DREPT FINANCIARCURS 2
Dreptul financiar public si in general tot ce tine de finantele
publice are 2 componente:1. Componenta tehnica regulile care se
aplica banilor publici si cum se contureaza aceste reguli. Aceste
reguli tehnice au intotdeauna in spate:2. Componenta politica.
Exista o decizie care intotdeauna trebuie sa raspunda la intrebarea
avem niste bani, cum ii folosim? Pentru ce anume? Prioritatea data
unui domeniu, o decizie sunt esentialmente politice. Decizia
folosirii banilor este politica. S-a incercat o limitare a
arbitrariului prin reguli tehnice de-a lungul timpului. Lucru
acesta nu va fi niciodata deplin. Intotdeauna sumele pe care statul
le va avea la dispozitie vor fi obiectul unei decizii politice care
va fi limitata de tehnicile constitutionale si de tehnicile
dreptului financiar public.
Exemplu: o sursa importanta de bani, desi nu ar trebui sa fie
asa, pt bugetele locale (banii aflati la dispozitia unitatilor
administrativ-teritoriale) o reprezinta alocatiile de la bugetul de
stat. Statul strange bani, iar unitatile administrativ-teritoriale
au prin lege dreptul sa stranga alti bani (impozite si taxe
locale). In mod normal legea ar trebui sa permita si permite
teoretic bugetelor locale ca din aceste surse sa stranga suficienti
bani pt a-si indeplini functiile. Realitatea insa ne arata ca in
ciuda acestor surse foarte multe unitati administrativ-teritoriale
in realitate nu au bani pentru ca sursele raman ipotetice. O sursa
o reprezinta impozitele pe imobile. Sursele desi exista teoretic
genereaza putini bani in realitate. Unitatile admin- teritoriale se
duc si cer bani guvernului. Pana in momentul 2006 legea prevedea
doar aceasta posibilitate, ca bugetul de stat prin decizie a
guvernului sa aloce bani bugetelor locale. Rezultatul era un
arbitrariu complet. Unitatea prin alesul local se ducea si cerea
bani. Problema era cui ii cerea. Daca ii cerea cuiva din acelasi
partid politic era foarte probabil ca cererea lui sa fie ascultata.
Daca nu, nu. La momentul aderarii la UE s-a pus problema
armonizarii legislatiei financiare. Prima armonizata a fost legea
finantelor publice locale care a stabilit niste formule de calcul a
sumelor care urmeaza sa fie alocate de la bugetul de stat catre
bugetele locale, formule care tin seama de PIB in judetul
respectiv, de numarul de locuitori etc. Astfel incat teoretic acea
formula trebuie respectata. Posibilitatea alocarii arbitrare nu a
disparut insa. Dar totusi campul de aplicare s-a ingustat.
De cati bani are nevoie statul? Exista aici mai multe raspunsuri
posibile. Statul poate sa aiba nevoie strict de banii necesari
pentru a-si indeplini functiile. Cu alte cuvinte daca mergem pe
ideea ca principala sursa a banilor publici sunt taxele si
impozitele adica acele obligatii pe care statul le impune
unilateral cetatenilor, cat poate sa ceara statul? Poate sa le ia
jumatate din venituri sau este de ajuns sa le ia 10% spre exemplu?
Este legitim un stat care spune ca celor care au putin le iau 10%
iar celor care au mult le iau 80%? In functie de suma de care
statul are nevoie va veni si raspunsul legat de sursele din care
statul strange acesti bani. Raspunsul la intrebare depinde de ce
are de gand statul sa faca in continuare cu acesti bani. Daca
statul isi propune sa faca multe lucruri, va avea nevoie de multi
bani. Daca statul se va limita sa faca strictul necesar, se va
multumi cu mai putini bani.
Strict istoric, doctrina distinge intre: statul care are nevoie
de bani putini si in aceasta categorie intra statele de pana la
primul razboi mondial - state caracterizate prin finante publice
clasice. Se multumeau sa indeplineasca doar functiile minimale:
protejarea vietii si a proprietatii cetatenilor ei => statul
jandarm. Ele existau la un nivel minim, iar institutiile erau
centrate pe asigurarea ordinii publice, asigurarea justitiei si
cele spuse mai sus. Cea mai mare pondere o aveau cheltuielile
militare. Statele moderne care s-au nascut dupa primul razboi
mondial au inceput sa cheltuiasca din ce in ce mai mult. Ca un
raspuns la criza financiara din 29-33, solutia care au descoperit-o
mai intai statele americane si apoi cele europene, au fost
investitiile publice. Fata de efectele dramatice ale acelei crize,
statele au gasit o solutie si anume un program masiv de investitii
publice in care statul s-a transformat in angajator. Statul a spus
folosim banii pe care ii avem pentru a construi tot felul de
lucruri si angajam oameni pentru a construi aceste lucruri. Acest
program masiv a fost metoda de a iesi din criza. Teoreticianul care
a dat un impuls acestui gen de masuri a fost John Keynes.
O a doua modalitate prin care statul s-a implicat a fost
implicarea sa in protectia sociala, in asigurarile sociale si in
asigurarile de sanatate. Pana la momentul de dupa primul razboi
mondial cu cateva exceptii foarte izolate, statele nu se implicau
in sustinerea cetatenilor care din diverse motive nu mai puteau
munci. Statul nu se implica in asistenta medicala, exceptand
situatiile de razboi. Pana la momentul de dupa marea criza faptul
ca o persoana nu avea slujba nu era problema statului. Cetateanul
care se imbolnavea isi platea singur asistenta medicala. Statele
insa preluand insa niste modele private s-au dezvoltat la nivel
national. Statul obliga fiecare cetatean care obtine un venit sa
plateasca o contributie din veniturile sale, calculata procentual,
la sistemele publice de asigurari sociale si medicale, iar in
schimbul acestei contributii fie implineste varsta pentru a nu
putea munci, fie sufera un accident care il impiedica sa mai
lucreze etc are dreptul sa primeasca o pensie, o suma de bani din
partea statului. Statul nu face o donatie cetatenilor sai ci este
un drept pe care il dobandeste in schimbul unei contributii. Statul
te obliga sa contribui, dar spre deosebire de impozit, atunci cand
platesti contributia pt asigurari de somaj sau pentru pensii sau
pentru asigurari de sanatate, esti obligat sa platesti, dar daca
vei ajunge sa indeplinesti conditiile, statul fie iti va da pensia
respectiva, fie acces gratuit la sistemul medical public. In aceste
conditii, cheltuieile statului au crescut exponential. Efortul de
reconstructie a fost suportat de stat dupa razboiul mondial.
Statele au cheltuit foarte mult construind diverse bunuri si apoi
intretinandu-le. Astfel statul s-a transformat intr-un stat
provident, care interveni cheltuind bani. Statul si-a dezvoltat
industrii. Totul intemeiat pe teoria interventionista a lui Keynes.
Totul a functionat timp de 30 de ani, pana in 75 cand totul s-a
prabusit, la o prima criza serioasa. Statele s-au confruntat cu
urmatoarea problema: multiplicarea cheltuielilor publice. Pentru a
face fata cheltuielilor din ce in ce mai mari, statele au trecut
mai intai la imprumut, apoi s-au apucat sa tipareasca bani, ceea ce
a alimentat inflatia. Inflatia a marit preturile, ceea ce a dus la
criza de la mijlocul anilor 70. Schimbarea s-a facut prin
imbratisarea teoriilor economice ale economiei de piata Hey - care
spune ca statul fie se retrage din economie, fie daca ramane in
activitatea economica trebuie sa o faca potrivit regulilor aplicate
societatilor private. Statul trebuie sa intre in concurenta cu
societatile private si daca nu face fata, sa inchida societatile
publice. De asemenea, statul cand va cumpara ceva trebuie sa caute
pretul cel mai bun. Au aparut reglementari care impun proceduri in
urma carora statul sa se asigure ca a gasit cel mai bun pret. Prin
regulile acestea statului i se impune un mod de gandire si actiune
ca celor din mediul privat. Logica administrarii private, logica
identificarii eficientii maxime in cheltuirea banilor a fost impusa
statului printr-o serie de reglementari. Noi am prelut aceste
reglementari tarziu la momentul aderarii la UE. Statul desi
confruntat cu o criza economica, care pune sub semnul intrebarii si
acest model combinat de dupa razboiul mondial, a cheltuit totusi
foarte mult in sistemul social. S-a ajuns in momentul de azi cand
statele cheltuiesc mult mai mult decat pot sa obtina ca venituri,
nu mai pot sa tipareasca bani. Tehnicile noi si regulile noi
consacrate la nivel european impun o intoarcere fortata la statul
care cheltuieste pe ce vrea el banii dar in conditii de eficienta
si cu conditia limitarii si a deficitului si a datoriei publice.
Practica statului i se spune descurca-te cu conditia sa nu
cheltuiesti mai mult decat incasezi si fara sa te imprumuti. Este
cumva o preluare a acestui principiu a echilibrului bugetar, care
era valabil in finantele publice clasice. Statul se intoarce la
ideea de echilibru bugetar pe care tratatul fiscal recomanda ca
statele sa il includa in constitutie.
Exista constrangeri tehnice ale deciziei politice. Cu toate
acestea ea ramane una importanta in stabilirea regimului finantelor
publice. Realizarea diverselor elemente care compun dreptul
financiar public presupune o multitudine de raporturi juridice.Avem
pe de-o parte raporturile care tin de elaborarea si de incasarea
veniturilor, ale caror reguli sunt date de: principiul legalitatii
si principiul planificarii. Regulile ne spun ca trebuie sa avem
mereu un plan. Bugetul este acest plan. Regulile de elaborare a
bugetului toate tintesc la acelasi scop, sa existe o evidenta
permanenta. Ceea ce duce la un al treilea principiu. De ce
principiul legalitatii se aduna cu principiul planificarii? Pentru
a permite controlul, verificarea cheltuirii banilor publici. Ce
este esential pentru fiecare operatiune este posibilitatea
verificarii. Pentru ca mai devreme sau mai tarziu acest control
trebuie facut cu privire la toti banii. Nu ar trebui sa existe
posibilitatea ca o persoana sa foloseasca bani publici si sa nu fie
supusa unui control. Planificarea pe baza legii si cu respectarea
legii care sa permita apoi verificarea sunt cei 3 piloni de baza ai
finantarii publice, pilonii legali, separati de cei politici.
Controlul deciziei politice se face intr-un singur fel: prin
exercitarea votului. Finantele publice au un pilon juridic si un
pilon politic. In cadrul pilonului legal avem legalitatea,
planificarea si verificarea. Daca se constata ca s-a incalcat
regula de folosire a banilor publici sanctiunea va fi de 3 feluri:
patrimoniala (persoana care a utilizat banii publici in mod nelegal
va trebui sa restituie acei bani), contraventionala sau dupa caz
penala, disciplinara. De regula orice folosire a oricaror bani
publici trebuie sa fie verificata. Mecanismele de control ale
statului trebuie sa fie unele cu o acoperire foarte vasta.
Raporturile de drept financiar public nu se limiteaza doar la
aceasta verificare. Daca ne uitam la sursele de venituri pentru
banii publici avem 2 categorii: obligatiile fiscale ale celor care
trebuie sa plateasca si contractele incheiate de stat. Pe langa
raporturile de drept public, cand statul incheie contracte, acele
contracte sunt administrative si nu toate presupun o subordonare.
Multe dintre ele sunt supuse reglementarilor dreptului privat.
In ceea ce priveste subiectele raporturilor juridice, in primul
rand vorbim despre stat ca persoana juridica, despre persoanele
juridice de drept public la nivel central pe de-o parte si la nivel
local pe de alta parte. La nivel central: autoritatile publice care
de regula sunt acele persoane juridice infiintate printr-un act
normativ care dau continut celor 3 puteri: camerele parlamentului,
ministerele si guvernul, instantele judecatoresti, administratia
prezidentiala. Ele sunt fiecare persoana juridica de drept public,
fiecare administrand un buget al sau si banii autoritatilor
subordonate. La nivel central mai avem si institutiile publice
infiintate prin acte normative: CCR, curtea de conturi, avocatul
poporului, CNA etc. La nivel local: unitatea
administrativ-teritoriala si diverse institutii publice locale
infiintate de Consiliul Local. Excludem din aceasta categorie
intreprinderile publice, societatile comerciale sau regii autonome
la care statul sau consiliul local sunt actionari. Ele sunt
persoane juridice supuse dreptului privat, desi pot folosi bani
publici. Deficitul lor se include in deficitul public. Cei care
folosesc banii publici sunt autoritatile publice, institutiile
publice si unitatile administrativ teritoriale. Prin patrimoniul
acestor persoane trec banii publici. Finantarea ne spune de unde
vin banii, de la cine primesti bani. Actul normativ prin care este
infiintata institutia respectiva va cuprinde intotdeauna daca e
persoana juridica sau nu, daca este subordonata sau nu si de unde
vin banii pe care ii foloseste aceasta institutie. Exista 3
posibilitati: Institutii finantate integral de la bugetul de
stat/bugetul local regula Institutii finantate integral din
venituri proprii Institutii finantate partial de la buget sau/si
partial din venituri proprii.
Forma de finantare nu are legatura cu subordonarea sau autonomia
administrativa. Autonomia sau subordonarea administrativa tin de
decizie. Cu alte cuvinte o institutie subordonata administrativ
poate foarte bine sa fie finantata din venituri proprii. CCR este o
institutie autonoma, dar este finantata de la stat. Universitatea
Bucuresti este finantata si de la bugetul de stat si din venituri
proprii.
Circulatia monetara
Statul in principiu nu impune foarte multe reguli privitoare la
banii privati. Totusi exista cateva astfel de reguli. Regulile
principale care sunt impuse de stat sunt cele care tin de
circulatia monetara. Avem o reglementare veche, o OUG 15/1996, care
limiteaza utilizarea monetarului. Pentru stat orice plati care se
fac in numerar sunt plati pe care nu le pot controla. Ele pot fi un
semn al evaziunii fiscale. La fel statul poate sa aiba suspiciuni
legate de operatiuni de spalare de bani pe care astfel le
detecteaza mai greu. Alternativa este transferul bancar. Statul
pentru a limita folosirea numerarului a impus inca din 1995 niste
reguli. Aceste restrictii sunt impuse numai persoanelor juridice.
De ce aceasta diferenta? Pentru ca de regula la infiintare in
principiu persoana juridica trebuie sa faca dovada unui patrimoniu,
care de regula consta intr-o suma de bani. Dovada se face prin
depunerea banilor respectivi intr-un cont bancar. Ceea ce automat
ne duce la urmatoarea situatie: intotdeauna o persoana juridica va
avea cont la banca. Plecand de la aceasta premisa, legiuitorul va
fixa un plafon de folosire a numerarului pe zi. Acest plafon nu era
valabil decat intre persoane juridice. Existenta plafoanelor intre
platile dintre persoane juridice este pana in momentul de fata
singura restrictie.
