View
216
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Dieci pilastri per la nuova politica di coesione
Facoltà di Economia23 ottobre 2009
Le proposte del rapporto Barca
Alessandro Daraio
Sommario
• L'evoluzione delle realtà regionali
• Il futuro della politica di coesione
• Il rapporto Barca e le proposte per la politica di coesione dopo il 2013
Regions 2020
La Commissione Europea, avviando il dibattito sul futuro della coesione, ha commissionato una serie di studi per prevedere gli impatti sulle regioni (e sulle disparità regionali) delle principali sfide che l’Europa dovrà fronteggiare da qui al 2020
Risultati:• Forti differenze nella vulnerabilità delle regioni alle sfide
poste dalla globalizzazione, dal cambiamento demografico, dal cambiamento climatico, dalla questione energetica
• Le regioni maggiormente esposte cumulativamente a diverse sfide (tre o più) sono concentrate nell’area meridionale, della costa occidentale e dell’Europa Centrale
• Le sfide riguarderanno comunque tutte le regioni e ciascuna dovrà individuare soluzioni specifiche alla combinazione delle diverse sfide
Regions 2020
Globalizzazione: le regioni europee saranno esposte a maggiore competizione globale, in particolare dei Paesi emergenti
Demograpia: le regioni europee registreranno un invecchiamento della popolazione e un tasso di dipendenza crescente (secondo al mondo solo al Giappone)
Cambiamento climatico: le proiezioni scientifiche indicano un peggioramento delle condizioni climatico-ambientale nelle regioni mediterranee
Energia: le regioni europee dovranno andare verso un’economia a basse emissioni, non basata su fonti energetiche fossili
5
•Regions of North-West periphery well placed;
• Southern and Eastern regions more exposed;
• Mixed patterns in Western and Central Europe;
• Urban areas better placed.
Globalisation vulnerability index
6
•33 % of regions will face population decline
•Highest share of elderly population (aged 65+) in Eastern Germany, Finland, Northern Spain, Italy
•Lowest share of working-age population (aged 15-64) in several Finnish, Swedish and German regions
•Rural areas in less favourable position
Demography vulnerability index
7
• Southern Europe most vulnerable;
• 170 million people live in strongly affected regions;
• North and Western regions less affected, except lowland coastal areas.
Climate change vulnerability index
8
• determined by national energy policy choices;
• Eastern and southern periphery more affected by security of supply.
•Ireland, Poland, Czech Republic and Bulgaria face strong challenges
Energy vulnerability index
9
• Southern, western coastal and central regions in Germany and New Member States are strongly affected
• North-Western periphery regions are less vulnerable
Multiple challenge vulnerability index
Regions 2020
Raccomandazioni di policy:
• Necessario continuare una politica di supporto rivolta a tutte le regioni europee che le guidi verso il cambiamento, la sperimentazione di nuovi approcci adeguati al mutato contesto internazionale, e incentivi un nuovo orientamento degli investimenti pubblici e privati
• Mantenere il focus sull’Agenda di Lisbona
• Rafforzare gli investimenti per rispondere alle sfide poste dal passaggio a un’economia a basse emissioni
• Rafforzare la cooperazione territoriale per affrontare sfide e problemi comuni
Il futuro della politica di coesione
Negoziato sul bilancio e sulle risorse dell’Unione
Diversi punti di vista degli Stati Membri:
• Consenso sull’equità della contribuzione: relazione tra livello del PIL e contribuzione netta; opposizione a meccanismi di correzione specifici (possibili)
• Assenza di consenso: tassa europea, allocazione di una quota delle imposte nazionali (AT, FI, FR, IT, LU); sistema basato su RNL (IE, LT, NL, PL, SK, SE)
Consultazione sulla politica di coesione
Diversi punti di vista della Commissione e degli Stati Membri
Discussione sull’eligibilità dei territori
Un complesso contesto economico, politico e istituzionale
Il futuro della politica di coesione
Eligibilità
• limitata agli Stati Membri meno ricchi (DK, IE, NL, SE, UK, alcuni EU12)
• tutte le regioni, ma concentrazione sulle regioni meno sviluppate (AT, DE, EL, ES, FI, FR, IT, PT)
Allocazione delle risorse basate sul benessere relativo in modo che paesi con un livello comparabile di PIL beneficino in modo simile dei fondi europei (AT, DK, SE)
Timori che l’individuazione di nuove priorità per la politica di coesione comprometta il budget destinato alla “coesione in senso stretto” (EU12)
Assenza di consenso sul supporto ad aree specifiche sulla base di criteri geografici (dibattito sulla coesione territoriale) (no: DE, DK; si: CY, EL, ES, PL, PT)
Il futuro della politica di coesione
Change in Convergence eligibility (2003-5 data)EU15: major loss of coverage
Germany: 5 regions (no Convergence coverage remaining)
Greece: 3 regions (from 37 to 24% of population)
Spain: 3 regions (from 31 to 2.5% of population)
UK: 2 regions (no Convergence coverage remaining)
EU12 loss of Convergence coverage:
Malta: country
Poland: capital region of Mazowiecki
Slovenia: 1 of 2 regions
Situation unchanged in remaining EU12 (BG, CZ, EE, IT, LV, LT, HU, SK)
Loss of Cohesion Fund eligibility (2005-7 data) EU15: Spain and Greece (only Portugal remains eligible)EU12: Cyprus and Slovenia
Principi per la nuova PdC
orienting grants to results
mobilising and learning
strengthening the Commission
reinforcing political checks and balances
Una proposta basata su 10 pilastri
1 - Concentrazione
Concentrare le risorse su pochi beni pubblici europei prioritari
PROPOSTE
Concentrare su pochi beni pubblici:
Rilevanza europeaCoerenza con il paradigma
place-based Possibilità di monitorare e
valutare risultati e impatti
La concentrazione ha un limite: ampio spettro di bisogni nelle regioni in ritardo, capacità di assorbimento dei fondi (55% - 65%)
SITUAZIONE
16 categorie di interventi, con diversa specializzazione dei singoli fondi
84 sottocategorie di spesa
Earmarking con Strategia di Lisbona
1 – Allocazione territorialeMantenere copertura geografica estesa a tutta l’Unione
Europea sia per efficiency sia per social cohesion, ma concentrazione su regioni in ritardo (visione conservativa)
Copertura vs. Concentrazione
Unità di intervento: a contiguous/continuous area within whose boundaries a set of conditions conducive to development apply more than they do across boundaries; an area that can be identified only through the policy process, independently of administrative boundaries.
Unità allocazione fondi: Regioni NUTS2 (visione conservativa)
Mantenimento delle attuali soglie di distinzione tra le regioni (visione conservativa pragmatica).
Lagging countries (<90%) Lagging regions (<75%) Transition regions (>75%; <X) Ulteriore effetto statistico
1 – Cooperazione territoriale e reti trans-europee
Grande rilevanza della cooperazione territoriale. Spazio per il miglioramento:
Maggiore integrazione con il quadro complessivo della politica a livello europeo e nazionale
Concentrazione, valutazione e addizionalità per i programmi di cooperazione transnazionale/transfrontaliera e maggiore contributo rispetto alle priorità europee
Concentrazione cooperazione interregionale sul finanziamento di network tra Regioni e Autorità locali (non solo enti locali) per il supporto a un migliore perseguimento delle priorità
Integrazione delle Reti Trans-europee (TENS) –trasporti, telecomunicazioni, energia- nel quadro dei fondi strutturali
2 – Un nuovo quadro strategico
Bilanciamento tra condizionalità e sussidiarietà in un sistema di governance multilivello, essenziale per il buon funzionamento della politica di coesione
SITUAZIONEL’attuale sistema (QSN + POR) non garantisce alla Commissione l’impegno di Regioni e Stati Membri al raggiungimento dei risultati, ma impone uno sforzo notevole per il rispetto delle regole procedurali e una continua tensione / minaccia sul rispetto della sussidiarità
PROPOSTE Maggiore focus sugli
obiettiviConcentrazione su poche
prioritàMaggiore mobilitazione
degli attori locali e dialogoRafforzamento della
Commissione (flessibilità sulle scadenze per la spesa; shift delle attività di controllo; risorse umane, riorganizzazione e architettura fondi
4 - CondizionalitàI fondi strutturali sono trasferiti a Regioni/Stati Membri
sulla base di regole contrattuali per il loro utilizzo efficace ed efficiente CONDIZIONALITA’
Problema di fallimento dell’intervento pubblico.Come costruire un sistema di condizionalità/incentivi
efficaci result oriented in condizioni di asimmetria informativa, incertezza, incompletezza contrattuale?
Finora le condizionalità sono state soprattutto di carattere generale/procedurale
Principi politica di coesione: coerenza, complementarietà sviluppo sostenibile e pari opportunità, addizionalità,
cofinanziamento, partenariato, gestione condivisa multilivello, proporzionalità;
Velocità della spesa, procurement, audit
4 - CondizionalitàUn esempio: le politiche dell’innovazione (incertezza
ontologica e conoscenza hayekiana).Diverse possibilità:1. Identificare elementi e funzioni del processo
innovativo sufficientemente standardizzati e per cui esiste esperienza sufficienza per stipulare contratti completi e vincolanti in cui i finanziamenti sono legati alla performance;
2. Legare il finanziamento di una fase del processo innovativo a risultati valutabili di un’altra fase (su cui si dispone di maggiori informazioni) o performance passate;
3. Stipulare contratti incompleti con clausole aperte, definendo modalità di ri-negoziazione in progress affidate a un’istituzione terza individuata ex-ante d’accordo dalle parti;
4. Fare ricorso a public procurement per l’innovazione, acquistando il prodotto finale
5. Disegnare politiche multi-stage (apprendimento e riduzione rischio)
2 – Le tappe del percorsoQuinto rapporto sulla Coesione (autunno 2010) apertura ufficiale
dibattito da parte della Commissione: situazione dello sviluppo territoriale, individuazione delle sfide future, proposta preliminare sulle “core priorities” per il successivo periodo di programmazione, valutazione della performance del periodo 2007-2013 (fin dove possibile) e proposte di cambiamenti del sistema di governance
Ogni Stato Membro/Regione elabora una valutazione strategica delle
sfide territoriali e delle relative politiche a livello interno: analisi delle esigenze e delle sfide di sviluppo territoriale –efficienza e coesione sociale, descrizione delle priorità obiettivi e interventi delle politiche in atto, valutazione della loro efficacia, descrizione risultati utilizzo indicatori e target (autunno 2011)
Dimensione bottom-up nella preparazione del quadro europeo
Bozza del Quadro Strategico di Sviluppo Europeo (primavera 2012) e pacchetto dei regolamenti
Approvazione del Quadro e dei Regolamenti da parte di Parlamento e Consiglio Europeo in parallelo rispetto alla negoziazione e approvazione del nuovo quadro finanziario
3 – Un nuovo rapporto contrattuale
Contratti strategici di sviluppo tra Stati Membri/Regioni e Commissione europea sul modello degli attuali QSN e QSR, ma con impegni vincolanti su obiettivi misurabili (invece di semplici strumenti di riferimento)
Nuova struttura logica: Priorità (cardine e non) e degli obiettivi specifici
separatamente per efficiency e social inclusion e per ciascun territorio;
Target fissati per ogni priorità negli anni per gli indicatori “core” e quelli nazionali;
Allocazione dei fondi per priorità, territorio e Autorità di gestione;
Impegno strategico descrittivo di come si intende perseguire ciascuna priorità:
tipologie di interventi modalità di selezione dei territori il quadro istituzionale presente e proposto le relazioni causali per il raggiungimento degli obiettivi
Impegno all’addizionalità finanziaria e di policy
3 – Un nuovo rapporto contrattuale
Ogni Contratto strategico include più Programmi Operativi per fondo e per priorità / Regione amministrativa
Il Programma Operativo spiega come la strategia complessiva è basata o adattata alle esigenze specifiche dei territori locali.
Elementi essenziali:• Obiettivi e target per ciascuna priorità• Criteri di allocazione territoriale e tematica dei fondi• Principali tipologie di interventi e loro natura
territoriale• Descrizione di come interventi permettono di
raggiungere gli obiettivi e con quali tempi
3 – Proporzionalità e controllo Richieste specifiche relative ad attuazione e monitoraggio nel
CSdS: Descrizione dell’organizzazione per la gestione e attuazione
(decise a livello nazionale), dando prova della loro adeguatezza in termini di risorse, competenze, strutture
Descrizione del ruolo del partenariato nel processo di programmazione e attuazione (anche con riferimento a mobilitazione locale e sperimentalismo)
Descrizione del sistema di monitoraggio e valutazione, basato su un rapporto annuale alla Commissione.
La Commissione Europea: Elabora annualmente un Rapporto di attuazione che dimostra
l’adeguatezza e la capacità del sistema di governance adottato di raggiungere le priorità e attuare gli interventi in modo efficace ed efficiente
Può commissionare Implementation Assessments dedicati ad aree specifiche di intervento oppure sulla capacità amministrativa (per Stato Membro, Fondo o Programma)
Rivede periodicamente i progressi fatti in modo da alimentare un dibattito pubblico informato sui risultati della coesione.
4 - La governance delle core prioritiesLe core priorities al centro della nuova architettura proposta
Concentrazione dei fondi – catalizzare attenzione sui risultati – essere supportate da cooperazione territoriale –
essere al centro dell’attenzione della Commissione
Individuare la governance più adeguata per ciascuna priorità cardine
One size does not fit for all – esperienza del Metodo aperto di coordinamento e best practice
Come garantire l’impegno sui risultati per le core priorities? 1. Creare un database di indicatori e target accessibile al pubblico
(come MAC)2. Promuovere un intenso scambio di esperienze all’interno della
comunità di policy e con l’esterno3. Incoraggiare gli Stati Membri ad adottare sistemi di
incentivo/sanzione legati al raggiungimento dei target, anche in via sperimentale (può esistere riserva di premialità)
4. Promuovere dibattito pubblico a tutti i livelli territoriali e di governo
5. Sottoporre a valutazione i casi di performance inadeguata per individuare cause e soluzioni del problema
5 – Promozione addizionalità Il principio di addizionalità intende garantire che i fondi europei non
spiazzino le politiche di sviluppo e coesione nazionale, aumentando le possibilità del bilancio europeo di accrescere realmente gli investimenti per lo sviluppo
PROPOSTE Maggiore trasparenza e monitorabilità Esclusione di soglie e meccanismi
sanzionatori automatici (ad es. Riferimenti a spese passate)
Introduzione di un legame con il Patto di Stabilità per evitare conflitti
Estensione a tutti i fondi della politica di coesione e a tutte le regioni
Report annuale e giustificazione delle divergenze
Policy additionality: i programmi devono incorporare i valori che giustificano la politica di coesione (sostenibilità Unione, capacità di affrontare interdipendenze, credibilità) e produrre innovazione delle politiche nella direzione tracciata dal paradigma
SITUAZIONEDifficile
interpretazioneRiferimento al livello
degli investimenti passati come soglie minime obbligatorie da mantenere
Prevista pubblicazione delle metodologie di calcolo e dei risultati
La PdC ha contribuito ad ampliare l’agenda delle politiche regionali di sviluppo
valutazione ex-ante del valore aggiunto della politica di coesione
5 – Efficienza e coerenza
La regola del disimpegno automatico ha indubbi vantaggi l’efficienza della politica di coesione, tuttavia ha portato a una enfasi eccessiva sull’assorbimento finanziario a scapito di innovazione e qualità della spesa.
Il rapporto prevede di mantenere la regola ma dare la possibilità di valutarla a livello di Stato Membro o di macro-area, in modo da permettere diverse strategie di spesa all’interno.
Il sistema di cofinanziamento nazionale, anche se non riduce il problema del moral hazard (in quanto lo Stato Membro può investire le proprie risorse di cofinanziamento su progetti diversi di quelli finanziati con fondi europei) aumenta la coerenza tra strategie nazionali ed europea.
6 – Sperimentalismo e mobilitazione
Obiettivo della politica di coesione è promuovere innovazlione nelle politiche, sperimantalismo e apprendimento
PROPOSTETrasparenza, indicatori, dibattitoMobilitazione attori locali e pieno
coinvolgimentoRafforzamento ruolo della
Commissione:Iniziativa comunitaria per
finanziare Azioni territoriali innovative;
Organizzazione di azioni dirette per sensibilizzare il livello locale (vedi iniziativa Regions for Economic Change)
Garantire effettiva possibilità per privati e attori locali di comunicare efficacemente il proprio punto di vista al livello comunitario
SITUAZIONENonostante i progressi fatti il
paradigma tradizionale delle politiche di sviluppo (infrastrutture pubbliche + incentivi/compensazioni alle imprese) resta forte
La PdC ha contribuito a migliorare la capacità della PA a confrontarsi con politiche complesse e il coinvolgimento del partenariato
Manca evidenza dell’efficacia (rispetto a obiettivo di estrarre e aggregare conoscenza locale e incidere sulle preferenze)
7 – Processo di apprendimentoUn processo di valutazione prospettica di impatto dovrebbe
accompagnare la programmazione a livello nazionale e comunitario con obiettivi di apprendimento nel lungo periodo e di guida nel breve
PROPOSTE Come utilizzare le lezioni
apprese? Separare rigorosamente
utilizzo indicatori da valutazione di impatto
Conoscere “cosa funziona” e “per chi sono prodotti gli effetti” Valutazione d’impatto
Conoscere “come funziona” Valutazione prospettica
Questioni metodologiche
SITUAZIONELa politica di coesione ha
generato un vivace apprendimento (studi, esperienze, scambi, reti)
Insufficiente valutazione degli impatti reali, sia per problemi nel disegno dei programmi sia per inadeguato impegno
8 – Un nuovo ruolo per la CommissioneCompetenze e conoscenze (risorse umane) della Commissione
dovrebbero essere rafforzate ed essere di supporto agli Stati Membri nel disegno e nell’attuazione della politica
PROPOSTE Rafforzamento coordinamento
interno (DG Regio + Empl + Agri + Mare + Others)
Integrazione amministrativa Promotore del dibattito sul futuro
della politica di coesione Quadro strategico di sviluppo
europeo Consulenza strategica a Stati Membri
e Regioni per la programmazione Negoziatore dei Contratti Strategici
di Sviluppo nazionali Ruolo nell’attuazione Indicatori, monitoraggio, valutazione Knowledge brokerage Promotore di approcci sperimentali e
innovativi (anche tramite iniziative proprie)
SITUAZIONEInsufficiente
coordinamento interno
Ancora prevalente approccio settoriale ai problemi da un punto di vista operativo
Difficoltà del riconoscimento del proprio ruolo
Eccessive incombenze amministrative / procedurali
9 – Gestione finanziaria e controlloProcedure più efficaci ed efficienti per il circuito finanziario. Ruolo
del sistema di controllo come componente critico della governance.
PROPOSTE Proseguire nella direzione di
maggiore responsabilizzare degli Stati Membri per controllo e audit in modo da sgravare il lavoro e il bilancio della Commissione
Innalzare la soglia di rischio di errore tollerabile nel sistema di audit europeo (oltre il 2%)
Spostare l’attenzione sulla performance e sugli output, riducendo l’importanza riservata alla correttezza della spesa (trade-off)
Semplificazione delle regole Incentivare gli Stati Membri a
migliorare il proprio sistema di audit
SITUAZIONETre livelli di auditNotevoli costi
amministrativi per prevenire errori finanziari, ma risultati insufficienti
Politica di coesione come filtro del rapporto Stati Membri con corpo regolativo europeo
Incertezza interpretativa delle norme nel sistema di governance multilivello
10 - Sistema di check and balancesUn appropriato dibattito politico e istituzionale sulla politica di
coesione, attraverso una riconfigurazione del Consiglio Europeo, è necessario per assicurare strategicità e performance adeguata.
PROPOSTE Modifiche dell’architettura della
PdC agevolare dibattito e confronto
Alzare la domanda di dibattito, agendo sul sistema di check and balances tra Commissione, Consiglio e Parlamento
Un Consiglio per la Politica di Coesione
Creazione gruppo tecnico di alto livello permanente, come supporto al Consiglio
Coinvolgimento del Parlamento Europeo nel controllo sui risultati delle finanze dell’Unione (previsto nel Trattato di Lisbona)
Auspicare progressi anche nei singoli Paesi Membri
SITUAZIONELimitato dibattito politico –
istituzionale sulla PdC Concentrazione
dell’attenzione sulla fase di negoziazione finanziaria per la formazione del bilancio
Scarsa integrazione con le altre Agende e regole europee
Insufficienti informazioni e conoscenza per il dibattito
(In Italia) separazione delle competenze sulla politica di coesione; incertezze e instabilità
Alessandro [email protected]
0521 931552
http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/index_it.htm