încălcări a ordinului legii. Aşadar, temeiul pentru atragerea responsabilităţii funcţionarului public, este chiar săvârşirea unei fapte din comanda autorităţii legitime care atrage ulterior răspunderea acestuia. În timp ce prescripţia legii este aceea care îngrădeşte sau limitează libertatea de voinţă şi de acţiune a funcţionarului public, nerespectarea raportului său de funcţiune datorată comenzii autorităţii, poate atrage răspunderea sa juridică, în formele prevăzute de lege. Acesta este motivul pentru care funcţionarul are obligaţia de a motiva în scris refuzul îndeplinirii dispoziţiei primite. În situaţia ordinului autorităţii legitime, sau a comenzii acesteia (a se vedea art.43(2) “dacă funcţionarul public care a dat dispoziţia stăruie în executarea acestuia“), regăsim două interese specifice fenomenului administrativ, care de multe ori poate avea tendinţe contrare. Astfel, vom întâlni:

* interesul administraţiei din perspectiva căreia nu se poate “comenta“ sau “aprecia“ de către executant ordinul funcţionarului superior, prin aceasta asigurându-se de fapt respectarea disciplinei şi a ierarhiei în raportul de funcţiune;

* interesul funcţionarului public care în situaţia executării unui ordin nelegal se vede pus în situaţia de a răspunde pe nedrept pentru executarea acestuia.

Absolvirea de responsabilitate a funcţionarului public este condiţionată tocmai de motivarea condiţiei de nelegalitate la care se adaugă stăruinţa funcţionarului care a dispus ordinul nelegal de a o executa sub condiţia prevăzută de art.43(2), “să o formuleze în scris”. Din analiza formelor de manifestare a responsabilităţii, se pot desprinde cu caracter de generalitate următoarele principii care călăuzesc această instituţie:

1. principul legalităţii derivă din principiul general care călăuzeşte întreg sistemul de drept, cum că nimeni nu este mai presus de lege. Drepturile şi libertăţile cetăţeneşti consfinţite şi recunoscute de Constituţie şi legi organice, se exercită numai cu bună credinţă, ele fiind garantate în exercitarea lor de către stat;

2. principiul egalităţii în drepturi. Potrivit principiului constituţional că toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii, în mod corespunzător, aceştia poartă întreaga răspundere, ca şi autorităţile publice pentru respectarea acesteia;

3. principiul personalităţii. Acesta atrage responsabilitatea

Page 185: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

distinctă a autorului sau a participantului la săvârşirea actului, faptului juridic, indiferent că este persoană fizică sau juridică;

4. principiul libertăţii de voinţă fără de care, responsabilitatea nu ar exista;

5. principiul umanismului ca un rezultat, în principal, al caracterului preventiv şi reparator în angajarea răspunderii

6. principiul concordanţei dintre drepturi şi obligaţii, putere şi responsabilitate. Aşadar, nu pot antrena responsabilitatea unui funcţionar public decât cu privire la ceea ce era obligat să facă şi nu a făcut;

7. principiul existenţei şi dezvoltării sociale - acesta derivă din scopul administraţiei în general, acela de a satisface necesităţi social - obiective pentru toţi cetăţenii;

8. principiul reparării integrale şi operative a prejudiciului . Este o reflectare a normei constituţionale cuprinse în art.48 pct.1, în sensul că orice persoană vătămată într-un drept al său de o autoritate publică este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Procedurile administrative de recuperare oferă mai multe garanţii titularului dreptului ca şi procedura de transformare a responsabilităţii în răspundere. B.Formele responsabilităţii juridice Analiza sintetică a modalităţilor de manifestare a responsabilităţii juridice conduce la concluzia autorului francez Louis Josserand care spunea că “responsabilitatea juridică tinde să ocupe centrul dreptului civil şi al dreptului în totalitatea sa ; în fiecare materie, în toate direcţiile se ajunge la această problemă a răspunderii în dreptul public şi în dreptul privat, în domeniul bunurilor, al persoanelor care este a tuturor momentelor şi a tuturor situaţiilor; responsabilitatea devine punctul nevralgic al tuturor instituţiilor noastre”182. Aşadar, am putea încerca o clasificare a responsabilităţii juridice după mai multe criterii:

2. după natura juridică a normelor care o reglementează: responsabilitate de drept public; responsabilitate de drept privat.

3. după specificul ramurii de drept în care acţionează: responsabilitate constituţională; responsabilitate civilă; responsabilitate penală; responsabilitate administrativă; responsabilitate materială (de dreptul muncii).

4. după subiectul activ al responsabilităţii: responsabilitate individuală; responsabilitate colectivă.

5. după gradul de vinovăţie al subiectului: responsabilitate obiectivă (se poate angaja puterii

publice pentru fapta serviciului public sau a funcţionarului public);

responsabilitate subiectivă.

Page 186: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

În dreptul civil, întâlnim şi distincţia dintre responsabilitatea pentru fapta proprie, pentru fapta altuia, pentru fapta lucrului sau a animalului. Fiind o responsabilitate ce se transformă pe măsura angajării sale în răspundere civilă, ea este analizată în detaliu la dreptul civil.

5. după conţinutul răspunderii juridice ce o generează: responsabilitatea materială; responsabilitatea disciplinară; responsabilitatea contravenţională; responsabilitatea penală; responsabilitatea civilă.

6. după natura pagubelor cauzate: responsabilitatea pentru daune morale; responsabilitatea pentru daune materiale.

7. după situaţia juridică a funcţionarului public: responsabilitatea cadrelor didactice; responsabilitatea militarilor; responsabilitatea poliţiştilor; responsabilitatea magistraţilor; responsabilitatea medicilor, responsabilitatea notarilor; responsabilitatea avocaţilor.

Din prezentarea de mai sus, responsabilitatea administrativă face obiectul studiului ştiinţei dreptului administrativ, cât şi a ştiinţei administraţiei în cele trei forme ale sale, şi anume:

responsabilitatea autorităţilor administrative, care poate fi materială sau contravenţională;

responsabilitatea funcţionarului public, care poate îmbrăca toate formele: materială, disciplinară, contravenţională, penală, civilă;

responsabilitatea administrativă a persoanei fizice sau juridice.

Din această perspectivă, putem reţine că responsabilitatea funcţionarului public trebuie să aibă în vedere următoarele considerente:

ordinele funcţionarului superior se execută în baza principiului general al ierarhiei funcţiei în administraţie, cu condiţia ca acestea să fie legale;

responsabilitatea funcţionarului care a executat un ordin vădit ilegal nu se angajează dacă înainte de a-l executa acesta a sesizat în scris emitentului despre viciul care priveşte actul, iar acesta a insistat în executarea sa;

responsabilitatea funcţionarului public superior nu se angajează dacă acesta nu a avut posibilitatea de a sesiza în scris ilegalitatea ordinului;

responsabilitatea funcţionarului public nu se angajează dacă se execută un ordin vădit ilegal, dar, acesta fiind emis cu respectarea condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege.

Se poate întâlni de asemenea şi situaţia în care funcţionarul public nu execută un ordin vădit nelegal, dar, sesizarea acestuia este doar verbală prin atragerea atenţiei autorităţii emitente asupra

Page 187: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

nelegalităţii acestuia. În această situaţie putem întâlni următoarele ipoteze:

când ordinul este legal, oportun iar prin executarea sa neproducător de daune sau fără să aducă atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale, se poate angaja răspunderea funcţionarului public ce nu l-a executat;

când ordinul este vădit nelegal , iar funcţionarul public nu are timpul material necesar pentru a înştiinţa autoritatea emitentă despre aceasta şi în mod corespunzător el nu va răspunde ori, deşi avea timpul de a sesiza scris această nelegalitate nu a făcut-o, funcţionarul va răspunde pentru neexecutarea atribuţiilor de serviciu (neîntocmirea raportului scris de motivare a nelegalităţii ordinului).

11.3.5.2.Răspunderea funcţionarilor publici – formele

răspunderii juridice Importanţa deosebită a răspunderii juridice, a făcut ca aceasta să constituie o instituţie fundamentală a dreptului şi să genereze discuţii în doctrină, în legătură cu formele sale. În doctrină a existat tendinţa 183 de a se explica orice aspect nou în sfera fenomenului răspunderii juridice, prin intermediul categoriilor construcţiilor teoretice, instituţiilor răspunderii civile sau ale răspunderii penale. Prin răspundere, se urmăreşte restabilirea ordinii normative şi, ca prin reacţia autorităţilor sociale, asupra autorului faptei, acesta să fie pus într-o situaţie de natură a-l conştientiza de semnificaţia negativă a faptei sale. Orice măsură cu caracter sancţionator, dispusă de un organ al administraţiei publice constituie o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice măsură de poliţie administrativă (sancţiune de drept administrativ) este o formă de materializare a răspunderii specifice dreptului administrativ. Constrângerea administrativă este definită ca fiind184 “ansamblul măsurilor (acte juridice, operaţiuni administrative, fapte materiale) luate de autorităţile administraţiei publice, în baza legii, cu folosirea puterii de stat şi, dacă este cazul, împotriva unor subiecte de drept, pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept administrativ, a preveni săvârşirea unor fapte antisociale şi a apăra drepturile cetăţenilor sau, după caz, pentru a asigura executarea actelor autorităţilor judecătoreşti, respectiv ale Avocatului Poporului, Curţii Constituţionale şi Curţii de Conturi”. Formele răspunderii juridice O posibilă clasificare a măsurilor de constrângere administrativă este185:

în raport de scopul nemijlocit urmărit: - măsuri cu caracter sancţionator: avertisment, mustrare scrisă cu avertisment, revocarea alegerii sau, după caz, a numirii, exmatriculării, amenzi, majorări de întârziere, anularea sau suspendarea dreptului de exercitare a unei activităţi, confiscări, arestul, închisoarea contravenţională, etc.;

Page 188: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- măsuri speciale de poliţie administrativă, ca măsuri de siguranţă, protecţie, prevenire: control medical obligatoriu, efectuarea vaccinărilor preventive, carantina, aplicarea de sigilii vamale, oprirea fabricaţiei

- măsuri de executare silită Orice măsură din primele două categorii, dacă nu este executată de bună voie, conduce la intervenţia măsurilor de executare silită. Ca exemplu, pot fi amintite: imobilizarea sau aducerea la sediul poliţiei a persoanelor fizice, care se află în anumite situaţii special determinate de lege, folosirea armelor de foc, intrarea în incinta persoanelor juridice pentru îndeplinirea atributelor legale ale organelor de poliţie, ori ale gărzii financiare.

din punct de vedere al obiectului: - măsuri care se referă la bunuri; - măsuri care se referă la persoane; - măsuri mixte, care privesc atât lucruri cât şi persoane; - măsuri cu privire la mediul înconjurător; -măsuri cu privire la acte juridice sau operaţiuni tehnico-administrative. din punct de vedere al naturii regimului juridic - măsuri care se aplică în regim juridic administrativ;, - măsuri care se aplică într-un regim juridic complex. din punct de vedere al organelor care se aplică:

- măsuri aplicate exclusiv de autorităţi ale administraţiei publice; - măsuri aplicabile de autorităţi ale administraţiei împreună cu alte organe de stat; - măsuri aplicate de autorităţi ale administraţiei publice cu concursul organizaţiilor nestatale sau al cetăţenilor.

din punct de vedere al temeiului obiectiv : - măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii unei abateri administrative; - măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii altor fapte ilicite; - măsuri care se aplică în urma săvârşirii unor fapte care, deşi nu sunt sancţionate, pun în pericol viaţa şi sănătatea persoanei. din punct de vedere al efectelor neaplicării lor sub

aspectul legii penale: - măsuri care, în caz de neaplicare, atrag răspunderea penală; - măsuri care, în cazul neaplicării, nu atrag răspunderea penală.

din punct de vedere al consecinţelor civile ale aplicării lor:

- măsuri producătoare de prejudicii patrimoniale care dau dreptul la despăgubiri - măsuri producătoare de prejudicii patrimoniale care nu se despăgubesc

Page 189: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

din punct de vedere al tehnicii de reglementare - măsuri reglementate în mod direct; - măsuri reglementate în mod implicit. din punct de vedere al sferei de activitate, cele mai

importante domenii sunt: - măsuri din sfera economiei şi comerţului; - măsuri din sectorul sanitar şi al ocrotirii sociale; - măsuri din sectorul financiar-bancar; - măsuri de protecţie a mediului înconjurător a domeniului şi serviciului public; - măsuri din domeniul apărării naţionale şi al ordinii publice. Subscriem opiniei, conform căreia, putându-se vorbi de trei

mari categorii de ilicit (ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale), se poate vorbi de răspundere administrativă (propriu-zisă), de răspundere contravenţională şi de răspundere administrativ patrimonială (materială)

Legea nr.188/1999, Cap. VIII se referă la răspunderea funcţionarului public sub formă: disciplinară, contravenţională şi penală, civilă şi materială.

Răspunderea disciplinară Pentru a crea un regim diferit faţă de răspunderea disciplinară proprie angajaţilor în care dreptul comun este Codul Muncii şi Legea nr.1/1970, statutul cuprinde, pentru prima oară în legislaţia aplicabilă funcţionarului public, o enunţare a faptelor care constituie abateri disciplinare. De asemenea, sancţiunile disciplinare proprii funcţionarului public, sunt prevăzute distinct ca şi întreaga procedură de declanşare a răspunderii sub această formă juridică. Tot ca o notă specifică, reţinem împărţirea atributelor între funcţionarii publici de conducere şi conducătorul autorităţii, cu privire la stabilirea şi aplicarea unei sancţiuni disciplinare, în sensul că, pentru abaterile de mai mică gravitate, care atrag sancţiuni nepecuniare măsura să poată fi aplicată de conducătorul direct. O altă inovaţie în materia răspunderii disciplinare a funcţionarului public, este înfiinţarea comisiei de disciplină, abilitată să cerceteze şi să propună conducătorul autorităţii, sancţiunea aplicabilă. Legea nr.251/2006 de modificare a Legii nr.188/1999, precizează cu privire la comisia de disciplină, următoarele: Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare şi propunerea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice se constituie comisii de disciplină. Din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat. Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulţi

Page 190: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

membri şi, după caz, poate solicita compartimentelor de control din cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice să cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare. Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5 înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor. Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 modificată şi completată, încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege, constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora. Constituie abatere disciplinară, următoarele fapte: a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici. Pentru săvârşirea faptelor de mai sus, funcţionarii publici pot fi sancţionaţi astfel: a) mustrare scrisă; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20%, pe o perioada de până la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publica pe o perioada de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioada de până la un an;";

e) destituirea din funcţia publică. La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama

de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşita, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni

Page 191: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile prezentei legi. Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an

de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare.

În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară şi ca infracţiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale, scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanţa judecătoreasca dispune achitarea sau încetarea procesului penal.

Pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativa, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia de a interzice accesul acestuia la documentele care pot influenţa cercetarea sau, după caz, de a dispune mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri a autorităţii ori instituţiei publice. Sancţiunea disciplinară prevăzută la lit. a) (mustrare scrisă) se poate aplica direct de către persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică.

Toate celelalte sancţiuni disciplinare se aplică de persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică, la propunerea comisiei de disciplină. Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ solicitând anularea sau modificarea ordinului sau a dispoziţiei de sancţionare. Evidenţa situaţiei disciplinare a funcţionarilor publici este reflectată de cazierul administrativ, act eliberat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, şi care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici şi care nu au fost radiate în condiţiile legii. Cazierul administrativ se eliberează la solicitarea funcţionarului public interesat, a conducătorului autorităţii sau instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea, a preşedintelui comisiei de disciplină şi a altor persoane prevăzute de lege. Cazierul judiciar este necesar în cazul desemnării funcţionarului public ca membru al unei comisii de concurs, pentru recrutarea funcţionarilor publici, sau în calitate de preşedinte sau membru al comisiei de disciplină, sau al comisiei paritare, pentru ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau funcţionarilor publici de conducere şi în alt4e cazuri prevăzute de lege. Sancţiunile disciplinare se radiază de drept: Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, după cum

Page 192: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

urmează: a) în termen de 6 luni de la aplicare, sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 65 alin. (3) lit. a); b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 65 alin. (3) lit. b)-d); c) în termen de 7 ani de la aplicare, sancţiunea prevăzută la art. 65 alin. (3) lit. e) Radierea sancţiunilor disciplinare prevăzute la alin. (1) lit. a) si b) se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Răspunderea administrativ patrimonială În condiţiile modificării Legii nr.188/1999 prin Legea nr.251/2006, vom întâlni o nouă formă a răspunderii administrativ patrimonială reglementată de art.64. Astfel, potrivit acestei reglementări: Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim se poate adresa instanţei judecătoreşti, în condiţiile legii, împotriva autorităţii sau instituţiei publice care a emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. În cazul în care acţiunea se admite şi se constată vinovăţia funcţionarului public, persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituţia publică. Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

Răspunderea contravenţională şi penală

Această formă a răspunderii juridice, survine când funcţionarul public săvârşeşte o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.

Potrivit procedurii de drept comun (Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 modificată şi completată prin Legea nr.180/2002), împotriva procesului de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a sancţiunii, funcţionarul public poate promova plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea publică în care funcţionarul public este numit.

Răspunderea penală

Această formă de răspundere juridică intervine în cazul

săvârşirii de către funcţionarul public a unei infracţiuni în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă şi se sancţionează potrivit legii penale.

Prin Legea nr.251/2006, se aduc unele modificări prevederilor Legii nr.188/1999, în sensul că, în cazul în care

Page 193: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit. h), persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

Daca instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

De la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţia publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridica a autorităţii ori instituţiei publice. Răspunderea civilă şi materială O altă formă a răspunderii juridice, reţinută în sarcina funcţionarului public, este răspunderea civilă pentru pagubele produse patrimoniului autorităţii, fie sub forma unui prejudiciu efectiv produs, fie prin nerestituirea unor sume încasate necuvenit, cât şi pentru daunele plătite de autoritate în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Ca o “improvizaţie“, legiuitorul reglementează ca mijloace de recuperare a pagubei aceleaşi modalităţi, ca şi în materia dreptului muncii, la răspunderea materială în sensul că această reparaţie se face prin emiterea unei dispoziţii de imputare, sau sub forma asumării angajamentului de plată. În lipsa prevederii art.78 (2) că “împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public se poate adresa instanţei de contencios administrativ“, s-ar fi putut concluziona că ne aflăm în această materie, tot pe tărâmul legislaţiei muncii. Faptul că această lege a urmărit să creeze un regim juridic diferit faţă de toate celelalte categorii de angajaţi, ne face să apreciem această “confuzie“ de exprimare ca fiind o chestiune pur formală care nu atrage consecinţe asupra normei juridice aplicabile.

11.3.5.3.Importanţa delimitării noţiunii de

responsabilitate de răspunderea funcţionarilor publici

Definirea sub toate aspectele a raportului juridic de funcţiune, presupune şi clarificarea noţiunilor de responsabilitate şi răspundere a funcţionarului public. Clarificarea celor două noţiuni cu conţinut diferit, se impune şi din perspectiva diferită de abordare a acestora în ştiinţa dreptului administrativ şi respectiv în ştiinţa administraţiei. Astfel, noţiunea de responsabilitate are în vedere raportul

Page 194: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

social în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public. În literatura de specialitate, normele care guvernează răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici, aşadar toate normele care au în vedere componentul profesional şi privat al funcţionarului public, în virtutea statutului de deţinător al autorităţii publice, poartă numele de deontologie a funcţionarului public. Responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor specifice. Spre deosebire de răspunderea juridică care îmbracă forme specifice fiecărei ramuri de drept, funcţie de calificarea faptei funcţionarului public, ori de câte ori aduce atingere unor norme juridice, responsabilitatea juridică este ceea ce prof. Antonie Iorgovan 186 defineşte foarte concludent ca : “raportarea activă conştientă a agentului acţiunii sociale la normele şi valorile colectivităţii, stabilite la o scară macro sau micro-socială“. Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor specifice. Responsabilitatea ne apare mai mult ca un eveniment de natură volitivă şi educaţională, ceva ce se dobândeşte în timp, în mod conştient, ce se poate modela prin perfecţionarea funcţionarului care trebuie “învăţat“ să facă faţă oricând, oricăror situaţii de fapt cu care vine în contact, în realizarea atribuţiilor specifice funcţiei publice. Conştientizarea responsabilităţii este un câştig atât pentru funcţionarul public care devine competent cu rapiditate, dar şi pentru instituţie care în acest fel îşi poate realiza sarcinile pentru care a fost înfiinţată şi nu în ultimul rând, pentru cetăţeanul care se adresează cu toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor sale. După unii autori, responsabilitatea juridică este o obligaţie recunoscută de lege, persoanei publice sau private, de a face sau a da socoteală pentru ea sau pentru altul, aflat în grija sa, de unde concluzia că această stare este anterioară răspunderii juridice. Profesorul C.G. Dissescu187 definea responsabilitatea juridică ca fiind “fixarea şi măsurarea prin lege a consecinţelor unui act ipotetic “ sau cum recunosc mai târziu Ghansy şi Wagner că “ este o măsură a conduitei cerute de lege“. Spre exemplificare, în cazul unui primar, acesta nu este sancţionat pentru lipsa de interes în pregătire, pentru micile abuzuri, favoritisme, etc. Prin Ordonanţa Guvernului nr.22/1997, declarată neconstituţională, de modificare a Legii nr.69/1991, în art.41 se instituia o formă de responsabilitate a primarului pentru “neîndeplinirea sau refuzul repetat al autorităţii în exercitarea atribuţiilor“, fără însă a finaliza această instituţie din punct de vedere al organului competent a urmări şi sancţiona aceste fapte. Iată deci că, dacă responsabilitatea poate fi asimilată cu o obligaţie, răspunderea juridică este cel mai adesea considerată o situaţie juridică, vine deci în dezvoltarea îndatoririlor funcţionarilor publici, de a da dovadă de profesionalism, corectitudine şi conştiinciozitate în realizarea atributelor sale .

Page 195: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere concretă, stabilită printr-o procedură de către un organ competent ce o finalizează prin aplicarea unei sancţiuni. O altă deosebire între cele două noţiuni, ar fi aceea că în timp ce responsabilitatea juridică îşi are izvorul în lege, răspunderea juridică derivă dintr-o hotărâre a puterii judecătoreşti, sau a autorităţii administrative prevăzute de lege. Tocmai de aceea, declararea responsabilităţii chiar şi prin lege, dar fără a prevedea şi modul de transformare al acesteia în răspunderea juridică, înseamnă a o lipsi de chiar conţinutul reglementat. Pornind de la un asemenea considerent profesorul Mircea Costin188 definea responsabilitatea ca pe un “complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport juridic de constrângere ce apare între stat ca unic subiect activ şi autorul faptei ilicite ca subiect pasiv “. Dacă am avea în vedere şi definiţiile autorului francez Max Legrand 189 , cum că responsabilitatea ca instituţie juridică are trei forme: responsabilitatea penală, civilă şi a funcţionarilor publici şi ministeriali, vom observa imediat de ce legislaţia noastră are unele lacune în definirea noţiunii de responsabilitate, fie a funcţionarilor publici aleşi sau numiţi sau, a altor categorii de funcţionari, ori de câte ori aceştia acţionează ca reprezentanţi ai statului. O altă deosebire între cele două noţiuni are în vedere chiar conţinutul acestora. În cazul responsabilităţii juridice, drepturile şi obligaţiile nu sunt determinate, delimitate sau materializate, faţă de răspunderea juridică unde acestea sunt riguros delimitate, ori de câte ori intervine constrângerea administrativă. Responsabilitatea juridică îmbracă mai multe forme: penală, civilă, administrativă, constituţională, materială, etc., temeiul acesteia reprezentându-l legea de fiecare dată. Toate formele responsabilităţii juridice se călăuzesc după un ansamblu de principiu de drept general valabile, pe lângă care regăsim şi principii specifice fiecărei din categoriile de responsabilităţi pe care o examinăm.

11.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare Sinteza unităţii de învăţare 11

- clarificarea conţinutului şi a regimului juridic al noţiunilor funcţionar public, actul de numire în funcţia publică, raport de serviciu, răspundere, responsabilitate, conflict de interese, incompatibilitate, modificare, încetarea raportului de serviciu - categorii de funcţionari publici şi criteriile de delimitare - conduita funcţionarului public prin raportare la normele codului de conduită

Page 196: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

- drepturile şi îndatoririle funcţionarului public, elemente statutare şi legale ale exerciţiului funcţiei publice - caracterul predeterminat al conţinutului raportului de serviciu al funcţionarului public - cariera, profilul moral al funcţionarului public, imaginea şi prestigiul autorităţii, prin raportare a funcţionarilor publici componenţi

Concepte şi termeni de reţinut

Competenţa şi capacitatea funcţionarului public, regimul de drept public al exercitării raportului de serviciu, conflict de competenţă, răspundere juridică, resposabilitatea funcţionarului public, incompatibilităţi, stabilitate, mobilitate, accesul la funcţia publică, salarizarea, motivarea funcţiei publice, corupţia elementele deontologice ale exerciţiului funcţiei publice

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Care sunt principalele deosebiri între personalul salariat şi funcţia publică? 2. Care este criteriul determinant pentru clasificarea funcţionarilor publici în funcţionari

publici de stat, teritoriali sau sociali? 3. Definiţi cariera în funcţia publică.

4. Formele răspunderii juridice a funcţionarului public.

Teme de seminarizare / de evaluare

Studiu de caz – exemplificări, raport de serviciu specific funcţionarilor publici teritoriali şi locali Studiu de caz privind evaluarea funcţionarilor publici ( indicatori , fişa de post). Raportul de serviciu – concretizarea pe bază de referat a elementelor sale de conţinut

Bibliografie obligatorie LEGISLATIE Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici Hotararea Guvernului nr.1344/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor

de disciplina Hotararea Guvernului nr.833/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor

paritare si incheierea acordurilor colective

TESTE GRILA 1. Administraţia publică este o activitate:

a) de prestaţie şi dispoziţie; b) de îndrumare şi colaborare; c) de control.

2.Relatia administraţie publică – putere executivă presupune: a) administraţia publică are o sferă mai largă decât puterea executivă; b) puterea executivă are o sferă mai largă decât administraţia publică; c) sunt activităţi sinonime.

3. Administraţia publică şi administraţia de stat sunt: a) noţiuni sinonime;

Page 197: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

b) administraţia publică are o sferă mai largă decât administraţia de stat; c) administraţia de stat include administraţia publică.

4. Sunt sinonime următoarele noţiuni: a) – instituţie publică - autoritate publică; b) - instituţie publică - instituţie de utilitate publică; c) – interes general - interes public.

5. Functiile administratiei publice sunt:

a) de legiferare; b) de executare; c) de indrumare.

6. Administratie de stat realizeaza:

a) ministerele; b) autoritatile administratiei publice locale; c) regiile autonome.

7. Elementele de descentralizare ale colectivităţii locale sunt: a) personalitatea juridică; b) tutela administrativă; c) descentralizarea administrativă.

8. Sunt regimuri administrative: a) regimul de descentralizare administrativă; b) tutela administrativă; c) supravegherea generală a Guvernului.

9. Sunt principii de organizare şi funcţionare ale administraţiei centrale:

a) principiul proximităţii; b) principiul specialităţii; c) principiul descentralizării.

10. Raportul de drept administrativ are la bază: a) egalitatea părţilor; b) reciprocitatea prestaţiilor; c) subordonarea părţilor.

11. Normele de drept administrativ alcătuiesc: a) regimul de drept comun; b) regimul de drept privat; c) un regim juridic specific.

12. Normele de drept administrativ reglementează:

a) relaţii stabilite în cadrul raporturilor dintre administraţia publică şi particular; b) relaţii stabilite în legătură cu structurarea în sistem; c) contenciosul administrativ.

Page 198: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

13. Forţa juridică a unui izvor de drept administrativ este dată de : a) conţinutul şi caracterul acestuia; b) natura autorităţii executive; c) denumirea acestuia.

14. Este izvor de drept administrativ: a) legea ordinară; b) cutuma; c) doctrina juridică.

15. Actele internaţionale sunt izvoare de drept administrativ dacă: a) au fost ratificate conform prevederilor constituţionale; b) necesită acte normative de aplicare; c) reglementează relaţii sociale cu caracter general.

16. Pot diferenţia ramurile de drept: a) mijloacele de investigare; b) obiectul şi metoda specifică; c) denumirea generică.

17. Dreptul administrativ este o ramură: a) a dreptului comunitar; b) a dreptului public; c) a dreptului privat.

18. Criteriile după care se structurează ramurile sistemului de drept sunt: a) obiectul de reglementare (juridic); b) principii generale; c) mijloace folosite.

19. Obiectului dreptului administrativ i se aplică teoria (teza): a) unicităţii; b) pluralităţii de norme; c) subsidiarităţii.

20. Actele Preşedintelui sunt: a) deciziile; b) proiectele de acte normative; c) decretele.

21. Rolul instituţional de mediator al celor trei puteri îl exercită: a) Primul Ministru; b) Avocatul Poporului; c) Preşedintele României

22. Interimatul funcţiei prezidenţiale intervine în următoarele situaţii: a) decăderea din drepturi; b) demisie; c) iresponsabilitate.

23. Rolul constituţional al Preşedintelui este: a) de şef al executivului;

Page 199: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

b) de şef al armatei; c) de mediator între cele trei puteri.

24. Preşedintele României: a) încheie tratate internaţionale; b) aprobă înfiinţarea, desfiinţarea misiunilor diplomatice; c) acreditează şi recheamă, la propunerea Guvernului, reprezentanţi diplomatici ai

României.

25. Răspunderea penală a Preşedintelui intervine: a) pentru fapte de corupţie; b) pentru înaltă trădare; c) nu răspunde penal.

26. Preşedintele României, în raporturile cu Parlamentul: a) adresează mesaje; b) face declaraţii; c) informează Parlamentul.

27. Regimul politic din România este: a) regim parlamentar; b) regim semi-prezidenţial; c) regim prezidenţial.

28. Preşedintele, la şedinţele Guvernului: a) participă; b) participă şi conduce şedinţele Guvernului; c) poate fi invitat la şedinţele Guvernului.

29. După reexaminarea legii de către Parlament, Preşedintele promulgă legea: a) în termen de 20 zile de la primirea legii adoptate, după reexaminare; b) în 15 zile de la primirea legii adoptate, după reexaminare; c) în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate, după reexaminare.

30. Calitatea de membru al Guvernului este incompatibilă cu: a) exercitarea oricărei alte funcţii publice de autoritate; b) funcţia de deputat, senator, cadru didactic; c) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiei cu

scop comercial.

31. Funcţia de membru al Guvernului încetează prin: a) demitere; b) revocare; c) incapacitate.

32. Hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează: a) de Primul-ministru; b) de Primul-ministru şi contrasemnează de miniştrii cu obligaţii în executare; c) de Primul-ministru şi secretarul general al Guvernului.

33. Mandatul Guvernului încetează: a) la data noilor alegeri parlamentare;

Page 200: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

b) la data validării noilor alegeri parlamentare; c) la data depunerii jurământului de către noua echipă guvernamentală

34. Un cabinet demisionar adoptă: a) ordonanţe simple; b) ordonanţe de urgenţă; c) hotărâri de Guvern.

35. Ordonanţele Guvernului sunt expresia: a) competenţei exclusive; b) competenţei legislative delegate; c) competenţei partajate.

36. Ordonanţele de urgenţă au ca obiect: a) regimul instituţiilor statului; b) drepturile şi libertăţile cetăţeanului; c) niciuna din variantele de mai sus nu este corectă.

37. Prin hotărâri ale Guvernului sunt reglementate: a) numai domeniile aprobate de Parlament; b) toate domeniile în executarea legii; c) în executarea legii speciale.

38. Trăsăturile ordonanţelor simple ale Guvernului: a) pot fi adoptate doar în domeniul legii ordinare; b) nu se supun aprobării Parlamentului; c) sunt adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare din partea Parlamentului.

39. Trăsăturile ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului: a) se supun întotdeauna aprobării Parlamentului; b) intervin în situaţii excepţionale (extraordinare); c) intervin în domeniul legii organice.

40. Actele miniştrilor sunt: a) decizii; b) dispoziţii; c) ordine.

41. Beneficiază de imunitate: a) parlamentarii; b) aleşii locali; c) prefectul.

42. Ministerele se organizează: a) în subordinea primului – ministru; b) numai în subordinea Guvernului; c) în mod autonom.

43. Între Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Ministerul Culturii se stabilesc relaţii de: a) subordonare; b) colaborare; c) tutelă administrativă.

Page 201: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

44. Este organ de specialitate al administraţiei publice centrale:

a) Curtea de Conturi; b) Avocatul Poporului; c) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

45.Face parte din administraţia de stat centrală: a) Serviciul Român de Informaţii; b) Guvernul şi Primul Ministru; c) Prefectul.

46. Termenul de 10 zile pentru solicitarea votului de investitură este: a) un termen de recomandare; b) un termen imperativ; c) un termen de decădere.

47. Parlamentul acordă încrederea Guvernului cu votul: a) a 2/3 din numărul membrilor Camerei Deputaţilor şi Senatului; b) a 1/3 din numărul membrilor Camerei Deputaţilor şi Senatului; c) majorităţii deputaţilor şi senatorilor.

48. Ministerele se organizează şi funcţionează: a) prin lege; b) prin hotărâre de Guvern; c) prin ordonanţa de urgenţă a Guvernului.

49. Conducătorii organelor centrale de specialitate, altele decât ministrele sunt numiţi în funcţie de către:

a) Primul - Ministru; b) Preşedintele României; c) Guvern.

50. Avocatul poporului este: a) o instituţie publică din subordinea Guvernului; b) o autoritate autonomă; c) o instituţie subordonată Parlamentului.

51. Sunt autorităţi administrativ autonome: a) Curtea Constituţională; b) Banca Naţională a României; c) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

52. Este autoritate autonomă: a) Consiliul Naţional pentru studierea Arhivelor Securităţii; b) Consiliul Superior al Magistraturii; c) Academia Română.

53. Este autoritate centrală autonomă: a) Autoritatea Electorală Permanentă; b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici; c) Agenţia Naţională pentru Protecţia Consumatorului.

Page 202: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

54. Administraţia publică este o activitate: a) de dispoziţie şi prestaţie; b) de manageriat; c) de control.

55. Unitatea administrativ teritorială este reprezentată prin: a) consiliul local; b) consiliul judeţean; c) preşedintele consiliului judeţean şi primar.

56. Primăria este alcătuită din: a) servicii publice locale; b) primar, viceprimar, secretar, aparat de specialitate; c) consiliul local.

57. Este persoană juridică de drept public: a) consiliul local; b) prefectul; c) unitatea administrativ teritorială.

58. Principiile constituţionale privind administraţia publică locală sunt: a) descentralizarea; b) centralizarea; c) subsidiaritatea.

59. Prin autoritate publică înţelegem: a) instituţie publică; b) instituţie de utilitate publică; c) instituţie de interes public.

60. Este principiu de rang constituţional al organizării administraţiei publice locale: a) subsidiaritatea; b) autonomia locală; c) proporţionalitatea.

61. Principiul legalităţii presupune: a) conformitatea cu Constituţia şi legea; b) necesitatea; c) realitatea.

62. Principiul autonomiei locale presupune: a) gestiunea propriilor interese şi resurse; b) conducere proprie; c) libertatea de apreciere.

63. Competenţele autorităţilor administraţiei publice locale pot fi: a) exclusive; b) nedeterminate; c) temporale.

64. Unitatea administrativ-teritorială: a) este persoana juridică de drept public;

Page 203: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

b) este persoana juridică de drept privat; nu are personalitate juridică

65. Este autoritate administrativă de nivel teritorial: a) consiliul local; b) prefectul; c) consiliul judeţean.

66. Administraţia este o activitate: a) de organizare a executarii si executare a legii; b) de îndrumare; c) de colaborare.

67. Sunt autorităţi ale administraţiei publice locale cu caracter executiv: a) consiliile locale; b) preşedintele consiliului judeţean; c) consiliul judeţean.

68. Mandatul primarului încetează de drept: a) pentru lipsa nemotivată timp de o lună; b) datorită unei boli care face imposibilă exercitarea funcţiei; c) când nu îşi exercită în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

69. Preşedintele consiliului judeţean adoptă: a) hotărâri; b) decizii; c) dispoziţii.

70. Calitatea de primar este incompatibilă cu calitatea de: a) ales local; b) manager al unei societăţi cu capital privat; c) cadru didactic.

71. Actele primarului sunt: a) decizii; b) dispoziţii; c) ordine.

72. În exercitarea atribuţiilor de stare civilă, primarul acţionează: a) în nume propriu; b) ca agent al statului; c) ca delegat al prefectului.

73. Primarul exercită în calitate de agent al statului, atribuţii în domeniul: a) în bugetului local; b) alegerilor; c) aprobării impozitelor şi taxelor locale.

74. Mandatul consilierului local încetează: a) la data declarării legal constituit al consiliului local nou ales; b) prin consens; c) la împlinirea celor 4 ani de la alegerea sa.

Page 204: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

75. Mandatul primarului începe de la data: a) alegerii sale; b) validării sale; c) depunerii jurământului.

76. Autorităţile administraţiei publice locale se subordonează: a) Prefectului; b) Guvernului; c) nu se subordonează, sunt autonome.

77. Preşedintele consiliului judeţean: a) este numit; b) este ales în mod direct; c) este ales din rândul consilierilor judeţeni.

78. Hotărârile consiliului local, sunt: a) acte de autoritate; b) fapte materiale; c) operaţiuni administrative.

79. Regula adoptării hotărârii Consiliului Local, este: a) majoritatea; b) majoritatea calificată; c) majoritatea simplă.

80. Invalidarea mandatului primarului survine pentru: a) fraudarea alegerilor; b) schimbarea domiciliului candidatului ales în funcţia de primar; c) retragerea candidatului.

81. Mandatul autorităţilor administraţiei publice locale se poate prelungi: a) niciodată; b) în condiţii obiective; c) prin lege organică, în caz de război , calamitate naturală, dezastru sau

sinistru deosebit de grav.

82. Autorităţile administraţiei publice locale au competenţă: a) determinată; b) nedeterminată; c) temporală.

83. Sunt autorităţi ale administraţiei publice locale autonome: a) Direcţia Finanţe Publice; b) Primarul; c) Camera de Conturi.

84. Principiile ce stau la baza organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale sunt: a) descentralizarea; b) concentrarea; c) centralizarea.

85. Autonomia locală este:

Page 205: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

a) funcţională; b) administrativă; c) tehnică.

86. Între autorităţile administraţiei publice locale se stabilesc raporturi de: a) subordonare; b) tutelă administrativă; c) colaborare.

87. Actele autorităţilor administraţiei publice locale sunt: a) deciziile; b) ordinele; c) hotărârile.

88. Raporturile dintre Guvern şi prefect sunt: a) de subordonare; b) de indrumare; c) de reprezentare.

89. Între prefect şi primar sunt raporturi: a) de subordonare; b) de participare; c) de tutelă administrativă.

90. Subprefectul este: a) înalt funcţionar public; b) demnitar; c) personal contractual.

91. Avizul prefectului pentru numirea în funcţie a şefilor serviciilor publice deconcentrate este: a) conform; b) consultativ; c) facultativ.

92. Prefectul exercită asupra autorităţilor publice locale : a) un control ierarhic; b) un control de tutelă administrativă; c) niciun control.

93. Prefectul îndeplineşte o: a) funcţie de demnitate publică; b) funcţie publică; c) funcţie de conducere.

94.Varianta corectă a categoriilor de acte normative în funcţie de forţa lor juridică este: a) Constituţia – lege organică, hotărârea de Guvern, ordonanţa de urgenţă a Guvernului,

ordinul ministerelor, b) Constituţia – lege organică, ordonanţa de urgenţă a Guvernului, legi ordinare, hotărârea

de Guvern, c) Legi constituţionale, legi organice, legi ordinare, ordonanţe simple ale Guvernului,

hotărâri ale Guvernului, ordinele prefectului, hotărâri ale consiliului local.

Page 206: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

95. Actele administrative sunt: a) acte juridice; b) fapte materiale ale administraţiei publice; c) operaţiuni tehnico-materiale.

96. Actul administrativ are ca trăsături principale: a) caracter bilateral; b) formă autentică; c) caracter unilateral.

97. Care din următoarele acte procedurale sunt ulterioare emiterii actului: a) contrasemnarea actului; b) avizarea; c) semnarea.

98. Prezumţia de autenticitate a actului administrativ este: a) o prezumţie absolută; b) o prezumţie irefragabilă; c) o prezumţie relativă.

99. Momentul producerii efectelor actului administrativ este de la data: a) adoptării; b) afişării; c) notificării – comunicării actului.

100. Funcţiile publice pot fi ocupate: a) de orice persoană fizică cu capacitate de exerciţiu; b) doar de persoane fizice cu cetăţenie română; c) de cetăţenii români cu domiciliul în România, care cunosc limba română, scris şi vorbit.

101. Funcţionarii publici sunt supuşi unui regim juridic: a) contractual; b) de drept privat; c) statutar.

102. Beneficiază de statute speciale următoarele categorii de funcţionari publici: a) funcţionarii publici administrativi din administraţia locală; b) funcţionarii publici parlamentari; c) funcţionarii publici din ministere.

103. Sunt funcţii de conducere: a) secretar al unităţii administrativ-teritoriale; b) viceprimar; c) consilier local.

104. Funcţionarul public ocupă funcţia publică de la data: a) numirii în funcţie; b) depunerii jurământului; c) câştigării examenului sau concursului pentru ocuparea unei funcţii publice.

105. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este: a) o autoritate administrativă autonomă;

Page 207: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

b) o autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate; c) un serviciu public deconcentrat.

106. Comisiile paritare adoptă:

a) avize conforme; b) acorduri; c) avize consultative.

107. Comisiile de disciplină adoptă: a) hotărâri; b) decizii; d) rapoarte.

108. Sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public sunt: a) irevocabile; b) contestabile; c) negociabile.

109. Natura juridică a actului de numire în funcţia publică: a) contract; b) act administrativ; c) convenţie civilă.

110. Noţiunea de deontologie defineşte:

a) un raport de serviciu; b) norme de comportament profesional şi personal al funcţionarului public; c) norme de conduită.

111. Principiile deontologiei funcţionarului public sunt:

a) prioritatea interesului public; b) deschiderea şi transparenţa; c) manifestarea discreţiei profesionale cu privire la informaţiile de care ia cunoştinţă în

exerciţiul funcţiei sale. 112. Funcţiile publice se pot clasifica în:

a) funcţii de demnitate publică; b) funcţii teritoriale; c) funcţii parlamentare.

113. Gradele profesionale ale funcţiei publice de execuţie sunt: a) expert; b) consilier; c) principal.

114. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, survine când: a) nu mai îndeplineşte condiţiile cetăţeniei române şi a domiciliului în România; b) este destituit din funcţie; c) funcţionarul este încadrat la cabinetul unui demnitar.

115. Încetarea raportului de serviciu al unui funcţionar intervine: a) ca urmare a participării la campania electorală; b) în caz de forţă majoră;

Page 208: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

c) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei/funcţiei, ca măsură de siguranţă/ pedeapsă complementară.

116. Principiile deontologiei funcţionarului public sunt:

d) prioritatea interesului public; e) deschiderea şi transparenţa; f) manifestarea discreţiei profesionale cu privire la informaţiile de care ia cunoştinţă în

exerciţiul funcţiei sale.

117. Trecerea temporară într-o funcţie publică vacantă, la altă autoritate/ instituţie publică se face prin: a) delegare; b) detaşare; c) transfer.

118. Funcţionarul public poate refuza delegarea în următoarele situaţii: a) creşte singur un copil minor; b) este singurul întreţinător de familie; c) pentru graviditate.

119. Radierea de drept a sancţiunii disciplinare operează: a) în termen de 6 luni de la aplicarea oricărei sancţiuni; b) în termen de 1 an de la aplicarea sancţiunii; c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii destituirii din funcţie.

120. Răspunderea civilă a funcţionarului public intervine: a) pentru orice fel de pagube; b) pentru nerestituirea în termen legal a sumelor ce i-au fost acordate necuvenit; c) pentru prejudicii aduse unor persoane fizice sau juridice.

121. Funcţionarul public inferior poate refuza ordinul funcţionarului public superior: a) nu; b) în condiţiile determinate de lege; c) dacă dispoziţia este vădit ilegală.

122. Cea mai severă sancţiune disciplinară este: a) destituirea din funcţia publică; b) eliberarea din funcţie; c) revocarea.

123. Principiile de conduită ale funcţionarului public sunt:

a) imparţialitatea şi independenţa; b) subordonarea ierarhică; c) colaborarea.

124. Principiile funcţiei publice sunt: a) profesionalismul; b) participarea la actul decizional; c) orientarea către cetăţean.

125. Sancţiunile disciplinare reglementate de Legea nr.188/1999 sunt: a) avertismentul; b) diminuarea salariului cu 25% pe 3 luni;

Page 209: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

c) retrogradarea în trepte de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la 1 an.

126. Funcţia publică are la bază:

a) contractul civil; b) statutul legal; c) teoria unicităţii izvorului raportului juridic de funcţiune.

127. Numirea într-o funcţie public se face: a) prin consens; b) prin negociere; c) pe baza unui concurs, examen.

128. Promovarea funcţionarului public are loc: a) de drept; b) pe un loc vacant, prin examen, concurs; c) la cerere.

129. Detaşarea funcţionarului public are loc pe o perioadă de: a) 1 an; b) 60 zile într-un an; c) 6 luni.

130. Delegarea funcţionarului public are loc pe o perioadă de: a) 1 an; b) cel mult 60 zile calendaristice într-un an; c) 6 luni.

131. Suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public operează de drept când: a) este arestat preventiv; b) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau funcţiei, ca măsură de siguranţă; c) când autoritatea/instituţia şi-a încetat activitatea sau a fost mutată în altă localitate şi

funcţionarul public nu este de acord să o urmeze.

132. Demisia funcţionarului public, pentru a produce efecte trebuie să fie: a) motivată; b) motivată şi aprobată de conducător; c) nemotivată.

133. Încetarea raportului de serviciu poate avea loc şi prin: a) participare la campania electorală; b) destituire; c) participare la grevă.

134. Funcţionarii publici se clasifică după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice în: a) înalţi funcţionari publici; b) funcţionari publici de clasa I; c) funcţionari publici de clasa a II a.

135. Refuzul depunerii jurământului are ca efect: a) suspendarea actului administrativ de numire; b) niciun efect;

Page 210: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

c) revocarea actului de numire.

136. Răspunderea contravenţională a funcţionarului intervine: a) potrivit reglementărilor de drept comun; b) potrivit unei proceduri speciale; c) pentru contravenţii săvârşite în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.

137. Comisia de disciplină este: a) o autoritate publică; b) o structură deliberativă fără personalitate juridică; c) o structură funcţională cu personalitate juridică.

RĂSPUNSURI NR.CRT. RĂSPUNS CORECT

1. a

2. a

3. b

4. a

5. b

Page 211: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

6. a

7. a 8. a 9. b 10. c 11. c 12. a 13. a 14. a 15. a 16. b 17. b 18. a 19. b 20. c 21. c 22. b 23. a 24. c 25. b 26. a 27. b 28. b 29. c 30. c 31. b 32. b 33. b 34. c 35. b 36. a 37. b 38. a 39. b 40. c 41. a 42. b 43. b 44. c 45. b 46. a 47. c 48. a 49. a 50. b 51. b 52. a 53. a 54. a

Page 212: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

55. c 56. b 57. c 58. a 59. a 60. b 61. a 62. a 63. a 64. a 65. b

66. a 67. b 68. c 69. c 70. b 71. b 72. b 73. b 74. a 75. b 76. c 77. b 78. a 79. c 80. a 81. c

82. a 83. b 84. a 85. a 86. c 87. c 88. a 89. c 90. a 91. b 92. b 93. b 94. c 95. a 96. b 97. c 98. a 99. c

100. c 101. c 102. b

Page 213: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat

103. a 104. a 105. b 106. c 107. c 108. b 109. b 110. b 111. c 112. b 113. c 114. c 115. c 116. c 117. b 118. a 119. c 120. b 121. c 122. a

123. a

124. c

125. c 126. b 127. c

128. b 129. c 130. b 131. a 132. c 133. b 134. a 135. c 136. c

137. b

Page 214: Conf. univ. dr. Nicoleta Miulescu DREPT ADMINISTRATIV I · PDF file1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi comparat