Ekonomika javnog sektora

Broj 4, veljača 2000.

!"#"$%&"'(##)'*"$%&"'!+,&+$-./$+0)'1&#2'3"42)'5$+6$"7'3+4"/28%9'%':2$"&'3;0"<

=/2&2>%/"'4"8&27',+/#2$"?#"&4+)'@$20A+>%'%'>27;9"'$4+<+&4"

rvatska je gotovo istovremeno dobila novi Sabor, novu Vladu i novog Predsjednika. Željeli bismo im svimpomoći da što bolje uspiju razumjeti složena pitanja ekonomike javnog sektora. Stoga smo na temelju dosada-šnjeg rada i istraživanja sastavili tekst pod naslovom “Ekonomika javnog sektora – stanje, problemi i mogućarješenja”.

Premda bi Newsletter po definiciji trebao biti kratak, ovog puta iznimno, zbog tako značajnih promjena u društvu,objavljujemo duži, integralni tekst. Nadamo se da će izneseni stavovi i moguća rješenja doprijeti do javnosti i do pred-stavnika javnosti zaduženih za donošenje ključnih odluka. Nadamo se, također, da će potaknuti i druge stručnjake daiznesu svoje stavove i pridonesu argumentiranoj raspravi, pokretanju daljnjih istraživanja, odnosno boljim rješenjima uekonomici javnog sektora.

SADRŽAJ:Sažetak 2Uvod 3

1. dio 1.1. Uloga države u hrvatskom gospodarstvu 42. dio 2.1. Proračunski proces i fiskalne institucije 6

2.2. Optimalna razina fiskalne decentralizacije 92.3. Proračun u službi gospodarskog rasta - javne investicije 102.4. Fiskalna transparentnost 13

3. dio 3.1. O javnom dugu 154. dio 4.1. Osvrt na hrvatski porezni sustav 19

4.2. Zašto je najbolji PDV s jednom stopom? 224.3. Porezna uprava 26

5. dio 5.1. Neslužbeno gospodarstvo 286. dio 6.1. Socijalna skrb 30

6.2. Financiranje sustava za zapošljavanje i smanjivanje nezaposlenosti 306.3. Reforma mirovinskog sustava 31

6.4. Zdravstveno osiguranje i financiranje zdravstva 33

Institut za javne financije bavi se ekonomskim istraživanjima i analizama vezanim uz razne vidove javnih financija poput proračuna, poreza,carina, i sl. Tom djelatnošću usmjeren je na razne ekonomske, pravne i institucionalne teme važne za zdrav dugoročni ekonomski razvoj

Republike Hrvatske. Kako bi se javnosti omogućilo da bolje razumije određena pitanja, Institut za javne financije pokrenuo je Newsletter ukojem se povremeno objavljuju stručne i nezavisne analize ekonomskih pitanja. Stavovi izraženi u člancima objavljenima u Newsletteru¸uizražavaju mišljenja autora koja ne moraju neminovno odražavati i mišljenje Instituta kao institucije. Potpuni tekst Newslettera na hrvat-

skom i na engleskom jeziku nalazi se i na Internet adresi: http://www.ijf.hr/newsletter

H

EKONOMIKA JAVNOG SEKTORAStanje, problemi i moguća rješenja

B

Sažetak! Hrvatska država treba biti manja, drugačija i

učinkovitija nego do sada. Za to je neophodanrazvoj institucija primjerenih tržišnom gospo-darstvu, pomoć u razvoju nove konkurentskegospodarske strukture i primjena horizontalnihumjesto selektivnih mjera državne intervencije.

! Bolje upravljanje javnim rashodima zahtijevainstitucionalnu reformu koja znači dosljednuprimjenu postojećih zakona vezanih uz prora-čun, te unapređenje rada proračunskih instituci-ja.

! Neophodno je utvrditi optimalan stupanj fiskal-ne decentralizacije u kojem bi lokalnim jedini-cama pored prijenosa velikih ovlaštenja za finan-ciranje rashoda trebalo prenijeti i veća ovlašte-nja za prikupljanje prihoda ili povećati veličinufinancijskih potpora.

! Potrebno je sastaviti cjelovitu strategiju ili prog-ram javnih investicija koji će sadržavati dugo-ročnu strategiju javnog investiranja s ključnimsudionicima u tom procesu, obrazloženje kako setaj program uklapa u makroekonomske politikedržave, te planiranu razinu rashoda po sekto-rima i strukturu rashoda unutar sektora, izvorefinanciranja i sl.

! Neophodno je uspostavljanje državne riznice sjedinstvenom knjigom i jedinstvenim računom, uokviru Ministarstva financija, a ne ZAP-a, kojaće omogućiti objedinjavanje i kontrolu svih drža-vnih prihoda i rashoda.

! Neophodno je poboljšanje fiskalne transparen-tnosti što znači osigurati funkcionalnu klasifika-ciju izvanproračunskih fondova uključujući iprivatizacijski fond, poboljšati statistiku javnogsektora, uključiti javna poduzeća, agencije ibanke u državnom vlasništvu u redovni državniproračun.

! Neophodno je napraviti potpunu evidenciju sta-nja i strukture javnog duga, prestati se zadu-živati na temelju predviđenih prihoda od privati-zacije državnih poduzeća, definirati politiku jav-nog duga, donijeti zakon o javnom dugu, a po-sebno treba hitno snimiti stanje svih jamstava idonijeti kriterije za daljnje izdavanje jamstava.

! Osnovna preporuka u vezi poreznog sustava jeda se ne smiju smanjivati porezni prihodi dok seprvo ne smanje državni rashodi.

! Porezni sustav mora biti neutralan što znači dane smije utjecati na donošenje ekonomskih

odluka, osnovice oporezivanja moraju biti što ši-re, sa što manjim brojem izuzeća i povlastica, aporeznom se politikom ne smiju provoditi mjeresocijalne, ekonomske ili razvojne politike države.To znači da se ne smiju uvoditi dodatne povla-stice pojedinim granama, regijama ili zanima-njima, već dapače treba težiti ukidanju već po-stojećih povlastica.

! Potrebno je zadržati načelo oporezivanja potroš-nje, a ne štednje i investicija.

! Ovisno o uspjesima u snižavanju državnih ras-hoda, treba snižavati ukupno porezno optere-ćenje, snižavati opću stopu poreza na dodanuvrijednost, snižavati stope doprinosa, preispitativisinu osnovnog odbitka u porezu na dohodak,preispitati opravdanost trošarina na bezalko-holna pića i automobile niže kategorije.

! Ne smiju se uvoditi dodatne stope poreza na do-danu vrijednost, ne treba snižavati stopu porezana dobit, ne smiju se uvoditi nove porezne povla-stice, ne smiju se uvoditi dodatne stope poreza nadohodak, ne treba mijenjati oporezivanje troša-rinama naftnih derivata, duhana i alkohola.

! Kvalitetna porezna uprava je neophodna za us-pjeh provedbe poreznog sustava. S tim u vezipotrebno je poduzimati mjere za smanjenje po-rezne evazije, utvrditi troškove ubiranja poreza itroškove ispunjavanja poreznih obveza, donijetizakon o pravima poreznih obveznika i zakon oporeznoj odgovornosti koji ograničava rashodena svim razinama državne vlasti.

! Za smanjivanje neslužbenog gospodarstva važ-nije je sprečavanje uzroka nego kažnjavanje pos-ljedica, a pritom je ključna institucionalna sfera,odnos države i gospodarstva. Stoga treba pobol-jšavati zakone i propise, jačati nezavisnost i op-remljenost sudova, poboljšavati statistiku, orga-nizaciju, učinkovitost, stručnost i suradnju dr-žavnih tijela, smanjivati ulogu države, racio-nalizirati javne rashode, poboljšavati kvalitetujavnog sektora, provesti reformu mirovinskogsustava, prekinuti s paternalističkim kapitaliz-mom, kontrolirati privatizacijski proces i jačatidemokratske oblike kontrole.

! Poboljšanja u ekonomici javnog sektora neće semoći postići bez rješavanja problema mirovin-skog i zdravstvenog osiguranja, sustava socijalneskrbi i državne birokracije.

3333


UvodInstitut za javne financije (IJF) bavi se ekonomskimistra-živanjima i analizama vezanima uz razne vidoveeko-nomskih, pravnih i institucionalnih tema važnih zazdrav dugoročni ekonomski razvoj Republike Hrvatske.Generalni stav Instituta za javne financije je da se dr-žimo struke i da se klonimo dnevnih političkih rasprava.No, u zadnje je doba ekonomska situacija postala tolikosložena da se sve češće zatičemo u raspravama o duž-nostima i odgovornostima stručnjaka prema struci i dr-žavi. Zaključili smo kako je neophodno da se umiješa-mo i pomognemo razjasniti neka od teških pitanja što biih javnost u demokratskom društvu morala razumjeti.S obzirom na naš stručan i ozbiljan pristup, nadamo seda će argumentirana i nezavisna analiza značajnih te-kućih ekonomskih pitanja pomoći informiranju građanai njihovih izabranih predstavnika o učincima i mogućimposljedicama alternativnih politika. Uvjereni smo da jejednako važno postavljati relevantna pitanja kao i nuditiodgovore. Stoga ćemo u tekstu koji slijedi pokušati datinajkraći mogući pregled stanja, problema i mogućihnačina rješenja nekih najznačajnijih pitanja ekonomikejavnog sektora.U prvom ćemo dijelu pokušati postaviti pitanja, ali iponuditi odgovore o tome kakva bi trebala biti ulogadržave u hrvatskom gospodarstvu. Pritom ćemo rećikakvu smo socijalističku državu naslijedili i kako bi setrebala stvarati suvremena država.Situacija u kojoj se javni i privatni sektor susreću stvaraidealne uvjete za bujanje korupcije. Hrvatski javni sek-tor i hrvatski proračun zbog svoje su iznimne veličineposebice značajni u hrvatskom gospodarstvu, ali i dru-štvu u cjelini. U drugom ćemo dijelu pojasniti prora-čunski proces i fiskalne institucije, optimalnu razinufiskalne decentralizacije, proračun u službi gos-podarskog rasta (javne investicije), te fiskalnu transpa-rentnost. Budući da je korupcija posljedica diskrecionogodlučivanja i netransparentnih podataka i politika, po-sebice je značajno jačanje transparentnosti pro-računskog procesa,U trećem dijelu govorimo o javnom dugu. U tekstu sepojašnjava pojam javnog duga, posebni problemi razli-kovanja strukturnog i konjukturnog proračunskog defi-cita, zaduživanje države i monetarna politika, političkiaspekt javnog duga, problematika državnih jamstava,stanje i struktura javnog duga, te pitanja odgovornosti.Slijede prijedlozi i mjere u vezi statistike javnog duga,prodaje državne imovine, politike javnog duga i izda-vanja jamstava.

U četvrtom dijelu analiziraju se osnovna pitanja hr-vatskog poreznog sustava. Ukratko se opisuje stanje uhrvatskom poreznom sustavu i predlažu potrebne pro-mjene koje se odnose na sniženje ukupnog poreznogopterećenja, sniženje opće stope PDV-a i stope dopri-nosa, zadržavanje načela oporezivanja potrošnje umje-sto štednje i investicija, zadržavanje postojeće stopeporeza na dobit, smanjenje broja poreznih povlastica,itd. Zbog neprestanih rasprava o toj temi poseban tekstje posvećen objašnjenju zašto je najbolje imati PDV sasamo jednom stopom. Budući da provedba poreznogsustava ovisi o kvaliteti porezne uprave, poseban tekstje posvećen i hrvatskoj poreznoj upravi.Neslužbeno gospodarstvo, posebice u zemljama s ne-razvijenim ili slabim demokratskim i regulatornim in-stitucijama vrlo je opasno. Neslužbeno gospodarstvomože prevladati nad službenim i izazvati posljedice po-put korupcije, lobiranja, mafije i bezakonja što moževoditi daljnjem društvenom, političkom i konačno eko-nomskom nazadovanju. S obzirom na visinu neslužbe-nog gospodarstva u Hrvatskoj i opasnosti koje iz togaproizlaze, u petom se dijelu teksta analizira postojećestanje i razlozi za postojanje neslužbenog gospodarstva,te nude prijedlozi za njegovo suzbijanje i prijedlozi zamoguća istraživanja.Socijalni transferi predstavljaju jedan od najvećih pro-blema hrvatskih javnih financija. U šestom dijelu stogaopisujemo osnovne probleme i nudimo moguće prijed-loge i istraživanja vezana uz reformu mirovinskog sus-tava, te zdravstveno osiguranje i financiranje zdravstva.Većina tema o kojima pišemo u ovim tekstovima pod-jednako je značajna, a značajne su naravno i brojnedruge teme (kao npr. financiranje znanosti, obrazo-vanja, kulture, itd.) koje ovdje zasad nismo detaljnijerazradili. IJF je, na temelju iskustava i saznanja stečenihu prethodnim trajnim istraživanji-ma, posebice zainte-resiran za neka od istraživanja koja nam se čine upravourgentnima. To su prije sve-ga pitanja transparentnostiekonomike javnog sekto-ra, posebice proračunskih pro-cesa i institucija, neslu-žbenog gospodarstva, poreznogopterećenja, reforme mirovinskog sustava, itd.Tekstovi koji slijede odražavaju stavove i ideje kojivladaju u IJF-u. Nadamo da će ti stavovi i ideje doprijetido javnosti i do predstavnika javnosti zaduženih za do-nošenje ključnih odluka. Nadamo se, također, da ćepotaknuti druge stručnjake da iznesu svoje stavove, teda će na taj način pridonijeti argumentiranoj raspravi,pokretanju daljnjih istraživanja i, na kraju, boljim rje-šenjima u ekonomici javnog sektora.


4444

PPRRVVII DDIIOO

1.1. Uloga države u hrvatskom gospodarstvu

Naslijeđena socijalistička državaOsamostaljenjem od Jugoslavije i ulaskom u procestranzicije Hrvatska se našla pred složenim proble-mom stvaranja samostalne i suverene države na os-novama naslijeđene neučinkovite socijalističke dr-žave federalnog tipa. Mnoge državne funkcije iz biv-šeg sustava trebalo je izmijeniti, te istovremeno for-mirati nove institucije tako da se stvori država prim-jerena suverenoj zemlji i tržišnom gospodarstvu. Hr-vatska je mnogo učinila na transformaciji svoje dr-žave, no isto tako valja naglasiti da se državnom pot-rošnjom još uvijek preraspodjeljuje preko 52% BDP-a, te da taj udio posljednjih godina raste (vidi Tablicu1). Zato predstoji složen i dugotrajan put izgradnjedrugačije države: manje po svojem obuhvatu, te stakvom prirodom institucija koje će u što je mogućevećoj mjeri podržavati tržišne procese.

Tablica 1. Veličina države u Hrvatskoj u % BDP-a

1995 1996 1997 1998Ukupni rashodi konsolidirane opće države 48,9 50,7 49,4 52,1Izvor:Godišnje izvješće Ministarstva financija za 1998. godinu

Kao što je naprijed navedeno, u suvremenoj ekonom-skoj literaturi uglavnom se smatra da su makroeko-nomska stabilnost i otvorenost zemlje nužni, ali ne idovoljni uvjeti za izgradnju tržišnog gospodarstva,osiguranje održivog rasta, a samim time i dostizanjevisokog stupnja blagostanja građana. Potrebna je ta-kođer i prilagodba državnih institucija tržišnim uvje-tima. Osim što se mora usmjeriti na svoje temeljnefunkcije: zaštitu vlasničkih prava, osnovno obrazo-vanje, zdravstvo, infrastrukturu, održavanje reda izakona, te zaštitu okoliša, država igra značajnu uloguu politici regulacije, socijalne zaštite i strukturnimreformama. Država u svojoj cjelini treba biti manja,dok u nekim segmentima treba biti drugačija, tako dasvoje funkcije prilagodi potrebama tržišnog gospo-darstva. Država treba biti dopuna tržištu poduzima-jući one akcije koje pomažu da tržište bolje funkcio-nira. Temeljno načelo i osnovno polazište u reformidržave treba glasiti: država ne treba preuzimati one

poslove koje tržište obavlja bolje od nje, već trebaintervenirati tamo gdje tržište zakazuje. Država setreba u što je moguće većoj mjeri povlačiti iz svojepoduzetničke uloge, a svojim mjerama stvoriti okru-ženje za daljnji razvoj privatnih poduzeća spremnihna inovacije i preuzimanje komercijalnih rizika.Osim što treba biti manja i po vrsti institucija druga-čija, država treba biti i mnogo učinkovitija. Mnoge sustudije pokazale da kvaliteta državnih institucija uve-like utječe i na ekonomski rast. Državne institucijeodređuju okruženje u kojem tržište djeluje, pa neu-činkovito institucionalno okruženje dovodi do arbit-rarnosti dijela državnih agencija i rentjerskog pona-šanja javnih službenika.

Stvaranje suvremene državeKako bi se ostvarili ciljevi stvaranja manje, drugačijei učinkovitije države, reforma u Hrvatskoj treba kre-nuti u tri smjera: 1) razvoj institucija primjerenih trži-šnom gospodarstvu, 2) pomoć u razvoju nove gospo-darske strukture, i 3) primjena horizontalnih mjeradržavne intervencije.(1) Jedan od glavnih smjerova reforme države u hr-vatskom gospodarstvu treba biti razvoj sustava in-stitucija koje imaju za cilj nadzor i regulaciju tržišnihtokova, te zaštitu onih pojedinaca koji su u tržišnojutakmici ostali socijalno nezbrinuti. Reforma institu-cija uključuje:

− Prilagodbu institucija koje osiguravaju sigurnostzemlje i primjenu reda i zakona kao jedne od te-meljnih zadaća države, novim mirnodopskim uv-jetima;

− Razvoj stabilnog i transparentnog pravnog sus-tava sa skupinom propisa koji će na predvidiv i e-fikasan način omogućavati održavanje financijskediscipline, vođenje poslova, zaštitu vjerovnika iodređivanje vlasničkih prava. Time će se osigu-rati sigurnost poštivanja ugovora, te brz i transpa-rentan izlazak s tržišta neučinkovitih poduzeća ibanaka. Promjene u pravnom sustavu moguće jepostići ulaganjem u obrazovanje novih sudaca,doškolovanjem postojećeg osoblja, razvojem suv-remenih upravljačkih struktura, osuv-remenjivanjem opreme, te povećanjem plaća su-daca.

− Reformu državnih institucija izvršne vlasti usposobne i samostalne, tržištu naklonjene institu-cije. Sposobnu državu čine sposobni, obrazovani imotivirani činovnici. Samostalna je ona državakoja ne potpada pod utjecaje raznih interesnih

5555


grupa, već samostalno i odgovorno donosi i pro-vodi odluke. Transparentnost državne politike, tejasnoća, brzina i nepristranost administrativnihpostupaka omogućavaju poduzećima sigurnost utekućem poslovanju i u predviđanju budućnosti.Veća učinkovitost državnih funkcija može sepostići razvojem već sada postojećih tržištu slič-nih mehanizama (javnim aukcijama, te ugova-ranjem obavljanja nekih državnih funkcija u pri-vatnom sektoru i sl.), smanjivanjem broja i pro-mjenom strukture državnih službenika, razvojemmotivacijskog sustava, te obrazovanjem službe-nika i daljnjim osuvremenjivanjem opreme;

− Potrebu za nekorumpiranom državnom adminis-tracijom. Stvaranje stabilnih institucija koje nisupodložne stalnim promjenama, razvoj sustavanedvosmislenih zakona i propisa, povećanje mo-tiviranosti državnih činovnika reformom sustavanagrađivanja, podizanje radnog morala primjere-nim sustavom kažnjavanja nemoralnih, samo suneki od mogućih putova u smjeru smanjivanja ko-rupcije državne birokracije;

− Izgradnju sustava socijalnog osiguranja kojim ćese pomoć socijalno ugroženim i nezaposlenim u-smjeravati transferima čija se visina određujeprema tekućem dohotku i imovini pojedinaca iliobitelji, a ne selektivnom poreznom politikom.Time će se osigurati transparentnost u dodjelji-vanju potpora, izbjeći linearnost mjera, a pomoćće zaista stići do onih kojima je najpotrebnija. Utu svrhu valja hitno izgraditi pouzdan, sveobuh-vatan i dobro zaštićen informacijski sustav pra-ćenja dohodaka i imovine, te njihove raspodjelena pojedine grupe stanovnika;

− Izgradnju pouzdanog i ažurnog statističkog sus-tava u jasno određenom broju institucija čime ćese osigurati osnova za učinkovito vođenje drža-vne ekonomske politike;

− Stalnu suradnju i dijalog svih glavnih sudionika ugospodarskom procesu što bitno olakšava procesreformi. Socijalno partnerstvo vlade, sindikata iposlodavaca garancija je da će se reforme uspješ-no provoditi.

(2) Osim toga država treba pripomoći u realokacijiresursa u stvaranje nove konkurentne gospodarskestrukture. U tu svrhu ona treba:− Nastaviti privatizaciju, te reformirati javna podu-

zeća koja će ostati u državnom vlasništvu. Valjašto prije privatizirati bilo cjelokupna javna podu-zeća, bilo njihove dijelove koji mogu poslovati natržištu. U preostalim javnim poduzećima država

kao njihov vlasnik mora pojačati kontrolu uprav-ljanja u javnim poduzećima, i poticati njihovoizlaganje tržišnim zakonitostima;

− Utjecati na stvaranje novih tržišnih struktura re-gulacijom monopola i antimonopolskom politi-kom, te regulacijom preuzimanja i pripojenja po-duzeća. Kako se može očekivati da će doći dosnažnijeg razvoja financijskih tržišta, posebno jevažno istaknuti regulaciju financijskog sektorakoja uključuje banke, tržište kapitala, te osigura-vajuća društva;

− Napustiti politiku korištenja mekog proračunskogograničenja prema poduzećima u problemimakoja dovodi do netransparentnog izravnog ili nei-zravnog subvencioniranja (na primjer sanacijapoduzeća oprostom uplate poreza i doprinosa či-me se širi moralni hazard);

− Definirati jasnu politiku prema industrijama-gu-bitašima. U svijetu se uglavnom napušta subven-cioniranje njihove proizvodnje, te se prelazi nasubvencioniranje troškova njihovog izlaska s trži-šta. Važno je izučiti i razraditi ovaj pristup jer ćeu Hrvatskoj u naredno vrijeme dolaziti do stečajavećeg broja neučinkovitih poduzeća;

− Osnivati centre za prekvalifikaciju radnika kojiizlaze iz industrija koje se zatvaraju. Posebno o-mogućavati stjecanje poduzetničkih, menadžer-skih, marketinških sposobnosti u cilju razvoja no-vog poduzetničkog duha potrebnog za započinja-nje novih proizvodnji;

− Stvoriti mreže agencija za pomoć malim i sred-njim poduzećima. Takve bi agencije rasprostiraleinformacije o mogućnostima kreditiranja i finan-cijskim tržištima, o novim tehnologijama, o mo-gućnostima obrazovanja, o izvoznim tržištima isl. Ovim se politikama smanjuju prepreke ulaskuna tržišta za mala i srednja poduzeća jer i njimapostaju dostupne informacije do kojih velika po-duzeća s lakoćom dolaze.

(3) Država treba mjerama horizontalne, a ne selekti-vne politike poboljšavati djelovanje tržišta tako dapodiže kvalitetu ključnih gospodarskih inputa: gospo-darske infrastrukture, rada i kapitala, razvoja i is-traživanja. Danas u većini zemalja prevladava miš-ljenje kako će tržište naraslo na takvim osnovamaosigurati najveću učinkovitost alokacije resursa i do-vesti do gospodarskog rasta. Tržištu prijateljska dr-žava trebala bi staviti naglasak na primjenu horizon-talnih gospodarskih mjera koje se uglavnom odnosena:


6666

− Državno investiranje u gospodarsku infrastruk-turu posebno, u prometnu i telekomunikacijskumrežu, te energetiku, i to samo u onim dijelovimagdje tržište zakazuje;

− Izgradnju suvremene strukture školstva koja ćeljudski resurs osposobiti znanjima koja će omo-gućiti fleksibilnost na radnom mjestu i mobilnostna tržištu rada, te razviti osjećaj za vlastitu odgo-vornost. Tako će se postepeno reformirati naslije-đeni način razmišljanja kako država osiguravapotpunu sigurnost pojedincima, te će se stvoritiosnove za razvoj poduzetničkog duha. Valja raz-viti dostupnost obrazovanja tokom cjelokupnogradnog vijeka čime će se zadržati osposobljenost iinventivnost radne snage u uvjetima brzog raz-voja tehnologije s jedne strane, i produljenja dobiza odlazak u mirovinu s druge strane. Treba raz-raditi modele obrazovanja kritične mase studenatau inozemstvu čime bi se razvio sustav transferaznanja u naše gospodarstvo. Posebno valja istak-nuti potrebu za stjecanjem upravljačkih sposob-nosti koje danas nedostaju na svim razinama dr-žave, te u poduzećima i bankama;

− Stvaranje novih oblika potpore razvoju i istraži-vanjima, poticanje rasprostiranja tehnološkihdostignuća, jačanje znanstvene i stručne međuna-rodne suradnje, te osiguranje transfera tehnolo-gije. Ovdje je posebno važno istaknuti poticanjeizravnih stranih investicija koje omogućavaju brzitransfer znanja i tehnologije;

− Provođenje politike zaštite okoliša razvijanjemekološki čistih industrija, uvođenjem “zelenih po-reza”, te reguliranjem postojećih zagađivača.

Razvoj tržišnih institucija, pomoć u realokaciji re-sursa u cilju stvaranja konkurentske gospodarskestrukture, te izbjegavanje selektivnih mjera, a prim-jena horizontalnih mjera kojima se poboljšava kvali-teta gospodarske infrastrukture predstavljaju osnovnesmjernice kojima bi u ovom trenutku trebao krenutirazvoj hrvatske države. Radi se o dugotrajnom i bol-nom procesu koji iziskuje mnogo upornosti i dosljed-nosti, ali koji jedini u konačnici može dovesti do dr-žave manje po svojem obujmu, a kvalitetnije po svo-jem djelovanju.

DDRRUUGGII DDIIOO

2.1. Proračunski proces i fiskalne institucije

OsnoveProračunski proces predstavlja sustav glavnih pravila(formalnih i neformalnih) koja omogućavaju izvršnojvlasti donošenje odluka koje vode pripremi prora-čuna, predlaganju i prihvaćanju u parlamentu, te ko-načno provedbu proračuna. Proračunski proces jesredstvo kojim država definira ukupni plan proračuna(kao planiranu razinu prihoda i rashoda), te unutarkojeg se donose odluke o alokaciji sredstava. Aloka-cijom sredstava, proračunski proces je korisno sre-dstvo u osiguranju učinkovitog upravljanja državom.Tri su faze u proračunskom procesu: 1. pripremaprijedloga proračuna, 2. predlaganje i odobrenje pro-računa u parlamentu, te 3. izvršenje (provedba, nad-zor i kontrola) proračuna.Osnovu za uspješno funkcioniranje proračunskogprocesa čine fiskalne (proračunske) institucije. Samoučinkovito funkcioniranje svih institucija (minista-rstva financija, vlade, parlamenta, državne revizije) uproračunskom procesu omogućava provedbu plani-rane fiskalne politike.

StanjeHrvatska je 1994. godine donijela Zakon o proračunu(NN 92/94). Prema tom Zakonu, proračun je defini-ran kao procjena godišnjih prihoda i primitaka, te ut-vrđeni iznos izdataka i drugih plaćanja države (i lo-kalnih jedinica) za sve proračunske korisnike kojeodobrava parlament. Proračunski korisnici su minis-tarstva i ostala tijela državne uprave, tijela državnevlasti i ostali korisnici koji se financiraju iz državnogproračuna. U Zakonu su navedeni postupci za plani-ranje, način izrade, donošenje i izvršavanje državnogproračuna, zaduživanje i državni dug, te nadzor pro-računa.Od usvajanja Zakona i njegove primjene prošlo je go-tovo pet godina. U tom razdoblju desile su se mnogepromjene koje navode na analizu proračuna, te pose-bice proračunskog procesa. Navodimo samo nekenajznačajnije činjenice:

− Od 1994. godine značajnije se povećava udio op-će države (javnog sektora) u BDP-u, te u 1998.

7777


godini državni rashodi čine 52 % BDP-a. Hrvat-ska tako ima najveći udio rashoda opće države uBDP-u od svih tranzicijskih zemalja.

− Povećava se udio državnog proračuna u BDP-u.− Nema sistematskih podataka o razini javnog du-

ga, niti postoje ograničenja deficita i javnog dugadržave.

− U posljednjih pet godina objavljena su čak tri re-balansa proračuna (1995, 1998, 1999).

− Nije napravljena prognoza proračuna za razdobljeod tri do četiri godine kako bi se utvrdila pozicijaproračuna i odnos s ključnim makroekonomskimpokazateljima.

− Slab je i neučinkovit sustav interne i proračunskekontrole.

− Nisu završene sve radnje za uspostavu sustavadržavne riznice i prijelaza svih plaćanja s je-dinstvenog računa riznice.

− Slaba je fiskalna disciplina.

Navedeni nedostaci predstavljaju veliko ograničenjeu provedbi i ostvarenju zdrave fiskalne politike.Razloge za nedostatke koji se izravno ogledaju u pro-računu treba tražiti u slabom proračunskom procesu islabom funkcioniranju institucija koje su izravno uk-ljučene u proces pripreme, predlaganja i izvršenja(provedbe, nadzora i kontrole) proračuna.

Razlozi

Priprema proračuna. Ministarstvo financija (MF) jezaduženo za pripremu proračuna koja počinje pripre-mom prijedloga fiskalne politike za nadolazeću go-dinu u okviru prijedloga trogodišnje fiskalne politike.Taj prijedlog treba uključiti izradu makroekonomskihi fiskalnih prognoza. Izrada makroekonomskih prog-noza odnosi se na utvrđivanje trogodišnje projekcijekretanja osnovnih makroekonomskih veličina, te ut-vrđivanje i projekciju osnovnih proračunskih veličinana osnovi kojih se definira fiskalna strategija za tro-godišnje razdoblje.MF je još 1998. godine promoviralo "Načela fiskalnepolitike u razdoblju 1998-2000" u kojem je poredkretanja ključnih proračunskih veličina naznačen imakroekonomski okvir fiskalne politike. Ubrzo se odove projekcije odustalo zbog nerealnosti procjena, anova projekcija nije napravljena.U dosadašnjoj praksi planiranja proračuna velikupoteškoću su predstavljali nerealni planovi korisnika

proračuna kao i nepridržavanje propisanog računo-vodstvenog plana proračuna. Takvi postupci su ote-žavali Upravi za pripremu proračuna realniji prijed-log rashoda proračuna. Problem predstavlja slabaproračunska kontrola, te neprovođenje mjera usmje-renih na pojačanu fiskalnu disciplinu. Dodatni prob-lem predstavlja slab informacijski i kontrolni okvirkoji otežava ukupno upravljanje javnim financijama,uključujući planiranje proračuna, ali i nadzor te pro-vedbu.Vlada na prijedlog MF predlaže fiskalnu politiku idefinira strategiju državnog proračuna, te utvrđujeprijedloge dodjele proračunskih sredstava koji su uskladu s utvrđenim ciljevima ekonomske, fiskalne iproračunske politike za danu fiskalnu godinu. U do-sadašnjoj praksi veliko ograničenje u provedbi fis-kalne i proračunske politike predstavlja prihvaćanjenerealne veličine pokazatelja gospodarskog rasta -BDP-a. Precijenjeni BDP lako stvara osnovicu za po-većanje državnih rashoda za programe i ciljeve kojane omogućava stvarna razina prihoda. Takvi postupcionemogućavaju provedbu programa, te je u mnogoslučajeva Vladi sužen prostor za djelovanje. Vlada jeobično nalazila izlaz u domaćem ili inozemnom za-duživanju, te izdavanju jamstava proračunskim ali iprivatnim poduzećima.Odobrenje proračuna. Proračunski dokument kojegvlada šalje Saboru treba prolaziti detaljnu analizu uOdboru za financije i proračun, te u drugim sabor-skim odborima i tijelima. Tek nakon analize prora-čuna u saborskim odborima slijedi rasprava u obadoma Sabora. Sabor analizira prijedlog državnog pro-računa, te nakon rasprave u oba doma (Županijskom iZastupničkom), usvaja državni proračun i pristaje naproračune izvanproračunskih fondova.Dosadašnja praksa pokazuje da Sabor nije raspravljaoo konsolidiranom proračunu opće države. Ta činje-nica donekle objašnjava nepostojanje rasprave oukupnom deficitu bilance opće države, te neposto-janje ograničenja deficita. Razlog takvom stanju suslabi prijedlozi proračuna. Proračun se predlaže Sa-boru s nerealnim pretpostavkama (prognozama) pri-hoda i kao rezultat, proračunski rashodi u velikojmjeri premašuju raspoložive izvore proračunskih sre-dstava. To vodi smanjivanju rashoda tijekom godine,djelomice kroz rebalanse proračuna, prinudnu naplatu(potraživanja), te kroz akumulaciju zaostalih pla-ćanja. S obzirom da nisu određene granice javnogduga i deficita, proračun se vraća na mjesec po mje-sec kreditno financiranje korisnika proračuna.


8888

Izvršenje (provedba, nadzor i kontrola) proračuna.U MF je predviđeno ustrojstvo državne riznice. Os-novni zadatak državne riznice je efikasno upravljanjedržavnim novcem i javnim dugom. Sustav državneriznice se sastoji od tri povezane uprave: za izvrša-vanje državnog proračuna, za državno računo-vodstvo, te za upravljanje gotovinom i javnim du-gom.Za sada MF još ne plaća sve transakcije s jedinstve-nog računa riznice koji je otvoren kod HNB-a. Potre-bno je zatvoriti ostale račune proračuna koji se nalazekod poslovnih banaka. Od 1997. godine za dio prora-čunskih korisnika se obavljaju isplate s jedinstvenogračuna s tim da se tijekom 1999. očekivalo uključi-vanje ostalih proračunskih korisnika u taj sustav. Je-dan od problema u završetku projekta riznice je neri-ješeno pitanje informatičkog povezivanja navedenatri dijela u jednu cjelinu.Uprava za izvršavanje državnog proračuna osim štotreba putem jedinstvenog računa isplaćivati novac uokviru proračunske pozicije dobavljačima MF-a ipotrošnih agencija, ima važnu ulogu u razradi pril-jeva i odljeva novca tijekom godine. Značajno mjestounutar uprave treba imati odjel proračunske kontrole.Uprava za državno računovodstvo transakcije državebilježi po gotovinskom načelu. Tek bi se bilježenjemtransakcija po obračunskom načelu dobilo stanje ob-veza države, te cjelovitija slika stanja državnih finan-cija. Problem predstavljaju stalne promjene u računo-vodstvenom praćenju pozicija i stavki proračuna.Stoga je teško usporediti iznose sredstava pojedinihpozicija proračuna po različitim godinama.Uprava za upravljanje gotovinom i javnim dugomtreba voditi popise dugova, izdanih jamstava i zaj-mova. Uprava mora raspolagati informacijama o ob-licima zajmova i vrstama instrumenata osiguranja ot-plate zajma. Zasad ne postoji cjeloviti pregled ino-zemnog i domaćeg zaduživanja, a predočeni planoviotplata zajmova do 2010. nisu prikazani po rokovimadospijeća. Poseban problem predstavlja praćenje ve-ličine iznosa izdanih jamstava. Uprava prati stanjegotovine na računu proračuna te na temelju takvihinformacija izdaje trezorske zapise. Upitno je u kojojmjeri postoji potpuni uvid u stanje sredstava prora-čuna kada se jedan dio novca drži na računima pro-računa kod poslovnih banaka.Nadzor i kontrola proračuna. Osnovni zadatak pro-računskog i unutarnjeg nadzora MF-a je kontrolapravilnog korištenja sredstava za cijelu državu. Pro-računski i unutarnji nadzor nisu ustrojeni ni tijekom

1998. i 1999, a ne nadzire se ni poslovanje unutarMF. Problematično je i to što ne postoji unutarnjinadzor ni kod ostalih korisnika državnog proračuna.Stoga i nisu uspostavljeni posebni odnosi suradnjeizmeđu institucija državne revizije i institucija držav-nog nadzora.Državni ured za reviziju je osnovan da nadzire i kon-trolira proračun i proračunske korisnike. Izvješća oprovedenoj reviziji redovito objavljuje i prilaže ras-pravi o proračunu u Saboru. Iako vrlo kvalitetni do-sadašnji nalazi revizije o nedostacima u proračun-skom procesu nisu u dovoljnoj mjeri primjenjivani upraksi.

PrijedloziProračun treba ukazati na stanje državnih financija tepružiti osnovnu informaciju o mjerama koje trebapoduzeti u cilju provedbe uspješne fiskalne politike.Ipak, proračun je rezultat proračunskog procesa ukojem ključnu ulogu imaju radnje i postupci prora-čunskih institucija. Poboljšanja u proračunskom pro-cesu ovise o institucionalnim promjenama. To pred-stavlja ključ za razumijevanje izazova u poboljšanjuupravljanja javnim rashodima u Hrvatskoj. Poboljša-nje upravljanja javnim rashodima zahtijeva instituci-onalnu reformu koja znači dosljednu primjenu pos-tojećih zakona vezanih uz proračun, te unapređenjerada proračunskih institucija (ustanova). Poboljšanjau proračunskom procesu su nemoguća ukoliko je za-nemaren učinkovit nadzorni i provedbeni mehani-zam.Za poboljšanje proračunskog procesa potrebno je:

− Osnažiti unutarnje veze u proračunskom procesus naglaskom na suradnju između odjela unutarministarstava i ostalih korisnika, te osigurati raz-mjenu i podjelu informacija (koje se često smat-raju osobnom imovinom) koja vodi cjelovitompristupu u prijedlogu fiskalne politike i omogu-ćava donošenje pravilnih odluka.

− Pojačati vezu između institucija koje sudjeluju usustavu proračunskog procesa (od predlaganja doizvršenja proračuna), i to ne samo između središ-njih ministarstava. Osigurati fleksibilne i jedno-stavne postupke te dosljednu primjenu postojećihzakona vezanih za proračun i sustav državne riz-nice.

− Ministarstvo financija mora omogućiti povećanjetransparentnosti svih fiskalnih operacija države.U tu svrhu ono mora težiti cjelovitom obuhvatu

9999


svih transakcija koje su u izravnoj vezi s proraču-nom.

− Neovisne znanstvene institucije trebaju imati ve-ću ulogu u procjeni i pregledu političkih odlukakoje mogu utjecati na budući fiskalni položaj.

− Država treba dobro razvijene proračunske institu-cije koje vode kompetentni pojedinci koji se ru-kovode ispravnim poticajima. Ciljevi pojedinacakoji upravljaju javnim institucijama ne smiju serazlikovati od ciljeva institucija, koji moraju bitiu skladu s javnim interesom. Takve institucije nenastaju preko noći. One se moraju stvarati i kon-stantno reformirati.

− Definiranje i provedba politike javnih rashoda semora temeljiti na ekonomskoj analizi i procjeniučinaka pojedinih rashodnih kategorija kao iukupnih javnih rashoda.

− Pojačati nadzor i kontrolu proračuna. Saborskiodbor za financije i proračun mora posjedovatisredstva i stručno osoblje za procjenu prijedlogaproračuna kojeg Vlada šalje u Sabor. Stručnoosoblje Odbora za financije i proračun treba biti ustanju kritički pregledati procjene Vlade, te u slu-čaju velikog nesrazmjera prihoda i rashoda i neu-činkovite raspodjele rashoda vratiti Vladi prijed-log proračuna (s primjedbama) na ponovno raz-matranje.

− Završiti ustrojstvo državne riznice i osigurati pla-ćanje s jedinstvenog računa državne riznice otvo-renog kod HNB-a.

2.2. Optimalna razina fiskalne decentralizacije

Financiranje lokalnih jedinica u RHU Hrvatskoj je od 1994. godine novi teritorijalni us-troj te novi način financiranja lokalnih jedinica odpočetka primjene do danas pokazao i izvjesne ne-dostatke. Navodimo neke značajnije probleme:Prvo, stalne teritorijalne promjene i preveliki brojopćina dodatno su usporili dobivanje podataka o re-alnoj financijskoj situaciji, odnosno u kojoj su mjeriprihodi određeni Zakonom o financiranju jedinicalokalne samouprave i uprave (NN 117/93) prikupljenikako bi se mogao odrediti iznos potreban u sustavufiskalnog izravnanja.Drugo, većina novonastalih lokalnih jedinica u 1994.godini nije imala imovinsku bilancu i nisu znale čimeraspolažu te koja je vrijednost njihove imovine.

Treće, područja Republike Hrvatske pokazuju razli-čitu demografsku i ekonomsku sliku. Stalne prom-jene veličine područja lokalnih jedinica uvjetuju raz-matranje ne samo povijesnih nego i ekonomskih, po-litičkih i demografskih obilježja određenog prostora.Bogatstvo ili siromaštvo lokalne jedinice proistekloiz različite raspodjele prirodnih i ekonomskih izvora idalje utječe na sustav financiranja lokalnih jedinica.Procjena ovih nejednakosti opredjeljuje odluku onajboljoj dodjeli dotacija lokalnim jedinicama kojene pokrivaju minimum potreba stanovništva na svompodručju.Četvrto, značaj i razvitak turističke djelatnosti jošviše je pridonio aktualiziranju pitanja razvoja hrvat-skih otoka te načina njihova financiranja. U selekti-vnom pristupu financiranja najsiromašnijih lokalnihjedinica (koje uključuju otoke) preostaju dotacije sre-dišnje države. Međutim ostao je praktični problemodređivanja kriterija za dodjelu dotacija.Peto, sudjelovanje dotacija središnje vlasti u finan-ciranju ukupne javne potrošnje lokalne vlasti odre-đuje stupanj ovisnosti lokalne o središnjoj vlasti.Javlja se potreba određenja optimalnog stupnja fis-kalne decentralizacije.Šesto, na razinama lokalnih jedinica pojavljuju seviškovi financijskih sredstava. Postojanje viškovapokazuje da se ostvaruje nejednaka razina zadovol-javanja javnih potreba. S jedne strane velike potrebe,a s druge viškovi sredstava otvaraju pitanje optimal-nosti sustava financiranja lokalnih jedinica.Sedmo, prihodi lokalnih jedinica nisu realno plani-rani a često se nalazi da u računovodstvenim knji-gama nisu bili evidentirani svi prihodi i izdaci te nijeprovedena pravodobna naplata prihoda. Pojedini iz-daci su izvršavani u većim iznosima od planiranih, apojedini izdaci su izvršeni premda nisu planirani. Dioproračunskih sredstava je korišten nenamjenskiOčito je da se unutar sustava financiranja lokalnih je-dinica pojavljuje problem utvrđivanja financijskihsredstava potrebnih pojedinoj lokalnoj jedinici u is-punjavanju zadataka koji su joj stavljeni u nadležno-st.

Financijski učinci novog sustava financiranja lokal-nih jedinicaOd uvođenja novog sustava financiranja lokalnih je-dinica u Hrvatskoj uočen je nesklad u fiskalnim ka-pacitetima gradova i županija i utvrđenih odgovor-nosti u osiguranju javnih potreba za pojedinu lokalnurazinu. Naime veliki je dio odgovornosti za pružanje


10101010

javnih usluga prenesen na županije kojima je otežanoobavljanje zakonom propisanih funkcija. U narednojtabeli pogledajmo raspored prihoda između lokalnihjedinica.

Tabela Prihodi po pojedinim lokalnim jedinicama u %Županije Općine Gradovi Ukupno

1995. 12,25 18,90 68,84 1001996. 11,87 18,83 69,29 1001997. 9,80 14,08 76,11 1001998.* 9,25 15,70 75,05 100* podaci za 1998. se odnose na plan proračuna.Izvor: Ministarstvo financija RH, 1999.

Financijski položaj općina i gradova je znatno povol-jniji te se čak pojavljuju i suficiti u njihovim prora-čunima. Stoga je neophodno promijeniti sustav fi-nanciranja lokalnih jedinica tako da osigura pove-ćanje fiskalnog kapaciteta županija. Neophodno jeomogućiti povećanje sudjelovanja u zajedničkim po-rezima i to prvenstveno u porezu na dobit i porezu napromet nekretninama.

Fiskalna (de)centralizacija

U malim državama udio države u BDP veliki i da setaj udio nastoji održati. I u Hrvatskoj raste udio općedržave u BDP.

Tabela Rashodi konsolidirane opće i lokalnih jedinica u %BDP-a

1995. 1996. 1997. 1998.Konsolidirana opća država 47,74 50,65 50,46 52,17Lokalne jedinice 4,46 6,05 6,76 6,93Izvor: Ministarstvo financija RH, 1998.

Rashodi opće države su 1995. godine činili oko 47 %BDP-a, povećavali su se u naredne dvije godine i u1998. zadržali na razini oko 52 %. Udio lokalnih je-dinica povećao se s oko 4,5 % BDP-a 1995. na skoro7 % BDP-a 1998. Slično je i s prihodima.Je li ta razina prihoda i rashoda hrvatskih lokalnihjedinica dovoljna za financiranje povećanih rashoda?Od 1997. godine središnja država je na lokalne jedi-nice prenijela brojna ovlaštenja za financiranje zdra-vstva, socijalnih usluga, održavanja i izgradnje cesta,itd. dok je razina prihoda ostala na niskoj razini. Utakvim uvjetima je za očekivati postojanje razvijenogsustava dotacija nižim razinama vlasti, kako bi sepokrili nejednaki izvori prihoda lokalnih jedinica.Svakako bi trebalo omogućiti veće sudjelovanje lo-

kalnih jedinica u prihodima od zajedničkih poreza.Sve u cilju povećanja fiskalnog kapaciteta lokalnihjedinica.Stupanj centralizacije nekog sustava mjeri se i ud-jelom rashoda središnje države u ukupnim izravnimrashodima. I prema tom kriteriju potvrđuje se tvrdnjao velikom udjelu središnje države u ukupnim rasho-dima.

Tabela: Raspored ukupne državne potrošnje u Hrvatskojprema razinama vlasti u pojedinim godinama u %Država Županije Općine i

gradoviUkupno Država Niže razine

vlasti1995. 87,09 1,56 14,45 100 87,09 12,911996. 83,96 1,96 14,08 100 83,96 16,041997. 83,62 1,62 14,76 100 83,62 17,381998. 82,14 1,53 16,23 100 82,14 17,86Izvor: Ministarstvo financija RH, 1999.Glavnina iznosa troši se na razini središnje države.Stoga u narednom razdoblju treba razmisliti o utvrđi-vanju optimalnog stupnja fiskalne decentralizacije ukojem bi lokalnim jedinicama pored prijenosa velikihovlaštenja za financiranje određenih rashoda trebaloprenijeti i veća ovlaštenja za prikupljanje prihoda ilipovećati veličinu financijskih potpora (dotacija). U-natoč svemu izbor odgovarajućeg stupnja fiskalnedecentralizacije ovisi o središnjoj vlasti te o mjeri ukojoj je ona spremna lokalnim vlastima prepustiti fi-nancijsku autonomiju u prikupljanju sredstava kojimase financiraju lokalne javne usluge. Jer pitanje fiskal-ne decentralizacije ipak nije samo ekonomske priro-de.

2.3. Proračun u službi gospodarskog rasta – javne investicije

Osnove javnih investicija

Kapitalni izdaci ili javne investicije su proizvodnirashodi i predstavljaju snažno oruđe države u poti-canju gospodarskog rasta. Javne investicije (kapitalnirashodi) predstavljaju ulaganja u proizvodnju u pri-vatnom sektoru i doprinose rastu gospodarstva u du-gom roku.Značajan doprinos razumijevanju uloge fiskalne poli-tike u dugoročnom rastu dao je Barro (1990) u čijemse modelu rast potiče djelovanjem države. Pozitivnaveza između državnih rashoda i stope rasta, u tommodelu, proizlazi iz utjecaja državnih rashoda na pri-vatnu proizvodnju. Pokazuje se da povećanje proiz-

11111111


vodnih javnih rashoda (ulaganja u privatnu proizvo-dnju) povećava granični proizvod privatnog kapitala,što pozitivno djeluje na stopu rasta. Međutim, budućida osim proizvodnih (kapitalnih) rashoda država fi-nancira i niz neproizvodnih programa koji ne pred-stavljaju ulaganja u privatnu proizvodnju, rezultira-juća stopa rasta je niža od one koja se postiže kada susvi rashodi proizvodni. Zaključci do kojih je Barrodošao, naglašavaju potrebu razlikovanja proizvod-nih i neproizvodnih rashoda.Neproizvodni rashodi ne predstavljaju ulaganja u pri-vatnu proizvodnju. To su tekući transferi (osim iz-dataka za obrazovanje), izdaci za obranu, otplate ka-mata na dugove, izdaci za zaposlene u državnim slu-žbama (posebice kada postoji prekomjerni broj za-poslenih), itd.Sam postupak mjerenja utjecaja neproizvodnih ras-hoda na stopu gospodarskog rasta je predmet stalnihteorijskih rasprava. Stoga je potrebno istaknuti klasi-fikacijski sustav državnih računa (GFS-GovernmentFinancial Statistics) u kojem se veći dio neproizvod-nih rashoda klasificira u tekuće rashode.Posebnu pozornost zaslužuje dio kapitalnih rashodadržave koji se koriste u procesu javnog investiranja.Pod javnim investicijama mislimo na ukupnu razinukapitalnih rashoda države koji uključuju kapitalnerashode proračuna, izvanproračunskih fondova i lo-kalnih jedinica.Stoga i potreba analize kapitalnih rashoda i utvrđi-vanja njihova utjecaja na gospodarski rast. U svakojdržavi je neophodno osigurati takvu klasifikaciju pro-računa koja omogućava analizu i praćenje javnih (te-kućih i kapitalnih) rashoda. To je posebice bitno kodpokušaja utvrđivanja razine javnih investicija i njiho-vog utjecaja na gospodarski rast.

Stanje javnih investicija u RHKao polazište za analizu stanja javnih investicija uRH može poslužiti članak “Javne investicije u Hr-vatskoj” autora Ott i Bajo objavljenog 1999 godine. uFinancijskoj praksi br. 1. U analizi javnih investicijase pokušalo prilagoditi metodu statistike računa jav-nog sektora u Hrvatskoj načinima vođenja statistikejavnog sektora uobičajenim u većini zemalja razvije-nog svijeta (GFS).Analiza javnih investicija pokazuje kako se glavninakapitalnih izdataka financira na razini središnje dr-žave, te su sredstva iz proračuna središnje državepresudna u financiranju kapitalnih projekata. U pra-ksi se sredstva za financiranje kapitalnih projekatauglavnom dodjeljuju iz središnjeg proračuna nadle-

žnim ministarstvima. Nadležna ministarstva dodje-ljuju sredstva za lokalne projekte, obično u skladu snekim ključem i obično prema prioritetima. Sredstvase mogu odobriti putem HBOR-a i putem poslovnihbanaka.U razdoblju 1994-1997. kapitalni izdaci države ug-lavnom su se odnosili na obnovu ratom oštećene in-frastrukture, posebice kuća, cesta, vodovodne i zdra-vstvene infrastrukture. Ipak, podaci koji pokazujusektorsku strukturu javnih investicija ukazuju narastući naglasak “razvojno usmjerenih” kapitalnihizdataka. Javni izdaci za “obnovu” kulminirali su1996. kad su iznosili 33 posto, da bi 1998. pali naoko 20 % ukupnih javnih investicija. Treba naglasitida sama ministarstva svrstavaju projekte po katego-rijama, pa nije sasvim pouzdano razlikovanje izda-taka po kategorijama “obnove” i “razvoja”.Promatrajući sektorsku strukturu javnih investicija urazdoblju od 1994-1998 godine lako je zapaziti da suu 1994. godini najveću kategoriju javnih investicijapredstavljali “objekti javne uprave” (zgrade za javnuupravu, oprema i održavanje zgrada i granični prije-lazi). U godinama 1995-97, javne investicije za “ob-novu” najveća su kategorija. Ipak, u proračunu za1998. godinu, ulaganje u objekte javne uprave po-novo postaje najveća pojedinačna kategorija (21posto) javnih investicija. Treću najveću kategorijujavnih ulaganja predstavljaju ceste, koje, međutim,opadaju od maksimalnih 19% proračuna 1996, na 14% 1998. Njih slijede ulaganja u vodoprivredu i stam-bene objekte za invalide domovinskog rata.U sustavu javnih investicija pozornost zaslužuje i u-loga zajmova HBOR u financiranju javnih investi-cija. U određenom smislu, zajmovi HBOR-a pred-stavljaju dodatno proračunsko financiranje kapitalnihprojekata. HBOR dobiva godišnje "injekcije" sred-stava iz proračuna, a glavnina zajmovnih aktivnostiHBOR-a odvija se u ime države i ne odražava neza-visne investicijske odluke te financijske institucije.Podaci iz godišnjih izvješća pokazuje da je više od90% zajmova HBOR-a u prve tri godine poslovanja(1993-1995) utrošeno je u programe obnove (uglav-nom vodoprivrede, stanova, itd.). HBOR je nakontoga počeo davati zajmove u ime i za račun MF-a,(oko 10% zajmova HBOR-a 1995. i više od 50%1996), a glavni korisnici zajmova HBOR-a su podu-zeća u državnom vlasništvu ili poduzeća kojima up-ravlja država, posebice u sektoru vodoprivrede, gra-đevinarstva i elektroprivrede. U 1996. godini 35%sredstava HBOR-a utrošeno je u turizam. Od 1996.godine HBOR sve više pozajmljuje privatnim podu-zećima.


12121212

Položaj lokalnih jedinica u financiranju javnih inve-sticija. Niska razina prihoda lokalnih jedinica pred-stavlja veliko ograničenje u poduzimanju radnji naaktivnije sudjelovanju u javnom investiranju. Naime,fiskalni kapacitet naprimjer većine županija je ispodprosjeka. Upravo zato se kapitalni projekti na lokal-noj razini financiraju sa središnje razine, iz Minista-rstva financija i drugih nadležnih ministarstava. Ne-moguće je procijeniti udio inozemnih sredstava u fi-nanciranju kapitalnih projekata na lokalnoj razini vla-sti, jer nema sustavnih podataka. Isto tako nemogućeje prikazati kapitalnu potrošnju po sektorima na lo-kalnoj razini. Nažalost ne postoji odgovarajuća sura-dnja u objedinjavanju i sistematizaciji podataka iz-među pojedinih lokalnih vlasti (općina i gradova) ifinancijskih odjela županija.

Razlozi

Cjelovito sagledavanje razine i strukture javnih inve-sticija u Hrvatskoj za sada otežano. Takvo stanje jerezultat ne postojanja cjelovite strategije ili programajavnih investicija. Takav program bi trebao sad-ržavati: 1. dugoročnu strategiju javnog investiranja sključnim sudionicima (institucijama) u procesu jav-nog investiranja, 2. obrazloženje kako se programjavnih investicija uklapa u ciljeve makroekonomskepolitike države, te 3. planiranu razinu rashoda posektorima i strukturu rashoda unutar sektora, izvorefinanciranja i sl. U program javnih investicija trebauključiti sve projekte koji imaju izravan utjecaj nadržavni proračun iz kojeg se financiraju kapitalniprojekti.Ključni preduvjet za prijedlog programa javnih inves-ticija je učinkovito funkcioniranje institucija u pro-cesu javnog investiranja te jasna podjela uloga i ovla-štenja svih sudionika u tom procesu. Dosadašnja pra-ksa javnog investiranja u RH je pokazala velike sla-bosti u institucionalnom okviru. Neke probleme uinstitucionalnom okviru je potrebno istaknuti. Kre-nimo redom.Državna riznica. Proračunska sredstva, posebice nastrani izdataka, se “rasipaju” na više načina. Razlogje nedostatak učinkovitog nadzora nad kretanjem sre-dstava na prihodnoj i na rashodnoj strani proračuna.Državna riznica kao organizacijska jedinica odgo-vorna za pripremu, izvršenje i kontrolu državnog pro-računa, upravljanje sredstvima i državno računo-vodstvo treba biti smještena unutar Ministarstva fi-nancija. To znači uspostavljanje državne riznice s

jedinstvenom knjigom i jedinstvenim računom kojiće omogućiti izravnu dodjelu sredstava korisnicima.Konsolidirana bilanca države. U konsolidirani pro-račun treba uključiti sredstva javnih poduzeća, agen-cija i HBOR-a. Također to znači integriranje aktivno-sti što ih obavlja ZAP i Ministarstvo financija, preu-zimanje baze podataka od ZAP-a, i ostavljanje daZAP bude jednostavno agencija za platni promet. Nataj bi se način mogla ostvariti transparentnija i jefti-nija kontrola državne riznice i ocjena financijskihaktivnosti državnog sektora. U nekom detaljnijemistraživanju bilo bi vrlo zanimljivo analizirati godiš-nje izvještaje ZAP-a i utvrditi kakav je njegov stvarnipoložaj unutar javnog sektora.Lokalne financije. Ne postoji detaljna analiza javnihinvesticija na razini lokalnih jedinica. Nekoliko slu-čajeva javnih investicija na lokalnoj razini pokazujeda postoje mogućnosti lokalnog financiranja inves-ticijskih projekata. Valjalo bi podrobnije razmotritistvarne okolnosti, potrebe i mogućnosti lokalnih vla-sti da financiraju kapitalne projekte iz vlastitih iz-vora. Lokalne vlasti trebale bi odvojeno voditi prora-čune kapitalnih i tekućih izdataka. To bi omogućilotransparentniji pregled sredstava za kapitalne investi-cije i ekonomičniji pristup investiranju, jer bi bilomanje administriranja u ministarstvima.Dodjela sredstava putem HBOR-a. Sredstva za ka-pitalne projekte potječu iz proračuna središnje državei od međunarodnih financijskih institucija. Proračunsredišnje države ima poseban dio za financiranje ka-pitalnih izdataka. U njemu se pobliže prikazuju iznosikoji se trebaju dodijeliti pojedinačnim korisnicima.Od 1995. godine znatan dio sredstava za financiranjekapitalnih projekata dodjeljuje se putem HBOR-a. Usvakom bi slučaju trebalo utvrditi je li baš to najboljerješenje. Bilo bi korisno razjasniti i ulogu MOR-a,odnos tog ministarstva s HBOR-om, te objasniti na-čine i mjerila za dodjelu sredstava pojedinačnim ko-risnicima. To bi podrazumijevalo ozbiljnu analizutroškova i koristi, te procjenu investicija. Nemogućeje predstaviti sustavne podatke o kapitalnim izdacimašto se financiraju preko HBOR-a i Ministarstva ob-nove i razvitkaFinanciranje obnove u odnosu na financiranje razvi-tka. Kao posljedica rata većina sredstava za kapitalneprojekte uložena je u obnovu, a manji dio u razvitak(od 1996. u turizam, te mala i srednja poduzeća). Ve-ćina sredstava uložena je u javna poduzeća (vodopri-vredu, cestogradnju i elektroprivredu), no nije uvijeklako razlučiti obnovu od razvitka. Stoga bi valjalobolje razlikovati obnovu od razvitka i odlučiti o prim-

13131313


jerenoj raspodjeli sredstava između te dvije namjene.Osim toga, zabrinjavajući je veliki udio neproizvod-nih ulaganja u zgrade i opremu javne uprave (u pro-sjeku oko 20% ukupnih javnih ulaganja), što istiskujetako potrebne veće proizvodne investicije.Jamstva. Postojanje širokog izbora državnih jamstavanameće potrebu odgovora na više pitanja: (1) Kako bise ta jamstva trebala pojavljivati u državnom prora-čunu? (2) Postoji li jedan popis svih jamstava izdanihu posljednjih nekoliko godina? (3) Može li se u tompopisu vidjeti koja su jamstva istekla, a koja su jošuvijek na snazi? (4) Dodaje li se ukupni iznos izdanihjamstava ukupnoj zaduženost zemlje i treba li se sto-ga voditi kao dio javnog duga?Uloga agencija. Nejasan je položaj HGA i drugihagencija unutar javnog sektora. Čini se da njihovaimovina predstavlja dio proračuna (oprema je finan-cirana iz proračuna), no stanje njihovih obveza nijeposve jasno. Trebalo bi biti jasno jesu li stavke njiho-vih financijskih izvještaja uravnotežene, te tko kon-trolira njihove stavke u proračunu. Neophodno je dapostoje transparentni podaci o tome je li država upla-tila svoj dio u HGA ili nije, jesu li garancije HGAuključene u popis ukupnih državnih obveza, jesu liuključene u javni dug, domaći ili inozemni, itd.

Prijedlozi:

− Preispitati ulogu institucija koje sudjeluju u pro-cesu javnog investiranja (Zavoda za platni pro-met, državnih agencija i javnih poduzeća, lokal-nih vlasti, Hrvatske banke za obnovu i razvoj idr.).

− Napraviti analizu te razdvojiti financiranja ob-nove i razvoja.

− Procijeniti i ograničiti veličinu izdanih državnihjamstava.

− U analizu javnih investicija uključiti strane izvorefinanciranja.

− Primijeniti analizu troškova i koristi, i osiguratitransparentni proces procjene projekata u prora-čunskom postupku.

− Definirati kriterije za utvrđivanje položaja svihjavnih poduzeća i njihovih veza s proračunom.

− Poboljšati suradnju u ukupnom sustavu kapital-nog financiranja (preispitati potrošnju relevantnihministarstava),

− Pojačati financiranje razvojnih projekata i ograni-čiti sredstva usmjerena u zgrade i opremu javneuprave,

− Omogućiti jedinstvenu analizu svih javnih izda-taka,

− Objediniti program javnih investicija i uskladitiprocjenu investicijskih projekata.

2.4. Fiskalna transparentnost

Osnove

Transparentan proračunski proces osigurava jasnuinformaciju o svim aspektima fiskalne politike. Kl-jučnu ulogu u transparentnosti imaju radnje i postu-pci usmjereni na točno informiranje parlamenta i jav-nosti o namjerama fiskalne politike, o računima pro-računa i projekcijama proračuna. Proračun koji uk-ljučuje brojne zasebne račune i koji ne uspijeva kon-solidirati sve fiskalne aktivnosti u zadnjoj crti bilancenije transparentan. Proračun koji je lako dostupan irazumljiv javnosti i onima koji sudjeluju u procesudonošenja odluka, i koji prikaže konsolidiranu infor-maciju je transparentan.Međunarodni monetarni fond (MMF) je propisao mi-nimum standarda za transparentnost proračuna ipostupaka u proračunskom procesu. Istaknimo os-novne radnje i postupke koje država treba poduzeti upripremi i izvršenju proračuna.Kod pripreme proračuna ministarstvo financija u planproračuna treba uključiti: 1. ciljeve fiskalne politike iodrživost, 2. fiskalna pravila, 3. makroekonomskiokvir.U proračunu treba prikazati godišnja očekivanja, tejasan izvještaj o namjerama fiskalne politike države,posljedicama tekuće fiskalne politike, i održivostifiskalne politike od srednjeg do dugog roka.Središnja država treba redovito objavljivati podatke orazini i strukturi duga i financijske aktive koja pred-stavlja iznos neto duga. Izvješća o dugu trebaju sad-ržavati informacije o veličini duga središnje države,uključujući izdate vrijednosnice i zajmove.Godišnji proračun treba prikazati unutar razumljivogi odgovarajućeg kvantitativnog makroekonomskogokvira. Minimum standarda zahtijeva da se napraviizvješće o proračunu u srednjoročnom makroeko-nomskom okviru, uključujući osnovne pretpostavkeza makroekonomsko predviđanje na kojima je ute-meljen proračun.Izvršenje i nadzor proračuna se temelji na: 1. računo-vodstvenom sustavu i 2. reviziji (internoj i vanjskoj)


14141414

računa proračuna. Treba uspostaviti razumljiv, cjelo-vit računovodstveni sustav koji mora biti utemeljenna dobrom kontrolnom sustavu. Učinkovit sustav dr-žavnog računovodstva treba osigurati dovoljno info-rmacija za procjenu veličine zaostalih plaćanja, is-plata ili prihoda. Parlament i javnost trebaju dobitikvalitetne fiskalne podatke i informacije koje osigu-rava državna revizorska ustanova.Nedostatak transparentnosti odnosno slaba transparen-tnost proračuna može povećati glasačevu zbunjenost ismanjiti poticaj političarima da budu fiskalnoodgovorni. U praksi se koriste različiti "trikovi" ko-jima se utječe na stavove poreznih obveznika (gla-sača) kao npr.: 1. Precjenjivanje očekivanog gospo-darskog rasta, tako da se precjenjuju porezni prihodite podcjenjuje veličina izdataka. Na kraju fiskalnegodine "neočekivani" fiskalni deficit se pripisuje iz-nenadnim makroekonomskim zbivanjima, za kojedržava može reći da ne snosi odgovornost, 2. Zadrža-vanje različitih pozicija (stavki) izvan proračuna.Proračunska sredstva koriste institucije koje uopćenisu uključene u državni proračun, 3. Strateško ko-rištenje višegodišnjeg proračuna. Objavljujući trogo-dišnji plan fiskalne prilagodbe unutar kojih se trebajuprovesti sve teške mjere u fiskalnoj politici, političarimogu "kupovati vrijeme" bez namjere da zaista pro-vedu zacrtanu politiku.

Stanje fiskalne transparentnosti u RH

U dosadašnjoj praksi javnih financija RH nedostaci uproračunskom procesu su se izravno ogledali u fis-kalnoj (proračunskoj) (ne)transparentnosti. Slabosti ukontroli proračuna, nedostatak makroekonomskogokvira i realnog planiranja su povezani sa slabom fis-kalnom odgovornošću nositelja ekonomske, te pose-bice fiskalne politike. Ti čimbenici ograničavaju idonošenje pravilnih odluka o dodjeli proračunskihsredstava. Stanje fiskalne (proračunske) transpa-rentnosti u Hrvatskoj opisujemo u narednom odjel-jku.Planiranje proračuna. Kod planiranja proračuna ok-virno su naznačena samo godišnja očekivanja makro-ekonomskog okruženja, te izvješće o namjerama fis-kalne politike. Nije procijenjen utjecaj postojeće fis-kalne politike, ni održivost takve politike od srednjegdo dugog roka. Ne postoji srednjoročni proračunskiokvir u kojem bi se procijenilo i predvidjelo kretanjeključnih proračunskih agregata za razdoblje od 2 do 3godine. U Hrvatskoj ne postoji niti formalna meto-dologija za makroekonomsko predviđanje. O korište-

nju naprednih sofisticiranih kvantitativnih modelavrlo je teško govoriti posebice zbog stalnih gospodar-skih promjena kao i ostalih ograničenja.U godišnjem proračunu nisu navedeni glavni fiskalnirizici niti su brojčano iskazani kako bi se mogao us-tanoviti njihov utjecaj na ostvarenje i provedbu pro-računa. (npr. utjecaj rasta proračunskog deficita od1% na rast BDP-a, kamatne stope, pretpostavljenidevizni tečaj, promjene u plaćama djelatnika javnogsektora, broj korisnika programa socijalne skrbi, utje-caj financijskog restrukturiranja, sanacije banaka, naostvarenje proračuna, itd.)Javno dostupnih i potpunih informacija o rashodimaprikazanim prema funkcionalnoj i ekonomskoj kla-sifikaciji nema. Rashodi su klasificirani i objavljenisamo po administrativnim kategorijama. Nije osigu-rano izvješće niti klasifikacija rashoda po progra-mima, podprogramima i kategorijama djelatnosti. Taprogramska klasifikacija treba biti dodatak tradici-onalnoj administrativnoj klasifikaciji.Izvršenje proračuna. MF tek povremeno objavljujesamo dio podataka o zaduživanju države. Problempredstavlja nedostatak zakonskog okvira kojim bi seregulirao obuhvat javnog duga. Nedostaju i potpunipodaci o jamstvima države (koliko ih je izdano, iz-nos, dospijeće u kojoj mjeri su oni potencijalna pri-jetnja povećanju javnog duga).Pitanje je u kojoj mjeri je stanje ukupne bilance uslužbenoj statistici realno prikazano znajući da nisuuzete u obzir zaostale obveze, obveze po izdanimjamstvima (počevši od agencija, izvanproračunskihfondova, HBOR-a) te u kojoj mjeri obveze i ostalihjavnih financijskih poduzeća i nefinancijskih insti-tucija utječu na ukupni deficit opće države. Za drža-vni proračun i korisnike državnog proračuna propisanje kontni plan, a transakcije države se vode premaračunskom planu proračuna. Transakcije države sebilježe po načelu naplate. Tek bi se bilježenjem poobračunskom načelu dobila slika stanja državnih fi-nancija.

Prijedlozi

Povećanje fiskalne transparentnosti je težak problem.Stručnjaci navode tri mogućnosti poboljšanja tranpa-rentnosti proračuna. 1. Tzv. zakonski pristup, kojimse naglašava potreba za većim brojem pravila i za-kona kojima se regulira priprema, organizacija i iz-vršenje proračuna. Taj pristup može imati suprotnerezultate ukoliko se uvedu složena pravila i postupci

15151515


koji predstavljaju osnovu za dodatnu netransparen-tnost proračunskih postupaka. 2. Stvaranje političkineovisnog javnog tijela ovlaštenog da provede tran-sparentnost, preciznost i projekcije (predviđanja dr-žavnog proračuna). 3. Najradikalniji ali i najučinko-vitiji pristup predstavlja prepuštanje zadatka provjerepreciznosti i transparentnosti proračunskog procesanekoj privatnoj instituciji. Pored toga državni prora-čun bi trebao biti utemeljen na ekonomskim progno-zama i projekcijama međunarodnih organizacija iliprivatnih institucija kako bi se izbjeglo strateško ma-nipuliranje prognozama.

Za poboljšanje fiskalne transparentnosti u RH potre-bno je:1. Osigurati funkcionalnu klasifikaciju izvanprora-čunskih fondova uključujući i privatizacijskifond;

2. Poboljšati statistiku lokalnih vlasti koju treba pri-kupljati Ministarstvo financija, a ne ZAP. Ta sta-tistika mora uključivati podatke o transferima idotacijama što ih lokalne vlasti daju jedne dru-gima, i konsolidirati se s proračunima svih vlasti;

3. Javna poduzeća u većinskom vlasništvu države,kao i agencije i banke u državnom vlasništvu(npr. HBOR) treba uključiti u redovni proračun.Netransparentnost transakcija među njima stvaravelike mogućnosti za različite nepravilnosti i ra-sipanje sredstva;

4. Uskladiti i objediniti prikupljanje podataka o pri-premi i izvršenju proračuna iz različitih izvorapoput ministarstava, agencija, izvanproračunskihfondova, lokalnih vlasti i ZAP-a. Čak ni podaciunutar Ministarstva financija često nisu dovoljnotransparentni;

5. Poboljšati sustav statistike i posebice kompjuto-rizacije izvanproračunskih fondova tako da bi sepodaci mogli dobivati na vrijeme;

6. Ministarstvo financija treba objavljivati konzis-tentnije i dezagregiranije podatke uz više analiza.U tom bi se slučaju moglo pobliže analizirati jav-ne izdatke.

7. Za procjenu stvarne razine javnih investicija uHrvatskoj, neophodno je sredstva i transakcije(po kreditima) HBOR-a konsolidirati sa sre-dstvima i transakcijama središnje države.

TTRREEĆĆII DDIIOO

3.1. O javnom dugu

Pojam javnog duga

Budući da je izuzetno teško jednoznačno odrediti štosve obuhvaća javni sektor u gospodarstvu, jasno je daniti utvrđivanje zaduženosti javnog sektora nije izu-zeto od problema1. Ono što u svim zemljama sigurnoulazi u javni dug jesu zaduženja središnje i nižih je-dinica državne vlasti. Međutim, ako javni dug defini-ramo kao akumulirana pozajmljena novčana sredstvadržave, odnosno zbir svih potraživanja koja premadržavi imaju njeni vjerovnici u određenom trenutku,nisu li dugovi javnih poduzeća, državnih agencija ilisocijalnog osiguranja i drugih "nacionalnih" fondovatakođer javni dug? Prema uobičajenom poimanjujavnog sektora odgovor bi trebao biti potvrdan, ali upraksi velikog broja zemalja to nije slučaj, pa je stogaosobito kod međunarodnih usporedbi potrebno voditiračuna o problemu različitog obuhvata javnog duga.Obzirom na činjenicu da je javni sektor od zemlje dozemlje različito obuhvaćen, Međunarodni monetarnifond (MMF) razvio je statistički sustav javnih finan-cija (GFS - Government Finance Statistics) koji rela-tivno precizno i uniformno definira javni sektor2.Poštujući GFS metodologiju i definiciju "opće dr-žave", javni dug Republike Hrvatske možemo defini-rati kao sumu zaduženja državnog proračuna, izvan-proračunskih fondova i jedinica lokalne uprave i sa- 1 Potrebno je razlikovati dug od deficita: Dug u određenom

vremenskom trenutku čini zbroj svih proračunskih deficitaostvarenih u prethodnom razdoblju. Dakle, kada se govorio javnom dugu, riječ je o kumuliranim proračunskim defi-citima koje je država financirala zaduženjem. Odnosno,dug je "varijabla stanja" (mjerena u nekoj danoj točki uvremenu), a deficit "varijabla toka" (mjerena u nekomvremenskom razdoblju).

2 GFS je usklađen sa sustavom nacionalnih računa i drugimstatistikama (platna bilanca, monetarna statistika). Obzi-rom na obuhvat javnog sektora, niti GFS metodologija nije"savršena". Javni sektor je u prikupljanju statističkih po-datatka ograničen na tzv. "opću državu" i ne obuhvaća npr.javna poduzeća i monetarne institucije. Međutim, uzemljama u tranziciji primjena jedinstvenog definicijskog iklasifikacijskog sustava predstavlja ogromni napredak ujasnom i jedinstvenom statističkom obuhvatu javnog sek-tora. U Republici Hrvatskoj statistički podaci o javnomsektoru vode se prema GFS-u od 1994. godine. Opširnije oGFS-u vidi IMF (1986) i (1992).


16161616

mouprave. Ovisno o tome da li oni duguju vjerovni-cima u zemlji ili inozemstvu, razlikujemo unutarnji ivanjski javni dug.Često se u smislu javnog duga može sresti pojam dr-žavnog duga. Međutim, potreba za određenim raz-graničenjem ipak postoji. Kada se radi o unutarnjemjavnom dugu ili zaduženju države, doista se možegovoriti o sinonimima. S druge strane, kod inozem-nog duga države možemo reći da se radi o širempojmu, jer on obuhvaća kako zaduženje javnog sek-tora odnosno javni dug, tako i inozemni dug ostalihgospodarskih sektora (banke, poduzeća, doma-ćinstva). Ponekad se za javni dug rabi izraz javni za-jam, ali javni zajam je "uži" pojam od javnog duga ipredstavlja samo jedan od načina financiranja javnogduga.

Problemi/stanje

Strukturni i konjunkturni proračunski deficitProblematika javnog duga usko je povezana s odgo-vorom na dva temeljna pitanja iz područja javnih fi-nancija. Prvo, u kojoj mjeri se državni izdaci mogusmatrati gospodarski "produktivnim" i drugo, kojezadatke treba (odnosno mora) u gospodarstvu preu-zeti na sebe javni sektor? Dakle, osim što se državazadužuje iz strukturnih razloga, npr. da bi financiralaodređene infrastrukturne i slične projekte od javnekoristi, javni dug može biti važan instrument makro-ekonomske politike. Upotrijebljen u pravom trenut-ku, javni dug može pridonijeti poticanju gospo-darskog rasta i poboljšanju ukupnih gospodarskihprilika, što osim na rast proračunskih prihoda pozi-tivno djeluje na zaposlenost i dohodak. Upotrijebljenna pravi način, javni dug može dati pozitivni impulsrastu domaće štednje, stvaranju investicijske kulture idoprinijeti razvoju tržišta kapitala. Primjerice, takavpoticaj može biti refinanciranje starog duga novim iutrživim instrumentima, što i središnjoj banci otvaravrata za korištenje neizravnih, tržišnih mehanizama uprovođenju monetarne politike. Domaće tržište jav-nog duga se produbljuje, povećana likvidnost tržištautječe na dodatno povjerenje ulagača, a (buduća) sta-bilna krivulja prinosa po dugoročnom javnom dugupostaje najpouzdaniji tržišni signal o tome da li se igdje (u zemlji ili inozemstvu) nacionalnom gospo-darstvu isplati zaduživati. Promatramo li stanje u na-šoj zemlji u svjetlu navedenih činjenica, možemo za-ključiti da se učinci strukturnog zaduživanja i makro-ekonomski aspekti javnog duga na razini donosiocaodluka u stručnim i političkim krugovima nisu ras-

pravljali. Ako je rasprave kojim slučajem ipak bilo,"opipljivi" pozitivni rezultati nisu se pokazali.

Zaduživanje države i monetarna politikaObzirom na djelovanje državnog zaduživanja na mo-netarnu politiku, od posebne je važnosti mogući utje-caj na kretanje i strukturu novčane mase. Budući dafinanciranje deficita izravnim ili neizravnim (dugo-ročnim) zaduživanjem kod središnje banke ne pred-stavlja ništa drugo nego primarnu emisiju novca, ve-ćina zemalja strogo zakonski regulira odnos središnjebanke i države. U tom smislu se odnos središnje ban-ke i države danas u pravilu svodi na kratkoročne kre-dite za premošćivanje vremenske neusklađenosti iz-među pritjecanja prihoda i izvršavanja rashoda pro-računa. U našem slučaju, Državni proračun RH možese kratkoročno zadužiti kod HNB do 5 posto visineproračuna, dok zabrana dugoročnog zaduživanja kodHNB nije izričito utvrđena u hrvatskom zakono-davstvu. Štoviše, Vlada može dugoročno zaduživanjedržavnog proračuna realizirati i donošenjem uredbi sazakonskom snagom, što je omogućeno donošenjemZakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da ured-bama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga zastup-ničkog doma sabora Republike Hrvatske.Naravno, javni dug utječe na kretanje i strukturunovčane mase i u slučaju kada se država financirakreditima drugih sektora. Ti učinci prvenstveno oviseo ukupnoj gospodarskoj konjunkturi i likvidnosti. Urecesiji na primjer, kada javni dug ima zadatak uspo-stavljanja ravnoteže između štednje i smanjene pri-vatne potražnje, očit je (pozitivni) utjecaj na kreditnuekspanziju bankovnog sektora, a samim tim i na nov-čanu masu.Osim što javni dug utječe na monetarnu politiku, tre-ba naglasiti da vrijedi i obrnuto. Samo ako su is-punjene odgovarajuće monetarne pretpostavke mo-guće je zaduživanjem javnog sektora ostvariti stabili-zacijsku funkciju, što prije svega podrazumijeva od-govarajuću komunikaciju i "uigranost" između mi-nistarstva financija i središnje banke.

Politički aspekt jvnog dugaSvaka odgovorna vlada mora voditi računa o utjecajuobveza po javnom dugu i njegovoj otplati na budućeproračunske rashode, jer razmišljanje na kratke stazemože znatno utjecati na kvalitativno sužavanje prosto-ra za buduće odluke. Korištenje javnog duga s pre-dumišljajem ostvarivanja trenutnih političkih učinakai prevaljivanjem njihovih troškova na budućnost ne-gativno utječe na održavanje fleksibilnosti državnog

17171717


proračuna i uglavnom podrazumijeva manju dobrobitbudućim generacijama. To znači da pitanje financi-ranja javnih izdataka zaduživanjem ili oporezivanjemima osim ekonomske i svoju političku komponentu,te da mora postojati jasan zakonodavni okvir u svrhukontrole zaduživanja javnog sektora. U tom smislu, uRepublici Hrvatskoj do danas nije donesen je-dinstveni zakonski akt (npr. Zakon o javnom dugu)kojim bi se reguliralo zaduživanje javnog sektora.Umjesto toga, problematika zaduživanja državnogproračuna, izvanproračunskih fondova i jedinica lo-kalne samouprave i uprave regulirana je različitimzakonima, od kojih se npr. Zakon o izvršenju držav-nog proračuna donosi na godišnjoj razini.

Problematika državnih jamstavaIako nije izravni dug države, državno jamstvo to mo-že prvom prilikom postati i opteretiti državni pro-račun i porezne obveznike. Korist državnog jamstvaočituje se u smanjenju troškova financiranja gospo-darskim subjektima koji imaju sposobnost vraćanjaduga. Oni subjekti koji tu sposobnost nemaju niti da-nas niti u perspektivi glavni su izvor opasnosti zapretvaranje jamstva u izvorni javni dug. Činjenica dabroj važećih, ali i aktiviranih jamstava bilježi stalnirast osobito upozorava na važnost transparentnog istrogog reguliranja izdavanja jamstava, ali i suradnjesvih za to ovlašenih institucija. U skladu s tim, izdanadržavna jamstva trebala bi biti integralni dio statistikejavnog duga, koja bi odvojeno od stvarnog javnogduga trebala sadržavati pregled svih važećih državnihjamstava, odnosno potencijalnog javnog duga. Dakle,kada promišlja o tome na koji način i da li će deficitfinancirati u zemlji ili inozemstvu, odgovorna vladamora osim "vlastitih" financijskih potreba imati naumu kako gospodarske učinke zaduživanja u sadaš-njosti, tako i posljedice otplate duga u budućnosti.Također mora biti svjesna da pružanje ruke spasa tr-žišnim neplivačima može povući prema dnu i najdob-ronamjernijeg spasioca, osobito ako precijeni svojemogućnosti.

Stanje i struktura javnog duga RHPretežiti dio hrvatskog javnog duga ima svoje isho-dište u osobitostima bivšeg političkog i gospodarskogsustava i raspadu SFRJ. To se odnosi kako na unutar-nji, tako i na vanjski javni dug. Zasad nije mogućepredvidjeti kako će se kretati stanje i struktura hrvat-skog javnog duga i da li će i koliko njegov teret svremenom narasti. Čini se da razlog tome tek manjimdijelom leži u neizvjesnosti i izazovima što ih nosibudućnost, a većim dijelom u nepoštivanju elementa-rnih zakonitosti teorije i pravila ekonomske prakse. S

aspekta javnog duga, primjena MMF-ovog Statistič-kog sustava javnih financija (GFS) trebala je i u našojzemlji omogućiti precizno vođenje stanja kako do-maćeg, tako i inozemnog javnog duga. Međutim, op-ći je dojam da domaća statistika javnog duga znatnokasni za ostalom statistikom javnog sektora. To seosobito ogleda u činjenici da Ministarstvo financijaRH do danas nije objavilo cjelovit pregled stanja istrukture javnog duga, iako ga čl. 35. Zakona o prora-čunu obvezuje na vođenje popisa javnog duga. Za-ključak koji se nameće jest da: (a) od donošenja Za-kona o proračunu 1994. godine nije napravljen cjelo-viti popis javnog duga, ili (b) podaci su poznati, ali sene iznose u javnost.

Neoprezno = neodgovornoU svjetlu aktualnog gospodarskog trenutka i otvore-nog štedno-investicijskog jaza mora se imati na umuvažnost opreznog i osmišljenog pristupa javnom za-duživanju, osobito u inozemstvu, te efikasnog koriš-tenja posuđenih sredstava. Inozemna štednja jako la-ko može postati mač s dvije oštrice, osobito ako po-zajmljena sredstva nisu efikasno iskorištena. A činje-nica je da osobito "naslijeđeni" dug, koji predstavljapozamašni dio javnog i ukupnog zaduženja u ino-zemstvu, nije efikasno iskorišten, dok je isto upitnoza "nova" zaduženja. Gospodarska (ne)samostalnostzemlje, osobito uloga i položaj na međunarodnim tr-žištima kapitala također ima veoma važan utjecaj napolitiku javnog duga. Tako je za malu zemlju impe-rativ dinamiku zaduživanja prilagoditi situaciji nameđunarodnom tržištu, često neovisno o unutarnjimpolitičko-gospodarskim utjecajima.Promatrano na razini nacionalnog gospodarstva,povlačenje države s domaćeg tržišta i okretanje ino-zemstvu teško da odražava velikodušnost države kojaželi spriječiti istiskivanje privatne potražnje, već vla-stitu površno-racionalnu odluku o "jeftinijem" finan-ciranju u inozemstvu. Međutim, ako se državi (kojase po definiciji uvijek zadužuje po najpovoljnijimuvjetima) ne isplati niti minimalno pozajmljivati nadomaćem tržištu, kako se to može isplatiti nekom pri-vatnom poduzetniku? Podsjetimo li se još jednomstava većine stručnjaka da je država relativno slabpoduzetnik i da se prema kriteriju efikasnosti javneinvesticije ne mogu mjeriti s investicijama privatnogsektora, jasno je zašto donosioci odluka moraju bitisvjesni da hrvatski dug nije dug SAD koji se refinan-cira do sudnjeg dana i u suštini nikad ne dospijeva, teda poremećaji na svjetskim tržištima kapitala moguosobito za mala, otvorena gospodarstva imati teškeposljedice.


18181818

Prijedlozi i mjere

Statistički obuhvat javnog dugaMinistarstvo financija trebalo bi konačno izraditi iobjaviti cjeloviti popis javnog duga. Taj popis trebaobi osim državne razine obuhvatiti i niže razine vlasti(jedinice lokalne uprave i samouprave) i izvanprora-čunske fondove. Osim proširenja statističkog okvira,potrebno je preispitati i uskladiti već postojeću meto-dologiju3 prikupljanja podataka. Stanje vanjskog jav-nog duga prati se (kao dio ukupnog zaduženja u ino-zemstvu) u HNB. Međutim, statistika HNB je u tomsmislu ovisna o (upitnoj) ažurnosti Ministarstva fi-nancija u prijavljivanju realiziranih zaduženja. Stogabi i Ministarstvo financija trebalo voditi evidencijustanja i strukture inozemnog javnog duga (premainstrumentima, dužnicima i sl.), koja bi se nakon us-klađivanja (npr. na mjesečnoj razini) s HNB trebalastaviti na raspolaganje javnosti.

Prodaja državne imovine i javni dugPredviđeni prihodi od privatizacije državnih podu-zeća ne smiju biti osnova na kojoj će se ostvarivatibilo kakav oblik zaduživanja u zemlji ili inozemstvu,kao što je to npr. bio slučaj s Hrvatskim telekomuni-kacijama. Po svojoj prirodi, prihodi od privatizacijesu jednokratni i u konačnici isključivo ovise o tržiš-noj vrijednosti imovine koja se prodaje. Tržišneokolnosti i preferencije mijenjaju se iz dana u dan, paono što je potencijalnim ulagačima bilo zanimljivojučer ne mora nužno biti zanimljivo i sutra. Dakle,procijenjena vrijednost svake imovine (osobito podu-zeća!) jest relativna stvar, te je stoga u najmanju rukunerazumno djelovati na način "potrošimo jučer onošto sutra dobijemo". Tako su npr. "sutra", kada znajuda se prodavatelj po osnovi imovine koju nudi unap-rijed zadužio, potencijalni kupci obično spremni pla-titi manje nego što bi to inače bio slučaj.Kada je riječ o prihodima od prodaje državne imo-vine, ekonomska logika nalaže da se oni u bilanci 3 Čak ako i zanemarimo da statistika Ministarstva financija

RH ne objavljuje (ne prati??) stanje duga izvanproračun-skih fondova i jedinica lokalne uprave i samouprave,zahtjev za preispitivanjem postojeće metodologije pro-izlazi iz činjenice da se iz mjesečnih podataka Ministarstvafinancija o unutarnjem dugu RH ne vidi stanje duga kodHNB (usporedi npr. tabelu 12 iz mjesečnog statističkogprikaza Ministarstva financija br. 49 i tablicu C1 iz BiltenaHNB br.44). Već takav (krupan) propust daje povoda zapreispitivanje cjelukupne metodologije prikupljanja poda-taka o stanju i strukturi javnog duga u Ministarstvu finan-cija.

države trebaju poništavati ili u stavkama otplate "sta-rih" dugova ili u kupovini druge imovine, a ne u dr-žavnoj potrošnji. Ako se ograničimo na prihode odprivatizacije poduzeća u vlasništvu države, nemasmisla da se za ostvarena sredstva od prodaje jednogpoduzeća kupuje drugo poduzeće. Jedina logična al-ternativa jest otkup javnog duga.

Politika javnog dugaBitna razlika između privatnog i javnog zaduživanjajest da koristi i/ili štete koje mogu nastati zaduživan-jem javnog sektora u konačnici pogađaju (bez izni-mke!) sve građane jedne zemlje. Da bi se koristimaksimizirale, a moguće štete bile svedene na naj-manju moguću mjeru, potrebno je definirati politikujavnog duga. Kao što dobro upravljanje predstavljatemelj poslovne politike poduzeća, tako i optimalnapolitika javnog duga mora polaziti od upravljanjajavnim dugom. Zakonodavni okvir trebao bi pružitiZakon o javnom dugu. Primjerice, njime bi se (najednom mjestu) mogli definirati pojam javnog duga;uvjeti i načini zaduživanja; ovlaštenja, nadležnosti iodgovornosti; kontrolni mehanizmi; učinkovito i od-govorno upravljanje dugom i novčanim viškovima;zaštita od rizika i sl.

Izdavanje jamstavaKriteriji koje mora zadovoljiti tražitelj jamstva mo-raju biti jasni i dostupni javnosti, a mogućnosti dis-krecijskih (političkih) odluka svedene na minimum.Pri utvrđivanju kriterija, dobar bonitet tražiteljajamstva mora biti na prvom mjestu, jer u nijednojnormalnoj zemlji državno jamstvo nije instrumentsanacijske politike, već politike poticanja investicija,izvoza i sl.Hitno se mora snimiti stanje, tj. utvrditi koliki je iz-nos važećih jamstava i/ili aktiviranih jamstava (kojasu de facto postala javnim dugom). To se odnosi nesamo na Ministarstvo financija, već i na potencijalnajamstva nižih razina vlasti, te za izdavanje jamstavaovlaštenih državnih agencija i ustanova (npr. Hrvat-ska garancijska agencija, HBOR). Popis jamstavatreba biti ažuriran i npr. na mjesečnoj (ili kvartalnoj)razini dostupan javnosti.

19191919


ČČEETTVVRRTTII DDIIOO

4.1. Osvrt na hrvatski porezni sustav

Stanje poreznog sustava

Nakon osamostaljenja Hrvatska je prišla reformi nas-lijeđenog poreznog sustava. Reforma je započela1994. godine kada su doneseni Zakon o porezu nadohodak i Zakon o porezu na dobit, te uvedene troša-rine, a završila je 1998. godine kada je primijenjenZakon o porezu na dodanu vrijednost koji je bio do-nesen 1995. godine. Cilj porezne reforme bio je stva-ranje modernog tržišno usmjerenog poreznog sustavakoji se u što je moguće većoj mjeri temelji na slijede-ćim poreznim načelima:

− neutralnost po ekonomske odluke, tj. da porezi neutječu na relativne cijene i tako ne remete aloka-tivnu efikasnost gospodarstva,

− široka porezna osnovica, sa što manjim brojemizuzeća ( šira osnovica dopušta i primjenu nižihporeznih stopa),

− makroekonomska porezna osnovica treba bitipotrošnja, tako da su štednja i investicije u najve-ćoj mjeri oslobođene od poreza,

− porezi moraju osigurati dovoljno javnih prihoda,što omogućuje da se država ne zadužuje za pokri-vanje razumne visine javnih rashoda,

− porezi moraju biti pravedni, to jest moraju se pla-ćati prema ekonomskoj snazi,

− ne smije se oporezivati egzistencijalni minimumobitelji. Time je istovremeno u sustav unesenaprogresivnost.

− socijalna se politika ne smije voditi mjerama po-rezne politike. Mnogo je efikasnije provođenjesocijalne politike izravnim transferima iz prora-čuna,

− porezi moraju biti što jednostavniji kako bi troš-kovi naplate s jedne i troškovi ispunjenja porezneobveze s druge strane bili što niži,

− porezna administracija mora biti efikasna, brza,transparentna i nepotkupljiva kako bi se smanjilaveličina sive ekonomije.

Ovakav porezni sustav osigurava efikasnu alokacijuresursa (jer u najmanjoj mjeri iskrivljuje relativnecijene), poboljšanu ponudu rada, potiče privatnu šte-dnju, smanjuje neslužbeno gospodarstvo i konačno

osigurava temeljni ekonomski cilj, a to je gospodar-ski rast. Istovremeno on osigurava i porezno rastere-ćenje najugroženijih slojeva pučanstva.

Prijedlozi za promjenu poreznog sustava

Primjena ovih načela uglavnom je poštovana u hr-vatskom poreznom sustavu, te ga u budućnosti netreba bitno mijenjati. Ipak moguće su i poželjne od-ređene korekcije koje ne remete konzistentnost pos-tojećeg poreznog sustava, već poboljšavaju njegovodjelovanje i ispravljaju uočene negativnosti. Valjanaglasiti da sve izmjene poreznog sustava treba pot-krijepiti stručnim istraživanjima koja će razmotritisve pozitivne i negativne posljedice pojedine mjere,te povezati promjene u porezima sa promjenama os-talih fiskalnih varijabli.1. Snižavati ukupno porezno opterećenje

Nužno je snižavati ukupno porezno opterećenje. Vi-soko porezno opterećenje donosi i visoke porezneiskrivljenosti, odnosno gubitak alokativne efikasnostii zaostajanje u gospodarskom rastu. Kao što je prika-zano u Tablici 1 ukupno porezno opterećenje u Hr-vatskoj je visoko i u posljednje vrijeme raste. Ukup-no porezno opterećenje porezima i doprinosima narazini konsolidirane opće države poraslo je sa44,40% BDP-a 1995. godine na 46,61% BDP-a 1998.godine. Treba raditi na njegovom smanjenju, ali daistovremeno ne dolazi do potrebe financiranja državezaduženjem. Zato je nužno snižavanje javnih ras-hoda, što je teško učiniti naglo i nesustavno posebnoako se ima na umu tradicionalna neelastičnost javnihrashoda na dolje.2. Sniziti opću stopu PDV-a i stopu doprinosa

Snižavanje ukupnog poreznog opterećenja moguće jepostići snižavanjem stope PDV-a, te snižavanjemdoprinosa. U usporedbi s drugim zemljama razinaukupnog poreznog opterećenja u Hrvatskoj je visoka(vidi Tablicu 2). Tako dok u Hrvatskoj ono iznosi46% BDP-a, u zemljama EU-a ono je 42%, a u zem-ljama u tranziciji 41% BDP-a. Zato je potrebno sni-žavati porezne stope, što se posebno odnosi na sniža-vanje opće stope PDV-a i snižavanje doprinosa.


20202020

Tablica 1 POREZNI PRIHODI KONSOLIDIRANE OPĆE DRŽAVE

U mln. kuna 1995 1996 1997 1998Ukupni porezni prihodi 43.677 47.962 53.282 64.506Porez na dohodak 5.732 6.916 6.714 8.051Porez na dobit 1.401 1.772 2.504 3.477Doprinosi socijalnom osiguranju 13.920 15.534 17.725 19.215Porez na imovinu 476 551 748 810Porezi na promet 17.877 19.011 20.648 28.114Porez na međunarodnu trgovinu 3.922 3.942 4.675 4.256Ostali porezi 350 236 267 582Udio u ukupnim poreznim prihodimaPorez na dohodak 13,12 14,42 12,60 12,48Porez na dobit 3,21 3,69 4,70 5,39Doprinosi socijalnom osiguranju 31,87 32,39 33,27 29,79Porez na imovinu 1,09 1,15 1,40 1,26Porezi na promet 40,93 39,64 38,75 43,58Porez na međunarodnu trgovinu 8,98 8,22 8,77 6,60Ostali porezi 0,80 0,49 0,50 0,90Udio u BDP-uUkupni porezni prihodi 44,40 44,42 42,67 46,61Porez na dohodak 5,83 6,40 5,38 5,82Porez na dobit 1,42 1,64 2,01 2,51Doprinosi socijalnom osiguranju 14,15 14,39 14,19 13,88Porez na imovinu 0,48 0,51 0,60 0,59Porezi na promet 18,17 17,61 16,53 20,31Porez na međunarodnu trgovinu 3,99 3,65 3,74 3,08Ostali porezi 0,36 0,22 0,21 0,42BDP (prema DZS) 98.382 107.980 124.881 138.392Izvor: Mjesečni statistički prikaz MF br. 49

3. Snižavanje stope doprinosa

Nužno je što prije sniziti doprinose i približiti ih ra-zini koju imaju u ostalim zemljama. U Hrvatskojukupna stopa doprinosa iz plaće i na plaću iznosi41,2 %, dok se u zemljama OECD-a oni plaćaju poprosječnoj stopi od 30,2% na bruto dohodak. Time seizravno ugrožava konkurentnosti hrvatskog izvoza jerje proizvod koji se izvozi opterećen visokim troškomdomaćeg rada. To nije slučaj s PDV-om jer je izvozna režimu nulte stope, pa tako roba odlazi u ino-zemstvo u cijelosti oslobođena PDV-a. No valja po-sebno naglasiti da je snižavanje doprinosa mogućepostići isključivo ako se taj proces veže sa sveobuh-vatnom i temeljitom reformom mirovinskog i zdrav-stvenog osiguranja.4. Sniziti opću stopu PDV-a i ne uvoditi nove stopePDV je najefikasniji ako se primjenjuje na najširumoguću osnovicu, uz primjenu jedne stope za sve

Tablica 2 UDIO POREZA I DOPRINOSA U BDP-u U NEKIM ZEMLJAMA 1996. godine

% BDP-aPorezi i doprinosi Porezi Doprinosi

Zemlje EUDanska 52,2 50,6 1,6Švedska 52,0 36,5 15,5Finska 48,2 35,8 12,4Belgija 46,0 31,1 14,9Francuska 45,7 26,0 19,7Luksemburg 44,7 32,8 11,9Nizozemska 43,3 26,1 17,1Austrija 44,0 28,7 15,3Grčka 40,6 28,1 12,4Italija 43,2 28,5 14,8Njemačka 38,1 22,6 15,5Ujedinjeno Kraljevstvo 36,0 29,8 6,2Španjolska 33,7 21,6 12,1Portugal 34,9 25,9 9,0Irska 33,7 29,1 4,5Prosjek 42,4 30,2 12,2Zemlje u tranzicijiČeška 40,5 23,5 17,0Mađarske 40,3 26,8 13,5Poljska 42,1 28,9 13,1Prosjek 41,0 26,4 14,5Hrvatska (1995) 44,4 30,2 14,1Hrvatska (1998) 46,6 32,7 13,9Izvor: Revenue Statistics 1965-1997, OECD, 1998.;

Mjesečni statistički prikaz MF br. 49

proizvode i usluge (uz nultu stopu samo za izvoz), tes što manjem brojem izuzeća. Visinu opće stopePDV-a zato treba postepeno snižavati na razinu od18-20%, i pritom nikako ne uvoditi veći broj stopaili širiti nultu stopu. No to je u izravnoj zavisnosti oddinamike snižavanja javnih rashoda. Naime PDV jenajizdašniji hrvatski porez koji donosi oko 20 mlrdkuna prihoda godišnje što čini preko 50 % ukupnihporeznih prihoda. Svaka promjena stopa stoga imavelike posljedice po promjenu visine prihoda. Ne tre-ba uvoditi veći broj stopa ili povećavati obuhvat nultestope. Šteta je već učinjena krajem 1999. godine kadaje uvedena nulta stopa za mlijeko, kruh, lijekove iknjige (više o tome vidjeti u tekstu o Zašto ne trebamijenjati stopu PDV-a?). Zato ovisno o uspješnosti srestrukturiranjem rashodne strane proračuna trebarazmotriti samo snižavanje opće stope PDV-a.

21212121


5. Zadržati načelo oporezivanja potrošnje, a neštednje i investicija

Jedna od glavnih problema u hrvatskom gospo-darstvu je niska stopa privatnih investicija. No uzroktakovog stanja leži više u općim gospodarskim i po-litičkim prilikama nego li u poreznom sustavu. Na-ime hrvatski porezni sustav zasniva se na oporezi-vanju potrošnje, a ne investicija i štednje. Na takvomnačelu izgrađen je sustav poreza na dohodak i dobit.Tako se ne oporezuju kamate, dividende i kapitalnidobici, primjenjuje se institut zaštitne kamate čime sene oporezuje vlastiti kapital poduzeća, te ubrzanaamortizacija. Oporezivanje potrošnje dopunjeno je iuvođenjem poreza na dodanu vrijednost u svojempotrošnom obliku. Uvođenjem potrošnog načela uporezni sustav htjela se postići porezna neutralnost udonošenju ekonomskih odluka i izbjeći dvostrukooporezivanje dohotka. Stoga u tom dijelu ne trebamijenjati oporezivanje dohotka i dobiti.

6. Ne treba snižavati stopu poreza na dobit

Nije nužno snižavati stopu poreza na dobit, jer suolakšice u samom sustavu oporezivanja dobiti većvelike. Ona se ionako već nalazi na razini stopa kojesu u primjeni u velikom broju zemalja. Osim togabrojna istraživanja pokazuju da su privatne investicijeu većoj mjeri osjetljive na promjene u općem politič-kom i gospodarskom okruženju negoli što su na pro-mjene u poreznoj politici. Zato je važnije održavatistabilnost, neutralnost, jednostavnost i transparen-tnost poreznog sustava, te suzbijati poreznu evazijunego li snižavati stopu oporezivanja dobiti. Stabilnaporezna politika treba biti samo dio ukupne ekonom-ske i političke stabilnosti. Tada će i domaća i stranaulaganja doživjeti svoj zamah.

7. Ne uvoditi nove porezne povlastice i ukidatipostojeće

Svakako treba odolijevati pritiscima za uvođenjemdodatnih poreznih olakšica i izuzeća u porezu na do-hodak i porezu na dobit za pojedine grane, regije ilikategorije stanovništva. Porezna neutralnost znači daporezni uvjeti moraju biti jednaki za sve gospodarskesubjekte. Gospodarski rast treba usmjeravati drugimmjerama (vidi tekst Uloga države u hrvatskom gos-podarstvu), a ne poreznim instrumentima. Trebapostepeno ukidati povlastice koje su tokom posljed-njih godina neizravno uvađane u porezni sustav (bra-nitelji, umjetnici, športaši, područja od posebne drža-vne skrbi dr. ) i koje su narušile njegovu konzisten-tnost i neutralnost, te doprinijele jačanju porezne e-vazije.

8. Preispitati visinu osnovnog odbitka u porezu nadohodak

Kako se uz osnovni osobni odbitak vežu i olakšice zauzdržavane članove obitelji to se njegovim povećan-jem osigurava bolji socijalni položaj najugroženijihdomaćinstava. Istovremeno se u sustav uvodi i do-datna progresivnost kojom se neutralizira mogućaregresivnost PDV-a, tj. njegova osobina da u većojmjeri opterećuje dohodak siromašnih. Preporuka Sv-jetske banke je da se godišnja razina osnovnog osob-nog odbitka odredi u visini jednog per capita BDP-a.No njegova visina u našim uvjetima ovisi o veličiniregresivnosti PDV-a. Kako o tome nema pouzdanihpodataka potrebno je potaknuti istraživanja u kako bise istražili razmjeri regresivnosti PDV-a kao i cjelo-kupnog poreznog sustava.

9. Ne uvoditi veći broj stopa poreza na dohodak

Ako je moguće izbjeći iskušenje uvođenja srednjestope poreza na dohodak. Većina zemalja stremi kasnižavanju broja stopa čime sustav postaje jednos-tavniji i jeftiniji za primjenu. Socijalnu politiku mno-go je efikasnije voditi socijalnim transferima jer seoni mnogo bolje mogu ciljati na one kojima je pomoćzaista potrebna, nego li što je to moguće činiti porez-nim instrumentima.

10. Promjene trošarina

U cilju većeg oporezivanja bogatih nije potrebno su-žavati broj luksuznih proizvoda koji podliježu troša-rini (iako i ove mjera može imati dvojbene rezultate).Ne treba mijenjati oporezivanje trošarinama proiz-voda koji predstavljaju negativne eksternalije kao štosu naftni derivati, duhan i alkohol, jer se njihovimoporezivanjem smanjuje njihova potrošnja. No val-jalo bi preispitati opravdanost trošarina na bezalko-holna pića i automobile niže kategorije čime se izra-vno utječe na standard pučanstva.

11. Smanjivati poreznu evaziju

Posljednja istraživanja učinjena u Institutu za javnefinancije pokazuju da je porezna evazija 1996. godineu Hrvatskoj iznosila između 9-15% procijenjenogBDP-a, dok je udio neslužbenog gospodarstva izno-sio čak 25%. Kako se prema nekim kriterijima možesmatrati da je sivo tržište ispod 10% BDP-a malo, aiznad 30% veliko, to Hrvatska s 25% svakako spadau skupinu zemalja s velikim neslužbenim gospo-darstvom. Radi suzbijanja ovog fenomena osim sma-njivanja poreznog opterećenja (posebno smanjivanje


22222222

opterećenja doprinosima) potrebno je nastaviti s mje-rama koje doprinose povećanju efikasnosti, kredibil-nosti i nepotkupljivosti porezne administracije.

4.2. Zašto je najbolji PDV s jednom stopom?

Od početka primjene PDV-a u Hrvatskoj prošle supreko dvije godine. No ni nakon tog vremena nisuprestale polemike o tom novom poreznom obliku.Brojne su bile kritike tog novog poreza, no njihova bianaliza svakako pokazala da se najveći broj zamjerkiuglavnom odnosi na primjenu jedinstvene poreznestope. Neki porezni stručnjaci, političari, mediji igrađani smatraju kako je sustav PDV-a s jednom sto-pom regresivan, tj. kako on relativno više opterećujesiromašne koji veći dio svojeg dohotka troše, a manjištede. Kao lijek za ublažavanje regresivnog djelovan-ja PDV-a gotovo se uvijek predlaže uvođenje većegbroja stopa (barem dvije) ili čak uvođenje nulte stopeza osnovne životne potrepštine. Osim toga javljaju sei predstavnici nekih gospodarskih grana (osobito tu-rizma) smatrajući kako je njihov opstanak ugroženprimjenom jedne visoke stope PDV-a, te traže uvo-đenje niže stope.U pozadini tih kritika nekoliko je ključnih pitanja: Jeli jednostopni PDV zaista regresivan? Treba li nje-govu regresivnost ispravljati uvođenjem više stopa?Ugrožava li PDV opstanak i rast nekih gospodarskihgrana? U deset teza pokušat ćemo odgovoriti na tapitanja.1. Pojam regresivnosti teško je jednoznačno de-finirati. On je upitan jer nije svejedno u odnosu pre-ma kojoj se osnovici promatra - dohotku ili potrošnji,te na koji se rok promatranje odnosi. PDV koji obuh-vaća većinu proizvoda i usluga i koji se ubire jednomstopom, prema definiciji ima proporcionalni učinakkada se on mjeri s obzirom na potrošnju i regresivniučinak kada se mjeri prema dohotku. Razlog tome jetome činjenica da se štednja kao dio dohotka poveća-va kada dohodak raste. Prema tome, kada se govori oprogresivnosti, treba navesti s obzirom na koju se os-novicu ona promatra, na potrošnju ili dohodak.Poimanje regresivnosti mijenja se i onda kada se onapromatra na dugi rok. Tada i opterećenje dohotkaPDV-om može postati proporcionalno. Porezima napotrošnju (u koje se ubraja i PDV), kako im i samnaziv kaže, oporezuje se potrošnja, a ne štednja. Ka-ko je štednja samo odgođena potrošnja, ona će u časukada se pretvori u potrošnju podleći PDV-u. Takobogati, iako više štede, u konačnici nisu oslobođeni

PDV-a. Oni ga ipak plaćaju u trenutku kada svojuštednju pretvore u potrošnju. Takvo dinamičko gle-danje, nasuprot statičkome kojim se uspoređuje samokućni proračun bogatoga i siromašnoga građanina ujednoj godini, bitno mijenja i pojam regresivnosti.Kada se dohodak promatra kao dohodak ostvaren ti-jekom cijeloga životnog vijeka, tada je, uz pret-postavku da se do kraja života cijeli dohodak potroši,a ušteđevina se ne prenosi na potomstvo, on jednakpotrošnji. Pritom je udio PDV-a u dohotku proporci-onalan jer PDV jednako zahvaća sve izdatke na pot-rošnju. I bogataš i siromah tada su jednako opterećeniPDV-om. Dakle, ako se dohodak promatra u cijelomživotnom tijeku, a ne samo kao godišnji dohodak,tada koncept regresivnosti postaje upitan. PDV u tak-vim uvjetima proporcionalno opterećuje dohodakkoji pojedinac stječe tijekom cijeloga života.Bez obzira na navedeno relativiziranje pojma regre-sivnosti, ipak valja priznati kako je uvriježeno da sepojam regresivnosti veže za godišnji dohodak, pa jetada točno da PDV s jednom stopom više opterećujesiromašne. U njihovu dohotku potrošnja ima mnogoveći udio negoli u dohotku bogatih. Nasuprot tomeštednja u siromašnih građana u pravilu je vrlo ma-lena. No prijedloge da se ta regresivnost ublaži uvo-đenjem sustava PDV-a s više stopa treba svakako od-baciti. Naime, sustav PDV-a s više stopa ima velikbroj mana.2. U Hrvatskoj se ne mogu egzaktno odrediti ra-zmjeri regresivnosti. Uvođenjem PDV-a po jednojstopi od 22% kao zamjene za porez na promet od petstopa u kojemu je opća stopa iznosila 26,5% (15%plus 10% poreza na promet usluga u trgovini na ma-lo) svakako je nastao pomak relativnih cijena. Kolikije bio konačni utjecaj takvih pomaka relativnih cijenana različite kategorije pučanstva, zasada je teškojednoznačno odrediti. Prava istraživanja o raspodjelidohotka i visini poreznog tereta po skupinama sta-novnika u Hrvatskoj još uvijek ne postoje, pa se nirazmjeri regresivnosti PDV-a ne mogu u potpunostisagledati. Nepoznavanje prave veličine regresivnostiPDV-a otežava donošenje zaključaka, te samo stvaraplodno tlo za razne demagoške rasprave.Osim toga, kada se govori o regresivnosti PDV-a, netreba zaboraviti da postoje i drugi porezni oblici kojitakođer različito oporezuju dohotke pojedinaca. Zarazliku od PDV-a, neki od tih poreznih oblika, na pri-mjer porez na dohodak ili trošarine, imaju obilježjaprogresivnosti, pa se i oni moraju uzeti u obzir prili-kom promatranja utjecaja poreza na pojedine doho-dovne kategorije pučanstva. Također valja uzeti u ob-

23232323


zir i utjecaj “negativnih poreza”, tj. subvencija (ugla-vnom su to različiti oblici socijalne pomoći) koje pri-maju upravo najsiromašniji slojevi stanovništva. Zatone treba izdvajati samo PDV kada se govori o utje-caju poreza na stanovništvo, već valja uzeti u obzirutjecaj svih poreznih oblika, pa i njihove “negativne”komponente, tj. sve oblike socijalne pomoći.3. Empirijska istraživanja o regresivnosti PDV-auglavnom potkrepljuju tezu o njegovoj neupo-trebljivosti u smanjivanju socijalnih razlika.Primjerice u Irskoj je utvrđeno da u apsolutnom izno-su bogati troše za hranu dvostruko više od siromašnihiako siromašni troše relativno više dohotka na hranuod bogatih. Prema tome, nulto oporezivanje hrane uIrskoj donosi dvostruko veću olakšicu bogatimanegoli siromašnima. Studija izrađena u Švedskojpokazala je da bi ukidanje opće stope PDV-a na hra-nu najviše pogodovalo samcima u kategoriji sta-novnika s visokim dohocima, jer oni obično kupujuskuplju hranu. Nadalje, potražnja knjiga, novina i ča-sopisa dohodovno je prilično elastična. To znači daviše knjiga, novina i časopisa kupuju bogati, pa sni-ženjem stope za izdavaštvo PDV može postati samoregresivniji.4. Uvođenje više stopa zahtijeva i potanko defini-ranje oporezivih proizvoda. Ako se sniženom sto-pom oporezuje povrće, znači li to da se svježe, kon-zervirano i zamrznuto povrće oporezuje jednakomstopom ili različitim stopama? Treba li na artičoke izelenu salatu plaćati jednaku stopu PDV-a? Ni svevrste zelene salate nisu jednake, pa je potrebno odlu-čiti je li nužno ulaziti u daljnje razlikovanje proiz-voda. Proces definiranja proizvoda za različite stopepostaje vrlo složen te potiče mnoge rasprave, najče-šće o graničnim proizvodima koji po svojoj naravimogu biti oporezivani barem dvjema različitim sto-pama. Definiranje proizvoda zahtijeva stručnu i inte-ligentnu poreznu administraciju koja će znati argu-mentirano, uvjerljivo i jasno objasniti javnosti svojeodluke u raspravama koje postaju vrlo žustre kada suu pitanju stope. Dakle, uvođenje više stopa kompli-cira i poskupljuje poreznu administraciju u usporedbisa sustavom s jednom stopom.5. Nejasno definiranje proizvoda otvara vrata po-reznoj evaziji. To se odnosi za sve proizvode kojinisu jednoznačno definirani. Porezni će ih obveznicipokušati ugurati u kategoriju niže stope. Primjenaviše stopa otvara vrata korupciji i lobiranju jer mnogižele pridobiti državu da baš njihov proizvod ugura ukategoriju za primjenu niže stope. Tako se otvarajuvrata za ulazak snažnih lobija u sustav PDV-a.

6. Povećanjem broja stopa povećavaju se admi-nistrativni troškovi ubiranja poreza. Država kojaprimjenjuje PDV s više stope mora imati više služ-benika za obradu složenih poreznih prijava nego dr-žava s jednostopnim PDV-om. Usto tako rastu i troš-kovi obračunavanja i plaćanja PDV-a u poduzećima.Poznati porezni stručnjak i dugogodišnji direktor Fis-kalnog odjela Međunarodnoga monetarnoga fondaVito Tanzi 1993. godine navodi kako se prijelazom sjedne na dvije stope administracija PDV-a povećavapet puta, a prijelazom na tri stope deset puta. Dakle,povećani troškovi porezne uprave i poduzeća pri ubi-ranju PDV-a s više stopa nipošto se ne smiju zanema-riti kada se raspravlja o uvođenju niže stope PDV-a.7. Niže stope PDV-a nisu jamstvo nižih cijena.Naime niža stopa PDV-a u turizmu, za lijekove ilihranu ne znači automatski i sniženje cijena tih proi-zvoda. Na slobodnom tržištu cijene se formiraju pre-ma odnosima ponude i potražnje. Trgovci će svojecijene formirati u ovisnosti o elastičnosti potražnje,odnosno prema onome što tržište može podnijeti, bezobzira na utvrđenu poreznu stopu. Prema tome nižastopa PDV-a nije jamstvo da će siromašni platiti inižu cijenu za te proizvode niti je niži PDV u tu-rizmu magično rješenje za sve probleme u toj gospo-darskoj grani. Bilo bi prelijepo kada bi se svi prob-lemi u hrvatskom turizmu mogli riješiti nižom sto-pom PDV-a.8. Različite stope PDV-a iskrivljuju sklonosti pot-rošača. Obično se navodi kako treba uvesti niže sto-pe za hranu jer siromašni u svojemu kućnom pro-računu za kupnju hrane troše više od bogatih. No ibogati jednako tako troše mlijeko, meso ili ulje. Zaštobi trebalo takve proizvode oporezivati nižom stopomi tako osim siromašnima pomagati i bogatima? Uvo-đenjem niže porezne stope za hranu neizravno sesubvencioniraju bogati.Suprotno tome, oporezivanjem luksuznih proizvodavišim stopama obeshrabruju se siromašni da svojupotrošnju katkad obogate i ponekim skupim proizvo-dom. Zar siromašni nemaju pravo na kupnju luksuz-nih proizvoda? Smatra li se potrošnja luksuznih proi-zvoda isključivim pravom bogatih, koji imaju dovol-jno novca da na takvu potrošnju plate i visoki porez?Zašto uvoditi takvu diskriminaciju u potrošnji?Siromašnima se može mnogo djelotvornije pomoćiizravnim transferima iz proračuna ili pak primjenomprogresivnog poreza na dohodak. Tako formiranimukupnim dohotkom (zarađeni dohodak uvećan za so-cijalne transfere) u sustavu s jednom stopom PDV-asiromašni slojevi mogu prilagoditi svoju potrošnju


24242424

vlastitim sklonostima, a ne prema visini poreznihstopa.9. Niže stope PDV-a znače i manje prihoda za dr-žavni proračun. U takvim uvjetima država bi vjero-jatno bila prisiljena povećati opću stopu PDV-a kakobi namaknula dostatne prihode za svoje neelastičnerashode. Povećanje opće stope dovodi do još većegvala nezadovoljstva jer se primjenjuje na najveći brojproizvoda.Osim toga, u državni se proračun danas slijeva oko50% (tablica 1) poreznih prihoda samo od PDV-a, pabi čak i mali pomak u stopama prouzročio velike pro-mjene u razini poreznih prihoda. Zato hrvatsko Mi-nistarstvo financija mora biti krajnje oprezno pri do-nošenju odluke o broju i visini stopa. Snižavanje sto-pe za neke proizvode dodatno bi smanjilo porezneprihode ili bi dovelo do povećanja opće stope od 22%na neku višu razinu, ili bi pak zahtijevalo povećanjeostalih poreza ili bi dovelo do ozbiljnog smanjivanja ipreispitivanja proračunskih rashoda.10. Europska unija teži manjem broju stopa PDV-a. Mnogi kažu kako se u hrvatskom gospodarskomokruženju, a to se ponajprije odnosi na zemlje Europ-ske unije (EU) primjenjuje sustav s više stopa. To jezaista točno. Od zemalja EU-a samo Danska primje-njuje sustav s jednom stopom, a od zemalja OECD-ajednu stopu primjenjuju još Japan i Novi Zeland(tablica 2). No EU je zajednica šesnaest država s raz-ličitim poreznim sustavima. Usklađivanje njihovihporeznih sustava je u tijeku i predstavlja bolan i du-gotrajan proces u kojemu svaka zemlja doživljavamiješanje u svoj porezni sustav kao napad na svojsuverenitet. No EU svojim zemljama članicama ta-kođer preporučuje da smanjenje broja stopa PDV-ana dvije: opću od 15% i sniženu stopu, ali ne nižu od5%. Dakle, i EU teži prema jednoj stopi, te će ko-načni rezultat toga dugotrajnog procesa zasigurno bitisamo jedna stopa. To je moguće tvrditi s velikom do-zom sigurnosti jer se suvremena porezna teorija ug-lavnom nedvosmisleno i jedinstveno opredijelila zaprimjenu jedne stope PDV-a, s malim brojem izu-zeća i širokom poreznom osnovicom. Zemlje EU-auvodile su PDV u šezdesetim i sedamdesetim godi-nama, kada stav o primjeni jedne stope nije bio takoeksplicitan. Njihova je težnja bila da porezni teretostane što sličniji teretu poreza na promet kako biolakšali prihvaćanje jednog posve novog oblika opo-rezivanja potrošnje, oblika koji se tada još nigdje nijeprimjenjivao. U Hrvatskoj kao novoj samostalnoj dr-žavi valja zadržati izgrađeni porezni sustav utemeljenupravo na iskustvima zemalja EU-a i nastaviti pri-

mjenu PDV-a u njegovu najboljem obliku, a to jesvakako sustav s jednom stopom.Uvjerene kako mogu regresivnost PDV-a ublažitiprimjenom većeg broja stopa, zemlje u tranziciji, vo-đene prije svega političkim motivima, uglavnom sutakođer uvele sustave PDV-a s više stopa (tablica 3).Nažalost, one nisu uzele u obzir inozemna iskustva onedostacima višestopnih sustava PDV-a, pa su sadatakođer opterećene nizom problema što ih takvi sus-tavi već dugi niz godina donose u zemljama koje suprve primijenile PDV.Konačno, valja naglasiti da usporedba nekog porezau više zemalja nema previše smisla. Ispravan pristupzahtijevao bi usporedbu cjelokupnoga poreznog sus-tava, pri čemu se ne smije zaboraviti ni utjecaj soci-jalnih transfera na dohotke pojedinih slojeva stanov-nika.Da zaključimo, iako smo svjesni regresivnog djelo-vanja PDV-a s jednom stopom, istodobno smo uv-jereni da se PDV ne smije upotrebljavati za svrhekoje on ne može riješiti na zadovoljavajući način.Njegov cilj jest prikupljanje prihoda oporezivanjempotrošnje, a ne provođenje mjera socijalne ili indu-strijske politike. Njegova se regresivnost mora ispra-vljati drugim instrumentima fiskalnog sustava kao štosu izravni transferi iz proračuna u obliku socijalnepomoći siromašnima i progresivno djelovanje porezana dohodak i ostalih poreznih oblika. Ekonomska te-orija i praksa pokazuju da je primjena ciljanih mjerakoje su usmjerene na jasno odabranu skupinu stanov-nika mnogo učinkovitija i za proračun jeftinija odopćih, neselektivnih mjera koje namijenjene kao po-moć nekima, pomažu i onima kojima pomoć nije pot-rebna. Uvođenjem više stopa PDV-a ne ukida se pot-puno njegovo regresivno djelovanje već se dodatnouvodi i neizravno subvencioniranje bogatih. Stoga jesustav s više stopa neprecizan način ublažavanja reg-resivnosti jednostopnog PDV-a. Ne valja žrtvovatidobre osobine PDV-a s jednom stopom kao što suprihodna izdašnost, neutralnost i jednostavnost ubi-ranja da bi se uveo njegov mnogo kompliciraniji ob-lik s više poreznih stopa koji na tržište unosi noveiskrivljenosti i dodatno pogoršava optimalnu aloka-ciju resursa. Težnja za smanjenjem poreznog optere-ćenja koje je 1998. godine iznosilo 52,1% BDP-a(rashodi konsolidirane opće države kao udio u BDP-u) i koje i dalje raste može se smanjiti promjenomdrugih poreza: sniženjem opće stope PDV-a od 22%sa nižu razinu ili sniženjem stopa doprinosa kojeznatno opterećuju rad. No preduvjet za trajno sman-jenje poreznog pritiska jest smanjivanje proračunskih

25252525


rashoda. To se osobito odnosi na rješavanje velikih inagomilanih problema u fondovima mirovinskoga izdravstvenoga osiguranja. Započinjanje reforme utim fondovima ima presudnu važnost za smanjivanjedržavnih rashoda, što će dopustiti i smanjenje porez-nog opterećenja.

Tablica 1. POREZNI PRIHODI DRŽAVNOG PRORAČUNATekuće cijene, mln kuna 1994 1995 1996 1997 1998

Porezni prihodi 22.377,48 26.505,35 28.530,43 31.338,17 40.327,49Porez na dohodak 3.211,61 3.497,59 4.216,93 4.102,23 4.915,10Porez na dobit 591,59 1.009,07 1.271,18 1.785,26 2.461,15Porez na promet nekretnina 117,67 141,76 171,78 242,70 270,92Porez na promet dobara i usluga 14.920,74 17.762,70 18.895,16 20.538,00 27.968,26PDV 0,00 0,00 0,00 0,00 20.228,23Porez na promet 13.107,16 12.802,26 13.504,37 15.133,17 1.972,05Trošarine 1.813,58 4.960,44 5.390,79 5.404,83 5.767,98Porez na međunarodnu trgovinu 3.486,77 3.922,48 3.942,44 4.639,99 4.256,33Ostali porezi 49,11 171,76 32,94 29,99 455,74Struktura poreznih prihoda 1994 1995 1996 1997 1998Porezni prihodi 100,0 100,0 100,0 100,00 100,00Porez na dohodak 14,4 13,2 14,8 13,09 12,19Porez na dobit 2,6 3,8 4,5 5,70 6,10Porez na promet nekretnina 0,5 0,5 0,6 0,77 0,67Porez na promet dobara i usluga 66,7 67,0 66,2 65,54 69,35PDV 0,0 0,0 0,0 0,0 50,16Porez na promet 58,6 48,3 47,3 48,29 4,89Trošarine 8,1 18,7 18,9 17,25 14,30Porez na međunarodnu trgovinu 15,6 14,8 13,8 14,81 10,55Ostali porezi 0,2 0,6 0,1 0,10 1,13Udio u BDP-u 1994 1995 1996 1997 1998 Porezni prihodi 25,6 26,9 26,4 25,5 29,7Porez na dohodak 3,7 3,6 3,9 3,3 3,6Porez na dobit 0,7 1,0 1,2 1,5 1,8Porez na promet nekretnina 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2Porez na promet dobara i usluga 17,1 18,1 17,5 16,7 20,6PDV 0,0 0,0 0,0 0,0 14,9Porez na promet 15,0 13,0 12,5 12,3 1,5Trošarine 2,1 5,0 5,0 4,4 4,3Porez na međunarodnu trgovinu 4,0 4,0 3,7 3,8 3,1Ostali porezi 0,1 0,2 0,0 0,0 0,3BDP 87.441,20 98.382,00 107.980,60 122.904,50 135.645,20Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske


26262626

Tablica 2. TEKUĆE STOPE PDV-a U ZEMLJAMA OECD-aZemlja Snižena stopa Opća stopa Viša stopaAustrija1 10;12 20Belgija 0;1;6;12 21Kanada 0 7Danska - 25Finska 0;6;12;17 22Francuska 2,1;5,5 20,6Njemačaka 7 15Grčka2 4;8 18Island 14 24,5Irska 0;2,5;10;12,5 21Italija 4;10;16 19Japan3 - 3Luksemburg 3;6;12 15Meksiko 0;10 15Nizozemska 6 17,5Novi Zeland4 - 12,5Norveška 0 23Portugal5 5;12 17Španjolska 4;7 16Švedska 6;12 25Švicarska 2 6,5Turska 1;8 15 23;40Velika Britanija6 0;2,5;8 17,51) Stopa od 16% primjenjuje se u austrijskim poreznim enklavama Mittelbergu i

Jungholtzu2) U nekim zabačenim dijelovima zemlje porezne stope se umanjuju za 30%3) 3% do 31. ožujka 1997; 5% od 1. travnja 19974) Za dugoročni najam komercijalnog prostora PDV po općoj stopi ubire se na 60%

vrijednosti nekretnine5) Od 1. srpnja 1996. snižena stopa od 12% primjenjuje se na usluge u restoranima i

za neke prehrambene proizvode (od 1. listopada 1996. proširena je na druge preh-rambene proizvode).

6) Opća se stopa primjenjuje na umanjenu vrijednost nekih umjetnina, antikviteta ikolekcionarskih predmeta, čime efektivna stopa postaje 2,5%.

Izvor:"Consumption Tax Trends", OECD, Paris, 1997.

Tablica 3. STOPE PDV-a U ZEMLJAMA SREDIŠNJE I ISTOČNE EUROPE

Zemlja Snižena stopa Opća stopaBugarska - 22Češka 5 22Estonija 0 18Mađarska 0;12 25Latvija - 18Litva - 18Poljska 0;7;17 22Rumunjska 0;9 18Slovačka 6 23Slovenija 8 19Izvor: Cnosen, Sijbren (1999) u Rose, Manfred "Tax Reform for Countries

in Transition to Market Economies" Lucius&Lucius, Stuttgart, 1999.za Sloveniju: "Denar", vol.IX, 15. lipnja 1999.

4.3. Porezna uprava

Osnove

Efikasnost poreznog sustava ne ovisi samo o odgova-rajućim poreznim zakonima, nego i učinkovitosti i in-tegralnosti porezne uprave. Niska razina prikupljenihproračunskih sredstava može se pripisati ili nesposob-nosti porezne uprave da obavi svoju zadaću ili pak nje-noj većoj ili manjoj korumpiranosti. Koliko god porez-ni zakoni bili pažljivo napravljeni, ne mogu uklonitisraz između porezne uprave i poreznih obveznika, takoda je porezna uprava koju čine stručni i odgovorni ljudinajvažniji uvjet u ostvarivanju "poreznog potencijala"zemlje. Porezni zakoni ili porezna politika su tolikodobri koliko je dobra porezna uprava. Porezni sustav nemože biti bolji od svoje uprave, ali će i najbolja poreznauprava biti neuspješna u pretvaranju lošeg poreznogsustava u djelotvoran. Mnoge ambiciozne porezne re-forme propale su baš zbog neefikasnosti poreznih upra-va. Bez stalne reorganizacije porezne uprave i bez dne-vnog poboljšavanja u metodama njenog upravljanja,gotovo je nemoguće očekivati da bi porezne reformemogle biti djelotvorne i ostvarive.

Stanje

Iako se može ocijeniti da u organizacijskom smislu,kadrovskoj ekipiranosti i ostvarenju svojih zadatakahrvatska porezna uprava i pogotovo služba nadzora ni-malo ne zaostaje u odnosu na službe u svijetu, ipak ćebiti potrebne pojačane aktivnosti na povećanju njeneučinkovitosti i osuvremenjivanju. To je time važnije štose u Hrvatskoj, kao i većini drugih zemalja u tranziciji,u ukupnim sredstvima smanjuje udio poreza koji suprikupljeni od velikih, većinom državnih poduzećakoje trebaju zamijeniti porezi koji su prikupljeni odprivatnih, uglavnom manjih tvrtki i građana. Uz relativ-no nisku razinu poreznog morala i nenaviknutost po-reznih obveznika na plaćanje poreza, poreznoj upravi islužbi nadzora ostaju nimalo lagani zadaci. Jednakotako važno je pitanje daljnjeg stručnog osposoblja-vanja i usavršavanja zaposlenih u službi.

Razlozi

Da bi se ostvario prelazak na tržišno gospodarstvo osimprivatizacije, liberalizacije cijena, ograničavanja utje-caja države na gospodarske tokove i drugih nužnih ak-tivnosti, važno je razviti i suvremeni porezni sustav, štose u velikoj mjeri odražava na promjenu rada i organi-zacije porezne uprave. Smatra se da je izgradnja djelot-

27272727


vornog i sveobuhvatnog poreznog sustava, u kojem vrlovažno mjesto ima porezna uprava, jedna od najsloženi-jih i najozbiljnijih makroekonomskih poteškoća s ko-jom se susreću zemlje u tranziciji. U svim zemljama utranziciji zabilježen je veliki pad DBP-a, što uz nedo-voljnu učinkovitost porezne uprave uzrokuje zabrin-javajući proračunski manjak. To uvjetuje pritisak napovećavanje stopa postojećih poreza kao i za uvođenjenovih, često ad hoc poreza. Takvo šarenilo, koje nazi-vaju "zakrpe" poreznog sustava, uvelike je posljedicanesposobnosti porezne uprave u tim zemljama da pri-kupi postojeće poreze, što vodi stalnoj potrebi propisi-vanja novih poreza i provođenja promjena poreznogsustava, gotovo trajnih poreznih reformi.U Hrvatskoj kao gotovo svim zemljama u tranziciji,postoji veliki porezni nesklad kojeg uvjetuje više čim-benika. Prvo, osnovne porezne stope relativno su viso-ke. Veliki broj malih, tek osnovanih tvrtki, visoke sto-pe poreza potiču već ionako jako raširenu poreznu eva-ziju i rad u neslužbenom gospodarstvu. Drugo, doprino-si na plaće koriste se za financiranje socijalnih izdva-janja. Budući da ti doprinosi terete poslodavce, to obe-shrabruje njihov poduzetnički napor, otežava zapošlja-vanje u službenom gospodarstvu i potiče rad u neslu-žbenom gospodarstvu. Treće, porezni izuzeci, olakšice,različite porezne stope podrivaju prikupljanje pro-računskih prihoda, uvelike otežavaju rad porezne upra-ve i iskrivljuju alokaciju izvora prihoda. Ključni pre-duvjet za učinkovitu poreznu administraciju je porez-na struktura u kojoj će postojati vrlo strogo ogra-ničavanje poreznih izuzetaka i u kojoj neće postojatirazlike u poreznom pristupu pojedinim granama, re-gijama, pojedincima. Pospješivanje porezne efikasnostii smanjivanje evazije gotovo će sigurno povratno omo-gućiti snižavanje poreznih stopa.Ništa manje nije značajno i pitanje djelotvorne porezneuprave. Ona je u tržišnoj ekonomiji temeljena na nače-lima dobrovoljne privole velikog broja poreznih obve-znika. Porezna uprava treba da bude organizirana okopojedinih aktivnosti (poput poslova utvrđivanja i pra-ćenja poreza, evidentiranja ili revizije), prije nego po-vezana uz pojedinu vrstu poreza ili određenu grupu po-reznih obveznika. Općenito, potrebno je utvrđivanjeporeza, njihovu naplatu i vođenje potrebne evidencijeučiniti efikasnijim. Porezna uprava mora biti doraslavelikom broju poreznih obveznika, od koji su mnogi -pogotovo privatne tvrtke u proizvodnji i uslugama -sklone iznalaženju svih mogućih načina izbjegavanjaplaćanja. Bolji porezni obuhvat može početi poseb-nom pažnju velikim obveznicima čiji porezi čine ve-ćinu proračunskih prihoda. Naravno, to ne znači da re-zultati uspješnog praćenja velikih poreznih obveznika

mogu biti isprika za zanemarivanje srednjih i malih po-reznih obveznika, jer tada može doći do smanjivanjarazine njihove porezne privole što će uvjetovati smanji-vanje ukupno prikupljenih sredstava. Slijedeći koraktrebao bi biti pospješivanje praćenja i aktivnosti usmje-renih na one koji propuste prijaviti porez ili ga ne plate.U Hrvatskoj u okviru reforme cjelokupnog fiskalnogsustava provedena je i reforma tijela zaduženih za raz-rez, naplatu i kontrolu naplate poreznih prihoda, odno-sno osnovana je jedinstvena Porezna uprava, područniuredi i ispostave na cijelom području RH. Od osnivanjaPorezne uprave i Financijske policije javljaju se prob-lemi u organizacijskom i funkcionalnom pogledu kojiograničavaju djelovanje organa porezne uprave i pove-ćavaju njene troškove. Uočeni su nedostaci u pogledusamostalnosti Porezne uprave, broja ispostava te prek-lapanja nadležnosti Financijske policije i Porezne upra-ve u obavljanju poslova nadzora. Posebnu pozornosttreba posvetiti nadzoru velikih poreznih obveznika.Promjene zahtijevaju djelatnike s odgovarajućom struč-nom spremom i poticanje na temelju boljeg sustavavrednovanja rada. Rješavanjem uočenih nepravilnosti inedostataka i poduzimanjem mjera kojima bi se podiglaučinkovitost porezne administracije doprinijeti će daPorezna uprava bude skladna cjelina i u kvantitativnomi u kvalitativnom smislu, te smanjivanju njenih troško-va.

Prijedlozi

Najvažnije pitanje u smanjivanju troškova i povećanjaučinkovitosti rada porezne uprave je kako prihvatiti no-ve organizacijske oblike i postupke u uvjetima posto-janja tradicije i svakodnevne utvrđene prakse. Reformaorganizacijske strukture poreznog odjela može biti odpresudne važnosti za jačanje porezne uprave. Dobroosmišljena organizacijska struktura može dati temeljučinkovitoj poreznoj upravi koja će svesti na najmanjumoguću mjeru mogućnosti za izbjegavanje porezne ob-veze i poticati dobrovoljno snošenje porezne obveze.Da bi poticala učinkovitost, organizacijska strukturamora biti povezana sa ciljevima poreznog odjela. Ti cil-jevi suvremenih poreznih odjela danas uključuju sman-jenje troškova snošenja porezne obveze, te uobičajenedjelatnosti poput ubiranja odgovarajućih prihoda uskladu sa zakonom. U posljednjih nekoliko godina rastezanimanje za preustroj organizacijske strukture porez-nih odjela, djelomično potaknut rastućim zanimanjemza zaštitom prava poreznih obveznika.


28282828

PPEETTII DDIIOO

5.1. Neslužbeno gospodarstvo

Osnove

Neslužbeno gospodarstvo (NG) obuhvaća sve dje-latnosti od gotovo legalnih transakcija do potpunokriminalnih djela, a obično se misli na aktivnostikoje se iz različitih razloga odvijaju izvan okvira slu-žbenog gospodarstva.. Koriste se i nazivi neformalnogospodarstvo, paralelno gospodarstvo, rad na crno islično. Obuhvaća poreznu evaziju (utaju poreza), iz-bjegavanje, zaobilaženje, zloporabe i/ili srozavanjepropisa, kao i popratne napore prikrivanja tih nedoz-voljenih ponašanja pred državnim vlastima. Kod ne-poštivanja fiskalnih propisa, porezne evazije i prije-vara iz koristoljublja riječ je o neprijavljenom gospo-darstvu, kada ostvareni dohodak nije obuhvaćen na-cionalnim računima nastaje nezabilježeno gospo-darstvo, zloporabe javnog položaja radi stjecanjavlastita probitka čine korupcijsko gospodarstvo; aaktivnosti kojima se krše propisi u vezi zabrane iznu-đivanja, financijskih prijevaru, krijumčarenja, orga-niziranog kriminala i krađe državnog vlasništva pri-mjeri su ilegalnog gospodarstva. Veličina i promjeneneslužbenog gospodarstva važni su jer ono može bitiizvor nezavisnih gospodarskih promjena, i utjecati nasmjer i jačinu gospodarske politike.

Stanje

Prema projektu Neslužbeno gospodarstvo u RH kojegje 1996. godine proveo Institut za javne financije,Zagreb (Financijska praksa, 20:1-2 iz 1997) udio NGu BDP-u Republike Hrvatske 1995. iznosio je naj-manje 25 posto. Sektorski podaci u skladu su s izra-čunatim udjelom te se 1994. godine nalaze u rasponuod 8 posto u industriji do 68 posto u trgovini. U raz-doblju od 1990. do 1996. godine jasno se mogu iz-dvojiti dva podrazdoblja. Tijekom prvog koje traje dokraja 1993. prema svim raspoloživim podacima po-većavao se udio NG u BDP-u. Za drugo koje počinje1994. ne može se donijeti konačni sud jer mada ve-ćina pokazatelja upućuje na pad, neki važni ukazujuna rast udjela NG. Izračunati udio NG sigurno jevelik, a možda i podcijenjen jer metodoloških prob-lema nisu obuhvaćene neke djelatnosti u kojima je

općenito visok udio NG (graditeljstvo, osobne us-luge). Vjerojatno će tako velik udio ostati i u dogled-noj budućnosti, jer naslijeđena tradicija, tranzicija sintenzivnim sektorskim i institucionalnim restrukturi-ranjem, veliki utjecaj države u gospodarstvu posebiceu privatizaciji s poreznim pritiskom te obnova rasta inovo poduzetništvo podržavaju NG.

Razlozi

− Na rast NG u ukupnom gospodarstvu (mjerensustavom nacionalnih računa) do 1993. moglo jeutjecati opadanje realnih dohodaka, visoka infla-cija, postojanje usporednih sredstava plaćanja pridomaćim transakcijama, visoko porezno optere-ćenje i ratno okruženje, dok je na pad NG nakon1993. moglo utjecati porezno rasterećenje potroš-nje, dohotka i dobiti.

− Kad je riječ o rastu NG u industriji, poljoprivredii trgovini do 1993. pretpostavlja se da je utjecalanedostatna financijska kontrola (ratno stanje, us-postavljanje nove države koja razvija institucije),pad proizvodnje i realnih dohodaka (kad se ljudiokreću neformalnom trgovačkom sektoru), tran-zicijski razlozi (smanjenje broja zaposlenih uformalnom sektoru kao prateća pojava privatiza-cije i restrukturiranja), te traženje alternativnih ijeftinijih izvora opskrbljivanja. Na pad NG u1994. mogli su utjecati rast financijske kontrole,sniženje poreznih stopa, restrukturiranje velikihtrgovačkih lanaca, realni rast dohodaka, itd. Po-novni, neočekivani rast NG u 1995. usprkos po-jačanim provjerama financijske policije i rasturealnih primanja stanovništva, mogao bi se obja-sniti visokom stopom rasta osobne potrošnje,pojeftinjenjem uvozne robe u odnosu na domaću,strukturnim promjenama u potrošnji i pojačanompotražnjom za trajnim dobrima.

− Postojanje NG u međunarodnoj razmjeni moglobi se objasniti razlozima koji se pojavljuju i udrugim zemljama u tranziciji (spori gospodarskirast, visoka nezaposlenost, visoke granične po-rezne stope i visoka razina javne potrošnje). UHrvatskoj su, međutim, posebno naglašeni slje-deći čimbenici: neučinkovitost u procesu privati-zacije, problemi vezani uz dostizanje ekonomijerazmjera, nedostaci u zakonskom sustavu (prila-gođivanje zakonskog sustava tržišnom gospo-darstvu još nije dovršeno) i slabe kaznene mjereza suzbijanje nezakonitih djelatnosti.

29292929


− Uzroci NG u privatizaciji mogli bi biti a) odab-rani koncept privatizacije koji je zbog povlašteneprodaje imao nepovoljne posljedice (centraliza-cija svih odluka o pretvorbi i privatizaciji na ra-zini državne administracije; podržavljenje zna-čajnog dijela društvenog kapitala; odabir značaj-nijih kupaca po načelu političke lojalnosti); b)koncentracija odluka o pretvorbi u rukama sredi-šnje državne agencije, zadužene za primjenu sa-mog procesa što je utjecalo na korupciju i sličnedjelatnosti; c) izvorno zakonsko rješenje ostaviloje mnoga važna praktična pitanja nedefiniranimai nereguliranima, pa su se rješavala u praksi (Za-kon o pretvorbi nadopunjavan je šest puta); d)nepostojanje primjerenog informatičkog sustavapraćenja privatizacije u prvim godinama pro-vedbe; e) nemogućnost šire društvene i političkekontrole državnih institucija koje su pod izrav-nom kontrolom vladajuće stranke. Uz te razlogena NG u privatizaciji djelovali su i sljedeći uz-roci: a) ratne okolnosti; b) nasljeđe menadžerskogsamoupravnog socijalizma (upravo kašnjenje uprivatizaciji bankarskog sustava olakšalo je neo-čekivanu uspješnost stare menadžerske struktureu privatizaciji, ali i konsolidaciju elemenata starebankarske menadžerske strukture); c) političkodizajniranje hrvatskog kapitalizma pri čemu jevladajuća stranka odigrala ulogu u meritokratskojprivatizaciji, političkom odabiru vlasnika, otvo-renom nepotizmu, a posljedica je suživot NG ineslužbene politike, politike izvan stvarnog usta-vno utemeljenog institucionalnog nadzora.

− Na postojanje NG sigurno utječu i slabosti hrvat-ske postsocijalističke države kao neprofesional-nost i nekompetentnost činovnika i dužnosnika,korumpiranost, favoritizam, preopterećenost ad-ministrativnog, inspekcijskog, a posebice sud-skog aparata i sl. .

− Poseban poticaj vjerojatno daje i veliki broj malihpoduzeća koja su sklonija djelovanju u NG, a ktome su pretežno u granama sklonim NG (trgo-vini, financijskim i drugim uslugama, gradi-teljstvu). Zanimljivo je da se velik broj neformal-nih djelatnosti poduzetnika odvija u subjektimakoji pripadaju službenom gospodarstvu. Razlogje liberalni režim i niski troškovi registriranja po-duzeća u razdoblju od jugoslavenskog Zakona opoduzećima do hrvatskog Zakona o trgovačkimdruštvima iz 1996. godine.

Prijedlozi

Mjere za suzbijanje NG u privatizaciji trebajupoduzimati: a) vlada, smjenjujući odgovornedužnosnike; b) policija, učinkovitim istragama kadpostoji sumnja u kriminalno djelo; c) pravosudnatijela brzim i djelotvornim rješavanjem podignutihoptužnica.Mjere protiv NG u privatizaciji podrazumijevaju a)jasnije i preciznije zakone, što će spriječiti državnuupravu da proizvoljno arbitrira i diskreciono tumačizakone; b) političku snagu vlasti da javno osudi nega-tivne djelatnosti, te djelotvorno sudstvo; c) ubrzanje išto brže dovršenje privatizacije, čime će se izbjećištetne dugoročne posljedice odnosno rizici korupcije,prijevare, mita i sl.; d) podrobnije znanstveno istraži-vanje NG u privatizaciji, za što je neophodan slobo-dan pristup podacima u odgovarajućim državnim in-stitucijama (ministarstvima, fondovima, agencijama).GP usmjerena na suzbijanje NG mora: 1) smanjivatiporeze i carine (onoliko koliko državni proračun tomože podnijeti); 2) selektivno smanjivati regulaciju;3) smanjivati ulogu javnog sektora, odnosno države ugospodarstvu, te liberalizirati gospodarstvo; 4) potaćiutvrđivanje veličine NG u ukupnom gospodarstvu, alii u pojedinačnim djelatnostima.Za smanjenje NG trebat će se usmjeriti na: 1) poja-šnjenje, preciziranje i usklađivanje zakona i propisa;2) jačanje nezavisnosti i opremljenosti sudova; 3)poboljšanje i bolju dostupnost statistike; 4) poboljša-nje organizacije, učinkovitosti, stručnosti i suradnjedržavnih tijela; 5) smanjivanje uloge države, liberali-zaciju gospodarstva, racionalnije trošenje javnih ras-hoda, kvalitetnije usluge javnog sektora; 6) dovršenjereforme mirovinskog sustava; 7) raskid s paternalisti-čkim kapitalizmom; 8) kontrolu privatizacije; 9) ja-čanje demokratskih oblika kontrole.Pri pokušajima smanjivanja NG važnije je spreča-vanje uzroka, nego kažnjavanje posljedica, a pritomje ključna institucionalna sfera (odnos države i gos-podarstva).


30303030

ŠŠEESSTTII DDIIOO

6.1. Socijalna skrb

Osnove

Socijalni transferi su izdvajanja (proračunskih i van-proračunskih) sredstava javnog sektora utvrđenog zarazličite ustanove i razine vlasti za socijalnu skrb,mirovinsko i zdravstveno osiguranje, osiguranje zavrijeme nezaposlenosti.

Stanje

Visoki i rastući izdaci socijalnog osiguranja i zaštiteu Hrvatskoj posljedica su velikog broja osoba kojeovise o pomoći države (umirovljenici, nezaposleni iopćenito neaktivne osobe). Hrvatska, kao uostalom nibivša Jugoslavija, nije bila klasična zemlja planskeprivrede. Može se ocijeniti da su nezaposlenost iniska obrazovna i kvalifikacijska razina bile do po-četka tranzicije najvažnije determinante siromaštva.Drugim riječima, opasnost od marginalizacije bila jeneposredno povezana s isključivanjem iz svijeta ra-da. Ako je zaposlenost ili nezaposlenost jedna ododrednica potreba za socijalnom pomoći, druga odre-dnica je visina dohotka koja se ostvaruje. U mnogimzemljama niski (i neredoviti) dohodak važan je uzroksiromaštva.

Razlozi

Analiza politike socijalne skrbi u Hrvatskoj otežanaje zbog nepostojanja pouzdanih statističkih pokaza-telja i nekonzistenosti raspoloživih podataka. Prog-rami socijalne pomoći uvedeni novim Zakonom osocijalnoj skrbi teoretski imaju mnoga željena obilje-žja. Ipak, s obzirom na raspoložive pokazatelje nijemoguće utvrditi koliko učinkovito oni djeluju. Tek natemelju ankete o potrošnji kućanstava ili drugog po-sebnog istraživanja o razini i strukturi dohotka u ku-ćanstvu može se utvrditi koliko je stvarno socijalnapomoć uspješno usmjerena na one koji su stvarnosiromašni i u kojoj mjeri im ona pomaže da izbjegnuneimaštinu. Tako zasad za Hrvatsku nedostaju podacikojima bi se utvrđivala vodoravna i okomita učinko-vitost sustava, pa se mora suzdržati od konačne ocje-ne.

Prijedlozi

Ključno je pitanje ekonomske politike kako legalizi-rati zaposlenost u neslužbenom gospodarstvu i proši-riti bazu poreznih obveznika. To podrazumijeva prei-spitivanje čimbenika koji su uvjetovali prijelaz na radu neslužbeno gospodarstvo. Mali broj novostvorenihposlova u službenom gospodarstvu i prelazak na radu sivoj zoni uvelike se može pripisati visokoj razinitroška rada (pogotovo visokim stopama doprinosa zamirovinsko i zdravstveno osiguranje, ukupno gotovo40 posto bruto iznosa plaća). Stanje bi se moglo pop-raviti smanjivanjem ukupne stope doprinosa na prib-ližno 20-25 posto, što bi odgovaralo zemljama OE-CD-a s nižim stopama doprinosa, makar to značiloodređena smanjivanja prava iz socijalne zaštite zaodređeno vrijeme. Nepovoljne posljedice takvogsmanjivanja bile bi ublažene većim zapošljavanjem uslužbenom gospodarstvu, što bi omogućilo i veću za-poslenost i lakše podnošenje tereta financiranja jav-nih potreba.

6.2. Financiranje sustava za zapošlja- vanje i smanjivanje nezaposlenosti

Osnove

Likvidacija i stečaj velikog broja poduzeća, otpušta-nje velikog broja zaposlenih uz vrlo sužene moguć-nosti zapošljavanje utjecali su na eksploziju neza-poslenost u Hrvatskoj. Osim vrlo velikog broja neza-poslenih, stalno raste i udio osoba koji čekaju duževrijeme (više od 2 godine) na zaposlenje, tako dagotovo trećina nezaposlenih spada u ovu kategoriju.

Stanje

Problemi bi se mogli obuhvatiti u dvije skupine: su-žene mogućnosti zapošljavanja i relativno veliki brojkorisnika novčane naknade, tako da se gotovo svaraspoloživa sredstva sustava troše na materijalno-pravnu zaštitu, a ostaje vrlo malo za aktivnu politikuzapošljavanja što uvjetuje vrlo slabe i nedovoljnedjelatnosti dokvalifikacije, prekvalifikacije, stručnogosposobljavanja i slično. Prema podacima o udjelu u nezaposlenosti usprkosmnogo višim stopama nezaposlenosti među mladima,oni čine tek nešto više od trećine ukupno nezaposle-nih. Osobe između 25 i 50 godina starosti čine 54,3posto - više od polovice - svih nezaposlenih. Stogapolitika za smanjivanje nezaposlenosti ne bi trebala

31313131


biti usmjerena samo na rješavanja problema mladihizvan svijeta rada. Ako je politika zamišljena za pre-vladavanje određenih nepovoljnih uvjeta, treba bitiusmjerena na one grupe koje čine najveći dio osobakoje pate od nezaposlenosti. S druge strane, ako sepolitikom žele smanjiti troškovi uklanjanja nepovol-jnih uvjeta, onda je treba usmjeriti na grupe koje bil-ježe najveći rizik od nezaposlenosti. Iako je novčana naknade za vrijeme nezaposlenostimala u apsolutnom iznosu, navedeni odnos premaprosječnoj plaći odgovara udjelu koji novčana nak-nada bilježi u razvijenim industrijskim zemljama.Ako bi iznos novčane naknade bio mnogo viši, to bimoglo stvarate negativnu motivaciju za traženje za-poslenja i time potaknuti “stupicu nezaposlenosti”.

Razlozi

Iako se u posljednjih gotovo 30 godina (od 1971. do1998.) broj nezaposlenih u Hrvatskoj više nego upe-terostručio još se više povećao broj korisnika nov-čane naknade i zdravstvenog osiguranja, tako da je iznačajno porastao njihov udio u ukupnoj nezaposle-nosti. Zbog toga se u ukupnim sredstvima sustava zazapošljavanje jako povećao udio sredstava za mate-rijalno osiguranje nezaposlenih, dok se istodobnosmanjio udio sredstava za pripremu za zaposlenje tese gotovo sva raspoloživa sredstva u sustavu za zapo-šljavanje troše na materijalno-pravnu zaštitu neza-poslenih. U ukupnim izdacima sustava za zapošlja-vanje u 1998. godini udio sredstava materijalnog o-siguranja iznosio je 98,5 posto. Udio sredstava zapripremu za zaposlenje smanjivao se sa 57 posto u1971. godini na 1,5 posto u 1998. godini.

Prijedlozi

Tržište rada ima najvažniju ulogu u određivanju ži-votnog standarda građana Hrvatske, kao i u iznosimai vrstama pomoći koje trebaju pružati ustanove soci-jalnog osiguranja i zaštite. Fleksibilno tržište rada (sašto manje ograničenja u ponudi i potražnji za radom)uz gospodarski razvoj može osigurati visoke stopezapošljavanja i porast plaća. To bi smanjilo pritisakna sustav socijalnih pomoći, smanjilo broj osobakoje žele ostvariti prijevremenu mirovinu i slično.Nedovoljno fleksibilno tržište rada i ograničenja uprostornoj i profesionalnoj pokretljivosti radne snagepojačavaju probleme siromaštva i socijalne isključe-nosti te tako povećavaju teret socijalne skrbi vezaneuz gospodarsku krizu. Osim povećanih mogućnostizapošljavanja bitno je i poboljšati položaj nezaposle-

nih izgradnjom odgovarajućeg sustava skrbi za neza-poslene.Aktivnim mjerama politike zapošljavanja: obrazova-njem, prekvalifikacijom, dokvalifikacijom, stručnimosposobljavanjem poboljšava se kvalifikacijska stru-ktura tražilaca zaposlenja, čime se pospješuje i njiho-va profesionalna mobilnost i mogućnosti zapošlja-vanja. Ujedno, školovanjem se pomaže nezapos-lenima sačuvati ranije stečena znanja i sposobnosti,spriječiti moguća nezaposlenost još zaposlenih oso-ba, te dodatno uskladiti ponuda i potražnja zaposle-nja. Ponajviše zbog nedostatka financijskih sredstavaprogrami osposobljavanja zaposlenih i nezaposlenihu Republici Hrvatskoj provode se u vrlo malom obi-mu. Ove mjere u Hrvatskoj u najvećoj mjeri trebajubiti usmjerene na osobe u dobi između 15 i 24 godi-ne starosti koje bilježe najviše stope nezaposlenosti(a i kod kojih je vjerojatno najveći povrat od ulaga-nja u ljudski kapital). Ulaganje u ljude mora postatiza poslodavca profitabilno, štoviše profitabilinije odulaganja u kapital. Drugo, u najvećoj mogućoj mjeriprogrami obrazovanja trebaju biti usmjereni premapotražnji za pojedinim zanimanjima i sposobnostimakoja će se tražiti u budućnosti, odnosno težište trebabiti na osposobljavanju za "poznatog poslodavca".Takva politika treba biti stalno predmet razmatranjakako bi se osigurala učinkovitost, odnosno kako bikorist bila veća od rashoda i da je povrat veći od al-ternativnog ulaganja u druge namjene. Jednom kadazaživi aktivna politika zapošljavanja, u programe ob-razovanja i usavršavanja potrebno je uključiti sveveći broj radnika i iznaći načine da ih se motivira zaprihvaćanje novih znanja i sposobnosti (povećati iz-nos i/ili produžiti trajanje novčane naknade za onekoji prihvaćaju obrazovanje).Zbog naraslog problema nezaposlenosti u Hrvatskoj ina temelju iskustava drugih zemalja u tranziciji bitiće nužno određeno vrijeme povećati ukupna raspolo-živa sredstva za zapošljavanje (za aktivne mjere -priprema za zaposlenje, prekvalifikacija, dokvalifika-cija, stručno osposobljavanje i drugo, te pasivne mje-re - materijalno pravna zaštita) na 2 posto do 3 postoBDP-a.

6.3. Reforma mirovinskog sustava

Osnove

Mirovinski sustavi su u čitavom svijetu u krizi, alipostoji bitna razlika u krizi mirovinskih sustava urazvijenim industrijskim državama, državama u


32323232

razvoju i državama u tranziciji. Dok je krizamirovinskih sustava u visokorazvijenim državamanešto blaža, mirovinski sustavi u tranzicijskimdržavama nalaze se praktično pred stečajem.

Stanje

Postojeći javni sustavi mirovinskog osiguranja uzemljama tranzicije koji se financiraju iz tekućegdohotka, nisu u mogućnosti da zadovolje nastaleobaveze prema velikom broju umirovljenika.Umirovljenici pojedinačno primaju vrlo malemirovine, ali doprinosi za mirovinsko osiguranje suvrlo veliki (obično oko 30 posto, uz 20 posto za ostalasocijalna davanja), što neminovno stimulira prelazak usivu ekonomiju i zapošljavanje na crno. Mirovinskisustav u Hrvatskoj nalazi se u vrlo teškoj situaciji, aslično kao i u drugim tranzicijskim državama odpotpunog kolapsa spašava ga činjenica što semirovine usklađuju samo djelomično ili uopće neusklađuju s porastom plaća i cijena.

Razlozi

Dva su temeljna razloga za probleme mirovinskogosiguranja: demografski i financijski. Razlozi sumeđusobno usko povezani. Općenito, starenjestanovništva (fenomen prisutan u svim razvijenimzemljama, kojeg treba razdvojiti od biološkogstarenja) predstavlja temeljni uzrok povećanogpritiska na sredstva mirovinskih fondova. Tu pojavudugoročno ne može izdržati niti jedno gospodarstvo.Udio stanovništva starijeg od 65 godina u Hrvatskojiznosio je 1991. godine 13,1 posto (kod muškaraca10,1 posto, kod žena 16,0 posto). Zbog toganeizbježno postoji trend povećavanja jaza izmeđuuplata i isplata, koji se može riješiti ili većimdoprinosima ili razlike treba neprestano namirivati izproračuna na račun drugih stavki. Niti jedno nitidrugo nije poželjno. Dodatno, u mirovinskom sustavugeneracijske solidarnosti (pay as you go) ne postojinikakva izravna veza između mirovinskih doprinosa iisplata budući da se sve uplate troše na izdržavanjedanašnje generacije umirovljenika i one negarantiraju niti postojeću razinu mirovina ubudućnosti, a kamoli povišenje mirovinskogstandarda. Doprinosi za sustav generacijskesolidarnosti iskrivljuju ne samo broj sati kojepojedinac radi, nego isto tako i ostala obilježjaponude rada poput izbora zanimanja, mjesta rada iradnih napora. Doprinosi također iskrivljuju oblikei načine naknada za rad, prelazeći s novčanih

primanja koja se oporezuju na dodatne materijalnepogodnosti koje tvrtke osiguravaju svojimzaposlenima (poput plaćenih ljetovanja, zimovanja,korištenja službenog automobila i drugo), boljeuvjete rada i slično. Ujedno, ako je mirovinski sustavjako izdašan (što u Hrvatskoj nije) zdrav razum isvakodnevno iskustvo kažu da će osobe koji očekujutako visok stupanj zamjene dohotka vrlo maloštedjeti za mirovinu, pa time sustav nepovoljnoutječe na nacionalnu štednju.S prilagođivanjem tržišnom gospodarstvu od početkadevedesetih godina u Hrvatskoj je naglašeno: (1)pojačano prijevremeno umirovljenje i invalidskoumirovljenje kojim se rješava problemnezaposlenosti, ali i invalidsko umirovljenje koje jeposljedica rata, (2) izbjegavanje plaćanja doprinosazbog bujanja nelegalnog sektora, rada na crno, lošedržavne uprave, korupcije, itd., (3) državnozaostajanje u isplatama mirovina i usklađivanju sinflacijom zbog nedostataka sredstava u proračunu.U razdoblju od 1980. do 1998. godine značajno sesmanjio broj osiguranika (za gotovo 400 tisuća) a vi-še nego udvostručio broj umirovljenika tako da jejako pogoršan odnos broja osiguranika i umirovlje-nika. Dok je krajem 1980. godine na četiri osigura-nika dolazio jedan umirovljenik, navedeni je omjerstalno pogoršavan te je 1998. godine iznosio 1,48. Toznači da na tri osiguranika dolaze dva umirovljenika,što je i više nego nepovoljno. Broj korisnika starosnemirovine uvijek ima najveći udio u ukupnom brojuumirovljenika. Broj starosnih umirovljenika jako sepovećao početkom 90-ih kada je umirovljenje bionačin rješavanja socijalnog statusa osoba koje suzbog restrukturiranja gospodarstva i ratnih zbivanjaostale bez posla, a imale su uvjete za umirovljenje,prijevremeno umirovljenje ili za dokup staža.Prosječna mirovina tijekom 60-ih, 70-ih i početkom80-ih godina iznosila je između 50-60 posto prosje-čne plaće, a zlatne godine za umirovljenike bile surazdoblje od 1987-1990. kada je prosječna mirovinabila oko tri četvrtine prosječne plaće. Nakon toga us-lijedio je pad plaća. ali je smanjivanje mirovina bilojoš izraženije, te je 1993. godine prosječna mirovinabila tek nešto veća od polovice prosječne plaće. Zao-stajanje porasta mirovina u odnosu na porast plaćanastavljeno je i sredinom 90-ih, tako da se prosječnamirovina stalno nalazi ispod 50 posto prosječne pla-će. S obzirom na vrstu mirovina 1998. godine naj-veće su bile invalidske mirovine 1306 kuna (48,7posto prosječne plaće).

33333333


Iako relativno malo sudjeluju u ukupnim prihodimaRepubličkog fonda mirovinskog i invalidskog osi-guranja, transferi iz proračuna kretali su se od 0,3posto DBP-a 1995. godine, do 1,98 posto 1997. go-dine, tako da je Mirovinski fond postao jedan odznačajnijih generatora deficita kako središnjeg tako ikonsolidiranog državnog proračuna. Stanje je još po-goršano 1998. godine kada su transferi Mirovinskomfondu iznosili oko 2,75 posto DBP-a. Hrvatska, ina-če, već duže vrijeme bilježi porast proračuna. Velikiproračun ograničava gospodarski rast posebice uzemlji poput Hrvatske s nerazvijenim financijskimtržištem i slabim prilivom stranog investicijskog ka-pitala.

Prijedlozi

Reformom hrvatskog sustava mirovinskog osiguranjapredviđene su tri razine osiguranja: dva obvezna stu-pa (prvi stup generacijske solidarnosti za sve za-poslene na koji odlazi ukupni doprinos od 16,5 postobruto plaće i drugi stup kapitalizirane štednje za oso-be mlađe od 40 godina za koji se izdvaja 5 postobruto plaće, a prikupljena će se sredstva deponirati uprivatnim mirovinskim fondovima), te trećem stupudobrovoljnog kapitaliziranog osiguranja za one kojižele i više platiti za mirovinsko osiguranje, ali kasnijeumirovljenjem ostvariti i veću mirovinu. Osim toga,reformom se predviđa postupno povećanje dobnegranice za odlazak u mirovinu, proširenje obračun-skog razdoblja za ostvarivanje mirovine (što bi tako-đer trebalo biti poticaj plaćanju doprinosa jer će tadamirovina neposrednije ovisiti o uplaćenim doprino-sima), smanjivanje poticaja za ranije umirovljenje, apodzakonskim odredbama i boljom organizacijomslužbe nastojati će se poboljšati ubiranje i kontroluubiranja doprinosa privatnog sektora.Bez obzira na opravdane kritike (po kojima bi miro-vinsku reformu trebalo provesti u trenutku kada u hr-vatskom gospodarstvu budu razvijeni tržište kapitala,tržište vrijednosnih papira, financijsko tržište, banka-rski sustav i tržište rada; nadalje, navodi se da je os-novna manjkavost prijedloga novog hrvatskog zako-na o mirovinskom sustavu što nije detaljno reguliraopitanje raspolaganja - čuvanja i oplođivanja prikup-ljenih sredstava mirovinskih fondova, pitanje pobol-jšanja ubiranja i kontrole ubiranja doprinosa, te mo-gućnost daljnjeg opterećivanja državnog proračuna -detaljni izračuni za svaku predviđenu mogućnost, poiznosima, godinama, itd.) mirovinska reforma jenužna i ne smije se odlagati, ali su neophodna podro-bna razmatranja utjecaja mirovinskog sustava na pro-

račun kako bi se mogli dobiti dugoročno pouzdanijipodaci za postavljanje novog mirovinskog sustava urealne proračunske okvire. Uz to treba pokušati pro-cijeniti tranzicijske troškove, proučiti posljedicepromjena na određene dobne skupine i uskladiti re-formu mirovinskog sustava s reformom cjelokupnogsustava socijalne skrbi da se ne dogodi da neki odkorisnika popuno "ispadnu iz sustava".Reforma mirovinskog sustava sigurno nije jednosta-vna i laka zadaća koja se može ostvariti preko noći.Reforme koje uključuju ograničenje troškova poseb-no su teške i traže mnogo vremena, znače naruša-vanje nečijih ostvarenih interesa; sadašnji su obliciosiguranja postali gotovo svetinja. U Hrvatskoj jepotrebno postizavanje svojevrsnog nacionalnog kon-senzusa oko osnovnih elemenata reforme. Nužno jetakođer potrebno provesti efikasne javne informa-tivne kampanje kako bi najšira javnost bila upoznatas razlozima ostvarivanja reforme i njezinim najvaž-nijim elementima, jer bi time bilo moguće smanjitisocijalne otpore koji neizostavno prate jednu takvusveobuhvatnu reformu.

6.4. Zdravstveno osiguranje i financiranje zdravstva

Osnove

Zdravstvo je skup institucija i aktivnosti koje djelujuna očuvanju i unapređenju zdravlja. Zdravstvenazaštita je širi je pojam od zdravstva jer sustav zdra-vstvene zaštite osim aktivnosti zdravstvenih institu-cija uključuje i sve ostale mjere usmjerene na oču-vanje i unapređenje zdravstva.Sustav financiranja zdravstvene zaštite je skup na-čela, pravila, mehanizama, instrumenata i metodapomoću kojih se odvija proces “prikupljanja” sred-stava zdravstvenog osiguranja i drugih sredstavazdravstvene zaštite, te njihova distribucija davatel-jima zdravstvene zaštite. Sustav financiranja zdra-vstvene zaštite tvore: izvori sredstava za financi-ranje zdravstvene zaštite; instrumenti i metode pri-kupljanje sredstava iz izvora; instrumenti i metodealokacije prikupljenih sredstava; i metode plaćanjadavateljima usluga.Tržište zdravstvenih usluga i osiguranja može bitineučinkovito zbog slabih informacija te problemanepovoljnog izbora i moralnog hazarda vezanih zazdravstveno osiguranje. U svim zemljama troškovizdravstva rastu po visokoj stopi.


34343434

Stanje

Hrvatska prema broju bolesničkih postelja na 100tisuća stanovnika odgovara razini koju bilježe raz-vijenije europske zemlje, a nešto je manji broj liječ-nika na 100 tisuća stanovnika. Za zdravstvo Hrvat-ska izdvaja veliki dio BDP-a, te je u prvoj polovici1990-ih imala najviši udio izdvajanja za zdravstvenuzaštitu (8,5 posto BDP-a) od 75 razmatranih zemaljau svijetu. U Hrvatskoj se oko 1995. godine povećaoudio izdvajanja za zdravstvo (na 10,1 posto BDP-a), što je tek nešto malo manje od udjela u Njemačkojod 10,5 posto BDP-a.U Hrvatskoj je 1998. bilo zdravstveno osigurano 4,6milijuna osoba (od čega 1,4 milijuna aktivnih rad-nika, 160 tisuća aktivnih seljaka, 850 tisuća umirov-ljenika, 200 tisuća nezaposlenih i 1,8 milijuna čla-nova obitelji).

Razlozi

Zdravstvo se u Hrvatskoj financira doprinosom od 9posto na plaću (koje plaća poslodavac) i 9 posto izplaće (koje plaća zaposleni), što znači da je ukupnastopa doprinosa 18 posto bruto plaće. Sredstva se pri-kupljaju u Hrvatskom zavodu za zdravstveno osigu-ranje, ali taj novac nije dovoljan za pokrivanje svihpotreba, pa često nije moguće ostvariti mnoga dekla-rativna prava iz zdravstvenoga osiguranja. Poteškoćes financiranjem zdravstva traju duže vrijeme, a poja-čane su od 1995. godine otkad zdravstvenu potrošnjune prate odgovarajući prihodi. Iako prihodi HZZOrastu od 1996. godine, ta je godina završila neplaće-nim obvezama HZZO-a u iznosu od gotovo milijardukuna, 1997. godina s više od 2,25 milijarde kuna,1998. godina s više od 3,76 milijarde kuna. Razlozisu smanjivanje broja radno aktivnih osiguranika ipovećanje broja umirovljenika (koji su od 1. veljače1998. godina potpuno prestali plaćati bilo kakve dop-rinose za zdravstveno osiguranje), veliki nominalniporast izdataka za plaće (u skladu sa sklopljenim ko-lektivnim ugovorom za zdravstvo svako povećanjeplaća korisnika državnog proračuna znači neposrednopovećanje plaća zdravstvenih djelatnika), te uvođenjePDV-a (koji je HZZO stajao oko milijardu kuna go-dišnje, time da je ukidanjem tog poreza na lijekove iugradbene materijale došlo do određene korekcije, alitek u iznosu oko 330 tisuća kuna).

Prijedlozi

U cilju racionalizacije troškova i unapređenju cjelo-kupnog stanja u zdravstvu u Hrvatskoj se predviđareforma sustava zdravstvenog osiguranja. Predlaže seukidanje sadašnjeg financiranja gotovo cjelokupnezdravstvene zaštite novcem koji se prikupi od (18posto) doprinosa za zdravstvo iz plaća i na plaće, apostojala bi tri izvora (stupa) sredstava za liječenje:Prvi bi stup bio stopa doprinosa koja bi se sa sadaš-njih 18 posto smanjila prema prijedlogu, na ukupno10 posto. Tako bi se rasteretilo gospodarstvo i pojef-tinila cijena rada. Od 13 milijardi kuna koliko bi tre-bao iznositi proračun zdravstva u 2000. godini, timobveznim osiguranjem prikupilo bi se 5 milijardikuna. Državni proračun, također s oko pet milijardikuna godišnje, prema prijedlogu novoga modela, tre-bao bi financirati zdravstvenu zaštitu ugroženih sku-pina (djece, starijih osoba, nezaposlenih i neosigura-nih), financiranje javnozdravstvenih mjera (epidemi-ologija, sprečavanje trovanja, sprečavanje štetnih ut-jecaja od zračenja i slično), kao i sve ono što se od-nosi na preventivnu zaštitu i promicanje zdravstva.Treći je izvor novca dodatno zdravstveno osiguranje,gdje se računa s oko 1,5 milijardi kuna koje bi se ko-ristili za sve dijagnostičke i terapijske usluge kojenisu na popisu zajamčenih obveznim osiguranjem. Ufinancijsku konstrukciju ulazi i novac prikupljen odparticipacije osiguranika, koja bi prema sadašnjemprijedlogu iznosila oko 10 posto cijene zdravstveneusluge (u postojećem sustavu participacija je manjeod 1 posto, dok je u svim europskim zemljama izme-đu pet i petnaest posto) time da bi se odredio so-cijalni cenzus za one koji neće plaćati participaciju. Sparticipacijom i novcem kojim bi gradovi, odnosnožupanije, sufinancirali svoje zdravstvene ustanove usustav bi ušlo još 1,5 milijardi kuna.Među osnovnim je uvjetima za ostvarivanje novogmodela financiranja zdravstvene zaštite precizno od-ređivanje popisa dijagnostičkih i terapijskih uslugakoje su pacijentu zajamčene obveznim zdravstvenimosiguranjem. U prvi paket obveznih usluga biti ćeuključeno sve ono što izravno spašava ljudski život išto se ubraja u hitno zbrinjavanje bolesnika, te pri-marna zdravstvena zaštita i preventivne mjere. Za svedruge zdravstvene usluge koje neće biti na tom po-pisu ili za dodatni bolnički standard pacijent će mo-rati imati dodatno osiguranje.Brojne su prednosti novog modela financiranja zdra-vstvenog osiguranja. Zbog manjih doprinosa trebalibi se smanjiti troškovi radne snage čime bi porasla

35353535


konkurentska sposobnost hrvatskog gospodarstva.Ujedno, građani bi imali mogućnost da i sami sudje-luju u kupovini kvalitetnih zdravstvenih usluga. Zasmanjenje potrošnje u zdravstvu potrebna je provjerai kontrola provedenih intervencija, odnosno dijagno-stičkih i terapijskih usluga, kao i provjera njihovestvarne potrebe. Stoga je potrebno napraviti je-dinstveni sustav troškovne liste koje bi obuhvatile petvažnih kategorija: bolnice, lijekove koji se dobivajuna recept, dijagnostičke postupke, troškove liječenja itroškove kućnog liječenja. Osim dijela reforme fi-nanciranja zdravstvenog sustava, važno je ostvariti iuspješnu nacionalnu informatičku strategiju koja biomogućila razmjenu podataka i odgovarajuće vred-novanje kvalitete zdravstvenih usluga u pojedinimzdravstvenim ustanovama, nadzor učinkovitosti i fi-nancijsku opravdanost zdravstvenih djelatnosti. Iako

reforma zdravstva i zdravstvenog osiguranja nije jed-nostavna i jeftina zadaća (troškovi se procjenjuju naukupno oko 40 milijuna dolara), promjene koje bi senjome postigle u unapređenju zdravlja i zdravstva suvišestruke, a ostvareni bi troškovi trebali biti dalekomanji od mogućih ušteda.Reforma postojećeg sustava zdravstvenog osiguranjau smjeru jačeg oslanjanja na privatno osiguranje tejačanje tržišnih elemenata nužna je za dugoročno o-siguravanje održivosti sustava. Time se smanjujeprevelika uloga države, čime se ograničava moguć-nost paternalističkog ponašanja i stvaraju uvjeti zaporast dohotka.

Documents

Ekonomika javnog sektora