De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse

Federale Overheidsdienst Financiën - België Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013

A B S T R A C T

73

A B S T R A C T

De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur

Jan LEROY (*)

In this article, we describe the budgetary situation of the Flemish municipali-ties at the start of a new local administration in 2013. We conclude that the

higher growth rate of municipal expenses compared with the municipal in-come growth will continue the next period. The main reason for this is the fast increase of expenditure for the pensions of formal local civil servants.

At the same moment Flemish municipalities have to comply with a totally new budgetary and ac-counting system, including a more severe definition of a bal-anced budget.

In the last part of the article, we describe the measures Flemish municipalities are going to take to cope with this difficult financial environment, based on a survey organized by the Association of Flemish Cities and Municipalities.

JEL Classification Code: H7, H 55,

Keywords: Budget, Pension, Local government

(*) Directeur bestuur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten

74

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013

75

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 4, 4e kwartaal 2013 De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse gemeenten bij de start van de legislatuur

Inhoudsopgave

Inleiding 77

1 De budgettaire situatie van de Vlaamse gemeenten tot en met 2012 78

2 Evoluties in 2013 83

3 Vooruitzichten voor de periode 2014-2019 85

3.1 Waarom 2014-2019? 85

3.2 Hoe wordt evenwicht voortaan gedefinieerd? 85

3.3 Welk cijfermateriaal is al beschikbaar? 88

3.4 Belangrijkste uitdagingen aan uitgavenzijde 88

3.4.1 Personeelskosten en pensioenen 89

3.4.2 Dotaties aan derden 91

3.4.3 Intresten en aflossingen van leningen 92

3.4.4 Investeringen 93

3.5 Belangrijkste uitdagingen aan ontvangstenzijde 94

3.5.1 Belastingen 94

3.5.2 Fondsen 96

3.5.3 Specifieke subsidies 97

3.5.4 Dividenden 97

3.6 Gevolgen van de budgettaire krapte 98

4 Besluit 100

5 Bronnen 101

76


77


Inleiding

In het eerste deel van deze bijdrage bekijken we de budgettaire situatie van de Vlaamse gemeenten aan de vooravond van de start van de huidige lokale bestuursperiode. Over het algemeen zijn de uitstaande schulden onder controle, en voldoen de gemeenten ook aan het verplichte begrotingsevenwicht. Wel zien we al enkele jaren een trend van gemeentelijke uitgaven die sneller stijgen dan de ontvangsten. Het is duidelijk dat die beweging zich ook volop zal doorzetten in de intussen gestarte legislatuur, en dan voornamelijk door de sterke stijging van de uitgaven voor de financiering van de pensioenen van de statutaire ambtenaren. Omdat ook gemeenten moeten voldoen aan verplichtingen op het vlak van financieel evenwicht, betekent dit dat er saneringsmaatregelen nodig zijn. Die worden ook genomen, zo blijkt uit de resultaten van een bevraging die we op het einde van deze bijdrage toelichten.

78


1 De budgettaire situatie van de Vlaamse gemeenten tot en met 2012

Het is niet vanzelfsprekend om vandaag, in het laatste kwartaal van 2013, een correct en betrouwbaar zicht te krijgen op de financiële situatie waarmee de Vlaamse gemeenten de bestuursperiode 2007-2012 afsloten. De redenen daarvoor zijn divers.

Ten eerste past een steeds grotere groep Vlaamse gemeenten de principes van de zogenaamde beleids- en beheerscyclus (bbc) toe, een nieuw systeem van beleidsmatige en financiële planning dat vanaf financieel boekjaar 2014 veralgemeend zal gelden voor alle 308 Vlaamse gemeenten en ocmw’s, de vijf provincies, de ruim honderd autonome gemeentebedrijven en de tientallen ocmw-Verenigingen. Besturen die dat wilden, konden ook eerder met de bbc van start gaan. In 2011 hebben twaalf Vlaamse gemeenten (en acht ocmw’s) dat ook gedaan. In 2012 kwamen daar nog eens 22 gemeenten (en negentien ocmw’s) Vlaamse gemeenten bij (1).

De bbc wijkt op tal van punten af van de zogenaamde nieuwe gemeenteboekhouding (ngb), het systeem dat (toen nog door de Belgische overheid) veralgemeend van kracht werd vanaf 1995. Statistisch materiaal verzamelen dat rekening houdt met de sterke verschillen tussen beide systemen, is dus niet vanzelfsprekend.

Een tweede oorzaak ligt bij de werkwijze van het Instituut voor de Nationale Rekeningen (inr) met betrekking tot de lokale besturen. Los van de bedenkingen die kunnen worden gemaakt bij de methodes die daarvoor worden of tot voor kort werden gehanteerd (met bv. een belangrijke rol voor steekproeven en extrapolaties, in plaats van een analyse die gebaseerd is op de budgetten en rekeningen van de meer dan 1500 Belgische lokale besturen), is er het probleem dat het inr pas in september 2013 voor het eerst niet alleen statistieken publiceerde voor de Belgische lokale overheden als geheel, maar ook een opsplitsing bracht per gewest en per type lokaal bestuur (gemeente, ocmw, politiezone, provincie,. Die gegevens worden aangehaald in het rapport ‘Recente budgettaire evoluties en beoordeling ervan ten opzichte van het Stabiliteitsprogramma’van de Hoge Raad van Financiën van november 2013.

Voor de Vlaamse gemeenten waren de cijfers gebaseerd op rekeningen 2012 van gemeenten die samen goed waren voor 55 % van de Vlaamse bevolking. Op

1 In 2011 ging het om de gemeenten Aalst, Antwerpen, De Pinte, Dilbeek, Geel, Hemiksem, Mol, Oostrozebeke, Overpelt, Poperinge, Vilvoorde en Zoersel. Vanaf 2012 startten ook de gemeentebesturen van Aalter, Begijnendijk, Beringen, Deerlijk, Drogenbos, Eeklo, Grim-bergen, Herent, Houthalen-Helchteren, Kasterlee, Lier, Linter, Meerhout, Olen, Schelle, Sint-Katelijne-Waver, Spiere-Helkijn, Temse, Tienen, Wevelgem, Zonnebeke en Zottegem.

79


basis van een extrapolatie kwam het inr tot een totaal esr-vorderingensaldo van -631 miljoen euro (2) voor de Vlaamse gemeenten in 2012, tegenover -61 miljoen euro in 2011 en -9 miljoen euro in 2010. Volgens het inr was de verslechtering tussen 2011 en 2012 te wijten aan de gemeenteraadsverkiezingen (met traditioneel meer investeringen) en aan hogere personeels- en sociale uitgaven. We vernemen bij het Vlaamse Agentschap voor Binnenlands Bestuur dat de extrapolatie op basis van het beschikbare staal gemeentelijke jaarrekeningen 2012 naar de volledige populatie leidt tot een sterk verschillende uitkomst qua vorderingensaldo. Helemaal definitief zijn deze cijfers dus zeker nog niet.

Wat wellicht wel vast ligt, is de verslechtering die we de voorbije jaren vaststellen wat betreft het gemeentelijke (of lokale) vorderingensaldo. Dat blijkt ook uit een andere gegevensbron, nl. die van de studiedienst van de Vlaamse regering, die via www.lokalestatistieken.be een reeks algemene cijfers over de Vlaamse gemeenten publiceert. De meest recente hebben betrekking op de rekeningen van 2011. We bekijken de belangrijkste evoluties in verband met de uitgaven, de ontvangsten en de schulden.

We zien dat de gemeentelijke gewone uitgaven in de periode 2006-2011 gemiddeld met 3,6 % per jaar stegen. Vooral de personeelsuitgaven (4,5 % groei per jaar), de werkingskosten (5,1 %), de dotatie aan het ocmw (5,0 %) en de andere subsidies (4,6 %) kenden in die periode een sterke toename. Voor de personeelsuitgaven ligt de verklaring vooral in de indexering van de lonen (ruim 2 % per jaar), allerhande baremieke verhogingen, de geleidelijke stijging van de werkgeversbijdragen voor de financiering van de pensioenen (3) en een beperkte uitbreiding van het aantal personeelsleden in de zorgsector. Dezelfde oorzaken liggen ook aan de basis van de toename van de dotaties aan het ocmw.

2 Voor alle Vlaamse gemeenten, OCMW’s en provincies zou het volgens het INR voor 2012 gaan om een vorderingensaldo van -777 miljoen euro en voor alle Belgische lokale besturen citeert het INR een bedrag van -1636 miljoen euro.

3 Voor de besturen die behoorden tot de zogenaamde Pool 1 (de overgrote meerderheid van de gemeenten en OCMW’s) van de RSZPPO bedroeg de werkgeversbijdrage voor de financiering van de statutaire pensioenen tot en met 2009 20 %. In 2010 werd dat 22,5 % en in 2011 24,5 %. De besturen die later tot de RSZPPO toetraden (in Vlaanderen o.a. Aalst, Antwerpen, Gent, Oostende, Ronse, Tienen en Turnhout) en in de zogenaamde Pool 2 terechtkwamen, betaalden in 2006 een werkgeversbijdrage van 25 %, in 2007, 2008 en 2009 werd dat 27 %, in 2010 29,5 % en in 2011 32,5 %.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 Stijging per jaar

Personeel zonder onderwijs 2.339,7 2.362,2 2.625,3 2.698,9 2.768,4 2.909,6 +4,5 %

Personeel onderwijs 654,3 672,3 728,3 761,1 705 726,1 +2,1 %

Werking 1.185,5 1.227,3 1.310,9 1.398,0 1.462,9 1.521,1 +5,1 %

Dotatie OCMW 623,6 652,1 689,5 734,1 770,7 795,2 +5,0 %

Dotatie politie 674,0 697,0 721,7 776,7 777,8 803,1 +3,6 %

Dotatie erediensten 39,8 42,9 44,9 43,1 44,1 44,2 +2,1 %

Andere subsidies 723,6 728,8 741,8 821,5 868,0 907,8 +4,6 %

Intresten en aflossingen 1.024,6 1.048,3 1.012,3 953,4 923,5 973,3 -1,00 %

Totale uitgaven 7.265,1 7.431,0 7.874,8 8.186,8 8.320,4 8.680,3 +3,6 %

Bron: www.lokalestatistieken.be

Tabel 1: evolutie gemeentelijke gewone uitgaven 2006-2011 (in mln euro)

http://www.lokalestatistieken.be

80


Belangrijk voor de verdere analyse is nog de vermelding dat ruim 41 % van de gemeentelijke gewone of recurrente uitgaven naar personeel gaan en bijna 30 % naar dotaties en subsidies aan andere entiteiten. Het aandeel van de schulduitgaven (aflossingen en intresten) wordt steeds kleiner, met 14 % in 2006 en nog slechts 11,2 % in 2011. Er is dus duidelijk sprake van een omgekeerd koekoekseffect: de dalende schulduitgaven creëerden de voorbije jaren bijkomende budgettaire ruimte. Oorzaken van dit fenomeen zijn de aanhoudende daling van de langetermijnrente en de overname van een deel van de gemeentelijke schulden (a rato van 100 euro per inwoner of in totaal 612 miljoen euro) naar aanleiding van het Lokaal Pact in 2008 (4).

De evolutie 2006-2011 van de gemeentelijke ontvangsten hebben we opgenomen in Tabel 2.

In de beschouwde periode groeiden de gewone ontvangsten met gemiddeld 2,2% per jaar, dus een stuk minder snel dan de gewone uitgaven (Tabel 1). De oorzaak van die tragere groei ligt niet in de belastingen en de vergoedingen voor prestaties die de gemeenten zelf aanrekenen. Ook de fondsen (met als belangrijkste het Vlaamse Gemeentefonds) kenden een gestage toename. Het waren de specifieke subsidies en vooral de intresten en dividenden die achterbleven. Die laatste zakten tussen 2006 en 2011 met gemiddeld 8,5 % per jaar. De oorzaken hiervan liggen in de vereffening van de Gemeentelijke Holding en de ontmanteling van Dexia (effect vanaf 2010), in de vrijmaking van de energiesector en in de verkoop van participaties in o.a. Telenet, Electrabel en Distrigas, waardoor die dividenden uiteraard opdroogden. Waar de kapitaalontvangsten in 2006 nog goed waren voor meer dan 12 % van de gewone ontvangsten, was dat aandeel tegen 2011 gedaald naar 5,5 %.

De Vlaamse gemeenten halen bijna 49 % van hun recurrente inkomsten uit belastingen. Internationaal bekeken is dat veel, zeker in vergelijking met Nederland waar dat aandeel slecht 10 tot 15 % bedraagt.

4 De gemeenten moesten in ruil voor deze schuldovername akkoord gaan met een inperking van hun fiscale bevoegdheden: een aantal gemeentelijke belastingen moesten definitief verdwijnen, van andere mochten de tarieven gedurende een of meer jaar niet verhogen.


Prestaties 406,2 473,7 517,2 541,0 545,4 590,1 +7,8 %

Belastingen 3.635,1 3.886,7 3.851,4 4.307,7 4.367,5 4.463,0 +4,2 %

Fondsen 1.725,5 1.788,4 1.908,1 2.022,5 2.095,4 2.113,1 +5,1 %

Specifieke subsidies 1.443,7 1.515,8 1.483,7 1.538,30 1.460,4 1.512,2 +0,9 %

Intresten en dividenden 1.024,8 730,9 729,6 702,6 668,8 505,9 -8,5 %

Totale ontvangsten 8.235,4 8.395,4 8.490,1 9.112,2 9.137,5 9.184,2 +2,2 %


Tabel 2: evolutie gemeentelijke gewone ontvangsten 2006-2011 (in mln euro)

81


De veel sterkere groei van de uitgaven dan van de ontvangsten heeft er de voorbije jaren voor gezorgd dat de ruimte die gemeenten creëerden om vanuit de gewone, recurrente werking middelen te genereren die kunnen worden aangewend voor de financiering van investeringen, kleiner werd: het zogenaamde overschot eigen dienstjaar zakte van 970 miljoen euro in 2006 naar 503 miljoen euro in 2011, of bijna een halvering in vijf jaar tijd.

De gegevens van www.lokalestatistieken.be lopen momenteel slechts tot 2011. We hebben echter geen enkel element dat erop zou wijzen dat de evoluties van de voorbije jaren niet zouden zijn voortgezet in 2012. Zo steeg voor zo-wat alle gemeenten de werkgeversbijdrage voor de pensioenen van de statutairen (5), en ruim 100 Vlaamse gemeenten moesten voor het eerst ook een responsabiliseringsbijdrage voor die pensioenen budgetteren, hoewel de betaling pas in het najaar van 2013 moest gebeuren (6). Verder weten we dat het Gemeentefonds opnieuw met 3,5 % steeg en dat er weinig sprongen zaten in de evoluties van de belastingontvangsten.

Voor onze kennis over 2012 kunnen we ook een beroep doen op het studiewerk van Belfius. De bank analyseert jaarlijks de budgetten van de Vlaamse gemeenten. De studie over de budgetten voor 2012 verscheen in juni van dat jaar (7). Belfius raamde de stijging van de gewone ontvangsten in 2012 op 2,8 % voor de Vlaamse gemeenten, en kwam voor de uitgaven uit bij een verwachte toename van 4 %. Het verschillend groeiritme voor beide zou dus worden voortgezet. Voorts zouden 211 Vlaamse gemeenten een begroting met een tekort op het eigen dienstjaar (dus zonder de overschotten en reserves uit het verleden) hebben, tegenover 85 met een overschot. Die aantallen bevestigen een trend die Belfius al enkele jaren vaststelt, nl. het stijgende aantal Vlaamse gemeenten met een tekort op het budget van het eigen dienstjaar. Doordat de jaarrekening doorgaans beter uitvalt dan het budget, is de situatie ex post meestal wat beter.

Voor een analyse van de financiële situatie van de Vlaamse gemeenten is ook een blik op de schuldevolutie interessant. Die hebben we opgenomen in Tabel 3, zowel voor de gemeenten als voor de ocmw’s en dat voor de periode 2006-2011.

5 Voor de besturen van de vroegere Pool 1 ging de basiswerkgeversbijdrage van 24,5 % in 2011 naar 26,5 % in 2012. De gemeenten die behoorden tot Pool 2 zagen die bijdrage stijgen van 32,5 % in 2011 naar 33,5 % in 2012.

6 Besturen krijgen een responsabiliseringsbijdrage aangerekend als de pensioenbijdrage die ze betalen via de werknemers- en werkgeversbijdrage op de lonen van de actieve statu-tairen kleiner is dan de pensioenuitgaven voor statutairen die ooit bij dat bestuur hebben gewerkt. De responsabiliseringsbijdrage bedraagt momenteel ongeveer de helft van dat verschil.

7 Belfius, Lokale financiën gemeenten en provincies, juli 2012, 51 p.

http://www.lokalestatistieken.be

82


Uit de cijfers blijkt dat de gemeentelijke schulden al een zestal jaar min of meer op hetzelfde niveau zitten. Het is bovendien zeker niet zo dat de schuldovername van 2008 a rato van 100 euro per inwoner door de Vlaamse overheid eind 2011 volledig zou tenietgedaan zijn door nieuwe schulden. Opmerkelijk in dit verband is wel de sterke stijging van de schulden die de Vlaamse ocmw’s aangaan, met een gemiddeld groeiritme van 7,6 % per jaar. De oorzaak hiervan is de grote nood aan investeringen in de zorgsector die ocmw’s ondervinden ten gevolge van de sterke vergrijzing in de samenleving. Een bijkomende factor is de zogenaamde alternatieve vipa-financiering (8). Waar vroeger vipa ca. 60 % van de investeringskosten bij aanvang financierde via een kapitaalsubsidie, krijgt de initiatiefnemer nu gedurende twintig jaar een veel kleinere toelage uitbetaald. Dat betekent natuurlijk dat ocmw’s voortaan bij aanvang de volledige 100% van de investeringen moeten financieren (doorgaans met vreemde middelen), tegenover slechts 40 % voorheen.

8 VIPA = Vlaams Infrastructuurfonds voor Persoonsgebonden Aangelegenheden.


Gemeenten 8.466,40 8.526,70 7.728,40 7.673,40 7.851,60 8.179,60 -0,70 %

OCMW’s 1.671,60 1.762,10 1.825,70 1.936,70 2.169,90 2.409,10 +7,60 %


Tabel 3: evolutie uitaande gemeentelijke en OCMW-schulden 2006-2011 (in mln euro)

83


2 Evoluties in 2013

Begin 2013 gingen de nieuwe lokale besturen van start, na de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012. De budgetten voor 2013 zijn in diverse betekenissen van het woord overgangsdocumenten:

▸ Soms zijn ze nog opgesteld door de afscheidnemende ploeg in 2012, soms gebeurde dat door de nieuwe gemeenteraad maar door de snelheid waarmee ze in dat geval tot stand moesten komen gaat het om zeer voorlopige documenten.

▸ Op 1 januari 2013 startten nog eens 87 gemeenten met de bbc. (9) Dat betekent dat intussen een kleine helft van de Vlaamse gemeenten met het nieuwe systeem werkt, en de rest nog met het oude. Ook de besturen die in 2013 nog de ngb toepassen, nemen vaak al bepaalde beslissingen die vooruitlopen op de hervorming. Zo zien we op een aantal plaatsen de dotatie van de gemeente aan het ocmw in 2013 dalen. Dat is mogelijk door binnen het ocmw opgebouwde overschotten of reserves aan te wenden voor de courante werking ervan.

▸ De Vlaamse gemeenten beseffen ten volle dat er financieel bijzonder moeilijke tijden aankomen. In een aantal gevallen bevat het budget 2013 al bewarende maatregelen in afwachting van de fundamentele politieke en financiële keuzes die genomen zouden worden bij de opmaak van het meerjarenplan 2014-2019. Die maatregelen hebben dan bv. betrekking op het (tijdelijk) niet vervangen van personeelsleden die het bestuur verlaten of het niet verlengen van contracten, het ‘on hold’ zetten van de voorbereiding van investeringsprojecten tot het hele plaatje duidelijk is, of het optrekken van bepaalde vooral eigen lokale belastingen in afwachting van de politieke keuzes over de twee belangrijkste belastingen, nl. de aanvullende personenbelasting en de opcentiemen op de onroerende voorheffing.

We moeten de studie van Belfius over de gemeentelijke budgetten 2013 dan ook onder dat voorbehoud lezen (10). Volgens de bank zouden de gemeentelijke uitgaven in 2013 slechts met 1,7 % toenemen en de ontvangsten met 3,1 %. Deze cijfers staan duidelijk in contrast met de tendens van de voorbije jaren, maar zoals gezegd is het zeer moeilijk om hieruit conclusies te trekken. Bovendien gelden de bedragen alleen voor de besturen die nog onder de ngb werken, wat ook aanleiding kan geven tot bepaalde vertekeningen.

9 Affligem, Anzegem, Avelgem, Berlaar, Berlare, Bertem, Boom, Boortmeerbeek, Borgloon, Bornem, Borsbeek, Brakel, Brecht, Buggenhout, Deinze, Denderleeuw, Dendermonde, De Panne, Diksmuide, Evergem, Gavere, Grobbendonk, Haaltert, Halle, Hechtel-Eksel, Heers, Heist-op-den-Berg, Herenthout, Heusden-Zolder, Hoeilaart, Hoeselt, Hooglede, Huldenberg, Ieper, Ingelmunster, Izegem, Kaprijke, Knokke-Heist, Kortemark, Laarne, Langemark-Poelkapelle, Lendelede, Lennik, Lichtervelde, Liedekerke, Lierde, Linkebeek, Lokeren, Lubbeek, Maaseik, Machelen, Maldegem, Malle, Meise, Merksplas, Moorslede, Nazareth, Nieuwerkerken, Ninove, Oosterzele, Oostkamp, Opglabbeek, Peer, Putte, Puurs, Ravels, Retie, Ronse, Roosdaal, Schoten, Sint-Amands, Sint-Lievens-Houtem, Sint-Martens-Latem, Staden, Stekene, Ternat, Tongeren, Tremelo, Wingene, Wommelgem, Wortegem-Petegem, Zandhoven, Zaventem, Zemst, Zoutleeuw, Zutendaal, Zwijndrecht

10 Belfius, De financiële situatie van de Vlaamse gemeenten, augustus 2013, 11 p.

84


Ondanks de sterkere groei van de ontvangsten dan van de uitgaven, zou toch 64% van de Vlaamse ngb-gemeenten volgens Belfius in 2013 met een budgettair tekort op het eigen dienstjaar werken.

Interessant is verder de analyse die de bank ook deed op de cijfers van de bbc-gemeenten. Hun budgettair resultaat van het boekjaar zou in 2013 op een tekort van 124 euro per inwoner uitkomen. De autofinancieringsmarge (het bedrag dat overblijft als uit het exploitatiesaldo ook de leninglasten zijn betaald; cf. 3.2) zou voor 2013 -19 euro per inwoner bedragen, wat wijst op een structureel tekort van een belangrijke groep gemeenten.

Bij de start van de planningsperiode 2014-2019 zien we dus dat veel Vlaamse gemeenten er niet (meer) in slagen om in het jaar zelf, zonder rekening te houden met overschotten uit het verleden, voldoende middelen te halen uit de courante werking om de leninglasten te dragen. Voorlopig volstaan de opgebouwde reserves om hieraan het hoofd te bieden, maar die zijn per definitie niet oneindig. De oorzaak van die structurele problemen ligt in een bijna voortdurend sterkere toename van de uitgaven dan van de ontvangsten.

85


3 Vooruitzichten voor de periode 2014-2019

3.1 Waarom 2014-2019?

Alle Vlaamse gemeenten passen vanaf 2014 de beleids- en beheerscyclus (bbc) toe (11). Dat betekent dat ze tegen eind 2013 een meerjarenplan en een budget moeten op de gemeenteraad brengen, waarin zowel de beleidskeuzes ( doelstellingen, actieplannen, acties) als de financiële gevolgen zijn weergegeven.

De wetgever verplicht de gemeenten om een meerjarenplan te maken voor de periode 2014-2019. Het eerste jaar van de lokale bestuursperiode (2013, 2019) wordt dus beschouwd als een planningsjaar, en de planningsperiode zelf loopt een jaar door in de volgende legislatuur. Het meerjarenplan is geen statisch geheel, maar kan worden aangepast, bv. naar aanleiding van nieuwe noden, gewijzigde maatschappelijke omstandigheden, bijkomende of net minder beschikbare middelen, enz.

Gemeenten moeten ook jaarlijks een budget op de raad brengen, dat eveneens een beleidsmatige en een financiële kant heeft. Dat budget moet passen in het (eventueel eerst gewijzigde) meerjarenplan.

Verder proberen we dus een inschatting te maken van de voor de gemeenten relevante financiële evoluties tot en met 2019. Het spreekt vanzelf dat een dergelijke lange periode ook een reeks onzekerheden impliceert.

3.2 Hoe wordt evenwicht voortaan gedefinieerd?

De bbc houdt niet alleen een verplichte meerjarenplanning in, besturen moeten ook aantonen dat ze financieel in evenwicht zijn (12). Dat financiële evenwicht bestaat bestaat uit verschillende elementen. We illustreren ze aan de hand van een fictief cijfervoorbeeld.

11 Net als alle OCMW’s, provincies en een reeks verzelfstandigde entiteiten.12 Art. 14 Besluit Vlaamse Regering 26 juni 2010 betreffende de beleids- en beheerscyclus van

de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn.

86


Ten eerste moeten de gemeenten in het meerjarenplan aantonen dat ze in elk jaar van de planningsperiode 2014-2019 een positief resultaat op kasbasis halen. Daarvoor kijkt men naar het saldo van de exploitatie-uitgaven en -ontvangsten (+20 in het voorbeeld), van de investeringsuitgaven en -ontvangsten (-130) en van de andere financiële stromen, die vooral met het aangaan en aflossen van leningen te maken hebben (+100). Die drie saldi geven het budgettair resultaat van het boekjaar (-10). Opgeteld bij het gecumuleerd resultaat van het vorige boekjaar (12), komt men, indien er geen bestemde gelden zijn (13), bij het resultaat op kasbasis (+2), dat positief of 0 moet zijn.

Een positief resultaat op kasbasis halen is om twee redenen niet zo moeilijk: men mag een (verwacht) overschot van vorige boekjaren mee in rekening brengen (+12 in het voorbeeld) en bovendien kan men hiervoor ook nieuwe leningen (120) gebruiken, uiteraard voor zover banken of andere kredietverschaffers bereid zijn en blijven om een gemeente hiervoor middelen ter beschikking te stellen.

Ten tweede moeten gemeenten aantonen dat ze in 2019 (14), het laatste jaar van de planningsperiode, ook structureel in evenwicht zijn. Dat structurele even-wicht moet blijken uit een positieve autofinancieringsmarge. We werken verder op het bovenstaande voorbeeld.

13 Bestemde gelden zijn middelen die de gemeenteraad expliciet voorbehoudt voor een bepaald doel.

14 Bij de opmaak van het budget 2018 wordt dat 2020, en bij de budgetopmaak van 2019 wordt dat 2021.

Resultaat op kasbasis

Exploitatie 20

Uitgaven (waarvan 15 intresten) 980

Ontvangsten 1000

Investeringen -130

Uitgaven 150

Ontvangsten 20

Andere 100

Uitgaven (o.a. aflossingen) 20

Ontvangsten (o.a. nieuwe leningen) 120

Budgettair resultaat van het boekjaar -10

Gecumuleerd budgettair resultaat vorig boekjaar 12

Gecumuleerd budgettair resultaat 2

Bestemde gelden 0

Resultaat op kasbasis 2

Autofinancieringsmarge

Financieel draagvlag 35

Exploitatie-ontvangsten 1000

Exploitatie-uitgaven onder intresten 965

Periodieke leninguitgavern 35

Aflossingen 20

Intresten 15

Autofinancieringsmarge 0

87


We berekenen daarbij eerst het financieel draagvlak, het saldo aan middelen die het bestuur uit de exploitatie haalt zonder enige leninglasten (intresten en aflossingen). Daartoe worden de verwachte exploitatie-ontvangsten (1000) verminderd met de exploitatie-uitgaven zonder de intresten (965), wat in dit voorbeeld een financieel draagvlak van 35 oplevert. Daarna kijkt men voor het jaar 2019 naar de verwachte periodieke leninguitgaven (aflossingen en intresten). Die bedragen in het voorbeeld ook 35, waardoor de autofinancieringsmarge op 0 uitkomt, wat net aan de norm voldoet. In tegenstelling tot het resultaat op kasbasis, wordt voor de berekening van de autofinancieringsmarge geen rekening gehouden met eventuele saldi van vorige jaren. Verder kunnen nieuwe leningen niet worden gebruikt om aan het evenwicht te voldoen.

Ten derde mogen er geen andere elementen zijn waaruit blijkt dat het financiële evenwicht fictief is. Men heeft deze bepaling toegevoegd om gevallen waarbij bv. aflossingen van leningen kunstmatig naar de toekomst (lees: naar de jaren na de planningsperiode) worden doorgeschoven te kunnen sanctioneren.

Bij de redactie van deze bijdrage was er een kleine versoepeling van bovenstaande evenwichtscriteria in voorbereiding. Zo zouden besturen met een negatieve autofinancieringsmarge toch kunnen aantonen dat ze in evenwicht zijn door de inzet van eerder opgebouwde reserves voor duidelijk in de tijd beperkte uitgaven of engagementen.

De controle op het financiële evenwicht van de gemeentelijke meerjarenplanning gebeurt door de provinciegouverneur, in zijn of haar hoedanigheid van commissaris van de Vlaamse Regering die belast is met het toezicht op de gemeenten. De provinciegouverneur is verplicht om een meerjarenplan te schorsen als het niet of slechts fictief in evenwicht is. Door die schorsing is automatisch ook het onderliggende budget geschorst, waardoor de gemeente alleen nog met voorlopige kredieten kan werken. Die periode mag ten hoogste drie maanden (dus tot eind maart) duren.

Het is in deze context interessant om ook even een zijstap te maken richting de Europese wijze waarop wordt omgegaan met evenwichten van overheden. Het is duidelijk dat het esr-vorderingensaldo op een andere manier wordt berekend dan de gemeentelijke evenwichtscriteria, met uiteraard ook een afwijkend resultaat. Zonder de zaak al te zeer te compliceren (15), betekent dit op basis van het geciteerde cijfervoorbeeld het volgende:

15 We gaan er bv. van uit dat de registratie van de ontvangst van de door de staat of het gewest ten behoeve van de gemeenten geïnde aanvullende personenbelasting en opcentiemen onroerende voorheffing dezelfde is.

ESR-vorderingensaldo

Ontvangsten (1000 + 20) 1020

Uitgaven (980 + 150) 1130

ESR-vorderingensaldo -110

88


Een gemeente die voldoet aan de eigen evenwichtscriteria, kan dus volgens de esr-regels deficitair zijn. Ook het omgekeerde is trouwens mogelijk. De belangrijkste oorzaken voor de verschillen liggen in het feit dat de esr-regels abstractie maken van het aangaan van nieuwe leningen en de aflossingen van bestaande, en bovendien geen onderscheid maken tussen exploitatie-uitgaven en investeringsuitgaven. Voor besturen die veel investeren (16), maakt dit het extra moeilijk om (per jaar en per bestuur afzonderlijk) een positief esr-vorderingensaldo te realiseren.

Conclusie: ook met de bbc worden gemeenten geconfronteerd met financiële evenwichtsvereisten, die bovendien vele jaren in de toekomst kijken. Ook al wijken die bbc-criteria af van wat Europa hanteert, toch betekent dit dat er keuzes zullen moeten worden gemaakt.

We geven verder nog aan dat het vrij eenvoudig is om op basis van de bbc-rapportering over meerjarenplannen, budgetten en jaarrekeningen voor de betrokken besturen gegevens op te stellen op basis van de esr95-regels.

3.3 Welk cijfermateriaal is al beschikbaar?

Vandaag bestaan er geen betrouwbare ramingen voor de algemene ontwikkeling van de Vlaamse gemeentelijke financiën de komende jaren. We beschikken wel over een niet gepubliceerde oefening van het Federaal Planbureau en de Nationale Bank van België (17), die uitkomt bij een geraamd vorderingensaldo voor de Belgische lokale besturen van -332 miljoen euro voor 2014 (ter vergelijking: voor 2013 wordt een tekort van 548 miljoen voorspeld). Aangezien dit bedrag niet verbijzonderd is per gewest of per type lokaal bestuur, kunnen we er verder weinig mee aanvangen in het licht van deze bijdrage.

3.4 Belangrijkste uitdagingen aan uitgavenzijde

Uit de statistische gegevens tot en met 2012 bleek al dat de uitgaven structureel sneller stijgen dan de ontvangsten. Het ziet ernaar uit dat hieraan bij ongewijzigd beleid niet onmiddellijk een eind zal kunnen komen. De belangrijkste reden ligt in de pensioenuitgaven, die ook de komende jaren zullen blijven stijgen. Verder gaan we dieper in op de dotaties aan derden, op de intresten en aflossingen van leningen en op de investeringen.

16 Volgens de Nationale Bank bestond in 2012 3,2 % van de overheidsuitgaven uit investe-ringen. Voor de federale overheid ging het om 0,6 %, de Gemeenschappen en Gewesten zaten op 4,5 % en de lokale besturen op 11,8%. Voor een individuele gemeente kan dat in een bepaald jaar (waarin toevallig een grote investering gebeurt) nog veel meer zijn.

17 Federaal Planbureau en Nationale Bank van België, Solde de financement des pouvoirs locaux: nouvelles estimations (septembre 2013), niet gepubliceerd, 4 pagina’s.

89


3.4.1 Personeelskosten en pensioenen

Lokale besturen staan zelf in voor de financiering van de pensioenen van hun statutaire ambtenaren. Ze doen dat ofwel alleen (door zelf een pensioenfonds aan te leggen of afspraken te maken met een voorzorginstelling), maar vooral collectief. De Financieringswet Lokale Ambtenarenpensioenen van 24 oktober 2011 bevatte stimulansen opdat zo veel mogelijk besturen zouden aansluiten bij het gemeenschappelijke omslagstelsel van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Plaatselijke en Provinciale Overheden (rszppo). Vandaag blijven slechts veertien van de 308 Vlaamse gemeenten hier buiten (18). In wat volgt beschrijven we de situatie die geldt voor de overige 294 Vlaamse gemeenten.

Het basisprincipe van de financiering is dat de lokale besturen als geheel in een bepaald jaar een pensioenbijdrage betalen die gelijk is aan wat er dat jaar nodig is voor de pensioenlasten van de gepensioneerde statutairen. Omdat steeds meer mensen met pensioen gaan, en de groep gepensioneerden zelf ook stelselmatig groter wordt doordat gepensioneerden langer leven en dus langer een pensioen genieten, wordt die factuur alsmaar groter.

Het fenomeen van de stijgende pensioenuitgaven geldt uiteraard niet uitsluitend voor de lokale besturen, maar is een budgettaire uitdaging voor de hele samenleving. De lokale sector is wel de enige die die rekening (althans voor de ex-statutairen) helemaal zelf betaalt. De Gewesten en Gemeenschappen betalen vandaag amper een werkgeversbijdrage voor de financiering van hun pensioenen, en ook de federale overheid rekent geen bijdrage door op de lonen van haar personeelsleden. Die overheden rekenen dus op de Schatkist om hun pensioenen te betalen. Maar ook voor de stelsels van de privésector en de zelfstandigen is er vandaag een cofinanciering vanuit de federale belastingmiddelen. Berekeningen van Belfius (19) wijzen bijvoorbeeld uit dat de werkgevers- en werknemersbijdrage in de privésector samen goed zijn voor ongeveer 70 % van de uitbetaalde pensioenen. De rest wordt bijgepast door de Schatkist.

De financiering van de statutaire pensioenen door de lokale besturen bestaat uit drie delen:

▸ Een werknemersbijdrage van 7,5 %. Die bijdrage ligt vast en het is niet de bedoeling om die op te trekken. Ze evolueert gewoon mee met de loonkosten.

18 Diepenbeek, Genk, Hasselt, Hechtel-Eksel, Heusden-Zolder, Lier, Lummen, Maaseik, Meeuwen-Gruitrode, Neerpelt, Tessenderlo, Tongeren, Wellen en Zonhoven.

19 Geciteerd op een ontbijtvergadering over de pensioenen in oktober 2013.

90


▸ Een werkgeversbijdrage bovenop de bruto-lonen. Die werkgeversbijdrage zal de komende jaren voortdurend toenemen. In 2013 bedraagt ze 28,5 % of 33,5 % (20). Deze percentages stijgen geleidelijk naar 34 % in 2016 (21).

▸ Door een responsabiliseringsbijdrage die wordt aangerekend aan die besturen waarvan de financiering via de werkgevers- en werknemersbijdrage niet volstaat om de effectieve pensioenkosten van de vroegere statutairen van dat bestuur te dragen. In principe wordt ten minste de helft van dat verschil aan de besturen aangerekend. Dat percentage zal de komende jaren toenemen. De responsabiliseringsbijdrage wordt telkens een jaar na de feiten aan het bestuur gefactureerd. In 2013 (op basis van de effectieve bijdragen en pensioenen van 2012) moest ruim één derde van de Vlaamse gemeenten ze betalen voor een bedrag van in totaal 46,8 miljoen euro (22).

De belangrijkste uitdaging voor de Vlaamse gemeenten wordt die jaarlijks stijgende pensioenfactuur. vvsg-berekeningen wijzen uit dat de uitgaven voor de Vlaamse gemeenten, ocmw’s en politiezones samen (23) elk jaar zullen toenemen met een bedrag van 90 tot 100 miljoen euro, terwijl het Gemeentefonds bij een volgehouden groei van 3,5 % per jaar er telkens ‘maar’ 75 tot 80 miljoen euro bij krijgt.

We moeten verder ook melding maken van de kosten voor de tweede pensioenpijler van de contractuele medewerkers. Veel Vlaamse lokale besturen zijn de voorbije jaren gestart met de uitbouw van een (bescheiden) aanvullend pensioen voor de contractanten, die een veel lager wettelijk pensioen krijgen dan de statutairen. De financiering gebeurt via een bijdrage van doorgaans 1 tot 3% bovenop de loonmassa. Ook die uitgaven zullen de komende jaren verder toenemen.

Tot slot wijzen we nog op de automatische loonindexering. Lokale besturen verhogen als overheden de lonen automatisch met 2 % in de tweede maand die volgt op de overschrijding van de spilindex. Voor de komende jaren mogen we uitgaan van een gemiddelde indexering van 2 % per jaar.

20 28,5 % voor de besturen die vroeger behoorden tot Pool 1, 33,5 % voor de gemeenten die pas later tot de RSZPPO zijn toegetreden en vroeger Pool 2 vormden.

21 Deze percentages zijn maxima. Ze kunnen tijdelijk worden gemilderd door de inzet van reserves. De bijdragepercentages na 2016 liggen vandaag nog niet officieel vast, maar om de toenemende pensioenkosten te dekken, zouden ze verder met ca. 1,7 procentpunt per jaar moeten stijgen.

22 Dat bedrag werd gemilderd tot 38,4 miljoen euro door de (tijdelijke) inzet van nog reste-rende reserves. Ter vergelijking: de basispensioenbijdrage van de bij de RSZPPO aange-sloten Vlaamse gemeenten bedroeg voor 2012 311 miljoen euro, en werd door de inzet van reserves verlaagd naar bijna 301 miljoen euro.

23 We nemen er de OCMW’s en politiezones bij, omdat hun tekorten door de gemeenten moeten worden bijgepast.

91


3.4.2 Dotaties aan derden

Gemeenten zijn verplicht een deel van hun inkomsten aan andere lokale entiteiten toe te kennen: het ocmw, de politiezone, de eredienstbesturen en binnenkort ook de brandweerzones. Voor de dotaties aan de ocmw’s en politiezones speelt ook de al geciteerde impact van de sterk stijgende pensioenkosten van de statutairen, waardoor de gemeentelijke dotaties automatisch moeten meegroeien. Ongeveer 85 % van de gewone uitgaven van de politiezones gaat naar (bijna uitsluitend statutair) personeel, dus de budgettaire impact van de hogere pensioenbijdragen is zo mogelijk nog groter dan bij de gemeenten zelf. De politiezones zien de werkgeversbijdrage voor pensioenen trouwens stijgen van 20 % in 2011 naar 34 % in 2016, een veel forsere toename dan bij de gemeenten. In 2012 betaalden 18 van de 117 Vlaamse politiezones ook al een responsabiliseringsbijdrage. De federale overheid heeft wel beslist de hogere pensioenbijdragen deels te compenseren via een stijging van de sociale dotatie aan de zones.

De gemeentelijke dotatie aan het ocmw ondergaat niet alleen de impact van de pensioenen, er zijn ook een aantal andere maatschappelijke uitdagingen waaraan in eerste instanties de ocmw’s het hoofd moeten bieden. De vergrijzing van de samenleving leidt tot grote bijkomende noden aan allerhande vormen van extra- en intramurale bejaardenzorg, gaande van dienstencentra over diverse vormen van gezinszorg tot aanleunwoningen en woonzorgcentra. Die bijkomende diensten worden nooit volledig gesubsidieerd, en betekenen dus extra budgettaire inspanningen voor de ocmw’s en dus de gemeenten. Het gaat dan zowel om bijkomende personeels- en exploitatiekosten, als de nood aan investeringen in (ver)nieuw(d)e infrastructuur

Daarnaast is er de rol van de ocmw’s als basis van de sociale zekerheid. Het is onduidelijk of de stijgende tendens in het aantal leefloontrekkers de komende jaren zal aanhouden, maar in elk geval betekent ook dit een bijkomende budgettaire uitdaging, want de helft van het leefloon dat ocmw’s uitbetalen moeten ze ook zelf financieren. De rest wordt federaal bijgepast (24). Daarnaast kennen ocmw’s ook andere vormen van steun toe, die volledig ten laste van het eigen budget vallen. Naarmate de armoede stijgt, nemen die uitgaven toe. Verder ondervinden de ocmw’s de gevolgen van de strengere werkloosheidsreglementering, waardoor niet-werkwilligen sneller gesanctioneerd worden. Een deel van die mensen komt bij het ocmw terecht, en verschuift dus van het budget van de sociale zekerheid naar dat van het ocmw.

Wat de dotaties aan derden betreft is een grote onbekende vandaag alles wat de brandweer betreft. Het is de bedoeling dat er uiterlijk tegen begin 2015 overal brandweerzones zullen bestaan, waarin de huidige gemeentelijke korpsen zullen opgaan. Daarnaast is er het federale politieke engagement om te evolueren naar een 50/50-verhouding wat betreft de financiering van de brandweer

24 Voor OCMW’s met meer dan 500 leefloontrekkers bedraagt de terugbetaling 60% en indien het gaat om meer dan 1000 begunstigden wordt dat 65 % (RMI-wet art. 32).

92


door de federale, respectievelijk de lokale overheid. In principe betekent dit dat alle bijkomende kosten (ten gevolge van nieuwe normering, bijkomende aanwervingen van personeel, betere loonvoorwaarden, enz.) door de federale overheid zouden moeten worden gedragen tot die 50/50-verhouding bereikt is. Vele lokale besturen vrezen dat dit niet het geval zal kunnen zijn, en dat zij uiteindelijk het gat zullen moeten dichtrijden. Vandaag dragen de gemeenten ca. 90 % van de brandweerkosten.

Tot slot vermelden we nog de besturen van de eredienst, die eveneens bij de gemeente kunnen aankloppen wanneer ze een deficit boeken (25). Het dalende kerkbezoek en de sterke veroudering van het patrimonium zullen wellicht ook hier de gemeentelijke subsidies doen toenemen.

3.4.3 Intresten en aflossingen van leningen

We gaven eerder al aan dat het aandeel van de gemeentelijke schulduitgaven (af-lossingen en intresten) de voorbije jaren voortdurend gedaald is, ten gevolge van een combinatie van factoren: de dalende rente, de verkoop van financiële activa waarvan de opbrengst besteed werd aan investeringen en de schuldovername van 2008. Die daling creëerde meteen een pak ruimte om de voor de rest bijna over de hele lijn stijgende uitgaven wat te absorberen.

Het is vrij zeker dat die dalende lijn niet zal kunnen worden aangehouden, en wel omwille van de volgende redenen:

▸ Het lijkt weinig waarschijnlijk dat de langetermijnrente nog verder zal dalen.

▸ Sinds het uitbreken van de financiële crisis ging de daling van de langetermijnrente grotendeels voorbij aan de lokale besturen, omdat de marges die de banken aanrekenden van slechts enkele basispunten stegen naar 200 en meer basispunten.

▸ Lokale besturen financieren hun investeringen vaak met leningen op 15 tot 20 jaar, omdat ze alleen op die manier in staat zijn deze vaak zware uitgaven budgettair voldoende te spreiden in de tijd. De financiële instellingen zijn echter minder bereid tot langetermijnfinanciering, wegens hun eigen fundingproblemen en ten gevolge van de strengere solvabiliteitscriteria. De kans bestaat dat de gemiddelde looptijd van de leningen kleiner wordt, en dus dat de jaarlijkse aflossingen toenemen.

25 Het gaat meer bepaald om de rooms-katholieke, de protestantse, de anglicaanse en de Is-raëlitische eredienst, die onder de bevoegdheid van de gemeenten vallen. De financiering van de islamitische en orthodoxe eredienst is een verantwoordelijkheid van de provincies. De subsidies die gemeenten toekennen zijn beperkt tot de tekorten die ontstaan ten ge-volge van de uitoefening van de eredienst zelf.

93


We wijzen er verder nog op dat de financiële crisis ook heeft geleid tot een zoektocht naar (voor lokale besturen) alternatieve financieringsvormen, met bv. de uitgifte van eigen papier (thesauriebewijzen, obligatie-uitgiften) of het aantrekken van andere financiers (verzekeraars, pensioeninstellingen). Het is vandaag te vroeg om te weten of het echt om nieuwe trends gaat.

3.4.4 Investeringen

Gemeenten zijn als belangrijkste spelers binnen de lokale besturen grote investeerders. De komende decennia kijkt men vooral naar de gemeenten voor de aanleg en de vernieuwing van de rioleringen en investeringen in kleinschalige waterzuiveringsinstallaties in het buitengebied. Om tegen 2027 te voldoen aan de kwaliteitsnormen voor oppervlaktewater geformuleerd in de Europese Richtlijn, zouden de Vlaamse gemeenten jaarlijks nog 800 miljoen euro moeten investeren. Momenteel bedragen de recurrente Vlaamse subsidies 130 miljoen euro en kan de drinkwaterheffing, als alle gemeenten het bij decreet vastgelegde maximumtarief toepassen, ten hoogste 330 miljoen euro opbrengen. Dat betekent dat er alleen al voor de waterzuivering nog een enorme inspanning door de lokale besturen moet worden geleverd.

Maar de samenleving kijkt ook voor andere maatschappelijke uitdagingen naar de gemeenten. Zo is er de (tijdelijke?) stijging van het geboortecijfer, wat een enorme druk legt op de capaciteit in de (gemeentelijke) kinderopvang, en het (gemeentelijke) basisonderwijs, een druk die trouwens vrij ongelijk verdeeld is over de 308 Vlaamse gemeenten.

Maar er zijn ook andere noden, zoals de vraag naar de heraanleg van straten en pleinen in de richting van meer veiligheid en leefbaarheid, de behoeften op het vlak van vrijetijdsbeleving (sport, cultuur, jeugdverenigingen, bibliotheken, …), de eisen die de toenemende informatisering stelt aan de wijze waarop de ge-meente diensten levert aan de bevolking, enz.

In een ideale wereld van onbeperkte budgettaire mogelijkheden lijdt het geen twijfel dat de gemeentelijke investeringen de komende jaren nog fors zouden toenemen. We zullen verder bekijken hoe de investeringen er werkelijk voor staan.

94


3.5 Belangrijkste uitdagingen aan ontvangstenzijde

3.5.1 Belastingen

De Vlaamse gemeenten halen zoals eerder aangegeven een kleine helft van hun gewone inkomsten uit belastingen. Binnen die ontvangsten komt ca. 40 % uit de aanvullende personenbelasting, 44 % uit de opcentiemen op de onroerende voorheffing en de rest uit eigen gemeentelijke belastingen.

De aanvullende personenbelasting (apb) is een belasting die gemeenten heffen bovenop de personenbelasting die iemand betaalt. De gemeenteraad legt het percentage vast, de invordering gebeurt door de fod Financiën.

Doordat de apb een (aanvullende) inkomstenbelasting is, is ze conjunctuurgevoelig. Zo ondervonden de gemeenten in 2010 duidelijk de gevolgen van de crisis die in 2008-2009 toesloeg. Een eerste onbekende voor de toekomstige evolutie van deze inkomstenstroom is dus de economische groei. Voor individuele gemeenten komt daar nog de onzekerheid bij over eventuele verschuivingen binnen hun bevolking: mensen die om economische of andere redenen de gemeente verlaten en daardoor meteen ook een stuk belastingbasis meenemen.

De belangrijkste onzekerheid vandaag (najaar 2013) is echter de impact van de regionalisering. Ten gevolge van de Zesde Staatshervorming gaat een belangrijke bevoegdheid over de personenbelasting over naar de gewesten. Wellicht vanaf 2015 zal de gemeentelijke apb niet meer berekend worden op een federale belastingbasis, maar op de som van de federaal en gewestelijk te betalen personenbelasting. Dat betekent dat gemeenten vanaf dan de gevolgen zullen ondervinden van wijzigingen in het fiscale beleid door twee verschillende overheden.

Een bijkomend aspect van de apb is de wijze waarop de gemeenten die vandaag ontvangen. De Staat stort de apb naar de gemeente door op het einde van de derde maand na de inkohiering of vestiging van de belastingaanslag. Dat betekent dat een inkomstenstroom die voor de Vlaamse gemeenten goed is voor ca. 1,7 miljard op jaarbasis sterk afhankelijk is van het inkohieringsritme door een andere overheid. De voorbije jaren slaagde de federale overheid er wel in om vroeger te starten met het vestigen van de eerste aanslagen voor een bepaald aanslagjaar (26), maar de wispelturigheden voor de gemeentelijke thesaurie zijn daarmee niet voorbij. Zo waren er in 2013 de gevolgen van het feit dat de Staat startte met de aanslagen van belastingplichtigen met een vooraf ingevulde

26 De laatste jaren start men zelfs al in juli, terwijl een tiental jaar geleden de eerste aanslagen soms pas in januari of februari van het daaropvolgende jaar de deur uitging.

95


aangifte. Het gaat doorgaans om mensen met een vervangingsinkomen, die dus geen of nauwelijks personenbelasting en dus ook amper apb betalen. Het ritme qua aantal aanslagen zat dan wel goed, het waren er die nauwelijks iets opbrachten.

Voor het gemeentelijke thesauriebeheer zou het een hele vooruitgang betekenen als de Staat de apb aan de gemeenten zou doorstorten via maandelijkse voorschotten, met een afrekening achteraf. Ook de Hoge Raad van Financiën heeft al adviezen in die zin geformuleerd (27). De federale overheid zou hiervoor inspiratie kunnen vinden in de manier waarop de Vlaamse overheid de opcentiemen op de onroerende voorheffing aan de gemeenten betaalt.

Die opcentiemen op de onroerende voorheffing (ov) zijn een tweede belangrijke gemeentelijke fiscale inkomstenbron. De evolutie van de ontvangsten de komende jaren zal afhangen van diverse factoren. Ten eerste is er het volume van kadastrale inkomens (KI’s) op het grondgebied van een gemeente. Dat volume is dan weer afhankelijk van (nieuw)bouwactiviteiten, zowel van particulieren als van ondernemers. Wat er de komende jaren aan ki bijkomt, hangt dus samen met ruimtelijke ontwikkelingen (niet alle gemeenten kunnen of mogen bijkomende woongebieden of bedrijventerreinen ontwikkelen) en met de conjunctuur. Industriële bedrijven die definitief het land verlaten zijn een streep door de rekening van de gemeenten waar ze vertrekken.

Ten tweede is er de waardering van de KI’s, vooralsnog een federale bevoegdheid. Het ki van gronden en gebouwen wordt jaarlijks automatisch geïndexeerd, dus over de langere termijn bekeken mogen we hier rekenen op een groei van 2 % per jaar. Die moet de al sinds halverwege de jaren ‘70 van de vorige eeuw uitblijvende kadastrale perequatie enigszins compenseren, maar kan uiteenlopende evoluties in de waardering van onroerende goederen uiteraard niet echt corrigeren. Voor de gemeenten rijst de vraag of volgende regeringen van plan zijn dit aan te pakken, ofwel via een echte perequatie van de KI’s, ofwel door op Vlaams niveau te starten met een eigen onroerendgoedfiscaliteit, met andere grondslagen. De Nederlandse onroerendzaakbelasting, waarbij de waardering zelfs een gemeentelijke bevoegdheid is, kan hiervoor ideeën aanleveren.

Een derde onzeker factor is de wetgeving op het vlak van de onroerende voorheffing, waarvoor Vlaanderen bevoegd is. Hier is de belangrijkste onzekerheid de evolutie op het vlak van de ov-vrijstellingen voor materieel en outillage die de Vlaamse overheid de voorbije jaren heeft doorgevoerd. In principe is dat een voor de gemeenten financieel neutrale operatie, want het verloren bedrag aan belastinginkomsten wordt integraal gecompenseerd. Toch gaat het vanuit het oogpunt van de gemeenten om de vervanging van belastingen door subsidies, wat de afhankelijkheid van budgettaire beslissingen van centrale overheden (en dus de eigen budgettaire kwetsbaarheid) vergroot.

27 Hoge Raad van Financiën, Advies omtrent de doorstorting van de federaal geïnde belas-tingen aan de lokale overheden, januari 2011, 64 pagina’s.

96


Gemeenten beschikken op basis van de Belgische Grondwet over een zeer ruime fiscale autonomie, die in principe alleen door de wetgever (en wanneer het gaat om regionale bevoegdheden, de decreetgever) kan worden beperkt. Het aandeel van de eigen lokale belastingen in de totale gemeentelijke fiscale ontvangsten is relatief beperkt (ca. 16 %, of ongeveer 8 % van de gemeentelijke ontvangsten), maar kan in individuele gevallen (bv. kustgemeenten die een belasting op tweede verblijven heffen) fors oplopen.

De belangrijkste bedreiging die hier op de gemeenten afkomt, is enerzijds een inperking van de fiscale mogelijkheden door de centrale overheden (in Wallonië is men hierin al verder gegaan dan in Vlaanderen), al dan niet in ruil voor bepaalde gunsten ten aanzien van de gemeenten. Zo moesten de Vlaamse gemeenten die in 2008 een schuldverlichting wilden genieten, akkoord gaan met een (soms tijdelijke) bevriezing van bepaalde belastingtarieven. Anderzijds ondervinden gemeenten met hun eigen lokale belastingen volop de effecten van de verdergaande juridisering van de samenleving, waarbij steeds meer belastingplichtigen gemeentelijke heffingen voor de rechtbank aanvechten, met vaak zeer uiteenlopende gevolgen. We stellen trouwens vast dat er bij de hoogste Belgische rechtscolleges (Hof van Cassatie, Raad van State en Grondwettelijk Hof) geen consistente lijn wordt aangehouden over hoe ver de gemeentelijke fiscale autonomie reikt.

3.5.2 Fondsen

Voor de Vlaamse gemeenten is het Gemeentefonds een bijzonder belangrijke financieringsbron. In 2013 is het Gemeentefonds goed voor ca. 2,2 miljard euro. Het steeg de voorbije jaren telkens met 3,5 %, zoals bij decreet bepaald. De grote vraag in deze tijd van budgettaire krapte zal zijn of de Vlaamse overheid dat groeiritme ook de komende jaren wil of kan aanhouden. In elk geval heeft de Vlaamse overheid in oktober 2013 ramingen verspreid over wat die groei voor elke gemeente tot en met 2019 kan betekenen. Gemeenten hadden die gegevens immers nodig voor hun eigen meerjarenplanning.

Naast de onzekerheid over het totale bedrag, speelt ook het effect van een mogelijke wijziging van de verdeelcriteria. Vandaag begunstigen die de steden Antwerpen en Gent, een aantal centrumsteden en kustgemeenten (vanuit de overweging dat die uitgaven moeten doen voor een ruimer publiek dan hun eigen inwoners) en gemeenten met een lage fiscale basis en veel open ruimte (omdat die niet in staat zijn tegen redelijke apb- en ov-tarieven voldoende ontvangsten te genereren). De Vlaamse regering geeft al langer aan de verdelingscriteria van het Gemeentefonds (die sinds 2003 van kracht zijn) te willen herzien, maar dat zal pas voor een volgende Vlaamse legislatuur zijn. Zelfs al blijft het algemene groeiritme overeind, dan nog betekent een herverdeling winst voor de ene gemeente en verlies voor een andere.

97


3.5.3 Specifieke subsidies

Voor de specifieke subsidies vrezen lokale besturen de komende jaren vooral voor de impact van budgettaire ingrepen op het Vlaamse en het federale niveau. Cruciaal hierbij zal ook het effect zijn van de Zesde Staatshervorming, waarbij o.m. bevoegdheidspakketten zoals werk (o.a. de PWA’s en dienstencheques) en zorg (o.a. de financiering van de woonzorgcentra) naar de regio’s verhuizen. Wat er op dat moment met de bijhorende subsidies richting lokale besturen zal gebeuren, is vandaag totaal onduidelijk.

3.5.4 Dividenden

Hoger bleek al dat het aandeel van de dividenden en intresten binnen de gemeentelijke ontvangsten de voorbije jaren sterk is afgenomen, vooral ten gevolge van de ontmanteling van Dexia en de vereffening van de Gemeentelijke Holding, de vrijmaking van de energiesector en de verkoop van tal van gemeentelijke participaties (bv. Distrigas, Telenet, Electrabel).

De belangrijkste dividenden die vandaag nog resten komen uit de energiesector, en dan meer bepaald uit de gemeentelijke participaties in de distributienetten en de transportnetten voor elektriciteit en aardgas.

Ook hier speelt vandaag de onzekerheid van de Zesde Staatshervorming, waarbij de bevoegdheid voor de goedkeuring van de distributienettarieven verschuift van de federale naar de gewestelijke regulator. Ten gevolge van de blokkering van de prijzen voor energie, stapelen de netbeheerders vandaag tekorten op: de tarieven die ze mogen aanrekenen voor het gebruik van de netten volstaan niet om de kosten die ze moeten dragen (vooral tegen gevolge van de hun opgelegde openbaredienstverplichtingen, bv. voor de stimulering van het gebruik van groene stroom) te dekken. Bij de netbeheerders (en dus bij hun aandeelhouders, de gemeenten) leeft vandaag de vrees dat ze die kosten nooit meer volledig zullen kunnen recupereren, omdat de daarvoor benodigde verhoging van de nettarieven, politiek vrijwel onhaalbaar is. Daardoor dreigen de gemeenten een stuk van het Vlaamse subsidiebeleid voor groene stroom te moeten dragen.

Daarnaast is er de onzekerheid over het effect van een mogelijke hervorming van het netbeheer, waarbij hier en daar stemmen opgaan om te komen tot één Vlaams tarief en/of één Vlaamse distributienetbeheerder. Als het ooit zo ver komt, zal het zeker niet gaan om een voor alle gemeenten budgettair neutrale situatie.

98


3.6 Gevolgen van de budgettaire krapte

Het is binnen de hierboven geschetste zeer moeilijke (en deels onvoorspelbare) budgettaire context dat de Vlaamse gemeenten in het najaar van 2013 hun meerjarenplanning 2014-2019 en hun budget 2014 moeten opstellen en keuzes moeten maken om het opgelegde jaarlijkse en structurele financiële evenwicht te behouden of te bereiken.

Via een bevraging die de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (vvsg) in oktober 2013 organiseerde, kunnen we al een eerste zicht krijgen op de maatregelen waaraan we ons mogen verwachten. De enquête gebeurde digitaal bij de gemeentesecretarissen (28) en kreeg een respons van 181 Vlaamse gemeenten (58,8 %). De antwoorden waren gelijkmatig gespreid over de verschillende grootteklassen van de gemeenten. Zowat 80% van de gemeenten gaf aan dat die planning moeilijk verliep, met de financiële krapte als belangrijkste oorzaak.

We vatten hieronder de belangrijkste bevindingen van de bevraging samen, met eerst de geplande maatregelen aan uitgavenzijde en vervolgens de ontvangsten.

▸ Uitgaven

▻ Personeel

ˢ Ruim de helft van de gemeenten ziet het totale aantal personeelsleden dalen in vergelijking met de voorbije legislatuur. In ca. 64 % van de gemeenten zal men medewerkers die het bestuur verlaten niet of slechts uitzonderlijk vervangen.

ˢ 44 % van de gemeenten wil de verhouding contractanten/ statutairen laten evolueren richting meer contractanten. Op die manier proberen ze te ontsnappen aan de veel hogere pensioenlasten, ook al kan dat op korte termijn leiden tot de verplichting om een responsabiliseringsbijdrage te betalen.

ˢ Meer dan een kwart van de gemeenten zoekt besparingen in diverse voordelen voor het personeel (maaltijdcheques, vakantiedagen, andere voordelen).

▻ Werking en dienstverlening:

ˢ 41 % van de gemeenten wil de diensten aan burgers, verenigingen en bedrijven afbouwen. Dat gebeurt vooral door te snoeien in de openingsuren en door loketten in wijken en deelgemeenten te sluiten.

28 Er liep een parallelle bevraging bij de OCMW-secretarissen.

99


ˢ 74 % van de gemeenten wil besparingen genereren door eigen diensten te herstructureren of samen te voegen.

ˢ 70 tot 80 % van de gemeenten wil efficiëntiewinsten boeken door een veel intensievere samenwerking tussen gemeente en ocmw, vooral dan voor de ondersteunende diensten (personeel, financiën, ict, aankopen, ).

ˢ 57 % van de gemeenten wil de uitgaven beperken door de samenwerking met andere gemeenten op te drijven.

▻ Subsidies en dotaties aan derden:

ˢ 48 % van de gemeenten zal, ondanks de budgettaire krapte, toch verplicht zijn om de dotatie aan het ocmw te laten toenemen. Voor de subsidie aan de politiezones gaat het zelfs om een stijging in 68 % van de gevallen.

ˢ 24 % van de gemeenten zal moeten snoeien in de subsidies aan het verenigingsleven en in 28 % van de gevallen willen gemeenten ook minder geld spenderen aan de financiering van de kerkbesturen.

▻ Investeringen:

ˢ 62 % van de gemeenten verwacht dat de eigen investeringen matig (31 %) tot fors (31 %) beneden het peil van de investeringen in de periode 2007-2012 zullen blijven. Gemeenten willen vooral snoeien in investeringen in het openbaar domein (wegen, rioleringen, …) en in culturele infrastructuur.

ˢ 45 % van de gemeenten is van plan om te snoeien in investeringen voor de huisvesting van de eigen diensten.

▸ Ontvangsten:

▻ Belastingen: 36 % van de gemeenten verwacht een matige tot forse verhoging van de belastingdruk. Dat zal slechts in 15 tot 20 % van de gevallen gebeuren via hogere apb- en ov-tarieven, maar vooral door een stijging van de eigen gemeentelijke belastingen.

▻ Retributies: 71 % van de gemeenten geeft aan de vergoeding voor verstrekte diensten (retributies) te zullen optrekken.

▻ Patrimonium: 64 % van de gemeenten is van plan om delen van het eigen patrimonium te verkopen om zo de nodige budgettaire ruimte te creëren om nog te kunnen investeren.

100


4 Besluit

De Vlaamse gemeenten staan voor budgettair zeer moeilijke tijden. Hoewel de situatie van bestuur tot bestuur verschilt, worden ze alle geconfronteerd met de sterk stijgende pensioenfactuur. Specifiek voor deze uitgaven is dat ze totaal niet te vermijden zijn: besturen kunnen ze, althans op korte of middellange termijn, niet wegsaneren.

Aangezien het er op dit moment niet naar uitziet dat de centrale overheden zullen tussenkomen in de financiering van deze kosten, kunnen de gemeenten niet anders dan zwaar saneren, met maatregelen die zowel de uitgaven- als de ontvangstenzijde aangaan. De kans is groot dat, zeker de ingrepen op het vlak van de investeringen, niet zonder gevolgen voor de totale Belgische economie zullen blijven.

101


5 Bronnen

Belfius, Lokale financiën gemeenten en provincies, juli 2012, 51 p.

Belfius, De financiële situatie van de Vlaamse gemeenten, augustus 2013, 11 p.

De Lange Marijke, De pensioenproblematiek in lokale besturen, Politeia-vvsg, 2013, 142 pag.

Hoge Raad van Financiën, Recente budgettaire evoluties en beoordeling ervan ten opzichte van het Stabiliteitsprogramma, november 2013, 184 pag.

Federaal Planbureau en Nationale Bank van België, Solde de financement des pouvoirs locaux: nouvelles estimations (septembre 2013), niet gepubliceerd, 4 pags.

102

Documents

De budgettaire situatie en vooruitzichten van de Vlaamse