Curso Participación Ciudadana y Medios Digitales - Modulo I. La Democracia Marchita

7/31/2019 Curso Participacin Ciudadana y Medios Digitales - Modulo I. La Democracia Marchita

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ORGANIZACIN UNIVERSITARIA INTERAMERICANACOLEGIO DE LAS AMRICAS

RED INTERAMERICANA DE FORMACIN EN GOBIERNO ELECTRNICO

Participacin Ciudadana y Medios Digitales:

experiencia de inmersin crticaen la participacin ciudadana del siglo XXI

MDULO I

La democracia marchita:gobernanza local y desarrollo democrtico en los albores del nuevo milenio

Autor del curso: Pedro Prieto Martn (Asociacin Ciudades Kyosei)

Materiales didcticos basados en la monografa:PRIETO-MARTN, P. (2010) Las Alas de Leo. La participacin ciudadana del siglo XX, Asociacin Ciudades Kyosei,

[http://www.ckyosei.org/docs/LasAlasDeLeo.pdf]


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CURSO SOBRE PARTICIPACIN CIUDADANA Y MEDIOS DIGITALES:experiencia de inmersin crtica en la participacin ciudadana del siglo XXI

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Gua de lectura del mdulo I

Este primer mdulo tiene un carcter introductorio, y sus objetivos didcticos a los que el estudiante deberaprestar especial atencin son los siguientes:

a) Caracterizar la grave crisis de legitimidad que padecen actualmente nuestros sistemas democrticos

b) Dotar al alumno de las herramientas de anlisis que le permitan examinar crticamente, con una perspectivasistmica, las sociedades contemporneas y sus sistemas de gobierno. Para ello, se recurrir al analisisinstitucional, en una versin especialmente irreverente. Este enfoque analtico se aplicar a lo largo delcurso, por lo que es importante que el estudiante se familiarice con l.

c) Analizar los orgenes histricos e institucionales de las democracias liberales y reflexionar sobre cmo se

produce la evolucin de los sistemas sociales. Diferenciar entre el funcionamiento formal y oficial denuestras instituciones poltico-sociales y su funcionamiento informal real, que en ocasiones cabe calificarde sombro.

d) Observar cmo todo ello afecta a la calidad de las instituciones democrticas y a los comportamientos delos diferentes actores estratgicos. Estudiar en detalle la instrumentalizacin que frecuentemente se operasobre los mecanismos electorales y cmo ello provoca en los polticos representativos una actitudambivalente, casi esquizofrnica, ante la posibilidad de que los ciudadanos participen activamente en lagestin de los asuntos pblicos.

e) Analizar el papel del mbito local como un espacio privilegiado de innovacin democrtica, el ms frtilpara el florecimiento y experimentacin con la participacin ciudadana. Los municipios constituyen unterritorio en el que se moldean actualmente algunas de las posibles soluciones a la mencionada crisis delegitimidad de la democracia.

f) Estudiar en detalle el caso del mbito municipal espaol, para as ilustrar cmo los desafos concretos quelos municipios enfrentan estn favoreciendo un trnsito desde los tradicionales modelos de gobierno

burocrtico hacia nuevos modelos de gobernanza democrtica.

g) Introducir el concepto de democracia colaborativa que, por medio de la apertura de los procesos polticosa la interaccin estrecha y continuada entre polticoslas administraciones, iniciativa privada y ciudadana,crea nuevas formas de poder compartido que permiten afrontar mejor las problemticas sociales.

El mdulo se estructura de la siguiente manera:

MATERIALES DIDCTICOS:

1. El viejo traje de la democracia2. Instituciones democrticas y actores polticos

2.1 Introduccin al institucionalismo2.1.1 Las lites y las instituciones sombras2.1.2 Mecanismos de evolucin institucional

2.2 El lado oscuro de la influencia2.2.1 Mecanismos electorales y distorsin democrtica2.2.2 Poltica representativa y esquizofrenia doblepensante

3. El nudo gordiano de la democracia local3.1 El laberinto de lo local3.2 Gobernanza local y desarrollo democrtico

ACTIVIDAD:Reflexin sobre el sistema institucional y la participacin ciudadana en cada pas de loscursantes (Actividad Individual)


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MDULO ILa democracia marchita: gobernanza local y desarrollo democrtico en los albores del nuevo milenio

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MDULO I.

La democracia marchita:gobernanza local y desarrollo democrtico en los albores del nuevo milenio

En este primer mdulo del curso reflexionaremos sobre la grave crisis de legitimidad que padecen actualmentenuestros sistemas democrticos, prestando una especial atencin al mbito local como espacio privilegiado deinnovacin democrtica en que se estn fraguando posibles soluciones a la crisis. Los desafos concretos que losmunicipios enfrentan estn favoreciendo en ellos un trnsito desde los tradicionales modelos de gobiernoburocrtico hacia nuevos modelos de gobernanza democrtica, en los que el gobierno y las administracionespblicas ocupan un papel de liderazgo y mediacin entre los diversos actores sociales. En este sentido, puedehablarse del surgimiento de una nueva forma de democracia colaborativa en la que, por medio de la apertura de

los procesos polticos a la interaccin estrecha y continuada entre los polticos, las administraciones y la ciudadana,se consigue crear nuevas formas de poder compartido desde las que se hace posible afrontar, conjuntamente, loscrecientes desafos sociales.

1. EL VIEJO TRAJE DE LA DEMOCRACIA

Seor, a m me da lo mismo que me tengis por hijo de mi padre o de otrocualquiera, y por eso os digo que o yo soy ciego, o vais desnudo(Don Juan Manuel, El conde Lucanor, 1335)

Nunca hasta hoy hubo en el mundo tantos pases regidos por gobiernos democrticos. Como tampoco, en el planoideolgico, se vio jams la democracia tan poco desafiada por sistemas polticos rivales que se presentasen comoalternativas. Entre los acadmicos, parece haberse impuesto el consenso de que son las democracias liberalesrepresentativas las que proporcionan a sus ciudadanos los niveles ms altos de desarrollo y bienestar. Unoshechos que podran llevarnos a concluir que la democracia se ha proclamado como la clara vencedora de lasdisputas ideolgicas que caracterizaron a gran parte del siglo XX.

Sin embargo, la mayora de la literatura poltica reciente coincide en sealar que la democracia, tal como laconocemos hoy en da, atraviesa una grave crisis de identidad. Algo que se ve reflejado en el hecho de que, tantoen los pases de larga tradicin democrtica como en aquellos con democracias ms jvenes, cada da se vanacumulando mayores niveles de descontento entre sus habitantes. Un descontento que no tiene tanto que ver conla adhesin de los ciudadanos a los valores y al ideal democrtico, como con la desconfianza y el escepticismogenerado en torno a su funcionamiento institucional y prctico. En particular, se observan bajos niveles deconfianza en las instituciones democrticas como los parlamentos o los gobiernos, que se convierten en muy

bajos con respecto a sus principales actores los partidos polticos y la propia clase poltica. Este desencanto semanifiesta especialmente en los altos niveles de abstencin electoral y en la creciente dificultad de los partidos paraactuar como portavoces y articuladores de los intereses y preocupaciones de una sociedad que los rechaza.

Desde el campo de la sociologa poltica se han propuesto diversas causas que explicaran este alejamiento entre elsistema poltico y la ciudadana: el declive del poder de las instituciones polticas en el contexto de la globalizacin;la emergencia de una forma de poltica menos ideolgica y ms consensual; la aparicin de una ciudadana msactiva, mejor educada, menos sumisa y ms exigente con las instancias poltico-administrativas; y la extensin deuna cultura ms individualista y consumista que ha erosionado las identidades polticas colectivas. Sin pretendernegar que estos hechos han contribuido a acrecentar el distanciamiento, consideramos no obstante que sus causasprincipales lejos de ser exgenas, se hallan en el seno de unas instituciones polticas que se han mostradoincapaces de reformarse y hacer sentir a los ciudadanos que estn siendo debidamente representados (Coleman

2005).Lo cierto es que durante los dos ltimos siglos, en que se produjeron cambios inslitos y substanciales en casitodas las esferas de la actividad humana, nuestros mecanismos democrticos apenas han sido renovados. Lademocracia, tal como la conocemos, sigue todava siendo el producto de una poca en la que la representacin


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efectiva se vea limitada tanto por las grandes diferencias en los niveles educativos de la poblacin, como por elaislamiento derivado de unos sistemas de comunicacin y transporte rudimentarios que acentuaban el efecto de lasdistancias geogrficas. Nuestras democracias se basan, por tanto, en la nocin de la representacin remota, quereserva la deliberacin poltica a las lites y deja al pueblo la tarea de votar a sus legisladores y retirarse dcilmentehasta las siguientes elecciones (Coleman 2003).

Hace ya sesenta aos que Winston Churchill afirm

que la democracia era la menos mala de todas lasformas de gobierno que hasta entonces la humanidadhaba probado. Pero... no resulta sorprendente queen el largo medio siglo transcurrido desde entonces lahumanidad haya sido capaz de pasearse por la luna,pero no haya logrado introducir mejoras quecontribuyan a que la democracia pueda ser buena pormrito propio en vez de simplemente menos malaque sus alternativas?

Tanto es as, que en esas dcadas de desenfrenada innovacin, que han venido a transformar radicalmentenuestras estructuras sociales, culturales y econmicas, apenas se puede reconocer a las clases polticas el mritode haberse adaptado a la irrupcin de la televisin como forma de comunicacin dominante. Este cambio sin dudaha contribuido a aumentar la transparencia y la accesibilidad de los procesos polticos para los ciudadanos, pero almismo tiempo ha provocado el trnsito hacia una poltica mediatizada(politainment, en ingls), que ha adaptadosus discursos a los formatos propios de la industria del entretenimiento y que se caracteriza por la superficialidad desus debates. Esta mediatizacin ha favorecido asimismo una orientacin marcadamente mercadotcnica de lapoltica y una preocupante connivencia entre los partidos polticos, los conglomerados mediticos y los consorciosempresariales de los que stos forman parte. Nada que ver, por tanto, con acercarse a ese ideal democrtico deigualdad polticay de control popularque los ciudadanos demandan.

Esta situacin de alejamiento entre los deseos de la ciudadana y las acciones de los polticos est provocando quedesde la sociedad civil, los crculos acadmicos, las instituciones polticas e incluso algunos partidos polticos, seest sealando la necesidad de revisar las actuales estructuras democrticas para poder avanzar en laconstruccin de nuevos armazones institucionales que hagan del protagonismo activo de la ciudadana la base para

la construccin permanente de la democracia (Porras 2005) e introduzcan mecanismos que, an preservando elmarco representativo, permitan al pblico conservar un cierto grado de autoridad sobre sus representantes inclusoen los perodos entre elecciones (Coleman 2005).

El Concilio de Europa, institucin que agrupa a 47 pases del mbito europeo y cuyos fines incluyen la proteccin delos Derechos Humanos, la democracia pluralista y el Estado de Derecho, afirmaba recientemente en una de suspublicaciones que el futuro de la democracia en Europa no reside tanto en fortificar y perpetuar sus institucionesformales y sus prcticas informales, sino en cambiarlas. [...] Para mantener su legitimidad, la democracia tal comola conocemos tendr que cambiar, y cambiar significativamente (Schmitteret al. 2004). En este sentido, uno de losdocumentos de trabajo de su Comit Ad hoc sobre Democracia Electrnica (2007), identifica hasta 43 deficienciasen las actuales prcticas democrticas, que abarcan desde la escasa influencia que los ciudadanos tienen en lasdecisiones polticas hasta el dficit democrtico en las instituciones internacionales y los partidos polticos, pasando

por el deficitario funcionamiento de la separacin de poderes y la corrupcin y falta de transparencia de lossistemas electorales, las instituciones polticas y el sector corporativo. Han sugerido asimismo hasta 29 reformasconcretas que ayudaran a solventar tales problemas (Concilio de Europa 2005), entre las que se encuentranrecomendaciones tan variadas como la extensin del derecho de voto a los ciudadanos desde su nacimiento, lareforma de los mtodos electorales para que reflejen mejor las preferencias de los votantes o incluso la celebracinde una lotera entre los votantes que permitiera a los ganadores adjudicar pequeas partidas presupuestarias aentidades y programas de su eleccin.

En el cuento de Christian Andersen, bast con que un nio exclamase: Pero si va desnudo!, para que la multitudestallase en un clamor burln y el emperador quedase abochornado para siempre. Infelizmente, no es lo que estocurriendo ahora. El Concilio de Europa es slo una ms entre los cientos de instituciones que respetuosamenteestn advirtiendo de que las otrora flamantes vestiduras de nuestras democracias se ven, en estos tiempos quecorren, ms bien radas y anticuadas. Pero la mayor parte de la clase poltica prefiere hacer odos sordos y nodarse por enterada. Ignoran las propuestas de cambio que les son planteadas y, amparndose en la legitimidadde que supuestamente les imbuyeron las elecciones, se esconden, como el emperador tras un traje imaginario.

Para poder entender el porqu de esta escasa disposicin para el cambio, deberemos analizar nuestro sistema

No resulta sorprendente que, en el medio

siglo transcurrido desde la declaracin deChurchill, la humanidad haya sido capaz depasearse por la luna pero no haya logrado

introducir en sus sistemas democrticosmejoras que lleven a que la democracia sea

consideradabuena por sus propiosmritos en vez de simplemente menos

mala que las alternativas?


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poltico desde una perspectiva institucional y profundizar as en las motivaciones, tanto declaradas comoencubiertas, que rigen el funcionamiento de nuestras instituciones democrticas.

2. INSTITUCIONES DEMOCRTICAS Y ACTORES POLTICOS

Los hombres son impotentes para asegurar el futuro; slo las instituciones fijan el destino de las naciones

(Napolen Bonaparte, 1813)

El anlisis institucional es una de las herramientas ms valiosas para entender el funcionamiento de nuestrossistemas sociales, econmicos, polticos y organizacionales. A pesar de tener sus orgenes en el campo de lasciencias sociales, en las ltimas dcadas la Teora de Anlisis Institucional ha recibido aportes fundamentalesdesde el rea de la economa, especialmente gracias a los trabajos del Premio Nobel de Economa Douglass North(1993). En este apartado presentaremos algunos de sus rasgos esenciales, que nos servirn como gua paranuestros anlisis a lo largo del curso.

2.1 INTRODUCCIN AL INSTITUCIONALISMO"El poder tiene races ms profundas y estructuras ms duraderas que losgobiernos que entran y salen al ritmo de las elecciones democrticas"(Eduardo Galeano, Patas arriba: la escuela del mundo al revs, 1998)

Segn la teora institucional, los sistemas sociales funcionan por medio de la creacin, mantenimiento y desarrollode las llamadas instituciones. Las instituciones son el conjunto de valores, principios y normas que rigen en elsistema y que determinan los procedimientos y medios legtimos para que los actores estratgicos se relacionenentre s, resuelvan sus conflictos y seleccionen y desarrollen las estrategias con las que alcanzar sus objetivos.Tomando esto en cuenta, podramos decir que las instituciones son las reglas del juego de la interaccin social, esdecir, el marco de constricciones e incentivos que pautan la interaccin entre los individuos y las organizaciones.

FIGURA NM. 1. VISIN INSTITUCIONAL DE UN SISTEMA U ORGANIZACIN

Fuente: elaboracin propia

Tal como se muestra en la figura 1, la construccin de este marco se produce por medio de dos mecanismos

identidadobjetivos

Instituciones

(principios, valores yrecursos cognitivos)

informalesformales

Instrumentos

(mecanismos, procesos

y organismos)

(individuos, colectivosy organizaciones)

Actores

Efectos

EstabilidadEficiencia

LegitimidadRepresentatividad

Entorno

Sistema / organizacin

sombras

retos amenazasoportunidades

costes

incentivossanciones

nuevos actores

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accountability

intervenciones otras influenciasexternas


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diferenciados. Las instituciones, por un lado , desde su rol de valores y principios soberanos del sistema, jueganun papel activo en la conformacin de las preferencias e intereses de los actores, as como en la estructuracin desus modelos perceptivos, discursivos, mentales y de comportamiento. En otras palabras: al ser las instituciones lasque configuran lo que los actores perciben y discurren, contribuyen con ello a modelar los objetivos que estosactores persiguen, as como sus identidades.

Por el otro lado , las instituciones establecen y legitiman una serie de mecanismos y procesos por medio de los

cuales los actores, que pueden ser individuos, organizaciones o colectivos, habrn de perseguir sus objetivos, ascomo los canales para que se produzca el rendimiento de cuentas y la asuncin de responsabilidades(accountability) de los distintos actores. Estos mecanismos son privilegiados en el sentido de que su aceptacin yutilizacin comportar para los actores unos esfuerzos y costes menores en sus actuaciones, debiendo en cambiosortear barreras y afrontar desgastes si optan por procedimientos alternativos; de hecho, junto con los instrumentosse establecen ciertas sanciones reales y/o simblicas que se aplicarn a sus infractores. Ocasionalmente seinstaurarn tambin organismos que favorezcan el respeto de las normas y el correcto funcionamiento del sistema.

En lo que a la naturaleza de las instituciones se refiere, stas pueden ser de dos tipos: formales e informales. Lasformales se corresponden con las reglas del juego legal o socialmente proclamadas: son las leyes y reglamentos;las instituciones informales, por su parte, son las reglas tal como son interiorizadas y vividas: lo que los actoresrealmente sienten y hacen. Lo normal es que ambos tipos de instituciones, formales e informales, se encuentrenalineadas, sirviendo las informales para extender y matizar a las formales, sin contradecirlas. En los casos en queno obstante difieren son las instituciones informales las que suelen tener preeminencia.

Todos estos conceptos pueden visualizarse pensando en un partido de ftbol. El reglamento futbolsticoproporciona a los equipos el marco dentro del cual definir y perseguir sus estrategias ganadoras, y pauta as elcomportamiento que tendrn durante el partido los delanteros, porteros, entrenadores y dems actores relevantes.Las reglas sern, no obstante, ajustadas en la prctica de acuerdo a ciertos patrones informales, que por un ladohacen percibir como aceptables ciertos niveles de juego duro entre los deportistas, pero que al mismo tiemporeprimen y hacen algo aborrecible del deseo de lastimar deliberadamente a la estrella del otro equipo, aunque ellopudiera llevar a la victoria. Los rbitros, por su parte, velarn por que las normas sean debidamente respetadas,aplicando las correspondientes sanciones.

2.1.1 LAS LITES Y LAS INSTITUCIONES SOMBRASLeyes: Sabemos lo que son, y lo que valen. Son telaraas para los ricos y poderosos,cadenas de acero para los pobres y dbiles, redes de pesca en las manos del gobierno(Pierre Joseph Proudhon, ~1840)

Es muy importante sealar cmo tanto las instituciones como los mecanismos y procedimientos que stas definenno son en absoluto neutrales, sino que, por regla general, favorecen y benefician a ciertos actores mientrasperjudican o excluyen a otros. Esto ocurre porque las instituciones, si bien proporcionan el marco bsico para ladefinicin de las identidades y papeles de los actores, atribuyndoles distintas cotas de poder, se ven al mismotiempo afectadas por las acciones de estos actores as como por las luchas de poder que stos mantienen entre s.

A este respecto, se habla de las lites o actores estratgicos de un sistema para referirse a aquellos colectivos uorganismos que ocupan una posicin preponderante y queposeen la capacidad de afectar, en solitario o formando

coaliciones, el funcionamiento del sistema y su marcoinstitucional. En lo posible, los actores buscarn controlar y/oalterar la institucionalidad vigente para que favorezca susintereses, facilite la consecucin de sus agendas y sirva parapropagar su visin del mundo.

En circunstancias extremas, como por ejemplo las de un rgimen dictatorial, es posible para las lites someter laspropias instituciones formales a sus intereses, dictando leyes y ordenamientos excluyentes y opresores.Normalmente, sin embargo, las instituciones formales requieren de la aprobacin general para mantener sulegitimidad, lo que lleva a que stas garanticen unos niveles mnimos de equidad. En estos casos, los actoresestratgicos han de recurrir a las instituciones informales para influenciar el funcionamiento del sistema; msconcretamente, utilizan las que hemos denominado instituciones sombras. Esta subcategora de las instituciones

informales no ha recibido hasta ahora mucha atencin por parte de los acadmicos, pero se reviste de unaimportancia vital ya que las instituciones sombras son las que se encargan de gestionar la impunidad y losprivilegios en el sistema, y permiten que para ciertos colectivos y organizacionespor lo general los ms poderososo los ms excluidos no se apliquen, de facto, las normas y valores que supuestamente rigen el sistema. Aunque se

En lo posible, los actores buscarn

controlar y/o alterar lainstitucionalidad vigente para quefavorezca sus intereses, facilite laconsecucin de sus agendas y sirva

para propagar su visin del mundo

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pretenda que est vigente ese bienintencionado deber ser que dictan las normas formales, sern las institucionesinformales y sombras las que prescriban lo que realmente es.

En el apartado 2.2 veremos cmo estas instituciones sombras juegan un papel primordial en la configuracin y elfuncionamiento de los sistemas democrticos contemporneos.

2.1.2 MECANISMOS DE EVOLUCIN INSTITUCIONAL

El siglo XX se ha caracterizado por tres desarrollos de gran importancia poltica: el crecimiento de lademocracia, el crecimiento del poder de las corporaciones, y el crecimiento de la propaganda corporativacomo medio para proteger el poder corporativo frente a la democracia(Alex Carey, 1995)

La razn de ser ltima de las instituciones es la de garantizar la supervivencia y la continuidad del sistema social odel organismo al que pertenecen. Es decir: moldean el sistema social de forma que pueda enfrentar positivamente,por medio de la accin colectiva de sus actores, los desafos y oportunidades que se le plantean a lo largo deltiempo; unos desafos que podrn tanto provenir del exteriordel entorno en que el sistema social opera einteracta como de cambios y evoluciones internas.

En consecuencia, el marco institucional buscar ante todo proporcionar al sistema un cierto equilibrio, interno yexterno. Para ello, las interacciones rutinarias que se producen entre los actores del sistema habrn de configurarsede tal forma que, indirectamente, produzcan estabilidad para el sistema . Dicha estabilidad dependerfundamentalmente de que el marco institucional sea capaz de proporcionar (Navarro Vicente 2003):

eficienciapara los actores estratgicos, en la persecucin y consecucin de sus objetivos;

legitimidadpara el propio sistema institucional, y para los roles y prerrogativas que ste atribuye a los actores;

representatividadpara los colectivos y organismos integrados en el sistema.

Los niveles de cada una de estas dimensiones pueden variar mucho de un caso a otro. Una dictadura, por ejemplo,puede ser extremadamente eficiente a la hora de facilitar a sus lites el cumplimiento de sus objetivos, pero encuanto a legitimidad y representatividad puntuar bajo. En cambio, los regmenes monrquicos absolutistasmedievales que recurran a la religin para dominar la moral de sus sbditos, obtuvieron altos niveles de legitimidadan no siendo representativos ni, necesariamente, eficientes.

En este contexto, lo importante es entender que en la medida en que alguno de estos elementos no est presente,la institucionalidad del sistema tender a ser ms inestable y, por tanto, ser mayor la motivacin de sus actorespara intentar cambiarlo y mejorar con ello su situacin . De hecho, con cada cambio tecnolgico, econmico osocial que acontezca, ya sea endgeno o exgeno al sistema, se genera un nuevo escenario de amenazas yoportunidades en el que el marco de preferencias, incentivos y costes relativos cambia para el conjunto de losactores estratgicos, lo que se traducir en ocasiones en cambios institucionales.

El desarrollo institucional acontece, por lo general, de forma lenta y gradual. A pesar de ello, puede tambin ocurrirespecialmente en sistemas que presenten bajos niveles de eficiencia, legitimidad, representatividad y,consecuentemente, una frgil estabilidad que a lo largo de perodos crticos los cambios se aceleren y seproduzcan de forma repentina transformaciones sustanciales de las instituciones, los equilibrios de poder y hasta dela propia constelacin de actores socialmente relevantes. Estos cambios pueden ser el resultado de algn sucesosbito y crtico como un desastre natural o una invasin o de la acumulacin de muchos pequeos cambiosincrementales, que no fueron debidamente encarados por el sistema y terminan minando su estabilidad.

Las demandas de cambio institucional sern articuladascuando un nmero suficiente de actores socialescompartan la percepcin de que el mantenimiento delstatu quono slo podra llevarlos a perder considerablesbeneficios potenciales en el futuro, sino que ademscomprometera seriamente sus beneficios actuales.Igualmente, se har necesario el surgimiento de nuevosliderazgos dentro de los distintos colectivos yorganizaciones socialmente relevantes, que cuestionen elmarco existente. Estos lderes debern ser capaces de articular una visin y una agenda de cambio practicable, que

sea apoyada por una coalicin suficientemente amplia, fuerte y duradera como para resolver adecuadamente lasuma de tensiones y resistencias que se producirn (Prats i Catal 2003) cuando los actores sociales que sesienten amenazados traten por todos los medios de imponer una lectura de los cambios compatible con elmantenimiento del statu quo, dramatizando los costes y minimizando los beneficios esperables del cambio

Las demandas de cambio institucionalsern articuladas cuando un nmero

suficiente de actores sociales compartanla percepcin de que el mantenimientodelstatu quo no slo podra llevarlos a

perder considerables beneficiospotenciales en el futuro, sino que

adems comprometera seriamente susbeneficios actuales

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institucional en cuestin (North 1993).

Tomando en cuenta todo lo anterior debemos mencionar, por ltimo, que nuestras modernas sociedadesdemocrticas atraviesan actualmente un perodo de especial turbulencia institucional, al tener que desenvolverse enun entorno caracterizado por la complejidad y el dinamismo. Un nuevo contexto en que los colectivos excluidosestablecen con creciente facilidad coaliciones que los convierten en actores estratgicos, llevando a que las trescualidades mencionadas anteriormenteefectividad, legitimidad y representatividad estn sometidas a una presin

y cuestionamiento constantes. El grave desencaje existente entre la institucionalidad formal y la informal, el altogrado de exclusin reinante, la dificultad de mantener altos niveles de eficiencia y el continuo surgimiento de nuevosactores sociales hacen que aumente la incertidumbre institucional y vienen, como nunca antes, a exigir de nuestrasinstituciones una mayor capacidad de adaptacin. Es todo un desafo.

Como veremos en el siguiente apartado en el que analizamos la configuracin interna de los regmenesdemocrticos nuestros sistemas representativos estn afrontando este gran reto con extrema dificultad eindecisin.

2.2 EL LADO OSCURO DE LA INFLUENCIALas democracias suelen ser ms tranquilas y estn menos expuestas a lasedicin que el rgimen gobernado por una estirpe de nobles(Sir Francis Bacon, Ensayos, 1597)

Es sabido que el trmino democracia fue acuado en Atenas hace cerca de dos mil quinientos aos, a partir de losvocablos griegos demosque puede traducirse como pueblo y kratsque se traduce como gobierno oautoridad. Con l nos referimos, por tanto, a un sistema de gobierno en el que la autoridad reside en el pueblo.Puesto en palabras de Abraham Lincoln, es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

A pesar de la antigedad del trmino, el ideal democrtico que expresa se ha mostrado tan huidizo y tan difcil dealcanzar que podra afirmarse que a lo largo de la historia de la humanidad jams se ha realizado plenamente. En lapropia Atenas, las mujeres, los esclavos y los extranjeros no eran considerados ciudadanos; y en los centenares deregmenes que posteriormente se han atribuido un carcter democrtico (actualmente hay apenas diez pases en elmundo que no se consideren a s mismos democrticos) hubieron siempre de alcanzarse diversos compromisosinstitucionales que, si bien hicieron posible la gobernabilidad, los alejaron del ideal de la democracia.

De particular relevancia para nosotros son las denominadas democracias liberales, que actualmente estnpresentes en la mayora de los pases de tradicin occidental. Las democracias liberales se caracterizan porpresentar sistemas electorales representativos, por instituir la separacin de los poderes ejecutivo, legislativo yjudicial y por proclamar el imperio de la ley y la defensa de ciertos derechos y libertades para sus ciudadanos.

En la figura 2 se muestran los actores institucionales ms importantes en las sociedades regidas por democraciasliberales, as como las relaciones de influencia y poder que se dan entre ellos. Las flechas que unen a los actoresindican una relacin de tipo responde ante o es controlado por, y su tamao y grosor denotan la intensidad que

tiene dicha influencia. La figura, que no se refiere a ningn pas en concreto, incluye nicamente aquellas relacionesque hemos considerado ms relevantes de cara a estimular la reflexin del lector.

Tal como indica la figura, en las democracias liberales lospoderes estatales ocupan un papel central como

intermediarios y reguladores del comportamiento del resto delos actores sociales. Por medio de la promulgacin y aplicacinde las leyes, controlan que las actuaciones de los actoresestratgicos redunden en el bienestar general. Los poderesejecutivo, legislativo y judicial, asimismo, preservan su

independencia y se controlan entre s mediante arreglos institucionales establecidos por la separacin de poderes.Todos ellos, a su vez, rinden cuentas ante la ciudadana, depositaria de la soberana mxima, que ejercita sucontrol sobre los poderes estatales tanto directamente como a travs de los actores polticos. Cabe destacar cmotodas las cadenas de control e influencia social emanan en ltima instancia de la ciudadana, que es el actor quegoza de mayor autonoma e independencia.

La figura se refiere, claro est, a una situacin ideal que muestra cmo deberan funcionar las democracias

liberales; un ideal que, por lo general, difiere considerablemente del funcionamiento real de stas. Lo normal es queexista en ellas una maraa de instituciones formales, informales y sombras que, actuando sobre el sistema deincentivos de los actores, lleva a que los intereses de stos se desalineen con respecto al inters general e impide,de esta forma, que pueda cumplirse el ideal democrtico: el gobierno del pu eblo nicamente podr darse en la

La figura 2 muestra los actores

institucionales ms importantes enlas sociedades regidas pordemocracias liberales, as como lasrelaciones de influencia y poder que

se dan entre ellos


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medida en que no se contraren los intereses de los actores estratgicos ms poderosos.

FIGURA NM. 2. IDEAL DE INFLUENCIA EN DEMOCRACIAS LIBERALES


Esto no debera sorprendernos. Ha de tenerse en cuenta que nuestras democracias no han surgido de la nada.Todas ellas son el resultado de procesos de evolucin institucional que las lites configuraron de acuerdo a susnecesidades. Acemoglu y Robinson (2006) sostienen que la democracia moderna emergi de una confrontacinestratgica entre la minora rica y la mayora pobre. Los ricos prefieren siempre otros sistemas de gobierno antesque la democracia, pues el gobierno del pueblo conlleva un alto riesgo de redistribucin de la riqueza. Noobstante, confrontados con la posibilidad de que se d una revolucin que eliminara a las lites totalmente estndispuestos a transigir y admitir la instauracin de gobiernos con cierto carcter democrtico.

El Conde de Grey, que en 1832 hubo de impulsar como primerministro ingls la primera gran reforma de la Cmara de losComunes, lo testimoni magistralmente: No hay nadie mscontrario que yo a los parlamentos anuales y al sufragiouniversal. Mi objetivo no es favorecer, sino poner fin a esosproyectos y esperanzas. [...] El propsito de mi reforma esprevenir la necesidad de una revolucin [...] reformar para preservar, no para derrocar (Acemoglu et al. 2006). Lacomposicin de la Cmara de los Comunes apenas haba variado en los cuatro siglos anteriores a ese discurso,pese a que su reforma vena siendo reclamada desde haca casi doscientos aos. Hizo falta que la revolucinindustrial alterase sustancialmente el mapa de actores estratgicos y la amenaza de una revuelta popular se hicieratangible, para que se acometiera la reforma y con ello se iniciase el gradual proceso de cambios que llevara aladvenimiento de la democracia en el Reino Unido.

Las lites, sin embargo, no estn dispuestas a aceptar cualquier forma de democracia; el diseo del nuevo sistemademocrtico deber incluir importantes salvaguardas contra los poderes redistributivos de las mayoras. Se optaras por establecer sistemas electorales representativos y slo parcialmente sometidos al control directo de la

Confrontados con la posibilidad deque se d una revolucin, los ricos

estn dispuestos a transigir y admitirla instauracin de gobiernos con

cierto carcter democrtico

Actores internacionales

Otros estados

EU, OMC, BM, FMI

Mercados financieros

Poder empresarial

Corporaciones

Medios decomunicacin masiva

Grupos disidentes

Crimen organizado

Grupos de resistencia armada

Ciudadana

Soc. civil organizada

Ciudadanos

Fuerzas deseguridad

Actores polticos

Polticos

Partidos polticos

Administracinpblica Poderes estatales

Ejecutivo

Legislativo

Judicatura


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ciudadana, que elegir a sus gobernantes cada cuatro o cinco aos. Se limitar el uso de referendos y consultas alos ciudadanos, llegando a declararlos ilegales segn para qu materias. Se favorecer, asimismo, un diseoinstitucional que permita que la riqueza sea utilizada para influenciar las acciones de los gobiernos (Ferguson 1987)

mediante el cabildeo, el soborno o la corrupcin as como para conformar, manipular y silenciar a conveniencia ala opinin pblica (Herman et al. 1988) a travs de un control casi irrestricto de los medios de comunicacin demasas. Todos ellos son mecanismos que garantizan, en conjunto, que las opciones polticas ms radicales jamspuedan hacerse con el poder y, por tanto, que la temida redistribucin no pueda acontecer nunca.

A pesar de su gravedad, consideramos conveniente nojuzgar con excesiva dureza estos procesos de captura

primigenia de las instituciones democrticas por parte de

las lites. Por dos motivos principales: el primero es que,en la mayora de los casos, el panorama institucional delque se parta era tan hostil a la democracia que se hacanimposibles avances ms resueltos hacia ella; el segundomotivo hace referencia al hecho de que, an con todo,estos cambios casi siempre supusieron una mejora conrespecto a la situacin anterior. Debemos, asimismo,

reconocer a las democracias liberales su efecto positivo sobre los niveles de educacin, desarrollo y libertad de

expresin de la ciudadana y la progresiva profundizacin democrtica que han posibilitado.

FIGURA NM. 3. EL LADO OSCURO DE LA INFLUENCIA EN LA DEMOCRACIA


La figura 3 ilustra el funcionamiento real y conflictivo de nuestras democracias. Como puede verse, junto a los

canales de legtima influencia democrtica que presentamos anteriormente transcurren otros sumideros por los quela influencia oscura mana, sobreponindoseles muchas veces. El factor desestabilizador ms apreciable loconstituye el llamado cuarto poder los medios de comunicacin, que lejos de cumplir con su funcin de servicioal pblico cuestionando y controlando a los poderes fcticos, son adquiridos y utilizados por los grandes

El diseo del nuevo sistema democrticodeber incluir importantes salvaguardascontra los poderes redistributivos de

las mayoras [...] mecanismos quegarantizan, en conjunto, que las

opciones ms radicales jams puedanhacerse con el poder y, por tanto, la

temida redistribucin no puedaacontecer nunca

Ciudadana

Soc. civil organizada

Ciudadanos

Fuerzas deseguridad

Actores polticos

Polticos

Poderes estatales

Legislativo

Judicatura

Partidos polticos

Ejecutivo

Actores internacionales

Otros estados

EU, OMC, BM, FMI

Mercados financieros

Administracinpblica

Poder empresarial

Corporaciones

Medios decomunicacin masiva

Grupos disidentes

Grupos de resistencia armada

Crimen organizado


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conglomerados econmicos para la defensa de sus intereses corporativos. Se convierten as en un instrumentofundamental para la adulteracin de la opinin pblica y para ejercer presin sobre los poderes estatales y losactores polticos.

La connivencia entre los conglomerados empresariales ylos actores polticos es uno de los mayores desafos queafronta la democracia, ya que est llevando a que la

bsqueda consensuada del bien comn que deberacaracterizarla degenere en confrontacin interesada ypartidista. A este problema se unen otros no menosgraves, como la influencia del crimen organizado, laprdida de soberana nacional frente a organismosinternacionales o potencias extranjeras, la subordinacin de la accin de los polticos ante las estructurasjerrquicas partidarias, el poder ejercido por las burocracias estatales o la inexistencia de una autntica separacinde poderes. Todos ellos son desafos que nuestras democracias habrn de afrontar si quieren acercarse cada daun poco ms al ideal que las anima. Para cada uno de estos problemas podran encontrarse multitud de ejemplosprovenientes de pases de todo el mundo, pero por limitaciones de espacio no podremos abordarlos.Recomendamos, no obstante, al lector interesado en conocer ms sobre la influencia de las corporacionesempresariales que indague sobre la Mesa Redonda Europea de Industriales (ERT), lobbyque integra a 46 de las

ms grandes corporaciones europeas y que ha conseguido inspirar, ms q ue influenciar, buena parte la agendade la Unin Europea de las ltimas dcadas. Nosotros nos centraremos en esta ocasin en el anlisis de unproblema especialmente relevante de cara a la temtica del curso: cmo los propios instrumentos de expresindemocrtica pueden ser transformados en herramientas de distorsin de la voluntad ciudadana.

2.2.1 MECANISMOS ELECTORALES Y DISTORSIN DEMOCRTICA"Si el voto cambiara algo sera ilegal"(Escrito en una pared de San Francisco)

Las elecciones son, sin duda alguna, el acontecimiento democrtico por excelencia. Es a travs de ellas que elpueblo ejerce su soberana, escogiendo a los representantes sobre los que delegar la tarea de gobierno. Por ello,no ha de extraarnos que los sistemas y procedimientos electorales frecuentemente sean objeto de disputas

institucionales y que en ellos se exprese con claridad cules eran los intereses de las lites en el momento en quefueron establecidos.

Debemos empezar reconociendo que no existe un rgimen electoral perfecto o democrticamente neutral, ya quecada disposicin y mecanismo incluido en ellos tendr un efecto mesurable en las elecciones, favoreciendo a unospartidos y perjudicando a otros (Reynolds et al. 2006). Los mecanismos electorales son siempre, por tanto, elresultado de una negociacin y un compromiso derivados de la valoracin de sus efectos por parte de los actoresestratgicos.

Resulta, no obstante, fascinante comprobar hasta qu punto los mecanismos electorales pueden ser deformados yalejados del ideal democrtico en pro de intereses particularistas. As, por ejemplo, en muchos estadosnorteamericanos impera la prctica del gerrymandering, consistente en que los propios polticos re-dibujan losdistritos electorales de tal forma que quede virtualmente garantizada la eleccin de sus candidatos. De esta forma,

en una especie de democracia patas arriba, son los polticos los que escogen a sus votantes en vez de alcontrario. En Brasil, pas cuyo rgimen electoral ha favorecido una alta fragmentacin partidaria y la extensin delclientelismo poltico, no es extrao que un cargo electo cambie de partido varias veces en un mismo ao.Animamos al lector inquieto a investigar por s mismo las caractersticas de diferentes sistemas electorales, comopor ejemplo el suizo, el norteamericano y el cubano: analizando no slo su normativa bsica, sino tambinelementos como las normas de financiacin de las campaas, la tasa de abstencin de los votantes, el ndice dereeleccin de polticos en sus cargos, las posibilidades de control ciudadano sobre las acciones de los polticos,etc., podr constatar la disparidad que existe entre los diferentes marcos democrticos y cmo en este mbito lasprimeras apariencias e impresiones suelen resultar engaosas. En lo que resta de apartado nos dedicaremos encambio a examinar uno de los sistemas electorales ms distorsionadores que existen en Europa: el sistemaelectoral espaol. Vamos a analizarlo con ms de detalle, pues tanto sus caractersticas como su proceso deinstauracin ilustran soberbiamente los fenmenos antes mencionados.

A la muerte del general Franco, dictador que ocup la jefatura del estado durante casi cuarenta aos, se inici unproceso de reforma que, respetando los cauces de la legalidad franquista, pretenda instaurar un rgimendemocrtico que favoreciese la modernizacin de Espaa y permitiese su integracin en el marco econmico y

La connivencia entre los conglomeradosempresariales y los actores polticos es

uno de los mayores desafos que afronta

la democracia, ya que est llevando aque la bsqueda consensuada del biencomn que debera caracterizarla

degenere en confrontacin interesada ypartidista


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poltico europeo. Desde el gobierno, que tena una orientacin de centro-derecha, se dise un sistema electoralque buscaba cumplir dos objetivos. En primer lugar, deba limitar la fragmentacin partidaria y ser capaz de producirgobiernos mayoritarios y estables, pues se los estimaba como imprescindibles para el xito de la transicin. Ensegundo lugar, se busc formular un mecanismo que garantizase que el que sera el futuro partido del entoncespresidente pudiese alcanzar, con el 36% de los votos que esperaba obtener, una cmoda mayora absoluta (Lago et al. 2005: pp. 6-7). Para ello, se abog por un modelo con reparto de escao pseudo-proporcional y con pequeascircunscripciones provinciales que, por un lado, favoreca enormemente a los dos mayores partidos de mbito

nacional a costa, principalmente, del resto de partidos nacionales, y que por otro lado amparaba a los partidosconservadores frente a los progresistas. Este diseo electoral buscaba asimismo impedir que el Partido Comunista,legalizado apenas unos meses antes de las elecciones, obtuviera una influencia parlamentaria que secorrespondiese con la fuerza poltica que entonces se le atribua (Lpez Arnal 2007; Molinero 2006: p. 92; Sinova2007).

La estratagema result tan exitosa que dicho sistema electoral implantado inicialmente con visos deprovisionalidad sigue an vigente ms de 30 aos despus. Los dos principales partidos de mbito nacional sevieron tan beneficiados por l en media recibieron, conjuntamente, un 16% de sobre-representacin en las tresprimeras elecciones que no pudieron menos que refrendarlo en 1985, con carcter definitivo. Desde entonces hanido acaparando un porcentaje creciente del voto total, principalmente por causa de la concentracin meditica quese ha producido en torno a ambos, pero en parte tambin por la influencia del propio sistema electoral en el

comportamiento de los votantes, que tienden a votar a los partidos mayoritarios para maximizar la utilidad de suvoto.

Hay, sin embargo, otro componente del sistema electoral espaol que tiene unas consecuencias anti-democrticassi cabe an ms severas. Tras cuatro dcadas de dictadura en que los partidos polticos estuvieron proscritos, seintent fortalecer las estructuras partidarias por medio de un sistema de listas cerradas y bloqueadas, de forma quefueran las direcciones de los partidos las que elaboraran las listas de candidatos que los ciudadanos podran votaren cada circunscripcin. Sin duda, las listas cerradas y bloqueadas permiten a la direccin del partido ejercer unfuerte control y una frrea disciplina dentro de la agrupacin. El problema es que al mismo tiempo vienen a quebrarel tan fundamental vnculo democrtico entre el elector y el elegido, convirtindose la democracia en una

partidocracia.

Quienes otorgan los cargos a los polticos no son ya los

ciudadanos sino los partidos, cuyas jerarquas deciden ellugar de los candidatos en las listas electorales y, porconsiguiente, si sern elegidos o no. En vez de lderespolticos sometidos al control de sus electores, conquienes mantienen un contacto y comunicacinconstante, lo que tenemos son profesionales de lapoltica expertos en medrar dentro de las estructuraspartidarias y acostumbrados, por tanto, a anteponer el

inters y las consignas del partido a cualquier otra cosa. Slo tomando consciencia de que no es ante losciudadanos que los polticos deben rendir cuentas, puede llegar a entenderse que el Parlamento, que deberaoperar como un santuario del dilogo democrtico en pro del bien comn, se convierta en ocasiones en una especiede circo romano en el que Sus Seoras se comportan peor que los macarras del instituto durante la clase deliteratura (Dez 2007).

Las listas cerradas y bloqueadas generan asimismo dinmicas perniciosas por el lado del ciudadano. Puesto que noes posible ejercer ningn control directo sobre los polticos, desaparece el estmulo para informarse sobre ellos,hasta el punto de que la mayora de las personas no conocen ms all del segundo integrante de las listaselectorales de su provincia. Al final, al ciudadano no le queda otra posibilidad que establecer con los partidospolticos una relacin similar a la que mantiene con los equipos de ftbol: podr alentarlos, abuchearlos y hastaidentificarse con sus colores, pero no puede aspirar a determinar su juego; eso es cosa del presi, del mster y, ensu caso, de la voluntad y compromiso de los propios jugadores.

En medio de este proceso de degradacin democrtica, la confianza del ciudadano en los actores e institucionespolticas se ve ms afectada cada da. Las ltimas encuestas del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS2007) muestran cmo los espaoles consideran que los polticos no se esfuerzan en cumplir sus promesaselectorales (60,2%), que personas como ellos no tienen influencia en las acciones del Gobierno (61,8%) y que sonbastantes o casi todos los polticos implicados en cuestiones de corrupcin (53,46%). Volvemos as a nuestro puntode partida: la crisis de identidad y de legitimidad que atraviesan las democracias modernas y la creciente demanda

En Espaa, las listas cerradas ybloqueadas permiten a la direccin del

partido ejercer un fuerte control y unafrrea disciplina dentro de la agrupacin,

mejorando su gobernabilidad. Elproblema es que al mismo tiempo vienen

a quebrar el tan fundamental vnculodemocrtico entre el elector y el elegido,

convirtindose la democracia en unapartidocracia


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para que se reajusten sus instituciones.

Los polticos, en Espaa y el resto del mundo, se ven por tanto obligados a enfrentar un trascendente dilema:dnde encontrar la voluntad con la que cambiar las reglas actuales si son precisamente ellos quienes ms sebenefician de ellas? Es ms, son esas mismas reglas las que les estn escudando ante mayores demandas decambio y las que por tanto posibilitan que puedan mantener sus cargos y privilegios en el corto y medio plazo. Essta, sin duda, una paradoja de difcil resolucin, pero como veremos en el siguiente apartado, no es la nica ni la

ms grave de las que anidan en las psiques de los polticos.

2.2.2 POLTICA REPRESENTATIVA Y ESQUIZOFRENIA DOBLEPENSANTENo es la conciencia de los hombres la que determina su ser; es, por el contrario, su ser social el que determina su conciencia(Karl Marx, Contribucin a la crtica de la economa poltica, 1859)

La esquizofrenia es un trastorno mental que se caracteriza por una prdida de contacto con la realidad y diversasalteraciones de la personalidad. La traduccin literal del trmino sera algo as como escisin de la mente, escisinque en cierto modo permite al esquizofrnico pensar al mismo tiempo una cosa y su contraria. George Orwell(1949) plante en su novela 1984 una variante poltica de la esquizofrenia, que denomin doblepensar y quedescriba como:

la facultad de sostener dos opiniones contradictorias simultneamente. [] el empleo del engao consciente

conservando a la vez la firmeza de propsito que caracteriza a la autntica honradez. Decir mentiras a la vez que secree sinceramente en ellas, olvidar todo hecho que no convenga recordar, y luego, cuando vuelva a ser necesario,sacarlo del olvido slo por el tiempo que convenga, negar la existencia de la realidad objetiva sin dejar ni por unmomento de saber que existe esa realidad que se niega

Pues bien, puede comprobarse que no es necesario vivir bajo la inquisidora mirada del Gran Hermano orwellianopara llegar a padecer de esa esquizofrenia doblepensante; de hecho, en el caso de los polticos de las modernasdemocracias representativas dicha afeccin casi podra ser considerada como una dolencia profesional.

Sendos estudios recientes sobre las actitudes de los polticos locales en el Reino Unido y en Blgica (Copus 2007;Verlet et al. 2007) muestran cmo, con independencia de cul sea la orientacin ideolgica de su partido, lamayora de los polticos comparten una aparente contradiccin. Por un lado, son firmes defensores de laselecciones como excelente mecanismo democrtico para la expresin de la voluntad de los ciudadanos, que atravs de ellas otorgan a los representantes electos la autoridad y la legitimidad requerida para el ejercicio de sus

cargos durante su periodo de mandato. Pero al mismo tiempo que se reconocen un producto del sistema electoral,y por tanto apenas una forma de expresin de la voluntad popular, los polticos muestran una marcada aversinante cualquier ejercicio directo de la soberana ciudadana que no se vea mediada por los representantes polticos ylas estructuras partidarias. En particular, reniegan de la utilizacin de referendos locales para la toma de decisionesy les molesta que los ciudadanos se movilicen para ejercer presin meditica o para organizar sus propiospartidos de protesta. Lo ms adecuado y efectivo, segn la opinin de los cargos electos, sera que los deseos deinfluencia de los ciudadanos se canalizasen a travs del contacto con sus representantes o utilizando los canalesde participacin que stos establecen. En cualquier caso, los polticos entienden que debe respetarse el mandatoque recibieron de su electorado para tomar decisiones reales, finales y vinculantes en instituciones legtimas(Verlet et al. 2007: p. 21); pues al fin y al cabo fue paraeso que ganaron las elecciones.

As, ignorando las varias deficiencias que aquejan a lossistemas electorales representativos como mecanismosde expresin ciudadana que hagan primar sus interesesante los de las lites (Fung 2006: p. 27), justifican surenuencia a los referendos y a cualquier otra formavinculante de participacin ciudadana por medio de unos de argumentos que, de facto, invalidaran tambin laselecciones en que ellos mismos fueron elegidos. Entre ellos destaca el de que el representante conoce mejor ytiene una mayor perspectiva, ecuanimidad y legitimidad que los propios ciudadanos, as como el de que lasconsultas reiteradas a la ciudadana seran tcnica y organizativamente inviables. Son, en definitiva, argumentosque tal vez tenan validez aplicados al siglo XIX, pero que no reflejan correctamente la realidad actual.

No obstante, no debera extraarnos que los polticos aborrezcan aquellos arreglos democrticos en los que ellos

mismos no aparezcan como elementos centrales e ineludibles de los procesos de gobierno. Su aparenteesquizofrenia, de hecho, no tiene siquiera que ver con la mayor o menor bondad de nuestros representantes. Enrealidad es una cuestin de inters; y el inters propio, en una u otra medida, afecta a todos los gremiosprofesionales, que tienden a anteponer sus intereses, o los de aquellos de quienes dependen, frente a otro tipo de

Los polticos justifican su renuencia a losreferendos y a cualquier forma

vinculante de participacin ciudadanapor medio de unos argumentos [...] quetal vez tenan validez aplicados al sigloXIX, pero que no reflejan correctamente

la realidad actual


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consideraciones. Seamos honestos: si un profesor universitario tuviera que elegir entre el inters general de launiversidad o su inters concreto como profesor, casi siempre optara por su inters. Lo mismo ocurrir concualquier hincha de ftbol merecedor de ese nombre: jurar que vio esa falta inexistente que impidi a su delanteromarcar un gol. Y existen muchos redactores que consientan en publicar una noticia que atente gravemente contralos intereses de las compaas propietarias de su peridico, sabiendo que perdern por ello su trabajo? As, cuandoun poltico se ve confrontado entre la correccin democrtica en general o su inters concreto como poltico... escomprensible que opte por su propio inters. Esa es, sencillamente, la naturaleza bsica de nuestras sociedades y

de sus integrantes, sobre la que construimos nuestras instituciones. Hace casi tres siglos el Doctor Mandeville yanos adverta de que la gestin poltica habilidosa consiste precisamente en saber encauzar los intereses y viciosprivados de tal forma que puedan redundar en el beneficio general (Mandeville 1729: p. 311).

Como sabemos, todas las instituciones promueven las condiciones necesarias para que, entre sus integrantes,prosperen justamente aquellos que aseguren la continuidad de la institucin y de sus estructuras internas. Es porello que en los partidos polticos predominan los miembros que anteponen el statu quoal idealismo democrtico.As, son una minora los que, a da de hoy, se consideran a s mismos como agentes de cambio, pues se venobligados a enfrentar un sistema de incentivos y desincentivos que les dificultan promover activamente elempoderamiento del ciudadano y la democratizacin del gobierno y la administracin. El resto de los polticospermanece as prisionero de una cortoplacista lgica del poder que les impide reconocer cmo, en el largo plazo,la introduccin de cambios les permitira realizar sus funciones de una manera ms plena, satisfactoria y sostenible.

De acuerdo a los mecanismos de evolucin institucional que analizamos en apartado 2.1.2, el trnsito hacia formasms maduras de democracia slo podr acontecer cuando proliferen nuevos liderazgos que consigan articular unaconvincente agenda de cambio que, ocasionalmente, consiga aliviar la esquizofrenitis doblepensante de nuestrospolticos. Conviene sealar cmo estos procesos de cambio ya han acontecido en algn pas, hace ms de un siglo.En Suiza, repblica federal dotada de un sistema representativo proporcional que incorpora numerososmecanismos de democracia directa, la prctica totalidad de las leyes emitidas a nivel federal, cantonal y local,pueden ser rechazadas por la ciudadana a travs de un referndum, que deber convocarse si 50.000 ciudadanos(i.e., aproximadamente un 1% del censo) firma a favor de su realizacin, siendo asimismo posible la presentacinde enmiendas a las leyes o incluso la elevacin de iniciativas legislativas populares.

La gran mayora de las leyes suizas, por supuesto, no llegan a ser sometidas a referndum, por lo que a efectosprcticos el trabajo de los polticos helvticos es muy similar al de sus homnimos de pases no tan democrticos.

Sin embargo, la mera posibilidad de que la ciudadana rechace las leyes que considera poco satisfactorias,introduce un sutil estmulo que viene a transfigurar el proceso legislativo y a reajustar la propia psicologa de loslegisladores: interiorizan que el ciudadano tiene tambin poder entre eleccin y eleccin, y para evitar el ocasionalrechazo se establece un ciclo legislativo que incorpora procesos de discusin de los borradores con los gobiernosregionales, partidos polticos, organizaciones no gubernamentales y colectivos ciudadanos, entre otros. Losresultados y propuestas de dichos procesos consultivos sern tenidos muy en cuenta por los parlamentarios

durante la tramitacin final de la ley (Huber 2007).

Es posible, pues, disponer de arreglos institucionalesdemocrticos que vinculen ms estrechamente a losciudadanos con sus representantes, estimulando undilogo continuado y fructfero entre ellos y resolviendo,

aunque sea parcialmente, algunas de las contradiccionesdemocrticas que aquejan a nuestros sistemas polticos.Sin embargo, el que apenas unos pocos pases en todo elmundo hayan llegado a explorar estas vas muestra que noes sta una transicin fcil de realizar. Son an muchas

las naciones que, al igual que nosotros, no han sido capaces de contestar la pregunta que planteamosanteriormente: dnde encontrar la voluntad con la que cambiar las actuales reglas, si precisamente quienesdeberan cambiarlas son quienes ms se benefician de ellas?

Concluimos as este apartado en el que fueron presentados los rasgos esenciales de la institucionalidaddemocrtica, para centrarnos a partir de ahora en el mbito municipal. Como veremos, es en este contexto dondees ms probable que surjan esos nuevos liderazgos tanto polticos como administrativos y ciudadanos que noslo nos mostrarn de dnde extraer esa huidiza voluntad de cambio, sino que se aventurarn a forjar nuevasreglas para la poltica.

El caso de Suiza muestra que es posibledisponer de arreglos institucionales

democrticos que vinculen msestrechamente a los ciudadanos con susrepresentantes, estimulando un dilogo

continuado y fructfero entre ellos yresolviendo, aunque sea parcialmente,algunas de las contradicciones

democrticas que aquejan a nuestrossistemas polticos


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3. EL NUDO GORDIANO DE LA DEMOCRACIA LOCAL

La democracia slo parece adecuada para un pas muy pequeo(Voltaire, Diccionario filosfico, 1764)

No es ninguna casualidad que fuese en las polis, las ciudades-estado de la antigua Grecia, donde cristaliz porprimera vez la nocin poltico-filosfica de democracia. Tampoco es casualidad que en numerosos idiomas, entrelos que se incluye el espaol, el trmino ciudadano, que se refiere al habitante de un Estado como sujeto de

derechos polticos y que interviene, ejercitndolos, en el gobierno del pas (RAE 2001), se derive precisamente dela palabra ciudad.

A lo largo de la historia de la humanidad las ciudades, y en general el mbito local, se han configurado como unespacio democrtico privilegiado. Es precisamente en este nivel donde se construye una relacin ms estrechaentre los gobernantes y los ciudadanos, pues la cercana fsica que comparten al permitir que se identifiquen yconfluyan los intereses y problemticas vitales que ambos afrontan lleva a que los procesos de rendicin decuentas y de asuncin de responsabilidades resulten ms eficientes. Por lo general, es tambin en los municipiosdonde los ciudadanos se encuentran ms motivados para buscar solucin a los problemas que les afectan,organizando coaliciones lo suficientemente fuertes como para presionar a los gobernantes o, en su caso,sustituirlos, si es que stos no proporcionan las soluciones y los arreglos institucionales que la ciudadanademanda.

De hecho, analizando el proceso de revolucin democrtica suiza de finales del siglo XIX, se observa que fue enel nivel local y regional donde surgieron las innovaciones democrticas que, progresivamente, iran siendo elevadashasta el nivel federal (Kaufmann 2005: p. 130), en el contexto de un periodo caracterizado por el descontento y ladesconfianza de los cantones suizos con respecto a las instituciones polticas federales (Auer 2007). Es importantenotar cmo, pese a que los mecanismos de democracia directa buscaban inicialmente desafiar y coartar losdesmanes del poder central, fueron estos mismos mecanismos los que, con el tiempo, permitiran alcanzar unosniveles de armona nunca antes vistos entre los diferentes niveles de gobierno, y entre stos y la ciudadana.

Los analistas polticos coinciden en sealar que lasciudades van a adquirir, en este siglo que comienza, unaimportancia an mayor que la que tuvieron nunca. Talimportancia no se deriva nicamente del colosal

incremento de la poblacin urbana mundial que en losltimos 55 aos se ha cuadruplicado y engloba ya a lamitad de la humanidad sino que est ms bienrelacionada con los cambios socio-polticos, econmicos ytecnolgicos que los pases de todo el mundo hanexperimentado en los ltimos decenios. En un momentoen el que los procesos de globalizacin restan cada vezms margen de accin al Estado, se est depositandogran atencin sobre el mbito local, la subsidiariedad y la descentralizacin como frmulas con que fomentar laeficiencia, y poder as dar respuesta a unas demandas sociales y ciudadanas que estn cada vez msdiversificadas y que los estados se muestran incapaces de satisfacer.

Las ciudades estn, no obstante, teniendo grandes dificultades para afrontar este desafo ya que, por lo general, seencuentran ellas mismas atrapadas en una difcil situacin que se caracteriza por el exceso de atribuciones yresponsabilidades, la falta de autonoma y la escasez de recursos humanos y financieros con que abordar losproblemas. Desde mediados de los aos ochenta se ha venido preconizando, como posible solucin, una transicindesde los modelos burocrticos de administracin municipal hacia la llamada nueva gestin pblica, ms flexible ydinmica, y capaz de reaccionar ante las necesidades de los ciudadanos como las empresas reaccionan ante lasde sus clientes. Tras ms de veinte aos intentndolo, cada da es ms patente que tales medidas modernizadorasno se bastan para desentraar el complicado nudo gordiano que atenaza a nuestros municipios. Por un lado, lainercia burocrtica de las administraciones se ha mostrado muy resistente y renuente al cambio; y por el otro, noparece que un enfoque meramente empresarial consiga solventar unos desafos sociales que crecen y sediversifican continuamente.

Se hace as cada vez ms palpable la necesidad de que acontezca una transformacin an ms profunda en elmbito local, que alcance a modificar su mismo marco institucional y poltico y sustituya las tradicionales visiones degobiernode carcter tecnocrtico, jerrquico y centralista por una nueva nocin relacional de gobernanza, quereconozca la existencia de una multiplicidad de agentes relevantes que actan en el mbito local y que permita acada uno de ellos ocupar su lugar dentro de redes colaborativas y dinmicas capaces de abordar conjuntamente las

En un momento en el que los procesos deglobalizacin restan cada vez msmargen de accin al Estado, se est

depositando gran atencin sobre elmbito local, la subsidiariedad y ladescentralizacin como frmulas con

que fomentar la eficiencia, y poder asdar respuesta a unas demandas sociales

y ciudadanas que estn cada vez msdiversificadas y que los estados semuestran incapaces de satisfacer


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problemticas locales. En esta nueva forma de gobernanza colaborativa la transparencia, la rendicin de cuentas,la asuncin de responsabilidades y la participacin ciudadana ocuparan un lugar central (Miller et al. 2007). Sedesencadenara as un proceso de democratizacin de los municipios que bien podra, a su vez, desembocar enuna municipalizacin de la democracia que, como hemos visto, tal vez contribuira a resolver la grave crisis decredibilidad que hoy en da aqueja a nuestras marchitas democracias.

3.1 EL LABERINTO DE LO LOCALEs en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres.Las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la ciencia(Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica, 1835)

Para hacernos una idea ms precisa del embrollo en que se encuentran inmersas actualmente nuestras ciudadesnos remitiremos nuevamente al ejemplo espaol, que al menos en el momento de escritura de estas lneas, enoctubre de 2007 presenta unas caractersticas singulares que lo convierten en un caso especialmente ilustrativo einteresante.

En trminos generales puede afirmarse que los municipiosespaoles, al igual que el resto de las urbes del mundo,enfrentan desde sus instituciones los desafos de escasezde recursos y exceso de responsabilidades que

mencionamos anteriormente. En el caso de Espaa lasituacin se vuelve an ms espinosa para los consistorios

por causa de una serie de vicisitudes extraordinarias que, en conjunto, podran favorecer que en los prximos aosse haga ms conveniente o cuanto menos posible la experimentacin y la transicin hacia nuevos modelos deinstitucionalidad poltica. Sin afn de ser exhaustivos, mencionamos a continuacin los factores ms importantesque haran plausibles dichas mudanzas.

Inmigracin y disparidad social

Espaa est experimentando unos flujos migratorios absolutamente inauditos en el mundo entero: entre los aos2000 y 2007 el nmero de inmigrantes censados prcticamente se quintuplic, de forma que actualmente ms del10% de los residentes en Espaa provienen del exterior, con fuerte representacin de regiones tan dispares como

Iberoamrica, Europa Occidental, Europa Oriental, frica del Norte y frica Subsahariana. Este hecho no slocontribuir a acrecentar en los prximos aos el porcentaje de poblacin con limitados recursos socio-econmicos alos que los municipios debern servir, sino que introduce una inslita complejidad cultural y social en las hastaahora relativamente homogneas ciudades espaolas, lo que sin duda plantear desafos importantes para losgestores municipales.

Boominmobiliario y finanzas municipales

Buena parte de la bonanza econmica que Espaa experiment en la ltima dcada fue debida al espectacularboom inmobiliario que, amparado en la Ley del Suelo de 1998, promovi un modelo de desarrollo urbanstico decarcter no sostenible, que foment la especulacin y generaliz la corrupcin (Iglesias et al. 2007a). Segn lascifras oficiales, los precios de la vivienda crecieron entre 1997 y 2006 un 187%, para ir estabilizndose a lo largo de2007 y seguramente estancarse o caer durante el 2008. El fin de este auge provocar, sin duda, una ralentizacin

general de la economa espaola; su efecto sobre las finanzas municipales va a ser, sin embargo, mucho msdramtico.

Durante los aos del boom del ladrillo la gran mayora de los municipios espaoles recurrieron a lasrecalificaciones urbansticas para incrementar su recaudacin y mejorar su situacin financiera. Desgraciadamente,los pinges ingresos extraordinarios provenientes de las recalificaciones favorecieron la indisciplina fiscal: enmuchos casos fueron indebidamente utilizados para sufragar gastos corrientes y sobredimensionar laadministracin municipal, cuando no para la obtencin delictiva de lucro personal por parte de polticos, funcionariosy otros intermediarios. Se extendieron as, por todo el territorio nacional, las prcticas de corrupcin, la opacidadadministrativa y el incumplimiento sistemtico de las normativas urbansticas (Iglesias et al. 2007a), hasta el puntode que entre 2000 y 2007 los medios de comunicacin espaoles llegaron a denunciar ms de mil casos desupuestas irregularidades urbansticas y presuntos casos de corrupcin (Iglesias et al. 2007b).

Sin duda, este hecho no slo ha provocado un deterioro del sistema democrtico y una gran prdida de credibilidadde sus instituciones, sino que plantea un desafo muy concreto y tenaz a los futuros gestores municipales: debernproporcionar servicios, con unos recursos significativamente mermados, a una ciudadana recelosa y a unasciudades masivamente edificadas. En estas circunstancias, incluso el gestor ms honesto y capaz tendr

El mbito local espaol presenta unascaractersticas singulares que lo

convierten en un caso especialmenteilustrativo e interesante para

ejemplificar la situacin actual


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dificultades para garantizar la gobernabilidad de su ciudad, ya que las subidas de impuestos que se ver obligado arealizar sern recibidas con suma hostilidad.

Es posible, no obstante, que esta exacerbada conflictividad urbana sirva para afianzar dentro de los municipiosunos nuevos perfiles de liderazgo poltico y administrativo, que destaquen por sus dotes comunicativas y por suvoluntad para coordinarse con el resto de agentes en la bsqueda de soluciones creativas para los problemas de laciudad.

Clima poltico deteriorado

Por si fuera poco el desencanto democrtico causado por la pandemia de corrupcin urbanstica, durante la ltimalegislatura el clima poltico nacional se ha caracterizado por un nivel de polarizacin y crispacin nunca antes vivido.En estos cuatro aos no ha habido ninguna institucin democrtica, consenso cvico o poltica de Estado que hayaquedado a salvo de la instrumentalizacin partidista, meditica y electoral.

Esta confrontacin desmedida no slo ha provocado discordia y hartazgo entre la ciudadana, sino que ha puestoen evidencia para una proporcin creciente de la poblacin algunas de las deficiencias institucionales que hastaahora apenas haban sido tematizadas, como la ausencia de una autntica separacin de poderes, la generalizadaamoralidad poltica o la existencia de un bipartidismo encubierto, basado en el control meditico y en unosmecanismos electorales viciados. Tras treinta aos de democracia, por primera vez han alcanzado resonancia

cuestionamientos dirigidos hacia la jefatura del Estado que no es electa sino hereditaria y al propio proceso detransicin democrticacuya incuestionable bondad fue asentada en el imaginario colectivo por unos medios decomunicacin dedicados durante lustros a idealizarla.

El resultado es, en cualquier caso, un clima polticorecrudecido y una ciudadana cada vez ms escptica. Y sibien esta situacin podra, en el mbito nacional, reforzar lapolarizacin poltica en torno a los dos partidos mayoritarios,en el nivel municipal va a tener un efecto ms disgregador,dificultndoles a estos partidos que puedan hacerse con unabuena representacin local con cuadros capacitados y quecuenten con apoyo social y as favoreciendo que aflorenotras agrupaciones con mayor voluntad y capacidad para

sintonizar con la ciudadana.

Hostilidad institucional hacia la participacin ciudadana

Pese a que la Constitucin Espaola proclama que los ciudadanos tienen el derecho de participar en los asuntospblicos, directamente o por medio de representantes, la realidad es que su articulado se muestra declaradamentehostil a los mecanismos de democracia directa. Constituye, de facto, un importante retroceso con respecto a laanterior Constitucin, que permita impulsar referendos de revocacin para leyes emitidas por el Congreso. En laactualidad, los ciudadanos disponen apenas de una sola herramienta, la Iniciativa Legislativa Popular (ILP), que lespermite presentar al Congreso una proposicin de ley que venga avalada por al menos medio milln de firmas.Existe, no obstante, una amplia lista de temas legislativos excluidos de las Iniciativas Populares, que abarca laprctica totalidad de asuntos importantes: derechos fundamentales, libertades pblicas, cdigo penal, educacin,

reforma constitucional, estatutos de autonoma, asuntos y tratados internacionales, tributacin, planificacineconmica, prerrogativa de gracia... son algunos de los temas prohibidos. No existe, asimismo, garanta ninguna deque la proposicin sea tramitada por el Congreso, que puede espontneamente rechazar su admisin, o hastatergiversar su contenido de forma que se acabe legislando algo distinto o incluso opuesto a lo propuesto por losciudadanos. As las cosas, la ILP resulta totalmente inoperante, como prueba el hecho de que ninguna de las 45iniciativas emprendidas en casi 30 aos haya sido finalmente aprobada con la posible salvedad de una iniciativacuyo contenido se consider subsumido dentro de otra ley propuesta por los grupos polticos.

En cuanto a las Consultas Plebiscitarias a la ciudadana, se configuran ms como un mecanismo para que elGobierno legitime sus decisiones que como un instrumento para el ejercicio de la soberana popular: sonconvocadas por el Presidente del Gobierno a su conveniencia y tienen un carcter meramente consultivo, por lo quesu resultado no precisa ser respetado. La experiencia de los dos plebiscitos que se realizaron en 1986 y 2005 sobre la permanencia de Espaa en la OTAN y sobre la Constitucin Europea muestra asimismo cmo lamaquinaria estatal es utilizada, sin apenas restricciones, para favorecer el resultado deseado por el gobierno,desdeando cualquier principio de neutralidad democrtica (Demopunk Net 2005; Martnez Snchez 2001).

De manera similar, la Constitucin establece que toda consulta plebiscitaria que se pretenda realizar en los mbitos

Un clima de confrontacin polticarecrudecida, junto con una ciudadana

cada vez ms escptica [...] puedenfavorecer que en el nivel municipal

afloren nuevas agrupaciones con unavoluntad y capacidad para sintonizarcon las inquietudes de los ciudadanos

mayores que la de los partidosmayoritarios nacionales


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regional o municipal deber contar previamente con la autorizacin expresa del Gobierno de la Nacin, medianteacuerdo adoptado en Consejo de Ministros (Ibez Macas 2005). Tomemos el ejemplo de un grupo de vecinos quequisiera impulsar una consulta ciudadana para decidir si se construye una fuente en la plaza de su pueblo. Estosvecinos deberan constituirse en comisin promotora, elaborar una propuesta legislativa que prevea la realizacindel plebiscito y registrarla en el Ayuntamiento, cuyo pleno valorar si la admite o no a trmite, en base al informerealizado por la Comisin de Participacin Ciudadana. Podr as iniciarse la recogida de las firmas de un 15% delos ciudadanos en pliegos debidamente autorizados por el ayuntamiento. Las firmas sern verificadas una a una por

la autoridad competente, pudiendo entonces el Gobierno Municipal pasar a considerar si acepta o rechaza lapropuesta, que deber asimismo ser debatida por el Pleno una vez se hayan estudiado los correspondientesinformes del Secretario y del Interventor. Si se decide aprobar la realizacin de la consulta, ser entonces elmomento de solicitar la autorizacin, primero al gobierno regional y posteriormente al gobierno nacional, para quepuedan as finalmente iniciarse los preparativos de la consulta propiamente dicha: su convocatoria, la campaa,votacin en colegios electorales, recuento de votos, etc. Puesto que, con toda probabilidad, el plebiscito tendra uncarcter meramente consultivo, al final sera el propio gobierno municipal quien decida si acatar o no su resultado.En total, habrn transcurrido meses, si no aos, desde que se inici el proceso. As las cosas, a nadie sorprenderque las escasas consultas convocadas en el mbito local y regional se hayan realizado, hasta donde nos consta, almargen de los cauces legales y que, por tanto, hayan sido ignoradas o incluso prohibidas por las autoridades(Demopunk Net 2002).

El modelo de participacin ciudadana espaol presenta as,sobre todo al nivel nacional, un carcter restrictivo ycontrolador que, a efectos prcticos, no difiere mucho delutilizado ocasionalmente por regmenes de tipo dictatorial. Ensu gran mayora los espaoles ignoran que existan otrasformas de ejercer su ciudadana que no sea a travs de laselecciones, de la misma forma que no son conscientes delresto de desequilibrios existentes en el andamiaje democrtico

espaol. Cuarenta aos de dictadura y, posteriormente, un notable trabajo de endoculturacin a favor del statu quorealizado desde el sistema educativo y los medios de comunicacin masiva, han extendido entre los ciudadanos laimpresin de que la democracia bsicamente consiste en elegir cada cuatro aos entre las listas propuestas por lospartidos polticos.

La situacin tiene, sin embargo, visos de cambiar en los prximos aos. El patente anacronismo de esta legislacinse va a hacer ms y ms visible para una ciudadana cada vez ms crtica y crecientemente acostumbrada a serconsultada y a dar su opinin. Es ms, una legislacin obsoleta y restrictiva confiere mayor visibilidad a losmovimientos crticos, cuyas campaas y acciones podran servir para desanudar la, hasta ahora reprimida,demanda ciudadana de participacin. Por poner un ejemplo que contraste con el que dimos anteriormente: sistemasde software libre que estn siendo desarrollados van a permitir en breve que cualquier vecino u organizacin socialpueda organizar, sin coste alguno y con razonables garantas procedimentales, un pseudo-referndum virtual parasu ciudad, en el que los ciudadanos que lo deseen podrn participar utilizando, desde su propia casa, su DNI digital,obtenindose un resultado en el plazo de das o semanas. Por supuesto que esta consulta, al no haber sidoautorizada por el Presidente de la Nacin, no tendra validez legal alguna; pero si, por ejemplo, ms de la mitad dela poblacin de un municipio aprobase la propuesta, su legitimacin moral y democrtica as como su impacto

meditico seran tan fuertes que resultara muy costoso para el alcalde el ignorarla. Ms pronto o ms tarde, lasautoridades locales y regionales se darn cuenta de que tales ejercicios de expresin de la voluntad popular sondifciles de reprimirtanto desde un punto de vista tcnico como democrtico- y tratarn de utilizar su significativapotestad normativa (Ibez Macas 2007) para establecer un marco legal que introduzca mecanismos participativossobre los que puedan ejercer una mayor influencia y sean aceptados por la ciudadana.

Tensiones territoriales e identitarias

Una de las mayores riquezas de Espaa la constituyen su diversidad de climas y orografas, as como lasnumerosas culturas y pueblos que, a lo largo de la historia, confluyeron y se desarrollaron dentro de su reducidaextensin geogrfica. De hecho, algunas de sus actuales comunidades lingsticas extienden sus races histricashasta los tiempos pre-romnicos, por lo que puede hablarse de ms de veinticinco siglos de afortunada ydesafortunada convivencia entre las culturas hermanas crecidas en la Pennsula Ibrica.

En 1936, pocos meses despus de iniciarse la guerra civil espaola, el general Franco explicaba a la prensaextranjera la que sera su futura poltica territorial : El carcter de cada regin ser respetado, pero sin perjuicio dela unidad nacional, que la queremos absoluta; con una sola lengua, el castellano, y una sola personalidad, la

El modelo de participacin ciudadanaespaol presenta as, sobre todo al

nivel nacional, un carcterrestrictivo y controlador que, a

efectos prcticos, no difiere muchodel utilizado ocasionalmente por

regmenes de tipo dictatorial


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espaola (Lanz 2004). Ni qu decir tiene que los casi 40 aos de dictadura que siguieron a esas declaracionesconstituiran uno de los periodos de ms difcil convivencia entre las regiones ibricas. De hecho, la sistemticarepresin ejercida contra los nacionalismos perifricos y la prohibicin de sus manifestaciones lingsticas yculturales exacerbara en ellas lo que Castells (1999) denomina identidades de resistencia: aquellas que seconforman a travs del sentir que alguien ah fuera no les deja ser lo que son, y que reivindican su derecho a serpor los ms diversos medios, incluidos la lucha armada y el terrorismo.

En un intento por enmendar los excesos franquistas, el modelo territorial espaol fue radicalmente transformadocomo parte del proceso de transicin a la democracia: Espaa pas a ser uno de los estados ms descentralizadosde Europa, con un sistema pseudo-federal estructurado en torno a las llamadas Comunidades Autnomas, quegozan de altos niveles de autogobierno. No obstante, no ha de olvidarse que los artfices de dicha solucinautonmica provenan de ese mismo rgimen que intentaban transformar. Del mismo modo en que casi seis aosdespus de la muerte del dictador segua an considerndose el sueldo de la mujer casada cuya capacidadjurdica se asimil durante toda la dictadura a la de un nio o un demente como un bien ganancial que deba seradministrado por su marido (Ortiz Heras 2006), la concepcin patriarcal del franquismo impregnara tambin elnuevo modelo autonmico, limitndolo en aspectos fundamentales y convirtindolo as en fuente de continuastensiones hasta el da de hoy. Usando el smil del matrimonio patriarcal, podra afirmarse que el Estado central sereserv en su relacin con las regiones una cierta primaca marital, que es la que le permite sealarles: sers loque eres... hasta donde yo te diga, s?. Interpretado en estos trminos, el artculo 8 de la Constitucin que

atribuye a las Fuerzas Armadas la misin de defender la integridad territorial de Espaa puntualiza: ...y como mehables de divorcio, te parto la cara(Gordillo 2006; Ortiz 2007).

El proceso de revisin de los Estatutos de Autonoma normas bsicas de las regiones autnomas que fijan losmrgenes de su autogobierno, que fue iniciado en 2005 y est an por completarse, no slo no ha logrado disiparlas tensiones entre las regiones y entre los distintos niveles de gobierno, sino que probablemente va a contribuir aque stas se acenten en los prximos aos. La ciudadana, tal vez preocupada por asuntos ms cotidianos,apenas ha mostrado inters en la encendida disputa competencial. Los polticos nacionales y autonmicosdespiertan as en los ciudadanos, por lo que parece, similares niveles de desapego. En escenarios como ste, losgobiernos de las regiones con agendas nacionalistas, que requieren legitimarse y diferenciarse con respecto algobierno central, tienden a promocionar financiera y legislativamente mecanismos participativos al nivel regional ymunicipal, pretendiendo con ello un mayor acercamiento a los intereses de los ciudadanos. ste es un proceso que,

por ejemplo, se est dando en Escocia, y que en cierto modo acontece tambin ya en Espaa: las comunidadescon agendas ms reivindicativas Catalua y el Pas Vasco son tambin las que ms han destacado en estosmbitos (Borge et al. 2008: pp. 14-18; Generalitat de Catalunya 2006).

Generalizada falta de cultura participativa en los municipios

La democracia espaola es todava muy joven. Gran parte de su poblacin creci, de hecho, bajo un rgimen dedictadura y en unas condiciones socio-econmicas muy distintas de las actuales. El talante continuista con que sedesarroll la transicin democrtica impidi, a su vez, que se aplicase una pedagoga de autntica regeneracindemocrtica en la educacin de las nuevas generaciones. No es por ello de extraar que el bagaje formativo ycultural de los espaoles, as como el de las instituciones que operan en el mbito local, apenas incluyacompetencias democrticas y participativas.

Por un lado, tanto las administraciones municipales como lospropios partidos polticos constituyen entornoscompartimentados en los que todava imperan valoresorganizativos de carcter jerrquico, formal y tecnocrtico. Espor ello que a la gran mayora de los alcaldes, ediles ycuadros tcnicos municipales les resulta tan difcil promover laparticipacin ciudadana, pues ellos mismos carecen de lanecesaria formacin, experiencia y confianza en la cultura dedilogo. Ms bien ocurre lo contrario: la incertidumbre y desconfianza derivada de su falta de familiaridad con laparticipacin exacerba su resistencia al cambio y les hace sentirla como una innovacin arriesgada, que lescomplica la toma de decisiones y les obliga a renunciar a sus parcelas de poder.

La ciudadana, por su parte, presenta una cultura poltica desconfiada y, por lo general, se siente lejos de la

administracin y l

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Curso Participación Ciudadana y Medios Digitales - Modulo I. La Democracia Marchita