DICTAMEN Nº. 278/2008, de 30 de diciembre. Expediente ...consultivo.jccm.es/documentos/dictamenes/278-2008.pdf · DICTAMEN 278 DICTAMEN Nº. 278/2008, de 30 de diciembre.* Expediente

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DICTAMEN Nº. 278/2008, de 30 de diciembre.*

Expediente relativo a proyecto de Decreto de ordenación de las actividades profesiona-les reglamentadas en materia de seguridad industrial de Castilla-La Mancha.

ANTECEDENTES

El proyecto examinado es el quinto, de 1 de diciembre de 2008, titulado “Decreto de ordenación de las actividades profesionales reglamentadas en materia de seguridad indus-trial de Castilla-La Mancha”, que consta de un preámbulo, cuarenta y seis artículos, cuatro disposiciones adicionales, seis transitorias y tres finales, así como tres anexos.

En la parte expositiva del proyecto se delimita el marco normativo en el que se inserta la iniciativa, con una referencia inicial al artículo 31.1.26ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, que atribuye a la Junta de Comunidades la competencia exclusiva en materia de industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear. Asimismo se hace referencia al artículo 31.1.28ª, en cuanto atribuye a esta Comunidad la competencia exclusi-va para la regulación de los procedimientos administrativos derivados de las especialidades de su propia organización.

En desarrollo de esa competencia autonómica, y respetando el marco delimitado por la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, se señala que el presente texto pretende establecer un procedimiento unificado para la obtención de los certificados de cualificación individual y carnés profesionales en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma.

En cuanto al articulado del Decreto, en el Capítulo I, denominado “Disposiciones ge-nerales”, se encuentran los artículos 1, sobre su “Objeto”, 2, sobre su “Ámbito de aplica-ción”, y 3, dedicado a “Definiciones”.

Dentro del Capítulo II, sobre “Habilitaciones profesionales”, se distinguen tres Sec-ciones. La primera, dedicada a los “Certificados de cualificación individual”, contiene los artículos 4, sobre “Especialidades y categorías”, 5, “Requisitos”, 6, “Acreditación de co-nocimientos teóricos y prácticos”, 7 sobre procedimiento de expedición de los certificados de cualificación individual, así como el 8 sobre validez temporal de los mismos, finalizando la Sección con el artículo 9, denominado “Traslado de certificados de cualificación Indivi-dual o equivalentes”. En la Sección segunda, sobre “Exámenes de aptitud para la obtención de los certificados de cualificación profesional”, se hallan los siguientes artículos: el 10 sobre sus convocatorias, el 11 acerca de las Comisiones provinciales de evaluación, el 12 sobre la solicitud y relación de admitidos, el 13 sobre contenido y desarrollo de las pruebas, el 14 acerca de la resolución de las convocatorias, para cerrar la Sección el artículo 15 sobre el plazo de validez de la declaración de apto. Finaliza este Capítulo II con una Sección terce-ra sobre “Carnés profesionales”, que contiene cuatro artículos: el 16 sobre la habilitación del carné profesional, el 17 acerca de los tipos de carnés profesionales, el 18 sobre el proce-

* Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez

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Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2008

dimiento de su expedición, para cerrar el Capítulo el artículo 19 regulando la revocación del carné profesional.

En el Capítulo III, dedicado a las “Empresas instaladoras, mantenedoras o reparado-ras autorizadas”, se encuentran los artículos 20, que regula el ejercicio de la actividad, 21 que analiza los requisitos para tal ejercicio, 22 que lleva por título los “Certificados de em-presa autorizada”, 23, sobre la validez temporal de estos certificados. Sigue el artículo 24 con la cancelación del certificado de empresa autorizada, el 25 sobre las “Obligaciones de las empresas autorizadas”, el 26 sobre requisitos que deben cumplir las “Empresas autori-zadas en otra Comunidad Autónoma”, finalizando el Capítulo con el artículo 27 relativo a las inspecciones.

El Capítulo IV, “Entidades de formación autorizadas”, contiene los artículos 28, sobre la solicitud y requisitos de las entidades de formación, 29, “Autorización de las entidades”, 30, sobre “Vigencia y renovación de la autorización administrativa”, 31, llamado “Revoca-ción de la autorización”, 32 sobre los deberes de información, 33, que trata de la comunica-ción y control de cada curso impartido por éstas, 34 sobre la superación de los cursos, ce-rrando el Capítulo el artículo 35, dedicado a la “Supervisión de los cursos”.

En el Capítulo V, llamado “Registro Regional de Profesionales Autorizados y de Enti-dades de Formación Autorizadas”, se contienen cuatro artículos. El artículo 36 regula el Registro Regional de Profesionales Autorizados de Castilla-La Mancha, el 37 la cancelación de inscripciones, el 38 rige el Registro Regional de Entidades de Formación Autorizadas de Castilla-La Mancha, finalizando con el artículo 39 que lleva por título “Cancelación de inscripciones en el Registro de Entidades de Formación Autorizadas”.

El Capítulo VI, “Infracciones y sanciones”, contiene los siguientes artículos: el 40, sobre el régimen infractor y medidas provisionales, el 41 que versa sobre las infracciones, el 42 que regula las sanciones, dedicándose el siguiente a la graduación de las mismas. El artículo 44 determina los responsables, mientras que en el 45 se regula la ejecución forzosa, siendo completado el Capítulo con el artículo 46 acerca de las competencias sancionadoras.

En las cuatro disposiciones adicionales se regula el reconocimiento de los certificados de competencia en la primera, estableciendo la segunda la validez de los carnés de instalador de depósitos criogénicos e instalador-reparador de cafeteras emitidos con anterioridad. En la disposición adicional tercera se regulan los cursos formativos de la Consejerías competentes en las materias de educación y de formación ocupacional, mientras que en la disposición adicional cuarta se establece la coordinación administrativa.

Hay seis disposiciones transitorias. Trata la primera de la validez de los cursos de for-mación impartidos. En la segunda se regula el ejercicio profesional y la obtención del certi-ficado de cualificación individual. En la tercera de la obtención del certificado de cualifica-ción individual como instalador de gas categoría A. La disposición transitoria cuarta se dedica a la convalidación de carnés de instalador y conservador-reparador frigorista. La quinta a las entidades de formación actualmente autorizadas. Y la sexta a la obtención del certificado de empresa instaladora autorizada para líneas de alta tensión.

En la disposición derogatoria se determina la abolición expresa de cinco Ordenes de la Consejería competente en la materia y la de la Orden de 12 de febrero de 2004 en lo que no contradiga o se oponga a lo dispuesto en este Decreto.

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En el proyecto de Decreto se contienen, por último, tres disposiciones finales: en la primera se regulan las facultades de desarrollo, habilitando a la persona titular de la Conse-jería competente en materia de industria para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este Decreto. En la segunda, llamada “Incorporación de medios tele-máticos y aprobación de formularios”, determina que la Consejería competente en materia de industria deberá regular, en el plazo máximo de seis meses desde la entrada en vigor de este Decreto, mediante Orden, los procedimientos necesarios que permitan la simplificación documental y la tramitación telemática de los procedimientos en él regulados. Finalmente, la disposición final tercera determina que el Decreto entrará en vigor al mes de su publicación.

El proyecto de Decreto va acompañado de tres Anexos: el I se titula “Requisitos espe-cíficos para la obtención de los certificados de cualificación individual. Especialidades y categorías”; el II trata de las “Especialidades y categorías de empresas instaladoras, man-tenedoras y reparadoras. Requisitos específicos”; y el III versa sobre los “Requisitos espe-cíficos de las entidades de formación autorizadas y de los cursos necesarios para la obten-ción del Certificado de Cualificación Individual por especialidades y categorías”.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

1.- El artículo 19 contempla la revocación del carné concedido en el caso de incum-plimiento grave de obligaciones o de conductas negligentes en el desarrollo de la profesión de las que “pudiera deducirse una pérdida de la capacitación necesaria para el desarrollo de la profesión”. A juicio de este Consejo tal precepto introduce una sanción nueva que no tiene cobertura legal en el texto de la Ley 21/1992, de 16 de julio, que contempla únicamen-te, en su artículo 36, la suspensión de la actividad en el caso de infracciones muy graves.

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 181/1990, de 15 de noviembre, dijo que “La revocación de una licencia constituye una actuación administrativa que en ocasiones tiene una dimensión sancionadora y otras no. En efecto, en tanto en cuanto la revocación de una licencia, al igual que su no otorgamiento se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación de ese orde-namiento por parte de la Administración competente, tarea en la que el margen de aprecia-ción es escaso. En otros casos, en cambio, la revocación de la licencia responde a un más amplio margen de apreciación en manos de la Administración, que se ve posibilitada para valorar determinadas conductas como contrarias al ordenamiento; en esos casos, típicos de la denominada por la doctrina «revocación-sanción» este último elemento aparece mucho más patente, tal y como se señalara en la STC 61/1990. Ciertamente, trazar una línea divi-soria entre ambas medidas, con pretensión de validez general, resulta poco menos que imposible y, en consecuencia, calificar unas medidas concretas como sanción o simple aplicación de las normas administrativas habilitantes para la gestión de una actividad re-quiere tener en cuenta las circunstancias de cada caso”.

Por su parte, la Sentencia del mismo Tribunal 61/1990, de 29 de marzo, enjuiciando la revocación de la licencia a un detective privado, dijo lo siguiente: “Queda todavía, sin embargo, antes de entrar en el estudio y decisión del tema de fondo, una observación por hacer, en respuesta a otra objeción del Abogado del Estado, relativa a la tesis deducible del argumento del Tribunal Supremo en su Sentencia, cuando duda de que la revocación de la licencia para ejercer como detective privado pueda ser una sanción, con la consecuencia de

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no ser aplicable el art. 25.1 de la C. E., ya que, según el Tribunal Supremo, «si la Adminis-tración tiene facultades para conceder la licencia y regular las condiciones para su ejerci-cio, debe tenerlas también para adoptar las medidas de suspensión o revocación de la mis-ma cuando se incumplan los requisitos o condiciones establecidos». [ ] Cierto es que la tesis podría conectarse con la nota o concepto de «debilitamiento» o relativización del principio de legalidad que este Tribunal -en ciertos casos- ha considerado en los supuestos de las llamadas «relaciones de sujeción especial» y al tratar de problemas de revocación de licencias de bares (ad exemplum: AATC 907/1987 y 1.110/1987). Se alude así a que en esas peculiares relaciones y asimilables entran en juego amplias facultades autoorganizativas, que confieren cierta prepotencia a la Administración para regularlas. Pero no cabe duda que -sin perjuicio de lo que después se dirá al respecto- no puede excluirse que en el ámbito de las relaciones de sujeción, general o especial, determinadas medidas sean sancionadas o tengan naturaleza sancionadora (así lo hace ver el voto particular a la Sentencia del Tribu-nal Supremo impugnada), y así evidentemente se desprende, por lo demás, del texto de la Orden cuestionada (arts. 3 y 12), según antes se ha visto, al hablar paladinamente de san-ción («podrá ser sancionado»), conclusión, por otra parte, no ajena a la doctrina adminis-trativa, que ha calificado de sancionadora la revocación de licencias cuando se deba al incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación jurídica originada por la con-cesión («revocación-sanción») y en este sentido también el ATC antes citado, 907/1987. Dicho de otra forma, en la medida en que las decisiones administrativas impugnadas limi-tan derechos y se han basado en la apreciación de la conducta de personas son una san-ción, tal y como señalara este Tribunal en su STC 13/1982. [ ] Hay que admitir, pues, en el caso, la naturaleza sancionatoria de la medida, sin que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial, ya en sí misma imprecisa, pueda desvirtuar aquella naturaleza del acto administrativo y sin que, por lo demás, y esto es más importante, pueda dejar de considerarse al respecto la posibilidad de que dicho acto incida en los derechos del admi-nistrado (en el supuesto del recurso, el ejercicio de una actividad profesional conectada con los arts. 35.1 y 38 de la Constitución), con el riesgo de lesionar derechos fundamentales. [ ] 7. El derecho fundamental que aquí se estima violado es el previsto en el art. 25.1 de la C. E., por la falta de cobertura legal de la Orden de 20 de enero de 1981, al amparo de la cual -art. 12- se impuso por las Resoluciones impugnadas la sanción al recurrente. [ ] La doc-trina de este Tribunal -con las matizaciones impuestas por los casos concretos decididos- es reiterada y explícita. [ ] Partiendo del principio (STC 18/1981) de que la regulación de las sanciones administrativas ha de estar inspirada en los principios propios y característicos del Derecho Penal (doctrina también del T. S. y del TEDH), en ya numerosas Sentencias se ha declarado -dado que el principio de legalidad del art. 25.1 se traduce en un derecho subjetivo de carácter fundamental, SSTC 77/1983 y 3/1988- que dicho principio comprende una doble garantía: La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal, interpretando así los términos «legislación vigente» del art. 25.1 de la C. E., sin admitir, salvo casos o hipótesis de normas

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preconstitucionales, la remisión al Reglamento -SSTC 8/1981, 159/198, 2/1987, 42/1987, 133/1987, 3/1988, 101/1988, 29/1989, 69/1989, 150/1989 y 219/1989-”.

Aplicando la indicada doctrina al presente supuesto debe concluirse -como ya advirtió en su día el Jefe de Servicio de Asuntos Jurídicos de la Consejería- que el proyecto de De-creto analizado carece del rango adecuado para la revocación-sanción que este precepto establece. A ello debe añadirse que la finalidad que el mismo persigue ya aparece satisfe-cha en el anteriormente indicado artículo 36 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, precepto de carácter básico que dispone que, “En los supuestos de infracciones muy graves, podrá también acordarse la suspensión de la actividad o el cierre del establecimiento por un plazo máximo de cinco años”.

Distinta consideración merece, en cambio, la revocación de la autorización concedida a las entidades de formación autorizada a la que se refiere el artículo 31 del proyecto, pues ésta -a diferencia de la que ahora se examina- no tiene naturaleza sancionadora según la doctrina expuesta por la Sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, ya que, en el indicado artículo 31, la revocación se basa en la constatación objetiva del incumpliendo de los requisitos materiales establecidos para la concesión de la autorización, sin que la mis-ma implique ni necesite apreciación o valoración discrecional por la Administración de conductas o actitudes.

2.- La disposición final primera del proyecto de Decreto, titulada “Facultades de de-sarrollo”, presenta el siguiente tenor literal: “1. Se faculta a la persona titular de la Conse-jería competente en materia de industria a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este Decreto. [ ] 2. Específicamente, se le habilita para modificar o suprimir, mediante Orden, los requisitos específicos incluidos en los anexos del Decreto o establecer otros adicionales. La habilitación comprende la posibilidad de extender la apli-cación del Decreto a especialidades distintas de las contempladas en él, así como al esta-blecimiento de condiciones o requisitos específicos para las nuevas especialidades. For-malmente, las nuevas regulaciones se incluirán en el anexo correspondiente del presente Decreto”.

Ahora bien, las técnicas de habilitación en favor del Consejero competente que, como la aquí proyectada, comportan una consiguiente minoración del rango normativo de las futuras modificaciones, han venido siendo reprobadas con nitidez por este Consejo en di-versas ocasiones, formulándose al efecto reparos investidos de carácter esencial.

Así, dentro de las manifestaciones más recientes de esta doctrina, cabe aludir, por ejemplo, a lo indicado en el dictamen 42/2006, de 15 de marzo, relativo a un proyecto de Decreto en cuyo articulado se pretendía habilitar al titular de la Consejería de Sanidad para modificar determinados aspectos de la regulación introducida en el propio Decreto; razón por la cual se manifestó: “Entiende el Consejo que una habilitación tan extensa po-dría interpretarse como una cesión de la potestad reglamentaria al titular de la Consejería de Sanidad para dictar órdenes que superarían el objeto del Decreto al amparo del cual se dictasen, vulnerando la prohibición de delegar competencias para la adopción de disposi-ciones de carácter general. [ ] Al respecto, ya el Tribunal Supremo en su Sentencia de 25 de enero de 1982 (Ar. RJ 1982,42) dijo: “Que por aplicación de lo establecido en el art. 97 de la Constitución Española, la potestad reglamentaria está atribuida al Gobierno, quien deberá ejercitarla «de acuerdo con la Constitución y las Leyes», lo que significa que sola-mente mediante preceptos que revistan la forma de Decretos y se adopten por el Consejo de

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Ministros, podrá ejercitarse esa potestad reglamentaria, cuando se trata de Reglamentos de ejecución de una Ley [...] sin que quepa admitir una delegación de esta potestad reglamen-taria, en los casos de Reglamento para la ejecución de una Ley no siendo posible una dele-gación en un Ministro, para ejercitar la potestad reglamentaria de ejecución de las Leyes, ya que ni la Ley que pretende ejecutarse contiene delegación alguna, ni ésta sería admisi-ble, puesto que la potestad reglamentaria de ejecución no atribuida por la Constitución a un órgano individual no puede serle atribuida mediante normas de inferior rango, ni la que ha ejercitado mediante la orden impugnada puede ser incluida dentro de las potestades reglamentarias organizativas de su departamento Ministerial, sino como un verdadero y propio Reglamento para la ejecución de la Ley...”, doctrina que ha reiterado en otras pos-teriores como la de 24 de enero de 1990 (Ar. RJ 1990,408) y que si bien estaba referida al Gobierno de la Nación, es aplicable a las Comunidades Autónomas por la íntima relación que existe entre el artículo 97 de la Constitución y los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía en los que se residencia la potestad reglamentaria en los Consejos de Gobierno de las mismas (en el caso de Castilla-La Mancha el apartado Uno del artículo 13 de su Estatuto de Autonomía). [ ] En el supuesto que es objeto del presente dictamen, no sólo se confiere una habilitación genérica, como ya se ha señalado anteriormente, sino que el uso de dicha habilitación podría modificar lo dispuesto en los artículos 1 y 2, según quedan redactados en la propuesta modificativa y, por extensión, el título del Decreto no se adecuaría a la realidad material sino que la superaría […]”.

En sentido análogo se razonaba en el dictamen 14/2006, de 14 de febrero, significán-dose: “En línea con lo ya manifestado por el Consejo Económico y Social al respecto, las dudas que suscita a este Consejo la habilitación que se efectúa en la disposición al titular de la Consejería competente, derivan del alcance que se haya de dar al término “adapta-ción”. En efecto, si dicha adaptación se circunscribiese a tratar un mero ajuste o actualiza-ción de determinadas previsiones del Decreto a la normativa citada en la disposición (como podría ser el caso de las cuantías de las sanciones a imponer o de la atribución de ciertas funciones a órganos distintos de los previstos en el proyecto dentro del ámbito de la Conse-jería competente en la materia), ninguna objeción cabría efectuar a la disposición exami-nada por tratarse de funciones incardinables en el ámbito de la potestad reglamentaria que la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en su artículo 36.1, encomienda a los Consejeros. [ ] Cuestión distinta es que dicha “adaptación” pudiese comportar una modificación de las previsiones del Decreto que entrasen en contradicción con las reguladas hasta el momento. Ante este supuesto dos objeciones podrían plantearse: la primera que puede que el ámbito de la materia afectada exceda de la potestad reglamentaria puramente organizativa del titular de la Consejería competente, a falta de una habilitación legal al efecto (según ya ha tenido ocasión de advertir este Consejo en dictámenes anteriores como los números 54/2003, de 30 de abril, o 30/2004, de 23 de marzo); y la segunda, que la modificación del Decreto en este sentido o su eventual derogación, requeriría la aprobación del correspon-diente Decreto del Consejo de Gobierno, por aplicación del principio de jerarquía normati-va en virtud del cual ninguna disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra superior, conforme proclama el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992 al sancionar con la nulidad de pleno derecho tal supuesto”.

En virtud de lo anterior, ha de concluirse que la fórmula habilitante definida en el apartado 2 de la disposición analizada, constituye una cesión genérica de la potestad re-glamentaria vedada por el ordenamiento jurídico y merecedora de objeción de carácter esencial, toda vez que entra en confrontación con las normas estatutarias y legales configu-6

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radoras del ejercicio de dicha potestad, contenidas en el artículo 13. 1 del Estatuto de Au-tonomía de Castilla-La Mancha y 36.1 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobier-no y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete a dictamen de este Consejo el proyecto de Decreto de ordenación de las actividades profesionales reglamentadas en materia de seguridad indus-trial de Castilla-La Mancha, haciendo referencia a lo previsto en el artículo 54. 4 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Man-cha, según el cual este último órgano deberá ser consultado sobre “los proyectos de Regla-mentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones”.

Según se extrae de lo expuesto en la Memoria que da inicio a las actuaciones, las de-terminaciones acogidas en su articulado tienen como principal propósito reunir en un único texto normativo un conjunto de disposiciones configuradas como el denominador común caracterizador de las actividades profesionales y empresariales desarrolladas dentro del marco de regulación definido por la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, e integrables, por tanto, en el ámbito de la seguridad industrial.

De modo especial destaca la vinculación que guarda el contenido del proyecto de De-creto con las previsiones normativas acogidas en el artículo 12 del citado cuerpo legal, rela-tivo a los reglamentos de seguridad rectores de cada uno de los sectores industriales objeto de control, en cuyo apartado 5, se dispone: “Los Reglamentos de Seguridad Industrial de ámbito estatal se aprobarán por el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comuni-dades Autónomas, con competencia legislativa sobre industria, puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio”.

Dada la conexión que se advierte entre el proyecto de Decreto objeto de consulta y la norma legal antedicha, así como con las reglamentaciones técnicas estatales dictadas en su desarrollo, a las que remiten los apartados del Anexo I del proyecto examinado, procede conceptuar a aquel como instrumento reglamentario de desarrollo de las mismas, emitiéndo-se el presente dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artícu-lo 54. 4 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Continuando con el estudio de las actuacio-nes seguidas en el procedimiento de elaboración de la norma, ya descritas con amplitud en los antecedentes, pueden considerarse suficientemente atendidas las exigencias establecidas al efecto en el artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, relativas al ejercicio de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno.

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En tal sentido cabe mencionar como particularidad reseñable que, además de ofrecerse audiencia directa a la Dirección General de Formación Profesional de la Consejería de Edu-cación y Ciencia y al Director General de Formación del Servicio Público de Empleo de Castilla-La Mancha (SEPECAM), la Consejería promotora de la iniciativa ha optado por instrumentar un trámite general de información pública, lo cual -además de plausible- resul-ta acorde con lo previsto en el apartado 3 del aludido artículo 36, donde se dispone que “cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se somete-rá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la improcedencia o incon-veniencia de dicho trámite”, agregando que “se entenderá cumplido el tramite de informa-ción pública cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado en la elaboración de la norma a través de los Órganos Consultivos de la Administración Regional”. A la vista de las alternativas ofrecidas por el precepto legal transcrito, debe en-tenderse que la opción seguida por la Consejería promotora de la norma resulta conforme a sus previsiones respecto a los posibles cauces de información, consulta o audiencia de los sectores y colectivos interesados en la materia objeto de regulación.

Las actuaciones derivadas de dicho trámite informativo se han complementado con la emisión de los informes de los Servicios Jurídicos de la propia Consejería promotora de la norma y de su Secretaria General Técnica, el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y el dictamen del Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha, emitido en cumplimiento de lo señalado en el artículo 3.1.a) de la Ley 2/1994, de 26 de julio, reguladora del citado órgano consultivo regional. También se dispo-ne de sendos informes explicativos de la incidencia tenida en los sucesivos textos proyecta-dos por las alegaciones recibidas en cada fase.

En todo caso, cabe concluir que han de entenderse correctamente cumplidos los trámi-tes esenciales previstos por el referido artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, sin que exista obstáculo formal alguno que impida pasar al examen del contenido de la nor-ma objeto de dictamen.

III

Marco normativo.- Con anterioridad al examen del proyecto de Decreto sometido a consulta, conviene efectuar una breve descripción del entorno normativo en el que se ha de producir su inserción en el ordenamiento jurídico.

Como quedó apuntado en la consideración I, el texto reglamentario proyectado tiende primordialmente al desarrollo normativo de previsiones legales contenidas en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que han sido dictadas por el Estado en ejercicio de las competencias exclusivas definidas en el artículo 149.1, reglas 1ª y 13ª, de la Constitución, relativas a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimento de los deberes constituciona-les, así como sobre las bases y condiciones de la planificación general de la actividad eco-nómica.

Dentro del ordenamiento autonómico, la manifestación de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno expresada a través del proyecto de Decreto sometido a dictamen se vincula singularmente con el ejercicio de las competencias exclusivas enunciadas en el artí-

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culo 31.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha y enumeradas como 26ª y 28ª de dicho artículo y apartado: la primera de ellas, concerniente a “Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias que están sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear”, con la precisión de que su ejercicio “se realizará de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución”; y la segunda, relativa a la regula-ción de las especialidades procedimentales requeridas por sus formas de organización pro-pias.

Del texto legal estatal previamente mencionado cabe introducir aquí una referencia a las disposiciones que se hallan principalmente conectadas con las materias objeto ahora de regulación reglamentaria, haciendo alusión a lo señalado en los artículos 1, 3 9.3, 12.1.d) y 5, 13.3, 23 y al Título V de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

Así, el artículo 1 de la Ley define su objeto señalando que éste es “establecer las bases de ordenación del sector industrial, así como los criterios de coordinación entre las Admi-nistraciones Públicas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1. 1ª y 13ª de la Constitución Española”.

En cuanto a la delimitación de su ámbito de aplicación, ligado al significado de la ex-presión “seguridad industrial”, es importante significar que el artículo 3 del citado cuerpo legal establece: “1. Se consideran industrias, a los efectos de la presente Ley, las activida-des dirigidas a la obtención, reparación, mantenimiento, transformación o reutilización de productos industriales, el envasado y embalaje, así como el aprovechamiento, recuperación y eliminación de residuos o subproductos, cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y procesos técnicos utilizados. [...] 3. Las disposiciones sobre seguridad industrial serán de aplicación, en todo caso, a las instalaciones, equipos, actividades, procesos y productos industriales que utilicen o incorporen elementos, mecanismos o técnicas susceptibles de producir los daños a que se refiere el artículo 9”.

Por su parte, el citado artículo 9, apartado 3, define los riesgos objeto de control dentro del referido ámbito legal indicando que “Tendrán la consideración de riesgos relacionados con la seguridad industrial los que puedan producir lesiones o daños a personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, y en particular los incendios, explosiones y otros hechos susceptibles de producir quemaduras, intoxicaciones, envenenamiento o asfixia, electrocu-ción, riesgos de contaminación producida por instalaciones industriales, perturbaciones electromagnéticas o acústicas y radiación, así como cualquier otro que pudiera preverse en la normativa internacional aplicable sobre seguridad”.

Dentro de la regulación acogida en el texto legal analizado reviste singular importancia para el desarrollo reglamentario que ahora se pretende el contenido de su artículo 12, rector de los denominados reglamentos de seguridad, sobre cuyo contenido normativo se dice que éstos establecerán “Las condiciones de equipamiento, los medios y capacidad técnica y, en su caso, las autorizaciones exigidas a las personas y empresas que intervengan en el pro-yecto, dirección de obra, ejecución, montaje, conservación y mantenimiento de instalacio-nes y productos industriales”. -apartado 1.d)-. Asimismo, cabe recordar lo ya expuesto en la consideración I, sobre el reconocimiento de competencias autonómicas para la introducción de requisitos adicionales respecto de instalaciones radicadas en sus territorios.

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De otro lado, en el artículo 13.3 de la citada Ley se proclama una regla básica caracte-rizadora del ejercicio de las profesiones y actividades empresariales reguladas por la misma, aplicable a las cualificaciones y empresas contempladas en los Anexos I y II del proyecto de Decreto que fueren encuadrables dentro de dicho ámbito de la seguridad industrial, cual es que “las autorizaciones concedidas por la autoridad competente en materia de industria a personas y empresas que intervengan en el proyecto, ejecución, montaje, conservación y mantenimiento de instalaciones industriales tendrán ámbito estatal”.

También resulta de particular importancia la regulación acogida en los artículos 23 y 24 del referido cuerpo legal, en relación con los mecanismos de control de las empresas que operen dentro de dicho sector industrial, donde se establece que: “[...] los titulares de las empresas vendrán obligados a comunicar a la Administración competente en materia de industria, en el territorio o territorios en que ejerzan su actividad, los datos básicos rela-cionados en el apartado 1 de dicho artículo [el 22] y los complementarios cuya obligatorie-dad se establezca reglamentariamente, así como las variaciones que se produzcan en los mismos y, en su caso, el cese de la actividad [...]”, y que “Las Comunidades Autónomas, una vez comprobados los datos a los que se refieren los artículos precedentes y realizada la correspondiente inscripción, darán traslado inmediato de los mismos al Ministerio de In-dustria, Comercio y Turismo, a efectos de su centralización en el Registro de Establecimien-tos Industriales de ámbito estatal” -artículo 24-.

También debe hacerse referencia al régimen sancionador configurado por el Título V -artículos 30 al 38- de dicha Ley, que contiene, entre otras determinaciones, los cuadros de infracciones y sanciones aplicables a las áreas sectoriales de actividad profesional y empre-sarial encuadrables dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley de Industria.

Por ultimo, la disposición final única de la Ley de Industria establece que sus artículos 1, 2, 3, apartados 1 al 3, y 4 a), b), e), g) y h); el artículo 4, y los artículos 9 al 18; 21 al 27; 30 al 37, y 38, apartado 2, se dictan al amparo del artículo 149.1.1ª y 13ª de la Constitución. Los restantes preceptos de esta Ley serán de aplicación en defecto de legislación específica dictada por las Comunidades Autónomas con competencia normativa en las materias regu-ladas por la misma.

Para terminar la descripción del marco normativo objeto de consideración es ineludible hacer una referencia a las reglamentaciones técnicas estatales con las que entroncan las determinaciones de muy diversa índole definitorias de las cualificaciones profesionales (Anexo I), las actividades empresariales (Anexo II) y las actividades formativas (Anexo III) referidas en el articulado del Decreto, en cuanto pautas básicas de ordenación de las activi-dades reguladas en el mismo -con la salvedad de algún área profesional de incierto encua-dramiento industrial, como el relativo a las instalaciones de suministro de agua-, que han sido aprobadas por el Consejo de Ministros con la consideración de “reglamentos de segu-ridad” -artículo 12.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio- o en época pretérita a la vigencia de dicha Ley, pero con carácter equiparable. En tal sentido, y siguiendo el criterio de ordena-ción adoptado por el Anexo I del proyecto, cabe hacer referencia a las siguientes disposicio-nes reglamentarias:

- Real Decreto 842/2002, de 2 de agosto, por el que aprueba el Reglamento electro-técnico de baja tensión y sus instrucciones complementarias ITC-BT.

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- Real Decreto 919/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento técni-co de distribución y utilización de combustibles gaseosos y sus instrucciones técni-cas complementarias ITC-ICG.

- Real Decreto 3099/1977, de 8 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad de Plantas e Instalaciones Frigoríficas, e instrucciones técnicas com-plementarias aprobadas por Orden del Ministerio de Industria de 24 de enero de 1978, ITC-IF.

- Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (RITE) e Instrucciones Técnicas.

- Real Decreto 1244/1979, de 4 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de aparatos de presión, y subsiguientes instrucciones Técnicas Complementarias ITC-AP.

- Real Decreto 365/2005, de 8 de abril, aprobatorio de la Instrucción Técnica Com-plementaria ITC MI-IP05, sobre instaladores o reparadores y empresas instaladoras o reparadores de productos petrolíferos líquidos.

- Real Decreto 223/2008, de 15 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento so-bre condiciones técnicas y garantías de seguridad en líneas eléctricas de alta tensión y sus instrucciones técnicas complementarias ITC LAT.

- Orden del Ministerio de Industria y Energía de 17 de marzo de 1981 por la que se aprobó la instrucción técnica ITC AP1, relativa a calderas, economizadores, preca-lentadores, sobrecalentadores y recalentadores, complementaria del Real Decreto 1244/1979, de 4 de abril, citado con anterioridad.

- Real Decreto 836/2003, de 27 de junio, aprobatorio de la instrucción técnica com-plementaria ITC MIE-AEM-2 del Reglamento de aparatos de elevación y manuten-ción referente a grúas torre para obras u otras aplicaciones.

- Real Decreto 837/2003, de 27 de junio, aprobatorio de la instrucción técnica com-plementaria ITC MIE-AEM-4 del Reglamento de aparatos de elevación y manuten-ción referente a grúas móviles autopropulsadas.

- Por último, también cabe hacer referencia a los Reales Decretos 1314/1997, de 1 de agosto, y 57/2005, de 21 de enero, por los que se establecen prescripciones en relación con las medidas de seguridad aplicables a aparatos ascensores, ligadas al cumplimiento de la instrucción técnica complementaria ITC MIE-AEM1, aprobada inicialmente por Orden de 23 de septiembre de 1987.

Finalmente, conviene señalar que la materia objeto de regulación ha venido siendo abordada por la Consejería competente en materia de industria a través de Órdenes de la persona titular del citado departamento, como lo evidencia que la disposición derogatoria del proyecto de Decreto pretende dejar sin vigencia total o parcialmente seis disposiciones de dicho rango y diferentes fechas, comprensivas de varias disposiciones atinentes a la auto-rización de entidades para impartir cursos de instaladores y mantenedores, la emisión de los documentos de calificación empresarial, la obtención de carnés profesionales, bien con carácter general, bien en relación con las actividades encuadrables en los sectores de cale-

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facción y climatización, productos petrolíferos líquidos, grúas torre y grúas móviles auto-propulsadas.

IV

Observaciones de carácter esencial.- Pasando ya el examen pormenorizado del texto del proyecto sometido a dictamen, procede primeramente efectuar las siguientes observacio-nes a las que ha de atribuirse carácter esencial:

1.- El artículo 19 contempla la revocación del carné concedido en el caso de incum-plimiento grave de obligaciones o de conductas negligentes en el desarrollo de la profesión de las que “pudiera deducirse una pérdida de la capacitación necesaria para el desarrollo de la profesión”. A juicio de este Consejo tal precepto introduce una sanción nueva que no tiene cobertura legal en el texto de la Ley 21/1992, de 16 de julio, que contempla únicamen-te, en su artículo 36, la suspensión de la actividad en el caso de infracciones muy graves.

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 181/1990, de 15 de noviembre, dijo que “La revocación de una licencia constituye una actuación administrativa que en ocasiones tiene una dimensión sancionadora y otras no. En efecto, en tanto en cuanto la revocación de una licencia, al igual que su no otorgamiento se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación de ese ordenamiento por parte de la Administración competente, tarea en la que el margen de apreciación es escaso. En otros casos, en cambio, la revocación de la licencia responde a un más amplio margen de apreciación en manos de la Administración, que se ve posibilita-da para valorar determinadas conductas como contrarias al ordenamiento; en esos casos, típicos de la denominada por la doctrina «revocación-sanción» este último elemento apare-ce mucho más patente, tal y como se señalara en la STC 61/1990. Ciertamente, trazar una línea divisoria entre ambas medidas, con pretensión de validez general, resulta poco menos que imposible y, en consecuencia, calificar unas medidas concretas como sanción o simple aplicación de las normas administrativas habilitantes para la gestión de una actividad re-quiere tener en cuenta las circunstancias de cada caso”.

Por su parte, la Sentencia del mismo Tribunal 61/1990, de 29 de marzo, enjuiciando la revocación de la licencia a un detective privado, dijo lo siguiente: “Queda todavía, sin em-bargo, antes de entrar en el estudio y decisión del tema de fondo, una observación por hacer, en respuesta a otra objeción del Abogado del Estado, relativa a la tesis deducible del argumento del Tribunal Supremo en su Sentencia, cuando duda de que la revocación de la licencia para ejercer como detective privado pueda ser una sanción, con la consecuencia de no ser aplicable el art. 25.1 de la C. E., ya que, según el Tribunal Supremo, «si la Adminis-tración tiene facultades para conceder la licencia y regular las condiciones para su ejerci-cio, debe tenerlas también para adoptar las medidas de suspensión o revocación de la mis-ma cuando se incumplan los requisitos o condiciones establecidos». [ ] Cierto es que la tesis podría conectarse con la nota o concepto de «debilitamiento» o relativización del principio de legalidad que este Tribunal -en ciertos casos- ha considerado en los supuestos de las llamadas «relaciones de sujeción especial» y al tratar de problemas de revocación de licencias de bares (ad exemplum: AATC 907/1987 y 1.110/1987). Se alude así a que en esas peculiares relaciones y asimilables entran en juego amplias facultades autoorganizativas, que confieren cierta prepotencia a la Administración para regularlas. Pero no cabe duda

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que -sin perjuicio de lo que después se dirá al respecto- no puede excluirse que en el ámbito de las relaciones de sujeción, general o especial, determinadas medidas sean sancionadas o tengan naturaleza sancionadora (así lo hace ver el voto particular a la Sentencia del Tribu-nal Supremo impugnada), y así evidentemente se desprende, por lo demás, del texto de la Orden cuestionada (arts. 3 y 12), según antes se ha visto, al hablar paladinamente de san-ción («podrá ser sancionado»), conclusión, por otra parte, no ajena a la doctrina adminis-trativa, que ha calificado de sancionadora la revocación de licencias cuando se deba al incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación jurídica originada por la con-cesión («revocación-sanción») y en este sentido también el ATC antes citado, 907/1987. Dicho de otra forma, en la medida en que las decisiones administrativas impugnadas limi-tan derechos y se han basado en la apreciación de la conducta de personas son una san-ción, tal y como señalara este Tribunal en su STC 13/1982. [ ] Hay que admitir, pues, en el caso, la naturaleza sancionatoria de la medida, sin que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial, ya en sí misma imprecisa, pueda desvirtuar aquella naturaleza del acto administrativo y sin que, por lo demás, y esto es más importante, pueda dejar de considerarse al respecto la posibilidad de que dicho acto incida en los derechos del admi-nistrado (en el supuesto del recurso, el ejercicio de una actividad profesional conectada con los arts. 35.1 y 38 de la Constitución), con el riesgo de lesionar derechos fundamentales. [ ] 7. El derecho fundamental que aquí se estima violado es el previsto en el art. 25.1 de la C. E., por la falta de cobertura legal de la Orden de 20 de enero de 1981, al amparo de la cual -art. 12- se impuso por las Resoluciones impugnadas la sanción al recurrente. [ ] La doc-trina de este Tribunal -con las matizaciones impuestas por los casos concretos decididos- es reiterada y explícita. [ ] Partiendo del principio (STC 18/1981) de que la regulación de las sanciones administrativas ha de estar inspirada en los principios propios y característicos del Derecho Penal (doctrina también del T. S. y del TEDH), en ya numerosas Sentencias se ha declarado -dado que el principio de legalidad del art. 25.1 se traduce en un derecho subjetivo de carácter fundamental, SSTC 77/1983 y 3/1988- que dicho principio comprende una doble garantía: La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal, interpretando así los términos «legislación vigente» del art. 25.1 de la C. E., sin admitir, salvo casos o hipótesis de normas preconstitucionales, la remisión al Reglamento -SSTC 8/1981, 159/198, 2/1987, 42/1987, 133/1987, 3/1988, 101/1988, 29/1989, 69/1989, 150/1989 y 219/1989-”.

Aplicando la indicada doctrina al presente supuesto debe concluirse -como ya advirtió en su día el Jefe de Servicio de Asuntos Jurídicos de la Consejería- que el proyecto de De-creto analizado carece del rango adecuado para la revocación-sanción que este precepto establece. A ello debe añadirse que la finalidad que el mismo persigue ya aparece satisfecha en el anteriormente indicado artículo 36 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, precepto de ca-rácter básico que dispone que, “En los supuestos de infracciones muy graves, podrá también acordarse la suspensión de la actividad o el cierre del establecimiento por un plazo máximo de cinco años”.

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Distinta consideración merece, en cambio, la revocación de la autorización concedida a las entidades de formación autorizada a la que se refiere el artículo 31 del proyecto, pues ésta -a diferencia de la que ahora se examina- no tiene naturaleza sancionadora según la doctrina expuesta por la Sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, ya que, en el indi-cado artículo 31, la revocación se basa en la constatación objetiva del incumpliendo de los requisitos materiales establecidos para la concesión de la autorización, sin que la misma implique ni necesite apreciación o valoración discrecional por la Administración de conduc-tas o actitudes.

2.- La disposición final primera del proyecto de Decreto, titulada “Facultades de de-sarrollo”, presenta el siguiente tenor literal: “1. Se faculta a la persona titular de la Conse-jería competente en materia de industria a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este Decreto. [ ] 2. Específicamente, se le habilita para modificar o suprimir, mediante Orden, los requisitos específicos incluidos en los anexos del Decreto o establecer otros adicionales. La habilitación comprende la posibilidad de extender la apli-cación del Decreto a especialidades distintas de las contempladas en él, así como al esta-blecimiento de condiciones o requisitos específicos para las nuevas especialidades. For-malmente, las nuevas regulaciones se incluirán en el anexo correspondiente del presente Decreto”.

Ahora bien, las técnicas de habilitación en favor del Consejero competente que, como la aquí proyectada, comportan una consiguiente minoración del rango normativo de las futuras modificaciones, han venido siendo reprobadas con nitidez por este Consejo en diver-sas ocasiones, formulándose al efecto reparos investidos de carácter esencial.

Así, dentro de las manifestaciones más recientes de esta doctrina, cabe aludir, por ejemplo, a lo indicado en el dictamen 42/2006, de 15 de marzo, relativo a un proyecto de Decreto en cuyo articulado se pretendía habilitar al titular de la Consejería de Sanidad para modificar determinados aspectos de la regulación introducida en el propio Decreto; razón por la cual se manifestó: “Entiende el Consejo que una habilitación tan extensa podría interpretarse como una cesión de la potestad reglamentaria al titular de la Consejería de Sanidad para dictar órdenes que superarían el objeto del Decreto al amparo del cual se dictasen, vulnerando la prohibición de delegar competencias para la adopción de disposi-ciones de carácter general. [ ] Al respecto, ya el Tribunal Supremo en su Sentencia de 25 de enero de 1982 (Ar. RJ 1982,42) dijo: “Que por aplicación de lo establecido en el art. 97 de la Constitución Española, la potestad reglamentaria está atribuida al Gobierno, quien deberá ejercitarla «de acuerdo con la Constitución y las Leyes», lo que significa que sola-mente mediante preceptos que revistan la forma de Decretos y se adopten por el Consejo de Ministros, podrá ejercitarse esa potestad reglamentaria, cuando se trata de Reglamentos de ejecución de una Ley [...] sin que quepa admitir una delegación de esta potestad reglamen-taria, en los casos de Reglamento para la ejecución de una Ley no siendo posible una dele-gación en un Ministro, para ejercitar la potestad reglamentaria de ejecución de las Leyes, ya que ni la Ley que pretende ejecutarse contiene delegación alguna, ni ésta sería admisi-ble, puesto que la potestad reglamentaria de ejecución no atribuida por la Constitución a un órgano individual no puede serle atribuida mediante normas de inferior rango, ni la que ha ejercitado mediante la orden impugnada puede ser incluida dentro de las potestades reglamentarias organizativas de su departamento Ministerial, sino como un verdadero y propio Reglamento para la ejecución de la Ley...”, doctrina que ha reiterado en otras pos-teriores como la de 24 de enero de 1990 (Ar. RJ 1990,408) y que si bien estaba referida al

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Gobierno de la Nación, es aplicable a las Comunidades Autónomas por la íntima relación que existe entre el artículo 97 de la Constitución y los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía en los que se residencia la potestad reglamentaria en los Consejos de Gobierno de las mismas (en el caso de Castilla-La Mancha el apartado Uno del artículo 13 de su Estatuto de Autonomía). [ ] En el supuesto que es objeto del presente dictamen, no sólo se confiere una habilitación genérica, como ya se ha señalado anteriormente, sino que el uso de dicha habilitación podría modificar lo dispuesto en los artículos 1 y 2, según que-dan redactados en la propuesta modificativa y, por extensión, el título del Decreto no se adecuaría a la realidad material sino que la superaría […]”.

En sentido análogo se razonaba en el dictamen 14/2006, de 14 de febrero, significán-dose: “En línea con lo ya manifestado por el Consejo Económico y Social al respecto, las dudas que suscita a este Consejo la habilitación que se efectúa en la disposición al titular de la Consejería competente, derivan del alcance que se haya de dar al término “adapta-ción”. En efecto, si dicha adaptación se circunscribiese a tratar un mero ajuste o actualiza-ción de determinadas previsiones del Decreto a la normativa citada en la disposición (como podría ser el caso de las cuantías de las sanciones a imponer o de la atribución de ciertas funciones a órganos distintos de los previstos en el proyecto dentro del ámbito de la Conse-jería competente en la materia), ninguna objeción cabría efectuar a la disposición exami-nada por tratarse de funciones incardinables en el ámbito de la potestad reglamentaria que la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en su artículo 36.1, encomienda a los Consejeros. [ ] Cuestión distinta es que dicha “adaptación” pudiese comportar una modificación de las previsiones del Decreto que entrasen en contradicción con las reguladas hasta el momento. Ante este supuesto dos objeciones podrían plantearse: la primera que puede que el ámbito de la materia afectada exceda de la potestad reglamentaria puramente organizativa del titular de la Consejería competente, a falta de una habilitación legal al efecto (según ya ha tenido ocasión de advertir este Consejo en dictámenes anteriores como los números 54/2003, de 30 de abril, o 30/2004, de 23 de marzo); y la segunda, que la modificación del Decreto en este sentido o su eventual derogación, requeriría la aprobación del correspon-diente Decreto del Consejo de Gobierno, por aplicación del principio de jerarquía normati-va en virtud del cual ninguna disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra superior, conforme proclama el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992 al sancionar con la nulidad de pleno derecho tal supuesto”.

En virtud de lo anterior, ha de concluirse que la fórmula habilitante definida en el apar-tado 2 de la disposición analizada, constituye una cesión genérica de la potestad reglamenta-ria vedada por el ordenamiento jurídico y merecedora de objeción de carácter esencial, toda vez que entra en confrontación con las normas estatutarias y legales configuradoras del ejercicio de dicha potestad, contenidas en el artículo 13. 1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha y 36.1 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Con-sejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

V

Otras observaciones no esenciales.- Procede finalmente pasar a exponer otras cues-tiones de orden conceptual, de técnica normativa o simples extremos de redacción suscitadas por el texto del proyecto, desprovistas de carácter esencial, pero cuya atención incidiría en beneficio de la calidad técnica de la disposición:

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1.- El tipo de la disposición está perfectamente identificado como “Proyecto de Decre-to”, pero se ha de señalar que la nominación del mismo, “de ordenación de las actividades profesionales reglamentadas en materia de seguridad industrial de Castilla-La Mancha”, no refleja con la debida exactitud la materia regulada. Tal y como se señala en las directrices 6 y 7 de la Resolución de 28 de julio de 2005, mediante la cual se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa (de aconsejable utilización en tanto se elaboran las propias de esta Comu-nidad Autónoma), acerca de la denominación de las normas, “el nombre de la disposición es la parte del título que indica el contenido y objeto de aquella, la que permite identificarla y describir su contenido esencial”. En este supuesto concreto, el término “ordenación” pare-ce hacer referencia a la regulación completa y exhaustiva del ejercicio profesional (a título individual) de las actividades comprendidas en su ámbito de aplicación; pero éste no es realmente el propósito de la norma, que lo que persigue con carácter principal es determinar los requisitos y condiciones de formación que deben concurrir en los individuos o en las empresas que realizan estas actividades reglamentadas. Por ello, conforme a los criterios de técnica normativa anteriormente señalados, se propone el título de “Decreto sobre acredita-ciones de profesionales, empresas y entidades de formación en materia de seguridad indus-trial” u otro similar.

2.- En el artículo 1 sería conveniente añadir, al final del apartado a), “de conformidad con lo establecido en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria”, porque, para que las actividades industriales liberalizadas estén sujetas a autorización, es necesaria ésta cobertura legal.

3.- En el artículo 3, apartado h), al definir las entidades de formación autorizada se se-ñala que lo son las empresas o asociaciones, restringiendo así la forma jurídica que pueden revestir estas entidades y dejando fuera otras, tales como fundaciones o sindicatos, que tam-bién pueden reunir el resto de requisitos necesarios de homologación para realizar la indica-da formación; por ello se sugiere sustituir el término “asociaciones” por el más genérico de “entidades” u otro similar.

4.- En el artículo 6, al hablar de la acreditación de los conocimientos teóricos y prácti-cos, se señala que se exigirá “la necesaria justificación de los requisitos siguientes, de con-formidad con lo exigido para cada caso en el anexo I de este Decreto y el correspondiente reglamento técnico de seguridad industrial”. Parece, según esta redacción, que todos los requisitos son exigidos acumulativamente, cuando realmente, según el anexo I, lo que se hace es exigir, de entre los requisitos enumerados, aquellos necesarios para cada especiali-dad. Por ello, se propone un cambio de redacción que señale la exigencia de “la justifica-ción de los requisitos necesarios de entre los siguientes, de conformidad con lo exigido para cada caso en el Anexo I de este Decreto y en el correspondiente reglamento técnico de se-guridad industrial”.

5.- En el artículo 9, al regular el traslado de certificados de cualificación individual, se señala que la solicitud para dicho cambio se deberá acompañar con la baja del certificado en la Comunidad Autónoma de origen. No se llega a entender por qué se exige la baja en este momento, teniendo la Administración dos meses para resolver sobre la concesión de un nuevo certificado de cualificación, cuando en el artículo anterior, el 8, al hablar de renova-ción, se señala que se solicitará en el último trimestre de vigencia, debiendo el órgano resol-ver durante el plazo de vigencia del certificado, precisamente con el propósito de que no

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exista lapso temporal sin documentación habilitante. Se podría salvar el problema cambian-do la exigencia del cambio de la baja por la solicitud de baja al órgano de origen con efectos del mismo día en el que el órgano de destino proceda a su inscripción en el Registro o hayan transcurrido dos meses desde la solicitud del interesado, atendido el carácter positivo del silencio en tal caso.

De otro lado, la regulación acogida en este artículo sobre la convalidación o traslado entre distintas Comunidades Autónomas de los certificados de cualificación profesional y equivalentes, no especifica a qué efectos resulta necesario o conveniente dicho desplaza-miento territorial de las cualificaciones ostentadas -que parece potestativo para quien lo pide al cambiar su residencia habitual-, sugiriendo incluso una compartimentación espacial de las cualificaciones y de sus efectos habilitantes que -de interpretarse así- contravendría lo dis-puesto en el artículo 13.3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria -ya citado en la consideración III-, donde se proclama el carácter estatal de las autorizaciones de todo tipo concedidas a personas y empresas. Por ello, convendría introducir alguna determinación dirigida a evitar cualquier interpretación errónea que ponga en entredicho la validez estatal de las referidas cualificaciones de índole profesional, así como indicar a qué efectos resulta pertinente el cambio de emplazamiento de las mismas. En cualquier caso, lo que debe que-dar meridianamente claro en la nueva norma es que, para desarrollar su actividad en nuestra Comunidad Autónoma sin radicar su domicilio empresarial en ella los instaladores que hayan obtenido su autorización en otra, basta con comunicarlo así al órgano competente de nuestra Administración aportando copia legal del correspondiente certificado, por exigirlo así tanto el carácter estatal de las autorizaciones proclamado por el citado artículo 13.3 de la Ley 21/1992 como los reglamentos técnicos de las diversas actividades sujetas a autoriza-ción, como puede constatarse, a titulo de ejemplo, para los instaladores de instalaciones eléctricas de baja tensión en el apartado 4.2 de la Instrucción Técnica Complementaria de Baja Tensión (ITC-BT 03) que figura como anexo del Real Decreto 842/2002, de 2 de agos-to, o para los instaladores de instalaciones de gas en el apartado 3.2.4 de la ITC-ICG 09 que acompaña al Real Decreto 919/2006, de 28 de julio.

6.- En el artículo 12, al igual que en el resto de los artículos que rigen las solicitudes de los interesados, se recoge el procedimiento a seguir y la documentación que deberá acompañarse y, aunque se determina en la disposición final segunda, llamada “Incorpora-ción de medios telemáticos y aprobación de formularios”, que la Consejería competente en materia de industria deberá regular en el plazo máximo de seis meses desde la entrada en vigor de este Decreto, mediante Orden, los procedimientos necesarios que permitan la sim-plificación documental y la tramitación telemática de los procedimientos regulados en este Decreto, no resultaría inconveniente que, por razones de jerarquía normativa, se expresase en el texto del Decreto que estos procedimientos telemáticos de nueva regulación tendrán la misma validez que los tradicionales recogidos en el cuerpo de la nueva norma.

7.- En el artículo 13, apartado 3, se debería indicar que la resolución de los aprobados definitivamente en los exámenes de aptitud para la obtención de los certificados de cualifi-cación individual será también accesible a través de la página web institucional de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, al igual que se dice en el apartado 1 de este precep-to para la relación provisional de los aspirantes aptos y no aptos.

8.- En el artículo 18 se regula el procedimiento de expedición de los carnés profesio-nales. A propósito de este artículo cabe hacer la siguiente reflexión:

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En Castilla-La Mancha el procedimiento que se articula es el siguiente: la persona que desee trabajar como instalador debe obtener la cualificación individual correspondiente (edad más conocimientos más examen de aptitud), posteriormente solicitar la certificación de la cualificación y más tarde solicitar el carné profesional (certificado de cualificación más certificado médico más prueba de la inclusión en la plantilla de empresa autorizada).

En otras Comunidades Autónomas (Aragón y País Vasco) el procedimiento articulado en la Consejería competente en materia de industria es único, y reducido a comprobar la idoneidad del solicitante, tanto por la posesión de título de formación, como por la supera-ción de pruebas objetivas. El que posteriormente el trabajo se realice mediante el alta del mismo trabajador como autónomo, es decir empresario a nivel fiscal, o dentro de una estruc-tura empresarial ajena, es cuestión propia de las autoridades laborales o con incidencia tribu-taria, pero no materia objeto de comprobación por el departamento de industria de la Comu-nidad Autónoma.

Se debería valorar la necesidad del largo proceso que se articula, con hasta tres solici-tudes, sobre todo teniendo en cuenta que, en otras Regiones, se reducen a una, dando cum-plimiento así al deber de simplificación administrativa que recae en las Administraciones públicas.

9.- En el artículo 22 se señala que el certificado de empresa autorizada es el medio or-dinario de acreditación de la habilitación de las empresas instaladoras, sin que se llegue a expresar si existe y cuál es el medio extraordinario.

10.- En el apartado d) del artículo 25 se impone a las empresas autorizadas la obliga-ción de “Facilitar […] medios que le sean requeridos por la Consejería competente en materia de industria…”, sin que se especifique a qué medios se está haciendo referencia ni con qué finalidad deben ser facilitados; por lo que debería aclararse el alcance y contenido de esta obligación.

11.- En el artículo 28, denominado “Solicitud y requisitos de las entidades de forma-ción”, se ha cometido un error en la numeración de sus dos únicos apartados, que aparecen identificados con los números 1 y 3, respectivamente. Asimismo, habría de insertarse una línea de espacio entre los epígrafes a) y b) del apartado 1.

12.- El artículo 30, apartado 3, que se ocupa de indicar qué documentación debe apor-tarse por las entidades interesadas en la renovación de las autorizaciones de actividades formativas, recoge en su epígrafe c) una referencia a la “actualización de tarifas”. Sin em-bargo, dicha determinación no parece coherente con los requisitos documentales exigidos previamente para propiciar la emisión del acto autorizatorio primitivo, regulados en el artí-culo 28, donde no se contiene alusión alguna al reflejo documental de los precios previstos inicialmente como contraprestación de la formación impartida.

13.- En el artículo 31, regulador de la revocación de la autorización para llevar a cabo actividades formativas, su apartado 1 acoge una referencia a los requisitos del artículo 29 que adolece de imprecisión, pues los requisitos exigidos y ponderados para la concesión de la mencionada autorización se encuentran relacionados y descritos con amplitud en el artícu-lo 28, al que, de hecho, remite el artículo 29.1, al regular el acto autorizatorio.

14.- El artículo 33, titulado “Comunicación y control de cada curso”, establece en su apartado 1, relativo al modo de operar de las entidades autorizadas para impartir los cursos

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teórico-prácticos necesarios para obtener las correspondientes cualificaciones profesionales, que aquéllas “deberán comunicar a la Delegación de la Consejería competente en materia de industria de la provincia donde esté radicado el centro de formación, con una antelación mínima de un mes, el tipo de curso que se pretende impartir, lugar de impartición, calenda-rio y número de alumnos previstos, para que dicha Delegación autorice el curso en el cita-do plazo”, agregando que “el curso se entenderá autorizado cuando en el plazo de un mes no se haya notificado resolución en contrario”.

La formulación empleada para describir el tipo de intervención administrativa prevista por la norma no tiene un perfil claramente definido, pues, habiéndose comenzado con la referencia a una simple comunicación por parte de la entidad interesada -al igual que en el título del artículo-, las determinaciones posteriores dejan ver que lo que se pretende es el sometimiento de cada curso a la obtención de una autorización específica, que, por los tér-minos empleados, parece concebida para ser otorgada, ordinariamente, por silencio adminis-trativo.

De ser ello así, convendría clarificar el contenido del precepto, eliminando las equívo-cas referencias a la presentación de una comunicación situadas al inicio del artículo -y en su título-, y sustituyéndolas por las correspondientes alusiones a solicitudes de autorización, en términos más ajustados a lo previsto en los artículos 68 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

15.- Tanto en la última línea del artículo 33.1, como en el título del artículo 39, se contienen sendas alusiones al Registro competente en materia de entidades de formación que no se adecuan exactamente con la denominación dada al mismo en el artículo 38 del proyecto de Decreto, que hace referencia al “Registro Regional de Entidades de Formación Autorizadas de Castilla-La Mancha”, aludiéndose en el primer caso a un registro de “em-presas” y omitiéndose en el segundo el calificativo “regional”.

Parecido tipo de discrepancia se observa en la disposición adicional cuarta, cuando se hace mención al Registro Regional de Profesionales Autorizados de Castilla-La Mancha -regulado en el artículo 36-, al que se nombra erróneamente en ese caso como registro de profesionales “Habilitados”.

Ambas cuestiones dan pie para recomendar un repaso sosegado del texto del proyecto a fin de homogeneizar completamente las denominaciones aplicadas a ambos registros.

16.- En el Capítulo V, titulado “Registro Regional de Profesionales Autorizados y de Entidades de Formación Autorizadas”, se crean y regulan los dos registros mencionados. Sin embargo, se echa en falta la creación y ordenación de un Registro de Establecimientos Industriales de ámbito autonómico, paralelo al regulado por el Estado en el artículo 21 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, cuando es precisamente éste el que parece venir impuesto por lo señalado en los artículos 24 -parcialmente transcrito en la consideración III- y 25 del citado cuerpo legal, que señala: “Asimismo, a los fines indicados, se coordinará la informa-ción existente en los Registros Industriales estatal y autonómicos”. Por otra parte a este Registro parece referirse el artículo 41.3.e) del propio proyecto de Decreto.

Asimismo, para una acabada identificación de la regulación acogida en el artículo 37 y el adecuado esclarecimiento de su contenido, convendría indicar en el título de dicho artícu-lo que se refiere a la “Cancelación de inscripciones en el Registro Regional de Profesiona-

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les Autorizados de Castilla-La Mancha”, en sintonía con lo efectuado en el artículo 39, al regular similares incidencias respecto del registro de entidades de formación.

17.- En el artículo 36.3, la referencia que se hace a “la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal” debería completarse con “o norma que la sustituya”. La misma observación debe hacerse para el artículo 38.3.

18.- En el artículo 41 deberían complementarse, en sus apartados 3.e) y 4.b), las in-fracciones de ocultación o alteración dolosa o de no comunicación por los titulares de los datos básicos y complementarios con la indicación de que tales datos son aquéllos a los que se refieren los artículos 22 y 23 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, a fin de conseguir una más precisa tipificación de tales infracciones.

19.- El artículo 46, en su segunda línea, incluye una referencia al año de la fecha de aprobación del Decreto 15/2005, de 1 de febrero, que resulta redundante e inusual en la cita normativa de disposiciones generales, donde no es necesario reiterar tal dato, que ya queda consignado en la reseña numérica de la disposición.

20.- En cuanto al contenido de la disposición adicional primera, relativa al reconoci-miento de certificados de competencia indicativos de cualificaciones profesionales adquiri-das en otros Estados miembros de la Unión Europea, debe advertirse que la normativa de referencia que se cita ha sido derogada y sustituida por el reciente Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, siendo necesario, por tanto, efectuar las correspondientes alteraciones de actualización ponderando la trascendencia que el nuevo Real Decreto pueda tener sobre el conjunto de la disposición.

En tal sentido, convendrá valorar singularmente la repercusión que el artículo 69 del citado Real Decreto, relativo al procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profe-sionales, pueda tener sobre las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional anali-zada, aun cuando las indicaciones sobre plazos y sentido del silencio que ésta acoge no entran en franca colisión con las previsiones del nuevo texto reglamentario, en cuanto ins-trumento de transposición de la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, respecto de las determinaciones de su artículo 51.

21.- Por último, se aconseja verificar un repaso general del texto sometido a consulta a fin de corregir algunas imprecisiones o deficiencias de redacción, de las que a modo de ejemplo se ofrece alguna muestra:

a) En el artículo 1, apartado a), añadir “las” delante de empresas.

b) En el artículo 3 añadir “favor de” tras la expresión “que se expide a” en su apar-tado a). Y en el apartado b) poner “administración” con mayúscula.

c) En el artículo 7.2.a) falta el punto final.

d) En el artículo 8.2, octava línea, debe sustituirse el término “cerificado”, por “cer-tificado”.

e) En el título del artículo 9 “Individual” debe ir con minúscula.

f) Al final del artículo 15, en lugar de “quedará sin efecto la superación el examen de aptitud”, debería decir “quedará sin efecto la superación del examen de apti-tud”.

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g) En el artículo 21.c), en lugar de “obligados”, debe decir “obligadas” por concor-dar con “Las empresas instaladoras” del principio del precepto.

h) En el artículo 28.1.d) 3ª, el ordinal identificativo del epígrafe debe emplearse en masculino, y sustituirse la preposición “de” por la contracción “del” antes del sus-tantivo “profesorado”.

i) El artículo 31.2, tras la cita de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con la que se pone fin al precepto, se incluye erróneamente la expresión inacabada “El plazo”, que debe eliminarse.

j) En el apartado 1 de la disposición adicional tercera “Se reconoce a la Consejería competente en materia educativa, para impartir…” faltando el sustantivo “compe-tencia”. La misma omisión se observa unos renglones después al hablar de “se re-conoce igualmente a la Consejería competente en materia de formación ocupacio-nal para impartir…”.

k) En el apartado 1 de la disposición final primera se considera más correcto decir “para dictar” que “a dictar”.

l) En el apartado 2 de la disposición final segunda “la orden mencionada”, debe ir con mayúscula.

m) En el Anexo I, dentro de su epígrafe “II. Especialidad: Instalador de instalaciones de suministro de agua”, y en su apartado 2, referido a los “Requisitos para la ob-tención certificado de cualificación individual”, falta “del” entre las palabras “ob-tención” y “certificado”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dic-tamen:

Que tenidas en cuenta las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto de ordenación de las actividades profesionales reglamentadas en materia de seguridad indus-trial de Castilla-La Mancha, atribuyendo carácter esencial a las recogidas en la considera-ción IV.

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.

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