El Itinerario Desviado Del Estado Autonomico y Su Futuro

EL ITINERARIO DESVIADO

DEL ESTADO AUTONMICO

Y SU FUTURO

JOS LUIS MEILN GIL

A CORUA

2014

4

1 edicin 2014

Jos Luis Meiln Gil El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro ISBN papel: 978-84-686-5507-9 Impreso en Espaa Editado por Bubok Publishing S.L

El itinerario desviado del Estado autonmico y su futuro

NDICE

,32548e(67(/,%52,, /$ &216758&&,1 '(/ 02'(/2 $87210,&2

&RQGLFLRQDPLHQWRVGHOD&RQVWLWXFLyQ1.1. La dificultad del consenso ................................... 29 1.2. El antecedente imprescindible de la Constitu-cin de 1931 ............................................................... 33 1.3. La perturbadora innovacin de las preautono-mas ............................................................................ 44

/DVDXWRQRPtDVHQHO$QWHSUR\HFWRGH&RQVWLWXFLyQ\ VX FDPELR UDGLFDO HQ HO LQIRUPH GH OD SRQHQFLD HOQXHYRHQIRTXH/DVQDFLRQDOLGDGHV 6REUH FyPR VH UHDOL]y HO FDPELR GH OD RULHQWDFLyQGHO$QWHSUR\HFWR3UHFLVLRQHVGHOGLFWDPHQGHOD&RPLVLyQ(OGLVHxRDXWRQyPLFR

6.1. Rasgos fundamentales. Generalidad y singulari-dades ........................................................................... 74 6.2. El soporte doctrinal de la generalizacin de las Asambleas Legislativas en las Comunidades Aut-nomas y su crtica ...................................................... 79 3ULQFLSLR GLVSRVLWLYR \ GHVFRQVWLWXFLRQDOL]D-FLyQ ............................................................................. 95 6.4. El artculo 150,2 y su forzada apertura .................. 98

,,, /$ $3/,&$&,1 '(/ ',6(f2 &2167,78&,21$/

/DHODERUDFLyQ\DSUREDFLyQGHORV(VWDWXWRVYDVFR\FDWDOiQ

JOS LUIS MEILN GIL

(OLQLFLRGHODGHVYLUWXDOL]DFLyQGHOPRGHOR2.1. El frustrado intento de cambio en el Estatuto de Galicia ........................................................................ 110 2.2. El Estatuto de Andaluca: el inicio del cambio .... 116 2.3. La confirmacin del cambio del modelo consti-tucional ....................................................................... 127

/DFRQVXPDFLyQGHOGHVYtRODJHQHUDOL]DFLyQGHODV$VDPEOHDV/HJLVODWLYDV

3.1. Testimonios de los protagonistas ........................ 137 3.2. La Comisin de Expertos .................................... 144 3.3. Acuerdo poltico y LOAPA ................................. 160 3.4. Los pactos de 1992: el culmen de la desviacin del diseo constitucional ........................................... 172

(O LQWHQWR GH FRQVWLWXFLRQDOL]DU OD XQLIRUPLGDG (OGLFWDPHQGHO&RQVHMRGH(VWDGR6REUHOD~OWLPDIDVHGHOLWLQHUDULR

5.1. El plan Ibarretxe .................................................. 187 5.2. El nuevo Estatuto cataln: fin de ciclo ................ 188

([FXUVRVREUHHOXVRHLQWHUSUHWDFLyQLQGHELGRVGHODUWtFXORGHOD&RQVWLWXFLyQ /D LQIOXHQFLD QHJDWLYD GH OD JHQHUDOL]DFLyQ GH ODV$VDPEOHDV /HJLVODWLYDV HQ OD LQWHUSUHWDFLyQ GH ODVFRPSHWHQFLDV%DODQFHGHVLWXDFLyQ

,962%5((/)87852'(/(67$'2$87210,&2

3XQWRGHSDUWLGD9ROYHUDOD&RQVWLWXFLyQ'HMDUODVFRVDVFRPRHVWiQFRQPRGLILFDFLRQHVTXHQRUHTXLHUDQUHIRUPDGHOD&RQVWLWXFLyQ &RQYDOLGDFLyQ GH OD VLWXDFLyQ DFWXDO PHGLDQWHUHIRUPDGHOD&RQVWLWXFLyQODVSURSXHVWDVGHOLQIRUPHGHO&RQVHMRGH(VWDGR5HIRUPDGHOD&RQVWLWXFLyQHQFODYHIHGHUDO


$VLPHWUtDVLQIRUPDOLGDGIHGHUDO5HGHVFXEULPLHQWRGHODVVLQJXODULGDGHVHQHO(VWDGRDXWRQyPLFR 3RVLEOH UHFDOLILFDFLyQ GH OD GLVSRVLFLyQ WUDQVLWRULDVHJXQGDGHOD&RQVWLWXFLyQ 5HIRUPD GH OD OH\ RUJiQLFD GHO 7ULEXQDO &RQVWLWXFLRQDO &RQYDOLGDFLyQ \ UHFDOLILFDFLyQ GH FRPSHWHQFLDVDVXPLGDVSRUODV&RPXQLGDGHV$XWyQRPDV3HUYLYHQFLDGHODUWtFXORGHOD&RQVWLWXFLyQ/DFRQILJXUDFLyQGHO6HQDGRHQHO(VWDGRDXWRQyPLFRXQDVXQWRSHQGLHQWH/DFXHVWLyQFDWDODQD

9$02'2'(&21&/86,1


9

I. POR QU ESTE LIBRO

Este libro se encuentra estimulado por la circunstancia actual condicionada por la iniciativa secesionista de los nacionalistas catalanes. Cmo hemos llegado a esto? Es la pregunta con la que se inicia el libro de un colega uni-versitario1 y pueden plantearla muchos ciudadanos. Sin duda existen varias causas, pero algo tiene que ver el itine-rario seguido por el Estado autonmico que se ha desviado del diseo constitucional por decisiones polticas, con el amparo de una doctrina cientfica hegemnica que no se comparte.

Ese itinerario evidencia una autntica vulneracin de ar-tculos fundamentales de la Constitucin, que no suele reconocerse. Lo que aqu se expone no es una tesis poltica o ideolgica. Es la constatacin de un hecho. El resultado es una ordenacin del Estado autonmico que no es el aprobado por el pueblo espaol y ha sido acordada sin el consenso constitucional, que sera necesario recuperar, y que no ha resuelto los problemas fundamentales que afec-WDQDODSDWULDFRP~QGHO muy elaborado artculo 2 de la Constitucin de 1978. Una realidad que, en primer tr-mino, habra de reconocerse a la hora de proponer lo nece-sario para enfrentar sus consecuencias. Qu se quiere

1 R.L. BLANCO VALDS, El laberinto territorial espaol, Alianza Editorial, Madrid, 2014.

JOS LUIS MEILN GIL

10

reformar: el texto constitucional o lo que se ha acordado a su margen?

Se han rebasado treinta y cinco aos de la entrada en vigor de la Constitucin, durante los cuales se ha consolidado un perodo de vida democrtica sin parangn en nuestra histo-ria. La disposicin derogatoria, aclamada en cada una las leyes citadas en el momento de su aprobacin por el Con-greso de los Diputados, es una muestra evidente de la im-portancia del cambio de rgimen poltico que supona. Es un testimonio de fidelidad notarial que no precisa de co-mentarios. Fue el desemboco natural de la ley para la re-forma poltica que haba cumplido su episdico cometido de hacer posible unas elecciones generales, con la partici-SDFLyQGHORVSDUWLGRVSROtWLFRVHQXQSURFHVRGHWUDQVLFLyQSROtWLFD, una transaccin civilizada entre continuidad y ruptura, marcada por la concordia, de la que ha quedado como arquetipo la figura de Adolfo Surez y de la que fueron protagonistas lderes de muy diferentes ideologas, que permiti elaborar la Constitucin desde el consenso, aprobada por una amplia mayora del pueblo espaol.

Esa convergencia fue posible, entre otras razones, porque la Constitucin reconoca las libertades y derechos como esencia de un sistema democrtico. Esa consideracin fue decisiva para que comunistas y socialistas, tradicional e ideolgicamente republicanos, aceptasen la Monarqua parlamentaria junto a la afirmacin de que la soberana nacional reside en el pueblo espaol. Los pasos dados hi-cieron crebles las palabras de Don Juan Carlos I de ser Rey de todos los espaoles, superando la divisin de ven-cedores y vencidos desde el cruento enfrentamiento de una guerra civil.


11

Hubo tambin acuerdo en rechazar el carcter centralista del Estado que se sustitua. Quedaba claro, como una reivindicacin, en eslganes proclamados en manifesta-ciones populares propulsadas por la izquierda ideolgica en los que se peda junto a libertad y DPQLVWtD HVWDWXWRVGHDXWRQRPtD Superando la polisinomia de la palabra, en trminos apropiados para el consenso, el Estado habra de asegurar, al menos, una descentralizacin poltica.

No es aventurado sostener que el diferente entendimiento de la expresin ha influido en el modo en que se incorpor al texto constitucional. El Estado, que se autodefine como social y democrtico y cuya forma poltica es la Monar-qua parlamentaria, no lo hace en la Constitucin como autonmico, aunque con propiedad as ha venido denomi-nndose por el Tribunal Constitucional, la doctrina cient-fica y es de uso general. Las bases en que se apoya se en-cuentran en el artculo 2, que habla de la indisoluble uni-dad de la Nacin espaola y garantiza el derecho a la au-tonoma de las nacionalidades y regiones, as como en el Ttulo VIII, De la Organizacin Territorial del Estado. Y tambin esa plasmacin constitucional explica la discuti-ble trayectoria que ha seguido el Estado autonmico, tra-sunto de concepciones ideolgicas, polticas y doctrinales diferentes de lo que se dar cuenta en las pginas que si-guen.

El tiempo no pasa en vano. Sin ahondar en sus causas, que supondra examinar la historia de lo acaecido durante los aos de vigencia de la Constitucin, es un dato comproba-ble que en los ltimos han surgido, en el mbito poltico y en el doctrinal que con frecuencia se retroalimentan, mani-festaciones sobre la conveniente o necesaria reconstruc-

JOS LUIS MEILN GIL

12

cin del Estado, sobre la reforma de la Constitucin, en las que subyace, en casos, una revisin del ya alejado contex-to histrico en que se elabor. Afecta a todas sus institu-ciones que se juzgan en crisis2, hasta hablarse de una crisis constitucional de enorme hondura. Existen sntomas rele-vantes para un diagnstico de esa importancia, entre los que podra citarse el funcionamiento de los partidos polti-cos, en el que tiene que ver el sistema electoral, con la influencia partidaria en la composicin de instituciones, como el Tribunal Constitucional o el Poder Judicial, por referirme solo a aspectos estructurales.

As, por diversas razones, entre las que ha de subrayarse el HQFRQDPLHQWRGHODFXHVWLyQFDWDODQDFRQODSRVWXODFLyQde secesionismo, se pone nfasis en el sistema de las auto-nomas, que con frecuencia se identifica con el principal problema del Estado, como hace un ilustrado colega al que me referir en diversas ocasiones3.

Desde muy temprano se ha criticado en sede doctrinal la redaccin de la Constitucin en esa materia tachndola, como mnimo, de poco clara y defectuosa. La generalidad de la crtica ha merecido por ello que tambin desde una persSHFWLYDFLHQWtILFDVHKD\DFRQVLGHUDGRFRPRFDPSDxDGHRSLQLyQS~EOLFD\TXHVHUHYHOD LQMXVWDH LQMXVWLILFD

2 A ttulo de muestra, sin tinte partidario, desde la sociedad civil, G. ARIO ORTIZ, Regenerar la democracia, reconstruir el Estado. Un programa de reformas polticas, Unin Editorial, Madrid, 2012. 3 En ese sentido es relevante el premiado libro de S. MUOZ MA-CHADO, Informe sobre Espaa. Repensar el Estado o destruirlo, Crtica, Barcelona, 2012.


13

GD4. Las opiniones negativas se emiten en la actualidad en un arco que abarca el excesivo gasto, incluido el despilfa-rro clamoroso, de las Comunidades Autnomas en una etapa de crisis econmica que ha llevado a severas polti-cas para cumplir con el compromiso ante la UE de resol-ver el dficit pblico contrado; la aspiracin de aquellas a constituirse en mini Estados en su organizacin, compor-tamiento y multiplicacin de la clase poltica; la falta de claridad en la distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas o, segn se mire, el debili-tamiento del propio Estado y la dificultad de que este pue-da desarrollar polticas de mbito nacional; se opina que el Estado autonmico debe ser sustituido por otro o senci-llamente es rechazado.

Esto ltimo es lo que implica la deriva nacionalista en Catalua. El acuerdo ampliamente mayoritario del Parla-ment de convocar un referendo para que el pueblo cataln HMHU]D HO GHUHFKR D GHFLGLU FRQ XQD IHFKD \ XQDV SUHguntas concretas que se refieren a que se constituya como Estado propio y en caso de respuesta afirmativa como Es-tado independiente, ha hecho saltar todas las alarmas. Se ha cruzado el Rubicn de la reforma hasta la orilla del secesionismo. No es cuestin aqu de seguir la preocupan-te peripecia nacionalista que ha dejado de ser un problema LQWHUQR ODFXHVWLyQ FDWDODQDSDUD VLWXDUOD HQ el mbito internacional. No se tratara, pues, de una mera reforma de la Constitucin. Conviene, sin embargo, recordar que el

4 J. TORNOS, El sistema jurdico de las Comunidades Autnomas, y LPEZ GUERRA en Asimetra y cohesin en el Estado autonmico, INAP, Madrid, 1997.

JOS LUIS MEILN GIL

14

portavoz del grupo cataln5 se pronunci en el debate constituyente en contra del derecho a la autodetermina-cin.

Expresadas de una u otra manera, con mayor o menor am-plitud, intensidad o profundidad, en las propuestas de re-forma de la Constitucin se parte de la conviccin de que el ciclo del Estado autonmico est agotado6. De acuerdo con lo antes expuesto cabran las siguientes variantes: su-presin de las Comunidades Autnomas, que figur en el programa de un partido poltico para las elecciones al Par-lamento Europeo; el mantenimiento del Estado autonmi-co tal como ha llegado al presente con una determinada reforma constitucional; su conversin en Estado federal mediante la reforma de la Constitucin, propugnada por el PSOE, con respaldo doctrinal, y con diferentes modalida-des; el Estado en clave confederal, en opinin reiterada por el Partido Nacionalista Vasco, desde un Pas Vasco en el que entrara Navarra y territorios de Francia con la orientacin de una pertenencia reconocida a la Unin Eu-ropea, en lo que coincidira con la aspiracin de los nacio-nalistas catalanes, activada por el proceso en Escocia, y

5 Voto en contra de la enmienda del diputado Letamenda Belzunze, que la defendi. Cfr. Constitucin espaola. Trabajos parlamentarios, Cortes Generales, II, p.1699. 6 En el barmetro del CIS de mayo de 2014 un 22% se manifiesta partidario de un Gobierno central sin autonomas, un 10,4% de un Estado en el que las Comunidades Autnomas tengan menor autono-ma que la actual; un 34,1% un Estado con Comunidades Autnomas como en la actualidad; un 13,1%, Comunidades Autnomas con mayor autonoma; un 8,8% un Estado en el que se reconociese a las Comuni-dades Autnomas la posibilidad de convertirse en Estados indepen-dientes.


15

con el argumento de lo acaecido en Ucrania o apelando a la experiencia de Kosovo o de una posible iniciativa de Flandes en una orientacin comparable7.

Por qu este libro, cuando a esta altura de los tiempos existe una amplia y valiosa literatura cientfica sobre el tema autonmico a la que modestamente he contribuido8 y una abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional. De un lado, la preocupacin compartida por distinguidos FROHJDV TXH SRGUtD H[SUHVDUVH HQ OD FRQJRMD GHO FLXGDGDQRR, por decirlo personalmente, por la misma preocu-pacin que motiv mi participacin en la vida pblica y, en concreto, en la elaboracin de la Constitucin como diputado en el Congreso. Aunque la tesis que aqu se ra-zona ha sido expuesta en lo fundamental en el proceso constituyente y en escritos cientficos y testimoniales y en medios de comunicacin social, la realidad suscrita sucin-tamente con anterioridad me ha inclinado a esta nueva iniciativa. Nos encontramos, ciertamente, ante una situa-cin que no se haba producido desde la entrada en vigor de la Constitucin de 1978. Quiz para atraer la atencin de los lectores, se ha llegado a extremar juicios sobre ella, que no son corteses y no me parecen justos con quienes hemos intervenido en la elaboracin del texto constitucio-nal, por lo que me siento concernido. 7 En el debate constituyente el representante del Partido Nacionalista, Vasco Vizcaya Retama, se manifest en favor de la autodeterminacin, pero no de su constitucionalizacin. &RQVWLWXFLyQp. 1696. 8 La ordenacin jurdica de las autonomas, Tecnos, Madrid, 1988; La construccin del Estado de las Autonomas, Fundacin Caixa Galicia, $ &RUXxD (VWDGR DXWRQyPLFR GLVHxR DSOLFDFLyQ UHVWDXUDFLyQ HQ La reforma del Estado y de la Administracin espaola, INAP, 2013.

JOS LUIS MEILN GIL

16

Se entender, por ello, que no pueda compartir expresio-QHV FRPR ODV VLJXLHQWHV 3DUWLUp, en todo caso, de una constatacin que por primera vez enuncio: el Ttulo VIII de la Constitucin, que ha dado lugar a la organizacin del sistema autonmico, es un desastre sin paliativos, un com-plejo de normas muy defectuosas tcnicamente, que se juntaron en dicho texto sin mediar ningn estudio previo, ni una reflexin adecuada sobre las consecuencias de di-FKDDSOLFDFLyQ, que se reitera HVGHSULQFLSLRDILQLQFRrrectsimo tcnicamente. Resulta inaceptable que la parte ms delicada de la Constitucin no fuera tratada con ms FXLGDGR\WDOHQWR El desbarajuste que se achaca se debe-ra a la improvisacin, o a razones ocultas o a la interven-FLyQGHGRVLQWHOLJHQWHVHLQIOX\HQWHVSROtWLFRVGHODpSRca (uno de UCD y otro del PSOE), que no eran juristas y no tenan por qu saber de las consecuencias de lo que DFRUGDEDQQLQDGLHVHODVH[SOLFyDe ah el sensaciona-OLVWDWtWXOR3HURTXLpQKa inventado esto?9. Sin conceder un hueco al sarcasmo o a la irona, y sin al-zarme en un orgulloso escabel, por servir a la verdad habr simplemente de recordarse que entre los ponentes R SDGUHVGHOD&RQVWLWXFLyQKDEtDGRVFDWHGUiWLFRVGH'HUHFKRpblico, uno de Filosofa del Derecho, un letrado del Con-sejo de Estado, un letrado de las Cortes, un prestigioso abogado de gran relevancia en la actualidad y un funciona-rio pblico, todos ellos con experiencia que no es del caso detallar. Entre los que colaboramos en esta parte habr que citar a un Catedrtico de Derecho constitucional y uno de

608f2=0$&+$'2,QIRUPHFLW


17

Derecho administrativo, quien esto escribe10. De las publi-caciones de algunos de los citados y, en todo caso, de sus intervenciones parlamentarias se comprueba que no eran desconocedores de otros ordenamientos jurdico-constitucionales y no resulta nada inslito que los partidos polticos contasen con los informes tcnico-jurdicos cuya falta parece deplorarse.

Con reiteracin se echa de menos la explicacin sobre por TXp VH RSWy SRU XWLOL]DU FRPR KHUUDPLHQWDV SULQFLSDOHVpara la organizacin territorial del Estado las mismas em-SOHDGDVHQTXHVHDFRJHEDMRHOFRQWXQGHQWHWtWXOR(O HUURU RULJLQDULR (VWDV \ RWUDV DILUPDFLRQes, con la misma fuerza de expresin, -VLXQLQYHVWLJDGRUQRDYLVDdo buscase en el texto de la Constitucin de 1978 el diseo DFDEDGRGHGLFKDRUJDQL]DFLyQQRORHQFRQWUDUtD- es otro de los motivos que han impulsado este libro en los que se tratar dar repuesta a esos interrogantes. En ltimo tr-mino, una defensa de lo aprobado en la Constitucin.

Haber participado en la elaboracin del tan criticado asun-to, como puede comprobarse en las numerosas enmiendas in voce incluidas en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, tanto en la Comisin de Asuntos Constitu-cionales y Libertades Pblicas como en el Pleno, y en reuniones extraparlamentarias preparatorias, permite acer-10 Cfr. S. GALLEGO-DAZ y B. DE LA CUADRA, Crnica secreta de la Constitucin, Tecnos, Madrid, 1989, p.69, que se refiere a la LQFRUSRUDFLyQ GH VFDU $O]DJD \ -RVp /XLV 0HLOiQ QXHYRV ILFKDMHVdel equipo QHJRFLDGRU FHQWULVWD VFDU $O]DJD \ -RVp /XLV 0HLOiQresultaron para UCD una valiosa incorporacin y fueron adquiriendo, SURJUHVLYDPHQWHPD\RUHVFRPSHWHQFLDVDORODUJRGHORVGHEDWHVSS36-37.

JOS LUIS MEILN GIL

18

carse a lo que podra llamarse una interpretacin cuasi autntica de la voluntad constituyente, dar testimonio de las posiciones que se plantearon a lo largo del proceso en que se form. Una cuestin tan importante como delicada, como se ha reconocido con unanimidad, es ms difcil de aprehender desde la grada o desde el burladero, si se per-mite la metfora, y no digamos si se acta a toro pasado o si se teoriza virtualmente, sin atender a la realidad que las circunstancias histricas, coetneas y precedentes plantea-ban. Conocer desde dentro el proceso de elaboracin de los textos, no siempre realizado en los formales mbitos parlamentarios, que no es algo inslito en la realidad com-parada, proporciona elementos importantes para su inter-pretacin, como espero pueda comprobarse.

No parece necesario insistir en la posibilidad de reforma de la Constitucin, que ella misma reconoce. Lo que se pretende es elucidar hasta qu punto las reformas que se proponen responden a lo que consta autnticamente en la Constitucin, as como de la aplicacin e interpretacin que de ella han hecho los partidos polticos y el propio Tribunal Constitucional con el auxilio de legtimas orien-taciones doctrinales. No vaya a ser que en alguna medida se est combatiendo molinos de viento como gigantes imaginados no sin inters o se descubra lo ya inventado.

En otras palabras -que no rehyen el dilogo-, repensar lo que se hizo con la Constitucin en cuanto a la organiza-cin territorial del Estado, por utilizar los trminos de aquella. Para ello conviene recorrer todos los pasos dados,


19

desde el inicio11: lo que fue el diseo constitucional, con los importantes cambios introducidos en lo que haba sido el proyecto (oficialmente se llam anteproyecto) y el mo-do en que se ha aplicado, el desarrollo realizado hasta la realidad actual y conjeturar su futuro.

Es lo que aqu se pretende desde una perspectiva jurdica que no desconoce las concretas y variantes circunstancias de la poltica que tanto han influido en el itinerario y en la desembocadura. Y, por supuesto, sin anteponer a los tex-tos constitucionales concepciones cientficas o ideolgicas en las que ahormarlos. Se podr discrepar de la solucin constitucional a cuestiones concretas, pero no puede pres-cindirse de lo que la Constitucin dice, o hacerla decir lo que no dice, por mucha autoridad cientfica que se tenga o por mucho poder poltico que se detente, que no puede estar por encima de la Constitucin como as ha ocurrido. Esa ha sido la responsabilidad de partidos polticos en el Gobierno y en la oposicin.

Hacer una lectura fiel de la Constitucin, reconstruir su trayectoria, para mostrar que los preceptos de la Constitu-cin tan denostados o declarados obsoletos perfilaban un coherente sistema que no se ha querido tener en cuenta por conveniencias de la poltica o, con ms altura, por sostener un modelo diferente al realmente aprobado, que de todo ha habido. Con cierta reiteracin se sostiene por colegas res-

11 Sobre las etapas del proyecto constituyente cfr. F. RUBIO LLO-RENTE, La forma del poder. Estudios sobre la Constitucin, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 60 y ss. En el momen-to de la elaboracin de la Constitucin este ilustre profesor era Letrado de las Cortes en activo.

JOS LUIS MEILN GIL

20

SHWDEOHV TXH ORV FRQVWLWX\HQWHV QR VDEtDQ PX\ ELHQ Ddonde iban (mejor dicho cada uno iba a un sitio distin-WR12. Es cierto, como se expondr, que hubo diferentes orientaciones, pero el texto constitucional ofrece un diseo autonmico coherente, como tratar de razonar.

Aunque parezca sorprendente, la lectura que se ha hecho de la Constitucin ha omitido alguno de sus artculos cla-ves, ha pasado olmpicamente de ellos por decirlo de un modo actualmente castizo, o se ha hecho en contra de la literalidad del precepto. Por ello no es casual que no se insista, por lo general, en la comparacin de los diferentes tramos del proceso constituyente; en concreto, lo que figu-raba en el anteproyecto y se cambi en el texto definitiva-mente aprobado de la Constitucin, aunque existen algu-nas plausibles muestras que lo reconocen13.

Tampoco lo es que apenas se utilicen las intervenciones realizadas en el debate constituyente, que son elementos de interpretacin, como tiene declarado el Tribunal Cons-titucional. Prestigiosos juristas, que bajaron a la arena despus de aprobada la Constitucin, han respaldado lo que, en realidad es una vulneracin, si hay que hablar de un modo tajante al que se incita. Se puede mirar hacia otro lado, aludir a razones pragmticas o a una razn de Estado

12 Cfr. G. ARIO ORTIZ, Las nacionalidades espaolas. El caso de Catalua, Aranzadi-Thomson, Cizur Menor, 2011, p. 148, sobre distri-bucin de competencias. 13 Cfr. R.L. BLANCO VALDS, El laberinto territorial espaol, $OLDQ]D(GLWRULDO0DGULGSHODQWHSUR\HFWRGH&RQVWLWXcin que se public en el Boletn Oficial de las Cortes de 5 de enero de 1978 parta de un principio radicalmente diferente, opuesto, en reali-GDG


21

de dudoso pedigr, erigir la voluntad poltica sobre la ley. No creo que esa deba ser la actitud del jurista, por ms que no deba desconocer los apremios polticos. No es la ma y esa es otra razn de este libro.

En el fondo de la divergencia doctrinal y poltica se en-cuentran dos orientaciones fundamentales del singular Estado compuesto de las Autonomas que podran sinteti-]DUVHHQgeneralidad uniforme versus autonoma con re-conocimiento de singularidades. El desarrollo del Estado autonmico ha estado condicionado por la eleccin de la primera a costa de la segunda, que es lo recogido en la Constitucin, por lo que se refiere a la interpretacin del derecho a la autonoma, al propio proceso seguido y en buena medida al entendimiento de las competencias y su distribucin. La construccin doctrinal dominante se co-rresponde a esa eleccin que es decisiva para la configura-cin del Estado autonmico, ahora objeto de crtica. Este es el meollo de la cuestin a que aqu se atender14.

De acuerdo como siempre he entendido el dilogo intelec-tual15, se tratar de dar respuesta a la cuestin, no exenta

14 En ese sentido, vase la STC 100/84: (VWH7ULEXQDOHQFXDQWRLQWpUSUHWH VXSUHPR GH OD &RQVWLWXFLyQKD SUHFLVDGR GLYHUVRV DVSHFWRVconcernientes principalmente al derecho a la autonoma, al proceso DXWRQyPLFR \ D OD GHOLPLWDFLyQ FRPSHWHQFLDO &IU 3 &58= 9,//$/1/DMXULVSUXGHQFLDGHOTribunal Constitucional sobre auto-QRPtDV WHUULWRULDOHV HQ Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas, Madrid, 1991, T. IV, pp. 339 y ss. 15 En otro lugar, La ordenacin p. 16, al referirme a ese dilogo GHMp HVFULWR 3UHFLVDPHQWH OD WUDVFHQGHQFLD GH OD PDWHULD \KDVWD VXpropia naturaleza reclama el pluralismo propio de la actividad intelec-

JOS LUIS MEILN GIL

22

de retrica, sobre la falta de explicacin de SRUTXpWRGDVlas Comunidades Autnomas estn organizadas igual, cuentan con un Parlamento elegido por sufragio universal que ejerce funciones legislativas y de control del Go-ELHUQR+HGLFKRUHWyULFDSRUTXHFRPRKDEUiRFDVLyQGHcomprobarlo, esa fue la propuesta realizada por una Comi-sin de Expertos de la que el que la plantea fue secretario.

La Constitucin es una norma jurdica y la estructura au-tonmica del Estado ha de ser entendida y explicada desde el Derecho. Este debe responder a la realidad de aquel. En nuestro caso, a HVHHQLJPDKLVWyULFRSHURVLQJXODUTXHse llama Espaa, la primera palabra de la Constitucin. La FXHVWLyQDXWRQyPLFDQR IXe un invento de los constitu-yentes de 1978. Existan unos problemas polticos concre-tos que haba que abordar. No se trataba de un exquisito ejercicio acadmico. La cuestin catalana era uno de ellos, con mayor razn que en 1931, que en expresin de Azaa, en un memorable discurso16, no se haba cado de una teja con el advenimiento de la democracia.

Conviene recordar que el planteamiento de la autonoma poltica en la Constitucin de 1978 fue el reconocimiento de que exista un problema poltico que se haba intentado resolver en 1931 y que haba quedado interrumpido brus-camente. As se ha reconocido por historiadores17, consti-

tual, sin doctrinas oficiales que inviten al mutismo o inhiban de la discrepancia SURVDOXWHSRSXOL 16 Cfr. Obras completas0p[LFR,,(O(VWDWXWRGH&DWDOXxDpp. 249 y ss. 17 Cfr. J. P. FUSI, Espaa. La evolucin de la identidad nacional, Madrid, p. 22.


23

tucionalistas18 y publicistas19. La opcin uniformadora acogida por la doctrina dominante no est libre de suponer un intento de diluir los problemas singulares en una ambi-ciosa operacin de carcter poltico. Por lo que se est contemplando en la actualidad, y adelant hace una doce-na de aos, no parece que haya resuelto el problema prin-cipal, aunque haya sido beneficiosa en otros aspectos. Ms bien, cabe la duda de que, por lo menos, ha contribuido como pretexto para la actual deriva secesionista. Y es que, en realidad, con el Estado autonmico diseado, se trataba de algo ms que de reorganizar el Estado, descentralizan-do su estructura y funcionamiento20.

No deja de ser sintomtico que se haya hablado de federa-OLVPRDVLPpWULFR y se repita ahora con estos o anlogos trminos. Como tampoco que, aun los mximos defenso-res de la generalidad, y no digamos quienes solicitan la supresin de las Comunidades Autnomas, admitan de entrada la singularidad de Navarra y del Pas Vasco. Cir-cunstancias histricas, que no tendran sentido desde una perspectiva terica de la Constitucin, las explican y fue-ron esgrimidas en el proceso constituyente. Lo hizo el re-

18 LPEZ GUERRA, op. cit.S(O(VWDGRDXWRQyPLFRDSDUHFHHQel proyecto constituyente como una frmula especficamente diseada para resolver unos problemas concretos planteados en los dos ltimos siglos (e incluso antes) entre el poder central y las comunidades perif-ULFDVYDVFD\FDWDODQD\HQPHQRUPHGLGDJDOOHJD 19 J. L. CEBRIN, La Espaa que bosteza. Apuntes para una historia crtica de la Transicin, Madrid, 1980, p. 56, con referencia a Catalu-a, Pas Vasco, Galicia y archipilago canario. En este ltimo caso, porque entonces haba aparecido un sospechoso movimiento separatis-ta. 20 Cfr. J.P. FUSI, op. cit., pp. 275-76.

JOS LUIS MEILN GIL

24

presentante del Partido Nacionalista Vasco, Arzalluz, al tratar de los derechos histricos y la restauracin foral21 y el navarrR$L]S~Q7XHURGH8&'QRVRWURVQXQFDKHPRVaccedido a la autonoma, hemos descendido de la sobera-na hacia la autonoma. No tenemos facultades otorgadas, sino que tenemos facultades originarias; no tenemos un compromiso cualquiera, sino una Ley paccionada con todo ORTXHHVRVLJQLILFD22. Hay que remontarse a las guerras carlistas, al convenio de Vergara por el que se pone fin a ellas y se confirman los fueros de las provincias vascongadas -que as se han lla-mado tradicionalmente- y Navarra, si bien con la corres-pondiente modificacin para condicionarlos con el inters de la Nacin y de la unidad constitucional de la Monar-qua.

Esa reliquia de origen medieval, cuando no se haba asen-tado la idea de la soberana, derivar en el sistema de con-cierto, con la Restauracin de Alfonso XII en el ltimo tercio del siglo XIX, relativo a una materia tan sensible y concreta como el sistema de recaudacin de los impuestos estatales y su participacin en ella. Llega a la Constitu-cin, como revela la disposicin derogatoria, con el ante-cedente de la discriminacin realizada por el rgimen del general Franco entre Navarra-lava y Guipzcoa-Vizcaya como consecuencia del diferente alineamiento en la guerra civil. Y aun podra aadirse para quienes son ms reacios a admitir singularidades que la solucin del contencioso histrico sobre Gibraltar, una reivindicacin permanente

21 Cfr. Constitucin , pp. 3492 y ss. 22 Ibidem, p. 3509.


25

aunque de tratamiento poltico que no es del caso analizar, no parece que pueda pasar por su integracin a Espaa como una Comunidad autnoma cualquiera.

Quiz no sea innecesario, dada la generalidad uniforme en que ha terminado el proceso autonmico, deslindar algu-nos conceptos que cobija el trmino autonoma poltica, por referirme a la expresin definidora del Tribunal Cons-titucional. De un lado, se pretende dar respuesta a la auto-conciencia de identidad diferenciada como personalidad colectiva formada a travs de la historia, cualquiera que sea la interpretacin de sta. En su formacin hay pathos y no solo logos; una realidad que no se puede ignorar. De otro, la descentralizacin racionalizadora del ejercicio del poder. Y aun habra que aadir la necesidad de atender a la conciencia de desigualdades socioeconmicas, manifesta-da con intensidad en algunos casos. Estos tres rdenes de cuestiones estaban planteados en el momento constituyen-te. No son contrapuestos, pero no son intercambiables. En ello radic la dificultad de la regulacin constitucional de la autonoma en la Constitucin de 1978.

La conciencia de la importancia de la cuestin autonmi-ca era comn en todos los partidos polticos y en la propia sociedad, por diferentes motivos. Desde el grupo parla-mentario comunista se afirm del Ttulo VIII TXHHVVLQninguna duda, el ttulo fundamental; es el ms importante, el ttulo del que depende que la Constitucin acabe fun-FLRQDQGRRQR23. Desde el lado ms distante del arco par-23 Diputado SOL TURA, Constitucin espaola. Trabajos parlamen-tarios, Cortes Generales, II, p. 3374. Miembro de la Ponencia para la redaccin de la Constitucin.

JOS LUIS MEILN GIL

26

lamentario, el portavoz de Alianza Popular ratific que era ODSDUWHFDSLWDOGHHVWD&RQVWLWXFLyQKDVWDHOSXQWRTXHla suerte que tenga este ttulo influir poderosamente en el criterio que nosotros tengamos respecto de la aceptabi-OLGDG WRWDO GH OD &RQVWLWXFLyQ24. Desde el grupo cataln, coincidiendo en la trascendencia del Ttulo VIII, se lanz una advertencia de cara al futuro: (VWDPRVGLVSXHVWRVDaceptar que la Historia nos juzgar a todos por este ttulo, pero a medias por lo que nos va juzgar, sobre todo, es por la voluntad que tengamos de respetar esta Constitu-cin, de llevarla adelante y de hacer una poltica que la KDJDYLDEOH25. Este libro tiene su kairos en la circunstancia temporal an-tes descrita. Se trata de hacer una lectura de la Constitu-cin a la luz del momento constituyente, de determinar la voluntad constituyente, alejada de cualquier tipo de me-sianismo dogmtico, con la circunstancia personal de ha-ber participado directamente en la elaboracin de algunos de los textos y de haber dado cuenta de ellos en las corres-pondientes intervenciones parlamentarias. Mi condicin de diputado en el Congreso no estuvo reida con la de profe-sor de Derecho pblico, de acuerdo con la advertencia de Ortega y Gasset en Vieja y Nueva poltica de no despo-seerse de la condicin profesional cuando se acta en el terreno poltico. Ni he confundido ambos aspectos, ni los he separado.

24 Diputado FRAGA IRIBARNE, ibdem, p. 3221. Miembro de la Ponencia. En efecto, algunos diputados de ese partido poltico no vota-ron a favor de la Constitucin. 25 Diputado ROCA JUNJENT, ibdem, p. 2338. Miembro de la Ponen-cia.


27

En este presente azaroso respecto del futuro que pueda esperarle al Estado autonmico he querido volver a llamar la atencin acerca del diseo constitucional de la cuestin autonmica y de su consciente vulneracin. Se ha hablado GH PXWDFLyQ FRQVWLWXFLRQDO \R PLVPR KH HPSOeado la expresin como una posible explicacin tcnica del cam-bio operado. La doctrina hegemnica la ha dado como un hecho que deba asumirse, para intentar racionalizar el proceso. Vuelve a utilizarse, con base en ese fait accompli. En realidad, como se expondr, ha sido una solucin que responde a la voluntad poltica que en ms de una ocasin ha prevalecido sobre la ley, la Constitucin.

No me sumo a esa direccin. Entiendo que las decisiones a adoptar deberan tener en cuenta cul fue el diseo consti-tucional y explorar, al menos, su virtualidad y, en caso de reforma, expresar con claridad en qu consiste, a qu afec-ta de la Constitucin y por qu se hace. Se debilita la fuer-za dialctica al defender la Constitucin, si su vulneracin se ofrece como solucin. De ellas se trata en la parte final del libro.


29

II. LA CONSTRUCCIN DEL MODELO AUTON-MICO

1. Condicionamientos de la Constitucin

1.1. La dificultad del consenso

La elaboracin de la Constitucin estuvo condicionada por varias circunstancias. Una de ellas fue el acuerdo de hacer-la por consenso en sede parlamentaria26, mediante una comisin de siete diputados por UCD, PSOE, Alianza Po-pular y Convergncia i Uni que representaba tambin al Partido Nacionalista Vasco ORV GHQRPLQDGRV SDGUHV GHOD &RQVWLWXFLyQ TXH UHGDFWDUtDQ OD SRQHQFLD TXH VHUtDsometida despus a la consideracin de todos los partidos polticos en el trmite correspondiente para la presentacin de enmiendas.

Informaban a las instancias de los partidos que representa-ban, en los cuales no exista siempre unanimidad, espe-cialmente notoria en UCD, el partido que sustentaba al Gobierno, que se reflej en puntos concretos y, a la postre, en la misma orientacin fundamental de la cuestin auto-nmica. La intervencin directa de Fernando Abril, Vice-presidente del Gobierno, y de Alfonso Guerra, Vicesecre-

26 Fue propuesta por el PSOE y aceptada sin discusin. Se descartaba, por tanto, la elaboracin extra muros de las Cortes por especialistas aunque fuesen destacados. El precedente de Weimar no era estimulan-te.

JOS LUIS MEILN GIL

30

tario General del PSOE, fue determinante para el acuerdo de artculos relevantes de la Constitucin y el primero termin asumiendo de facto, por parte del gobierno, la direccin de los decisivos en relacin con el asunto que aqu se est tratando.

Con la opcin elegida, enormemente positiva desde el punto de vista poltico, se gan en eficacia como evidencia el breve tiempo empleado para, con base en el hbito del pacto, aprobar el complejo Ttulo VIII. Ha dejado huella ineludiblemente en la redaccin, sujeta a los acuerdos ge-nerados sobre la marcha y a la servidumbre de que las expresiones fuesen de comn aceptacin. Lo que se gan en eficacia poltica -podra decirse- se perdi de alguna manera en perfeccin tcnica, aunque, como tratar de explicarse, los textos permiten una interpretacin con-gruente.

De la dificultad que entraaba el consenso es ilustrativa la diferencia de las posiciones manifestadas por los grupos parlamentarios, desde el Pacto con la Corona, defendido por el Partido Nacionalista Vasco27, al Estado regional o el rgimen de mancomunidades propuesto por Alianza Popu-lar28, pasando por el federalismo de los socialistas29 o la

27 El diputado Arzalluz $QWtD UHFRUGy XQD DILUPDcin fundamental TXH HV OD OLEHUWDG OD LQGHSHQGHQFLD RULJLQDULD GH ORV IXHURV \, con referencias tambin histricas, ODLQWHJUDFLyQHQDTXHOPRPHQWRHQODCorona de Castilla, mediante pacto condicionado, es decir con pacto con la Corona y reserva de fueURV Constitucin espaola. Trabajos Parlamentarios, Cortes generales, Madrid, 1980, T. II, p. 1758. 28 El Sr. Fraga, en representacin de Alianza Popular, se decant por la ILJXUD GHO (VWDGR UHJLRQDO 7RGR RWUR PRGHOR TXH VHD SUHVHQWDGRcomo un Estado no regional, sino federal o bien nos lleva por la va de


31

indeterminacin de UCD, donde haba diferentes posturas y que inicialmente no presentara ninguna enmienda o voto particular al anteproyecto de Constitucin. En el fon-do de la cuestin, por lo que se refiere a las reivindicacio-nes del nacionalismo vasco y cataln, existan elementos confederales, incompatibles con la idea del federalismo como la historia de los EEUU de Amrica demuestra.

Ese condicionamiento del consenso se manifiesta en los trminos del lenguaje de la Constitucin en la parte dedi-cada a las autonomas. Era preciso buscar frmulas y ex-presiones que no lo dificultaran, sin desnaturalizar el dise-o, que no est tan indeterminado como con frecuencia se

unin personal a una mala interpretacin del foralismo o a una clara VHSDUDFLyQ GH GRV (VWDWXWRV LQGHSHQGLHQWHV Constitucin , p. 2.370). Alianza Popular ofreca a las provincias la alternativa de adop-tar al rgimen de mancomunidades o el de regin autnoma. Este se encontrara disciplinado por la Constitucin, por la ley orgnica de autonomas antecedente interesante de la LOAPA y por los Estatu-tos. Las Asambleas regionales tendran, en consecuencLD facultades normativas en los trminos de la ley orgnica de las autonomas regio-nales y los respectivos Estatutos, dentro de los lmites constitucionales y de los principios bsicos de la legislacin del Estado, as como del respeto a los intereses nacLRQDOHV \ GH ODV GHPiV UHJLRQHV en una serie de materias que se enumeraban (&RQVWLWXFLyQ, T. I, p. 701). 29 Desde una posicin federalista se manifest el entonces portavoz Sr. Gonzlez Mrquez: Y ese Estado de las autonomas, en un desarrollo que yo no voy a fijar en el tiempo, se parecer mucho, se quiera o no, a un estado federal; se parecer mucho, se quiera o no, a ese federalismo que sigue en nuestro programa, que mantendremos en nuestro progra-ma como aspiracin, porque no hay ningn tratamiento ms igualitario en justicia que el tratamiento federal, que si se impone deja de ser igualitario, pero que si se recoge como el fruto maduro de una evolu-cin histrica es autnticamente igualitario y salvaguarda la unidad de Espaa, por la que los socialistaV YRWDPRV \ HVWDPRV LQWHUHVDGRV (&RQVWLWXFLyQ, T.II, p. 2.404).

JOS LUIS MEILN GIL

32

afirma. El primer ejemplo lo proporciona el artculo 2 que fue perfilndose hasta la redaccin actual, en un muy pon-derado uso de las palabras y lo conceptos que expresan: indisoluble unidad de la Nacin con mayscula- espao-la; patria comn e indivisible de todos los espaoles; dere-cho a la autonoma de nacionalidades y regiones y solida-ridad entre ellas.

Es Derecho positivo, y tambin encierra intencionalidad que va ms all de lo simblico. Es lo que sucede con el par nacionalidades y regiones. En la Constitucin no se deducen explcitas consecuencias de esa diferenciacin, que alude, sin embargo, por lo que se refiere a las prime-ras, a un sentimiento colectivo de autonoma, incluso ma-nifestado histricamente.

Ese lenguaje se manifiesta en la disposicin transitoria segunda, en la que no se nombra a las Comunidades a que se refiere para que no se subrayase como privilegio la sin-gularidad del procedimiento que se da a ellas para acceder a la autonoma. Las dos posibilidades de organizacin institucional de las Comunidades constan, no de una ma-nera genrica, sino con concrecin en el artculo 152 y su referencia al 151 que contrasta con el silencio respecto de las dems.

El artculo 149 de la Constitucin, relativo a la competen-cia exclusiva del Estado sobre las materias que relaciona, ofrece un ejemplo de esa tcnica del lenguaje condiciona-do por el consenso, en el que mucho tuvo que ver la vo-luntad de que formasen parte de l los nacionalismos cata-ln y vasco. En realidad, como se analizar en su momen-to, ese artculo no contiene solo una lista de competencias H[FOXVLYDV GHO (VWDGR FRPR UHYHOD HO VLQWDJPD VLQ SHU


33

MXLFLR GH ODV FRPSHWHQFLDV TXH DOOt VH UHFRQRFHQ D ODVComunidades Autnomas.

Es indudable que la exposicin hubiera podido ser ms clara, en cuanto a los trminos empleados y a la misma situacin de los preceptos, pero no impiden una interpreta-cin conforme a la Constitucin, que no siempre ha sido respetada por la doctrina cientfica. El propio Tribunal Constitucional habra de reconsiderar determinados pro-nunciamientos en materia de competencias estatales y au-tonmicas.

1.2. El antecedente imprescindible de la Constitucin de

1931

El consenso obligaba a encontrar elementos que lo hicie-sen posible. Como se ha adelantado, la reivindicacin ge-neralizada de la autonoma cobraba su pleno sentido como reaccin al rgimen del general Franco. Pero la negacin de una negacin no siempre conduce a una afirmacin. Con toda naturalidad, casi como una necesidad, haba que empalmar de alguna manera con la Constitucin de 1931. Al fin y al cabo se trataba de continuar un proceso inte-rrumpido por la guerra civil, cerrar el parntesis abierto en 1939. En ello encontrarn sentido las caractersticas fun-damentales de la Constitucin del 78, que tambin incor-pora tcnicas del sistema del federalismo alemn.

Ese presente histrico no poda negarse. De l procede la propia configuracin del Estado autonmico y las referen-cias a las singularidades. En el caso ms notorio, el de Catalua, se tratara de una autntica devolution, la reinte-gracin de una institucin nacida bajo la legitimidad repu-blicana abolida como consecuencia del resultado de la

JOS LUIS MEILN GIL

34

guerra civil. Resulta por ello sorprendente que se cuestio-ne haber recurrido a la Constitucin de 1931.

La izquierda parlamentaria admiti con facilidad el argu-mento de autoridad de la Constitucin republicana en la cuestin autonmica despus de haber aceptado la Monar-qua para la de 1978. Era un punto de partida para el con-senso que rebasaba la justificacin expuesta de la conti-nuidad formal de un proceso interrumpido. Fue una apues-ta clara para lo que haba supuesto la concepcin del Esta-do que se defina en el artculo 1 de la Constitucin de 1931 al definir OD 5HS~EOLFD FRPR XQ (VWDGR LQWHJUDOcompatible con la autonoma de los municipios y regio-QHV(VDIyUPXODFLHUWDPHQWHRULJLQDOKDEtDVLGRXWLOL]Dda para resolver diferencias, como las que habran de su-perarse en la Constitucin de 1978, y han vuelto a surgir con la propuesta de un Estado federal.

(O(VWDGRLQWHJUDO, hasta en su denominacin, fue resul-tado de un compromiso entre partidos polticos y las ten-dencias doctrinales de unitarios y federales30, no siempre calificado positivamente por la doctrina como categora jurdica31 /D VROXFLyQ LQWHJUDO, espaola es fundamen-30S. VARELA, El problema regional en la Segunda Repblica, Ma-drid, 1976; A. HERNNDEZ LAFUENTE, Autonoma e integracin en la Segunda Repblica, Madrid, 1980, pp. 167-168 y bibliografa all citada; A. OSSORIO, Mis Memorias, Buenos Aires, 1946, pp. 189-190, y testimonios parlamentarios de JIMNEZ DE ASA, ALCAL ZAMORA, AZAA, etc., infra en el texto. Cfr. C. LVAREZ, El Estado integral de las autonomas segn la Constitucin de la II Re-

pblica, Madrid, 1982. 31 Cfr. N. PREZ-SERRANO, La Constitucin espaola de 1931, Madrid, 1932, pp. 62-64.


35

talmente dependiente de la realidad histrica y de los con-dicionamientos polticos que estn en el origen mismo de la Segunda Repblica.

No se entender la Constitucin espaola de 1931, en este punto crucial de las autonomas regionales, sin tener en cuenta el Pacto de San Sebastin de 17 de agosto de 193032 y el inters por que en l hubiesen participado los nacionalistas catalanes. Toda esta materia est dominada SRUHOSUREOHPDFDWDOiQ33. El peso de los catalanistas en la reunin de San Sebastin haba de influir decisivamente en la configuracin constitucional de las autonomas hasta el punto de que en torno al Estatuto de Catalua y el esta-blecimiento de la Generalitat giraron, en buena aparte, los debates parlamentarios sobre la cuestin autonmica. Se trataba de ver, como punzantemente afirmara Unamuno, si sala el Estatuto cataln a remolque de la Constitucin o si sta lo haca a remolque de aquel.

Tan es as que el 14 de abril se proclamaba en Barcelona HO(VWDGRFDWDOiQ y que, para atajar tamaa declaracin, el Gobierno provisional desplaz a Catalua a tres de sus miembros, que llegaron a un acuerdo con Maci. Se dieron seguridades acerca del cumplimiento del Pacto de San Sebastin, que se refera explcitamente a la elaboracin de un Estatuto de Autonoma para Catalua34.

32 Cfr. A. HERNNDEZ LAFUENTE, op. cit., pp. 16-42; CARRAS-CO I FORMIGUERA, El Pacte de San Sebasti, Barcelona, 1931. 33 Cfr. AZAA, Memorias , loc. cit. 34 Los testimonios son unnimes aunque varen en cuanto a la presen-tacin del Estatuto a las Cortes constituyentes. Cfr. A. HERNNDEZ

JOS LUIS MEILN GIL

36

La Constitucin republicana evit dar un tratamiento sin-gular al problema autonmico, pero tampoco intent en-mascararlo en un rgimen general impuesto. De ah la transaccin que supone el Estado integral rechazando tan-to la frmula federal como la unitaria. La Constitucin ofreca una solucin a la cuestin catalana -sin nombrarla expresamente-, permita que otras partes de Espaa pudie-ran constituirse igualmente como regiones autnomas, pero no lo impona, generalizando la frmula a toda la Nacin.

Lo expres con claridad Jimnez de Asa, cuyo testimonio es obviamente decisivo, dado su cargo de Presidente de la Comisin Constitucional: Frente al Estado unitario, tiene el integral la ventaja, en nuestro caso, de ser compatible, sin imponerlas, con diversos grados de autonoma regiona-les, cuando sean pedidas y procedentes, junto a un rgi-men de vinculacin de otros territorios no preparados para aquellas formas de autonoma. Y frente al Estado federal tiene el provecho de permitir, sin desnaturalizarse, la exis-WHQFLDGHHVWRVWHUULWRULRV>@MXQWRDDTXHOODVRWUDVUHJLRnes que quieran y estn capacitadas para asumir funciones de autodeterminacin en grado de distinta intensidad, que son variantes de matiz a las posibles autonomas regiona-les diversas, sin imponer una relacin uniforme entre el EsWDGR\XQRV\RWURVWHUULWRULRV A esa tesis se contrapuso la de Ortega y Gasset, que soste-na una regulacin general de las autonomas: Para el proyecto es la autonoma algo especial puesto que no lo estatuye para WRGRV ORVFXDGUDQWHVHVSDxROHV que tan

LAFUENTE, op. cit., p.38. La versin catalana es inequvoca en CA-RRASCO I FORMIGUERA, op. cit.


37

pronto como existan un par de regiones estatutarias, asisti-remos en toda Espaa a una publicacin de demandas pa-rejas Resultar, pues, a la postre, Espaa ordenada ntegramente, pero de mala manera, en regiones. Mientras tanto, nos encontraremos con una Espaa centrfuga frente a una Espaa centrpeta; peor an, con dos o tres regiones semi-Estados frente a Espaa, a nuestra Espaa. En cam-bio, si la Constitucin crea desde luego la organizacin de Espaa en regiones, ya no ser la Espaa una quien se encuentre frente a frente con dos o tres regiones indciles, sino que sern las regiones entre s quienes se enfrenten, pudiendo de esta suerte erguirse majestuoso sobre sus di-ferencias el Poder nacional, integral, estatal y nico sobe-rano. Contemplad la diIHUHQFLDGHXQDVROXFLyQ\RWUD35. La frmula que, en definitiva, incorpor la Constitucin GHEDMRHOGHQRPLQDGR(VWDGRLQWHJUDO, se explici-ta en el Prembulo del anteproyecto de la Constitucin de 1931, elaborado por la Comisin Jurdica Asesora, presi-dida por Osorio Gallardo: La Comisin ha entendido pre-IHULEOH no teorizar sobre tema tan grave, sino apoyarse en la innegable realidad de hoy y abrir camino a la posible UHDOLGDGGHPDxDQD Y en vez de inventar un federa-lismo uniforme y terico, facilitar la formacin de entida-des, que, para alcanzar una autonoma mayor o menor, habrn de encontrar como arranque su propio deVHR. En la misma lnea se manifestara Alcal Zamora en la discusin parlamentaria del proyecto constitucional de 1931: Nada de imitaciones, nada de uniformes, nada de traje a patrn con el que hayan de vestirse todas las regio-35 CONSTANTINO LVAREZ, op. cit.

JOS LUIS MEILN GIL

38

nes; una gradacin diferencial, flexible y sutil en los mati-FHV Y esta autonoma gradual o este federalismo en declive o diferenciado, segn queris llamarlo, no es la invencin de QLQJXQD GRFWULQD ILORVyILFD Es la obra de la Historia y, si me lo exigs, es la obra de la geografa de Espaa. La referencia a la Constitucin de 1931 era, por tanto, una eleccin por un Estado unitario, que se manifiesta tambin en Azaa, el poltico no nacionalista que puso ms empe-o en la frmula del Estado integral defendido por los ilustres juristas anteriormente citados. Un Estado unitario, sin embargo, con reconocimiento especialmente claro de la autonoma catalana y abierta a la de otras regiones aut-nomas, en los trminos de la Constitucin de 1931. En otras palabras, un Estado unitario con singularidades, fue lo recogido en la Constitucin de 1978.

No se trata por mi parte de seleccionar sesgadamente los distintos pronunciamientos de Azaa segn las circunstan-cias, sino de subrayar lo que pueda haber de permanente en ellas36. A las palabras pronunciadas en 1930, antes de sus responsabilidades de gobierno admitiendo como posi-bilidad la separacin de Catalua37, podran oponerse otras

36 Cfr. Manuel Azaa. Sobre la autonoma poltica de Catalua. Selec-cin de textos y estudio preliminar de E. GARCA DE ENTERRA, Tecnos, Madrid, 2005. 37 Discurso en el restaurante Patria, Barcelona, 27 de marzo, en Manuel Azaa. Discursos polticos, (G6DQWRV-XOLiVLDOJ~QGtDGRPLnara en Catalua otra voluntad y resolviera ella remar sola en su navo, sera justo el permitirlo y nuestro deber consistira en dejaros en paz, con el menor perjuicio para unos y otros, y desearos buena suerte,


39

pronunciadas desde el desencanto en el final de su presi-dencia del Estado en plena guerra civil en la que defiende inequvocamente la unidad de Espaa38.

Para lo que aqu interesa, en el debate sobre el Estatuto de Catalua39 UHFRQRFHTXHSRUSULPHUDYH]en el Parlamen-to espaol se plantea en toda su amplitud, en toda su pro-fundidad, el problema de los particularismos locales de Espaa, el problema de las aspiraciones autonomistas re-JLRQDOHV HVSDxRODV HQ SOXUDO (Q UHODFLyQ FRQ &DWDOXxDenfatiza que la singularidad es legtima porque la autoriza OD OH\ QDGD PHQRV TXH OD OH\ FRQVWLWXFLRQDO &RQ SDODbras que siguen siendo vlidas al rHIHULUVHDORVGRVPRdos de suprimir el problema separando a Catalua de Espaa; pero esto, sin que fuese seguro que Catalua cumpliese ese destino de que hablbamos antes, dejara a (VSDxD IUXVWUDGD HQ VX SURSLR GHVWLQR (O RWUR VHUtDaplastar a CataOXxDFRQHOPLVPRUHVXOWDGR La contraposicin de los discursos de Ortega y Gasset y de Azaa en esa brillante sesin parlamentaria difiere funda-mentalmente en la cuestin de la generalizacin de las

hasta que cicatrizada la herida pudisemos establecer, al menos, rela-FLRQHVGHEXHQRVDPLJRV 38 En esa situacin crtica del pas, cuando la Repblica se jugaba su H[LVWHQFLD DQRWD OD VHSDUDFLyQ UDGLFDO GH OD FDXVD GH &DWDOXxD \ ODcausa general GH (VSDxD OD Generalitat, gobernada por Esquerra Republicana de CatalunyaVHPXHYHHQWUH ODGHVOHDOWDG\ ODREWXVLGDGGHORTXHGDFXHQWDHQRWUDVYDULDVRFDVLRQHV$1HJUtQHQcuando le dijo que no se opondra a la voluntad del pueblo cataln de VHSDUDUVH VL VHSURGXMHVH FRQWHVWD $KtQR OOHJR\R&IU2EUDV, Cuaderno de la Pobleta. 39 Sesin de las Cortes de 27 de mayo de 1932.

JOS LUIS MEILN GIL

40

autonomas y en el reconocimiento de singularidades40. En ambos casos, sin embargo, con menor o mayor optimismo, se admiten las autonomas. Para el primero, porque es una solucin provisional, OD IRUPD GH FRQOOHYDU OD FXHVWLyQcatalana, la nica posible; para el segundo, se tratara de UHVROYHU HO SUREOHPD por difcil que sea, aunque, pre-guntndose a s mismo de un modo retrico si se trata de una solucin para siempre, se responde: Quin lo sabe. Siempre es una palabra que no tiene valor en la historia y, SRUFRQVLJXLHQWHQRWLHQHYDORUHQODSROtWLFD La contraposicin va a producirse de nuevo en torno a la Constitucin de 1978. La generalidad, entendida adems como uniformidad en la estructura de las Comunidades Autnomas, aparecer en el anteproyecto; el reconoci-miento de singularidades autonmicas, en el texto consti-tucional aprobado. El inspirador de aquella fue el profesor Clavero, Ministro para las Regiones. La tesis orteguiana de alguna manera se refleja en la del no menos respetable Garca de Enterra. La generalizacin autonmica ayudara a resolver la cuestin catalana. No tiene que albergarse duda alguna de la legitimidad y patriotismo de esas dos ilustres personas que pertenecen a la historia contempor-nea de Espaa. Lo que sucede es que la idea de Ortega no se reflej en la Constitucin de 1931, como tampoco la del admirado profesor de Derecho administrativo en la de 1978, pero, y eso es lo peculiar, sta se impuso al texto constitucional al respaldar como presidente de una Comi-sin de expertos una decisin poltica de la que se hablar ms adelante. La generalizacin igualitaria a la que se lle-40 Sobre la contraposicin cfr. R.L. BLANCO VALDS, El laberinto

, pp. 394 y ss.


41

gara por una emulacin artificial en la tesis de Ortega para lo contenido en la Constitucin de 1931 se alcanza por una decisin poltica, en contra de lo previsto y deter-minado en la Constitucin de 1978. El patritico objetivo de esas tesis consisti en resolver la cuestin planteada por el nacionalismo cataln diluyndolo de algn modo en la generalidad de la autonoma. A la vista de cmo se han desarrollado los acontecimientos no parece que su predic-cin hubiese sido tan certera como haba propuesto con un QR OR GXGpLV 6L ODV UHJLRQHV HVWXYLHVHQ LPSODQWDQGRentonces su DXWRQRPtDKDEUtDQDSUHQGLGRORTXHHUDpVWD y no sentiran esa inquietud, ese recelo, al ver que le era concedida en trminos estrictos a Catalua. Habramos, pues reducido el enojo apasionado que hoy hay contra ella en el resto del pas y lo habramos puesto en su justa me-dida. Por otra parte, Catalua habra recibido parcial satis-faccin, porque quedara, claro est, el resto irreducible GHOQDFLRQDOLVPR41. En la experiencia vivida con la Cons-titucin de 1978, la emulacin de todas las Comunidades por alcanzar la igualdad ha sido estimulada por los parti-dos polticos por razones electorales, sin visin a largo plazo, o por concepciones sobre la unidad del Estado42. La

41 Aunque es fcil obtenerla de la fuente original, la cita est tomada de R.L. BLANCO VALDS, El Laberinto ..., p. 397. 42 Para un testigo de excepcin, por ser asesor personal de Adolfo Surez, el obstculo para que el plan de Garca Pelayo del sistema a GRVYHORFLGDGHVVDOLHUDDGHODQWHOOHJyFXDQGRDOSRFR\GHVGH8&'HOMinistro adjunto para las Regiones Manuel Clavero con el apoyo del socialista Rafael Escudero como Presidente de la Junta Preautonmica de Andaluca- decide que Andaluca tiene que ser igual que Catalua y HO3DtV9DVFR5DIDHO$161El ao mgico de Adolfo Surez, pro PDQXVFULWR(OPLVPRDXWRUVHUHILHUHDOOHPDGH-&DOYR6RWHOR(VSDxD PHMRU URMD TXH URWD HVJULPLGD SRU ORV D]XOHV GH 8&' (Q

JOS LUIS MEILN GIL

42

cuestin no reside en la desigualdad, sino en la diferen-cia43.

Sin perjuicio de un posterior desarrollo, no parece que pueda extrapolarse de lo que deca la Constitucin de 1931, de su interpretacin autntica por sus promotores e incluso de la actuacin de los gobiernos ante las iniciativas separatistas de la Generalitat de Maci en 1931 y de Com-panys en 1934, que el principio dispositivo del artculo 2 de la Constitucin de 1978, que se entiende nsito en el derecho a la autonoma, sea heredero del derecho a la au-todeterminacin que se atribuye a la Constitucin republi-cana44. Otra cosa es que esa ambicin estuviese en Esque-rra Republicana que lo intent en las dos ocasiones cita-das. El propio Azaa en el clebre discurso antes citado de GHPD\RGHGHFODUD(VSHQVDQGRHQ(VSDxDGHla que forma parte integrante, inseparable e ilustrsima, Catalua, como se propone y se vota la autonoma de Ca-WDOXxD\QRGHRWUDPDQHUD En cuanto a la extensin de las autonomas, Azaa insiste HQODUHDOYROXQWDGDXWRQRPLVWDGHODVUHJLRQHVQRYDPRV

cuanto a la apreciacin sobre Clavero, un testimonio anlogo y ms duro, en A. GUERRA, &XDQGRHOWLHPSR, cit. 43 Ibidem: Alguien piensa que Catalua en el ao 78, cuando se aprueba la Constitucin habra imaginado que se le iba a conceder lo que se termin concediendo? ... Se habran conformado con cual-quier cosa que hubiera sido distinta de la del resto de Espaa. Lo que viene en adelante son solo problemas que se habran evitado si se hu-biese confiado ms en la inmensa capacidad poltica de Adolfo y en su intuicin, y no se hubiera dudado tanto del planteamiento de las dos YHORFLGDGHVHQ5DIDHO$161El ao mgico de Adolfo Surez, pro manuscrito. 44 Cfr. S. MUOZ MACHADO, Informe , pp. 38 y 39.


43

a crear autonomas artificiales, regmenes similares de una regin a otra, que conduciran al descrdito de la poltica autonomista y al propio perjuicio de las regiones interesa-das de ninguna manera a accin ms o menos directa del Gobierno, que no puede ni perseguir a los reales auto-nomistas ni favorecerlos artificialmente como flores de HVWXID45. La intencin era suficientemente clara, en la medida que puede esperarse de las sinuosidades del acontecer poltico. Qu hubiera ocurrido de no haberse producido el corte histrico de la guerra civil. No tiene sentido divagar sobre sus posibles respuestas. Los pronunciamientos expuestos y la misma realidad constitucional dan pie para sostener que en 1931 se dise un Estado unitario, con reconocimiento expreso de unas regiones autnomas al ser reconocidos y/o aprobados sus respectivos Estatutos: Catalua, Pas Vasco e in extremis Galicia, lo que no obsta a que se estuviesen elaborando otros. Que aquellas hubiesen sido las primeras es un dato, como lo es que representantes de ellas partici-paron en el pacto de San Sebastin de 1930, cuya influen-cia en la Constitucin de la Repblica es tambin irrefuta-ble.

Algo en lo que puede percibirse una coincidencia es el rechazo del centralismo, significado en la Corona en la Constitucin de 1931 y en el rgimen de Franco en la de 1978.

Nada tiene, por tanto, de esotrico o inexplicable que constituyentes de 1978 tuviesen en cuenta estos antece-

45 Discurso en la plaza de toros de Bilbao, 9 de abril de 1933.

JOS LUIS MEILN GIL

44

dentes. No debe desconocerse la historia. Las soluciones constitucionales han de corresponder a realidades concre-tas. No vale la pena en insistir en ello por su obviedad. El modelo federal, por ejemplo, tiene claras variedades, aun-que sus tcnicas pueden ser utilizables en un Estado que no lo sea, como sucede en el caso espaol. Difcil de ex-plicar es que no se hubiese tomado como punto de refe-rencia la Constitucin del 31, que era hacedera para el consenso poltico, en ese sentido una obligacin, y tam-bin que en un primer momento se tomase de un modo parcial ese precedente, desvirtuado por la frmula, esta s indita, de las llamadas preautonomas.

1.3. La perturbadora innovacin de las preautonomas

La elaboracin de la Constitucin de 1978 se encontr condicionada por los denominados regmenes provisiona-les de autonoma o preautonomas implantadas en la fase GH OD WUDQVLFLyQ SROtWLFD Y tambin esta vez Catalua desempea el papel de locomotora. Las conversaciones entre el honorable Josep Tarradellas y el flamante primer Presidente democrtico de Gobierno de Espaa, Adolfo Surez, recogan el compromiso para restablecer la Gene-ralitat catalana, en una de las operaciones ms brillantes de la transicin poltica.

El sistema preautonmico fue inicialmente una conse-cuencia de la voluntad poltica de encontrar una solucin a la cuestin catalana que permitiera contar con un pretexto consistente para abordar la cuestin vasca, entonces espe-cialmente conflictiva. El 29 de septiembre de 1977 se res-taur la Generalitat de Catalua por Decreto-ley, basado en el artculo 13 de la Ley de Cortes del anterior rgimen


45

poltico. Toda una irona. Era una manifestacin clara, en su simbolismo, de enlazar con lo que haba sido realidad, por conflictiva que hubiese sido e incluso desleal con la Repblica, durante la Constitucin de 1931. Haban trans-currido muchos aos y Tarradellas, miembro de Esquerra Republicana de Catalunya, encarnaba una legitimacin y asuma un talante que no hara inslita la aceptacin de un ttulo nobiliario otorgado por el rey don Juan Carlos I. A l sigui otro de 4 de enero de 1978 para el Pas Vasco, en donde no pudo repetirse la solucin Tarradellas al no prosperar una equivalente con Leizaola. El mismo da se aprob otro para Navarra. Aunque medidas parciales y de carcter transitorio, se trataba de restaurar algo preexisten-te.

Una serie de indicios46 ponan de manifiesto la posibilidad del primero de los frenazos en materia autonmica, una vez inaugurados esos dos regmenes preautonmicos. No haba ms que restaurar. El Estatuto de Galicia no haba podido ser aplicado por la situacin de la guerra civil. El Ministro para las Regiones, profesor Clavero, trabaj de-cididamente en generalizar los llamados regmenes provi-sionales de autonoma, desde una ptica distinta, sin dife-renciar los fundamentos en que podran apoyarse47. Aun-que no tenga excesiva relevancia, la apelacin a los ante-cedentes de la Constitucin de 1931 motiv la presin que

46 M. CLAVERO, op. cit., p. 52. 47 Cfr. Regmenes preautonmicos, Servicio Central de Publicaciones, Madrid, 1980.

JOS LUIS MEILN GIL

46

debi realizarse por los parlamentarios gallegos para que el siguiente Real Decreto-Ley se refiriese a Galicia48.

Como ha afirmado su principal promotor administrativo, ODV SUHDXWRQRPtDV SUHMX]JDURQ un modelo de Estado de las autonoPtDV diseado sobre la generalizacin de las mismas, con la coUUHODWLYDHODERUDFLyQGHXQPDSDUHJLRQDO49(OFXULRVR rgimen de preautonomas serva co-PR prenda de un propsito autonomista serio y como entretenimiento de los nuevos grupos polticos ORFDOHV50. El primer objetivo vena reclamado por el compromiso poltico asumido en los primeros momentos de la Transi-cin y abarcaba a Catalua, Pas Vasco y acaso a Galicia. El segundo est necesariamente unido a la generalizacin de los regmenes autonmicos, reclamados un tanto artifi-cialmente por las Asambleas de parlamentarios compues-tas por representantes populares integrados en la disciplina de partidos polticos de mbito estatal.

El esquema era tan sencillo como perturbador para el futu-ro, e ingenuo polticamente. Contena dos fases: primero se creaban los rganos de administracin y gobierno de la QXHYDHQWLGDGWHUULWRULDO\se estableca la posibilidad de transferencias a la misma de servicios no especificados, del Estado y las DiputacioneV; despus se constitua una comisin mixta de transferencias que fuesen trabajando en la compleja tarea de determinar los servicios y compe-

48 Cfr. J.L MEILN GIL, La construccin SS 38-39. 49 Ibdem, p. 37. 50 E. GARCA DE ENTERRA3UyORJRDOOLEURGH&ODYHURcit., p. 11.


47

WHQFLDVDWUDVSDVDU51. Primero, el rgano; despus, la fun-cin: todo un modelo organizativo. Lo que resulta ms certero del autoenjuiciamiento de las preautonomas es la FRQIHVLyQ GH TXH toda la regulacin autonmica naca bajo HOVLJQRGHODSURYLVLRQDOLGDG52. Para completar la naturaleza hbrida de la institucin ha-bra que subrayar que los rganos polticos se componan con parlamentarios surgidos de las elecciones generales democrticas de 1977 y tambin por diputados provincia-les predemocrticos.

Se trataba de entidades administrativas que respondan a supuestos tericos de descentralizacin53, concretada a medida que se llevaba a cabo la transferencia de servicios del Estado, y con una cierta intencionalidad, no muy efi-caz, de coordinar las Diputaciones provinciales54. Dada su naturaleza administrativa carecan de potestad legislati-va55.

51 M. CLAVERO, op. cit., p. 36. 52 Ibdem. 53 J.A. ALONSO, op. cit., p. 203; L. SNCHEZ AGESTA, Sistema poltico de la Constitucin espaola de 1978, 4 ed., Madrid, 1985, pp. 52 y ss. 54 Las funciones consistan en: a) elaborar y aprobar normas reglamen-tarias de su rgimen interior; b) integrar y coordinar las actuaciones y funciones de las Diputaciones (en claro brindis a Catalua); c) gestio-nar y administrar las funciones y servicios que les transfiriesen la Ad-ministracin del Estado y eventualmente las Diputaciones Provinciales. 55 Cfr. J. FERRANDO BADA Del Estado unitario al Estado auto-QyPLFRVXSURFHVR, RDP, 5, 1979-1980, pp. 7ss. Una descripcin en M. FUNES MARTNEZ, Las preautonomas regionales en Espaa,

JOS LUIS MEILN GIL

48

El entronque con el proceso autonmico previsto en la Constitucin se realiz a travs de la disposicin transito-ria primera, segn la cual la iniciativa que en el artculo 143 de la Constitucin se encomienda a las Corporaciones Locales podra ser llevada a cabo por los rganos colegia-dos superiores de los regmenes provisionales de autono-ma, y la disposicin transitoria 2 que reconoce la inicia-tiva de los rganos de gobiernos preautonmicos de Cata-lua, Pas Vasco y Galicia, sustituyendo al Gobierno en la correspondiente convocatoria a diputados y senadores de conformidad con el artculo 151.2. En esa competencia de convocar se agota, sin embargo, el cometido de los citados rganos preautonmicos. Cumplida la misin de iniciativa o convocatoria, aunque el proceso autonmico no culmine, los organismos provisionales autonmicos se consideraban disueltos (disposicin transitoria 7)56.

El juicio sobre las preautonomas no puede ser, en general, favorable57. Lo que para sus promotores constituye un

Murcia, 1984. Tambin, S. MUOZ MACHADO, Derecho pblico de las Comunidades Autnomas, Madrid, 1982, vol. I, pp. 114 ss. 56 Cfr. J.A. GONZLEZ CASANOVALos Estatutos de las Comuni-dades Autnomas y el principio de autogobierno, DA, 182, 1979, p. 133. 57 As se manifiesta el hipercrtico J.M. GIL ROBLES, La aventura de las autonomas, Madrid, 1980, p. 32: De continuar por el camino de las preautonomas, que despiertan las apetencias de los que an nada tienen y la insatisfaccin de quienes han recibido instituciones nuevas, vacas de contenido, se llegar a una situacin catica, en la que po-drn naufragar las propias autonomas, y con ello quedar gravemente comprometida la paz de Espaa Maquiavelismo o Torpeza?, El Pas, 28 de abril de 1978). F.J. *$5&$ 52&$ (O SULQFLSLR GHYROXQWDULHGDGDXWRQyPLFD WHRUtD\ UHDOLGDGFRQVWLWXFLRQDOHVREDC, 23, 1988, p. 123, ODVKDFDOLILFDGRGHKXUWR D OD DFWLYLGDGGHOSRGHUFRQVWLWX\HQWH \ DO SURSLR GLVHxR FRQVWLWXFLRQDO 0 +(55(52 '(


49

acierto puede ser considerado precisamente como un dato negativo. En el titular del Ministerio para las Regiones exista sin duda la creencia de buena voluntad en que la generalizacin del fenmeno responda a exigencias de racionalidad y de justicia, apoyadas en su legtima visin andaluza del problema.

Con razn se ha sostenido que no haba para su implanta-FLyQ UD]RQHV KLVWyULcas que lo avalasen ni tampoco re-clamaciones nacionales y territoriales de los partidos pol-ticos ms representativos no haba entonces ningn designio poltico que condujera a que la autonoma hubie-ra de ser reconocida de manera igual y uniforme a todos ORVWHUULWRULRVTXHIRUPDEDQHO(VWDGR58. Resulta que lo ms irracional es lo ahistrico. Aquella generalizacin, artificial y precipitada, de un sistema car-gado de intencionalidad y casi vaco de contenido, serva inconfesadamente, por encima de la aproximacin tcnica oficial, a diluir la respuesta de los acuciantes problemas vasco y cataln. El intento ha resultado perturbador por distintas causas: tanto por su base terica, como por su realizacin.

(OFRQFHSWR UHODWLYRGHSUHDXWRQRPtD ha resultado am-biguo e impreciso. Se inserta ms en el vocabulario de las proclamas polticas circunstanciales que en el orden de las ideas polticas consistentes. El anlisis de los distintos Decretos-Leyes que fueron regando de regmenes preauto-

MIN, El valor de la Constitucin, Ed. Crtica, Barcelona, 2003, p. 311, KDEOD GH SURFHVR FRQVWLWX\HQWH LPSOtFLWR DO PDUJHQ GH OD&RQVWLWXFLyQHLQFOXVRFRQWUDYLQLHQGRDODPLVPDSRVLFLyQFRPSUHQsible por lo que se expondr en el texto. 58 S. MUOZ MACHADO, Informe , pp. 25-26.

JOS LUIS MEILN GIL

50

nmicos la geografa espaola revelara que su contenido no rebasa el de unas parciales e incompletas medidas des-centralizadoras a favor de un nuevo escaln que se crea a nivel de lo que, en antecedentes legislativos, se denomina-ba regin.

Afirmar, sin ms, que esas disposiciones descentralizado-ras constituyen un rgimen provisional de autonoma es, indudablemente, un exceso verbal y considerarlas como la SUHSDUDFLyQGHDXWpQWLFDVDXWRQRPtDV SROtWLFDV no pasa-ba de ser la expresin de un voluntarismo poltico discuti-ble. La descentralizacin administrativa no constituye un antecedente inmediatamente necesario -y de algn modo causante- de la autonoma poltica. Puede ocurrir, por el contrario, que constituya su alternativa, sin atribuir a estas afirmaciones ningn juicio de valor.

Pero, adems, la puesta en prctica de esa poltica preau-tonmica no respondiyDHVHSUHWHQGLGRREMHWLYRGHSUHSDUDUODDXWRQRPtD. Se empez la tarea constituyendo los escalones receptores de la descentralizacin. Nada habra que objetar lgicamente, si no hubiese que consignar la falta de una previsin precisa de las competencias a trans-ferir como contenido de la descentralizacin59.

Esa carencia inicial se rellen con el menos racional de los procedimientos de un Estado moderno: con las negocia-FLRQHV VLQJXODUL]DGDVHQWUHRUJDQLVPRVSUHDXWRQyPLFRV y la Administracin central. La generalizacin precipitada

59 En el mismo sentido, H. GMEZ DE LAS ROCES/RVUHJtPHQHVSUHDXWRQyPLFRV\OD&RQVWLWXFLyQHQLa Constitucin espaola y las fuentes del Derecho, Madrid, 1979, T. II, pp. 949 ss.


51

de las preautonomas fue acompaada as de una singula-rizacin atomizada de procesos de transferencias, jus-tamente lo contrario de lo que la racionalidad del Estado aconsejaba y que se ha legado como deformacin congni-ta, aprobados ya los Estatutos de Autonoma.

Los costes en ineficacia, confusin y desprestigio de unas autonomas, tan reales como innecesarios, no han sido pequeos. Y, de otra parte, la finalidad homogeneizadora de aquella generalizacin no se alcanz precisamente. Es evidente que la constitucin de la Generalidad, por citar solo un ejemplo, fue un fenmeno diferente al de otros PXFKRVRUJDQLVPRV. Era una restauracin -ciertamente ms simblica que efec-tiva-, pero restauracin, al fin, de una institucin previa-mente existente, que evocaba no precisamente un rgimen reconducible a medidas de descentralizacin administrati-va.

La intencionalidad poltica de las autonomas queda meri-dianamente expuesta en las palabras de su promotor el Ministro para las Regiones en el primer gobierno de Adol-fo Surez: la labor de constituir las preautonomas supuso un trabajo poltico de primera magnitud por cuanto, de alguna manera, prejuzg un modelo de Estado de las auto-nomas en las que stas no fueran fenmenos circunscritos a algunas regiones, sino, por el contrario, algo generaliza-do en todo el territorio naciRQDO60. Efectivamente, esa

60 Cfr. M. CLAVERO ARVALO, Espaa. Desde el centralismo a las autonomas, Planeta, Barcelona, 1983, p. 37.

JOS LUIS MEILN GIL

52

aproximacin generalizadora y uniforme se trasplant al anteproyecto de Constitucin.

2. Las autonomas en el Anteproyecto de Constitucin y su cambio radical en el informe de la ponencia: el nue-vo enfoque

El artculo 2 del Anteproyecto dispona que la Constitu-cin se fundamenta en la unidad de Espaa, la solidaridad entre sus pueblos, adems de reconocer el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la inte-gran. Es el reiterado principio dispositivo inspirado en la Constitucin de 1931 y referido a un par conceptual que no se define, que vuelve a repetirse en el artculo 128, con el fin de expresar que para ejercer ese derecho podrn ac-ceder a su autogobierno y constituirse en territorios aut-nomos.

Ninguna distincin se estableca entre ellos. Su organiza-cin institucional, dir el artculo 133, VH EDVDUi HQ XQDAsamblea, en un Consejo de Gobierno y un Presidente. A la Asamblea corresponde la potestad normativa, cuya na-turaleza queda clara al reconocerse que las normas emana-GDV GH HOOD VH GHQRPLQDUiQ OH\HV WHUULWRULDOHV \ SRU VLhubiese duda, se la denomina Asamblea LegislativaDUtculo 133, 1 y 3).

La iniciativa del proceso autonmico corresponda a los Ayuntamientos de una o varias provincias limtrofes o territorios insulares con caractersticas histricas o cultura-les comunes con una mayora cualificada. Las Cortes Ge-nerales, a propuesta del Gobierno mediante ley orgnica, podran sustituir la iniciativa de los Ayuntamientos cuando razones de inters general lo aconsejasen para un territorio


53

determinado (artculo 129). Todos los proyectos de Estatu-tos seran sometidos a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto. La generalizacin uniforme quedaba servida.

Los votos particulares de los ponentes al anteproyecto no afectan al aspecto de la cuestin autonmica que ahora se est considerando. S tienen inters en cuanto a la tramita-cin de los Estatutos y a la enumeracin y distribucin de competencias. Puede researse, sin embargo, que el repre-sentante de Alianza Popular propuso la supresin del tr-mino nacionalidades, que sera objeto de gran debate; re-tom ODGHQRPLQDFLyQGHUHJLRQHVDXWyQRPDV\ODVRSciones de Mancomunidad o regin autnoma con Estatuto propio; admita la generalidad uniforme, aunque la Asam-blea regional ejercera potestad normativa, no identificada H[SUHVDPHQWHFRPROHJLVODWLYDHQORVWpUPLQRVGHODOH\orgnica de Autonomas regionales y los respectivos Esta-tutos, dentro de los lmites constitucionales y de los prin-cipios bsicos de la legislacin del Estado, as como el UHVSHWRDORVLQWHUHVHVQDFLRQDOHV\GHODVGHPiVUHJLRQHVen las materias que se enumeran. Un antecedente intere-sante para lo que se pretendi en el Estatuto de Galicia61 y en la ley orgnica de ordenacin del proceso autonmico (LOAPA) de 1981, que tendr una importancia relevante en el itinerario seguido por el Estado autonmico.

Por lo que se refiere al Informe de la Ponencia es signifi-cativo para lo que aqu se est tratando que en el artculo

61 Cfr. J. MEILN GIL, La gnesis de la autonoma de Galicia, La Voz de Galicia, A Corua, 2005.

JOS LUIS MEILN GIL

54

segundo se introduce con referencia a Espaa la expresin SDWULD FRP~Q H LQGLYLVLEOH GH WRGRV ORV HVSDxROHV \ VHremacha la idea de unidad al reconocer el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que integran OD LQGLVROXEOH XQLGDG GH OD QDFLyQ HVSDxROD &RQ HVWDVadiciones se pretendi proteger el discutido trmino de QDFLRQDOLGDGHV Con el voto en contra de los grupos Comunista y Minora Catalana y con los votos de UCD y Alianza Popular62 se sustituy la rbrica del Ttulo VIII, 'HORVWHUULWRULRVDXWyQRPRV, por el que ha prevalecido, 'HODRUJDQL]DFLyQterritorial del Estado, \ DSDUHFH \D OD H[SUHVLyQ 'H ODVComunidades Autnomas De especial inters para lo que aqu se est tratando es que FRPRFRQVHFXHQFLDGHOQXHYRHQIRTXHGDGRDHVWDPDWHria, no mantiene el texto del anteproyecto por mayora de los grupos de UCD y Alianza Popular, con el voto en con-tra de los grupos Minora Catalana y Comunista63. Se trataba del artculo 133 que, como se cit, supona la uni-formidad de las Comunidades Autnomas. Ms claro no puede decirse: el nuevo enfoqueMe parece que es im-portante subrayarlo porque ese enfoque es el que figurar en el texto constitucional. Entiendo que no es correcto hablar de dos interpretaciones, simtrica y asimtrica, des-pus de aprobada la Constitucin64. La primera correspon-

62 Cfr . &RQVWLWXFLyQp.1596. 63 Ibidem, p.1599. 64 Sobre esas dos interpretaciones que se connotan la asimtrica como nacionalista y la simtrica como no nacionalista cfr. R.L. BLANCO 9$/'e6/DGHVFHQWUDOL]DFLyQLQWHUPLQDEOH3ROtWLFDOtTXLGD\(VWD


55

dera al anteproyecto que qued definitivamente abando-nado en el texto constitucional, nico a interpretar que contiene un diseo autonmico diferente en el que no se prev, como se expondr ms adelante, la absoluta genera-lidad del anteproyecto.

Un avance fue la supresin del veto suspensivo por parte del Gobierno y en cambio puede considerarse un retroceso un artculo 138 nuevo, segn el cual el proyecto sera ela-borado por una asamblea compuesta por los miembros de las Diputaciones de las provincias afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas. El espritu preau-tonmico pareca aletear de nuevo.

Ms importante fue la formalmente anmala disposicin adicional que se descompondra ms tarde a lo largo del debate parlamentario en varios artculos y disposiciones. La ahora citada contena las materias que podan ser asu-midas por las Comunidades Autnomas, as como la nece-sidad de que transcurrieran cinco aos para poder ampliar sucesivamente sus competencias y la excepcin estableci-GD SDUD las Comunidades Autnomas donde hubieran sido aprobados legalmente estatutos de autonoma me-diante sufragio universal ODVFXDOHVpodrn desde luego proceder segn lo pUHYLVWR HQ HO DSDUWDGR DQWHULRU HQ HOque constaban todas las materias propias del autogobierno de las Comunidades Autnomas.

(O DSDUWDGR VLJXLHQWH GHFtD 'H OD PLVPD PDQHUD SRGUiproceder cualquier Comunidad Autnoma VLDVtORVROLcitan las 4/5 partes de los Municipios de cada una de las

GRHQLas reformas estatutarias y la articulacin territorial del Esta-do, Tecnos, 2008, F. PAU i VALL (coord.), p.181.

JOS LUIS MEILN GIL

56

provincias afectadas que representen, al menos, la mayora de la poblacin de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referndum por el voto afirmativo de ODPD\RUtDDEVROXWDGHORVHOHFWRUHVGHFDGDSURYLQFLD En los dos casos de excepcin el proyecto de Estatuto de-ba ser sometido a referndum del cuerpo electoral corres-pondiente a las provincias afectadas y, de ser aprobado por mayora de los votos vlidamente emitidos, sera elevado a las Cortes generales para que en su caso emitiesen un voto de ratificacin.

Es de subrayar, porque como se constatar en su momento ha sido generalmente olvidada o minusvalorada la singula-ridad, que en esos casos la organizacin institucional se basar en una Asamblea Legislativa, un Consejo de Go-bierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea.

La disposicin transitoria tercera haca referencia a Nava-rra para determinar que la iniciativa autonmica corres-ponda al rgano foral. La disposicin transitoria cuarta, a peticin del grupo cataln, estableci un orden de priori-dad para la tramitacin de los proyectos de Estatuto, de acuerdo con los regmenes provisionales de autonoma aprobados antes de la entrada en vigor de la Constitucin.

De inters para la deriva que sufrira el Estado autonmi-co65 es lo que dispona el artculo 143, escaln antecedente GHODFWXDOGHOD&RQVWLWXFLyQ(O(VWDGRSRGUiGHlegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley org-

65 Vid. infra.


57

nica y previa solicitud de las mismas, la ejecucin de fun-ciones de titularidad estatal. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros as como las formas de control que se reserve el (VWDGR Se modifica el artculo 139,1 del anteproyecto, que deca: 6HSRGUiDXWRUL]DUSRUOH\ODDVXQFLyQSRUSDUWHGHO7HUULtorio autnomo de la gestin o ejecucin de los servicios y funciones administrativas que se deriven de las competen-cias que corrHVSRQGDQDO(VWDGR66. En sntesis, frente a la organizacin de todos los territorios autnomos con Asamblea Legislativa, el nuevo enfoque solo la reconoce a las Comunidades Autnomas que hayan superado un exigente procedimiento. Sobre ello se volve-r.

3. Las nacionalidades

El trmino nacionalidades introducido en el anteproyecto y mantenido en la ponencia, aunque sin definir en qu podra constituir su diferencia respecto de las regiones, de alguna manera supona el reconocimiento de una cierta singularidad, como qued claro en los debates parlamenta-rios, para satisfaccin de unos y preocupacin de otros; en este segundo caso, Alianza Popular y un sector significati-vo de UCD entonces en el Gobierno de la Nacin. Bien es

66 Es lo que andando el tiempo, aprobada la Constitucin encajara en la idea de Manuel Fraga, siendo Presidente de la Xunta de Galicia, FRPR $GPLQLVWUDFLyQ ~QLFD &IU - 52'5*8(=-ARANA MU-OZ, La Administracin nica en el marco constitucional, Fundacin Instituto Gallego de Estudios autonmicos y comunitarios, Santiago de Compostela, 1993.

JOS LUIS MEILN GIL

58

verdad que la neutralizacin de esa posible singularidad se puede realizar, y as ha acontecido, entendiendo los voca-blos como equivalentes sin necesidad de que se derive de ellos consecuencia jurdica alguna.

Nada tiene de sorprendente que el ponente cataln Miquel Roca lo propusiese en el seno de la ponencia constitucio-nal. Al nacionalismo de Convergncia i Uni, que repre-sentaba, le importaba primordialmente el reconocimiento del hecho diferencial de Catalua, aunque no tena incon-veniente que se realizase en un marco general que evitase la incmoda sensacin de privilegio. As lo reconocera en una de sus primeras intervenciones ante la Comisin)Lnalmente, los catalanes hemos roto el dramtico cerco de la singularidad. Cualquier proyecto constituyente del Es-tado espaol ha venido marcado por la reivindicacin au-WRQRPLVWDTXH&DWDOXxDSURWDJRQL]D67. &RPR SRU SDUWH GH 8&' VH UHFRQRFHUtD QRV HQFRQWUDmos, sin duda, ante uno de los preceptos ms polmicos del texto constitucional y de ms difcil elaboracin con-VHQVXDO68. Aparte de la expresa solicitud de supresin del trmino, el significado que se le daba no era coincidente en todas las intervenciones, ni siquiera dentro del partido en el Gobierno. Tiene que ver con el meollo del Estado autonmico.

La amplia intervencin del diputado cataln lo evidencia. Por lo que se refiere al par nacionalidades-regiones, con previsible intencionalidad dialctica en los primeros das

67 Cfr. Constitucin S 68 Arias-Salgado Montalvo, ibdem, p. 2266.


59

GHO GHEDWH VXEUD\y TXH QR KD\ GLVWLQFLyQ HQ FXDQWR DOcontenido sustantivo de lo que va a ser la autonoma; est a merced, a la libre decisin de los habitantes en cada una de estas Comunidades Autnomas, el decidir el nivel que quieren dar a sus propias competencias dentro del respeto constitucional y unas sern nacionalidades, porque as se sienten, y RWUDVVHUiQUHJLRQHVSRUTXHDVtTXHUUiQVHUORSe entiende que la Constitucin no las predetermina con un listado diferente de competencias. La tesis que defiende no queda en algo neutral; en sntesis, nacionalidad se co-UUHVSRQGHDQDFLyQ VLQ(VWDGRFRmo personalidad cultu-ral, histrica \ SROtWLFD SURSLD UHFRQRFLHQGR HO FDUiFWHUSOXULQDFLRQDOGH(VSDxD69. Resulta sintomtico de la dificultad del consenso las pos-turas no coincidentes dentro del partido en el Gobierno70. La introduccin del trmino QDFLRQDOLGDGHVHQODSRQHQcia produjo desasosiego en UCD, segn el ponente Miguel Herrero que, al apoyarla junto con los ponentes socialista y comunista, proYRFyHOGHVFRQFLHUWRGHPLVFRPSDxHURVde UCD, el pasmo de Peces Barba y la oposicin de Fra-JD71. De acuerdo con su testimonio, que corroboro, la

69 Ibidem, p.2275. 70 Cfr. M. HERRERO de MIN, Memorias de esto, Ediciones Te-mas de hoy, Madrid, 1993, p.154. La descripcin, que doy por correcta en lo fundamental, refleja la variedad de posiciones: desde la favorable a singularidades autonmicas, hasta planteamientos cercanos a los de Alianza popular pasando por los de tradicin jacobina. Segn el autor 0DQXHO&ODYHURPLQLVWURUHVSRQVDEOHGHOWHPDHQHO*RELHUQRFDPpaba por sus respetos, al margen del propio Gobierno y de su base parlamentaria. 71 Ibdem, p.152.

JOS LUIS MEILN GIL

60

posicin inicial en el grupo parlamentario, no fue muy favorable a esa innovacin72.

La posicin de UCD quedara expuesta por l en la prime-ra sesin de la Comisin del Congreso celebrada el 5 de mayo de 197 1DGLHGXGDUiTXH(VSDxD HVXQDQDFLyQ VLQ KDEHU GHVWUXLGR RWUDV identidades nacionales que FRH[LVWHQ HQ VX VHQR, VLHQGR IXQGDPHQWDO DWULEXLU D DOSXHEOR HVSDxRO HQ VX FRQMXQWR OD VREHUDQtD QDFLRQDO \SRU WDQWR VH UHFRQRFH XQ VROR VXMHWR GH DXWRdetermina-FLyQ 3HUR DO ODGR GH HVWR VH UHFRQRFH XQ SULQFLSLR GHautoidentificacin de aquellos hechos diferenciales con conciencia de su propia, infungible e irreductible persona-OLGDG73. La asuncin del trmino nacionalidades no era inocua para quien haba traducido el libro de Jellinek sobre Naciones sin Estado y que conoca el Informe Kilbrandon, fruto de una Royal Commission74, que utiliz esa palabra en un pas donde el federalismo no es bien visto. Tena que ver con la concepcin misma del Estado autonmico que dis-taba de ser de general aceptacin; es ms, chocaba con la

72 IbdemVRODPHQWHORVGLSXWDGRVFDWDODQHVDOJ~Q gallego como Meiln y los apoyos ms o menos inesperados de parlamentarios como De la Cierva, Garrigues, Fontn o Martn Villa permitieron mantener el WpUPLQR 73 &RQVWLWXFLyQp. 2025. 74 La diferencia con e

Documents

El Itinerario Desviado Del Estado Autonomico y Su Futuro