,I0z rlsomcng>lcog 'H'3 eJnrlpil

l

l

t BIiIpfl . JI InIunIoA

^Ilurlslulurpu lderq

usJol lolsody BUB(

itl

e1 eleluozo;d uqciunuoo Mrru!!'1c1uo.rc tS $efueuntop'epo$DEllsuedome oait€.4slu1rupu ldqp1 {tderq :(6661) ecqqnd .ro1fiqq

,,6 vCodIS - poi (Cag rwl Wru\uad p1upoc panptJNWJ- pacrp rS 1e.ro1cop ep rcIrzq lfrliltlap pdu8 uI ruquaw :Gtffi+IC'..(cop1so4-coq esrng) ryrlesmg" 1nure.ford q lqord A rq!rynpo) lqnlcalord €aEnFl' il1ow p41qnd allo4sltiuqo o n@u1 ereqc godxe :(7197-1 1gZ) dgqgg1 n4ued cprmf uapsum{g1gg-1.002'n'U'o'S'O'6 urd ggg ry:14 riallsre^Iun preusuac4* Inrdluer8 ep lJe4uoJ uI urf"m {g'reru.€ulou p

^p"4sIEEr FFffitpcuno3 qsqug n4ued q{qrrelue3 sFI naued qpunf FqFmuI ruqruoru :(SOOt-S66f)

"ngnn n4ued ereq4 qprmf rymo f:(SOOZ-SSO t) ..cssryog d{C 4 t

€lros ''g'n'V q rop"per ({66I !:Gooz-zood]rv:fl{J e o.FtIprus ep ugruor-oolm+ clpFf T*-II0Z!117ffiZ) 'g'O FIEFS I

r"torcos (Z1OZ utp) (gd qburp) lerolcop sp rorycrpmo {gryluelsrse :4Semcng qp lfggpeip1fI€ ..ncseFp?U rarpuv ?ry'IT

7a salouot8V.t 'sapcol VEryo !o1 ap nodw!,I" :V'IO ItrI fluouon1ouoE7t o7" FqJo&r trr'spI€ 'g'.I'J'J'U'g'3 pncop3 q andn4ued '1'y'1y'4'V1I'J'n Is nrqurp rdplrsre,rmn e 1dap ry tqmeoreroq?le nuusd'1'y4741r53lru orqnd '..^\e.I Jo eFU rilpeq1 Jo elol eqr - lmorJ s[..-!Fuoeqilr€d I su€d €s]?llsra En q I'(tOOd eUeC 'ourg'(70trd) Gpqe1 aredrc4rud :(ggg7)

"tEarg fu1lole11z e efrpe e-nn1 e q awfi'€puol{ mp e4}Isre rql q ilrqug p,tuo.toduoc pnJouy'oFrywg,se.tEuo3eefAXXpqan{opuolwatuoJ 7a anbuqtd rpryd":(966 1) efuerg'euoqros ucrpil Iapwatsls tS mlnwo ,to11.ttthq o 4Insrnc q s:edrcgred :(7661) epeqg-re1ur su8uo3 €efAIX p q ad:(6661) epsny 'Smqzpg prery

tol€lsol€ :986 I Aq€l}sruFrrp?-crurffix

I8 """""""" """"""""etger?ollqrq eredo5

91"""""""' """""llrpco,rer lntdrcuudel ep nidecxg'g$2L"""""""' el4€4srurup€ Jolelc€ uereco.,lea .7$

L9"""""""' ........anr1€4srurup€ Jololce eerepuedsng .1$

L9 """"""""""""' aallerlsluFupu roIolJB BorBJoaoJ gS eerupuadsns .A ueraBalar4

,9 """""""' """"""""'ecgerSoqqrq eredea

29 """""""' """'elrlsJlsrurupe elelc? op esnpord ecrpunfrolelceJe eoJepullul .r$

6S """""""' elrl€ulrou elrl€4srurup? Joletrce rrJgJoqele e€o1opo1ery .g$

S9 ''""""""' olrl€4srultup€ Jolelc? e oreo8rn uI IIJE4ul Inluowonl .Z$

T,S """"""-" olrle4srunup€ Jolelo€ ep ecrpunf elelcsgg .1$

2s """""""' aallBruJou ealluJlsrulupE rolapu llrgroqelaepo1opo1e141 .e^Iturlslulupu roletru e1e aclplrnf elotraJf, .n1 uare8ela.rg

9V"""""""' """"""""'ocge.r3oqqrq eredaa

9€ """""""' ""olrle4srurupe Joletce rrJelrtue ernpecord 16 erurog .7$

09 """""""' ""'elr1er1srurupe Jolelc€ eslelrungodo rS eelelrye8el .1$

0€ """"""""""" oallerlslu$rpz roIalJB B olBlIIIqsIs,r ep algfgpuoJ .III uere8aler6

92"""""""' """"""""'ecgerSoryqrq oredeg

22"""""""' """"'elrl€4srurup€ Jolalc€ eerecgrsel3 .g$

9i """""""' ""Allerlsrurupe rnlnlce olrrn1psgrl rS erirugsq.7$EI """""""' ""ect8o1ounure1 rrpcgrrel3'1$€I """""a^Iturlslulrups roIolJB uersJglsslr 15 egrnlpsgrl .u$pgeq 11eera8a1a.r4

II """""""" """"""""ecger3o1yqrqeredea

9 """"""""' pcgqnd erie4sruurpe urp elrler1srururpe elrunrfered6 .E$

V """"""""' gcylqnd elle4srurupe urp ecrpunl elelcv .Z$

I """"""""" elereue8 elcedsy'1$I """"""""""""""""ar!1qnd 1e$urls1u1urpu .ro11fp1g.ro1nu

"atull^Ilry .1 uere8a1ar6

XIX"""""" Iral^arqv

IIAXt00Z u;p aglpe uu4rd e1 gfuger4

4X""""""" """'e-Z u rrflpe BI aluJuug-luu^nJ

nIX"""""" """'s-g u ugi;pe BI alulzur-luganJ

fX"""""""' """ E-l u u;i1pe BI olulsu!-lug^nJ

sulrdnJ

ruu€tr^l ull9l9J :rolc€perouqincsoFrcupls €ooJpuv :JolcB

rulllrp;'>lceg 'H'3 IFnrlpf Ie surs

n64serd nc Erntrpa qrerep

rerodurel'1ce;rpur nes t]::i? '

'eetezrlex e8elefq as '116:: :es rS eunrfce:g:ur enuustrLal-gfunsuoc nes ?oJezl:olns gep ereolggnd rolesnpord e :

put.r.trd 966118 'rv ea8al u.'ul sele IeIu'elelqerceds ep:c,'

iINT

9-VtL0-8r-9

\4 Drept administrativ

Prelegerea VI. Anularea gi inexistenfa actelor administrative............................ 85

$1. Anularea actelor administrative.................. ..........85

$2. Inexistenta actelor administrative ................. ........94Repere bibliografice ............9'l

Prelegerea VII. Contractele administrative ................ 100

$ 1 . Evolulia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative .............. 1 00

$2. Definilia gi trdsdturile contractului administrativ .................... 104

$3. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ ............... 105

Repere bibliografice .......... 110

Prelegerea VIII. Controlul asupra administrafiei publice; controluladministrativ-jurisdic{ional ............ ....... 113

$ I . Consideralii generale. Forme de control ..... .. . .. ... I I 3

$2. Controlul parlamentar .......,............. 115

$3. Controlul administrativ ................ ....................... 116

$4. Controlul administrativ-jurisdiclional............... ...................... I l9Repere bibliografice ..........128

Prelegerea IX. Institufia contenciosului administrativ: evolufia legisla{ieiqi aspecte de drept comparat... ............... 134

$1. ConsideraJii generale. Aspecte terminologice.................. .......134

$2. Aspecte de drept comparat.....

$3. Evolutia legislaliei in domeniu.. ......137Repere bibliografice .......... 145

Prelegerea X. Condi(ii ale acfiunii directe in contencios administrativ:si fie un act administrativ; si vatime un drept sau un interes legitim..........150

$1. Consideralii generale ....................... 150

$2. Conditia ca actul atacat sd fie un act administrativ ................. 151

$3. Condilia ca actul atacat sd vatdme un drept sau un interes legitim .............162Repere bibliografice .......... 156

Prelegerea XI. Condifii ale ac{iunii directe in contencios administrativ:actul s[ emane de la o autoritate public5; si fie indepliniti proceduraprealabili; acfiunea s[ fie introdusi in termen....... ..................... 170

$1. Condilia ca actul atacat sd emane de la o autoritate publicd....................... 170

$2. Condi{ia indeplinirii procedurii prealabile ."........1i4$3. CondiJia ca acliunea sd fie introdusd in termen ....................... 180Repere bibliografice .......... 184

Prelegerea XII. Actele administrative exceptate de la controlulin contencios administrativ datoriti naturii 1or.............. ............. 187

$1. Evolutia legislatiei in materie.... ...... 187

$2. Actele care privesc raporturile cu Parlamentul .................. ..... 190

$3. Actele de comandament cu caracter militar..... ....................... 194

$4. Alte categorii de

Repere bibliografice

Prelegerea XIII. Actelecontencios administra

$ 1. Considera{ii gene

$2. Recursul paralel I

actualei reglemer

$3. Recursul paralel I

Repere bibliografice

Prelegerea XIV. Aspectadministrativ .............

$ 1. Consideralii intrc

$2. Sesizarea instan{t

$3. Judecata in fond

$4. Judecata in recurjudecdtoregti......

$5. Exceplia de nelelRepere bibliografice

Prelegerea XV. Aparifir$ 1. Evolulia doctrine

$2. Cele patru teorii ;

$3. Doctrina francezr

Repere bibliografice

Prelegerea XVI. DelimiReflectarea ideii de brRegimul constitufiona

$1. Delimitar€a domi

$2. Evolulia legislaii

$3. Fundamente con:

$4. Regimul constituRepere bibliografice

Prelegerea XVII. Delimproprietate publici -

$ 1. Regimul constitu

$2. Corela{ia propne

$3. Definilia dreptuh

$4. Obiectul propriet

$5. Sfera bunurilor p

$6. Modalitali de dot

$7. Stingerea qi apdrr

Repere bibliografice

Cuprins

$4. Alte categorii de acte exceptate datoritE naturii 1or..................................... 196Repere bibliografice .......... 199

Prelegerea XrIr. Actele administrative exceptate de la controlul incontencios administrativ datoritd existenfei unui recurs paraIel....................203

$ L Considera{ii generale. Evolu}ia doctrinei 9i legisla{iei in materie.... ...........203$2" Recursul paralel potrivit Legii nr. 2911990.Implicafii asupra

actualei reglementiri .......................204$3. Recursul paralel potrivit Legii nr. 55412004 ....... 20gRepere bibliografice ..........212

Prelegerea Xrv. Aspecte procedurale privind institufia contenciosuluiadministrativ ................ .......215

$1. Consideralii introductive............... .....,................ 215

$2. Sesizarea instanlei de contencios administrativ................ ......215$3. Judecata in fond qi solu{iile ce pot fi date............. ..................224$4. Judecata in recurs. cdi extraordinare de atac. Executarea hotdrdrilor

judecbtoreqti................... ................. 230$5. Exceplia de nelegalitate ................. .....................236Repere bibliografice ..........240

Prelegerea XV. Apari{ia gi dezvoltarea teoriei domeniului public....................2s3$ 1. EvoluJia doctrinei cu privire la teoria domeniului public.......... ..................253$2. Cele patru teorii ale doctrinei interbelice ............ 259$3. Doctrina francezd qi doctrina germand in materie.... ...............260Repere bibliografice ..........263

Prelegerea XVI. Delirnitarea domeniului public de domeniul privat.Reflectarea ideii de bun domenial in legislafia rom0neasc[.Regimul constitu{ional al proprietnfii............ ..,,.......265

$ l. Delimitarea domeniului public de domeniul privat........... ......265$2. Evolulia legislatiei romdneqti in materie.... .........26i.$3. Fundamente constitutionale actuale ale proprietdtii............. .......................2l.0$4. Regimul constifulional al proprietdtii private. Succinte considera{ii ..........272Repere bibliografice ..........275

Prelegerea XVII. Delimitarea proprietifii publice. Corelafiaproprietate publici - domeniu public ....................... 27g

$ 1. Regimul constituJional al proprietdlii publice.... .....................279$2. Corelatia proprietate publicd-domeniu public.. .......................292$3. Dehni{ia dreptului de proprietate publicb ...........2g4$,1. Obiectul proprietd{ii publice ........... 2g5$5. Sfera bunurilor proprietate publicd ..................... 2g616. \,fodalitdli de dobAndire a dreptului de proprietate publicd .... 2ggl-, Stingerea gi apdrarea dreptului de proprietate publicd ............290Repere bibliografice ..........2g1

VII

.....100tsLl: administrative.............. 1 00ri1............... ..... 104

T'11 : I?;

Fblice; controlul

: :: : : : :::::::::::::::iii

94

97

th : evolufia legislafiei.....134

L*.".............. .....134

lcios administrativ:: un interes legitim..........

h:-, ............

I.-l::::ililllTlrcios administrativ:hdeptiniti procedura

n-:e publicb .......................

115

116

119

128

135

t37145

150

150

151

t62166

170

r70174

180

187

187

190

194

il

;;..;,;;;;; 184

llt

VIII Drept administrativ

Prelegerea XVIII. Regimul juridic aplicabil domeniului public.Criteriile de domenialitate pub1ic6.................. ..........295

$1. Definifia gi trdsdturile domeniului public.......... ......................295

$2. Particularit[{ile domeniului public. ..................... 298

$3. Criteriile de domenialitate publicd ...................... 301

Repere bibliografice .......... 305

Prelegerea XIX. Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciarqi Legii administrafiei publice locale. Transferul qi inventariereabunurilor domeniale. Clasificarea bunurilor domeniului pubIic....................309

$1. Sfera domeniuluipublic potrivit Legii fondului funciar .........309

$2. Sfera domeniului public potrivit Legii administra{iei publice locale.......... 312

$3. Transferul bunurilor domeniale... ....314

$4. Inventarierea bunurilor domeniale ......................317

$5. Clasificarea bunurilor domeniului public potrivit doctrinei........................ 319

Repere bibliografice ..........324

Prelegerea XX. Concesiunea bunurilor proprietate public[ .........322

$ 1. Evolufia instituliei concesiunii qi a legisla{iei in materie.. ......322

$2. Definilia contractelor de concesiune.................. .....................325

$3. Obiectul gi pn4ile contractului de concesiune de bunuri publice........ ........327

$4. Procedura concesiondrii bunurilor proprietate publicd ........... 331

$5. incheierea contractului de concesiune de bunuri proprietate publicd ......... 333

$6. incetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publicd ........... 335

$7. Solutionarea litigiilor apdrute in legdturd cu contractul de concesiune.......337Repere bibliografice .......... 339

Prelegerea XXI. Regimuri domeniale speciale. Parteneriatul public-privat....343

$1. Consideratii generale .......................343

$2. Regimul domenial special al fondului funciar ....344

$3. Regimul domenial special al protectiei mediului..... ............... 345

$4. Regimul domenial special al patrimoniului cultural mobil.......... ...............347

$5. Regimul domenial special al protejdrii monumentelor istorice.... ...............349

$6. Parteneriatul public-privat............. ...................... 351

Repere bibliografice .......... 356

Prelegerea XXII. Rispunderea administrativ-disciplinari ............................... 359

$ 1 Formele rdspunderii administrative.................. ....................... 359

$2. Definilia gi trdsdturile rdspunderii administrativ-discipIinare..................... 360

$ 3 . Aspecte procedurale privind rdspunderea adminisfrativ-disciplinard . . . . . . . . . . . . . . 3 64

Repere bibliografice .......... 368

Prelegerea XXIII. Rlspunderea administrativ-contravenfionali:evolu{ia legisla{iei in materie qi aspecte de drept comparat... .....371

$ 1 . Evolulia legislaliei in perioada interbelicd ... ....... 37 |

y\2. Evolulia iegisiagi

5\3. Er olulia legislaliRepere bibliograiice

Prelegerea XXf\-. Defu

$ 1. Definilia conra\ss2. Tr6s6tudle contr

$3. Regimul aplicat'rRepere bibliografice

Prelegerea XXV. Sancl

$ 1. Consideralii gen'

$2. Avertismenrul....

$3. Amenda cortr6r'

$4. inchisoarea contl

$5. Prestarea unei ac

$6. Sanc{iunile conuRepere bibliografice

Prelegerea XXVI. Subigi cauzele care o inlltr

$1. Subiectele rispu$2. Cauzele care inli$3. Cauzele care inliRepere bibliografice

Prelegerea XXVII. Pro,

$ 1. Considera{ii genr

$2. Constatarea cont

$3. Aplicarea sanclir.

$4. Exercitarea cdilo

$5. Executarea sancj

$6. Procedura aplicdin folosul comur

Repere bibliografice

Prelegerea XXVIII. Rd

$ l. Evolutia teoriei cr

$2. Definilia gi form,

Repere bibliografice

Cuprins

$2. Evolutia legislaliei in perioada postbelic6.... .......31-3$3. Evolu{ia legislaJiei in perioada postdecembristd.............. .......377Repere bibliografice .......... 390

Prelegerea XXIV. Definifia gi trislturile contravenfiei.....................................3g3$ 1. Definilia contravenJiei................... ...................... 3g3$2. Trdsdturile contraven!iei................ ...................... 3g5$3. Regimul aplicabil actelor normative ce reglementeaz6 contravenfii........... 391Repere bibliografice ..........394

Prelegerea XXV. Sancfiunile contravenfionale ...........396$1. consideralii generale. clasificarea sanctiunilor contraventionale..............396$2. Avertismentu1............ ...................... 399$3. Amenda contravenlionald ............ ....................... 401

$4. inchisoarea contravenlionald. Sancliune desfiinJatd in anul 2003............... 403$5. Prestarea unei activitiJi in folosul comunitilii. .......................404$6. Sanc{iunile contravenlionale complementare............... ...........406Repere bibliografice .......... 40g

Prelegerea XXVI. Subiectele rispunderii contravenfionaleqi cauzele care o inlituri .................... ....410

$1. Subiectele rdspunderii contraven!iona1e.......... ....410$2. Cauzele care inldturd caracterul contravenlional al faptei. ......414$3. Cauzele care inlSturd rispunderea contravenlional6............. ......................420Repere bibliografice ..........424

Prelegerea xxvrr. Procedura aplicirii sancfiunilor contraven{ionale ........,.,,427$1. Considera{ii generale .......................42i.$2. Constatarea contravenliei................ .................... 425$3. Aplicarea sanc{iunii contraventionale............. ....434$4. Exercitarea cdilor de atac ................437$5. Executarea sancliunilor contraveniionale......... ..............,........ 442$6. Procedura aplicdrii sancJiunii prestdrii unei activitdli

in folosul comunit[1ii.. ....................443Repere bibliografice ..........446

Prelegerea xxvrrr. Rispunderea administrativ-patrimoniali........... .......,......4s2$ 1. Evolutia teoriei cu privire la rdspunderea administrativ-patrimoniald ............. 452$2. Definilia gi formele rdspunderii administrativ-patrimonial€.:.....................45gRepere bibliografice ..........463

IX

fondului funciarfuiventarierea

ui pubIic.................... 309

iei publice locale.......... 3 12

...314

29529s298301

305

317

319

320

J+J

34434s

doctrinei......

blici ............................. 322malene........ .................... 322

...325bunuri publice........ ........ 327

ica ............................... 33 Ipropnetate publicd ......... 333

proprietate publicd ........... 335

I de concesiune....... 337

...339

I public-priv at.... 343

mobil .......... ............... 347istorice........ ........... 349

351

356

359

360

364368

[nrenlionald:

flllll:::::::::::::::: 111

Ilit'

i

i

Prelegerea IActivitatea autoritlfilor administra{iei publice

$1. Aspecte generale

Analiza intreprinsd in primul volum al lucririi noastre cu privire la organizareaadministrafiei publice, cu alte cuvinte la autoritbtrile care intrd in sfera largd a puteriiexecutive, dacd ne raportdm la clasicul principiu al separafiei puterilor in stat, este

firesc sd fie urmatS, dup[ cercetarea realizatd asupra personalului administrafiei -mai precis, asupra functionarilor publici din administralie - de o prezentare a activi-tifii autoritifilor administrafiei publice.

Sub aspect doctrinar, dintre toate instituliilefundamentale ale dreptului adminis-trativ, analiza actului administrativ, ca form6 principal5 de activitate a autoritdliloradministrafiei publice, * de care ne vom ocupa in continuare, pe parcursul mai multorprelegeri - a suferit cele mai pufine modificdri fa{6 de perioada postbelicS.

Ca urmare a evoluliei acestei problematici la nivel european, conuetizatd qi in laranoastrd intr-o serie de reglementdri vizdnd transparenla decizionald a administralieipublice, accesul la informaliile de interes public, solulionarea intr-un termen deter-minat a petiliilor, aprobarea tacitit a autorizaliilor etc., de la a cdror adoptare au trecutdeja destul de mu{i ani, acte normative cu efecte directe asupra practicii administrativegi a jurisprudentei instan{elor de contencios administrativ, considerdm ins5 cd se menlinpremisele care vor permite tn timp regdndirea teoriei actului administrativ.

in cei cdliva ani ce fuseserb parcurgi de la edilia a doua a cursului, din anul 2009,ap5ruseri cdteva contributii doctrinare valoroase prin care se incercase identificareaunor noi elemente care sd consolideze o teorie a actului administrativ mai aplecatLspre problemele concrete apdrute in practica administrativd, dar mai ales, in-iurisprudenla administrativd, in continuare extrem de dinamicd.

Cei aproape doi ani parcurgi de la a treia edilie a manualului nostru ne-au intlritconvingerea formatd in ultima perioadi, mai rar exprimatd in scris, potrivit c[reiadoctrina de drept public rom6neascd este destul de restrdnsS, nesemnificativd fald der-arietatea problemelor care apar in societate - solu{ionate mai ales, din perspectivaib4elor politice dominante - probleme avAnd o semnihcalie majord pentru intreagapopulalie.

in ceea ce priveqte doctrina administrativS, aceastd este parcb qi mai sdracd, doarcateva lucrbri relevante, publicate in editurile juridice deja consacrate pe piala decane din Romdnia, in raport cu numeroasele scrieri raportate la cele patru Codurilntrate in vigoare in ultimii ani, Codul civil, Codul penal, Codul de procedurd civildsi respectiv, Codul de proceduri penald.

2 Drept administrativ

in schimb, probleme reale care se ridicd in procesul de guvernare a ldrii, o altd

varietate de dileme care apar la nivelul activitd{ii administra,tiei publice locale, sunt

rezolvate ,,dupd ureche", fie datoritd divergenlelor izvor0te din actele normative inmaterie (paralelismul in legiferare este des int0lnit in legislalia administrativb), fieparadoxal, datoritd absenlei unor texte legale aplicabile in materie.

Mai mult decAt atdt, este de notorietate c6, la ora actuald, cel mai mare numir de

dosare se afld in instanlele de contencios administrativ Ei nu de pu{ine ori, judecStorii

specializali in acest tip de litigii, aglomerali cu o diversitate de spele reuqesc cu

greutate sd se descurce in hdliEul specific legislaliei administrative. Uneori, mai ales,

in litigiile privitoare la diferite acte administrative sau asimilate acestora, judecdtorii

se afl6 in fa\a unui veritabil vid legislativ urmdrind sd le solulioneze in raporl cu

principiile generale ale dreptului public sau chiar cu elementele traditionale din

doctrina administrativd.in consecinld, rdm6ne valabild remarca din edilia anterioard a manualului nostru.

in absenla incd a unui Cod de procedurd administrativit la care ne referim, in detaliu,

intr-o prelegere a primului volum, orice construclie teoreticd de anvergurd ar fi lipsitd

de o bazd legislativS adecvatd, motiv pentru care doar adoptarea acestei aqteptate

reglementdri ar putea conduce spre o viziune corectd gi consolidatd in aceastb

materie. ActualizAnd analiza noastrd asupra actului administrativ cu noile elemente

de doctrin5 ne vom raporta de o manierd mai precisd asupra necesitdtii adoptdrii

acestui act normativ.Dintre instituiiile fundamentale ale dreptului administrativ prezentate in mod

uzual in manualele de specialitate, singurd, teoria actului administrallv nu se inte-

meiazd decAt in micd parte pe un cadru legislativ adecvat, doctrina tradi{ionalidezvolt6ndu-se mai ales prin raportare la principii unanim acceptate, devenite in timpveritabile constante ale dreptului public.

in plus, problema actelor juridice in general, qi nu doar a actelor administrative,

are multiple contingenle cu toate ramurile dreptului, fiind firesc ca ea sd preocupe nu

numai fiecare ramurd a dreptului in parte, ci sd formeze in acelagi timp gi obiectul

unor incercdri de generalizarc, in cadrul teoriei generale a dreptului, a rezultatelor

oblinute in diferitele domenii juridice speciale de cercetare. Cu toate acestea, se

afirmd chiar in doctrina administrativ5, este vorba despre o institulie analizatd maiales in lucrdrile de drept civil (2. Drdganu, op. cit., 1959, p. 3).

O definilie sinteticd gi convingdtoare a actelor juridice, in general, ne-o oferd

autorul poziJiei mai sus exprimate, intr-o valoroasd monografie consacratd in intre-gime problematicti actelor administrqtive.

Astfel, actele juridice reprezintd acele manifestdri de voinld Jdcute in scopul de a

produce efecte juridice, a cdror realizare este garantatd prin forta de constr1,ngere a

statului, tn conditriile prevdzute de normele juridice in vigoare (7. Drdganu, op. cit.,1959, p. 8).

DuPd cum \ om Putea

:;re! or adnrinisrtsti e' cz

.:fpune. penml a aiunse l:Daca Pnr im ;i mal rnl

.:,t'a atttoritaTilor entitet:

-i.-,;ilrllri. un cunoscut 3::

acte juridice 9i acte matt

-{ administra. sublin:

=.::ilcsc drePruriie ;i r'r::,or ;i a realiza masa

:i:.i,t'acerea interesului q:

intr-o definilie mai a:

:::r ire la institu1ia cortre

.s:: Lndisolubil legata. I

:);;te cu intenlia de a P

:l:-a sau suPrimarea d'

:::Jlm Si in atnbuirea L'

*::,iice generale 9i legal

Prrnr it unei Pozilii t

-"s:aliei de stat se cara- :: : ; ryateriul e -i ttt'irli.''

: ::r se aPreciazi in doct

Toate aceste Patn-l c3

:-,: de 5trinP administri

::isura in care cuPrind<

:.::" PuL'lica intEPrui:,

,:i:care in concret a leg

i: do;trina admini'i'.;r'€t€ de reqli:are a

::;a'Ie: .fonne cotlcreia

:,-:i:ce ii ,fortne aie

- ):'.ena;.oP. cit.. tr9-

.\;eia;i autor rer i:.:ir. ir''adrirnd in pr:;

--:..e citile' actele cie '

: -:-?. aPerctliunile teii

.-.:,,".-..isn'ati1 e \l' Iot ot

.=''',-lrrc erea de itt:: :,iil'icarea sau sdnge':;..:-;ri a actiYit,itii .

-. de guvernare a larii. o altd::stratiei publice locale, sunt

rz-, :rate din actele normative in

-. -;grslalia administrativd), fiei:lr -r materie.:::;ald. cel mai mare numdr de; si nu de puline ori, judecdtorii:-'.:rsitate de spefe reu$esc cu

u:laistrative. Uneori, mai ales,.s imilate acestora, judecdtorii

- le solulioneze in raport cu:; eiementele tradilionale din

.::inoard a manualului nostru., I .a care ne referim, in detaliu,:e:icd de anvergurd ar fi lipsitd

rice adoptarea acestei a$teptate;: gi consolidati in aceastd

ac:iinistrativ cu noile elemente:-i: asupra necesitdlii adoptdrii

trativ prezentate in mod::,.ui qdministrativ nu se inte-.ldecvat, doctrina tradiJionaldrn acceptate, devenite in timp

ir.: doar a actelor administrative,

|, i::d hresc ca ea sd preocupe nu

tseze in acelagi timp gi obiech_rl

F?--.re a dreptului, a rezultatelor! ie:cetare. Cu toate acestea. se

;rlespre o institu{ie analizatd maif9:v. p. 3).p juridice, in general, ne-o oferdI -..nografie consacratb in intre-

b;, -ie rcinld fdcute in scopul de an;:; prin forla de constrdngere at h "" igoare (7. Drdganu, op. cit.,

Prelegereal 3

Dupd cum vom putea constata cu ugurinlI din urmdtoarea prelegere, in caz:ulactelor adrninistrative, ca specie a actelor juridice, precizarea esenliald care se maiimpune, pentru a ajunge la definirea acestora, priveqte autoritatea emitentd.

Dacd privim gi mai mult in trecut qi ajungem la doctrina interbelicS, din perspec-tiva autoritdlilor emitente, adicd a autoritb{ilor care realizau funclia executivd aStatului, un cunoscut autor de drept public identifica doud mari categorii de acte:acte juridice gi acte materiale (P. Negulescu, op. cit., 1934,p.293).

A administra, sublinia acest mare specialist, inseamnd a face acte juridice carestabilesc drepturile qi obligaliile respective ale persoanelor publice qi ale particula-rilor qi a realiza masa operaliunilor intelectuale qi materiale pe care le solicitdsatisfacerea interesului general.

intr-o defini{ie mai ampld apa(indnd autorului unei monografii de rezonanld cupnvire la institulia contenciosului administrativ, de carc teoria actului administrativeste indisolubil legatS, actele juridice erau privite ca acele manifestdri de voin{dfdcute cu intenlia de a produce efecte juridice, ce puteau consta in crearea, modifi-carea sau suprimarea de reguli sau situaliuni juridice sau de drepturi subiective,precum qi in atribuirea in favoarea unor indivizi determinali a unor anumite situaliunijuridice generale qi legale (C. Rarincescu, op. cit.,1937, p. 15).

Potrivit unei pozilii rdspdndite in doctrina postbelicd, activitatea organelor admi-nistraliei de stat se caracteriza prin acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic,.fapte materiale juridice Si operaliuni materiale tehnice, Iezdvalabill, gi prezent, dupdcum se apreciazd in doctrina actuald (R.N. Petrescu, op. cit.,2009, p.293).

Toate aceste patru categclrii de activitdti sunt denumite, generic, mai ales in lucrd-rile de gtiin{a administra{iei qi ,,fapte administrative", denumire corespunzdtoare inmisura in care cuprinde toate manifestdrile juridice qi nejuridice prin care adminis-tralia publicd infiptuiegte activitatea de conducere, de organizare a aplicdrii qi deaplicare in concret a legilor Q. Santai, op. cit., 2011,p.15 qi urm.).

in doctrina administrativd postbelicd, un autor distingea in cadrul formelorconcrete de realizare a activitdlii administraliei publice, intre doud mari categorii, gi

anume: forme concrete de realizare a activitdlii executive producdtoare de efectejuridice qi forme ale activitdlii executive care nu produc efecte juridice proprii(1. IovdnaS, op. cit., 1977,p.210 gi urm.).

Acelagi autor revine cu aceeagi delimitare intr-o lucrare elaboratb dup[ decembrie1989, incadrdnd in prima categorie actele administrqtive, contractele administrative,actele civile, actele de drept al muncii qifaptele juridice materiqle, iar ina doua cate-gotie, operaliunile tehnico-administrative gi actele exclusiv politice ale organeloradministrative (L lovdnaS, op. cit., 1997, p.9).

Producerea de efecte juridice, se precizeazb in continuare, constd in nagterea,modificarea sau stingerea unor raporhrri juridice, iar in cadrul formelor concrete derealizare a activitdlii executive, locul central il ocupd actele administrative.

4 Drept administrativ

$2. Actele juridice din administrafia publici

Fa{6 de categoriile mai sus enumerate de forme producdtoare de efecte juridice,in doctrina actualS s-a remarcat, pe bund dreptate, c5, in ce privegte contracteleadministrative, acestea nu au fost admise de reguld in sfera formelor de activitate a

organelor administraliei de stat, in perioada postbelicd, cu excepJia unei singure

autoare, profesoara Valentina Gilescu, eare a reluat gi susfinut existenla lor in anii'70, teorie preluatd qi dezvoltatd ulterior gi de autorul acestor afirrnalii (A. Iorgovan,op. cit.,2005, p. 3 qi urm.).

Tot in doctrina postbeiicd, in monografia consacratd in intregime acestei proble-

matici, autorul a propu$ clasiftcareafaptelor producdtoare de efecte juridice in acte ju-ridice qi fapte juridice materiale, cele din urmd cuprinzdnd evenimentele qi acliunile

omenegti, atdt cele licite, cAt qi cele ilicite (7. Drdganu, op. cit., 1959,p.15 gi urm.).

in opozifie cu aceste fapte juridice, care au ca element comun producerea de

efecte juridice, existd tot felul de imprejurdri ce au loc in cadrul vielii sociale, dar

care nu produc efecte juridice, cum ar fi prezentarea unei prelegeri de cdtre un

profesor, o inregistrare contabild etc.

Esenla fenomenului administrativ statal, se aratd in doctrina actualS, pe aceeaqi

linie de idei, este datd de esenla valorilor pe care le are de infbptuit, iar rcalizarcalorconcretd, pdnd la faptul material, presupune, obiectiv, pe lAngb acte juridice qi

operaliuni, fapte care nu au un astfel de caracter.

Prin urmare, autoritdtile administraliei publice iqi concretizeazd activitatea fie in

forme producdtoare de efecte juridice proprii, in sensul cd schimbd ceva din ordineajuridicd existentd, fie in forme care nu sunt concepute Si realizate cu qcest scop

nemijlocit, cum ar fi operaliunile, faptele direct productive etc. (A. Iorgovan, op. cit.,2005, p. 6).

Drtpd regimul juridic aplicabil, acelaqi autor identificd doud categorii de formeconcrete de activitate a autoritdlilor administraliei publice, gi anume:/orme cdrora lise aplicd regimul administrativ de putere (actul administrativ, contractul adminis-trativ, opera{iunea administrativb) qi forme cdrora nu li se aplicd regimul adminis-trativ de putere (actele juridice incheiate inbaza capacitdJii civile de c6tre autorit5lileadministraliei publice, operaJiunile tehnico-administrative qi operaliunile directproductive) (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 8; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 278).

Autoritdlile administraliei publice iSi concretizeazd, deci, activitatea in mqi multecategorii de acte juridice, calificate in mod diferit in doctrina postbelicS.

Astfel, un autor avea in vedere doud categorii, laacea vreme, qi anume: acte de

drept administrativ realizate de organe ale administra{iei de stat in baza atribuliilorde autoritate cu care sunt investite qi acte de drept civil, acte realizate de aceleaqiorgane in calitate de persoane juridice, incredinlate cu administrarea operativddirectd a unei pdrfi determinate din fondul proprietd{ii de stat (7. Drdganu, op. cit.,1959, p. 37).

Un deceniu mai tdrziu, un alt autor identifica trei categorii de acte juridice ale

administra{iei de stat, qi anume: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu

realizeazd puterea de statfractual cu precizarea, ircontract administrativ (R.

intr-o a treia opinie, in<

Gilescu - in sfera actelorj

1t c ontract el e adminis trat iiar pe de altlpafte, de actt

Aceste clasificdri, se i

evolulie a gdndirii juridiradministrativ statal gi imp

-lublice determinAnd o per

,rp. cit., 2005, p. 9).

Din aceastd perspectir

nistrativ, avut in vedere d

aetaliu intr-una din prime

;cnl unilateral, cdI qi ct

:otiune gi in doctrina franr

Dupd cum vom cons

:.rnsacrate acestei institul:in raportare la noliunez

:::e timp, text de lege.

in ce priveqte sintagmr

:.:e in detaliu, intr-una di

:::ului de drept adminis

.::ntifica insd cu niciunulTot in doctrina actuaiE

:::en'in in activitatea autr

-:;ire ce au un caracter r-:::ve supuse gi ele unui

. - :..riti!ile administraliei: -:use regimului de drept

i:ru-o alta formulare. <

-: :ai susline cd activitat

;:,.:rima prin doud forme:

-\dministra{ia public a.

. ::"dice: acte specifice at

,::,'::t de vedere al obiec

.,::ractele administratit.:.::ecr de drept, in relali::_:.-m de drept comun ( I .

L.r dreprul public, apre,

-- ;reeazi sau se constau

*.U

te producdtoare de efecte juridice,ate, c5, in ce priveqte contracteleLla in sfera formelor de activitate astbelic[, cu exceplia unei singureuat gi sus{inut existen}a lor in aniilrul acestor afirrnatii (A. Iorgovan,

acratd in intregime acestei proble-:dloare de efecte juridice in acte ju-rpnnzdnd evenimentele qi acliunilemu) op. cit." 1959, p. 15 qi urm.).ca element comun producerea deau loc in cadrul vie{ii sociale, darntarea unei prelegeri de cdtre un

ati in doctrina actual6, pe aceeaqie are de infhptuit, iar realizarea lorbiectiv, pe lAngi acte juridice qi

igi concretizeazd, activitatea fie inensul cd schimbd ceva din ordineatcepute Si realizate cu acest scoprductive etc. (A. Iorgovan, op. cit.,

Ldentificd doud categorii de formepublice, gi anume:/orme cdrora liadministrativ, contractul adminis-t rut li se aplicd regimul adminis-rpaciti{ii civile de c6tue autoritAlilednistrative gi opera{iunile directPetrescu, op. cit., 2009, p. 27 8).,a:d, deci, activitatea tn mai multein doctrina postbelicd.la acea vreme, gi anume: acte de

Lstratiei de stat in baza atribuliilorpt civil, acte realizate de aceleaginlate cu administrarea operativd:talii de stat(7. Drdganu, op. cit.,

trei categorii de acte juridice aletit'. actul juridic unilateral ce nu

Prelegerea I 5

realizeazd puterea de stat (sesizdri, oferte de incheieri de contracte etc.) gi actul con-tractual cu precizarea, in cazul celui din urrn6, cd uneori poartd denumirea decontract odministrativ (R. Ionescu, op. cit., 1970,p.209 gi urm.).

intr-o a treia opinie, indrdznealdIa aceaepoce, - apar-findnd profesoarei ValentinaGilescu - in sfera actelor juridice ale organelor administraliei de stat trebuiau incluseqi contractele administrative, categorie distinctd pe de-o parte, de actul administrativ,iar pe de altdparte, de actul contractual, in sensul dreptului comun.

Aceste clasificdri, se apreciazd in doctrina postdecembristS, reflectd gradul deevolu{ie a gAndirii juridice din momentul elabordrii lor, dezvoltarea fenomenuluiadministrativ statal gi implicit a formelor de activitate ale autoritdlilor administra{ieipublice determinAnd o permanentd evolu{ie a doctrinei administrative (A. Iorgovan,op. cit., 2005, p. 9).

Din aceastd perspectivd, acelagi autor considerd cd sensul no{iunii de act admi-nistrativ, avut in vedere de art. 52 din Constitulia Romdniei, republicatd - analizatindetaliu intr-una din primele prelegeri ale primului volum, ar trebui s6 includd atdtactul unilateral, cdt qi contractul administrativ, aSa cum este interpretati aceeaqinoliune qi in doctrina francezl.

Dupd cum vom constata analizdnd contenciosul administratiu in prelegerileconsacrate acestei instifu{ii, actuala lege in materie defineqte actul administrativ qiprin raportare la noliunea de contract administrativ, pozi\ia din doctrind devenindintre timp, text de lege.

in ce privegte sintagma contract administrativ, care va constitui obiect de cerce-tare in detaliu, intr-una din prelegerile viitoare, aceasta preia trdsdturi definitorii aleactului de drept administratiu qi, respectiv, ale actului de drept civil, fdrd, a seidentifica insd cu niciunul dintre acestea.

Tot in doctrina actuald, pornind de la premisa cb majoritatea actelor juridice carcrntervin in activitatea autoritblilor administraliei publice o formeazd actele adminis-fi'ative ce au un caracter unilateral, o autoare adaugd acestora qi contractele adminis-n'afive supuse gi ele unui regim de putere, precum qi contractele civile, incheiate deautoritdtile administraliei publice, in calitatea lor de persoane juridice de drept civil,supuse regimului de drept comun (R.N. petrescu, op. cit.,2009, p. 29\.

intr-o altd formulare, dar exprimdnd in esenld acelagi punct de vedere, in doctrin6se mai sus{ine cdactivitatea administraliei, ca orice tip de activitate umand, se poateexprima prin doud forme: prin acte Siprinfapte.

Administralia public6, ca specie a vielii publice, realizeazd doud categorii de actejuridice: acte specifice administraliei, prin care se obiectiveqzd esenla acesteia dinpunct de vedere al obiectivului, mijloacelor Si regimului (actele administrative saucontractele administrative) Si acte prin care administraliq se comportd ca oricesubiect de drept, in relalie cu alte subiecte de drept (contractele civile), acte emise inregim de drept comun (V. VedinaS, op. cit., 2017,p.326).

in dreptul public, apreciazdun alt autor, actele juridice ale administraliei,prin carese creeazd sau se constatd anumite situa{ii juridice, se permit sau se interzic, anumite

6 Drept administrativ

activitdfi sunt manifest[ri de voin!6 unilaterald. in aceste acte juridice publice, mani-festarea unilaterald de voinlb din partea organului competent al statului produce efectejuridice. Actele juridice publice creeazd fie situalii juridice generale, obiective, imper-sonale,fte situalii juridice individuale subiective (M. Oroveanu, op. cit., 1998, p. t22).

Dupd criteritl modului ln care se manifestd voinla autoritdlii administralieipublice distingem: actul juridic unilateral (actul de drept administrativ qi actul

iuridic ce nu realizeazd putere publicd) qi actul juridic bi sau multilateral (contrac-tul de drept civil gi contractul administrativ).

Dupd criteriul regimului juridic aplicabil distingem: acte ce se realizeazio inprincipal, intr-un regim de putere publici (actele administrative qi contracteleadministrative) gi acte ce se realizeazd,in principal, intr-un regim de drept civil(actele unilaterale ce nu realizeazd puterea publicd qi contractele qxate pe ideea depersoandjuridicd) (A. Iorgovan, op. cit.,2005, p. 1l).

Dreptul administrativ este interesat in primul rdnd, de studiul actelor unilateraleadministrative qi al contractelor administrative, ca forme juridice ale administra{ieipublice ca activilate, ce pot fi exprimate gi prin sintagma actele administrative, frind.vorba de sensul larg al acestei noliuni.

$3. Opera(iunile administrative din administrafia publicl

Pe lAngd acte juridice, la nivelul autoritdlilor administraliei publice mai intdlnimqi fapte materiale, care nu concretizeazd o voin!5 juridicd, de unele dintre acestealegea atrdgdnd producerea unor efecte juridice.

Ponderea activitdlii autoritdlilor administraliei publice o reprezintd asemeneafapte materiale, cea mai mare parte a personalului din administralie avAnd ca sarcinide serviciu efectuarea diferitelor operafiuni administrative sau, dupd caz, a celormateriale.

Prin toate aceste operatii se asigurb transpunerea in practicd atAt a actelorjuridiceale autoritdtilor administratiei publice, c6t gi a legilor inbaza c[rora sunt emise actelejuridice respective sau, dupd caz, in limitele legii, se presteazb servicii publice(A. Iorgovan, op. cit.,2005, p. 13).

Operaliile tehnico-administrative sunt supuse, intr-o administra{ie ce are la bazd.

criterii qtiintifice, unui permanent proces de ralionalizare gi perfeclionare, in specialprin introducerea tehnicilor moderne de eviden!6 qi informare, ce contribuie laeliminarea clasicelor operatii de tehnicd administrativd, frrd a putea fi insd vreodatiinlSturatd deplin activitatea omului.

Semnifica{ia deosebitS a operaliunilor qdministrative a fost sesizatb qi in doctrinapostbelicd, pornind de la premisa cd doar acestea permit emiterea qi realizarea in fapta actelor administrative. Teoretizarea insd a fost apreciatd ca extrem de dificil[, chiarmai dificild decAt a actelor administrative, datoritd mai ales marii lor diversitdli(R. Ionescu, op. cit., 197 0, p. 284).

In doctrina postbelice.

savdrgite de organele adr

lalte acte juridice emrse;uridice prin faptul cd mscopul de a produce efect,

Pe lAngd acestea, aceit

adrninistrativd, tot fapte t

stat gi deci nu fac parte diin sfArqit, este evoca'

:elelalte doud categorii p

bunuri materiale sau prei

p. l1a).Operafiunile gi fapte

sit-rcate in doctrina actu

ednrinistralie internd, c<

neproducdtoare de efecte

domenii variate) gi operrrial) (,4. Iorgovan. op. ci

Operaliunile Si faptelteazd de actele juridice a

it specifice.

Ca trdsdturi comune.

nu manifestSri exprese d

trbligalii, iar in al doilea

si executarea actelor jurir

in plus, mai precizdr

administrative nu se datc

care prevede posibilitater

Astfel, in unele cazm a t e r i a I e, car actetizateproducerii de efecte junacest scop (R.N. Petresct

in plus, precizeazd t

determina anumite modiFaptele materiale ju,

legea gi interesele statt

starului gi deci nepermis.

p.295; T. Drdganu, op. r

Trebuie precizat, insjuridice numai atunci ci

caracterul ilicit al unoraceastd categorie (1. Iov