DOMINGOS ROBERTO TODERO

DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

Dissertao

apresentada

como

requisito para obteno do grau de Mestre, pelo Programa de Ps-

graduao da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul.

Orientador: Prof. Dr. JUAREZ FREITAS

Porto Alegre 2006

1

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) T637c Todero, Domingos Roberto Dos Convnios da Administrao Pblica / Domingos Roberto Todero Porto Alegre, 2006. 627 f.. Dissertao (Mestrado) Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Faculdade de Direito, Programa de PsGraduao, 2006. Orientador: Prof. Dr. Juarez Freitas 1. Administrao pblica. 2. Convnios. 3. Contratos. I. Ttulo CDU 351.712 Bibliotecria responsvel: Ana Maria Mattos CRB-10/930

2

DOMINGOS ROBERTO TODERO

DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

Dissertao apresentada como requisito para obteno do grau de Mestre, pelo Programa de Ps-graduao da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul.

Aprovada em 13 de dezembro de 2006

BANCA EXAMINADORA ___________________________________ Prof. Dr. JUAREZ FREITAS PUCRS ____________________________________ Prof. Dr. PAULO ANTNIO CALIENDO VELLOSO DA SILVEIRA PUCRS ____________________________________ Profa. Dra. TMIS LIMBERGER - UNISINOS

3

Dedico este trabalho para a Marilene. Pelo compartilhar de sonhos, de realizaes, de conquistas, de alegrias, de decepes e de dificuldades. Pelo convvio de amor, de amizade e de companheirismo. Pelas manifestaes de dedicao, de incentivo e de pacincia.

4

AGRADECIMENTOS Agradeo aos Professores do Mestrado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul - PUCRS, que propiciaram, com seus ensinamentos, uma relevante contribuio para o meu aprimoramento pessoal e para o aperfeioamento das perspectivas de pensar de uma forma abrangente o fenmeno jurdico. Julgo que, notadamente pela orientao qualificada e pelas contribuies essenciais que se vinculam mais diretamente com a presente Dissertao, tenho um dbito destacado principalmente para com o Prof. Dr. Juarez Freitas, cujos exames, lies e incentivo foram indispensveis para o desenvolvimento e aprimoramento do presente trabalho. Penso que os estudos realizados tm uma dvida relevante tambm para com as reflexes que foram trazidas pelo Prof. Dr. Ingo Wolfgang Sarlet e pelo Prof. Dr. Eugnio Facchini Neto. Destaco que as expectativas iniciais em relao ao Mestrado foram ultrapassadas consideravelmente, como tambm anoto que atribuo as minhas limitaes responsabilidade maior pelas insuficincias do mencionado estudo. Entendo que foi de grande valor para a Dissertao as anlises de um grande nmero de autores, nacionais e estrangeiros, que trataram de assuntos que se vinculam com as matrias que examinei. Os ensinamentos dos mencionados autores auxiliaram, com os elementos de instigao e de provocao trazidos, e/ou com as referncias efetuadas em relao a questes fundamentais e decisivas enfrentadas, para que as minhas contribuies adquirissem um patamar mais elevado, independentemente do nvel de concordncia ou de contrariedade que tenho em relao aos pontos de vista dos mesmos. Destaco, todavia, a integral responsabilidade pelos exames e resultados aqui apresentados. Agradeo aos Professores Doutores espanhis Mara Jess Garca Morales, Enoch Alberti Rovira e Angel Menndez Rexach, que tiveram a gentileza de prontamente criar condies para que tivesse acesso s suas obras esgotadas sobre os temas Convnios e Federalismo. A Professora Doutora Mara Jess Garca Morales teve a gentileza adicional de enviar artigos de sua autoria sobre o tema da minha Dissertao, publicados em revistas espanholas e alems. Ressalto que os mesmos trabalhos, ao lado de outros estudos de juristas espanhis sobre o assunto

5

Convnios, trouxeram aportes apreciveis para as minhas anlises, auxiliando no sentido de que as mesmas tivessem tambm um parmetro europeu e espanhol sobre a matria, apesar do meu estudo focalizar notadamente a forma como os pactos de natureza convenial so tratados pela doutrina, pela prtica administrativa e pelo ordenamento jurdico brasileiro e, ainda, a despeito de no ter nutrido pretenso maior de cunho comparativista. Penso necessrio agradecer as instituies mantenedoras, como tambm s chefias e servidores, da Biblioteca Irmo Jos Oto da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUCRS, da Biblioteca do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, da Biblioteca Jlio Teixeira da Ordem dos Advogados do Brasil Rio Grande do Sul, da Biblioteca da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, da Biblioteca do Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul, da Biblioteca da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, da Biblioteca do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e da Biblioteca da Procuradoria-Geral do Estado da Bahia, s quais recorri, com maior ou menor assiduidade, ao longo da realizao da Dissertao, e que colaboraram de forma significativa para a realizao do presente estudo, na medida em que possibilitaram que tivesse acesso a obras, revistas, artigos e pareceres dos seus respectivos acervos. Julgo indispensvel manifestar minha gratido aos advogados e estagirios que atuaram, entre 1995 e 2004, na Assessoria Jurdica da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul, pela colaborao no estudo das temticas, dentre outras, que envolvem os ajustes de natureza convenial, bem como dos procedimentos que os precedem e sucedem. Nas atividades da citada Assessoria Jurdica muito estudamos e debatemos visando elaborao de pareceres, ajustes e regulaes que envolviam, em diversos graus, o tema que se tornou objeto da minha Dissertao. Entendo necessrio agradecer aos profissionais e chefias da Controladoria-Geral do Municpio de Caxias do Sul, em especial aos da rea de Auditoria, que auxiliaram, com suas opinies, esclarecimentos e experincias, na elaborao, no decorrer de 2003, de esboo de normatizao que se vincula de forma umbilical com a matria aqui tratada. Acredito que os mencionados estudos, debates e experincias forneceram elementos significativos para o enfrentamento do presente trabalho.

6

Penso ser importante agradecer concesso de licena de minhas atividades profissionais, a partir do incio de 2005, como decorrncia da licena solicitada e aprovada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul FAPERGS e autorizada pela Secretaria de Cincia e Tecnologia do Estado do Rio Grande do Sul, no uso de delegao de competncia que lhe foi concedida pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul. A licena concedida possibilitou o desenvolvimento da Dissertao em condies favorveis, por ter aberto a possibilidade de um envolvimento quase que em tempo integral para pesquisar, estudar, refletir e formular sobre o tema em anlise. Tenho conscincia que sem a citada licena no teria conseguido o patamar de reflexo e formulao atingido no citado estudo. Agradeo aos colegas do Mestrado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul pela troca de idias, aprendizado, companheirismo e convvio. Igualmente, sou grato aos funcionrios do Programa de Mestrado e Doutorado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, pelo profissionalismo, disponibilidade e ateno.

7

RESUMO A Dissertao estuda, sistematiza e opina em relao ao assunto Convnios da Administrao Pblica, notadamente no Brasil. O trabalho incide sobre tema que tem sido tratado, em nossa ptria, de forma insuficiente, limitada e fragmentria. O estudo examina as insuficincias e procede desestruturao dos principais entendimentos que distinguem os pactos de carter convenial em relao aos Contratos da Administrao e os Contratos, quais sejam, os exames a partir, nas relaes entre os partcipes, das dicotonomias convergncia-antagonismo, ocorrncia ou no de obrigaes recprocas, existncia ou no de acordo de vontades para a formao de vnculo jurdico e obrigacional, a ocorrncia ou no da retirada unilateral e da denncia, a igualdade e a paridade ou a ausncia das mesmas. O trabalho caracteriza os traos fundamentais dos Convnios da Administrao Pblica, e encontra os mesmos notadamente nos seguintes elementos: existncia, nas relaes entre os partcipes, da cooperao, colaborao, coordenao, parceria, auxlio e/ou ajuda e, ainda, ausncia de lucro, preo e/ou remunerao; compromisso no sentido de destinar recursos, verbas e contrapartidas para a realizao do objeto e do ajustado; obrigao de utilizar, gerir, gerenciar e/ou administrar os recursos, verbas e contrapartidas de forma adequada, boa, correta, econmica e regular; sujeio fiscalizao, controle e prestao de contas sobre a realizao do objeto, o atendimento do acordado e o respeito ao ordenamento jurdico nacional. Igualmente, constata que mesmo os traos apontados que, no seu conjunto, particularizam os Convnios da Administrao Pblica, no impedem que se verifique a existncia dos referidos elementos em outros Contratos. O estudo defende que os Convnios da Administrao Pblica, inclusive pelas fragilidades das concepes anotadas e pela desestruturao procedida nos denominados elementos que os distinguem dos Contratos, so pactos que se configuram como de natureza contratual. Considera, ainda, que os ajustes de natureza convenial, pela fisionomia diferenciada dos mesmos, tm um regime jurdico prprio no mbito dos acordos contratuais. O trabalho trata tambm de alguns poucos temas que se vinculam a temtica Convnios de forma mais particularizada, quais sejam, a questo dos partcipes, e, ainda, da criao de organizaes para a sua gesto, como tambm da licitao e procedimentos assemelhados nos mesmos pactos. Palavras-chave: Convnio. Contrato. Administrao Pblica. Regime Jurdico Prprio.

8

ABSTRACT The dissertation studies, systematizes and expresses opinions in regards to the topic Public Administration Covenants, markedly in Brazil. The work is dedicated to a subject that has been insufficiently, limitedly and fragmentarily dealt with in our country. The study examines the insufficiencies and proceeds to deconstruct the main understandings distinguishing covenant-like pacts from Administration Contracts and Contracts, that is, the considerations made by the parties on dichotomies such as convergence-antagonism, occurrence or lack of reciprocal obligations, existence or inexistence of mutual consent for the establishment of legal and contractual bonds, occurrence or not of unilateral withdrawal and termination notice, equality and parity or the absence of them. The work characterizes the fundamentals traits of Public Administration Covenants and finds them especially in the following elements: existence, within the relationships between the parties, of cooperation, collaboration, coordination, partnership, assistance and/or help, and also the absence of profit, price and/or compensation; a commitment towards the destination of resources, funds and considerations for the accomplishment of the object and the matter agreed upon; an obligation to employ, manage and/or administrate the resources, funds and considerations in a proper, good, correct, economic and regular fashion; submission to the control and rendering of accounts related to the accomplishment of the object, and compliance with the matter agreed upon and the national legal system. Likewise, it verifies that the same traits which as a whole characterize Public Administration Covenants do not prevent such elements from appearing in other Contracts. The study argues that Public Administration Covenants, exactly because of the frailties of the annotated concepts and the deconstruction carried out on the elements distinguishing them from Contracts, are pacts which present a contractual nature. It further considers that covenant-like pacts, due to their distinguished make-up, possess a peculiar legal system in the realm of contractual agreements. The work also approaches more closely a few topics related to the subject of Covenants, such as the matter of the parties, the establishment of organizations for their management, as well as biddings and similar procedures pertaining to said pacts. Key-words: Covenant. Contract. Public Administration. Covenant Peculiar Legal System.

9

SUMRIO

RESUMO ABSTRACT 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 INTRODUO A ESCOLHA DO TEMA A DELIMITAO DO OBJETO ALGUNS CAMINHOS PERCORRIDOS OS EXAMES RELATIVOS AO MTODO E A INTERPRETAO _____ DA DISTINO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA EM RELAO AOS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA E AOS CONTRATOS EM GERAL DE ALGUMAS CARACTERSTICAS DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA NATUREZA CONTRATUAL DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DO REGIME JURDICO PRPRIO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA ALGUNS TEMAS SOBRE OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICAS: DOS PARTCIPES, DA CRIAO DE ORGANIZAO PARA A GESTO E DAS LICITAES E PROCEDIMENTOS ASSEMELHADOS___ A PRETENSO DE CONTINUAR OS ESTUDOS SOBRETUDO EM RELAO AO TEMA CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA E CORRELATOS E, AINDA, TRABALHAR COM QUESTES COMO O FOMENTO PBLICO E AS SUBVENES PBLICAS DOS PRESSUPOSTOS METODOLGICOS E INTERPRETATIVOS DO PRIMADO DO SISTEMA/ORDENAMENTO JURDICO, TENDO A CONSTITUIO COMO SEU PONTO MAIS ELEVADO DA SUPREMACIA DA CONSTITUIO E DA SUPERIORIDADE HIERRQUICA DOS PRINCPIOS, NORMAS ESTRITAS (REGRAS), DIRETIVAS E VALORES PRESENTES NA CARTA MAGNA OS PRINCPIOS E DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS DEVEM SER INTERPRETADOS COM BASE NOS PRINCPIOS DA FORA NORMATIVA DA CONSTITUIO E DA MXIMA EFETIVIDADE POSSVEL, COMO TAMBM TENDO EM CONTA A POTENCIALIDADE DA APLICAO DIRETA E IMEDIATA DOS PRINCPIOS E DISPOSITIVOS MENCIONADOS E DA EFICCIA PLENA DOS MESMOS DA HIERARQUIZAO SUBSTANCIAL E AXIOLGICA DOS PRINCPIOS, NORMAS ESTRITAS E VALORES PRESENTES NO SISTEMA/ORDENAMENTO JURDICO E NA CONSTITUIO__________ DO PRINCPIO DA CONCORDNCIA PRTICA OU DA HARMONIZAO ____________________________________________ DA FUNDAMENTALIDADE, PRIMAZIA E SUPERIORIDADE DOS PRINCPIOS EM RELAO S NORMAS ESTRITAS E AOS PRPRIOS

07 08 17 17 19 24 28 31 36 43 45

46

49 52 52

2 2.1 2.2

67

2.3

70

2.4 2.5 2.6

79 82

10

2.7

VALORES _________________________________________________ DA POSSIBILIDADE DE ATRIBUIO DE PESO E GRADAO VALORATIVA TAMBM PARA AS NORMAS ESTRITAS (OU REGRAS) E DO DECORRENTE QUESTIONAMENTO, NO MBITO DAS MESMAS, DAS LGICAS TUDO-OU-NADA E/OU VALEM-NO VALEM DOS FUNDAMENTOS DOUTRINRIOS DA DISTINO ENTRE CONVNIO E CONTRATO DA ADMINISTRAO PBLICA E DAS PRINCIPAIS OBJEES AOS MESMOS DOS FUNDAMENTOS DOUTRINRIOS DA DIFERENCIAO ENTRE O CONVNIO E O CONTRATO DA ADMINISTRAO PBLICA Do debate doutrinrio relativo distino entre o conceito de Contrato e as noes de Acordo, Conveno e Pacto, que fundamentam a diferenciao entre Convnio e Contrato da Administrao Pblica A distino entre as noes de Ato Complexo e Contrato, de Ato Administrativo Complexo e Contrato da Administrao Pblica, como fundamento para a diferenciao entre Convnio e Contrato da Administrao Pblica A distino entre as noes de Ato Coletivo, Ato Complexo e o conceito de Contrato, as noes de Ato Coletivo e Ato Complexo Administrativo e o conceito de Contrato da Administrao Pblica, como elementos para fundamentar a diferenciao entre Convnio e Contrato da Administrao Pblica DAS PRINCIPAIS OBJEES S DISTINES ENTRE CONVNIO E CONTRATO DA ADMINISTRAO PBLICA, A PARTIR DAS DIFERENCIAES ESTABELECIDAS DOUTRINARIAMENTE ENTRE AS NOES DE ACORDO, CONVENO, PACTO, ATO COMPLEXO E/OU ATO COLETIVO E O CONCEITO DE CONTRATO A precariedade dos exames que distinguem o Convnio do Contrato da Administrao Pblica, sobretudo a partir dos elementos antagonismo/ convergncia de interesses, objetivos e resultados pretendidos pelas partes/partcipes Das insuficincias da noo de Obrigaes Recprocas para diferenciar entre o conceito de Contrato e as noes de Acordo, Conveno, Pacto, Ato Complexo e/ou Ato Coletivo, como tambm para fundamentar a distino entre o Contrato e o Convnio da Administrao Pblica A fundamentao terica das diferenas entre o Convnio e o Contrato da Administrao Pblica, a partir da associao do primeiro instituto sobretudo com as noes de Acordo, Ato Coletivo e Pacto, e, ainda, com as idias de instabilidade e ausncia de vinculao bilateral, obrigacional e/ou contratual, direitos, deveres, obrigaes, pretenses, aes, responsabilidade e/ou sancionamento, ao contrrio do que aconteceria com os conceitos de Contrato e/ou Contrato Administrativo Da unilateralidade no Contrato e da distino entre a bilateralidade do Ato e Negcio Jurdico e do Contrato Da onerosidade e gratuidade no Contrato Administrativo Da comutatividade no Contrato Administrativo

83

86

3 3.1 3.1.1 3.1.2

90 90

90

103

3.1.3

118

3.2

122

3.2.1

123

3.2.2

124

3.2.3

125 128 130 132

3.2.4 3.2.5 3.2.6

4

A INSUFICINCIA DA DISTINO BASEADA NOS ELEMENTOS

11

4.1

4.2

4.3

4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4

ANTAGONISMO/CONVERGNCIA DE INTERESSES, OBJETIVOS E RESULTADOS PRETENDIDOS PELOS PARTCIPES, COMO PRINCIPAL CRITRIO DE DIFERENCIAO ENTRE OS CONVNIOS E OS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA AMPLA UTILIZAO, NA DOUTRINA NACIONAL, DOS ELEMENTOS ANTAGONISMO/CONVERGNCIA ENTRE OS PARTCIPES, COMO PRINCIPAL PARMETRO PARA ESTABELECER A DISTINO ENTRE CONTRATO E CONVNIO DA ADMINISTRAO PBLICA O RECONHECIMENTO DA EXISTNCIA TAMBM DE CONTRATOS COOPERATIVOS PROBLEMATIZA A UTILIZAO DOS ELEMENTOS ANTAGONISMO/CONVERGNCIA COMO REFERNCIA MAIS RELEVANTE PARA A DISTINO ENTRE CONTRATOS E CONVNIOS ADMINISTRATIVOS A PROBLEMATIZAO MAIS DECISIVA DA PRINCIPAL DISTINO ENTRE CONTRATOS E CONVNIOS ADMINISTRATIVOS, A PARTIR DO ENTENDIMENTO DA RELAO CONTRATUAL COMO TOTALIDADE E PROCESSO, E, AINDA, COMO VNCULO QUE SE D PARA ALM DAS PARTES E NA PERSPECTIVA DOS TERCEIROS, DA SOCIEDADE E DO ORDENAMENTO JURDICO, E, TAMBM COMO RELAO ONDE TEMOS A AFIRMAO DOS ELEMENTOS COOPERAO, COLABORAO E PARCERIA A relao obrigacional vista como totalidade, processo e vinculada a uma ordem de cooperao Da relao contratual para alm das partes e na perspectiva dos terceiros, da sociedade e do ordenamento Da consolidao progressiva, nas relaes obrigacionais e contratuais, dos elementos cooperao e colaborao O avano da idia de parceria ALGUMAS CONCLUSES SOBRE A PRECARIEDADE DA DISTINO, ENTRE CONTRATOS E CONVNIOS ADMINISTRATIVOS, QUE CONCEDE PRIMAZIA AOS ELEMENTOS ANTAGONISMO/ CONVERGNCIA DE INTERESSES, OBJETIVOS E RESULTADOS PRETENDIDOS PELOS PARTCIPES

134

134

149

167 169 172 173 180

186

5

DA FRAGILIDADE DO CONCEITO OBRIGAES RECPROCAS, COMO CRITRIO DE DISTINO ENTRE OS CONTRATOS E OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA 192 OS EQUIVOCADOS ENTENDIMENTOS QUE CONSIDERAM OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO PACTOS DE NATUREZA PRECRIA DOS EXAMES QUE CONCEBEM OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO PACTOS DE NATUREZA PRECRIA A COMPREENSO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO AJUSTES ONDE OCORRE A COMPOSIO E ACORDO DE VONTADES DO ENTENDIMENTO SOBRE A EXISTNCIA DE RELAO E VINCULAO JURDICA E OBRIGACIONAL ENTRE OS PARTCIPES DO CONVNIO DA ADMINISTRAO PBLICA DA COMPREENSO SOBRE A CONSISTNCIA DAS ESTIPULAES

6 6.1 6.2 6.3 6.4

212 212

221 225

12

6.5

RELATIVAS A DIREITOS, DEVERES, PRETENSES E OBRIGAES ENTRE OS PARTCIPES DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA, COMO TAMBM EM RELAO POSSIBILIDADE DE AES, EXCEES, RESPONSABILIZAES, SANES E PENALIZAES DOS MESMOS 247 DA POSSIBILIDADE DE RETIRADA UNILATERAL E DE DENNCIA NOS CONVNIOS NO PODE SER DEDUZIDA A PRECARIEDADE DOS MESMOS E TAMPOUCO AS MENCIONADAS POSSIBILIDADES SERVEM DE TRAO DE DIFERENCIAO COM OS CONTRATOS 265 DA FRAGILIDADE DOS ENTENDIMENTOS SOBRE A IGUALDADE ENTRE OS PARTCIPES DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO ELEMENTO PARA ESTABELECER A DIFERENCIAO DOS MESMOS COM OS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA E COMO CRITRIO QUE COLABORA PARA A FIXAO DA PRECARIEDADE DOS MESMOS PACTOS DOS ENTENDIMENTOS SOBRE A IGUALDADE ENTRE OS PARTCIPES DOS CONVNIOS E DA INEXISTNCIA DE SUPREMACIA ENTRE OS MESMOS, COMO CRITRIO PARA ESTABELECER A PRECARIEDADE DOS MESMOS PACTOS E PARA DISTINGU-LOS DOS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA INSUFICINCIA DO ENTENDIMENTO QUE ESTABELECE A IGUALDADE ENTRE OS PARTCIPES NOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO ELEMENTO QUE DISTINGUE OS MESMOS DOS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA E COMO CRITRIO QUE COLABORA PARA A FIXAO DA PRECARIEDADE DOS MESMOS PACTOS Alguns exames sobre o Federalismo na Alemanha Algumas anlises sobre a Federao Brasileira Da desigualdade nos Convnios da Administrao Pblica, quando de situaes de adeso e de ausncia de paridade de fato e de direito nos mencionados ajustes Algumas concluses sobre a igualdade e a precariedade nos Convnios da Administrao Pblica

7

285

7.1

285

7.2

7.2.1 7.2.2 7.2.3

287 287 296

304 314

7.2.4

8

8.1

8.2

A CARACTERIZAO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO AJUSTES ONDE, NA RELAO ENTRE OS PARTCIPES, SE FAZEM PRESENTES A COOPERAO, COLABORAO, COORDENAO, PARCERIA, AUXLIO E/OU AJUDA, E, AINDA, A AUSNCIA DE LUCRO, PREO E/OU REMUNERAO, NO SE REVELA IMPEDIMENTO PARA A CONSTATAO TAMBM DA EXISTNCIA DE OUTROS CONTRATOS ASSOCIATIVOS E COOPERATIVOS, E/OU DE CONTRATOS ONDE NO SE CONFIGURE OS ELEMENTOS LUCRO, PREO E/OU REMUNERAO 319 EXAMES PRELIMINARES: DAS INSUFICINCIAS E EQUVOCOS DOS MAIS RELEVANTES ENTENDIMENTOS QUE EFETUAM A DIFERENCIAO DOS CONVNIOS COM OS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA 319 A DISTINO EFETUADA ENTRE OS CONTRATOS E OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA, NA DOUTRINA, NA PRTICA

13

8.3

8.3.1 8.3.2 8.3.3 8.3.4 8.3.5 8.3.6 8.3.7 8.3.8 8.3.9 8.3.10 8.3.11 8.4

8.5

8.6 8.7 8.8

8.9

ADMINISTRATIVA, NA NORMATIZAO ADMINISTRATIVA E LEGAL BRASILEIRA, EM RELAO AS TEMTICAS, DENTRE OUTRAS, AUSNCIA OU PRESENA DE LUCRO, PREO, PAGAMENTO, CONTRAPRESTAO, REMUNERAO, VANTAGEM, INTERESSE FINANCEIRO E PATRIMONIAL DO EXAME DA ADEQUAO DE ALGUNS CONCEITOS UTILIZADOS PARA AFASTAR OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA: LUCRO, PREO, TARIFA, PAGAMENTO, CONTRAPRESTAO, REMUNERAO, RENDA, RENDIMENTO, PATRIMNIO, VANTAGEM, BENEFCIO, INTERESSE OU ACRSCIMO FINANCEIRO E/OU PATRIMONIAL Das dificuldades para estabelecer a adequao da utilizao de conceitos que afastariam os Convnios da Administrao Pblica Das noes de Lucro, Lucro Lquido e Lucro Real Dos conceitos de Preo, Preo Corrente, Preo de Venda, Preo de Mercado, Preo Natural, Preo Justo, Preo Monopolista e Preo de Custo Das noes de Preo Pblico, de Tarifa e deTaxa Dos conceitos de Remunerao e de Indenizao Da noo de Contraprestao Dos conceitos de Pagamento, de Obrigao e de Obrigao Patrimonial Das noes de Patrimnio, de Patrimnio Lquido, de Vantagem e/ou Acrscimo Patrimonial Dos conceitos de Renda e Rendimento, de Renda e Rendimento Lquido, de Renda Pessoal e/ou do Acrscimo de Renda e Patrimonial Das noes de Vantagem e de Vantagem Pecuniria e Patrimonial Do conceito de Benefcio e Benefcio Patrimonial A PESSOA JURDICA TER FIM LUCRATIVO NO OBSTCULO INTRANSPONVEL QUE AFASTA OBRIGATORIAMENTE O CONVNIO, PELO FATO DE QUE NADA IMPEDE QUE A MESMA, NO CASO EM CONCRETO, POSSA SE DESPIR DE SUA FINALIDADE LUCRATIVA AS PESSOAS OU ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA E/OU AS QUE NO TENHAM FINS LUCRATIVOS, PODEM PATROCINAR, EM MUITAS SITUAES, ATIVIDADES EM QUE SE FAA PRESENTE O PREO E/OU REMUNERAO AS TAXAS NOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA HIPTESE INDENIZATRIA NOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA A CARACTERIZAO DO CONVNIO DA ADMINISTRAO PBLICA COMO AJUSTE DE COOPERAO, COLABORAO, COORDENAO, PARCERIA, AUXLIO E/OU AJUDA ENTRE OS PARTCIPES, COM AUSNCIA ENTRE OS MESMOS DO LUCRO, DO PREO E/OU DA REMUNERAO, NO IMPEDE A CONSTATAO DA EXISTNCIA DE OUTROS CONTRATOS ASSOCIATIVOS E COOPERATIVOS E/OU DE CONTRATOS EM QUE ESTEJAM AUSENTES O LUCRO, O PREO E/OU A REMUNERAO NAS CONTRATAES COM TERCEIROS, NO MBITO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA, ONDE TEMOS, COMO REGRA, A POSSIBILIDADE DO LUCRO, DO PREO E/OU DA REMUNERAO, ENTENDEMOS SER INDISPENSVEL PROCEDIMENTOS LICITATRIOS, DE DISPENSA, DE INEXIGIBILIDADE

323

332 333 334 339 344 346 351 354 361 363 367 368

370

371 372 374

376

14

OU SIMILARES, COMO TAMBM DE CONTRATAO, QUE RESPEITEM PRINCPIOS E DISPOSITIVOS QUE ORIENTAM A ADMINISTRAO PBLICA E OS PARMETROS TRAZIDOS PELOS PRINCPIOS E DISPOSITIVOS PRESENTES NA LEI FEDERAL N 8.666 384 9 A CARACTERIZAO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA TAMBM COMO PACTOS NO SENTIDO DE DESTINAR RECURSOS, VERBAS E/OU CONTRAPARTIDAS PARA A REALIZAO DO OBJETO E DO AJUSTADO, E, AINDA, DE UTILIZAR, GERIR, GERENCIAR E/OU ADMINISTRAR OS MESMOS DE FORMA ADEQUADA, BOA, CORRETA, ECONMICA E REGULAR, BEM COMO SUJEITOS FISCALIZAO, CONTROLE E PRESTAO DE CONTAS SOBRE A REALIZAO DO OBJETO, O ATENDIMENTO DO AJUSTADO E O RESPEITO AO ORDENAMENTO JURDICO, NO SE CONSTITUI EM OBSTCULO PARA QUE SE VERIFIQUE A OCORRNCIA DE OUTROS CONTRATOS ONDE OS ELEMENTOS ENUMERADOS SE FAAM PRESENTES DOS EXAMES DOUTRINRIOS E DAS DISPOSIES LEGAIS, REGULAMENTARES E ADMINISTRATIVAS QUE TRATAM DOS TEMAS DE ALGUMAS APRECIAES SOBRE OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA TAMBM COMO INSTRUMENTOS NO SENTIDO DE DESTINAR RECURSOS E/OU REPASSAR VERBAS PARA A REALIZAO DO OBJETO E DO AJUSTADO, E, AINDA, DE UTILIZAR, GERIR, GERENCIAR E/OU ADMINISTRAR OS MESMOS DE FORMA ADEQUADA, BOA, CORRETA, ECONMICA E REGULAR, BEM COMO SUJEITOS FISCALIZAO, CONTROLE E PRESTAO DE CONTAS DAS DIFICULDADES DE CONSIDERAR QUE NOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA OS PARTCIPES TM COMPETNCIAS INSTITUCIONAIS COMUNS OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO INSTRUMENTOS DO REPASSE DE VERBAS A SEREM UTILIZADAS, GERIDAS E/OU ADMINISTRADAS NO SENTIDO DA REALIZAO DO OBJETO E DO AJUSTADO, E, AINDA, DE UTILIZAR, GERIR, GERENCIAR E/OU ADMINISTRAR OS RECURSOS DE FORMA ADEQUADA, BOA, CORRETA, ECONMICA E REGULAR, SUJEITAS FISCALIZAO, CONTROLE E PRESTAO DE CONTAS Os Convnios de Repasse e Transferncia Verbas, a ttulo de cooperao, colaborao, coordenao, auxlio e/ou ajuda somente ocorrem em situaes onde no se faam presentes, nas relaes entre os partcipes, remunerao, preo e/ou lucro, bem como onde se configurem as caractersticas aqui definidas Os equivocados entendimentos de que os Repasses de Verbas no devem ser formalizados por Convnios da Administrao Pblica, mas por Contratos de Doao Dos prejuzos das concepes e prticas administrativas que consideravam como a Fundo Perdido os recursos repassados pela Administrao Pblica atravs de Convnios

388 388

9.1 9.2

407 412

9.3 9.4

414

9.4.1

414 417

9.4.2 9.4.3

426

15

9.5

9.5.1 9.5.2 9.5.2.1 9.5.2.2 9.5.2.3 9.5.3 9.5.3.1 9.5.3.2 9.5.4 9.5.4.1 9.5.4.2 9.5.4.3 9.5.5 10 10.1 10.2 10.3

OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA, CONGNERES E/OU OS AJUSTES E PROCEDIMENTOS DE NATUREZA CONVENIAL, COMO INSTRUMENTOS DE REPASSE DE RECURSOS, A TTULO DE FOMENTO, AUXLIOS, AJUDAS, CONTRIBUIES, SUBVENES E/OU BOLSAS PARA A REALIZAO DO OBJETO E DO PACTUADO, PARA SEREM UTILIZADOS, GERIDOS E/OU ADMINISTRADOS DE FORMA ADEQUADA, BOA, CORRETA, ECONMICA E REGULAR, SUJEITOS FISCALIZAO, CONTROLE E PRESTAO DE CONTAS Do Fomento Dos Auxlios, Ajudas e Contribuies Do Auxlio Da Ajuda Da Contribuio Das subvenes sociais e econmicas e dos subsdios Das Subvenes sociais e econmicas Dos Subsdios Das Bolsas Dos Bolsistas e das Bolsas Das Bolsas de Estudo e Pesquisa Dos Estgios e das Bolsas Estgio Concluses sobre a temtica em exame CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA - DOS PARTCIPES, DA CRIAO DE ORGANIZAES PARA A SUA GESTO E DA LICITAO E PROCEDIMENTOS ASSEMELHADOS DOS PARTCIPES DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA POSSIBILIDADE DE CRIAR ORGANIZAO PARA A GESTO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA LICITAO E DOS PROCEDIMENTOS ASSEMELHADOS NOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA NATUREZA CONTRATUAL DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA E DO REGIME JURDICO PRPRIO DOS MESMOS DA NATUREZA CONTRATUAL DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DO REGIME JURDICO PRPRIO DOS DENOMINADOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DA CONCLUSO EXAMES PRELIMINARES A ORIGEM DOUTRINRIA DA DISTINO ENTRE OS CONVNIOS E OS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA: A DIFERENCIAO DOS CONCEITOS DE ACORDO, CONVENO, PACTO, ATO COMPLEXO E ATO COLETIVO EM RELAO NOO DE CONTRATO DA INSUFICINCIA DA DICOTONOMIA ANTAGONISMOCONVERGNCIA DE INTERESSES, OBJETIVOS E RESULTADOS, COMO PRINCIPAL ELEMENTO DA DIFERENCIAO ENTRE OS CONVNIOS E OS CONTRATOS DA ADMINSITRAO PBLICA

428 429 433 433 437 437 438 439 445 447 447 448 450 452

460 460 470 479

11 11.1 11.2

511 511 523 535 535

12 12.1 12.2

536

12.3

538

16

12.4 12.5 12.6

12.7

12.8

12.9 12.9.1 12.9.2 12.9.3 12.10 12.11

DA FRAGILIDADE DO CONCEITO OBRIGAES RECPROCAS, COMO CRITRIO DE DISTINO ENTRE OS CONTRATOS E OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DOS EQUIVOCADOS ENTENDIMENTOS QUE CONSIDERAM OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO PACTOS DE NATUREZA PRECRIA DA FRAGILIDADE DOS ENTENDIMENTOS SOBRE A IGUALDADE ENTRE OS PARTCIPES NOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA, COMO ELEMENTO PARA ESTABELECER A DIFERENCIAO COM OS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA E COMO CRITRIO QUE COLABORA PARA A FIXAO DA PRECARIEDADE DOS MESMOS PACTOS OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COMO PACTOS QUE SE CARACTERIZAM, NAS RELAES ENTRE OS PARTCIPES, PELA COOPERAO, PELA COLABORAO, PELA COORDENAO, PELA PARCERIA, PELO AUXLIO E/OU PELA AJUDA, E, AINDA, PELA AUSNCIA DE LUCRO, DE PREO E/OU DE REMUNERAO A CARACTERIZAO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA TAMBM COMO PACTOS NO SENTIDO DE DESTINAR RECURSOS, VERBAS E/OU CONTRAPARTIDAS PARA A REALIZAO DO OBJETO E DO AJUSTADO, E, AINDA, DE UTILIZAR, GERIR, GERENCIAR E/OU ADMINISTRAR OS MESMOS DE FORMA ADEQUADA, BOA, CORRETA, ECONMICA E REGULAR, BEM COMO SUJEITOS FISCALIZAO, CONTROLE E PRESTAO DE CONTAS SOBRE A REALIZAO DO OBJETO, O ATENDIMENTO DO AJUSTADO E O RESPEITO AO ORDENAMENTO JURDICO ALGUNS TEMAS SOBRE OS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA: DOS PARTCIPES, DA CRIAO DE ORGANIZAES PARA A GESTO E DAS LICITAES E PROCEDIMENTOS ASSEMELHADOS Dos Partcipes nos Convnios da Administrao Pblica A Discusso sobre a Possibilidade de se Criar Organizaes para a Gesto dos Convnios da Administrao Pblica Das Licitaes Pblicas dos Procedimentos Assemelhados nos Convnios da Administrao Pblica A NATUREZA CONTRATUAL DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA DO REGIME JURDICO PRPRIO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

541 542

545

547

550 554 554 556 556 558 560

OBRAS CONSULTADAS E REFERIDAS ...................................................................... 562

17

1. INTRODUO

1.1. A ESCOLHA DO TEMA Teve papel relevante para a escolha do tema Convnios da

Administrao Pblica como objeto de nossa Dissertao de Mestrado, as dificuldades enfrentadas ao tratarmos com ajustes de natureza convenial e com procedimentos vinculados aos mesmos, como Advogado concursado, desde 1993, da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul FAPERGS, entidade de fomento cincia, a tecnologia, a pesquisa e ao ensino, vinculada Administrao Pblica do Estado do Rio Grande do Sul. As dificuldades com que nos defrontamos tinham como raiz notadamente os insuficientes e fragmentrios elementos encontrados em relao ao tema na doutrina, na prtica administrativa e no ordenamento jurdico ptrio. No enfrentamento dos obstculos fomos formulando paulatinamente, como decorrncia da experincia acumulada, uma srie de opinies sobre a temtica Convnios, congneres e/ou ajustes de natureza convenial, bem como em relao aos procedimentos a que se vinculam os mesmos. As formulaes iniciais dos nossos pontos de vista se nutriram, no mbito da doutrina, nos ensinamentos sobre os Convnios da Administrao Pblica presentes nos trabalhos dos principais administrativistas brasileiros, com destaque para as lies de Maria Sylvia Zanella Di Pietro.1 Procuramos, na construo inicial de nossas anlises, dar conseqncia, notadamente, aos princpios, normas estritas e valores constitucionais encontrados nos artigos 37 e 70, da Constituio Federal de 1988, e, ainda, na Lei Federal n

1

Destacamos principalmente as seguintes obras:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Organizadora). Temas Polmicos Sobre Licitaes e Contratos. So Paulo: Malheiros, 1994, pp. 158-160. 169 p.; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: Concesso, Permisso, Franquia, Terceirizao e Outras Formas. So Paulo: Atlas, 1996, pp. 112-117. 135 p.

18

8.666/93, Das Licitaes e dos Contratos Administrativos, em face de que o caput do art. 116 da mesma legislao, que trata de forma mais especfica dos Convnios da Administrao Pblica, estabelecer que se aplicam as disposies da mencionada Lei, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao. Igualmente, desempenharam papel relevante nas mesmas formulaes iniciais o exame da Instruo Normativa n 02, de 19 de abril de 1993, Da Secretaria do Tesouro Nacional (DOU 23/04/1993), Dos Convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuao de projetos ou a realizao de eventos, e, posteriormente, a anlise da Instruo Normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional (DOU 31/01/1997), Dos Convnios de natureza financeira que tenham por objeto eventos. Igualmente, originou o nosso interesse pela temtica Convnios e instrumentos congneres o entendimento de que o tratamento insuficiente, como regra, dado ao instituto jurdico referido, e, ainda, aos procedimentos que se associam ao mesmo, pela doutrina, pela prtica administrativa e pelo ordenamento jurdo, gestavam situaes e praticas conveniais que se revelavam incongruentes com os princpios, normas estritas e valores afirmados pela Constituio Federal de 1988, como tambm com os desdobramentos dos mesmos na rbita infraconstitucional. Julgamos que notadamente uma srie de concepes e situaes que se encontravam e, ainda, se encontram presentes, quando tratamos dos Convnios da Administrao Pblica e de instrumentos congneres, criavam e criam situaes que favorecem agresses de todo tipo aos princpios da Administrao Pblica e das suas contrataes, atingindo os princpios, dentre outros, da legalidade, da legitimidade, do interesse pblico e/ou social, da moralidade, da probidade, da boa-f, da proporcionalidade, da razoabilidade, da publicidade, da isonomia, da impessoalidade, da eficcia, da eficincia, da economicidade, da motivao, da transparncia, da fiscalizao, do controle e da prestao de contas, da responsabilidade, como tambm do ressarcimento, punio e penalizao do mau uso de recursos pblicos e da ao em afronta ao ordenamento jurdico. Tvemos como inteno, quando da escolha do tema Convnios da Administrao Pblica e instrumentos congneres, examinar os traos fundamentais a execuao de projetos ou a realizao de

19

do mesmo instituto jurdico e as principais relaes jurdicas que marcam o mesmo. Situar, inicialmente, a forma como o tema citado tem sido tratado, no Brasil, especialmente pela doutrina, pelo ordenamento jurdico, pela jurisprudncia judicial e administrativa brasileira, bem como pela prtica da administrao pblica e da sociedade. Igualmente, estabelecer, num segundo momento, o nosso entendimento em relao aos temas que julgvamos de maior relevncia, procurando enfrentar as principais divergncias verificadas e dando a nossa contribuio. Ainda, trazer aos nossos exames e concluses sobretudo aquilo que de mais relevante tnhamos conseguido acumular sobre o assunto nos planos terico e da atividade profissional.

1.2. A DELIMITAO DO OBJETO De outro lado, atentos para as lies de Marcos Juruena Villela Souto, julgamos necessrio circunscrever, desde ento, o tema aos convnios com finalidade administrativa, descartando aqueles com finalidade legislativa previstos no Direito Tributrio, os quais seguem normas prprias.2 Ricardo Lobo Torres, trata dos convnios de natureza tributria tendo como base notadamente o art. 155, 2, XII, g, e o art. 155, 4 e 5, da Constituio Federal de 1988, e, ainda, o art. 100, IV, do Cdigo Tributrio Nacional3

, enquanto Geraldo Ataliba, na vigncia da Carta Magna de 1967, com a redao

fornecida pela Emenda I, de 1969, trabalha os citados convnios especialmente tendo como referncia o 6 do art. 23 do mencionado Texto Constitucional.4 Ainda, Odete Medauar, anota que os convnios em matria tributria so mencionados no2

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concesses: Concesses,

Terceirizaes, Convnios, Consrcios, Acordos e Outras Formas de Gesto Associada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 435. 487 p.3

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. 11 edio. Rio de Janeiro:

a

Renovar, 2004, pp. 50, 51 e 54. 462 p.4

ATALIBA, Geraldo. Convnios Interestaduais (Negociao pelo Executivo e Ratificao Legislativa

Decreto-Legislativo como Fonte do Direito Interno Analogia Juris com Tratados Internacionais Igualdade entre Estados Federados). In: Revista de Direito Pblico. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, ano XVI, julho/setembro de 1983, n 67, pp. 47-63, pp. 48-49.

20

Cdigo Tributrio Nacional, art. 83 e no art. 100, inciso IV (entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).5 Igualmente, optamos por abordar, delimitando o objeto do presente trabalho, apenas incidentalmente o instituto jurdico do Consrcio Pblico, considerado pela doutrina ptria como regido por princpios e preceitos idnticos ou semelhantes aos prevalentes no Convnio da Administrao Pblica. Hely Lopes Meirelles entende que, efetuadas as distines entre os dois institutos, todos os princpios e preceitos regedores dos convnios so aplicveis aos nossos consrcios administrativos6, enquanto que Maria Sylvia Zanella Di Pietro, diz que a semelhana entre consrcio e convnio muito grande.7 Os administrativistas brasileiros tm considerado o Consrcio Pblico, majoritariamente, como ajuste para atender objetivos comuns dos partcipes, de um lado, somente passvel de ocorrer entre pessoas e entidades pblicas, e, de outro, entre pessoas e entidades de mesma natureza e de idntico nvel de governo. Tais conceitos devem sofrer considervel reexame tendo em vista o advento da recente Lei Federal n 11.107, de 06 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais dos Consrcios Pblicos e dos Contratos de Programa e d outras providncias.8 Igualmente, decidimos examinar, quando muito residualmente, as matrias trazidas pela Lei Federal n 9.790/99, que dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias, como tambm a temtica suscitada pela Lei Federal n5

MEDUAR, Odete. Convnios e Consrcios Administrativos. In: Revista Jurdica da Procuradoria

Geral do Municpio de So Paulo. So Paulo: CEJUR - Centro de Estudos Jurdicos, vol. 2, junho de 1996, pp. 69-89, p. 73.6

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29a. edio. So Paulo: Malheiros,

2004, p. 389. 798 pp.7

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 edio. So Paulo: Atlas, 2004, p.

a

296. 751 pp.8

A

Lei

Federal

n

11.107,

de

06

de

abril

de

2005,

pode

ser

encontrada

em

htttps://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm, acessado em 09/05/2005.

21

9.637/98, que dispe sobre a qualificao de entidades como Organizaes Sociais, a criao do Programa de Publicizao, a extino de rgos e entidades que menciona e absoro de suas organizaes pela sociedade civil, os Contratos de Gesto e d outras providncias. Julgamos que a mencionada legislao tm a capacidade de provocar exames sobre o grau de proximidade do Termo de Parceria e da citada verso do Contrato de Gesto com o Convnio. O que pode ser verificado pelo fato de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tratando do Contrato de Gesto, considerar que a natureza efetivamente contratual do ajuste pode ser contestada, bem como que a natureza dos mencionados ajustes se aproxima mais dos convnios do que dos contratos propriamente ditos.9 De outro lado, Maral Justen Filho, considera ser problemtico definir, examinando a questo em tese, a natureza jurdica de um Contrato de Gesto e que no mesmo at se poderia reconhecer figura similar ao convnio, e, ainda, entende, ao abordar a relao entre o Termo de Parceria e o Contrato de Gesto, que no h dvida acerca da idntica natureza jurdica de ambas as figuras.10 Enquanto, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, assinala, quando trata do Termo de Parceria, que a relao entre o Poder Pblico e a Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, assume a forma jurdica de um pacto, um ato administrativo complexo da espcie convnio, como tambm, ao examinar o Contrato de Gesto previsto com as Organizaes Sociais, julga que no existem no mesmo interesses antagnicos a serem compostos, que possam caracterizar o instituto contratual.11 Escolhemos deixar de lado, tratando somente de passagem, o instrumento Contrato de Repasse, disciplinado pelo Decreto Federal n 1.819, de 1996, que, segundo trabalho do Tribunal de Contas da Unio utilizado para a transferncia de recursos financeiros da Unio para os Estados, Distrito Federal ou9

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Op. cit., p. 292. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, pp. 134 e

10

136. 878 p.11

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14 . edio. Rio de

a

Janeiro: Forense, 2004, p. 279. 683 p.

22

Municpios, por intermdio de instituio ou agncia oficial federal, notadamente para a execuo de programas sociais nas reas de habitao, saneamento, infraestrutura urbana e de programas relacionados agricultura12, embora tambm o citado instrumento tivesse o condo de desafiar anlises sobre as semelhanas do mesmo com o Convnio. Assinalamos, somente para elucidar, o fato do pargrafo nico do art. 39, da Instruo Normativa n 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional, Da Celebrao de Convnios, estipular que as disposies da mesma aplicam-se, no que couber, ao contrato de repasse a que se refere o Decreto n 1.819, de 16.02.96, que se equipara figura do convnio. Da mesma forma, gerando semelhante discusso em relao a proximidade do regime jurdico dos convnios, temos as denominadas Transferncias Fundo a Fundo, que, como lembra o Tribunal de Contas da Unio, a forma como os recursos de um fundo federal so repassados para outro da esfera estadual, do Distrito Federal ou municipal, como ocorre nas reas da sade e assistncia social.13 Tendo em vista a transferncia regular e automtica, o Ministrio de Sade diz que a mesma forma de cooperao que ocorre especialmente segundo condies, critrios e formas estabelecidas pela Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, pela Lei n 8,142, de 28 de dezembro de 1990, e no Decreto n 1.232, de 30 de agosto de 1994. 14 No estudo aqui referido do Tribunal de Contas da Unio, temos a seguinte anotao:Apesar de o art. 1 do Decreto n 1.232, de 30/08/1994, dispensar a celebrao de convnio ou instrumento congnere para a transferncia de

12

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Transferncias de Recursos e a Lei de Responsabilidade

Fiscal: Orientaes Fundamentais. Braslia: TCU, Secretaria-Geral de Controle Externo, 2000, p. 14. 120 pp. Encontrado no site www.tcu.gov.br, em 05 de novembro de 2003.13

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Transferncias de Recursos e a Lei de Responsabilidade

Fiscal: Orientaes Fundamentais. Op. cit., p. 24.14

MINISTRIO DA SADE. Normas de Cooperao Tcnica e Financeira de Programas e

Projetos mediante a Celebrao de Convnios e Instrumentos Congneres: Orientaes Tcnicas 2004. Braslia: Ministrio da Sade Secretaria Executiva Fundo Nacional de Sade Fundao Nacional de Sade, 2004, p. 9. 99 pp.

23

recursos federais fundo a fundo a Estados, Municpios e Distrito Federal, no mbito do SUS, o conjunto dos objetivos e compromissos que a legislao pertinente impe aos integrantes do SUS caracteriza relao convenial entre a Unio e as demais esferas de governo, conforme Deciso TCU n 449/1998-Plenrio-Ata 28/1998.1516

Igualmente, no pretendemos que fossem objeto de nossos exames, sendo os mesmos tratados, quando muito, de forma incidental, os denominados Convnios Normativos ou Interpretativos, que so mencionados sobretudo em exames de juristas estrangeiros.17 Tambm no tivemos a pretenso de abordar os cognominados Convnios praticados no mbito do Direito Privado.18 Pensamos que os interessantes objetos de estudo aqui enumerados, que sero abordados em nosso trabalho somente de forma perifrica, apontam para a inegvel existncia de considervel nmero de acordos e instrumentos que podem ser tratados como de natureza convenial, como tambm indicam a necessidade de uma viso ampliada sobre os ltimos.

15

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Deciso 449/1998 Plenrio. Natureza Convenial do

Relacionamento Fundo a Fundo entre a Esfera Federal e as Esferas Estadual e Municipal do Sistema nico de Sade. In: Portal de Pesquisa Textual de Jurisprudncia do TCU (Internet). Braslia: TCU, pp. 1 e 7. 07 pp. Encontrado no site: www.tcu.gov.br. Acesso em 03.08.2004.16

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Transferncias de Recursos e a Lei de Responsabilidade

Fiscal Orientaes Fundamentais. Op. cit., p. 29.17

Destacamos os exames presentes em:

MORALES, Mara Jess Garcia. Convenios de Colaboracin en los Sistemas Federales Europeos: Estudio Comparativo de Alemania, Suiza, ustria y Blgica. Madrid: McGraw-Hill, 1998, pp. 97-99 e 131-144. 372 p.; SANTIAGO, Jos Mara Rodriguez de. Los Convenios entre Administraciones Pblicas. Madrid: Marcial Pons, pp. 293-301. 434 p.; REXACH, Angel Menndez. Los Convenios entre Comunidades Autonomas: Comentario al Articulo 145.2 de la Constitucion. Madrid: Instituto de Estdios de Administracion Local, 1982, pp. 8392. 149 p.18

BITTAR, Carlos Alberto. Contratos Civis. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, pp. 245-

251. 274 p.

24

Igualmente, julgamos, desde os primeiros momentos, que a delimitao do tema era indispensvel, restringindo o nosso olhar a questes vinculadas aos Convnios da Administrao Pblica, o que significa tratar os Convnios em sua forma mais tradicional, envolvendo pessoas e entidades da Administrao Pblica e, ainda, articulando pessoas e entidades da Administrao Pblica e particulares, onde podemos estar diante de situaes, dentre outras, de destinao, transferncia e repasses de recursos, verbas e/ou contrapartidas, visando cooperao, a colaborao, a coordenao, a parceria, o fomento, o auxlio, a ajuda, a contribuio e a subveno.

1.3. ALGUNS CAMINHOS PERCORRIDOS Salientamos que para estudar a temtica dos Convnios da

Administrao Pblica e tambm as que se vinculam aos Contratos da Administrao Pblica e as Licitaes Pblicas, no primeiro momento, consultamos e sistematizamos sobretudo as obras dos mais reconhecidos administrativistas ptrios, bem como de autores de obras e artigos, nacionais e estrangeiros, que enfrentam os assuntos mencionados. Ainda, procuramos conhecer sobre o tema e os assuntos a que os mesmos se associam mais diretamente, a legislao, bem como a jurisprudncia judicial, administrativa e dos Tribunais de Contas, sobretudo a nacional, embora a consulta de materiais estrangeiros. A priorizao dos referidos temas para estudo e sistematizao decorre da constatao de que parte considervel das elaboraes sobre o tema Convnios da Administrao Pblica ocorre a partir das distines ou pretensas diferenciaes entre os mesmos e os Contratos da Administrao Pblica e os Contratos em geral, como tambm devido ao fato de que o art. 116, da Lei Federal n 8.666/93, que trata de forma mais especfica dos Convnios da Administrao Pblica, dizer que se aplicam, no que couber, as disposies da citada legislao. Destacamos que para enfrentar a mencionada temtica e dar conta do objeto do estudo, alm dos exames que se vinculam com questes de mtodo e interpretao, foi tambm indispensvel, ao longo do trabalho, o estudo e sistematizao de questes de Direito Privado, sobretudo as referentes aos chamados Direitos das Obrigaes e dos Contratos Privados. O destaque dado ao

25

tema se deve, em primeiro lugar, ao fato que na origem das distines entre os Contratos e os Convnios da Administrao Pblica podemos encontrar, de regra, entendimentos que diferenciam o conceito de Contrato das noes de Acordo, Conveno, Pacto, Ato Complexo e Ato Coletivo. A relevncia concedida ao assunto, de outro lado, se deve a possibilidade de objetar, tendo em conta a ampla elaborao doutrinria e as codificaes, nacionais e estrangeiras, dos sculos XIX, XX e atual, na rbita do Direito das Obrigaes e dos Contratos Privados, os elementos que so associados, notadamente pela doutrina administrativista, como indispensveis para os Contratos da Administrao Pblica e, ainda, como definidores das diferenas entre os ltimos e o Convnio da Administrao Pblica e/ou de uma pretensa natureza no contratual dos pactos de natureza convenial. Julgamos que os mesmos elementos serviram de relevante ponto de apoio para nossos comentrios, exames, crticas e concluses, fato que por uma questo de justia procuramos valorizar ao longo do trabalho. A pretenso de valorizar os materiais e as contribuies colhidas tambm decorre da nossa compreenso de que o ponto de partida de um estudo srio deve ser a verificao do chamado estado atual da cincia sobre o objeto examinado. Igualmente, deve-se a nosso entendimento de que deveramos trazer luz e sistematizar a maior diversidade possvel de exames em relao a um tema que geralmente tratado e referido a partir de uns poucos exames e autores, quando podemos encontrar sobre o mesmo uma considervel variedade de enfoques, tratados por nmero razovel de autores. Entendemos, ainda, que a sistematizao das diversas anlises que envolvem o citado instituto pode auxiliar o desenvolvimento e a construo de nossas concluses sobre o tema, mas tambm podem servir como referncia para futuros estudos. A ltima idia est associada a uma viso de conhecimento que deve ser continuamente criado, recriado, aprofundado, desenvolvido, superado e acumulado, numa dimenso individual, mas principalmente social, que obrigatoriamente se deve nutrir da memria das contribuies j existente sobre os objetos de estudo. Julgamos que est implcito, nos exames acima efetuados e na definio dos nossos objetivos para o trabalho de Mestrado, o fato de que tnhamos entendimentos profundamente crticos em relao a muitas concepes e prticas que se faziam e fazem presentes nos ajustes conveniais e nos procedimentos que a

26

eles estavam vinculados, e, ainda, uma significativa objeo para com muitos enfoques que eram e so dados aos temas pelas concepes majoritrias presentes da doutrina administrativista brasileira. Porm, pensamos, olhando os exames efetuados e as concluses a que chegamos, que as nossas anlises de ento, em um grande nmero de questes, estavam erroneamente alinhadas ao pensamento majoritrio e, tambm, que os nossos entendimentos crticos eram bastante insuficientes. Julgamos que os pontos de vista agora trazidos, apesar de suas limitaes, significam um inegvel salto de qualidade em relao aos exames iniciais. Pensamos que conseguimos enfrentar, no presente estudo, de uma forma consistente, alm de temas vinculados a metodologia e a interpretao, questes essenciais no mbito dos Convnios da Administrao Pblica, dos Contratos Administrativos, das Licitaes Pblicas e do Direito Pblico, como tambm do Direito das Obrigaes, do Direito dos Contratos e do Direito Privado. Entendemos que foi relevante para que o nosso trabalho atingisse um novo patamar sobre o tema, de um lado, a possibilidade que tivemos de nos dedicar, a partir do inicio de 2005, quase que em tempo integral, por um perodo de em torno de 18 meses, para estudar, refletir e formular concluses sobre os temas que se vinculam ao objeto de nossa Dissertao, como resultado de licena solicitada e aprovada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul FAPERGS e autorizada pela Secretaria de Cincia e Tecnologia do Estado do Estado do Rio Grande do Sul, no uso da delegao de competncia que lhe foi conferida pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul. De outro lado, foi importante para que a nossa compreenso e atividade adquirissem um grau mais elevado os ensinamentos colhidos em muitos juristas, nacionais e estrangeiros, que serviram como elemento de instigao, de provocao e/ou de referncia em questes fundamentais e decisivas enfrentadas. O mesmo ocorre a despeito do grau de concordncia ou de contrariedade que temos em relao s idias trazidas pelos mesmos e, ainda, apesar de nos considerarmos integralmente responsveis pelo resultado final e pelas concluses do presente trabalho. Entendemos que devemos parcela considervel do acumulado na presente Dissertao aos ensinamentos dos Professores do Mestrado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUCRS, que propiciaram

27

nosso aprimoramento pessoal e que trouxeram elementos que aperfeioaram as nossas anlises em relao aos fenmenos jurdicos enfrentados. Julgamos que, tendo em vista a orientao qualificada e as contribuies fundamentais que se vinculam mais diretamente com a presente Dissertao, temos um dbito relevante principalmente com o Prof. Dr. Juarez Freitas, pelos seus exames, lies e incentivo. Pensamos que os estudos que realizamos tm uma dvida destacada tambm com as reflexes que foram trazidas pelo Prof. Dr. Ingo Wolfgang Sarlet e pelo Prof. Dr. Eugnio Facchini Neto. Salientamos que nas questes de mtodo e interpretao foram de grande relevncia tambm as anlises encontradas sobretudo, entre os brasileiros, em Juarez Freitas, Luis Roberto Barroso, Paulo Bonavides, Eros Roberto Grau, Celso Ribeiro Bastos, Ingo Wolfgang Sarlet, Romeu Felipe Bacellar Filho, Ruy Samuel Espndola, Jos Souto Maior Borges, Francisco Meton Marques de Lima, Gustavo Tepedino, Maria Celina Bodin de Moraes e Eugnio Facchini Neto, como tambm, entre os estrangeiros, Claus-Wilhelm Canaris, Konrad Hesse, Robert Alexy, Ronald Dworkin, Norberto Bobbio, Pietro Perlingieri, Edgar Morin, Jos Joaquim Gomes Canotilho, Genaro Carri e Ricardo Luis Lorenzetti. Julgamos que, em questes cruciais que envolvem os temas Convnios da Administrao Pblica, aos Contratos da Administrao Pblica, s Licitaes Pblicas e ao Direto Pblico, foram fundamentais ensinamentos doutrinrios colhidos notadamente, entre os brasileiros, em Mrio Masago, Ruy de Cirne e Lima, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Jos Cretella Jnior, Edmir Netto Arajo, Sandra Julien Miranda, Edithe Mesquita Hupsel, Pedro Duro, Mirian Cavalcanti de Gusmo Sampaio Torres, Antonio Carlos Cintra do Amaral, Slvio Lus Ferreira da Rocha, Eros Roberto Grau, Carlos Ari Sundfeld, Maral Justen Filho, Juarez Freitas e Odete Medauar, como tambm, entre os estrangeiros, Jos Roberto Dromi, Gaspar Ario Ortiz, Roberto O. Bustillo Bolado, Jos Luis vila Orive, Angel Menndez Rexach, Enoch Alberti Rovira, Mara Jess Garca Morales e Jos Mara Rodriguez de Santiago. Salientamos que foram essenciais em questes decisivas, quando tratamos de assuntos vinculados ao Direito de Obrigaes, ao Direito dos Contratos e ao Direito Privado, as lies encontradas, dentre os brasileiros, em Francisco Cavalcante Pontes de Miranda, Clvis Bevilaqua, Orlando Gomes, Caio Mrio da Silva Pereira, Arnoldo Wald, Clvis do Couto e Silva, Ruy Rosado de Aguiar Jnior,

28

Judith Martins-Costa, Araken de Assis, Paulo Luiz Neto Lobo, Gustavo Tepedino, Eugnio Facchini Neto e Ronaldo Porto Macedo Jnior, como tambm, entre os estrangeiros, em Tullio Ascarelli, Karl Larenz, Emilio Betti e Pietro Perlingieri. Consideramos que com o estmulo e impulso dado pelos ensinamentos obtidos, embora assumindo inteira responsabilidade pelos resultados finais do presente trabalho, conseguimos efetuar, atingindo um novo patamar nas nossas anlises e concluses, uma desestruturao significativa das concepes majoritrias, na doutrina administrativista ptria, sobre o tema Convnios da Administrao Publica, a ttulo de cooperao, colaborao, coordenao, parceria, auxlio e/ou ajuda, como tambm da viso tradicional relativa distino entre o mesmo e os Contratos da Administrao Pblica e os Contratos, e, ainda, a construo de elementos que fixam algumas das caractersticas prprias dos ajustes de natureza convenial, como tambm que afirmam a natureza contratual dos citados acordos.

1.4. OS EXAMES RELATIVOS AO MTODO E A INTERPRETAO Ressaltamos que alguns entendimentos, notadamente no mbito do mtodo e da interpretao, se configuram como relevantes para o enfrentamento do presente trabalho, como tambm se revelam indispensveis, de regra, para encarar outros temas na rbita jurdica. As mencionadas compreenses, que se constituem como parmetros essenciais na presente Dissertao, esto fortemente associadas s lies de um grande nmero de juristas aqui mencionados, a despeito de assumirmos integralmente os exames e as concluses aqui efetuadas. Sustentamos, em primeiro lugar, o primado do sistema/ordenamento jurdico e sua unidade, tendo a Constituio como seu ponto mais elevado. O que exige sejam os fenmenos jurdicos verificados luz do conjunto do sistema/ordenamento e da Carta Magna, procurando verificar os princpios, normas estritas (ou regras), valores e diretivas presentes, como tambm visando estabelecer a definio, classificao e hierarquizao de sentidos, finalidades e diretivas encontradas. Defendemos, ainda, que a compreenso sobre o primado do sistema/ordenamento jurdico, tendo como vrtice a Constituio, no queda

29

abalada por determinado exames que entendem superados ou obsoletos na poca atual as sistematizaes e snteses de maior significao, como tambm por anlises submissas aos fatos como se apresentam, ao fator econmico, ao poder, aos poderosos, a globalizao, etc. Entendemos, ao contrrio das previses apontadas, que possvel verificar, na esfera dos ordenamentos jurdicos, como tendncia, a possibilidade de serem alcanadas sistematizaes e snteses jurdicas de maior relevncia e significao, com o objetivo de processualmente fazer avanar, no mbito de pases e/ou de reas continentais e/ou mundialmente, os valores, dentre outros, da razo, da pessoa e da justia. Consideramos que tal tendncia ocorre mesmo diante de uma realidade complexa, mltipla, plural e com acentuados graus de diversidade e enfrentando mecanismos e interesses poderosos. Destacamos, em segundo lugar, o entendimento sobre a supremacia da Constituio no interior do sistema/ordenamento jurdico, do que decorre a fixao da superioridade hierrquica dos princpios, normas estritas (regras), valores e diretivas presentes na Carta Magna. Entendemos que o exame referido exige que a interpretao do sistema/ordenamento ocorra a partir da Constituio e implica na rejeio das tentativas de principiar a mesma pelas regulaes infraconstitucionais. Salientamos, em terceiro lugar, que os princpios e dispositivos constitucionais devem ser interpretados com base nos princpios da fora normativa da Constituio e da mxima efetividade possvel, como tambm tendo em conta a potencialidade de aplicao direta e imediata dos princpios e dispositivos mencionados e da eficcia plena dos mesmos. Pensamos que o princpio da fora normativa da Constituio surge da compreenso de que os princpios e dispositivos constitucionais so normas jurdicas e possuem imperatividade, em razo do que no ocupam um lugar meramente acessrio e de reforo, nem uma posio simplesmente auxiliar. Igualmente, os mesmos no podem ser vistos como simples lembrana, advertncia e limitao contra contedos em sentido diverso e/ou como meras manifestaes de boas intenes de cunho programtico e/ou poltico. Julgamos, tambm, que o princpio da mxima efetividade significa exigir que os dispositivos constitucionais sejam interpretados sempre no sentido de conceder aos mesmos a maior eficincia e eficcia possvel. Igualmente,

30

consideramos que necessrio que os dispositivos constitucionais, com destaque para as estipulaes referentes aos direitos fundamentais, sejam interpretados levando em conta a potencialidades da imediata e direta aplicao e da plena eficcia dos mesmos. Ainda, pensamos que as limitaes e restries que podem atingir os dispositivos e direitos mencionados, devido ponderao e justificao que se demonstrarem pertinentes, devem evitar o esvaziamento do ncleo essencial dos mesmos. Ressaltamos, em quarto lugar, a existncia de uma hierarquizao do ponto de vista substancial e axiolgico, na rbita dos princpios, normas estritas (regras), valores e diretivas presentes no sistema/ordenamento jurdico, a iniciar pela Constituio. Ocorrendo a mencionada hierarquizao como resultado da inegvel ocorrncia, no interior do sistema/ordenamento, que possui a Carta Magna como seu ponto mais elevado, de princpios, normas estritas, valores e diretivas com maior grau de destaque e que prevalecem na competio com os demais. Os mesmos ganham evidncia e predominncia, por exemplo, a partir da eleio do Constituinte, da lgica e da ordenao do sistema jurdico constitucional examinado, e, ainda, da preponderncia de determinados valores na sociedade. Salientamos, em quinto lugar, que a existncia de uma hierarquizao do ponto de vista substancial e axiolgico, de princpios, normas estritas e valores, no mbito do sistema/ordenamento, a iniciar pela Constituio, no minimiza a importncia do princpio da concordncia prtica ou da harmonizao. Entendemos que o princpio mencionado exige que se trabalhe, num primeiro momento, para estabelecer uma interpretao, na esfera dos princpios e dos valores em conflito, mas tambm das normas estritas (regras), passvel de conseguir, sempre que possvel, a compatibilizao, a concatenao e a sincronia. O rumo mencionado objetiva a unidade e integrao, de forma a concertar, sempre que se revelar vivel, os princpios e dispositivos que estiverem concorrendo ou rivalizando, com a finalidade de afetar e esvaziar no menor grau possvel princpios e dispositivos e com o propsito tambm de evitar a supresso integral dos princpios e dispositivos restringidos, preservando, no mnimo, o ncleo fundamental dos mesmos. Destacamos, em sexto lugar, a fundamentalidade, primazia e superioridade dos princpios em relao s normas estritas e aos prprios valores.

31

Julgamos que os princpios so a base essencial do sistema/ordenamento jurdico, dentre outros motivos, por estabelecerem os principais fundamentos, direcionamentos e referncias, gerais e/ou setoriais, para o mesmo. Pensamos que a definio ntida de tais alicerces, sentidos e parmetros de grande relevncia para ultrapassar abordagens parcializadas e/ou fragmentrias. Igualmente, entendemos que os princpios possuem a mxima eficcia e efetividade, havendo em relao aos mesmos a presuno da aplicabilidade direta e imediata e da plena eficcia, a menos que ocorram adequados juzos de justificao que relativizem as mencionadas proposies. Consideramos, de outra sorte, que qualquer relativizao deve procurar atingir no menor grau possvel os princpios em disputa, mantendo, no mnimo, o ncleo essencial dos princpios restringidos. Verificamos, em stimo lugar, que a possibilidade de conferir peso e gradao valorativa no ocorre somente em relao aos princpios. Entendemos que existe a possibilidade de atribuio de peso e gradao valorativa tambm para as normas estritas (regras), do que decorre o questionamento, no mbito das mesmas, das lgicas do tudo-ou-nada e/ou do valem-no valem.

1.5. DA DISTINO DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA COM RELAO AOS CONTRATOS DA ADMINISTRAO PBLICA E AOS

CONTRATOS EM GERAL Constatamos no nosso trabalho, de um lado, que uma relevante parcela dos exames relativos aos Convnios da Administrao Pblica so efetuados tendo como parmetros, referncias e elementos de distino os Contratos da Administrao Pblica e os Contratos em geral. De outro lado, verificamos ao longo do presente trabalho uma imensa fragilidade dos principais entendimentos que distinguem os Convnios da Administrao Pblica dos Contratos da mesma Administrao e dos Contratos em geral. Trabalhamos o tema, em primeiro lugar, a partir da verificao das concepes doutrinrias que esto na origem das mesmas distines, que julgamos podem ser encontradas nas diferenciaes dos denominados Acordos, Convenes, Pactos, Atos Complexos e/ou Atos Coletivos em relao aos Contratos. Nas mesmas so apresentados como elementos relevantes para as mencionadas

32

diferenciaes

os

elementos

antagonismo

ou

convergncia

entre

as

partes/partcipes, e, ainda, existncia ou ausncia de obrigaes recprocas entre as partes/partcipes, como tambm o estabelecimento, ausncia ou precariedade da vinculao bilateral, obrigacional e/ou contratual, direitos, deveres, obrigaes, pretenses, responsabilidades, aes e/ou sanes. Demonstramos, em segundo lugar, no que se refere s diferenas entre os Convnios da Administrao Pblica e os Contratos da Administrao Pblica e os Contratos em geral, a insuficincia das anlises que vinculam os primeiros aos conceitos de convergncia e comunho e os ltimos s noes de antagonismo e contraposio de interesses, objetivos e resultados pretendidos pelos partcipes.19 A fragilidade dos mesmos exames fica evidente, de um lado, pelo reconhecimento da existncia, pela doutrina e pelas codificaes dos sculos XIX, XX e atual, no Brasil e no mundo, de contratos com atividade em proveito alheio e de contratos associativos, cooperativos, de parceria e de comunho de escopo. Entendemos, de outro lado, que a problematizao mais desestruturadora da mesma distino entre os Convnios da Administrao Pblica e os Contratos da mesma Administrao e os Contratos em geral se origina nos entendimentos que enxergam a relao contratual como totalidade e processo, e, ainda, que ultrapassa a mera relao entre partes/partcipes e se coloca tambm na perspectiva de terceiros, da sociedade e ordenamento jurdico, e, tambm, como relao onde temos a afirmao, como elemento central e no meramente subsidirio, da cooperao, colaborao e parceria. Comprovamos, em terceiro lugar, quando do exame do conceito de obrigaes recprocas20, a insuficincia dos entendimentos que associam obrigatoriamente a mesma noo aos Contratos da mesma Administrao e/ou aos

19

Verifique-se, por exemplo, o art. 48, do Decreto Federal n 93.872, de 23 de dezembro de 1986 de 24/12/1986). O mesmo Decreto foi encontrado no site

(DOU

ww.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D93872.htm , em 04 de julho de 2004.20

O mencionado conceito pode ser encontrado, somente para lembrar, no art. 2, pargrafo nico, da

Lei Federal n 8.666/93, Das Licitaes e dos Contratos da Administrao Pblica. Na mesma disposio define-se o denominado Contrato da Administrao Pblica como ajuste em que ocorre a estipulao de obrigaes recprocas.

33

Contratos em geral e que pensam ou sugerem a ausncia da mesma nos Convnios da Administrao Pblica. As insuficincias dos mencionados exames decorrem, de um lado, do fato de que, nos Contratos da Administrao Pblica e nos Contratos, nem sempre as obrigaes so semelhantes e equivalentes, de que nem todos os contratos so onerosos, bilaterais e/ou comutativos, como demonstram a ampla aceitao da existncia de contratos gratuitos, unilaterais e/ou onde est ausente a comutatividade, pela doutrina e pelas codificaes do sculos XIX, XX e atual, no Brasil e no mundo. Julgamos, de outro lado, que a fragilidade dos argumentos se deve tambm ao fato de que a realidade dos Convnios da Administrao Pblica, no Brasil, apontar para a existncia nos mesmos tanto de situaes de ausncia de obrigaes recprocas, como de circunstncias onde temos a presena das mesmas obrigaes. Evidenciamos, em quarto lugar, o equvoco da viso que julga, por diversos caminhos, os Convnios da Administrao Pblica como pactos de natureza precria. Discordamos de que ocorra a referida precariedade nos ajustes de natureza convenial, de um lado, a partir de consideraes de que nos mesmos esto ausentes ou existem de forma instvel a composio e o acordo de vontades, e, ainda, a vinculao jurdica, obrigacional e/ou contratual,21 geradora de direitos, deveres, obrigaes, pretenses, responsabilidades, aes, sanes e/ou penalizaes, bem como que entendem os mencionados ajustes, ou parcela dos mesmos, como meras declaraes, protocolos, pautas e/ou acordos de intenes, programticos e/ou polticos. Entendemos que os princpios, normas estritas e valores presentes na Constituio de 1988, com destaque para o artigo 37, caput e incisos XXI e 4, 5 e 6 , o art. 70, caput e pargrafo nico, o art. 71, caput, incisos II, VI, VIII e XI, e o art. 199, 1, e, tambm, os seus desdobramentos no mbito infraconstitucional, na

21

Lembramos que no art. 2, pargrafo nico, da Lei Federal n 8.666/93, Das Licitaes e dos

Contratos da Administrao Pblica, tambm conceitua o cognominado Contrato da Administrao Pblica como ajuste onde haja acordo de vontades para a formao de vnculo.

34

sua dimenso legal, regulamentar ou administrativa,22 problematizam seriamente os exames antes referidos, na medida que criam um grande nmero de condicionamentos que incidem sobre os ajustes pblicos em geral, inclusive os Convnios da Administrao Pblica. Os condicionamentos mencionados tornam implausveis exames que no apontam no sentido de os ajustes conveniais se constiturem como fatos jurdicos que adentram o mundo jurdico e, ainda, estabelecem relaes/vinculaes jurdicas e obrigacionais, como regra, no plano da existncia, da validade e da eficcia, do que derivam, em princpio, direitos, deveres, obrigaes, pretenses, aes, responsabilizaes, sanes e/ou penalizaes. De outro lado, destacamos que tm impacto relevante sobre as concluses que esboamos em relao aos Convnios da Administrao Pblica e congneres, a ntida superao, nos dias atuais, dos entendimentos que concebem para as normas constitucionais uma dimenso onde esto ausentes a normatividade e/ou a juridicidade e para as quais se atribui um carter restritamente poltico e/ou programtico. Julgamos, como decorrncia dos entendimentos indicados, no serem aceitveis compreenses, dentre outras, que restrinjam a normatividade, a

22

Destacamos o estabelecido na normatizao legal, regulamentar ou administrativa que trata mais

diretamente dos Convnios e congneres, como o caso, dentre outras, da Lei Federal n 8.666/93, Dos Contratos da Administrao Pblica e das Licitaes Pblicas, da Lei Federal n 4.320/64, Do Direito Oramentrio e da Contabilidade Pblica, da Lei Complementar Federal n 101/00, Da Responsabilidade Fiscal, da Lei Federal n 10.028/00, Dos Crimes resultantes da Inobservncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, do Decreto-Lei n 200/67, Da Reforma da Administrao Pblica Federal, da Lei Federal n 11.178/05, Das Diretrizes para a Elaborao Oramentria de 2006, do Decreto Federal n 93.872/88, e, ainda, da Instruo Normativa n 01/97, da Secretaria do Tesouro Nacional, Dos Convnios. Ainda, salientamos o regulado, nos principais Cdigos ptrios, e, ainda, na Lei Federal n 4.717/65, Da Ao Popular, na Lei Federal n 7.347/85, Da Ao Civil Pblica, na Lei Federal n 8.429/92, da Improbidade Administrativa, na Lei Federal n 3.164/57, Do Seqestro e Perda de Bens Adquiridos por Servidor Pblico por Influncia ou Abuso de Cargo ou Funo Pblica, na Lei Federal n 3.502/58, Do Enriquecimento Ilcito dos Servidores Pblicos, Seqestro e Perda de Bens Adquiridos por Influncia ou Abuso de Cargo ou Funo, na Lei Federal n 1.079/50, Da Responsabilidade do Presidente da Repblica, dos Ministros de Estado, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador Geral da Repblica, dos Governadores e dos Secretrios dos Estados, no Decreto-lei n 201/67, da Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores, e na Lei Federal n 8.443/92, Da Orgnica do Tribunal de Contas da Unio. Lei

35

juridicidade e a responsabilidade nos ajustes pblicos de natureza convenial, como tambm que entendam os mesmos pactos como meras declaraes, protocolos, pautas e/ou acordos de intenes, programticos e/ou polticos. Igualmente, questionamos entendimentos que enxergam como de natureza precria e instvel os Convnios da Administrao Pblica, diferentemente dos Contratos da Administrao Pblica e dos Contratos em geral, pela possibilidade de nos primeiros, ao contrrio do que nos ltimos, serem possveis a ocorrncia de retiradas unilaterais e denncias. Julgamos que as mencionadas concepes se demonstram frgeis pela possibilidade de ocorrerem alteraes ou rescises23 unilaterais nos Contratos da Administrao Pblica, que podem ser considerados como fatores geradores de situaes instveis e prenhes de precariedade. Ainda, os mencionados entendimentos se revelam insuficientes tambm pelas constataes, na doutrina e nas codificaes, do Brasil e do mundo, de que existem inmeros Contratos onde ocorrem resilies unilaterais e denncias. Igualmente, evidenciamos, em quinto lugar, a fragilidade dos entendimentos que consideram presentes, como regra, a igualdade e/ou igualdade jurdica entre os partcipes nos Convnios da Administrao Pblica. Tais exames servem, de um lado, como elemento para estabelecer a distino dos mesmos com os Contratos da Administrao Pblica, como tambm, de outro lado, de critrio que colabora para a fixao da precariedade dos mesmos. Entendemos necessrio, tendo como parmetro breves anlises sobre o Federalismo na Alemanha e rpidos exames sobre a Federao Brasileira, buscar viabilizar os novos e positivos preceitos trazidos pela Constituio de 1988, que se orientam no sentido de uma Federao-Repblica que rompa as desigualdades existentes entre os componentes do pacto federativo. O que no pode nos levar, escudados na igualdade e falta de hierarquia jurdica entre os que compem a Federao, a qualquer subestimao das imensas desigualdades de fato, sobretudo no Brasil, baseadas notadamente no aspecto econmico e financeiro, na medida em que as mesmas ganham incidncia concreta sobre os ajustes de natureza convenial,

23

Anotamos, ao longo do trabalho, o uso imprprio do termo resciso, a partir de exames presentes

em qualificada doutrina.

36

gerando situaes de desigualdade de fato e, em muitas situaes, de direito no mbito dos mesmos pactos. Consideramos que nos Convnios da Administrao Pblica a desigualdade, de fato e tambm de direito, ocorre tambm quando estamos diante, por exemplo, de situaes de adeso, onde um dos partcipes tem a possibilidade de definir unilateralmente, o conjunto ou a parte mais relevante, das clusulas do ajuste. Ainda, constatamos no trabalho que nos Convnios e nos Contratos da Administrao Pblica os partcipes ficam submetidos a uma ampla variedade de princpios, normas estritas e valores, que, no mnimo, limitam consideravelmente a discusso do contedo do ajuste na fase preliminar, tendendo a gerar, em princpio, ajustes com clusulas definidas e/ou impostas unilateralmente, ou seja, situaes de adeso e no paritrias, que ocorrem de forma mais marcante quando temos um pacto entre a Administrao Pblica e os particulares, mas tambm quando os partcipes do ajuste forem somente pessoas ou entidades da Administrao Pblica. Destacamos, ainda, que as situaes de adeso, de falta de paridade e de desigualdade se do, mesmo que com caractersticas particulares, tanto nos Contratos da Administrao Pblica, como nos Contratos de Direito Privado e nos Convnios da Administrao Pblica. Ainda, consideramos que de uma possvel verificao da igualdade entre os partcipes nos chamados Convnios da Administrao Pblica, ou da falta da mencionada paridade, no se deve deduzir maiores concluses sobre a ocorrncia ou no de natureza instvel e precria nos mencionados ajustes. Julgamos que desautorizam a associao das idias de igualdade entre os partcipes com a precariedade e instabilidade do pacto, a constatao de que temos um reduzido percentual de negativas no sentido da aceitao do recebimento de verbas e das assinaturas dos acordos de natureza convenial, devido clusulas, condies e normatizaes vinculadas aos mesmos ajustes, e, ainda, uma reduzida dimenso, na esfera dos pactos conveniais, de retiradas unilaterais, denncias e/ou de disputas judiciais.

1.6. DE ALGUMAS CARACTERSTICAS DOS CONVNIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

37

De outro lado, aps exames e concluses que julgamos efetuam uma desestruturao das concepes majoritrias, na doutrina administrativista ptria, sobre a temtica Convnios da Administrao Publica, a ttulo de cooperao, colaborao, coordenao, parceria, auxlio e/ou ajuda, como tambm da viso tradicional relativa distino entre os mesmos e os Contratos da Administrao Pblica e os Contratos, que pensamos apontam para a natureza contratual dos primeiros, fizemos esforo no sentido de fixar algumas das caractersticas prprias dos Convnios da Administrao Pblica e congneres. Destacamos, em primeiro lugar, que, tendo como referncia sobretudo a doutrina e a prtica administrativa nacional, que os Convnios da Administrao Pblica se caracterizam, nas relaes entre os partcipes, pela cooperao, colaborao, coordenao, parceria, auxlio e/ou ajuda, bem como pela ausncia nas mesmas relaes, no mnimo, dos elementos lucro, preo e/ou remunerao. Ao mesmo tempo que salientamos que as mesmas definies sobre o carter dos Convnios da Administrao Pblica, no so obstculo para a constatao da existncia de outros Contratos associativos, cooperativos, de parceria e de comunho de escopos e/ou de outros Contratos onde no se faa presente o lucro, o preo e/ou a remunerao. Definimos os Convnios da Administrao Pblica, de um lado, como pacto de cooperao, colaborao, coordenao e parceria, em razo de pensarmos que os mencionados conceitos so os que expressam da melhor forma os Convnios na sua forma mais tradicional, que costumam vincular e associar em relao de comunho pessoas e entidades da Administrao Pblica e tambm as mesmas com pessoas fsicas ou jurdicas, com ou sem fins lucrativos. Destacamos, de outro lado, que os termos cooperao, colaborao, coordenao e parceria so largamente utilizados, na doutrina e prtica administrativa, para caracterizar relaes e ajustes que se notabilizam pelos elementos associao e comunho de escopos, como constatamos no presente estudo. Salientamos que da leitura dos dispositivos da Constituio Federal de 1988, sobretudo os que se relacionam organizao do Estado e ordem social,

38

emergem com nitidez, no mnimo, os conceitos de cooperao, associao e coordenao.24 Igualmente, ressaltamos que a utilizao notadamente dos conceitos de cooperao e colaborao decorre igualmente do fato de que a doutrina contempornea, no Direito Privado e no Direito Pblico, tm afirmado de forma relevante as citadas noes nas relaes obrigacionais e contratuais, como elementos centrais, no somente subsidirios, das mencionadas relaes. Ainda, consideramos os Convnios da Administrao Pblica, para alm de ajustes que se particularizam pela cooperao, colaborao, coordenao e parceria, tambm como ajustes que se caracterizam pelos elementos auxlio e ajuda, que consideramos podem compreeender, dentre outros, as atividades de fomento, os auxlios, as ajudas, os benefcios, as contribuies e as subvenes. De outra parte, procuramos examinar a adequao e a capacidade de resistncia dos muitos conceitos trazidos, notadamente presentes na doutrina e na prtica administrativa ptria, como definidores do afastamento dos Convnios da Administrao Pblica e congneres, tendo em conta inclusive as inmeras dimenses que podem tomar os mesmos e, ainda, o ordenamento jurdico e a prtica administrativa ptria. Os conceitos de que falamos so, dentre outros, o lucro, o preo, a remunerao, a contraprestao, o pagamento, o patrimnio, a vantagem, o benefcio, a renda, o rendimento, o proveito e/ou o ganho O detalhamento das mencionadas noes, nos levaram a considerar os Convnios da Administrao Pblica, nas relaes entre os partcipes, para alm dos elementos cooperao, colaborao, coordenao, parceria, auxlio e/ou ajuda, como pacto onde encontramos, como traos marcantes e como conceitos resistentes, a ausncia do lucro, do preo e/ou da remunerao, compreendidos os mesmos em sua dimenso tcnica. De outra forma, os exames efetuados indicam a fragilidade da utilizao genrica e aprioristica sobretudo das noes de contraprestao, pagamento, renda, rendimento, patrimnio, vantagem, benefcio, proveito ou ganho para distinguir os Contratos dos Convnios da Administrao Pblica e afastar a utilizao dos

24

Anotamos, dentre outros, o art. 23, caput e pargrafo nico, o art. 199 e o art. 241 (com redao

dada pela Emenda Constitucional n 19, de 4-6-1998), da Constituio Federal de 1988.

39

ltimos. As mesmas noes devem ser vistas a luz das situaes concretas, principalmente pelo fato de que as mesmas podem, tanto se apresentarem associadas, como dissociadas, dos conceitos de cooperao, colaborao, parceria, auxlio e/ou ajuda, como tambm das noes de lucro, preo e/ou remunerao. No rumo indicado, entendemos, somente para exemplificar, que receber um recurso e/ou uma verba repassada atravs de Convnio da Administrao Pblica pode significar, sim, ter vantagem, benefcio, proveito ou ganho, mesmo em situaes de ausncia do lucro, preo e/ou remunerao. A vantagem, benefcio proveito ou ganho pode se dar pelo acrscimo de reconhecimento poltico, pblico, profissional, cientfico, cultural e artstico, como resultado da obra realizada, da pesquisa efetuada, da pea de teatro apresentada e do show musical efetivado, etc. As anlises efetuadas, portanto, aconselham o uso contextualizado e econmico das noes que tanto podem tratar de situaes que se vinculam ao instituto jurdico dos Convnios da Administrao Pblica, como a circunstncias que os afastam e deslocam. De outro lado, verificamos que, na esfera dos Convnios da Administrao Pblica, mas fora das relaes entre os partcipes, ocorrem, em diversas situaes, relaes contratuais com terceiros, onde constatamos, como regra, a incidncia dos elementos lucro, preo e/ou remunerao. Entendemos que na ocorrncia das citadas circunstncias necessrio que as mesmas contrataes com terceiros sejam precedidas de procedimentos licitatrios pblicos ou anlogos, de dispensa ou de inexigibiliade25, como tambm procedimentos de contratao relativos Administrao Pblica, obedecendo notadamente aos princpios e dispositivos que orientam a Administrao Pblica e a Lei Federal n 8.666/93, das Licitaes e dos Contratos da Administrao Pblica. Salientamos, em segundo lugar, que os Convnios a Administrao Pblica tambm se caracterizam, nas relaes entre os partcipes, como pactos onde temos tambm compromisssos e obrigaes de destinar recursos, verbas e/ou contrapartidas para a realizao do objeto e do ajustado, e, ainda, de utilizar, gerir,25

Indicam no sentido do exposto, por exemplo, a previso do art. 116, caput e 3, II, da Lei Federal

n 8.666/93, do art. 27, da Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional n 01, de 1997, Dos Convnios, e do art. 12, inciso XV, da Instruo Normativa da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul de n 01, de 2005, Dos Convnios.

40

gerenciar e/ou administrar os mesmos de forma adequada, boa, correta, econmica e regular, como tambm que sujeita os partcipes e envolvidos no ajuste a fiscalizao, controle e prestao de contas sobre a feitura do objeto e sobre o respeito ao ajustado e ao ordenamento jurdico. Igualmente, pensamos que a estipulao das mesmas particularidades como caracterizadoras dos Convnios e congneres, no impedem que se possa verificar a existncia dos mesmos elementos em outros Contratos. Consideramos que nos ajustes de natureza convenial temos compromissos e obrigaes, no sentido de que, parte ou a totalidade dos partcipes, coloquem disposio recursos, verbas e/ou contrapartidas, prprios ou de terceiros, geralmente pblicos, provenientes principalmente dos concedentes, e/ou, quando couber, dos convenentes, para realizar notadamente o objeto e o ajustado, atendido, se houver, estipulaes dos partcipes e regulamentares que se aplicarem ao caso e o previsto no ordenamento jurdico. Pensamos, ainda, que no acordo referido os mesmos recursos, verbas e/ou contrapartidas, so utilizados, gerenciados e/ou administrados, de forma adequada, boa, correta, econmica e regular, por parcela ou totalidade dos partcipes, como regra o convenente, e/ou, ainda, o executor institucional ou a organizao encarregada para a gesto, buscando a concretizao do objeto e do ajustado, e, tambm, atendidas as estipulaes, quando for o caso, de pessoas ou entidades partcipes, e/ou regulamentar, como tambm respeitados os princpios, normas estritas (regras), diretivas e valores constitucionais e infraconstitucionais. Julgamos tambm que as atividades de fiscalizao, de controle e de prestao de contas so elementos fundamentais nos Convnios, congneres e/ou ajustes e procedimentos de natureza convenial. Destacamos especialmente a fiscalizao, o controle e a prestao de contas exercido pelos partcipes e os envolvidos no ajuste. Entendemos, ainda, que as verbas, recursos e/ou contrapartidas trazidas para o acordo convenial, mas tambm os direitos, deveres, obrigaes, pretenses, responsabilidades assumidos em face do ajustado, de regramentos de toda espcie e do ordenamento jurdico, exigem a possibilidade de fiscalizao, controle e prestao de contas exercida pelo chamado controle interno (Controladorias, Auditorias ou servios de contabilidade e de prestao de contas), pelo denominado controle externo (Tribunais de

41

Contas e Poder Legislativo) e do Poder Judicirio, como tambm a ocorrncia, sempre mais ampla, do exame, da observao e da vigilncia da cidadania, da comunidade e/ou popular. Pensamos, a partir de ampla motivao buscada no plano da teoria, do ordenamento jurdico e da pratica administrativa brasileira, que os repasses e transferncias de recursos pblicos, a ttulo de cooperao, de colaborao, de coordenao, de parceria, de auxlio e/ou de ajuda, devem ser viabilizados, como regra, pelos Convnios da Administrao Pblica e congneres, ao mesmo tempo em que descartamos opinies que consideram que os mesmos repasses e transferncias devam ser viabilizados atravs de Contratos de Doao. Julgamos igualmente que as concepes e prticas administrativas que enxergam os mesmos repasses como meras doaes e/ou como recursos a fundo perdido trouxeram e trazem, como regra, prejuzos relevantes. Entendemos que os recursos, verbas e/ou contrapartidas destinadas a ttulo, dentre outros, de fomento social, de auxlios, de ajudas, de contribuies correntes, de subvenes sociais e de bolsas, devem ser, em princpio, viabilizados atravs de Convnios da Administrao Pblica, congneres e/ou por ajustes e procedimentos de natureza convenial. A condio para tanto que, nas relaes entre os partcipes, fique caracterizada uma vinculao que tenha como elementos que a particularize, alm do aqui tratado, a cooperao e associao e, ainda, a ausncia de lucro, preo e/ou remunerao, entendidos os mesmos em seu sentido tcnico. Pensamos que a mencionada alternativa convenial predomina notadamente pelo fato de que no fomento social, nos auxlios, nas ajudas, nas contribuies correntes, nas subvenes sociais e nas bolsas pesquisa e estudo, inexistem, nas relaes entre os partcipes, situaes que gerem a remunerao, o preo e/ou o lucro, embora possam estar presentes nos mesmos as noes, dentre outras, de benefcio e vantagem e, inclusive, de acrscimo patrimonial e rendimento. Igualmente, julgamos que tende a no afastar a utilizao dos Convnios da Administrao Pblica, congneres e/ou os pactos e procedimentos de cunho convenial, as relaes de natureza indenizatria, como, por exemplo, as verbas pagas a ttulo de auxlio de custo, dirias, transporte e/ou alimentao, pelo fato de que nas referidas relaes no termos a remunerao, o preo e/ou o

42

lucro. Outrossim, destacamos que a hiptese indenizatria est intimamente associada, dentre outras, s noes de custo e preo de custo, com as ressalvas efetuadas aos conceitos de custo tcnico-econmico e custo figurativo que incorporam as noes de lucro, juro e/ou remunerao. Pensamos, em sentido contrrio, que os repasses de verbas, os auxlios e as ajudas, que tenham natureza remuneratria, deslocam a utilizao dos Convnios, congneres e/ou os ajustes e procedimentos de natureza convenial. Consideramos, por exemplo, que tm carter remuneratrio, por exemplo, alguns dos denominados auxlios e ajudas, como tambm alguns tipos de bolsas. De outro lado, entendemos que os repasses de verbas pblicas, a ttulo de fomento econmico, subvenes econmicas e subsdios econmicos, tm grande possibilidade de no se demonstrarem congruentes com os Convnios da Administrao Pblica, congneres e com os ajustes e procedimentos de natureza convenial. Assim julgamos em razo de que nos citados repasses de verbas, nas relaes entre os partcipes e beneficirios dos mesmos fomento econmico, subvenes econmicas e subsdios econmicos, embora exista, de regra, a cooperao, a colaborao, a coordenao, a parceria, o auxlio e/ou a ajuda, constatamos, tambm, em muitas situaes, a remunerao, o preo, o juro e/ou o lucro. Destacamos, em terceiro lugar, que os exames dos chamados Convnios da Administrao Pblica, a ttulo de cooperao, de colaborao, de coordenao, de parceria, de auxlio e/ou de ajuda, tal como ocorrem no sistema jurdico nacional, bem como na prtica administrativa, apontam para a existncia de ajustes conveniais, da mesma forma que acontece nos Contratos, onde podemos encontrar situaes de bilateralidade e tambm de unilateralidade, de onerosidade e ainda de gratuidade, de comutatividade e ig