Embed Size (px)
Citation preview
e-Factureren, een gemiste
kans?
Een bestuurskundige kijk op de rol van de
brandweer bij Haagse prioriteiten.
Leergang Master of Crisis and Disatermanagement
Ing. R.E. Trompert
Halfweg oktober 2009
Begeleiding dr. M.H. Otten
Terugdringing van administratieve lasten krijgt topprioriteit.
Zoals uitgesproken door premier Balkenende op 11 juni 2003 in de
Tweede Kamer
2
Proloog
Slapende Brandweer
Niet om kunnen gaan met veranderingen. Altijd reactief reageren op de zaken waar de
organisatie mee geconfronteerd wordt. Uitgaan van veerkracht niet participerend als het om
de omgeving gaat en introvert en bureaucratisch als het om processen gaat. Waarom geen
preparatie op, en participatie in, de politiek bestuurlijke arena. In het bijzonder op landelijk
niveau. Daarbij is de brandweer niet of nauwelijks zichtbaar op Europees niveau. Op
detailniveau wel, maar de lobby, het netwerk en het screenen van toekomstige ontwikkelingen
wordt nagelaten.
Is de brandweer als organisatie levensvatbaar en taakvolwassen genoeg om op landelijk
niveau te acteren. Toont de casus “e-factureren aan dat, op organisatorisch vlak de brandweer
onvoldoende geëquipeerd is om adequaat te reageren op landelijk politiek niveau. Waar is de
innovatie, het talent, de oplettendheid? Waar is de politieke sensitiviteit? Is het de
organisatievorm, de inbedding of de aansturing? Zijn het de mensen die de organisatie maken.
Zit het in de competenties, het type manager wat wij aantrekken of de bedrijfscultuur?
Uit de casus blijkt dat de brandweer niet in staat is adequaat te reageren. Daarbij is deze casus
niet uniek. Het overnemen van de rampenbestrijdingstaken van de BB, het dossier
arbeidstijdenwet en de ontwikkeling van de veiligheidsregio. Er zijn veel voorbeelden te
noemen waarbij de brandweer te afwachtend is geweest. Is de brandweer verloren en rijp voor
vijandige overname c.q. privatisering. Of herkennen we de laatste kans die geboden wordt
vanuit de politiek. Vanuit een positieve instelling, een drive om te verbeteren, een visionair
gedachtegoed zeg ik dat er zich een window of opportunity aandient.
Strategisch leiderschap is zien, overzien. Kloppen de checks end balances. De brandweer
heeft politieke entrepreneurschap nodig. Er dienen stappen gemaakt te worden. Geen stapjes,
maar stappen. Dit hoeft niet ten kostte van draagvlak of zorgvuldigheid te gaan. Investeer in
innovatie, niet op operationeel of technisch gebied, maar op strategisch organisatorisch
gebied. En op metaniveau. Innovatie is risico‟s nemen.
Strategisch management met een operationele agenda. De schaalgrootte neemt toe. Hiermee
ook de gelaagdheid en de afstand tussen management en werkvloer. Deze afstand zou de
mogelijkheid moeten bieden aan het management om op strategisch niveau te acteren. In de
huidige complexiteit en globalisering van de maatschappij dienen we sensitief en innovatief te
handelen. Gaan we het halen? Lees verder!
3
Samenvatting Het huidige kabinet Balkenende heeft een aantal speerpunten. Eén daarvan is het terugdringen van de
regeldruk. Hiervoor zijn diverse projecten gestart. Vanuit het ministerie van Economische Zaken is
staatssecretaris Heemskerk een offensief begonnen om door middel van het professionaliseren van het
inkopen de regeldruk te verlagen en kosten te besparen.
Eén van de zaken waar zwaar op ingezet wordt is het elektronisch factureren. Het digitaal laten
verlopen van de factuurstroom zou een aanzienlijke besparing op moeten leveren. Om de
ontwikkelingen op dit gebied te stimuleren zijn er doelstellingen bepaald. In 2010 zou 10% van alle
overheidsfacturen digitaal moeten verlopen. De taakstelling geldt voor centrale overheid, maar ook
voor de decentrale.
Het dossier e-facturering staat niet op zich. Wanneer we de wijze waarop de brandweer met dit dossier
omgaat analyseren, zien we een organisatie die reactief reageert. De brandweer laat zaken over haar
heen komen zonder deze in een vroegtijdig stadium te hebben gesignaleerd. Er zijn veel gelijksoortige
dossiers te benoemen. Keer op keer wordt de brandweer geconfronteerd met gewijzigde wet- en
regelgeving zonder daar een goed antwoord op te hebben.
In deze scriptie wordt het dossier e-factureren verder uitgewerkt. Daarbij wordt aan de hand van het
stromenmodel van Kingdon met een bestuurlijke bril naar het dossier gekeken. Of en zo ja op welke
wijze het stromenmodel toepasbaar is op dit dossier moet blijken uit de analyse. De wijze waarop de
brandweer om gaat met e-facturering als, “dossier met Haagse prioriteit” wordt bekeken.
Kingdon stelt dat er drie stromen van invloed zijn op de bepaling van de politieke agenda. Dit zijn de
politieke-, de probleem- en de oplossingenstroom. Wanneer de drie stromen bijeen komen ontstaat de
kans op beleidsontwikkeling. Door Kingdon wordt dit een “window of opportunity” genoemd. Vanuit
deze benadering is de centrale vraag geformuleerd, namelijk:
Is e-factureren te duiden als een window of opportunity, en wat zijn daarvan de consequenties voor
de brandweer.
Voor de beantwoording van deze centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
1. Wat zijn de kenmerken van een “window of opportunity”?
2. Welke inzichten levert de toepassing van Kingdon op het dossier e-factureren?
3. Hoe gaat de brandweer om met e-factureren?
4. Hoe gaan andere organisaties om met e-factureren?
5. Hoe kan Kingdon helpen om de brandweer, het dossier e-factureren, beter te positioneren?
Onderzoeksmethode
Voor het verzamelen van het empirische materiaal zijn verschillende soorten onderzoeksmethoden
toegepast. Voor het verkrijgen van inhoudelijk kennis van de materie is een uitgebreide
literatuurstudie gedaan en is met deskundige gesproken. De politieke standpunten zijn verkregen door
interviews met politici te houden. De informatie over de huidige stand van zaken komt voort uit een
tweetal stages en een nulmeting welke voort kwam uit de analyse van een opgestelde vragenlijst die
naar alle brandweerregio‟s is verstuurd. De benodigde acties zijn beschreven door gebruik te maken
van een Group Decision Room sessie.
Uitkomsten
De taakstelling is fors, opgelegd en door realistische parameters, meetbaar. Dit maakt het dossier e-
factureren bijzonder. De brandweer kan er ook niet om heen. e-Factureren is een dossier dat op de
politieke agenda staat. Het dossier verdwijnt ook niet. De window of opportunity verdwijnt wel,
waardoor het moeilijk wordt om op basis van dit dossier financiering te vinden voor de benodigde
investeringen voor e-factureren.
4
De taakstelling blijft onverminderd van kracht. Mits goed aangevlogen kan deze kans omgezet worden
naar concrete acties. Het is nu het moment om als brandweer het dossier e-factureren te adopteren.
Binnen de brandweer zal wel een verandering plaats moeten vinden. Dit dossier illustreert de wijze
waarop de brandweer acteert op prioriteiten vanuit Den Haag. Een les voor de toekomst is het pro-
actief zijn en scherpere rol te spelen in de politiek-bestuurlijke arena.
5
Inhoudsopgave
Proloog ....................................................................................................................................... 2
Samenvatting .............................................................................................................................. 3 Inhoudsopgave ........................................................................................................................... 5 Voorwoord ................................................................................................................................. 7
1.1 Doel- en vraagstelling ................................................................................................ 10 1.2 Methode van onderzoek ............................................................................................. 11
1.2.1 Wetenschappelijke relevantie ............................................................................. 11 1.2.2 Maatschappelijke relevantie ............................................................................... 11
1.3 Leeswijzer .................................................................................................................. 12 2. Window of opportunity .................................................................................................... 13
2.1 Keuze theoretisch kader ............................................................................................. 13 2.2 Het stromenmodel van Kingdon ................................................................................ 13
2.2.1 De problemenstroom .......................................................................................... 13 2.2.2 De oplossingsstroom .......................................................................................... 15
2.2.3 De politieke stroom ............................................................................................ 15 2.3 Beleidsraam ............................................................................................................... 16 2.4 Policy entrepreneur .................................................................................................... 16 2.5 Conclusie ................................................................................................................... 17
3. e-Factureren, een window of opportunity? ...................................................................... 18 3.1 Inleiding ..................................................................................................................... 18
3.2 Problemenstroom ....................................................................................................... 19 3.3 De oplossingenstroom ............................................................................................... 19
3.3.1 Bedrijfsleven en het Internet .............................................................................. 20
3.3.2 Elektronisch factureren ...................................................................................... 20
3.3.3 Van digitale factuur tot reverced billing ............................................................ 21 3.3.4 Hard- en software ............................................................................................... 22
3.4 De politieke stroom ................................................................................................... 24
3.4.1 De overheid en Internet ...................................................................................... 24 3.4.2 Voordelen ........................................................................................................... 25
3.4.3 Nadelen ............................................................................................................... 25 3.6 Conclusie ................................................................................................................... 27
4. De brandweer en e-factureren .......................................................................................... 28 4.1 Inleiding ..................................................................................................................... 28 4.2 Inkoop bij de brandweer ............................................................................................ 29
4.2.1 Gemeentelijk ...................................................................................................... 29 4.2.2 Regionaal ............................................................................................................ 29
4.2.3 Interregionaal ..................................................................................................... 30 4.2.4 Landelijk ............................................................................................................. 31
4.2.5 Internationaal ...................................................................................................... 32 4.2.6 Multidisciplinair ................................................................................................. 32 4.2.7 Wetgeving .......................................................................................................... 32
4.3 Benchmark ................................................................................................................. 34 4.3.1 GGD ................................................................................................................... 34
4.3.2 Politie ................................................................................................................. 34 4.3.3 Ministerie van defensie ...................................................................................... 35 4.3.4 Internationaal ...................................................................................................... 36
4.4 Casuïstiek ................................................................................................................... 37
6
4.5 Conclusie ................................................................................................................... 37
5. De brandweer als policy entrepreneur .............................................................................. 39 5.1 Inleiding ..................................................................................................................... 39 5.2 Problemenstroom ....................................................................................................... 39
5.3 Oplossingenstroom .................................................................................................... 40 5.3.1 Aanbevelingen vanuit GDR ............................................................................... 40
5.3 Politieke stroom ......................................................................................................... 42 5.4 Brandweer als policy entrepreneur ............................................................................ 42 5.5 Conclusie ................................................................................................................... 43
6. Conclusies en aanbevelingen............................................................................................ 45 6.1 Inleiding ..................................................................................................................... 45 6.2 Conclusies .................................................................................................................. 45 6.3 Aanbevelingen ........................................................................................................... 45
Bijlagenlijst .............................................................................................................................. 47
7
Voorwoord
Het eind in zicht. De scriptie is klaar. Voor het afronden van de leergang MCDm is het noodzakelijk
om een persoonlijke scriptie te schrijven. En daar ben ik dan ook met volle overtuiging aan begonnen.
Echter het ging niet vanzelf. Na het kiezen van een geschikt onderwerp ben ik mij in gaan lezen en heb
in de periode van de binnenlandstage een aantal interviews gehouden. Daarna was de tijd om de goede
richting te vinden, deze kwam niet. Lang ben ik blijven hangen tot het besluit om het roer om te
gooien. Ik ben van onderwerp veranderd en heb een nieuw onderwerp gekozen, een onderwerp dat mij
nauwer aan het hart lag, namelijk het inkopen bij de brandweer.
Met volle overtuiging en ondersteunt door mijn kennis op dit gebied, had ik snel mijn verhaal in een
structuur zitten. De teleurstelling was groot toen ik er achterkwam dat mijn boodschap in vergelijkbare
vorm al eens door een MCDm‟er beschreven was. Gelukkig was daar mijn begeleider Marc Otten, die
mij weer op het juiste spoor kreeg. Al pratende herkende hij in mijn verhalen een rode draad. In mijn
detachering bij de GGD, waar ik mij onder andere bezig hield met de verwerving van een
inkoopsysteem, kwam ik in aanraking met de inkopers bij Defensie. Van hun hoorde ik van het project
e-factureren vanuit het ministerie van Economische zaken. Dit werd de rode draad in mijn scriptie. Nu
het onderwerp duidelijk was kon ik verder met mijn scriptie.
In vele scriptie wordt in het voorwoord gesproken over de enorme belasting die het schrijven van een
scriptie met zich mee brengt en welke weerslag dit op de privé-situatie van de schrijver heeft. Ik kan
dit beamen. Een managementfunctie binnen een brandweerkorps als Amsterdam-Amstelland is geen
„9 tot 5 baan‟. Dit in combinatie met een aantal nevenfuncties en een gezin met drie jonge kinderen
maakt dat je keuzes moet maken. Toch kijk ik liever niet terug naar de momenten dat ik te weinig tijd
aan mijn gezin of afdeling heb besteed, maar liever naar momenten van inspiratie die achteraf zeer
leerzaam blijken te zijn.
Mijn MCDm periode is voor mij zo wie zo een leerzame tijd. Dit mede doordat ik in de gelegenheid
gesteld ben om mij breed te ontwikkelingen. In de periode mei 2008 tot mei 2009 ben ik,
achtereenvolgens, gedetacheerd bij GGD Amsterdam-Amstelland en politie Amsterdam-Amstelland.
Achteraf kan ik iedereen die al langer binnen één organisatie werkzaam is, een detachering aanraden.
Ik ben mijn leidinggevenden dankbaar dat mij deze kans geboden is.
Het bieden, maar vooral het nemen van kansen is uiteindelijk het onderwerp van mijn scriptie
geworden. Deze had echter niet tot stand kunnen komen zonder de begeleiding van Marc Otten, mijn
steun in moeilijke tijden. Zijn aanvullingen waren soms overrompelend, maar altijd richting gevend.
Ook heb ik veel hulp gehad van Jaco Appelman. Bij het toepassen van het instrument, “de GDR”
hebben onze gesprekken mij extra inspiratie gegeven en heeft zijn bijdrage extra input voor de scriptie
opgeleverd. Daarnaast is door een aantal collega‟s advies gegeven op mijn scriptie of op onderdelen
daarvan. Ook deze collega‟s bedankt. En als laatste niet te vergeten de referenten die mij van input
hebben voorzien, dank voor de medewerking.
Ik hoop dat mijn scriptie een bijdrage kan zijn aan de ontwikkeling van de Nederlandse brandweer.
Het uitdragen van mijn boodschap zal niet eindigen bij de afronding van deze scriptie.
Ritchie Trompert,
Halfweg, oktober 2009
8
1. Inleiding Staatssecretaris Heemskerk van het ministerie van Economische zaken heeft twee jaar de tijd
genomen, om 10% van de facturen bij de overheid elektronisch te laten behandelen. Het elektronisch
laten verlopen van de factuurstroom levert een aanzienlijke kostenbesparing op zowel aan de zijde van
het bedrijfsleven als van de overheid. De eerste taakstelling voor 2010 staat, de volgende komt eraan.
De vraag is of de brandweer de ontwikkeling volgt of achterblijft.
Haags dossier
Veel wet- en regelgeving, die van invloed is op de brandweer, komt uit Brussel. De Europese Unie
komt meer en meer en positie. Afzonderlijke lidstaten zijn verplicht om Europese wetgeving om te
zetten naar nationale wetgeving. Toch zijn er genoeg nationale prioriteiten. Deze prioriteiten komen
voort uit het regeerakkoord. Een voorbeeld van een Haagse prioriteit is het terugdringen van de
regeldruk. Deze prioriteit is niet nieuw, maar staat al meerdere regeerperioden op de agenda.
Eén van de uitvoeringsbesluiten is het terugdringen van het aantal1 beleidsambtenaren. Deze
deregulering zet deze kabinetsperiode door. Een ander dossier waar hoog op in gezet wordt is het e-
factureren. De inspanningen binnen dit dossier leveren, per direct, voelbare resultaten. Dit is de reden
dat de druk op dit dossier toe neemt en het binnen Haagse kringen omarmd wordt.
Er is voor het dossier een „ambassadeur‟ aangesteld, die onder andere zal werken aan het tot stand
brengen van afspraken tussen individuele overheidsorganisaties en bedrijven over het concreet
invoeren van e-factureren.
Taakstelling
De aanleiding van het project e-factureren2 komt dus voort uit de taakstelling van het kabinet
3 om de
regeldruk verder te verminderen. En dan in het bijzonder, het verminderen van de lastendruk voor het
bedrijfsleven en met name het midden- en kleinbedrijf.
In 2008 is het project “elektronisch” factureren gestart door staatssecretaris van Economische Zaken,
Heemskerk. Voor de introductie van e-factureren aan de overheid is twee jaar uitgetrokken. In 2010
moet minstens 10% van de rekeningen elektronisch worden gefactureerd. Uit onderzoek4 is gebleken
dat 4,3% van de totaal facturen bij de overheid volledig automatisch wordt verwerkt. Jaarlijks komen
er 36 miljoen5 facturen binnen bij de overheid.
Vanuit het project elektronisch factureren wordt een aantal acties ondernomen. Dit om het doel 10%
elektronisch factureren in 2010 te halen. Als eerste wordt ingestoken op de rijksoverheid. Ondanks dat
er voldoende draagvlak is binnen het kabinet om werk te maken van elektronisch factureren, gaat men
niet zo ver om het wettelijk verplicht te stellen. Wanneer er een wet gemaakt zou moeten worden, zou
dit 2 tot 3 jaar kosten. Inclusief implementatie, zou het zeker vijf jaar duren voordat de gehele
overheid onder druk van de wet, 100% elektronisch zal factureren.
Het ministerie van economische zaken schat in dat met 5 a 6 jaar de 100% gehaald kan worden, zonder
wettelijke dwang. Men gaat er van uit dat, met de huidige initiatieven van de projectgroep, een
sneeuwbaleffect zal ontstaan. De resultaten bij de trendsetters zou de achterblijvers moeten overtuigen.
Het huidige kabinet is op dit moment niet bereid om dwingende maatregelen te treffen. Er wordt
vanuit gegaan dat zonder enige actie, binnen 15 jaar de 100% vanzelf al gehaald zou worden.
De acties, die ingezet worden, richten zich vooral op het scheppen van de juiste randvoorwaarden die
nodig zijn om de doelstellingen te behalen. Zo is één van de speerpunten, het zorgen voor de juiste
1 Het regeerakkoord spreekt over 25%. 2 Kamerstuk: 32100 XIII, pagina 91. 3 Regeerakkoord Kabinet Balkenende II. 4 Rapport elektronische facturen Business-to-Government (B2G) van het Ministerie van Economische Zaken en EIM. 5 Bron: EZ, de overheid als “launching partner”: de overheid zorgt voor 9% bnp.
9
formats. Niet alleen in de vorm van standaard businesscases voor overheden die willen starten, maar
ook het vaststellen van open standaarden6 in de ICT .
Niet alleen de centrale en decentrale overheden worden benaderd maar ook de leveranciers.
Bijvoorbeeld de softwareleveranciers die de ondersteunende software leveren die de basis vormt voor
het e-factureren. Omdat de besparingen niet alleen aan de kant van de overheid maar zeker ook aan de
kant van het bedrijfsleven zit, wordt deze categorie niet vergeten. En dan vooral het midden- en
kleinbedrijf. Grote bedrijven en zeker multinationals zijn al ver en gaan ver. Zo verplicht Albert Heijn
haar leveranciers om facturen elektronisch aan te leveren. Kleinere bedrijven zijn over het algemeen
nog niet zover.
Zoals gezegd is er nog geen verplichtend karakter. Tenminste, de diverse bewindslieden maken zich
wel hard om dit onderwerp tot een succes te maken. Zeker de ministeries hebben daardoor een harde
taakstelling. Vanuit de projectorganisatie wordt dit niet zo gebracht. De nadruk wordt gelegd op de
besparing die te behalen is. Uitgegaan wordt van een break even point7 in twee jaar.
Uiteraard zijn er overheden die voor lopen en zijn er achterblijvers. Een aantal ministeries maakt een
dubbelslag met het project EB&F8. Onder aanvoering van het ministerie van defensie, die een
trekkende rol heeft in dit project, wordt het gehele proces van bestellen en factureren gedigitaliseerd.
Dit project, dat zijn oorsprong vindt vanuit “Purchasing Excellent”9 is in 2002 opgestart en loopt naar
tevredenheid. Het ministerie van defensie heeft zichzelf tot doel gesteld om in 2010, 20% van haar
facturen elektronisch af te handelen. Hiermee is Defensie één van de trendsetters die het gemiddelde
verhoogd. De taakstelling geldt immers voor het complete aantal overheidsfacturen. Door de acties tot
nu toe staat de teller voor 2010 op dit moment op 7%10
.
Naast centrale overheid zijn er inmiddels gemeenten die aangegeven hebben over te zullen gaan op
elektronisch factureren. In Den Haag, Rotterdam, Haarlem en Zoetermeer is men zover. Met
Amsterdam wordt gesproken. Initiatieven binnen de veiligheidsregio‟s zijn nog niet bekend, maar zijn
zeer welkom.
Taakstelling voor brandweer
De huidige taakstelling is dan nog niet verplicht, maar geldt onverminderd voor de brandweer. Het is
niet ondenkbaar dat er vanuit overheidswege een nieuwe taakstelling afgegeven wordt om de
introductie van elektronisch factureren te promoten. Wanneer een taakstelling kracht bijgezet wordt
met een korting op de rijksbijdrage kan het de brandweer duur komen te staan als er nu geen actie
ondernomen wordt.
De brandweer kost op jaarbasis ongeveer één miljard11
Euro. Gesteld dat 60% van het budget bedoeld
is voor salariskosten en 40%, min of meer beïnvloedbaar wordt door het inkoopproces, dan praten we
over een inkoopvolume van 400 miljoen Euro. Een besparing van 10% op het gebied van inkoop zal
op jaarbasis een bedrag van 40 miljoen Euro vertegenwoordigen. Wanneer deze mogelijkheid om,
door professionalisering van het inkoopapparaat een besparing te bewerkstelligen, omgezet wordt naar
een taakstelling, dan zou neer komen op een taakstelling voor de brandweer van 40 miljoen Euro op
jaarbasis.
Het is interessant om te weten in hoeverre de landelijke politiek aankijkt tegen een taakstelling voor de
brandweer. Wanneer de politiek spreekt over de semi-overheid, is de brandweer niet gelijk de eerste
organisatie waar aan gedacht wordt. De brandweer wordt gezien als een organisatie, die voornamelijk
uit vrijwilligers bestaat, en qua grootte geen speler van belang is. Het vergelijk wordt gemaakt met de
6 Publiek beschikbare normen voor software. 7 De tijd die nodig is om de investering terug te verdienen. 8 Elektronisch bestellen en factureren. 9 Overheidsprogramma om professionalisering van inkoop bij overheidsdiensten te ondersteunen. 10 Volgens Marco Pastors, ambassadeur project elektronisch factureren. 11
Volgens Brandweer statistiek 2007 van het Centraal Bureau voor de Statistiek kostte de brandweer in 2007 € 977.000.000,-
10
politie, terwijl de politie zowel in grootte als in organisatie niet vergelijkbaar is met de brandweer. Dat
het opleggen van een taakstelling voor de brandweer op dit moment als onlogische en niet realistisch
wordt gezien, heeft vooral te maken met de ontwikkelingen binnen het domein brandweer. Deze
ontwikkelingen, in het bijzonder de financiële consequenties die hiermee verband houden vormen een
belangrijk argument om de brandweer op dit moment niet te korten. De twee ontwikkelingen die
genoemd worden als financiële aderlatingen voor de brandweer zijn de dossiers “Arbeidstijdenwet en
Regionalisering”.
De introductie van de nieuwe arbeidstijdenwet12
heeft grote gevolgen gehad voor de brandweer. De
wijze van uitvoering geven aan de wet, heeft de gemoederen bezig gehouden. Hierbij zijn de
spanningen hoog opgelopen13
. Uiteindelijk heeft de implementatie van de wet er toe geleid dat er
oplossingen gevonden zijn die grote financiële consequenties14
meebrachten. Gemiddeld15
kost het per
brandweerregio € 100.000,-16
om aan de wetgeving te voldoen.
De regionalisering van de brandweer brengt ook grote kosten met zich mee. De term “minder / meer17
”
is een veel gehoorde term. Realistisch kijkend naar een reorganisatie traject als een regionalisering van
de brandweer, is een besparing op korte termijn een utopie. De organisatie, frictie en
ontvlechtingkosten worden niet op korte termijn terugverdient. Daarbij komt dat de
organisatiewijziging vaak aangegrepen wordt voor een kwaliteitsverbetering. Naast de 200 miljoen
Euro18
aan doeluitkering is er geen extra financiële ondersteuning vanuit het rijk te verwachten.
Gezien de investeringen van de afgelopen en komende jaren is het, volgens de Tweede Kamer, niet
opportune om een taakstelling bij de brandweer neer te leggen. Echter houdt dit niet in dat e-factureren
geen belangrijk dossier is. Het dossier blijft, sterker nog, er zullen ongetwijfeld nieuwe taakstellingen
volgen. Daarnaast zal de komende jaren fors geïnvesteerd moeten worden in de brandweer. Er zal
verder geprofessionaliseerd worden. Daarbij komt dat de invoering van nieuwe technologie, in het
bijzonder in de ICT en informatiemanagement, grote investeringen vergen. De dekking voor nieuwe
investeringen zal niet vanuit het rijk komen. Zeker niet wanneer er door het professionaliseren van de
bedrijfsvoering en vooral de inkoop- en financiële organisatie veel te besparen valt.
1.1 Doel- en vraagstelling Het doel van het onderzoek is het vaststellen of het dossier e-factureren een window of opportunity
is en of de brandweer dit realiseert en hier naar handelt. Als instrument wordt het
stromenmodel gehanteerd waarbij het de vraag is of dit model toepasbaar is op het dossier e-
factureren. De theorie achter het stromenmodel wordt ook toegepast bij het bekijken van de
brandweer als organisatie. Aan de hand van de drie stromen wordt geanalyseerd of de
brandweer een policy entrepreneur is als het gaat om agenda vorming.
De centrale vraag voor deze scriptie luidt als volgt:
Is e-factureren te duiden als een window of opportunity, en wat zijn daarvan de consequenties voor
de brandweer.
De beantwoording van de centrale vraag is één, echter gezien het belang voor de brandweer om tot
actie over te gaan, hoopt de auteur twee doelen te bereiken, namelijk:
12 Uitrukken van de brandweer vallen niet onder de Arbeidstijdenwet (ATW) en het Arbeidstijdenbesluit (ATB). Op 1 april 2007 wijzigt de
Arbeidstijdenwet en vervalt deze uitzondering. (bron: www.cnvbrandweer.nl) 13 Naar aanleiding van het dossier ATB hebben grote demonstratieacties plaats gevonden. 14 Grote financiële consequenties CAO. 15 Voor brandweer Amsterdam-Amstelland komt dit bedrag uit rond de € 900.000,-. 16 Kost het per brandweerregio‟s € 100.000,-. 17 Minder kosten en meer kwaliteit en betere prestaties. 18 Rijksbijdrage gekoppeld aan de convenanten tussen de minister van BZK en de veiligheidsregio‟s.
11
1. Het daadwerkelijk tot stand brengen van een professionalisering van het inkoopapparaat van
de brandweer, zodat de taakstelling om 100% van de facturen elektronisch te verwerken in
201419
gerealiseerd kan worden.
2. Een paradigmashift plaats te laten vinden die resulteert in een verbeterde organisatie van de
brandweer. Concreet betekent dit een organisatie die duidelijk in de maatschappij staat en
ontwikkelingen vroegtijdig signaleert om vervolgens te anticiperen en invloed uit te oefenen
op de politieke agenda om zo eigen kansen te creëren.
Om bovenstaande doelstelling te realiseren zal er een aantal onderzoeksvragen beantwoord moeten
worden. Deze vragen zijn in twee categorieën te verdelen. Enerzijds wordt in deze scriptie het e-
factureren en het inkoopproces bekeken. Anderzijds wordt de brandweer als organisatie tegen het licht
gehouden. Het dossier e-factureren wordt bekeken aan de hand van verdiepingsvragen zoals:
Waarom elektronisch factureren?
Wat is elektronisch factureren?
Wat is er voor nodig?
De beantwoording van deze vragen komt in de hoofdstukken uitgebreid naar voren en zal daarom niet
nader toegelicht worden. De vragen die nodig zijn om de centrale vraag te beantwoorden komen aan
het eind van de hoofdstukken terug. De volgende deelvragen zullen beantwoord worden:
1. Wat zijn de kenmerken van een “window of opportunity”?
2. Welke inzichten levert de toepassing van Kingdon op het dossier e-factureren?
3. Hoe gaat de brandweer om met e-factureren?
4. Hoe gaan andere organisaties om met e-factureren?
5. Hoe kan Kingdon helpen om de brandweer, het dossier e-factureren, beter te positioneren?
1.2 Methode van onderzoek Ter onderbouwing van het onderzoek is een uitgebreide literatuurstudie gedaan. Er is gekeken naar de
theorie achter het elektronische betalingsverkeer, Internettoepassingen, inkoopmanagement en
organisatiekunde. De wet en regelgeving zijn bestudeerd en gesprekken met deskundige en het lezen
van artikelen leveren de basis voor deze scriptie. De mening vanuit de politiek m.b.t. het onderwerp is
aan de hand van een aantal interviews achterhaald. Voor de analyse van de huidige situatie is een
nulmeting gedaan aan de hand van een vragenlijst die verzonden is aan alle brandweerregio‟s. De
benchmark is gedaan op basis van ervaringen opgedaan tijdens de binnenlandstage bij GGD
Amsterdam en Politie Amsterdam-Amstelland.
De beschrijving van de te nemen acties om het doel te bereiken komen voort uit een Group Decision
Room sessie. Bij deze GDR sessie zijn de sleutelfiguren betrokken die een grote rol spelen bij de
implementatie van de aanbevelingen. De resultaten zijn getoetst door een panel van regionale
commandanten.
1.2.1 Wetenschappelijke relevantie De wetenschappelijke relevantie van deze scriptie is het verschaffen van inzicht in de wijze waarop de
brandweer met kansen en bedreigingen omgaat. Onderzocht wordt of het stromen model van Kingdon
toepasbaar is op het dossier e-factureren.
1.2.2 Maatschappelijke relevantie Een organisatie als de brandweer dient haar rol richting de maatschappij te realiseren. Een
professionele bedrijfsvoering is hierbij een pre. De brandweer ontkomt er niet aan haar
maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen, en te voldoen aan taakstellingen die bij ministeriële
regeling zijn opgelegd.
19 Fictieve taakstelling, door de schrijver geïntroduceerd.
12
Daarnaast is de ontwikkeling van de brandweer in de toekomstige veiligheidsregio en de positie die zij
denkt in te nemen in de politieke arena relevant.
Niet te vergeten het maatschappelijke belang om de lastendruk vanuit de overheid te verlagen. Dit
richting bedrijfsleven en in het bijzonder het midden- en kleinbedrijf.
1.3 Leeswijzer Na de inleidende hoofdstukken gaat het tweede hoofdstuk over het conceptueel kader. Het
stromenmodel van Kingdon wordt geanalyseerd en toepasbaar gemaakt op de brandweerorganisatie.
Hoofdstuk 3 gaat dieper in op de theorie achter het elektronisch factureren. Er wordt gekeken waar de
oorsprong ligt, welke ontwikkelingen er zijn en wat er nodig is om het te implementeren. Door gebruik
te maken van het stromenmodel van Kingdon wordt bekeken of het dossier e-factureren een window
of opportunity is.
In hoofdstuk 4 wordt de huidige organisatie van de inkoop bij de brandweer beschreven. Dit als
organisatieonderdeel dat verantwoordelijk is voor het e-factureren. Daarnaast beschrijft dit hoofdstuk
de organisatie op inkoop en factureringsgebied van andere organisaties. Ook wordt gekeken naar
casuïstiek om vast te stellen dat de beschreven casus niet op zich staat.
De stappen die nodig zijn om zowel organisatorisch als technisch inhoudelijk op gewenst niveau te
komen zijn in hoofdstuk 5 beschreven.
In hoofdstuk 6 worden conclusies en aanbevelingen beschreven.
13
2. Window of opportunity
In dit hoofdstuk zal het gekozen theoretisch kader worden toegelicht. Hier is gekozen voor het
stromenmodel van Kingdon. In de eerste paragraaf komt kort een alternatief model ter sprake.
2.1 Keuze theoretisch kader Wanneer gekozen wordt voor een negatieve benadering en naar bedreigingen gekeken wordt, zien we
dat het barrièremodel van Bachrach en Baratz toepasbaar is. In dit incrementeel model ontstaan
barrières wanneer personen en groepen die de huidige status qua willen handhaven de besluitvorming
hinderen. Door het ontkennen en bagatelliseren van het probleem komt deze niet op de politieke
agenda. Dit model kent vier barrières, waarbij de eerste, het omzetten van wensen naar eisen, bij de
brandweer waarschijnlijk al op vooroordelen zou sneuvelen en niet zou leiden tot het omzetten van
eisen in strijdpunten. Hierbij er van uitgaande dat de brandweer de politieke agenda wil beïnvloeden.
Bekijken we het dossier e-factureren vanuit het barrièremodel, dan mag het duidelijk zijn dat het
dossier e-factureren alle barrières heeft geslecht.
Het dossier e-factureren wordt verder niet tegen de barrières bezien, maar vanuit een meer positieve
benadering van kansen. Dit spreekt meer tot de verbeelding en biedt een breder perspectief.
2.2 Het stromenmodel van Kingdon De Amerikaanse politicoloog Kingdon heeft eind jaren zeventig onderzocht op welke wijze agenda- en
beleidsvorming tot stand komt en dan vooral de wijze waarop een onderwerp op de politieke agenda
komt. Hierbij benadert Kingdon het beleidsvormingsproces via vergelijkbare stappen als die in het
barrièremodel, namelijk de agenda, mogelijke alternatieven, het besluit en de implementatie. Als basis
voor zijn onderzoek gebruikte Kingdon het vuilnisvatmodel20
.
In het stromenmodel worden drie stromen onderscheiden. De politieke gebeurtenissen, problemen en
beleidsalternatieven of oplossingen. Op de plaatsen waar de stromingen elkaar raken ontstaat een
mogelijkheid tot beleidsvorming, ook wel beleidsraam of window of opportunity21
genoemd. Het
ontstaan van mogelijkheden wil niet zeggen dat deze altijd aangegrepen worden om onderwerpen op
de politieke agenda te krijgen. Het zien van de mogelijkheden, hierop anticiperen en de mogelijkheid
omzetten in concrete acties om de politieke agenda te bepalen vergt ondernemerschap, politiek
ondernemerschap of policy entrepreneurs22
.
2.2.1 De problemenstroom De problemenstroom wordt gevormd vanuit maatschappelijke ontwikkelingen. Bepaalde
ontwikkelingen kunnen problemen op de politieke agenda krijgen, wanneer de juiste factoren
20 Cohen, March, and Olsen, “A Garbage Can Model”. 21 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 165. 22 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 122.
14
aanwezig zijn. Deze factoren hebben over het algemeen een korte cycli. Een belangrijke gebeurtenis
kan leiden tot een probleem dat politieke aandacht vraagt. Vanuit de problemenstroom kan een motief
ontstaan dat de aanleiding geeft tot het openen van een beleidsraam.
Maatschappelijke ontwikkeling De wereld verandert continu. Ontwikkelingen volgen elkaar in rap tempo op. In “Crisisbeheersing in
2029”23
beschrijft MCDm X de maatschappij in 2029. Aan de hand van een DESTEP-analyse24
wordt
een toekomstverkenning gemaakt. Geconcludeerd wordt dat de ontwikkeling van de maatschappij
gevolgd moet worden om tijdig in te spelen op de toekomst. Deze studie schetst een redelijk beeld hoe
de maatschappij zich ontwikkeld. Wanneer deze ontwikkeling bekeken wordt in relatie tot digitaal
factureren, dan zijn een aantal relevante ontwikkelingen waar te nemen. Er vind globalisering plaats,
grenzen vervagen. Door toenemend gebruik van Internet wordt de wereld kleiner. Er zijn geen
beperkingen meer voor mondiale handel. Bepaalde producten zullen van, over de hele wereld
betrokken worden. De Internetgeneratie treedt toe tot de arbeidsmarkt. Deze generatie is gewend om
digitaal te shoppen, te bestellen en te betalen. Andere generaties kunnen niet achterblijven. Vanuit het
verleden weten we dat nieuwe systemen de oude verdringen en dat, hoe kritisch daarmee het proces
wordt, het niet anders kan, dan mee gaan in de ontwikkeling.
Actoren
De actoren die een rol spelen binnen de problemenstroom zijn maatschappelijke spelers. Als
belangrijkste en grootste groep de burgers. Deze groep heeft veel invloed op de andere stromen. Naast
de burger spelen verenigingen, wetenschappers en ambtenaren een rol in de problemenstroom.
De rol van de media is sterk binnen de problemenstroom. De media zijn in staat om de stromen bijeen
te brengen en politici onder druk te zetten. Kingdon bedeelt de media niet een zodanige grote rol toe.
Dit concludeert ook Buijtendijk25
. Dit heeft echter ook met de tijdsgeest te maken. De rol van de
media is tussen het onderzoek van Kingdon26
en Buijtendijk27
wezenlijk veranderd.
Factoren
Binnen de problemenstroom is er een aantal, dat een rol spelen. Dit kunnen ontwikkelingen zijn die
zich steeds sterker manifesteren, zoals verontwaardiging of ongerustheid. Daarnaast kunnen zich
rampen of een crisis voordoen die vanuit hun impact leiden tot politieke aandacht. Voorbeelden
hiervan zijn de moord op Pim Fortuyn en de vuurwerkramp in Enschede.
Zoals de media een actor zijn, is de rol van de media een factor. Vinden de media een onderwerp
interessant, dan zal er aandacht aan besteed worden. De rol van de media verandert de laatste jaren
sterk. De opkomst van Internet speelt hierbij een rol. De traditionele media als de krant en de televisie
worden tegenwoordig gezien als achterhaald nieuws. De introductie van achtereenvolgens e-mail,
MSN en twitteren hebben de informele informatiestroom snel gemaakt.
Een niet te onderschatten factor in de problemenstroom is het belang van het bedrijfsleven om een
onderwerp tot probleem te benoemen uit economisch belang. Het mag duidelijk zijn dat de
garagebranche sterk voorstander was van de invoering van de jaarlijkse APK-keuring voor
motorvoertuigen.
Een belangrijke factor is de economische situatie. De economische crisis speelt binnen de
problemenstroom een belangrijke drijfveer. De economische druk kan aanleiding geven om tot
beleidsvorming te komen.
23 Eindscripte, beschrijft de discrepantie tussen hulpvraag en hulpaanbod in het jaar 2029. Crisisbeheersing in 2029,
Hulpeloze burgers en overschatte overheidshulp. 24 Analyse methode die een aantal aspecten binnen de maatschappij beschrijft, namelijk Demografische, Economische, Sociale,
Technologische, Ecologische en Politieke aspecten. 25 M. Buijtendijk, Voorbij Kingdon, scriptie t.b.v. de MCDm 9. 26 Eind jaren zeventig. 27 Februari 2008.
15
2.2.2 De oplossingsstroom Het lijkt duidelijk dat wanneer er een probleem is en dit op de politieke agenda komt, dat er een
oplossing bij gezocht gaat worden. Niets is minder waar. Soms lijkt de oplossing dichtbij maar sluit
deze niet aan bij het probleem of de politieke wens. Aan de andere kant dienen zich continu
oplossingen aan. Zelfs voor niet bestaande problemen of worden problemen gezocht bij bestaande
oplossingen. Deze “Supply push28
” ontstaat als marktpartijen hun producten of beleidsmakers hun
ideeën aan de man willen brengen. De invloed van de actoren op de politiek moeten hierbij niet
onderschat worden. Kingdon spreekt niet direct over een oplossingenstroom29
, maar over
beleidsalternatieven.
Actoren Binnen de oplossingenstroom bewegen de marktpartijen als het MKB en de industrie. Ook
kennisinstituten, belangenorganisaties en advies- en ingenieursbureaus spelen hier een rol.
Factoren De oplossingenstroom wordt hoofdzakelijk bepaald door de marktwerking. Leveranciers brengen hun
producten aan de man. Dit hoeft niet in de vorm van een product of dienst te zijn. Een oplossing kan
ook gevonden worden in een maatschappelijke ontwikkeling. Daarnaast zijn er individuen die de
oplossingenstroom gebruiken om hun eigen beleidsdoelen te realiseren.
2.2.3 De politieke stroom De politieke stroom bevat de politieke actoren die de agenda bepalen. Deze groep maakt een selectie
uit de problemen die zich voordoen. Deze stroom kent ontwikkelingen, actoren en factoren.
Hoewel het op het eerste gezicht lijkt dat de politiek bepaald wordt in “Haagse kringen”, is de praktijk
weerbarstiger. Er zijn theorieën die beweren dat de agendavorming bepaald wordt door een kleine
groep invloedrijke personen. C. Wright Mills noemt deze groep de power elites30
. In hoeverre deze
theorie toepasbaar is, kan wel geconcludeerd worden dat er binnen de politieke stroom diverse actoren
actief zijn.
Politieke ontwikkelingen Het verlagen van de regeldruk is een beleidsdoel van de huidige regering. Deze ontwikkeling zal
voorlopig doorgezet worden. Ook de deregulering is een dergelijk beleidsdoel. In het regeerakkoord is
een taakstelling opgenomen dat 25% van de beleidstaken die de overheid uitvoert zou overgenomen
moeten worden door het veld. Eén van de gevolgen van deze beleidslijn van het huidige kabinet, is het
afstoten van de LFR als agentschap van het ministerie van BZK31
.
Zoals hierboven genoemd is het verlagen van de regeldruk een structurele ontwikkelingen. Er zijn op
politiek gebied ook ontwikkelingen van incidenteel karakter. Een voorbeeld van een ontwikkeling die
over het algemeen incidenteel is, is de opkomst van nieuwe politieke partijen. Partijen als de Centrum
Partij en de Centrum Democraten waren een korte periode van invloed op de politieke stroom. De LPF
heeft zelfs kort geregeerd.
Actoren
Binnen de politieke stroom bevinden zich, hoe kan het ook anders, de politieke partijen, de overheid.
Dit op de verschillende niveaus, gemeente, provincie, rijk en Europees. Ieder op zijn of haar niveau
bepaald de politieke agenda. In het barrièremodel wordt de derde barrière gevormd door de 1e en 2
e
kamer. De 1e kamer is minder zichtbaarder dan de 2
e kamer, maar dient niet onderschat te worden
binnen de politieke stroom. De macht van de 1e kamer kwam naar voren tijdens de nacht van Wiegel
32.
De rol van de senatoren in de 1e kamer maakt duidelijk dat naast instituten als een 1
e of 2
e kamer ook
28 Aanbod gestuurd. 29 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 85 30 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 43 31 In paragraaf 4.2.4. meer over het afstoten van de LFR als agentschap van BZK. 32 Tijdens de nacht van Wiegel op 19 mei 1999, stemt Hans Wiegel tegen het invoeren van het referendum.
16
individuen als actoren gezien moeten worden. Zo kunnen ook individuele politici en de partijen
waarbij zij aangesloten zijn als actoren in de politieke stroom gezien worden.
Als actoren die voor de brandweer van belang zijn kunnen nog de NVBR, het veiligheidsberaad en de
VNG genoemd worden.
Factoren
De politieke stroom kent veel factoren die een rol spelen bij het bepalen van de agenda. Zo wordt er
zeker gekeken naar de burger als partij. Immers dit zijn de kiezers. Zo zijn draagvlak, opinie en
politiek klimaat bepalende factoren. Ook spelen zaken als de huidige financiële crisis een belangrijke
factor. De politieke opinie is een belangrijke graadmeter. Hiermee heeft de rol van de media een
onlosmakelijk verband.
Factoren zullen in de tijd wijzigen. Hiermee worden factoren afhankelijk van de tijdgeest waarin we
ons bevinden. Tijdsafhankelijke factoren zijn redelijk voorspelbaar. Te denken valt aan de
verkiezingstijd en de begrotingstijd.
Andere factoren zijn het politieke klimaat en de politieke kleur. Soms spelen deze factoren een rol bij
het tot stand komen van de agenda. Deze factoren kunnen de reden zijn dat de stromen niet bijeen
komen, ondanks dat de beleidsalternatieven aansluiten op de problemen en de politiek er klaar voor
lijkt.
2.3 Beleidsraam Daar waar de drie stromen bijeen komen kan beleid gemaakt worden. Dit beleidsraam noemt Kingdon
“window of opportunity”, het moment dat nieuw beleid tot stand kan komen. De oorsprong van deze
term komt voort uit de ruimtevaart, waar men sprak over een policy window33
om het moment aan te
geven dat het beste gelanceerd kon gaan worden. Een beleidsraam opent niet zomaar. Soms is het
voorspelbaar, wanneer de begrotingsbesprekingen plaats vinden. Over het algemeen komt de
aanleiding voor het ontstaan van een beleidsraam voort uit de problemenstroom. Dit kan gebeuren
doordat een grote calamiteit of ramp zo ingrijpend is dat deze de gehele politieke agenda beïnvloed.
Het ontstaan van het juiste klimaat is soms voorspelbaar. Meestal echter niet of nauwelijks. Daarbij
komt dat een beleidsraam niet lang open blijft. Het gebruik maken van een beleidsraam vergt daarom
timing. Wanneer het beleidsraam weer sluit is de kans op beleidsvorming voorbij. Over het algemeen
is de aandacht voor het dossier daarmee voorbij. Soms echter is het dossier zo sterk dat het blijft
bestaan of wordt een kans vertaald naar een taakstelling.
2.4 Policy entrepreneur Wanneer de drie stromen; probleem, oplossing en politiek elkaar raken ontstaat een window of
opportunity. Dit gebeurt echter niet altijd van zelf. Soms is een policy entrepreneur nodig om de
stromen samen te brengen. Want zoals Kingdon stelt: “The separate streams of problems, policies and
politics each have lives of their own”34
. De “policy entrepreneur” of beleidsmakelaar is in staat om, na
het waarnemen van maatschappelijke onrust, deze persoonlijk op de politieke agenda te plaatsen.
Volgens Kindon35
dient een beleidsmakelaar over het volgende te beschikken: doorzettingsvermogen,
politieke connecties en een netwerk. Daarnaast is leiderschap, expertise en de mogelijkheid om voor
anderen te spreken noodzakelijk. Een beleidsmakelaar investeert tijd, energie en soms geld om de drie
stromen aan elkaar te koppelen. Voordat een beleidsvoorstel uiteindelijk tot besluitvorming komt is er
33 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 165. 34 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 201. 35 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 181.
17
een heel proces aan vooraf gegaan. Dit proces van lobbyen en aftasten wordt door Kingdon het
“softening up36
” genoemd.
Branddriehoek versus stromenmodel
Iedere beginnende brandweerman krijgt de theorie achter de branddriehoek te horen. De
branddriehoek bestaat uit, zuurstof, brandstof en ontbrandingstemperatuur. Wanneer één van de drie
weg gehaald wordt, zal het vuur doven. Wanneer we de branddriehoek analyseren zien we dat zelfs als
de drie randvoorwaarden aanwezig zijn, er nog geen vuur hoeft te zijn. Er zijn nog twee belangrijke
factoren te weten de mengverhouding en een katalysator.
Het stromenmodel is te vergelijken met deze branddriehoek. Wanneer de drie stromen samen komen is
dit nog geen garantie dat er beleidsontwikkeling plaats zal vinden. Hiervoor is een aanjaagmechanisme
nodig, zeg een katalysator. De beleidsmakelaar vervult de rol van katalysator. Zoals een beginnende
brandweerman voldoende heeft aan de branddriehoek, zo volstaat het stromenmodel als instrument om
het onderzoeksmateriaal te ordenen en analyseren.
2.5 Conclusie Het begrippenkader vanuit het stromenmodel helpt om te ordenen en te analyseren. Kingdon diept de
stromen niet inhoudelijk uit, maar houdt het op hoofdlijnen. Het stromenmodel is niet volledig. Zo
stellen Bekke e.a.37
dat de stromen zich niet altijd onafhankelijk gedragen, drie stromen te simpel is en
Kingdon zich beperkt tot beleidsprocessen.
1. Wat zijn de kenmerken van een “window of opportunity”?
Het stromenmodel kan als instrument dienen, om te toetsen of het dossier e-factureren een window of
opportunity is. Wanneer de factoren die een rol spelen in een schema gezet worden levert dit een
checklist op. Deze checklist kan gebruikt worden om een dossier te toetsen. In figuur 2 is de checklist
te zien.
Checklist stromenmodel
Problemenstroom: Oplossingenstroom: Politieke stroom:
Sluiten maatschappelijke
ontwikkelingen aan op het
thema:
Is er een oplossing voor handen:
Past het binnen het huidige
politieke klimaat:
Heeft het bedrijfsleven een
belang:
Voldoet de oplossing aan de
randvoorwaarden:
Wegen de voordelen op tegen
de nadelen:
Is er media aandacht voor het
onderwerp:
Levert het iets op:
Figuur 2
36 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 127 37 Bekke, de Vries en Neelen, De salto mortale van het ministerie van LNV.
18
3. e-Factureren, een window of opportunity?
3.1 Inleiding In de inkoopwereld neemt de digitalisering in snel tempo toe. Termen als: e-commerce, e-procurement
en e-billing zijn de modewoorden. Maar waarom zou je als organisatie alles elektronisch willen laten
verlopen. Wat zijn de voor- en nadelen? Is het e-factureren nu een window of opportunity?
Wanneer e-factureren een window of opportunity is, kan de vraag gesteld worden voor wie en of de
actualiteit van het dossier tijdelijk is. Gaat het e-factureren over of is dit dossier zo sterk dat het blijft.
Als het dossier actueel blijft zal ook de brandweer niet ontkomen aan deze forse taakstelling.
In hoofdstuk 2 is de theorie achter het stromenmodel van Kingdon toegelicht. Aan het eind van het
hoofdstuk kon geconcludeerd worden dat het stromenmodel goed toe te passen is op het dossier e-
factureren. In dit hoofdstuk zal deze toepasbaarheid getoetst worden. Het e-factureren wordt
inhoudelijk uitgediept waarbij de drie stromen uit het model van Kingdon als leidraad worden
gehanteerd. De checklist zal ingevuld worden op basis van het dossier e-factureren.
Wat is elektronisch factureren? Waar komt het vandaan, wat zijn de voor- en nadelen en wat zijn de
risico‟s? Dit zijn de vragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen. Ook worden de veel gebruikte
Engelse termen, e-business, e-government en e-billing toegelicht.
Iedereen bestelt wel eens iets via Internet. Sites als Albert.nl, Marktplaats.nl en e-Bay.com maken hier
dankbaar gebruik van. Het gebruiken van Internet voor het kopen en zelf verkopen van goederen is
voor veel consumenten niets bijzonders meer. Daarnaast wordt steeds vaker gebruik gemaakt van
elektronisch factureren. De eerste stap is eigenlijk al gemaakt door de introductie van de pinpas en
chipknip. Hiermee werd de betaling al deels elektronisch. Het gebruik van de creditcard om op
Internet bestelde goederen te betalen volgt hierop. Rekeningen die verstuurd worden, zullen door de
meeste mensen elektronisch, via Internetbankieren, betaalbaar gesteld worden. Ook bij consumenten
dient de volgende stap in elektronisch betalingsverkeer zich aan, de digitale factuur. Steeds meer
banken en bedrijven bieden een elektronische factuur aan. Nu de overheid nog.
e-Business
Het gebruik van het Internet is de laatste jaren enorm gestegen en ontwikkelt zich nog steeds. De
wereldwijde Internetpopulatie38
is gestegen van 259 miljoen in 1994 naar 1,35 miljard in 200739
. Het
Internet wordt gebruikt voor communicatiedoeleinden en informatiemedium. Ook Internetbankieren
en e-business40
nemen in populariteit toe. Dat het handelen via Internet toeneemt, blijkt ook uit de
cijfers. Zo besteedde consumenten in 1998, 41 miljoen Euro online. In 2004 was dit al 1,68 miljard
Euro41
.
Het ontstaan van Internet
Het Internet is eind jaren 50 ontstaan in Amerika. Tijdens de “koude oorlog” was men in Amerika
bang dat met een atoomaanval vanuit het Oostblok alle computersystemen uit zouden vallen en
hiermee de informatievoorziening zou stokken. Het idee was om een computernetwerk te ontwikkelen
dat onderling communiceren mogelijk maakt. In het originele netwerk was één computer de spin in het
web en had de supervisie. Later is samen met bedrijven en wetenschappers een aantal ver van elkaar
gelegen computercentra opgezet die zelfstandig werkte, maar wel met elkaar konden communiceren.
Begin jaren zeventig werd een begin gemaakt met een netwerk tussen elektronica bedrijven en
universiteiten. De universiteiten en onderzoeksinstituten zagen in dit netwerk de mogelijkheid om op
de hoogte te blijven van de laatste wetenschappelijke onderzoeken. Ze hoefden nu niet meer diverse
38 wereldwijd geschatte aantallen personen met de beschikking over Internet. 39 Bron: Computer Industry Almanac, 2005. 40 Alle webbased inkoop en verkoopactiviteiten. 41 Thuiswinkel marktmonitor, Blauw Reseurch/thuiswinkel.org, 2005
19
bibliotheken door te snuffelen naar wetenschappelijk materiaal en wetenschappelijke publicaties, die
meestal al weer enkele maanden oud waren. De militairen hadden heel andere bedoelingen met het
netwerk. Zij houden het liefst alles geheim wat maar enig voordeel aan de vijand zou kunnen
opleveren, terwijl de wetenschappers al hun kennis prijsgeven. Hierdoor werd het ARPANET42
gesplitst in een militair deel, dat de naam ARPANET behield en een civiel deel dat de naam Internet
kreeg. Door deze splitsing is het ook onmogelijk om vanuit Internet in een geheim militair netwerk te
komen. Het aantal Internetters neemt explosief toe. In Europa wordt de snelle groei onder meer
veroorzaakt door de komst van mobiele telefoons waarmee je kunt Internetten en e-mailen43
.
3.2 Problemenstroom Binnen deze stroom gaat het om het definiëren van het probleem. Voor erkenning van het probleem
wordt vaak gebruik gemaakt van cijfers. Zo kan het uitblijven van e-factureren bij de overheid vertaald
worden naar kosten voor het bedrijfsleven. Het motief om e-factureren als probleem te formuleren,
legitimeert zich vanuit het gedachtegoed om de regeldruk te verminderen. Het verminderen van de
regeldruk zien we binnen de drie stromen terug komen. Binnen de problemenstroom wordt de
regeldruk vanuit het bedrijfsleven bezien en als probleem bestempelt.
Als tweede aanleiding kan de altijd aanhoudende zoektocht naar besparingsmogelijkheden gezien
worden. Deze hangt min of meer samen met de regeldruk. Het bedrijfsleven moet, zeker in deze
economisch zware tijd, op de kleintjes letten. Een voor de hand liggend onderwerp is het e-factureren.
Omdat door gebruik te maken van e-facturering aanzienlijke kostenreductie te weg gebracht kan
worden is er vanuit het bedrijfsleven grote druk richting de politiek op dit dossier. Hierbij heeft het
bedrijfsleven twee petten op. Vooral de ICT-branche, maar ook andere branches hebben een
economisch belang bij het dossier e-factureren.
De publieke opinie speelt een belangrijke rol in dit dossier. Al lijkt het op het eerste oog niet zo, de
druk neemt toe nu de technologische ontwikkelingen in rap tempo elkaar opvolgen. Burgers maken
veelvuldig gebruik van alle mogelijkheden die het Internet biedt, waaronder het e-factureren. Dit in
combinatie met het imago van de overheid als slechte betaler, voeden de maatschappelijke
verontwaardiging. De media heeft aandacht voor dit fenomeen en besteed er geregeld aandacht aan.
3.3 De oplossingenstroom De oplossingenstroom of ook wel de beleidsalternatievenstroom genereert het proces van initiëren en
indienen van beleidsalternatieven. Dit proces dat een continue cyclus kent, is vergelijkbaar met de
cyclus van de Deming cirkel44
, en herhaalt zich continu. In een “policy primeval soup45
” bestaat een
overschot aan oplossingen en zullen er uiteindelijk een aantal over blijven die op de lijst met haalbare
beleidsvoorstellen terecht komen.
Het dossier e-factureren is de oplossing voor een bestaand probleem. Het is een beproefd concept dat
eenvoudig te implementeren is. Binnen de oplossingenstroom zien we het bedrijfsleven acteren. In dit
geval is het de ICT-branche, die vanuit haar belang de lobby zoekt om dit dossier op de agenda te
krijgen. Hierbij is het proces dat Kingdon “softening up46
” noemt, en letterlijk vertaald “vloeiend
maken” betekent, van wezenlijk belang. Om het beleidsvoorstel onder politieke aandacht te brengen
zal er door de branche, belanghebbende en beleidsmakers aandacht voor het onderwerp gevraagd
moeten worden.
42 ARPA Network was een computernetwerk, een voorloper van het Internet, opgezet in de late jaren '60 door het Advanced Research
Projects Agency (ARPA) van het Amerikaanse ministerie van Defensie (DoD). 43 Bron http://ontwikkel.thinkquest.nl/~ll005/Index.shtml?Ontstaan. 44 Plan, do, check, act, W. Edwards Deming, Out of the Crisis, 1982, bron: http://www.managementstart.nl/artikelen/s55.html. 45 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, hoofdstuk 6. 46 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 127.
20
3.3.1 Bedrijfsleven en het Internet Elektronic business (e-business) is het elektronisch uitwisselen van gegevens binnen het bedrijfsleven.
Voor het uitwisselen van deze gegevens wordt het Internet als medium gebruikt. e-Business is er
primair op gericht om de concurrentiepositie van bedrijven te verbeteren. De term e-Commerce wordt
vaak gebruikt in combinatie met E-business. Voor beide termen worden verschillende definities
gebruikt. E-Commerce kan gezien worden als onderdeel van e-business en beslaat de elektronische
transacties tussen bedrijven.
Met de opkomst van het Internet vonden steeds meer bedrijven de weg naar dit medium. In eerste
instantie werd het Internet gebruikt als marketing middel. Met de explosieve groei van het Internet
ontstond een markt voor bedrijven en al snel verschenen diverse bedrijven met een eigen pagina op het
Internet. De internetpagina‟s hadden in beginsel een informerend karakter. De Internetpagina werd
gezien als mogelijkheid om het bedrijf te presenteren. De mogelijkheid van bedrijfspagina‟s werd snel
duidelijk en de eerste Internetcatalogi ontstonden. Inmiddels zijn alle grote bedrijven online47
en volgt
het midden en kleinbedrijf. De eerste stap voor bedrijven blijft een informatieve Internetpagina waar
gegevens over het bedrijf te vinden zijn. Vervolgens worden gegevens over producten en diensten
vermeld en eventueel aangeboden. Er zijn bedrijven die zich volledig op het Internet gericht hebben.
Zo bieden Dell.com en Boll.com enkel diensten aan via het Internet. Producten kunnen via een
webwinkel48
geselecteerd en besteld worden. Hierdoor vind desintermediatie49
plaats van groothandel
en detailhandel.
Andere toepassingen van Internet waar bedrijven gebruik van maken is de in- en externe
communicatie. De e-mail is niet meer weg te denken in het bedrijfsleven en intranet wordt steeds
vaker als launching platform50
gebruikt voor eigen programmatuur en als link naar webbased51
applicaties van leveranciers. Intranet krijgt binnen bedrijven een belangrijke rol als informatiemedium.
Via het intranet worden nieuwsbrieven verspreid, bijscholingsinformatie gedeeld en zijn
werkprocessen terug te vinden. Naast de “klassieke” toepassingen worden er steeds nieuwe
innovatieve toepassingen bedacht. Zo zijn er bedrijven die hun beste werknemers belonen op basis van
anoniem stemmen van collega‟s. Naast Internet en intranet maken bedrijven ook gebruik van extranet.
Een extranet is een verbinding van intranetpagina‟s van twee bedrijven. Hierdoor kan informatie
gedeeld worden in een veilige omgeving. Veel informatie die uitgewisseld wordt vanuit e-business-
toepassingen is vertrouwelijk en vereist beperkte toegang.
3.3.2 Elektronisch factureren
De factuur
De basis voor het betalingsverkeer is de factuur. De belastingdienst omschrijft de factuur als: „…een
rekening voor geleverde goederen of verleende diensten die voldoet aan de voorgeschreven vereisten.‟
Iedere factuur dienst aan een aantal vereisten te voldoen. Het gaat dan om de vermelding van een
aantal basisgegevens. Zo dient in ieder geval het verschuldigde bedrag, de btw-component, een
duidelijke omschrijving van de geleverde dienst of product, een uniek factuurnummer, de n.a.w.
gegevens van beide partijen en het btw-identificatienummer van afnemer en leverancier op de factuur
vermeld te zijn. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen een elektronische of papieren factuur.
De facturenstroom
Wanneer we de facturenstroom bekijken onderscheiden we een interne en een externe stroom. De
interne stroom is gekoppeld aan het te leveren product of dienst. De externe stroom is gekoppeld aan
het betalingsverkeer. Om met dit laatste te beginnen.
47 Het gebruik maken van Internet. 48 Een digitale catalogi die via Internet bereikt wordt en producten en diensten aangeboden worden aan consumenten. 49 Het verwijderen van tussenschakels, zoals distributeurs en tussenhandelaren die zich voorheen tussen het bedrijf en de klant bevonden. 50 De startpagina waarmee door snelkoppelingen programma‟s gestart worden of een link naar een Internetpagina geopend wordt. 51 Software programma‟s die niet op de eigen server staan, maar op serverruimte van de aanbieder staat en waartoe via Internet toegang
verkregen wordt.
21
Wanneer een leverancier aan een bepaalde verplichting voldaan heeft door een product of dienst te
leveren, heeft deze leverancier recht op een vergoeding conform contractueel vastgelegde bepalingen.
De leverancier zal een factuur gaan sturen. Wanneer dit niet elektronisch gebeurt, zal deze via de post
verzonden worden aan klant. Via de postdienst komt de factuur via de postsorteerderij en postbesteller
bij de klant terecht. Wanneer het interne factureringsproces doorlopen is zal de betaling plaats vinden.
De klant geeft zijn bank de opdracht om tot betaling over te gaan. Wanneer het geld van de bank van
de klant naar de bank van de leverancier over gemaakt is, krijgt de leverancier uiteindelijk bericht dat
het verschuldigde bedrag door de klant voldaan is. Hiermee is het externe factureringsproces rond.
De interne factuurstroom doorloopt doorgaans een langere weg dan de externe. Dit is mede afhankelijk
van het gehanteerde mandateringsbeleid. In sommige organisaties is het gebruikelijk dat facturen door
vier of meer personen getekend moeten worden. Dit gebeurt wanneer de mandatering in de hiärchische
lijn weggezet is in combinatie met geringe tekenbevoegdheid. Daarbij komt dat er dikwijls naast een
budget goedkeurder ook nog een inhoudelijke goedkeurder moet paraferen.
De factuur komt de organisatie binnen bij de financiële administratie. Hier wordt de factuur ingeboekt
in het boekhoudprogramma. De gegevens worden gecontroleerd, de factuur wordt voorzien van
voorblad of stempel om vervolgens doorgestuurd te worden naar de persoon die de goederen of dienst
in ontvangst heeft genomen. Immers deze persoon is in staat om te controleren of wat op de factuur
vermeld staat ook geleverd is. Is dit het geval dan wordt getekend voor ontvangst, waarna de factuur,
al dan niet door tussenkomst van de financiële administratie naar de budgethouder gestuurd wordt.
Mogelijk dient er bijgetekend te worden door hogere leidinggevende met groter mandaat of door
inhoudelijk goedkeurder van bijvoorbeeld een stafafdeling. De factuur komt voorzien van alle
benodigde handtekeningen bij de financiële administratie terecht die controleert en betaalbaar stelt.
Kosten facturering
De, hierboven, beschreven factureringsstroom in- en extern lijkt omslachtig toch is dit de alledaagse
praktijk. Doordat de facturering op deze wijze verloopt brengt het aanzienlijke kosten met zich mee.
Niet alleen kosten voor de leverancier, maar zeker ook voor de klant. De kosten voor deze laatste
categorie kan zelfs oplopen tot een viervoud van de kosten van de leverancier. De kosten bestaan
vooral uit de factuur afhandeling. Wanneer de factuur niet elektronisch verwerkt wordt, is dit veelal
handmatig invoeren. Naast directe kosten zien we ook indirecte kosten terug. Deze komen voort uit de
tijd die verstrijkt tussen het versturen van een factuur en het daadwerkelijk ontvangen van het
verschuldigde bedrag. Daarnaast worden veel kosten veroorzaakt doordat het systeem niet waterdicht
is en er fouten gemaakt worden bij facturering en betaling en er ook facturen weg raken.
3.3.3 Van digitale factuur tot reverced billing Het factureringsproces is te optimaliseren door digitalisering. Het beschreven (analoge) proces heeft
een aantal grote nadelen. Zo zijn facturen niet traceerbaar wanneer ze in de organisatie hun routering
doorlopen. Facturen kunnen zoek raken, zeker als onduidelijk is welke personen moeten ondertekenen.
Door het factureren elektronisch te laten verlopen kan veel bespaard worden. Deze besparing hangt af
van de mate waarin gedigitaliseerd wordt. Er zijn verschillende mogelijkheden om te digitaliseren. De
ene mogelijkheid gaat verder dan de andere.
Geautomatiseerde factuurverwerking
Bij geautomatiseerde factuurverwerking komt nog steeds een papieren factuur binnen. Na
binnenkomst wordt deze factuur gedigitaliseerd (elektronisch gemaakt). Dit gebeurt door het scannen
van de factuur. Na het scannen wordt de factuur is een bepaald format opgeslagen en verder intern
elektronisch verwerkt. Deze methode richt zich vooral op het interne factuurverwerkingsproces. De
leverancier heeft geen voordeel aan dit systeem, enkel de snelheid van verwerking neemt merkbaar
toe.
E-billing
22
E-billing gaat een stap verder dan geautomatiseerde factuurverwerking. De factuur wordt elektronisch
aangeboden. Voor E-billing maken klant en leverancier afspraken over de format waarin gegevens
aangeboden worden. De factuur wordt elektronisch aangeboden en verwerkt. Zowel leverancier als
afnemer hebben voordeel van de digitalisering van de factuur. Aan beiden zijde neemt de handling af
en de doorloopsnelheid toe.
E-invoice
Zoals bij de geautomatiseerde factuurverwerking, alleen de ontvanger gebruik maakt van digitalisering
van het factureringsproces, zo kan dit ook bij de leverancier. De leverancier heeft haar
betalingssysteem geautomatiseerd. Facturen worden digitaal verzonden via de e-mail. Een
zogenaamde e-invoice52
wordt naar de klant verzonden. Deze print de factuur uit waarna de papieren
kopie door het factureringsproces gaat. Deze vorm van factureren komt steeds vaker voor.
EB&F
Het genereren van de factuur door de leverancier van goederen of diensten kan geëffectueerd worden
door de bestelling ook elektronisch te laten verlopen. Door het elektronisch maken van zowel de bestelling als de factuur wordt het factureringsproces verder vereenvoudigd. Vooral bij leveringen zien
we de explosieve groei van de webwinkel. Leveranciers bieden steeds vaker aan via digitale diensten
en productencatalogi. Bestellingen vanuit deze catalogi worden automatisch omgezet in elektronische
facturering.
Reversed billing
Bij reversed billing is de facturering volledig geautomatiseerd. Daarbij komt, dat de betaling geschiedt
op basis van ontvangst van goederen en niet op basis van ontvangst van een factuur. De ontvanger
heeft bij deze wijze van factureren het initiatief. Wanneer een levering ontvangen wordt, zal deze
automatisch gecontroleerd worden op juistheid. De ontvanger geeft akkoord op ontvangst in het
inkoopsysteem53
. Dit systeem controleert de ontvangst met het bestelde. De verschuldigde bedragen
staan op de bestelbon en worden gecontroleerd op basis van de ontvangstbon. De bedragen worden
vergeleken met de prijsafspraken uit het leveringscontract, dat opgeslagen is in de
contractbeheermodule54
. Als alle gegevens kloppen zal het inkoopsysteem automatisch een factuur
genereren. Deze “pro-forma” factuur wordt direct naar de leverancier gestuurd. Wanneer de
leverancier akkoord geeft op het voornemen tot betaling, vindt betaling plaats. Deze omgekeerde
factureringswijze wordt inmiddels op enkele plaatsen toegepast. Een voorbeeld is het ministerie van
defensie. Het reversed billing is nog vrij nieuw en wordt door de belastingdienst inmiddels, onder
strikte voorwaarden, toegestaan.
3.3.4 Hard- en software Voor het invoeren van elektronisch factureren zijn systemen nodig. Er is een gestaag groeiende markt
voor ondersteunende software. De ontwikkeling die we zien binnen de software branche is dat er een
aantal omslagen plaats vindt. Zo zien we bijvoorbeeld de opkomst van webbased applicaties55
.
Daarnaast zien we de specialisatie van software pakketten. De filosofie van “one fitts all” is passé.
Pakketten worden steeds specifieker en daarmee de ontwikkelbedrijven ook. Dit laatste zien we op het
gebied van inkoopsystemen. Een andere ontwikkeling die de laatste jaren op komt is het aanbieden
van consultancydiensten. Leveranciers van software bestaan naast een programmeerclub vaak uit een
team van vakspecialisten op het gebied van inkoop, facilitair management of informatie management.
ERP-systemen
Een Enterprise Recource Planning -systeem is een integraal systeem dat meerdere deelsystemen
huisvest. Het ERP-systeem is ontstaan toen software leveranciers diverse informatiesystemen gingen
52 Een elektronische factuur. 53
Ondersteunende software voor de uitvoering van de operationele inkoopfunctie. 54
Ondersteunende software voor het beheer van contracten. 55
Systemen waarbij zowel de sturingsprogramma‟s als de databases zich op centrale, gehuurde, serverruimte bevinden en via het Internet
bereikbaar zijn.
23
integreren. Het hebben van diverse losstaande softwarepakketten leidde tot inefficiëntie. In een ERP-
systeem zijn meerdere modules onder één centraal systeem te plaatsen. Deze systemen zijn minder
specifiek dan de losstaande producten.
Financieel pakket
Bij veel organisaties is het inkooppakket leidend. Bij de brandweer is dit ook het geval. Dit komt
vanuit de gemeentelijke organisatie die dikwijls het te gebruiken financieel pakket voor schrijft. Hier
speelt ook introductie van digitalisering een rol. De ontwikkeling van computersystemen is mede
vanuit de boekhoudkundige kant sterk. Het is ook niet gek dat boekhoudkundige software een
voorsprong heeft en dat financiële afdelingen al langer geautomatiseerd werken. Veel financiële
pakketten bezitten een inkoopmodule en soms zelfs een digitale diensten- en producten catalogus.
Inkoopsysteem
Voor de ondersteuning van het inkoopproces is specifieke software verkrijgbaar. Deze software is over
het algemeen modulair opgebouwd. De basis wordt gevormd door de operationele inkoop, de bestel
module. Deze module is vrij toegankelijk voor alle medewerkers die mogen bestellen en maakt over
het algemeen gebruik van een diensten en producten catalogus. Het systeem herkent de medewerker en
koppelt kostenplaats aan gebruiker. Vervolgens kan er door het vullen van de winkelwagen besteld
worden. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de gegevens die leveranciers, waar contracten mee
afgesloten zijn, aanleveren. Inkoopsystemen zijn ingericht op basis van de administratieve
organisatie56
van het bedrijf of organisatie. Autorisatieslagen zijn verwerkt in het systeem. Vaak is het
inkoopsysteem aangevuld met de module contractbeheer. Het contractbeheer, onderdeel van het
tactisch inkoopproces, is gevuld met alle afgesloten contracten. Het inkoopdeel en mogelijk zelfs
andere softwarepakketten maken gebruik van de gegeven die opgeslagen zijn in het
contractbeheersysteem. Inkoopsystemen worden aangeboden door de grote software bedrijven. De drie
grootste aanbieders voor de overheid zijn: Ezise / Logica CMG, Proquro / Getronics Pink Roccade,
Proclare / NIC.
FMIS
Een Facilitair Management Informatie Systeem is het systeem voor de facilitydesk. Een FMIS biedt de
mogelijkheid om alle medewerkers via een koppeling van de intranetpagina een klacht, melding of
reservering te maken. Grotere organisaties voeren deze systemen in voor het reserveren van
dienstauto‟s, vergaderzalen en extra schoonmaakdiensten. Ook het melden van storingen aan de
huishoudelijke dienst kan men in het systeem kwijt. De meeste FMIS bezitten inkoopmodules. Voor
kleinere organisaties is dit voldoende, echter wanneer de inkoopfunctie ontwikkeld is, volstaat dit niet
en wordt er voor een specifiek inkoopsysteem gekozen.
Noodzakelijke standaardisering
Om te kunnen communiceren dien je de zelfde taal te spreken. Dit geldt ook voor software en bovenal
geldt dit voor het verzenden van data. In het verleden zijn afspraken gemaakt over formats van e-
mailberichten en de opmaak van Internetpagina‟s. Voor het versturen van e-facturen is ook een format
beschikbaar. Om het digitale betalingsverkeer aan te moedigen en normstellend te zijn op het gebied
van gebruikte formats heeft de tweede kamer de open standaard UBL 2.0 vastgesteld voor
betalingsverkeer. Door de open standaard wordt de overheid niet afhankelijk van één leverancier, maar
behoud de format ongeacht de positie van de softwareleveranciers.
Infrastructuur
Onder infrastructuur wordt onder andere de hardware en de communicatiemiddelen bedoeld. De
verbindingen en servers die het netwerk maken zijn de backbone van het systeem. De snelheid en
betrouwbaarheid van verbindingen is sterk afhankelijk van de verbindingen tussen de systemen.
Nederland is een belangrijk internationaal Internetknooppunt. De Amsterdam Internet exchange is de
56
De inrichting van de werkprocessen van een organisatie.
24
grootste in zijn soort ter wereld57
. De capaciteit van de verbindingen is cruciaal voor goed werkende
systemen. Zeker nu steeds meer programmatuur webbased is.
3.4 De politieke stroom De politiek-bestuurlijke stroom beweegt zich onafhankelijk van de probleem- en oplossingenstroom.
Binnen deze stroom zijn factoren als het politieke klimaat, verkiezingentijd of bestuurlijke
verhoudingen te onderscheiden. De politieke opinie bepaalt de richting van deze stroom. Belangen en
pressiegroepen leggen druk bij politici om zaken uit de problemen- en oplossingenstroom onder de
aandacht te krijgen.
Het dossier e-factureren komt via meerdere wegen in de politieke stroom bijeen. Het huidige kabinet
heeft bij haar formatie het terugdringen van de regeldruk als beleidsveld benoemd dat aandacht zal
krijgen. Vanuit het bedrijfsleven wordt zowel vanuit de klant geredeneerd en wil men
lastenverlichting. Aan de andere kant is de ICT-branche een direct belanghebbende in dit dossier.
Vanuit de publieke opinie is de roep er al om de overheid meer op de digitale snelweg te krijgen. De
overheid heeft een slecht imago als late betaler en wil graag van dit imago af. Hierdoor wordt de
ontwikkeling van e-Government versneld. Aan de andere kant levert het dossier e-factureren een
besparing op aan zowel de kant van het bedrijfsleven als aan de kant van de overheid.
3.4.1 De overheid en Internet De overheid maakt steeds meer gebruik van Internet om informatie te delen. Grofweg kunnen we het
gebruik van Internet door de overheid verdelen in drie categorieën.
e-Government
Bij e-government gaat het om het vrij geven van informatie via het Internet. Zweden, Austalië en
Duitsland zijn de meest toonaangevende landen op het gebied van e-Government. Zo kunnen in
Zweden burgers via Internet deelnemen aan raadsvergaderingen58
.
e-Democracy
Biedt de mogelijkheid om verkiezingen en inspraak via Internet te laten verlopen. Deze vorm van
Internet gebruik kent een aantal grote risico‟s. Daarnaast is het geen objectieve meetmethode, omdat
bepaalde groepen in de samenleving geen gebruik zullen maken van het medium Internet.
G-business
Government-business bestrijkt de dienstverlening van de overheid via het Internet. Dit kan gezien
worden als een digitale diensten en producten catalogus. Voorbeeld is het verstrekken van paspoorten
en rijbewijzen.
Het verbeteren van de dienstverlening en kosten besparen zijn twee argumenten voor de overheid om
gebruik te maken van Internet. De digitalisering vanuit de overheid zien we bijvoorbeeld terug bij de
belastingdienst. Het belastingformulier is in eerste instantie vervangen door de belastingdiskette, nu
verloopt de aangifte via Internet.
Ook gemeenten maken veelvuldig gebruik van het Internet om met haar burgers te communiceren.
Informatie wordt via het Internet beschikbaar gesteld aan de burger, waarbij dit soms zelfs interactief
gedaan wordt bij inspraaktrajecten.
Binnen de centrale overheid zien we de ontwikkeling van een één loket functie. De Internetsite,
www.overheidheeftantwoord.nl is de vervanger van een aantal Internetsites van afzonderlijke
ministeries en geeft informatie over bekendmakingen, vergunningen en Wet- en regelgeving.
57
Bron: Technisch weekblad 14-2-2009, ICT special blz. 9. 58 Booz Allen Hamilton (2002)
25
3.4.2 Voordelen Zoals inmiddels beschreven is het invoeren van e-factureren bij de overheid ontstaan vanuit de
doelstelling: “verminderen regeldruk”. Hiermee is gelijk een groot voordeel benoemd. Met het
factureren van het bedrijfsleven aan de overheid is veel geld gemoeid. Niet alleen de kosten die
gemaakt worden voor het proces en de handelingen, maar ook de kosten die gemoeid zijn met late
betaling. Vanuit dit oogpunt formuleert de politiek taakstellingen om e-factureren aan te moedigen.
Voordelen worden vaak bekeken vanuit financieel oogpunt. Bij elektronisch factureren is dit geen
probleem. Een groot voordeel is namelijk kostenbesparing. Het ontvangen, inboeken en verwerken
van facturen is een arbeidsintensief proces. Met het invoeren van e-facturering wordt er aanzienlijk
bespaard op de personele lasten binnen de financiële administratie. Doordat de afhandeling van de
betaling digitaal verloopt wordt de omloopsnelheid verhoogd, is het wegraken van facturen uitgesloten
en is het proces navolgbaar en transparant.
De combinatie elektronisch bestellen en factureren kent nog meer mogelijkheden. Als de bestelling via
hetzelfde systeem gaat verlopen, is de bestelling gekoppeld aan de facturering. Fouten in facturering
mag hierdoor niet meer plaats vinden. De prijzen zijn actueel als de leverancier deze in het systeem bij
houdt of als het inkoopsysteem een koppeling heeft met de prijzen-datasheet van de leverancier.
3.4.3 Nadelen Toch zitten er risico‟s verbonden aan e-factureren. Deze worden in de volgende paragrafen toegelicht.
Als nadeel zou de implementatie genoemd kunnen worden. Het invoeren van e-factureren heeft
aanzienlijke consequenties voor de organisatie. Er zullen verschuivingen plaats vinden. Het proces
„factureren‟ verschuift deels van de financiële administratie naar de ICT en inkoopafdeling.
Werkzaamheden verschuiven wat gepaard gaat met formatie verschuivingen. Daarnaast dient rekening
gehouden te worden met de “digitale handling”. Het goedkeuringsproces verloopt namelijk digitaal.
Het aftekenen voor ontvangst en de goedkeuringen dienen ingevoerd te worden in het inkoopsysteem.
Aan het e-factureren hangen een aantal beheersbare risico‟s. Deze zijn onder te verdelen in drie
categorieën, te weten: operationele risico‟s, de betrouwbaarheid van netwerken en
Internetcriminaliteit. Deze categorieën worden verder uitgewerkt. Naast genoemde categorieën speelt
ook nog een financieel risico een rol. Er dient geïnvesteerd te worden in ICT toepassingen zowel op
hard- als software gebied. Dit risico wordt buiten beschouwing gelaten en gezien als investering die op
termijn terug verdiend zal worden, vanuit de baten van het e-factureren. Naast risico‟s die door externe
factoren wordt bepaald, zijn er ook risico‟s vanuit de organisatie. Het introduceren van e-factureren
brengt een organisatorische verandering met zich mee. Er dient hier rekening mee gehouden te
worden. Het blijft mensenwerk. Bij onvoldoend draagvlak voor de veranderde werkwijze zou het
systeem gefrustreerd kunnen worden of zelfs fraude plaats kunnen vinden.
Operationele risico’s
Het e-factureren brengt ook operationele risico‟s met zich mee. Een voorbeeld is de
stroomvoorziening. Het Internet verbruikt steeds meer elektriciteit. Een datacenter kan evenveel
energie verbruiken als een fabriek. Het ontwikkelen van zuiniger computerchips en efficiëntere
software moet het elektriciteitsverbruik van het Internet afremmen. Buiten deze capaciteitsvraag, waar
zeker rekening mee gehouden dient te worden zal er ook gekeken moeten worden naar back-up
systemen. Wanneer steeds meer cruciale data, digitaal opgeslagen is, wordt de beschikbaarheid een
belangrijke zaak. Immers de cruciale data dient altijd beschikbaar te zijn en vooral tijdens
calamiteiten. Voor het e-factureren geldt dit in bepaalde mate ook. De financiële huishouding van de
organisatie is cruciaal voor de bedrijfsvoering en moet te allen tijde inzichtelijk zijn.
Computersystemen zijn bijzonder gevoelig voor fluctuaties van en storingen in het stroomnet. Bij de
26
aanleg en implementatie dient hier rekening mee gehouden te worden. Naast noodstroomvoorziening
dienen no-break59
installaties toegepast te worden.
Betrouwbaarheid netwerken
Voor e-factureren wordt gebruik gemaakt van inter- of intranet. De mate van betrouwbaarheid heeft
voornamelijk met de infrastructuur van het computernetwerk te maken. Niet alleen binnen de eigen
organisatie dient een adequaat netwerk te bestaan met groeipotentie, de verbinding met de
buitenwereld is cruciaal. De capaciteit van het netwerk waarop de organisatie is aangesloten bepaald in
grote mate de snelheid van de software en vooral de uitwisseling van gegevens. Nog belangrijker dan
de capaciteit is de betrouwbaarheid. Wanneer er geen netwerk beschikbaar is, kan er niet met de
webbased applicaties gewerkt worden.
Internetcriminaliteit
Het Internet heeft inmiddels een eigen categorie criminelen aangetrokken. Nu bedrijven en de
overheid steeds meer gebruik gaan maken van Internet is dit een aspect waar rekening mee gehouden
dient te worden. Een aantal aspecten waar een Internetgebruiker mee geconfronteerd wordt:
Via de talrijke verbindingen kunnen virussen zich snel verspreiden en kan spyware
gemakkelijk geïnstalleerd worden.
Persoonlijke gegevens zijn vaak slecht beveiligd en daarmee gemakkelijk toegankelijk voor
onbevoegden, wat gevolgen heeft voor de privacy van individuen.
Net als in de fysieke wereld heeft Internet ook last van vandalisme. Een goed voorbeeld van
dit laatste zijn de “scriptkiddies”60
.
De ICT-branche hoopt een aantal van bovenstaande problemen te verhelpen door nieuwe protocollen
te ontwikkelen met een verbeterde authenticiteit en een sterkere encryptie61
.
De bestrijding van Internetcriminaliteit is voor justitie een belangrijk punt. In deze wedloop is het
belangrijk om rekening te houden met de beveiliging van de systemen en de te verzenden en
ontvangen data. In het bijzonder als het om financiële transacties gaat.
Consequenties voor de organisatie
Onder de nadelen van e-facturering werd al even over de consequenties van invoer gesproken. Dit
hangt sterk af van de vorm die gekozen wordt. Wanneer gekozen wordt voor de meest gedigitaliseerde
vorm dan komt het accent van het factureren meer bij de inkoopafdeling te liggen en minder bij de
financiële afdeling die tot nu toe het primaat bezat voor wat betreft het factureren. De vraag ontstaat
dan wel waar het proces factureren belegd zou moeten zijn. Vanuit financieel oogpunt bezien zal dit
nog steeds bij de financiële administratie zijn. Wordt het factureren als onderdeel van het
inkoopproces bezien dan ligt de procesverantwoordelijkheid bij de inkoopafdeling. De positionering
van de processen in de organisatie is een onderwerp bij de introductie. De keuzes bepalen de
organisatie en invulling van het factureringsproces.
Een verandering die gepaard gaat met de introductie van digitalisering van de facturering en mogelijk
het inkoopproces is de verschuiving van operationeel naar tactisch en strategisch. Wat duidelijk is dat
de operationele handelingen op het gebied van factureren (ontvangen, inboeken, etc.) en inkoop
(bestellen, in ontvangst nemen, etc.) grotendeels komt te vervallen. De handelingen worden over
genomen door elektronische systemen. Wat rest op operationeel gebied is het beheer van deze
systemen. Wat aan capaciteit vrij komt op operationeel gebied is echter nodig op tactisch en
strategisch gebied. De procesbeschrijvingen vanuit de administratieve organisatie dienen als basis voor
de invulling van de digitalisering. Met andere woorden het beleid wordt vertaald naar werkprocessen
en deze werkprocessen zijn de blauwdruk voor de software die gebruikt wordt voor e-facturering. De
59
Installatie die bij afvallen van de netspanning ogenblikkelijk de spanning terug brengt. De reactietijd van deze systemen is zo laag dat de
netwerken nauwelijks merken dat de stroomlevering onderbroken is geweest. 60
Een persoon die zich misdraagt op het Internet, daarbij gebruik makende van technieken en hulpmiddelen die door anderen (vaak hackers)
zijn bedacht en ontwikkeld. 61
Bron: Wikipedia.nl.
27
nadruk verschuift van het pure operationele naar een meer tactisch strategische benadering. Zo zal een
inkoop systeem gevuld moeten worden met contracten en zal het inkoopbeleid actueel gehouden
moeten worden. Bij het factureren speelt de mandaatregeling een belangrijk uitgangspunt. Ook deze
zal beheerd moeten worden.
3.6 Conclusie Hoofdstuk 3 gaat uitvoerig in op de inhoud van het e-factureren. Het is duidelijk dat het e-factureren
niet nieuw is. De maatschappij ontwikkelt zich in het bijzonder op technologisch gebied in enorm
tempo. De ontwikkeling van het e-factureren zou daarom geen verrassing mogen zijn. Wanneer de
technologische ontwikkelingen gevolgd worden is de overstap naar complete digitalisering van de
factuurstroom een kwestie van tijd.
Binnen de problemenstroom zien we dat de maatschappij ontwikkeld is en Internetbankieren
gemeengoed geworden is. De verbaasdheid, dat overheidsinstanties nog niet mee gaan in combinatie
met late betalingen slaat om naar verontwaardiging.
Verder zijn er mogelijkheden genoeg. Binnen de oplossingenstroom wordt voldoende aangeboden
door marktpartijen. In de oplossingenstroom zien we ook de actoren die het meeste last hebben van
hoge kosten vanuit het huidige analoge betalingssysteem.
De politieke stroom is in dit geval de initiator. De factoren die hier een rol spelen hebben geleid tot het
beleidsraam waarbinnen het besluit genomen is om deze kans te bieden.
De volgende vraag kan nu beantwoord worden:
2. Welke inzichten levert de toepassing van Kingdon op het dossier e-factureren?
Voor het dossier e-factureren heerst er op dit moment een window of opportunity. Alle drie de
stromen zijn bij elkaar gekomen. Nu is het moment om actief met het dossier bezig te zijn. Vanuit het
ministerie van EZ zijn middelen ter beschikking ter ondersteuning. Het dossier staat op de politieke
agenda, zowel op rijksniveau als op gemeentelijk niveau.
Figuur 3 Checklist stromenmodel ingevuld voor het dossier e-facturering
Problemenstroom: Oplossingenstroom: Politieke stroom:
De overheid blijft achter bij
maatschappelijke ontwikkeling.
Burgers zijn al ver op het
gebied van e-factureren.
e-factureren is een beproefd
concept dat al vele toepassingen
kent.
Het terugdringen van de
regeldruk is één van de
beleidsafspraken in het
regeerakkoord. E-factureren
sluit hier op aan.
Vanuit het bedrijfsleven is de
roep groot om de regeldruk
vanuit de overheid te
verkleinen.
De ICT-sector biedt panklare
oplossingen aan.
Er zijn nauwelijks nadelen aan
e-factureren. Veel voordelen
zijn te noemen.
De overheid heeft het imago
van slechte betaler.
28
4. De brandweer en e-factureren
4.1 Inleiding De in hoofdstuk 2 geïntroduceerde checklist is in hoofdstuk 3 gevuld vanuit het dossier e-factureren.
Dit dossier bleek krachtig en alles in zich te hebben, wat volgens het stromenmodel van Kingdon een
beleidsraam oplevert. Het motief, verminderen van de regeldruk, in combinatie met aangeboden
oplossingen vanuit de markt vertaald naar beleidsvoorstellen en een mogelijkheid voor de politiek om
aan haar taakstelling te voldoen, opende het beleidsraam waarin de oorsprong van het project e-
factureren is ontstaan.
Het beleidsraam is geopend en heeft een forse taakstelling opgeleverd. E-factureren is daarmee een
window of opportunity geworden voor de overheid, de ICT-branche en een ieder die gebaad is bij de
introductie van e-factureren. De vraag is wat dit voor consequenties heeft voor de brandweer. Het e-
factureren is een Haagse prioriteit, daarmee zou het voor de brandweer ook een prioriteit zijn. Of dit
zo herkend wordt is de vraag voor dit hoofdstuk.
Een van de problemen die naar voren komt wanneer naar facturering gekeken wordt, is de spreiding
over diverse organisatieonderdelen. Bij het woord facturen denkt men gelijk aan de financiële
administratie. Deze afdeling is verantwoordelijk voor de aanname, het inboeken en afhandeling van de
facturen. De facturen die binnen komen zijn het gevolg van aangegane verplichtingen van de afdeling
inkoop. De afhandeling van de facturenstroom is daarmee een gedeelde verantwoordelijkheid van de
afdelingen financiën en inkoop. Bij elektronisch factureren komt nog een derde afdeling in beeld
namelijk de ICT-afdeling. De vraag op welke afdeling e-factureren thuis hoort is relevant. Zeker
wanneer breder naar e-business gekeken wordt, is veel te zeggen over een verdere integratie van het
factureren in het inkoopproces. Nog voor de stap naar e-factureren kan de afdeling inkoop grote
bezuinigingen doorvoeren op het gebied van factureren door het inkoopproces te verbeteren62
. Om iets
te kunnen zeggen over het digitaliseren van de factuurstroom bij de brandweer, zal het inkoopproces63
geanalyseerd worden in dit hoofdstuk.
Inkoop bij de brandweer staat nog in de kinderschoenen. Wanneer gesproken wordt over inkoop
wordt, ten onrechte, alleen gedacht aan de verwerving van brandbestrijdingsmiddelen. Er is echter
meer. In de scriptie “Inkopen is meer dan boodschappen doen64
” komt deze misvatting naar voren. In
de inleiding beschrijft de auteur enkele successen. Het gaat om projectmatige verwerving van
bijvoorbeeld brandweervoertuigen. De gehele scriptie beschrijft vervolgens het inkoopproces, welke
vooral slaat op de “koude inkoop”65
. Deze beperkte blik, een deel van de tactische inkoop, geeft weer
op welke wijze de brandweer zich focust op de kapitaalinvesteringen, voornamelijk brandweer
gerelateerd en hiermee een groot gedeelte van het inkoopproces onbelicht laat. Wanneer gesproken
wordt over inkoop dient het gehele palet aan diensten, producten en werken daartoe gerekend te
worden.
De basis voor dit hoofdstuk komt voort uit een onderzoek naar de huidige stand van zaken binnen
brandweer Nederland. Een vragenlijst opgesteld aan de hand van het MSU-systeem66
is verstuurd naar
alle brandweerregio‟s. Op basis van de verstrekte gegevens is analyse in dit hoofdstuk onderbouwd.
De vragenlijst is terug te vinden op bijlage 1.
62 Te denken valt aan clustering van bestellingen, minder leveranciers en verbetering contractbeheer. 63 Projectmatig verwerven van veiligheidsgerelateerde producten, vaak kapitaalinvesteringen is een onderdeel van het inkoopproces. 64 Scriptie MCDM 8 van Ir. F.J.A. Gorissen 65 Niet veiligheidsgerelateerde producten en diensten. 66 Systeem ontwikkeld door de Missisipi State Universitie.
29
4.2 Inkoop bij de brandweer In deze scriptie wordt er van uit gegaan dat de brandweer georganiseerd is in regio‟s. Ten tijde van het
schrijven van deze scriptie zijn er 10 regio‟s geregionaliseerd67
. Naar verwachting zullen in 2010 nog
meer regio‟s deze ontwikkeling door maken. Binnen het proces van regionalisering komt de vraag:
“hoe de inkoop in te bedden in de nieuwe organisatie” telkens naar voren. Waar in het verleden een
sterke band was met de gemeentelijke organisatie en daarmee de gemeentelijke inkooporganisatie,
komt de brandweer op afstand te staan en dient er invulling aan de inkooptaak gegeven te worden. In
een aantal regio‟s wordt gekeken naar de afdeling die verantwoordelijk is voor aanschaf van
veiligheidsgerelateerde middelen68
. Andere regio‟s, vooral in de regio‟s waar zowel brandweer als
GGD samengevoegd worden, is te zien dat de inkoop vanuit een facilitaire gedachte wordt benaderd.
Hier zie je gelijk het verschil tussen GGD en Brandweer, later meer hierover. Bij de brandweer zien
we dat de inkoopfunctie vanuit de techniek benaderd wordt. Inkoop wordt van oudsher bedreven door
de chef technische dienst.
Beheer en onderhoud van materieel werden in het verleden één op één gekoppeld aan de inkoop van
deze middelen. Met de professionalisering van de inkoop en het aanbesteedden bij de overheid moest
de brandweer wel mee. Dit heeft geleid tot een ware paradigmashift. Waar in het verleden de
technische dienst de inkopen deed, kwamen de inkopers om de hoek kijken. Een nieuwe generatie doet
zijn intrede bij de brandweer. De naoorlogse generatie69
maakt plaats voor de pragmatische generatie
een cultuuromslag vindt plaats maar niet van harte.
Dit proces vertoont vele gelijkenissen met de casus “digitaal factureren”. Ook hier is de brandweer
reactief en wordt geconfronteerd met stringentere wet en regelgeving, zonder daar een antwoord op te
hebben. Een aantal korpsen maakt de slag een aantal nog geheel niet. Uit inventarisatie blijkt dat de
inkoopfunctie bij brandweerkorpsen nog nauwelijks tot stand komt. Bij de korpsen die daar een
uitzondering op zijn, zien we inkoopafdelingen ontstaan. Bij deze korpsen zien we ook dat een groter
percentage van de inkopers beschikt over een inkoopachtergrond. Het is daarbij niet verrassend dat
onder deze korpsen zich een aantal bevinden die het digitaal factureren hebben geïntroduceerd.
4.2.1 Gemeentelijk Met de regionalisering van de brandweer komt de brandweer verder van de gemeente af te staan. Waar
in het verleden gebruik gemaakt werd van gemeentelijke inkoopafdelingen wordt met de
regionalisering deze band verbroken. Daar waar de centrumgemeente binnen de regio een sterke
inkooporganisatie heeft, blijft een band bestaan. Dit al dan niet in de vorm van een convenant.
Bij gemeenten zien we de ontwikkeling van Intergemeentelijk inkooporganisaties. Gemeenten zoeken
elkaar op als het gaat om de professionalisering van het inkoopapparaat.
4.2.2 Regionaal In het verleden werd er door ieder gemeentelijk brandweerkorps aan inkoop gedaan. Het laatste
decennium is onder druk van stringentere aanbestedingsregels al steeds meer regionaal aanbesteed.
Vooral de grotere aanbestedingen worden al langer regionaal gedaan. Op enkele plaatsen gebeurde dit
nog gemeentelijk. Soms door gebruik te maken van een extern bureau.
De roep om regionaal in te kopen komt niet alleen vanuit financieel oogpunt. Vooral voor
veiligheidsgerelateerde producten en voertuigen in het bijzonder is, het kunnen uitwisselen van
materiaal, de comptabiliteit en eenduidige uitstraling van belang. Het gaat hier niet alleen om
efficiëntie, maar zelfs over een repressief risico.
De regionalisering van de brandweer is in volle gang. Op 1 januari 2008 was de Brandweer
Amsterdam-Amstelland de eerste. Daarna volgden er meer. De regionalisering is niet meer te stoppen
en de wet op de veiligheidsregio versterkt de ontwikkeling.
67 In een geregionaliseerde regio zijn de gemeentelijke brandweerkorpsen opgeheven en is de brandweerzorg overgedragen aan de regionale
brandweer binnen de veiligheidsregio. 68 Veiligheidsgerelateerde middelen zijn producten die direct te maken hebben met het repressieve product. Te denken valt aan
blusvoertuigen, uitrukkleding e.d. 69
Aart C.Bontekoning, Generaties in organisaties, Labyrint Publications 2007.
30
Het zal niet lang meer duren of de huidige 25 brandweerregio‟s zullen getransformeerd zijn tot een
heuse regionale brandweer. Al dan niet in of onder de veiligheidsregio. Lopende deze ontwikkeling
ontstaat de discussie over het aantal en de grote van de veiligheidsregio. Binnen politie Nederland
wordt gesteld dat er 5 regio‟s te klein zijn om zelfstandig door te gaan. Wanneer hier schaalvergroting
plaats zal vinden, zal de brandweer niet achterblijven. De territoriale congruentie blijft van kracht.
De regionalisering van de brandweer is aan de ene kant een noodzakelijke stap voor
professionalisering van het inkoopproces. Aan de andere kant ontstaat gelijk een probleem, dat nog
niet overal opgelost is. De inkoop, die voor de regionalisering op gemeentelijk niveau georganiseerd
was, dient een plek te krijgen binnen de regionale brandweer. Binnen een aantal regio‟s is een sterke
band met de gemeentelijke inkooporganisatie. Dit kan de inkooporganisatie van de centrum gemeente
zijn, maar ook een intergemeentelijk inkoopcentrum. Sommige regio‟s sluiten een convenant met het
(inter-)gemeentelijke inkoopcentrum met betrekking tot de gezamenlijke inkoop van goederen en
diensten. Andere regio‟s bouwen hun eigen inkoopafdeling uit.
Of de inkoop deels gefaciliteerd wordt door een gemeentelijke dienst of dat het in eigen hand
gehouden wordt, binnen de regionaliseringtrajecten is de positionering niet sterk. Er zijn geen
geformuleerde inkoopdoelstellingen opgenomen in de reorganisatieplannen. In een aantal gevallen
wordt een extern bureau ingehuurd om een inkoopbeleidsplan te schrijven voor de nieuwe organisatie.
De inkoopafdeling heeft nog geen centrale plaats binnen de brandweer. Mandaatregelingen zijn niet
overal vastgelegd of niet meer actueel. Gedwongen winkelnering70
wordt wel benoemd maar niet
gehandhaafd. Veel afdelingen kopen nog zelf producten of diensten in. Hierbij wordt de afdeling
inkoop niet of nauwelijks betrokken. Het “Maverick Buying71
” is meer regel dan uitzondering.
4.2.3 Interregionaal Binnen de brandweer speelt nadrukkelijk de vraag, als we het over centrale inkoop hebben, op welke
schaal er samengewerkt moet worden. Wat zou je landelijk aan willen besteedden, wat wil je binnen
de regio houden en wat zou interregionaal kunnen. Om deze vragen te beantwoorden is een
opdrachtbrief72
vergeven aan de LFR om dit te onderzoeken. Een extern bureau is belast met deze
onderzoeksvraag.
De laatste jaren zijn er een aantal initiatieven gestart om meer interregionaal samen te werken. Op
sommige plekken ging dit vanzelf op andere plekken moest het proces een handje geholpen worden.
De functionarissen die binnen de regio‟s verantwoordelijk zijn voor het inkoopproces vormen het
Landelijk Netwerk Materieel en Verwerving. Het gros van de deelnemers in het netwerk heeft nog
sterk de warme achtergrond. Vaak zijn het collega‟s met een brandweerachtergrond op officiersniveau
die hoofd materieel en logistiek zijn. De laatste jaren zien we ook hier de ontwikkeling van de
inkoopkennis, ook neemt de gemiddelde leeftijd af en het opleidingsniveau toe.
Binnen het Landelijk Netwerk Materieel en Verwerving (LNMV) is gekeken naar het meer
gezamenlijk verwerven van veiligheidsgerelateerde middelen. Hiervoor zijn 5 verwervingsclusters73
opgericht. De verwervingsclusters stemmen hun inkoopkalender, voornamelijk op het gebied van
kapitaalinvesteringen, op elkaar af en waar mogelijk wordt gezamenlijk een aanbesteding getrokken.
Tot op heden beperken de initiatieven tot de veiligheidsgerelateerde middelen. Het succes van de
verwervingsclusters heeft op dit moment sterk te maken met de politieke verhoudingen tussen de
regio‟s en de wil tot samenwerken bij de betrokken afdelingshoofden. Vooralsnog is de vorming van
verwervingsclusters vrijblijvend.
70 Bij gedwongen winkelnering dient alle inkoop via de inkoopafdeling te verlopen. 71 Inkopen buiten de inkoopafdeling om. 72 Een door de beleidsdirectie Politie en Veiligheidsregio‟s van het ministerie van BZK verstrekte opdracht. 73 De indeling van de 5 verwervingsclusters zijn terug te vinden op de site: www.nvbr.nl/lnm/verwervingsclusters
31
4.2.4 Landelijk Het lijkt erop alsof de brandweer niet evolueert. Niets is minder waar. Er zijn wel degelijk een aantal
ontwikkelingen vanuit het veld die het inkooptraject, zei het deels, positief beïnvloeden. Juist nu is het
moment om op landelijk niveau de zaken op orde te brengen. Ook hier een aantal ontwikkelingen.
Binnen het regeerakkoord74
is één van de pijlers het dereguleren. Het aantal beleidsambtenaren zou
met 25% verminderd moeten worden en de taken moeten overgedragen worden aan het veld. Hier zou
je de vraag kunnen stellen of het veld daar klaar voor is. Het is te zeggen dat het veld nadrukkelijk
bezig is om de beleidstaken in de nabije toekomst op zich te nemen. We zien landelijke netwerken
binnen de NVBR, die zich nadrukkelijk profileren als beleidsbepalers op hun vakgebied.
Vanuit het LNMV worden initiatieven genomen om landelijk aan te besteedden. Dit gebeurt nog op
volledig vrijwillige basis. Toch neemt de bereidheid om aan te haken bij deze aanbestedingen steeds
verder toe. Ook hier weer, voornamelijk de aanbesteding van veiligheidsgerelateerde middelen. Naast
de aanbestedingen die door de korpsen gezamenlijk opgepakt worden, zien we ook de ontwikkeling
dat vanuit het ministerie van BZK de gezamenlijke inkoop bevorderd wordt.
Het ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties heeft de beschikking over een
agentschap genaamd LFR75
. Het LFR heeft vooral een beheerstaak. Zo worden landelijke systemen76
beheerd. Daarnaast zijn ze verantwoordelijk voor de aanschaf en vervanging van rijksmateriaal77
. Het
LFR profileert zich zelf ook als inkoopkenniscentrum. Aanbestedingen worden niet alleen voor de
brandweer, maar ook voor GHOR en politie gedaan. Het LFR werkt vanuit opdrachtbrieven die de
beleidsdirectie78
uitvaardigt. Wanneer er vanuit het veld behoefte bestaat om door het LFR
ondersteund te worden bij een aanbesteding, zal dit in een opdrachtbrief geformuleerd moeten worden.
De invloed op de inhoud van de opdrachtbrieven is de laatste jaren vergroot door vanuit het LNMV,
één geluid naar de beleidsdirectie te laten horen. Getracht is door meer sturing te krijgen op de
opdrachtbrieven, het LFR meer een vraag gestuurde organisatie te laten worden in plaats van de
aanbodsturing die gehanteerd werd.
De laatste jaren is er een aantal verwervingsprojecten succesvol gezamenlijk doorlopen. Voorbeelden
zijn de Europese aanbestedingen van redvoertuigen, waar een groot aantal korpsen aan mee deed,
dienstvoertuigen, getrokken door de KLPD en 7 brandweerregio‟s die mee deden en de landelijke
aanbesteding van haakarmvoertuigen, waar alle brandweerregio‟s aan mee gedaan hebben. Ook hier
geldt weer dat het gaat om veiligheidsgerelateerde middelen. Degene die zich bij de brandweer bezig
houden met inkoop, richten zich op deze middelen. Vooruitlopend op het onderzoek over landelijk
aanbesteedden kunnen we een aantal inkooppakketten noemen die zich met uitstek lenen voor een
landelijke benadering. Denk aan ICT-producten, catering, beveiliging en inhuur van adviesbureaus.
Vanuit de taakstelling tot deregulering, heeft BZK besloten om de LFR als agentschap af te stoten.
BZK heeft opdracht gegeven om de positie van de LFR te heroverwegen. Met de herpositionering van
de LFR ontstaat een kerntaken discussie. Het mogelijk ontstaan van een landelijke inkoopfaciliteit
voor de brandweer is hierbij een discussiepunt. In eerste instantie werd de mogelijkheid bekeken om
de LFR op te laten gaan in de VTS PN79
. Vooralsnog is hier niet voor gekozen en zal de LFR per 1
januari 2010 onder het NIFV80
gaan vallen. De huidige taken van de LFR worden wettelijke taken voor
het NIFV.
74 Regeerakkoord 2008. 75 Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding. 76 Te denken valt aan het Internet Materieelbeheer Systeem en het Waarschuwings en Alarmerings- Systeem. 77 Het materieel dat door het ministerie van BZK aan de brandweer ter beschikking is gesteld. 78 Directie Politie en Veiligheidsregio‟s 79 Voorziening tot samenwerking politie Nederland. 80 Nationaal Instituut voor Fysieke Veiligheid.
32
4.2.5 Internationaal Met de komst van het Europees aanbesteedden wordt de Europese markt het speelveld van de inkoper.
Je zou daarom op het gebied van inkoop ook internationaal kunnen samenwerken. Dit komt, zei het
nog niet vaak, voor.
De internationale samenwerking komt wel degelijk op gang. In eerste instantie vooral op het gebied
van uitwisseling van kennis. Op het gebied van aanbestedingen wordt er gekeken naar specificeren en
het uitwisselen van bestekken. Daarnaast wordt er nauw samengewerkt op het gebied van
normstelling. De vertegenwoordigers van de brandweer die zitting hebben in Europese
normcommissies weten elkaar steeds beter te vinden.
Binnen het Landelijk Netwerk Materieel en Verwerving is een vakgroep internationale betrekkingen
opgericht. Deze vakgroep onderhoud de contacten met buurlanden. Zo kent Duitsland ook een
landelijk netwerk materieel, waarvoor de Nederlandse collega‟s altijd uitgenodigd worden.
4.2.6 Multidisciplinair Naast ontwikkelingen binnen de kolommen wordt er steeds meer over de grenzen gekeken. Binnen de
veiligheidsregio‟s zien we gezamenlijke inkoopafdelingen ontstaan. Ook wordt er op het gebied van
aanbestedingen al veel samengewerkt door de diverse hulpdiensten. Dit gebeurt op lokaal niveau, maar
ook op landelijk niveau. De LFR en het KLPD hebben hier een trekkende rol vanuit hun taakstelling.
Het LFR treedt op als aanbestedende dienst voor brandweer, politie en GHOR. In het bijzonder op het
gebied van landelijke systemen. Een voorbeeld van landelijke multidisciplinaire samenwerking is de
aanbesteding en het beheer van communicatieapparatuur81
voor alle hulpdiensten door de VTS PN en
de aanbesteding dienstvoertuigen door het KLPD.
4.2.7 Wetgeving Zoals al eerder genoemd is, heeft er binnen de brandweer op het gebied van inkoop een
paradigmashift plaats gevonden. Op de meeste plaatsen is de ontwikkeling gemaakt van
product gericht inkopen naar procesgericht verwerven. Vanuit het ministerie van BZK is veel
energie gestoken in deze ontwikkeling. Dat dit niet zonder slag of stoot is gegaan mag duidelijk zijn.
De personen die van oudsher zich bezig hielden met de inkoop hadden nauwe contacten met een aantal
voorkeursleveranciers en plaatselijke bedrijven waar ingekocht werd. Dit gebeurde vaak op basis van
langdurige vriendschappelijke relaties. Deze wijze van verwerven is niet meer van deze tijd.
De aanleiding voor de omslag is voornamelijk terug te leiden naar de ontwikkeling van wetgeving
rond inkoopbeleid. Dit begon met de introductie van de Europese richtlijn82
voor overheidsopdrachten.
Deze richtlijn verplicht overheden om bij inkopen boven vastgestelde drempelbedragen, aan te
besteedden volgens een door de Europese commissie vastgestelde procedure.
Op het gebied van vrije handel, streeft de EU drie grondbeginselen na, namelijk: openheid, gelijkheid
en non-discriminatoir83
. Vanuit deze drie grondbeginselen heeft de Europese Unie de richtlijn
“Europees aanbesteedden voor overheidsinstanties” vastgesteld. Deze richtlijn beschrijft de wijze
waarop overheden met aanbestedingen om dient te gaan. De te volgen procedure84
staat beschreven
evenals de wijze waarop het bedrijfsleven bezwaar kan maken tegen de overheid die niet volgens de
procedure werkt. De richtlijn is van toepassing bij aanbestedingen die een bepaald drempelbedrag
overschrijdt.
Deze drempel bedragen worden periodiek vastgesteld. In de richtlijn en ook bij het vaststellen van de
drempelbedragen wordt onderschrijdt gemaakt tussen leveringen, diensten en werken.
81 Landelijke aanbesteding randapparatuur C2000, LARA 82 De EG-richtlijn Overheid voor Leveringen, Diensten en Werken (Richtlijn 2004/18/EG). 83 Op voorhand mogen geen potentiële externe partijen, leveringen, diensten of werken worden uitgesloten en/of worden benadeeld. 84 De Handhavingrichtlijn Overheden (Richtlijn 89/665; gewijzigd bij Richtlijn 92/50 EEG)
33
Er is veel weerstand tegen de Europese richtlijn. De grondbeginselen zouden niet gediend zijn door het
hanteren van de richtlijn. Het gebeurt te vaak dat er voorkeuren zijn of bewust van de procedure
afgeweken wordt omdat men de uitkomst wil sturen. De volgende onderwerpen spelen een rol hierbij:
Onbekendheid
Na de introductie van de Europese richtlijn heeft het lang geduurd voordat alle betrokkenen op de
hoogte waren van de inhoud. En nog steeds is niet iedereen die verantwoordelijk is voor het
inkoopproces op de hoogte van de inhoud van de richtlijn. Doordat de betrokkenen onvoldoende
geschoold en getraind zijn en daarnaast niet de ontwikkelingen op regelgevinggebied bijhouden, wordt
soms op basis van achterhaalde kennis gehandeld. De drempelbedragen zijn meestal wel bekend, soms
worden de bedragen gehanteerd, maar bijvoorbeeld de contracttermijn waarover de drempelbedragen
gaan niet. Ook de inkoopcategorieën die niet gesplitst mogen worden zijn vaak niet bekend.
Voorkeur
Van oudsher is de brandweer een branche die met een select aantal leveranciers zaken doet. Hierdoor
zijn voorkeuren ontstaan. Ook wordt er, onterecht, aangenomen dat een bepaald merk of product beter
is dan een ander. Deze aannames zijn niet gebaseerd op objectief85
onderzoek, maar vaak op een
jarenlange relatie met een bepaalde leverancier. Dat deze wijze van werken grote risico‟s met zich mee
brengt mag duidelijk zijn. Er ontstaat een te hechte band, wat soms tot onwenselijke activiteiten leidt.
De generatie die opgegroeid is met deze wijze van handelen heeft grote moeite om op een objectieve
manier een Europese aanbesteding te doorlopen. Immers volgens de richtlijn is het verboden om enige
mate van voorkeur te beschrijven.
Haast
Vaak wordt het tijdsaspect gebruikt als argument om niet Europees te hoeven aanbesteedden. Deze
vlieger gaat echter niet op. Zeker bij kapitaalinvesteringen met lange afschrijftermijn is het moment
van vervanging al jaren bekend. Wanneer na lange tijd van onzekerheid rond het vrijgeven van
kredieten uiteindelijk de financiële middelen ter beschikking komen, wil men zo snel mogelijk het
product verkrijgen. De Europese aanbesteding, die toch al snel 6 maanden in beslag neemt, wordt dan
als onmogelijk gezien. Toch zijn er situaties denkbaar waarbij deze periode te lang is.
Te denken valt aan een situatie waarbij een calamiteit optreedt, die het normale bedrijfsproces zo
beïnvloedt dat operationele risico‟s ontstaan. In deze situatie kan er ontheffing aangevraagd worden in
Luxemburg86
. Het gebruik maken van deze ontheffing komt nauwelijks voor. Dit komt doordat de
producten over het algemeen niet per direct te leveren zijn, waardoor er in ieder geval een lange
levertijd is. Daarnaast is bijna alles te huren of leasen, waarmee een periode overbrugd kan worden.
Hierbij dient niet vergeten te worden dat ook huren of leasen, aanbesteed moet worden als de waarde
van het contract de aanbestedingsgrens overschrijdt.
Vastgestelde Europese wetgeving dient op nationaal niveau omgezet te worden naar wetgeving. Met
de aanbestedingswetgeving is dit nauwelijks van de grond gekomen. Op dit moment is het enige dat
voor handen is de BAO87
. Het ontwikkelen van een aanbestedingswet is in volle gang. Sterker nog de
aanbestedingswet is goedgekeurd door de tweede kamer, echter door de eerste kamer verworpen en nu
in revisie. Naast de nationale en Europese wetgeving zien we gemeenten inkoopbeleid ontwikkelen,
waarin onder andere beschreven staat welke aanbestedingsprocedure gehanteerd moet worden. Hierbij
worden drempelbedragen vast gesteld.
Door de vorming van de regionale brandweer worden de aantallen en daarmee de bedragen hoger dan
de drempelbedragen. Omdat de belangen door grotere aantallen ook groter worden zien we steeds
85 Rationele en controleerbare maatstaf. Gegevens die gebaseerd zijn op zorgvuldige analyse en/of afkomstig zijn van bronnen die algemeen
worden geaccepteerd. 86
In Luxemburg zetelt de Europese commissie. 87
Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO, Staatsblad 2005, 408).
34
meer leveranciers die bezwaar maken tegen niet of onzorgvuldig gelopen aanbestedingstrajecten. Er
wordt vaker naar de rechter gestapt om in een kortgeding de aanbesteding te stoppen, vaak met succes.
4.3 Benchmark Wanneer men bij de brandweer over inkoop praat, heeft men het over het algemeen over het al dan
niet projectmatig verwerven van veiligheidsgerelateerde producten. Te denken valt aan
brandweervoertuigen, persoonlijke beschermingsmiddelen, etc. Niet of nauwelijks wordt er gesproken
over catering-, schoonmaak-, beveiligingsdiensten, uitzendkrachten of adviesbureaus. Deze, vaak als
“koude inkoop” bestempelde, inkoop vindt over het algemeen niet via een inkoopafdeling plaats. In
ieder geval wordt er binnen de brandweer door iedereen ingekocht en is gedwongen winkelnering bij
de inkoopafdeling bijna nergens structureel ingebed in de organisatie.
Of dit gelijkwaardig is aan andere organisatie wordt duidelijk als we deze nader bekijken.
4.3.1 GGD De organisatie van de GGD is compleet het tegenovergestelde van de brandweer. De “koude inkoop”
is gestructureerd, warme inkoop wordt uitbesteed. Waar de brandweer zich voornamelijk gericht heeft
op het projectmatig verwerven en heuse projectbureaus heeft opgetuigt ligt het accent op de
kapitaalgoederen. Bij de GGD worden nauwelijks kapitaalgoederen aangeschaft. Wanneer dit voor
komt, zoals een Europese aanbesteding voor ambulances, wordt dit over het algemeen uitbesteed.
De ontwikkelingen bij de brandweer richting interregionaal en landelijk samenwerken zie je niet bij de
GGD. GGD‟en doen op het gebied van inkoop weinig met elkaar. Hier en daar wordt wel een initiatief
genomen, als voorbeeld: GGD Rotterdam en GGD Brabant West hebben gezamenlijk vaccins
aanbesteed. Verder is het ieder voor zich en zijn er geen landelijke netwerken. Hier ligt voor de GGD
een mogelijkheid tot verbetering. Echter de band met de gemeentelijke organisatie is groot. De
GGD‟en van Utrecht en Rotterdam gaven beiden aan, dat op het gebied van inkoop gewacht wordt op
de ontwikkeling van een shared servicecenter inkoop88
bij de gemeente.
Hoewel bij de GGD de operationele inkoop redelijk op orde is en ondersteund wordt door
inkoopsoftware, zien we binnen de GGD nog niet de ontwikkeling van digitaal factureren. Dit wordt
wel genoemd en zal in de nabije toekomst op verschillende plaatsen uitgerold worden.
4.3.2 Politie Wanneer we kijken naar de organisatorische ontwikkelingen van de huidige regiopolitie, dan zou je
zeggen dat de politie een aantal jaren voor loopt qua ontwikkeling. De inkoopfunctie binnen de politie
heeft een ontwikkeling doorgemaakt. Bij de politie zien we de ontwikkeling van de regio als impuls
voor de professionalisering van het inkoopapparaat. De overeenkomsten met de huidige
ontwikkelingen bij de brandweer zijn groot. Ook de politie heeft de transitie gemaakt van gemeentelijk
naar regio. Ook hier heeft de ontvlechting plaats gevonden van de gemeente, echter was de politie al
verder georganiseerd.
De ontwikkelingen bij de brandweer lijken op de ontwikkeling die de politie doorgemaakt heeft. De
politie is al jaren regionaal georganiseerd. Hierdoor zijn organisaties ontstaan met een dermate
schaalgrootte, dat een professioneel inkoopapparaat noodzakelijk maakt. De koppeling tussen de
politie en de gemeente bestaat sinds de regiovorming niet meer. Hierdoor heeft de ontwikkeling van
het inkoopapparaat al jaren geleden plaats gevonden. De politie dient haar eigen broek op te houden.
Dit is terug te zien in de organisatie.
Verwervingsclusters
Het samenwerken tussen diverse regio‟s gebeurt ook bij de politie. Ook hier zijn ze verder dan de
brandweer. Het fenomeen verwervingsclusters is bij de politie al, een aantal jaar, formeel ingevoerd.
Zo zien we bij de politie Amsterdam-Amstelland het interregionale verwervingscluster. Deze afdeling
verzorgt de inkoop voor de regio‟s Amsterdam-Amstelland, Kennemerland, Zaanstreek Waterland en
88
Centrale organisatie die werkzaamheden uit voert voor deelnemende partners.
35
Noord Holland Noord. Bij de politie is al een keuze gemaakt welke inkooppakketten zich lenen om
regionaal, interregionaal of landelijk ingekocht te worden.
Het KLPD
Een groot verschil tussen brandweer en politie is de ondersteuning vanuit het KLPD. Met het tot stand
komen van de politieregio‟s is er een 26e “regio” geformeerd namelijk het KLPD. Naast
specialistische taken als de spoorwegpolitie, waterpolitie, e.d. voert het KLPD ook landelijke
inkooptrajecten uit. Door het op landelijk niveau wegzetten van de inkoopfunctie, en natuurlijk ook
door de landelijke financiering, zien we verregaande uniformiteit ontstaan bij de politie. Het
aanbesteedden van dienstkleding, wapens en munitie geschiedt op landelijk niveau. Naast contracten
voor de 25 politieregio‟s verzorgt het KLPD de verwerving voor de eigen eenheden. Voorbeelden
hiervan zijn de recente aanbestedingen voor vaartuigen en helikopters.
Het KLPD is niet de enige die aanbestedingen verricht voor de politie. Het LFR doet dit namelijk ook.
Een recente aanbesteding die door de LFR gedaan is, voor de politie, is die van de waterwerpers voor
de ME.
VTS PN
Recent is er nog een landelijke organisatie opgericht, namelijk de VTS PN. Op dit moment
positioneert de VTS PN zich voornamelijk aan de ICT kant als shared service center. Ook hier vinden
landelijke aanbestedingen plaats vooral ter ondersteuning van het eigen proces. De VTS PN levert de
complete ICT dienstverlening aan de regionale korpsen. Mogelijk wordt dit in de toekomst uitgebreid
met shared service centers voor personeel en inkoop. Vooral over deze laatste is nog geen
duidelijkheid. Vooralsnog blijft deze inkoopfunctie bij de KLPD belegd.
4.3.3 Ministerie van defensie Het ministerie van Defensie heeft haar inkoop centraal belegd bij de DMO
89. Het ministerie van
defensie kent een centrale financiering net als de politie. De dienst materiële ondersteuning is
verantwoordelijk voor het inkoopproces. Voor het gehele ministerie van defensie geldt gedwongen
winkelnering.
De DMO heeft in 2005 een aanbesteding gedaan voor de verwerving van een inkoopsysteem. Deze
aanbesteding was een samenwerking van 6 ministeries, waaronder ook het ministerie van BZK. Deze
aanbesteding is getrokken door het ministerie van defensie voor de zes deelnemende ministeries.
Uiteindelijk is er een partij geselecteerd en het inkoopsysteem uitgerold over de zes ministeries.
Het ministerie van Defensie is een trendsetter op het gebied van digitaal factureren. Met de introductie
van het inkoopsysteem is een digitale diensten en producten catalogus uitgerold. Via intranet hebben
de medewerkers van het ministerie van Defensie toegang tot deze digitale diensten en producten
catalogus. Het bestellen gaat op de zelfde wijze als een webwinkel. Te bestellen goederen worden
vanuit de catalogus geselecteerd en in een winkelwagentje gezet. Dit gebeurt binnen de eigen
catalogus of eventueel via de sites van aangesloten bedrijven.
Wanneer er bestelde goederen worden afgeleverd en de ontvangst wordt in het inkoopsysteem
afgemeld, dan zorgt het systeem dat er automatisch een concept factuur, op basis van contract
gegevens, naar de leverancier gestuurd wordt.
Met dit, betalen voordat er ook maar een factuur voor ontvangen is, ook wel “reversed billing”
genoemd, is het ministerie van Defensie een pionier op het gebied van digitaal factureren. Door deze
voortrekkersrol komen als eerste de problemen aan het licht. Zo heeft het ministerie van Defensie
uitvoerig overleg met de belastingdienst en het ministerie van EZ. Vooral de belastingdienst heeft
bezwaren geuit over deze betalingswijze. Het ministerie van Defensie is bereid om haar ervaringen
opgedaan met het digitaal factureren met andere te delen.
89
Dienst Materiële Ondersteuning.
36
4.3.4 Internationaal Binnen de benchmark is het ook goed om naar de landen om ons heen te kijken. Waar binnen de
Nederlandse brandweer gekeken wordt naar het mogelijk op nationaal niveau brengen van inkoop,
zien we in de landen om ons heel dat dit al gebeurt.
België
In België zien we een brandweer die niet zo georganiseerd is als in Nederland. De regionalisering en
de wet op de veiligheidsregio wordt in België aangegrepen om een soortgelijke ontwikkeling door te
maken. In België zien we vooral in de grotere steden een goed georganiseerde brandweer. Buiten de
grote steden is veel verschil in kwaliteit. Bij kleinere korpsen bestaat een gebrek aan financiën en
sturing vanuit rijkswege. Dit laatste gebeurt sporadisch waarbij door centrale financiering getracht
wordt een kwaliteitsimpuls te geven aan de locale brandweerkorpsen. Voorbeelden van de centrale
financiering zijn de verwerving van helmen voor alle brandweerkorpsen.
Het Belgische systeem levert een tweespalt op binnen de brandweer. Bij de kleinere korpsen zijn de
verstrekkingen welkom, maar is men niet altijd blij met de keuze van het product en de invloed van
gebruikers op de keuze. Bij de grotere korpsen ziet men deze ministeriële inmenging liever niet en
kiest men bij voorkeur zelf de te gebruiken middelen.
Duitsland
In Duitsland zien we een soortgelijk fenomeen als in België. Ook hier is een groot verschil tussen de
grotere steden waar vooral beroepskorpsen aanwezig zijn en de kleinere korpsen die over het
algemeen volledig uit vrijwilligers bestaan. In Duitsland wordt ook getracht vanuit centrale
financiering invloed uit te oefenen op de kwaliteit en eenduidigheid van de brandweerinzet. We zien
dit terug bij de verwerving van blusvoertuigen. Wanneer een korps een nieuw voertuig besteld dat aan
de beschreven eisen90
voldoet dan wordt een deel van het voertuig vanuit centrale overheid
gefinancierd. De kleinere korpsen hebben over het algemeen deze subsidie nodig om aan nieuw
materieel te komen. De voertuigen van kleinere korpsen voldoen daardoor dan ook aan de landelijke
specificaties. Bij middelgrote korpsen of kleine korpsen waar vanuit de gemeente voldoende financiën
aanwezig zijn, zien we een opmerkelijke verwervingswijze. Een nieuw voertuig wordt aangevraagd en
gebouwd volgend de norm, maar na aflevering en controle weer opnieuw aangeboden aan een
leverancier. Dit keer is de opdracht echter niet om volgens de norm te bouwen, maar volgens eigen
specificaties. De grotere korpsen doen het nog weer anders. Deze willen geen inbreng en normering
waar ze niet mee uit de voeten komen en verwerven volgens eigen specificaties. Dat hierdoor de
subsidie mis gelopen wordt telt minder zwaar dan dat de eigen inbreng en autonomie verminderd
wordt.
Engeland
Van oudsher is Engeland een voorloper op het gebied van brandweerzorg. Waar Duitsland een
verhouding van 80% vrijwilligers- en 20% beroepsbrandweermensen kent, is dit in Engeland
omgekeerd. In Engeland is veel vastgelegd en genormeerd. Bijna overal is wel een standaard
procedure of richtlijn voor. Op het gebied van inkoop was iedere gemeente tot voor kort nog
autonoom. In 2005 is er landelijk beleid91
geformuleerd op het gebied van inkoop. De uitwerking van
dit beleid heeft onder andere geresulteerd in het oprichten van het “Firebuy” programma. Dit
programma behelst het oprichten en in stand houden van een nationaal inkoopcentrum brandweer.
Het eerste wapenfeit voor het Firebuy-programma was de verwerving van de middelen voor de
versterking van de brandweer in het kader van terrorisme gevolgbestrijding. De verschaffing van deze
middelen was in Engeland gelijk de eerste keer dat er door centrale financiering middelen ter
beschikking gesteld werden aan locale brandweerkorpsen. Naast middelen op het gebied van
90
Het programma van eisen van Brandweervoertuigen is gespecificeerd in de Deutsche Industrie Norm, kortweg DIN. 91
The National Procurement Strategy.
37
grootschalige redding, watertransport en het verrichten van metingen zijn kredieten verstrekt voor
opleiding, oefening en beheer van het materieel. Naast de genoemde verwerving van middelen vanuit
de versterking houdt het Firebuy-programma zich bezig met het opstellen van bestekken en het
uitvoeren van aanbestedingen ten behoeve van de brandweer en reddingsdiensten.
4.4 Casuïstiek In dit hoofdstuk is beschreven op welke wijze de brandweer om gaat met het dossier e-factureren. Is
dit dossier aan de aandacht ontsnapt en is daarmee een kans gemist? Deze vraag kan nog scherper
gesteld worden, namelijk: ziet de brandweer überhaupt wel kansen? Uit voorgaande paragrafen blijkt
dat de brandweer haar inkoopapparaat niet op orde heeft. Hoe kan dit? Een aantal jaren geleden deed
zich een window of opportunity voor die leidde tot een beleidsraam. Hierbij ging het om het
professionaliseren van het inkoopapparaat van de overheid. Deze window of opportunity heeft geleid
tot het project “Purchasing Excellent92
”. Diverse overheidsorganisaties en ministeries hebben vanuit
dit project kans gezien om de benodigde financiën te genereren en het inkoopapparaat te ontwikkelen.
Het zou zelfs zo kunnen zijn dat het dossier “Purchasing Excellent” een beleidsraam heeft geopend
welke aanleiding is geweest voor het dossier e-factureren. Dit fenomeen waarbij het verschijnen van
een beleidsraam voor een bepaald dossier op het zelfde moment zorgt voor een tweede beleidsraam
voor een soortgelijk dossier, noemt Kingdon “spillovers”93
.
De laatste jaren zijn er meerdere dossiers die door de brandweer niet of nauwelijks van waarde zijn
geschat, maar na besluitvorming ernstige consequenties met zich mee brengen. Te denken valt aan: het
instellen van de milieuzones, de spoedwet spitsstroken en het nieuwe Arbeidstijdenbesluit. Hierbij kan
met name dit laatste dossier als “black swan94
” worden gezien, waarvan nog dagelijks de
consequenties worden gevoeld.
Uit het voorgaande blijkt dat het dossier e-factureren niet op zich zelf staat. Het dossier “Purchasing
Excellent” geeft aan dat er meerdere gelijksoortige dossiers in het verleden langs gekomen zijn. Het
zou interessant zijn om diverse dossiers te analyseren, om er achter te komen waarom de kansen niet
herkend worden, maar dit valt buiten de scoop van het onderzoek. Dit terwijl er een aantal, ook
recente, dossiers te noemen zijn waarbij de brandweer het beleidsraam mist.
4.5 Conclusie Ondanks dat er geen zware druk gezet wordt vanuit de politiek is de taakstelling van 10% elektronisch
factureren in 2010 ook voor de brandweer van toepassing. Het professionaliseren van de inkoopfunctie
en het introduceren van elektronisch factureren levert, zeker op termijn, aanzienlijke besparingen op.
Door het koppelen van, enerzijds de benodigde investering voor de professionalisering van het
inkoopapparaat en anderzijds de mogelijke besparingen vanuit e-facturering, vallen grote
investeringen tegen elkaar weg. Binnen de overheid zijn er trendsetters. De brandweer is dit niet.
Achterblijven is geen optie, dan is het beter trendvolger te zijn en op basis van “best practice” tot
implementatie over te gaan.
Na dit hoofdstuk kunnen de volgende deelvragen beantwoord worden:
3. Hoe gaat de brandweer om met e-factureren?
Binnen de brandweer is het dossier e-factureren niet als kans gezien en vertaald naar een branchebrede
implementatie. Sterker nog, de brandweer is niet op de hoogte van het dossier e-facturering. Uit de
inventarisatie blijkt dat er op regio niveau een aantal individuele initiatieven zijn. Een aantal regio‟s
heeft het e-factureren al geïmplementeerd. Buiten goede initiatieven is de brandweer als branche nog
92 Meer over het programma Purchasing Excellence is te vinden op www.purchasingexcellence.nl of www.pianoo.nl. 93 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 190. 94 Een zeldzame gebeurtenis met extreme impact en retrospectief. Nassim Nicholas Taleb, The black swan, 2007.
38
lang niet zo ver. Het dossier e-factureren is niet landelijk opgepakt en staat niet op de agenda. De kans
is niet gezien en door de versnippering is er geen centrale regie.
4. Hoe gaan andere organisaties om met e-factureren?
Ondanks dat de politie beter georganiseerd is op het gebied van inkoop, is ook bij de politie het dossier
e-factureren nog niet landelijk uitgerold. Wel zijn er andere initiatieven genomen om landelijk gezien
slagen te maken. Maar terug naar de casus ook de politie mist de kans voorlopig. Ditzelfde geldt voor
de GGD. De versnippering is bij de GGD nog groter. Waar de politie landelijk georganiseerd is, de
brandweer hard bezig is dit na te doen, is de GGD hier nog lang niet. Toch zijn er organisaties die wel
zo ver zijn. Bij het ministerie van defensie heeft men het e-factureren ministerie breed
geïmplementeerd.
39
5. De brandweer als policy entrepreneur
5.1 Inleiding De voorgaande hoofdstukken bezien, kunnen we concluderen dat er actie ondernomen moet worden
om als brandweer aangehaakt te blijven. Van het stromenmodel leren we dat de mogelijkheid tot
beleidsvorming incidenteel ontstaat. En dat dit alleen gebeurt als de drie stromen bijeen komen of
bijeen gebracht worden. Naast de drie stromen zijn er nog tal van actoren en factoren die een rol
spelen in dit veld van agendavorming. Soms is te voorspellen wanneer een kans op beleidsvorming
ontstaat, maar vaak niet.
De brandweer is passief en wordt de laatste jaren vaak geconfronteerd met wet- en regelgeving waar
niet of nauwelijks invloed op uitgeoefend is. Het gebeurt zelfs dat de brandweer geconfronteerd wordt
met een harde deadline of grote organisatorische consequenties, maar dit niet heeft zien aankomen.
Voorbeeld hiervan is het arbeidstijdenbesluit. Zal het dossier e-factureren, dat zulke sterke factoren
kent door de brandweer onbenut gelaten worden.
Dit hoofdstuk kent twee verhaallijnen. Allereerst het dossier e-factureren. Na het afronden van deze
scriptie zal er toch iets met e-factureren moeten gaan gebeuren vanuit de brandweer. Het project e-
factureren is op gang gekomen omdat een beleidsraam ontstaan is welke het mogelijk maakte om een
taakstelling op te leggen aan de overheid. Het beleidsraam is nog geopend, wat betekend dat er nog
mogelijkheden zijn om voor de brandweer. Nadat in de eerste paragraaf de problemenstroom vanuit
brandweerperspectief nogmaals benadrukt is, zal in de oplossingenstroom een handreiking gemaakt
worden richting de brandweer. De gegevens die beschikbaar zijn vanuit een GDR-sessie95
zijn
gescand en concrete aanbevelingen zijn hier over genomen.
Als tweede lijn door dit hoofdstuk lopen de stromen, waarbij gekeken is welke acties noodzakelijk zijn
om in de toekomst pro-actief96
te werk. Er zal een grote ontwikkeling door gemaakt moeten worden.
Wanneer de voorgestelde acties ondernomen worden zal een verbetering van business 1.0 naar
business 1.1 gemaakt worden. In deze termen sprekend, een nieuwere versie. Een verbetering die
vanuit de staande organisatie wellicht significant lijkt, maar nog geen vernieuwing is. Een
vernieuwing is wel nodig. Er zou een paradigmashift plaats moeten vinden die de bedrijfsvoering
brengt tot Business 2.0. Hiervoor is beïnvloeding nodig binnen de drie stromen. Dit hoofdstuk
behandeld de wijze waarop dit zou moeten gebeuren.
5.2 Problemenstroom De problemen stroom wordt gevormd door de maatschappij. De burger speelt hier een grote rol. De
burger beïnvloedt de politiek, immers het zijn de kiezers. Algemene verontwaardiging kan een
onderwerp eenvoudig op de politieke agenda krijgen. Er zijn onderwerpen die al lang spelen en
uiteindelijk tot een climax komen als de politiek er rijp voor is. Ook kunnen ingrijpende
gebeurtenissen in de maatschappij een compleet eigen dynamiek creëren. Dit laatste gebeurt na
rampen. Als voorbeeld de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam. Beiden
hebben ook geleid tot een window of opportunity.
Dat niet ieder groot incident leidt tot een kans blijkt uit de crash van het toestel van Turkeys
Airways97
. Hoewel, als de brandweer echt een statement wil maken over het C2000 systeem, dan zal
er snel gehandeld moeten worden. Of deze echt een kans is valt te bezien. Er heerst namelijk geen
publieke verontwaardiging. En zeker niet over het C2000 netwerk.
95 Group Decision Room ofwel versnellingskamer. Wordt toegelicht op bijlage 4. 96 Zie verder paragraaf 5.4. 97 Op 25 februari 2009 stort een Boeing 737-800 van Turkisch Airlines vlak voor de landing neer in een weiland in de gemeente
Haarlemmermeer.
40
De publieke opinie wordt beïnvloed door de media. Hiermee is de media een middel om aandacht te
krijgen voor een bepaald onderwerp. De brandweer maakt nauwelijks gebruik van de media. Dit in
tegenstelling tot de politie. Bekend zijn de nieuwjaarsredes van korpschefs waarin nadrukkelijk een
boodschap mee gegeven wordt aan het bestuur. De media zorgen voor de verspreiding. Welke impact
dit heeft is recent weer duidelijk geworden na een interview met de Amsterdamse korpschef Bernard
Welten in het NRC98
.
Soms wordt de impact van een probleem gedempt doordat een „bliksemafleider‟ zorgt voor aandacht
op een ander dossier. Een voorbeeld hiervan is de brand bij afvalverwerker ATF in drachten. Bij deze
brand zijn diverse schadelijke stoffen vrij gekomen waaronder PCB‟s99
en dioxines. In eerste instantie
was de media aandacht groot, totdat een dag later de vuurwerkbrand bij SE Fireworks te Enschede
ontstond.
De brandweer is van oorsprong een organisatie die midden in de maatschappij staat. De vrijwilligers
van de brandweer bekleden diverse maatschappelijke functies. Zeker in kleinere gemeente en dorpen
zien we de brandweer met haar wortels in de gemeenschap. Hierdoor zou de binding sterk moeten zijn.
Niets is minder waar. Op lokaal niveau weet de brandweer nog wel een succes te boeken. Een lokaal
commandant100
, waar dit nog van toepassing is, weet de wegen die bewandeld moeten worden om een
onderwerp op de politieke agenda te krijgen. Hierbij gaat het vooral om lokale belangen. Op landelijk
niveau is de invloed op Haagse prioriteitstelling minimaal.
Binnen de problemenstroom zou verder gekeken moeten worden dan de landsgrenzen. Een probleem
dat in één der Europese lidstaten ontstaat, zou voor de overige lidstaten ook een probleem kunnen zijn.
Dit betekend wel dat de voelsprieten van de brandweer verder moeten reiken dan de landsgrenzen en
ontwikkelingen, ook internationaal, gevolgd moeten worden.
5.3 Oplossingenstroom Binnen de oplossingenstroom manoeuvreren marktpartijen. De industrie, het midden en kleinbedrijf,
maar ook onderzoeksinstellingen en keuringsinstanties. Met deze partijen heeft de brandweer vaak een
zakelijke relatie. Marktpartijen zijn leveranciers voor de brandweer of op de brandweer aangewezen
voor vergunning of advies. Hier laat de brandweer een kans liggen. Op den duur zou dit zelfs tot
vervreemding kunnen leiden. Een dialoog met het bedrijfsleven is beter. Een mooi voorbeeld van een
publiek private samenwerking is de wijze waarop de Koninklijke landmacht binnen het SMP101
onderzoeksopdrachten uit zet in het MKB. Door het intensief samenwerken met marktpartijen ontstaat
een win win situatie.
5.3.1 Aanbevelingen vanuit GDR Voor een kijk naar de toekomst in het dossier e-factureren is een GDR gebruikt. De keuze voor een
GDR sessie kwam voort uit de voordelen die dit meebrengt. Zo levert het gezamenlijk brainstormen
meer op dan wanneer naar de bijdrage van individuele individuen gevraagd wordt, vindt er
aanscherping plaats omdat inbreng onderling getoetst wordt en levert de sessie gelijk resultaat.
Deze sessie is gehouden met een multidisciplinair samengestelde groep. Vanuit het dossier is bekeken
welke achtergronden de deelnemers102
zouden moeten hebben. Uiteindelijk bestond de groep uit
personen met een achtergrond vanuit de inkoop, materieelbeheer, ICT, lijnmanagement en financiën.
De GDR is uit verschillende onderdelen opgebouwd. De rode draad was e-factureren binnen de scoop
van het inkoopbeleid. Bij de vraagstelling is het onderscheid gemaakt tussen regionaal, clustering103
,
landelijk rood en landelijk multidisciplinair. Als afsluiting zijn nog naar duwers en stoppers gekeken.
98 Welten uit felle kritiek over burgemeester Cohen en minister Ter Horst, wat leidde tot grote politieke verontwaardigdheid. 99 Polychloorbifenyl 100 In de zin van gemeentelijk commandant. 101 Soldier Modernization Programme. 102 De deelnemerslijst van de GDR bevindt zich op bijlage 3. 103 Met clustering wordt interregionale samenwerking bedoeld.
41
De resultaten volgen in beknopte vorm in de paragrafen hieronder. De complete uitkomst van de GDR
is terug te vinden in bijlage 5. Deze gegevens kunnen gebruikt worden bij de implementatie van e-
factureren bij de brandweer.
Regionaal Op de vraag welke actie nodig zijn om e-factureren op regionaal niveau te introduceren, kwamen de
volgende opmerkingen:
Ontwikkel een visie op het gebied van e-factureren;
Zorg voor volledige regionalisering van de brandweer;
Zorg dat e-factureren op de bestuurlijke agenda komt;
Stel regionaal inkoopbeleid op;
Regel initieel krediet voor starten van project.
Clustering Met clustering wordt bedoeld, het interregionaal samenwerken op inkoopgebied. Voor deze
samenwerkingsvorm zijn de volgende opmerkingen gemaakt.
Harmoniseer het regionale inkoopbeleid van deelnemende regio‟s;
Koppel clustering aan bestuurlijke structuur en verzin geen nieuwe;
Zorg dat interregionale samenwerking op de politieke agenda komt;
Creëer draagvlak;
Realiseer wederzijds vertrouwen.
Landelijk rood De volgende vraag was, welke acties nodig zijn om op landelijk niveau het e-factureren als onderdeel
van het landelijk inkopen vorm te geven. Het volgende werd ingebracht:
Stel de behoefte vast;
Maak harde bestuurlijke afspraken;
Creëer „commitment‟ van deelnemende regio‟s;
Zorg voor bereidheid om processen op elkaar af te stemmen;
Start met landelijke uniformiteit en financiering.
Landelijk multi Naast het monodisciplinaire is gelijk gekeken naar mogelijke multidisciplinaire samenwerking. De
vraag welke stappen gemaakt moeten worden is ook gesteld voor het op landelijk niveau en
multidisciplinair inkopen. De volgende opmerkingen zijn gemaakt:
Baken de behoefte af;
Gebruik de kennis van anderen;
Voer standaardisatie uit.
Stoppers en Duwers De deelnemers van de GDR zijn ook gevraagd of zij nog kansen en bedreigingen zagen. In de GDR
zijn deze stoppers en duwers genoemd. De volgende opmerkingen zijn gemaakt,
Stoppers:
Onvoldoende commitment van het bestuur;
Geen draagvlak op de werkvloer voor centraal verworven producten;
Lokaal bestuur geeft haar autonomie niet op;
Te emotionele binding brandweermensen met hun materieel.
Duwers:
De vorming van functioneel bestuur;
Landelijke financiering;
42
Kennis van anderen benutten;
Voordelen benoemen.
5.3 Politieke stroom De brandweer heeft zeker binding met de politiek. Maar vooral op lokaal niveau. Wat mist is de
binding met de landelijke politiek, en zeker met de Europese. Wil je invloed uitoefenen op de
landelijke politiek, dan dient dit speelveld betreden te worden. Hierbij is één stem en één geluid
belangrijk. Deze rol komt nog niet uit de verf. Politiek Den Haag ziet de brandweer niet als
sparringpartner en binding komt mondjesmaat voor. Op Europees niveau, waar de politie beschikt
over een eigen lobbyist in Brussel, speelt de brandweer geen rol.
Toekomst organisatie brandweer Op 23 april 2009 is de Wet op de Veiligheidsregio door de tweede kamer aangenomen
104. Ten tijde
van het schrijven van deze scriptie ligt de wet ter behandeling voor aan de eerste kamer. De discussie
die ten grondslag ligt aan de invulling van de organisatievorm van de veiligheidsregio, heeft onder
andere te maken met de vorming van een extra bestuurslaag. Naast de gemeente, provincie en het rijk
ontstaat het veiligheidsbestuur. De rol van Commissaris der Koningin versus die van de Burgemeester
is in de rampenbestrijding al langer een thema. De organisatievorm van de veiligheidsregio zal die zijn
van
verlengd lokaal bestuur105
. Al zou een functioneel bestuur een betere insteek zijn, het verlengd lokaal
bestuur is momenteel het maximaal haalbare.
Voor de indeling van de huidige grenzen van de brandweerregio‟s, zijn de grenzen van de
politieregio‟s aangehouden, zodat congruente veiligheidsregio‟s ontstaan. Ook in de toekomst zal deze
congruentie in stand gehouden worden. Binnen de politie wordt gekeken naar de ideale regiogrootte.
Een aantal politieregio‟s is te klein om zelfstandig te blijven. Naar verwachting zullen er 5 regio‟s
moeten fuseren, waardoor 20 politieregio‟s overblijven. Met congruentie als uitgangspunt zou dit
betekenen dat er 20 veiligheidsregio‟s ontstaan. Welke schaalgrootte de veiligheidsregio‟s in de
toekomst zullen krijgen is onduidelijk. Of het veiligheidsbestuur functioneel gepositioneerd wordt en
welke rol de provincie zal vervullen blijft voorlopig onduidelijk.
Op het gebied van de bedrijfsvoering zal er ook het e.e.a. veranderen. Zoals gezegd verschilt de
organisatie van de politie met die van de brandweer. Dit is te zien bij de ondersteuning op nationaal
niveau. Als voorbeeld de ondersteuning op het gebied van inkoop. Hier is de politie met de vorming
van de VTS PN verder dan de brandweer. Dat er in de toekomst een VTS VR106
komt is aannemelijk.
De rol die nu nog vanuit de gemeentelijke organisatie afgenomen wordt zal hier belegd moeten
worden. Landelijke shared services center voor ICT, inkoop en wellicht zelfs personeel zijn denkbaar
binnen deze VTS VR. Op welke termijn de politie, brandweer en GHOR volledig integreren is niet
duidelijk, maar kan gezien worden als een stip op de horizon. Een tussenstap waarbij GHOR en
brandweer een verregaande samenwerking aan gaan is te verwachten.
In het huidige politieke spectrum is geen draagvlak om verdere samenwerking in de Wet op de
Veiligheidsregio op te nemen. Ook het vormen van landelijke organisaties zoals de VTS PN en het
KLPD bij de politie, zullen voor de brandweer geen politieke druk ondervinden. De initiatieven
worden overgelaten aan de brandweerregio‟s zelf.
5.4 Brandweer als policy entrepreneur Wanneer de brandweer gebruik wil maken van de window of opportunity, zal het aandoen van een
kans, in een vroegtijdig stadium herkend moeten worden. Binnen de brandweerorganisatie zou de rol
104 WWW.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/31117_wet_veiligheidsregio_s. 105 Bestuursvorm gefinancierd door en onder verantwoordelijkheid van het lokale bestuur, conform de wet op de gemeenschappelijke
regeling (WGR). 106 Voorziening tot samenwerking veiligheidsregio‟s.
43
van vroege waarschuwers of “early warners107
” een plaats moeten krijgen. Herkenen en inspelen op de
kans is één. Het creëren van kansen is twee. Politieke aandacht duurt nooit lang. Als er zich een kans
voordoet, dient het beleid al geschreven te zijn om snel besluitvorming te forceren. Nog beter is het als
de brandweer de benodigde kansen zelf creëert. De brandweer treedt dan op als beleidsmakelaar en
heeft haar huiswerk gedaan. Dit wil zeggen beleidsalternatieven voorbereid hebben.
Drukken we het signaleren van kansen als preparatie uit, dan is het creëren van kansen preventie. Op
deze wijze gebruiken we de traditionele veiligheidsketen als model om het stadium van invloed aan te
duiden.
Wanneer effectief ingespeeld wordt op maatschappelijke ontwikkelingen en de brandweer als een
soort “mediawatcher” de actualiteit volgt, zullen ontwikkelingen bijtijds gesignaleerd kunnen worden.
Naast de actualiteit zou de brandweer zich best naar de toekomst mogen kijken. Hoe ontwikkeld de
maatschappij zich de komende jaren. Toekomstverkenningen van het SCP of de WRR kunnen hierbij
helpen.
Het kan zijn dat een beleidsraam zich aankondigt. Dit gebeurt wanneer alle factoren erop wijzen dat de
stromen bijeen komen. Het enige dat op dat moment nodig is om het beleidsraam te openen is een
katalysator. Een gebeurtenis, een symbool of persoon kan het dit in gang zetten. Het proces van
“softening up” begint. De policy entrepreneur zal via de lobby trachten de agenda te beïnvloeden.
Hiervoor is een beleidsalternatief nodig. Wanneer de situatie zich voordoet dat een window of
opportunity aandient is het belangrijk om heel snel te reageren. Waar mogelijk is het beter om
beleidsalternatieven voor bereid klaar te hebben liggen. Met andere woorden, er zal een verlanglijstje
moeten zijn.
5.5 Conclusie Het blijkt dat verschillende actoren en factoren een rol spelen bij het ontstaan van een window of
opportunity. Door de factoren te herkennen kan het ontstaan van een window of opportunity
vroegtijdig gesignaleerd worden. Echter zou dit proces van signaleren beter binnen de brandweer
ontwikkeld moeten worden. Op dit moment doet de brandweer nog niet mee. Niet op landelijk niveau
en zeker niet op Europees niveau. Dit laatste is, in het bijzonder, een gemis. Immers in Brussel
ontstaat de wet- en regelgeving waar de brandweer het meeste mee te maken heeft. De laatste twee
deelvragen kunnen beantwoord worden.
5. Hoe kan Kingdon helpen om de brandweer, het dossier e-factureren, beter te
positioneren?
In paragraaf 5.3.1. zijn de specifieke aanbevelingen op het gebied van e-factureren opgesomd. In
aanvulling op deze aanbevelingen zijn er nog een aantal acties nodig. Het beleidsraam waaruit e-
facturering is voortgekomen is nog niet geheel gesloten. De brandweer kan nu nog gebruik maken van
de hulp die het ministerie van EZ biedt. Er zal wel een inhaalslag gemaakt moeten worden. Hiervoor
dient de branche georganiseerd te zijn. Dit wil zeggen één beleid voor brandweer Nederland. Neem de
Nationale inkoopstrategie van brandweer Engeland als voorbeeld. Formuleer een eigen taakstelling
voor e-factureren. Koppel deze bij voorkeur aan een EB&F project. Hiervoor hoeft niet opnieuw het
wiel uitgevonden te worden, maar zoek de samenwerking met het ministerie van Defensie.
Wanneer de brandweer de rol als beleidsmakelaar op zou willen pakken zullen er een aantal
acties ondernomen moeten worden. Allereerst dient brandweer Nederland verder vorm
gegeven te worden. De brandweer zal haar beleid moeten harmoniseren en een meerjaren
visie ontwikkelen waarbij gestuurd wordt op verandering en niet op verbetering. Ook al
stellen Bekke e.a108. dat “policy entrepreneurs” en “early warners” in de Nederlandse context
107 Bekke, de Vries en Neelen, De salto mortale van het ministerie van LNV, p. 15. 108
Bekke, de Vries en Neelen, De salto mortale van het ministerie van LNV, p. 15.
44
met een loupe gezocht moeten worden, zal dit taakveld belegd moeten worden. Hierbij moet
geïnvesteerd worden in de voorkant van de keten. De contingentietheorie, die stelt dat een
succesvolle organisatie de organisatiestructuur congruent is met de kenmerken van de
omgeving, zou op de brandweer van toepassing moeten zijn.
45
6. Conclusies en aanbevelingen
6.1 Inleiding In deze scriptie komen de bevindingen aan bod die vanuit het onderzoek naar voren komen. Aan de
hand van literatuur onderzoek, interviews, praktijkonderzoek en de GDR-sessie is een duidelijk beeld
gekregen over het dossier e-factureren. Daarnaast komt naar voren op welke manier de brandweer en
een aantal andere overheidsdiensten om gaat met dit dossier.
Als theoretisch kader is gekozen om het stromenmodel van Kingdon te gebruiken. Dit model is
toegepast op het dossier, wat leidde tot weer nieuwe bevindingen. Het beoogd resultaat van het
onderzoek was het beantwoorden van de volgende vraag:
Is e-factureren een window of opportunity?
6.2 Conclusies
1. Het stromenmodel van Kingdon is toepasbaar op het dossier e-factureren. Het model is
grofstoffelijk en daarmee breed toepasbaar. Hiermee is het niet ideaal, maar als instrument
voldoet het. Wanneer het stromenmodel uitgediept wordt zal de toepasbaarheid toenemen.
2. Het dossier e-factureren kan gezien worden als window of opportunity. Daarbij kan
geconcludeerd worden dat dit een bijzonder dossier is. De politieke druk is hoog, wat het een
Haagse prioriteit maakt. Maar ook het belang van het bedrijfsleven om de regeldruk verlaagd
te krijgen, kosten te besparen en uiteindelijk ook geld te verdienen speelt een rol. Een andere
belangrijke factor in dit dossier is de burger, die al langer bekend is met e-factureren, lees
thuisbankieren, en enigszins verontwaardigd naar de overheid kijkt als achterblijver op de
maatschappelijke ontwikkeling.
3. Het inkoopapparaat met daarin het e-factureren is nog nauwelijks ontwikkeld bij de
brandweer. De achterstand op bijvoorbeeld de politie is groot. De verbeteringen die nu plaats
vinden binnen de diverse regionalisering trajecten zijn een kleine verbetering, maar geen
vernieuwing.
4. De brandweer is geen policy entrepreneur. Uit diverse dossiers blijkt dat de brandweer een
slapende organisatie is en reactief reageert. Beïnvloeding van het beleidsvormingstraject vindt
maar marginaal plaats en dan met name op locaal niveau. Landelijk wordt weinig actie
ondernomen en in Brussel komt de brandweer helemaal niet.
6.3 Aanbevelingen
1. Omdat geconcludeerd is dat e-factureren een window of opportunity is en dat dit beleidsraam
nog open staat, is het nu het moment om actie te ondernemen. Maak als brandweer gebruik
van de kans die geboden wordt.
2. Gebruik kennis van anderen en beschikbare hulp. Vanuit het project e-factureren is niet voor
niets een ambassadeur aangesteld. Nu het dossier nog steeds een Haagse prioriteit is zullen
hulpvragen ingewilligd worden. Naast deze hulp dient de brandweer niet het wiel opnieuw uit
te vinden. Kijk naar het Firebuy programma in Engeland of het KLPD als het gaat om
landelijke inkoop en leer van Defensie als het gaat om e-factureren.
46
3. Als de brandweer echt slagen wil maken, de bedrijfsvoering wil professionaliseren, voorbereid
zijn op de toekomst, dan dient er een paradigmashift plaats te vinden. Ontwikkel een nationale
inkoopstrategie en formuleer een duidelijke taakstelling. Start met een project om EB&F te
introduceren.
4. Wordt als brandweer een policy entrepreneur. Investeer in het bekwaam worden en blijven op
het gebied van beïnvloeding van de politieke agenda. Gebruik hierbij het stromenmodel als
instrument om te bepalen welke acties nodig zijn. Zorg dat in de toekomst de signalen herkend
worden om vroegtijdig een window of opportunity te herkennen.
47
Bijlagenlijst
Bijlage 1 Lijst met afkortingen
Bijlage 2 Gebruikte bronnen
Bijlage 3 Vragenlijst regio‟s
Bijlage 4 Beschrijving GDR
Bijlage 5 Deelnemerslijst GDR
Bijlage 6 Uitwerking GDR
