El país que viene

El país que viene

Una visión de largo plazo en relación a las políticas sociales con perspectiva ambiental

Documento elaborado en el marco de la Iniciativa Pobreza y Medio Ambiente (IPyIMA), PNUMA/PNUD)

2012-2030

Juan José Calvo

Ministro de Desarrollo Social Daniel Olesker

SubsecretarioLauro Meléndez

Director Nacional de Políticas Sociales, MIDESAndrés Scagliola

ISBN: 978-9974-8433-2-5

Diciembre 2013

El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado por Ley Nº 17.866 promulgada el 21 de marzo de 2005. Le compete, entre otros, coordinar las políticas en materia de desarrollo social.

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Índice

Capítulo IDesarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya ...................................................................................... 5

Capítulo IILos escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales .................................................................................... 9

Capítulo IIILos escenarios económicos y el mercado de trabajo ................................................................................................... 17

Capítulo IVEl contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas ................................ 29

Capítulo VLa estrategia hacia la visión: cómo navegar en los diferentes escenarios planteados ............................................... 39

Referencias bibliográficas....................................................................................................................................................................................... 45

4 El país que viene Una visión de largo plazo en relación a laspolíticas sociales con perspectiva ambiental

5Capítulo I Desarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya

Desarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya

En este capítulo se presenta una visión, una ima-gen de punto de arribo deseado sobre la población uruguaya en el largo plazo. Esta visión se construyó tomando en cuenta los ejercicios prospectivos rea-lizados en el marco de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010 -2030 (ENIA)1, liderada por el Consejo Nacional de Políticas So-ciales (CNPS) a través del Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia, así como los documentos elaborados por la Comisión Sectorial de Población (CSP) durante los años 20112 y 2012. También se consideraron visiones desarrolladas en el ámbito académico, como las realizadas por Pe-llegrino y Calvo (2007)3 y Calvo (2011)4. En estos ejercicios, se incorporan definiciones de visiones de población al año 2030, con un claro enfoque de derechos (dos de ellas son de carácter gubernamen-tal), aunque la perspectiva ambiental en los mismos es débil.

Esta visión incorporó, asimismo, elementos desa-rrollados por el CNPS en el documento “La refor-ma social. La nueva matriz de protección social del Uruguay. Plan de acción” (2011) y se enriqueció, a medida que se fueron e sucesivos borradores, con los aportes recogidos en diversas reuniones mante-nidas con expertos y ejecutores de políticas.5

1 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementación. ENIA, Uruguay, 2008.2 Visión, objetivos y lineamientos estratégicos para la imple-mentación de políticas de población en Uruguay, CSP, Montevideo, 2011.3 Pellegrino, A. y Calvo, J., ¿Qué hacer con la población en Uruguay? Los desafíos demográficos de las próximas décadas. Montevi-deo, Taurus, 2007.4 Calvo, J., Uruguay: visión y escenarios demográficos al 2050. Montevideo, CSP, 2011.5 Durante la elaboración de este documento se mantuvieron reuniones regulares de discusión de borradores con el Director Nacional de Políticas Sociales, Politólogo Andrés Scagliola, y su asesor, Ec. Pablo Martínez. Asimismo, agradezco especialmente las ideas y sugerencias recogidas a través de reuniones y entrevistas con diversos expertos:

¿Cuál es la visión que se puede construir para Uru-guay? ¿Qué tipo de sociedad es posible imaginar para los próximos cincuenta, cien años? ¿Cuáles se-rán los desafíos en materia de políticas sociales que surgen de los escenarios demográficos, ambientales y socioeconómicos?

Es necesario proyectar una visión de país que mar-que un rumbo, que oriente expectativas y permita construir una nueva agenda y una estrategia para alcanzar los objetivos trazados en la misma. Impli-ca avanzar hacia una sociedad distinta, que ofrezca oportunidades para que las actuales y futuras ge-neraciones puedan crecer desarrollando al máximo su potencial.

“El futuro está en construcción…los uruguayos no nos imaginamos como una nación poderosa por el número de habitantes, aunque podemos proponer-nos una sociedad equitativa, educada, creativa y con proyectos de futuro. Y, por qué no, una población diversa y cosmopolita, que sea capaz de asimilar de manera positiva la diversidad. Uno de los desafíos es la conversión del país pequeño en una virtud, su-brayando la calidad en cada uno de los planos de la vida social.”6

Ec. Daniel Olesker, Arq. Raquel Lejtreger, Ec. Julio Pivel, Soc. Fernando Filgueira, Soc. Gustavo Leal, Lic. Gustavo de Armas, Ec. Tamara Pase-yro, Ing. Agr. Jimena Pérez, Dr. Rafael Bernardi, Dr. Diego Martino, Soc. Andrés Peri, Ec. César Failache, Ec. Pedro Barrenechea, Ec. Gustavo Bit-tencourt, Soc. Mariana González Guyer, Ec. Álvaro Salazar, Ec. Marcelo Caffera y Lic. Alain Santandreu.6 Pellegrino A. y Calvo J., ¿Qué hacer con la población en Uruguay? Los desafíos demográficos de las próximas décadas, Taurus, Montevideo, 2007 7 Visión, objetivos y lineamientos estratégicos para la implementación de políticas de población en Uruguay, CSP, Montevideo, 2011 8 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementación, ENIA, Montevideo, 2008.


Un Uruguay que garantice la equidad para todas las generaciones.

Un país que asegure el pleno ejercicio de derechos a todas las familias y sus miembros. Se trata de ga-rantizar el pleno derecho de los ciudadanos a tener los hijos que desean tener, que puedan disfrutarlos y criarlos en forma saludable, destinándoles tiempo y atención. Esto implica apoyar a las familias para el ejercicio de maternidades y paternidades respon-sable, sea cual sea su constitución, asumiendo la di-versidad sin estigmatizar.

Una sociedad que alcance estos objetivos aseguran-do la equidad de género.

Esta perspectiva debe inspirar políticas generales y diferenciales tendientes a revertir las inequidades en las relaciones de poder. Las políticas de cuidado constituyen uno de los pilares de esta visión. Una distribución equitativa de las cargas de cuidado entre hombres y mujeres y sobre todo, su recono-cimiento como responsabilidad social (tanto en el momento del nacimiento como en las etapas de crianza y finales de la vida) son claves para una real ampliación de los derechos y oportunidades de bienestar. Asimismo, el propio cuidado debe am-pliarse, incluyendo la atención a las personas des-de el mismo momento de la concepción. Allí nacen también las co-responsabilidades parentales y el derecho y obligación a la atención.

Un país que brinde una educación de calidad en to-dos los niveles.

Es necesario adecuar el funcionamiento y la lógica de trabajo de los centros educativos a la necesidad de estimulación oportuna y temprana, los nuevos arreglos familiares y los problemas sociales, sin que el propio sistema reproduzca las debilidades. El sis-tema educativo debe funcionar como factor de in-clusión social.

Una nación diversa, innovadora, abierta al mundo, capaz de crecer y desarrollarse respetando los re-cursos naturales y el medio ambiente, asegurando el futuro de las generaciones por venir.

Desde distintos ámbitos gubernamentales (ENIA, CNPS, CSP) se han elaborado imágenes de lo que podría ser la sociedad uruguaya “deseada” en el largo plazo; en particular, la Comisión Sectorial de Población expresa:

“El propósito es avanzar hacia un país donde su po-blación disfrute plenamente de sus derechos socia-les, civiles, culturales, económicos y políticos; una población que asuma su responsabilidad social, en armonía con el ambiente y el espacio territorial en su conjunto, en una sociedad integrada y diversa.”7

En esta visión, por sociedad integrada se entiende una sociedad donde sus relaciones sociales estén basadas en una cultura de derechos humanos y de respeto a la diversidad de su población. Respetar la diversidad implica, entre otras, reconocer todas las formas y arreglos de convivencia y conyugales que las personas se dan por acuerdos mutuos, así como sus preferencias afectivas, sexuales o culturales en general. El propósito, en definitiva, es desarrollar una política basada en los derechos sociales, civiles, económicos, culturales, ambientales y políticos.

Del documento8 que sintetiza los resultados del proceso de diálogo acerca de la estrategia de largo aliento con respecto a la infancia y la adolescencia (ENIA 2010-2030), es posible extraer los siguientes conceptos que profundizan en lo anterior:

Un Uruguay más justo donde exista una mejor dis-tribución de oportunidades.

De modo que los frutos del desarrollo lleguen al conjunto de la sociedad, sin importar el sexo, el grupo de edad, la etnia o el lugar de residencia. Se debe construir un país que ofrezca oportunidades para elegir la vida que quiere vivirse, en un espacio donde los objetivos globales sean compatibles con las metas particulares de las personas y de los gru-pos.

7 Visión, objetivos y lineamientos estratégicos para la imple-mentación de políticas de población en Uruguay, CSP, Montevideo, 20118 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementación, ENIA, Montevideo, 2008

7Capítulo I Desarrollo de una visión sobre la futura sociedad uruguaya

En esta visión, las personas no deberían padecer desigualdades en sus oportunidades y en el ejercicio de los derechos (sociales, civiles, culturales, políti-cos y económicos), por el hecho de pertenecer a un sexo, grupo de edad, arreglo familiar, raza, lugar de residencia, u orientación sexual. Las personas debe-rían poder elegir el tipo y tamaño de familia desea-do, en decisiones libres e informadas. Las personas deberían poder ejercer el derecho a vivir en las lo-calidades de su preferencia y las migraciones, den-tro y fuera de las fronteras nacionales, no deberían estar motivadas por la limitación a los horizontes de oportunidades.9

El Consejo Nacional de Políticas Sociales plantea que “el objetivo de la Reforma Social es asegurar el pleno ejercicio de los derechos de todas y todos los habitantes del Uruguay en condiciones de equi-dad, en especial de aquellos que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad social; garantizar igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo digno, servicios sociales universales y prestacio-nes sociales de calidad; y promover la cohesión social.”10

Se trata de garantizar que los frutos de la renta nacional sean distribuidos equitativamente entre toda la población para que efectivamente se ejer-zan plenamente los derechos sociales, económi-cos, culturales y políticos. Es, por lo tanto, una estrategia de desarrollo humano con cohesión social pues se orienta al aumento de las opciones de todas y cada una de las personas (en aspectos tales como el acceso al conocimiento, a alimenta-ción adecuada, a servicios de salud de calidad, a vida más segura, a esparcimiento satisfactorio, a libertades políticas y culturales, etc.) posibilitan-do que éstas disfruten de vidas largas, saludables y creativas; con una vinculación virtuosa entre los mecanismos instituidos de integración y bien-estar y el sentido de pertenencia y adhesión (com-portamientos y valores compartidos) de las per-sonas y grupos a la sociedad que forman parte.11

9 Calvo J., Uruguay: visión y escenarios demográficos al 2050, CSP, Montevideo, 201110 La reforma social. La nueva matriz de protección social del Uruguay. Plan de acción. CNPS, Montevideo, 2011, pág. 411 Ibid, pág. 1

Se trata también de construir una sociedad que ge-nere credibilidad en las nuevas generaciones, que és-tas perciban que vale la pena quedarse y apostar por su desarrollo porque les brinda efectivas oportuni-dades. Esto implica fortalecer una sociedad abierta al mundo, que mantenga vínculos y articulaciones con los uruguayos en el exterior que forman parte de la nación, aprovechando el aporte potencial para el desarrollo nacional; una sociedad capaz de atraer a extranjeros que encuentren aquí un ámbito pro-picio para vivir y alcanzar sus metas. Una sociedad creativa, cosmopolita, capaz de asumir de manera positiva la diversidad, de convertir su condición de país pequeño en una oportunidad en lugar de una restricción. Una sociedad consciente del valor de sus recursos naturales, que respete, al proyectarse al futuro, la capacidad de carga de los ecosistemas.

Una sociedad capaz de reconstruir el tejido social deteriorado y fortalecer la integración social.

Esta perspectiva implica generar puentes que per-mitan acercar a los diversos sectores sociales, revir-tiendo los procesos de segregación socio-territorial reconstruyendo y vinculando el entramado territo-rial y urbano y aprendiendo a convivir con las di-ferencias. Al mismo tiempo hay que asumir la res-ponsabilidad de generar oportunidades para todos, como base de una democracia sostenible. Requiere asimismo redefinir un sistema que opere como red de protección que permita sostener y facilitar la in-tegración de los sectores afectados por situaciones de especial vulnerabilidad.

Sintetizando, es posible trazar una visión del Uru-guay futuro; una nación constituida por una pobla-ción de alto nivel educativo, capaz de incorporar la innovación y la calidad en todos los procesos. Una población diversa, en su composición por edades, étnica y de arreglos familiares, donde la diversidad no se constituya en un escollo para el ejercicio de los derechos y el desarrollo sino, por el contrario, que los favorezca. Una población donde la distribución de la misma en el territorio no condicione las opor-tunidades de las generaciones actuales y futuras. Una población que permita conservar los recursos naturales y el medio ambiente, respetando la capa-cidad de carga de los ecosistemas.


9Capítulo II Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales

mando el proceso de emigración internacional que el país sufrió desde mediados los años sesenta del siglo pasado, la tasa de crecimiento demográfica es baja y la estructura por edades de la población es envejecida.

Además, en las últimas décadas y hasta hace un par de años, la emigración internacional provocó una disminución poblacional, mayoritariamente de jó-venes con capacidades muy necesarias para llevar adelante un proceso de desarrollo nacional (espíritu emprendedor, capacidad de enfrentar desafíos).

Por otro lado, en los últimos veinticinco años, Uru-guay avanzó muy rápidamente en lo que se da en llamar la “segunda transición demográfica”. Algu-nos elementos de esta segunda transición son: el au-mento en el número de divorcios; la caída de la nup-cialidad y de los nacimientos dentro de las uniones legales; los cambios en la formación y disolución de las parejas; la diversificación de los arreglos familia-res; y la caída de la fecundidad por debajo del nivel de reemplazo.

Los procesos arriba mencionados no ocurren exclu-sivamente en el Uruguay. La población mundial en-vejece. El ritmo de crecimiento demográfico mun-dial se enlentece. La población, en todo el planeta, se concentra más y más en las costas. La migración internacional se ha intensificado y continuará ha-ciéndolo. La segunda transición demográfica se ini-ció en varias sociedades occidentales hace ya más de cuatro décadas. Las tendencias que observamos en Uruguay son reflejos de tendencias mundiales. ¿Cuáles serán las tendencias futuras? ¿Cómo se re-flejarán en nuestro país? ¿Cómo afectarán el diseño de políticas sociales?

El presente documento considera tres aspectos fundamentales a tener en cuenta para el desarrollo de una estrategia de largo plazo a en relación a las políticas sociales: la evolución demográfica, los es-cenarios económicos y el contexto ambiental futu-ro. En este capítulo se desarrollan las proyecciones demográficas, tomando como insumo principal los escenarios poblacionales desarrollados en el trabajo “Tres posibles futuros de la población uru-guaya. Un ensayo demográfico” (Calvo, Pellegrino y Macadar, 2011), en el cual se plantean diferentes alternativas de evolución de la natalidad, la morta-lidad y la migración internacional, estimando para cada alternativa el volumen y estructura por edad y sexo de la población. También se consideran otros desarrollos sobre el futuro poblacional que tienen en cuenta no solamente los cambios esperados en el volumen y estructura por edades de la población, sino también con respecto a la movilidad interna y distribución territorial, los cambios posibles en la estructura de arreglos familiares y el futuro origen de los inmigrantes internacionales (Calvo, 2008, 2011). El capítulo busca subrayar como los cambios demográficos introducen nuevos relieves, priorida-des y problemas desde la perspectiva del diseño e implementación de las políticas sociales.

El futuro demográfico del Uruguay Uruguay atraviesa una fase muy avanzada de la transición demográfica “tradicional”. En 1950, Uruguay era el único país de la región con una tran-sición demográfica avanzada, es decir, que ya sus niveles de natalidad y mortalidad se habían estabi-lizado en valores bajos, y por tanto, el crecimiento vegetativo comenzaba también a estabilizarse, y la estructura por edades de la población ya avanzaba hacia el envejecimiento. Todo esto continúa ocu-rriendo y acentuándose. Como consecuencia, y su-

Los escenarios y proyecciones demográficas y poblacionales


2. Se acentuará el envejecimiento de la estructura por edades Como consecuencia de las tendencias mencionadas en el punto anterior, y sin políticas explícitamente destinadas a disminuir la emigración de jóvenes, fomentar el retorno y/o la inmigración, al 2025, la esperanza de vida al nacer será cercana a los 80 años (con una fuerte diferencia entre hombres (75,4 años) y mujeres (82,0 años).

Hacia el año 2050, la población de 60 y más años de edad casi alcanzará el millón de personas. El núme-ro de niños y niñas, además de perder un impor-tante peso relativo frente a otros grupos de edad, descenderá incluso en valores absolutos.

3. La emigración internacional persistirá, pero probablemente también se observará un incremento de la inmigración La emigración internacional ha sido y es parte es-tructural de nuestra dinámica demográfica y parece poco factible revertir la tendencia en el corto plazo, menos aún sin políticas intensivas que tengan como objetivo alentar la residencia en Uruguay (esto in-cluiría actuar sobre las causas de la emigración, así como fomentar el retorno de emigrantes y atraer in-migrantes no nacionales). Aun así, es esperable que se verifique un proceso paulatinamente creciente de inmigración.

4. La segunda transición demográfica ya habrá operado y la estructura de familias se modificará profundamente El proceso implicará que, en las próximas décadas, los arreglos familiares tradicionales (en su forma arquetípica, los hogares nucleares con presencia de ambos cónyuges) tendrán un peso aún menor, mientras que otras formas de organización de las familias serán las preponderantes. Si las políticas públicas no reconocen estas nuevas formas de fa-milias, continuarán produciéndose inequidades (ya

Tres escenarios para el Uruguay del futuro12

A continuación, se desarrollan tres imágenes posibles del Uruguay desde el punto de vista poblacional. La primera (escenario tendencial) refleja básicamente, lo que es esperable que resulte si el país no modifica sustancialmente las tendencias actuales, y las políticas de población continúan teniendo muy escasa presen-cia. En el segundo escenario (escenario de mínima), se profundiza la tendencia a la baja de la fecundidad, asimilándola a la evolución observada en varios países europeos, donde se ha llegado a lo que se denomina “muy baja fecundidad”, con Tasas Globales de Fecun-didad muy por debajo de los niveles de reemplazo. Simultáneamente, se adopta una hipótesis de saldos migratorios con signo negativo durante todo el perío-do. En el tercer escenario (escenario de máxima), se considera lo que podría ocurrir de aplicarse políticas de integración entre una visión de la vida productiva con la reproductiva, establecimiento de un sistema nacional de cuidados, de fomento del retorno de emi-grantes, de fomento de la inmigración y de búsqueda del ordenamiento de la población en el territorio.

A. Escenario tendencial 1. El crecimiento será bajo Esto será el resultado de la continuación del descenso de la fecundidad y natalidad, probablemente mante-niéndose en el nivel de reemplazo, sumado a saldos migratorios nulos. La doble insatisfacción (por tener más o por tener menos hijos que los deseados) conti-nuará observándose, al menos durante un tiempo. Es probable que se achique la brecha entre hijos desea-dos y efectivamente tenidos en la población pobre. Sin medidas conciliatorias entre la vida productiva y reproductiva, los sectores de ingresos medios y me-dios altos continuarán reduciendo su fecundidad por debajo de lo deseado y la reproducción de la pobla-ción uruguaya se procesará mayoritariamente en los sectores más desfavorecidos de la misma.

12 Este apartado se elaboró en base a extractos de dos docu-mentos; i) Calvo, J. , Pellegrino, A. y Macadar, D. , Tres posibles futuros de la población uruguaya. Un ensayo demográfico, Ed. Debate, Montevi-deo, 2011, y ii) Calvo, J., Visión y escenarios demográficos al 2050, CSP, Montevideo, 2011


observables) en el ejercicio de los derechos, y pér-didas de eficacia y eficiencia en los objetivos fijados para esas políticas. El envejecimiento incrementará la presencia de hogares unipersonales (en su mayo-ría femeninos) en los tramos correspondientes a los adultos mayores. La existencia o no de un sistema nacional de cuidados (y el diseño que adopte) im-pactará en el peso que tengan los hogares extendi-dos y también en el peso demográfico de la pobla-ción residente en hogares colectivos.

5. La población se concentrará aún más sobre la franja costera

En ausencia de políticas de distribución territorial de la población, es esperable que se acentúe la ten-dencia de concentración en las áreas costeras. La mayor parte de la población uruguaya se ubicará en una fina franja de pocos kilómetros, especial-mente el área metropolitana de Montevideo (con fuerte presión sobre Canelones) y el área de Punta del Este-Maldonado, con probables consecuencias negativas sobre el medio ambiente y la eficiencia de la inversión pública en infraestructura básica. El proceso de migración rural-urbano seguramente se agotará, e incluso es probable que se observe un leve incremento en el sentido inverso. Ciertos procesos de economías de enclave, vinculados a grandes in-versiones, pueden incrementar transitoriamente la población en algunas localidades del interior del país.

Proyección demográfica en base a este escenario Según las proyecciones demográficas y de mante-nerse las tendencias, el escenario para el 2050 de-termina que la Tasa Global de Fecundidad prosiga su descenso hacia 2025, en que será de 1,85 hijos por mujer. El saldo migratorio será nulo durante todo el periodo.

El crecimiento será bajo; la tasa media anual de cre-cimiento hacia el año 2050 es de 1 por mil. La po-blación total alcanzará 3.759.000 personas.

Análisis de la estructura por edad y sexo La estructura por edades determina que en el año 2050, el 18% de la población sean menores de 14 años y el 20% sean mayores de 65 años. En este escenario la proporción de mayores supera a la de menores, aunque no tan marcadamente como en el escenario de mínima. De estos adultos mayores, el 34% son mayores de 80 años de edad, superando las 250.000 personas en el 2050, siendo mayoritariamente mujeres.

La tendencia muestra un escenario en el cual la re-lación de dependencia es de 57,7 para 2010, de 59,8 en 2030 y de 59,9 en 2050.

Gráfica 1. Estructura por edad y sexo en año 2050. Escenario tendencial

Fuente: Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

80 y más

70-74

60-64

50-54

40-44

30-34

20-24

10-14

0-4

10,0 % 5,0 % 0,0 5,0 %MujeresHombres


El crecimiento demográfico resultante será negati-vo hacia el 2050, con una tasa media anual de creci-miento de – 2 por mil.

Análisis de la estructura por edad y sexo

80 y más

70-74

60-64

50-54

40-44

30-34

20-24

10-14

0-4

5,0 % 0,0 5,0 % 10,0 %10,0 %

MujeresHombres

Se observa una pirámide con un fuerte proceso de angostamiento en su base, reduciendo fuertemente la presencia de niños y jóvenes como resultante del descenso de la fecundidad. Hay una clara prepon-

La edad mediana de edad es de 34,6 años para el 2010, de 37,2 años para 2030 y de 40,9 años para 2050.

B. Escenario de mínima El escenario “de mínima” se diferencia del escena-rio “tendencial” en lo referente a las hipótesis de fe-cundidad y migración. En el caso de la fecundidad, se supone valores de muy baja fecundidad (Tasa Global de Fecundidad cercana a 1,5), y el manteni-miento de saldos migratorios negativos hasta el año 2050.

Proyección demográfica en base a este escenario En este escenario la Tasa Global de Fecundidad se mantendrá en descenso, llegando a 1,5 hijos por mujer hacia el final del periodo, un nivel significa-tivamente menor al de reemplazo, similar al que ya han alcanzado varios países europeos que iniciaron tempranamente el descenso de la fecundidad. En este escenario, se supone que la migración tendrá saldos negativos de 5000 personas al año hasta el año 2020 y luego estos saldos tenderán a cero hacia el 2050, año en el cual el saldo se supone igual a 0. La población total será 3.347.000 personas en el año 2050.

Gráfica 2. Población de Uruguay 1996-2050. Escenario de mínima


Gráfica 3. Estructura por edad y sexo en año 2050. Escenario de mínima

Escenario de mínimaPoblación de Uruguay 1996 - 2050

3.500.000

3.400.000

3.300.000

3.200.000

3.100.000

3.000.000

1996 2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046



derancia de las edades centrales y de mayores de 65 años en la estructura. También se pueden observar los faltantes poblacionales en las edades jóvenes producto de los saldos migratorios negativos.

En cuanto a la edad mediana, se produce un incre-mento pasando de 34,6 años en el 2010 a 38,6 años en el 2030 y a 44 años en el 2050, claramente mayor que en los otros dos escenarios.

La estructura por edades determina que, en este escenario, el 15% de la población sea menor de 14 años y el 22% sean mayores de 65 años. El incre-mento en la carga de cuidado de dependientes esta-rá representado mayormente por los mayores de 65 años, los cuales ascienden a casi 739.000 personas en el año 2050, mientras los niños son

502.000 en ese mismo año. Esto llama la atención en comparación con el año 2010, en que los mayores son, aproximadamente, 461.000 personas y los ni-ños, 742.000. Es decir que en este escenario y para el 2050, desciende la presencia de los niños al mismo tiempo que se incrementa la de los mayores.

La relación de dependencia será de 57,7 para 2010 para luego tener un leve incremento a 58,1 en 2030 y 58,9 para 2050.

C. Escenario de máxima

1. El crecimiento demográfico es moderadamente positivo

Una meta deseable de una política de población no debería ser alcanzar un determinado nivel en las tasas de crecimiento o de fecundidad, sino que las personas puedan tener el número de hijos deseado en el momento preferido por ellas. En el caso uru-guayo, esto llevaría a la desaparición de la actual doble insatisfacción (quienes tienen más y quienes tienen menos hijos que los deseados) constatada por Pardo y Peri (2006). Esto haría descender los ac-tuales niveles de fecundidad entre las mujeres más pobres, y elevar el de los estratos medios. Ambos efectos simultáneos y contrapuestos no provocarán grandes cambios en la fecundidad global, la cual

probablemente se mantenga en niveles de reempla-zo. La puesta en práctica de medidas que busquen aminorar la propensión migratoria en la población joven, así como el fomento a la vinculación y retor-no de los emigrantes uruguayos permitirían nivelar y hasta revertir de manera permanente el saldo mi-gratorio negativo observado en las últimas décadas. En un grado incluso más osado de políticas, Uru-guay podría proponerse atraer inmigrantes de per-files que apoyen la visión planteada en el capítulo anterior.

2. La estructura por edades procesará un envejecimiento moderado

De aplicarse una política exitosa de atenuación de los efectos de la emigración internacional (e inclu-so una política inmigratoria), podrá reconstituirse una estructura por edades sin ausencias importan-tes en ciertos tramos de edad. La prolongación de la esperanza de vida continuará envejeciendo la pirá-mide por su cúspide, mientras se fortalece el grupo de edades en edad de trabajar.

3. La emigración persistirá, pero el saldo migratorio podrá incluso ser revertido, y se observará un moderado flujo de inmigrantes

La tendencia en el mundo es al incremento de las migraciones internacionales y Uruguay no escapa a la misma. Pero un esquema de intercambio de poblaciones con el mundo, de pasajes más o menos extensos, con retornos, de uruguayos en otras so-ciedades, y de captación de inmigrantes, sería un esquema en el que nuestra sociedad se beneficiaría por las nuevas experticias adquiridas, por la capta-ción de personas de otros países con espíritu inno-vador y emprendedor. Por supuesto, esto requiere aceptar una sociedad con grados de diversidad y apertura al cosmopolitismo muy diferente al actual y más parecidos al imperante en la sociedad uru-guaya de comienzos del siglo XX y al existente hoy en grandes centros urbanos del mundo.


sobrecosto de instalar infraestructura y servicios básicos una vez que la población ya se instaló. Esta debería ser una lección aprendida y un error a no cometer en el resto de la costa. Además, las per-sonas residentes en áreas rurales, y en localidades pequeñas y medianas no debieran sentir que deben abandonar su lugar de residencia para no perder oportunidades y ejercer sus derechos.

Proyección demográfica en base a este escenario El escenario de máxima supone mantener la Tasa Global de Fecundidad a nivel de reemplazo (2,1 hi-jos por mujer) durante todo el periodo hasta el año 2050. En cuanto a la migración, se supone saldos migratorios positivos en todo el período. El saldo migratorio será de 1000 personas por año desde 2011 hasta 2015, año en que aumenta a 5000 per-sonas anuales hasta el año 2050. La población total será 4.079.000 personas en ese año.

La tasa media anual de crecimiento tendrá un sal-do positivo de 4 por mil para 2010, de 6 por mil% en el 2030 y de 5 por mil en el 2050 con lo que se mantendrá un crecimiento positivo durante todo el período considerado. Esto se puede observar en los siguientes gráficos, en los cuales se presenta la evo-lución de la población y la tasa neta de migración hasta el 2050.

4. La segunda transición demográfica ya habrá operado y la estructura de familias se modificará profundamente. Este cambio parece irreversible, pero a diferencia de lo planteado en el escenario tendencial, la im-plementación de políticas que contemplen la di-versidad de situaciones familiares permitiría dar soporte a los problemas que enfrentan las familias en función de las diferencias de género y de perte-nencia social.

5. Las personas, particularmente las jóvenes, podrán residir tanto en áreas rurales como urbanas sin hipotecar por ello su horizonte de oportunidades. La distribución espacial de la población permitirá conservar los recursos naturales y el medio ambiente, respetando la capacidad de carga de los ecosistemas.

En el futuro, se debería evitar situaciones como la ocurrida en la Ciudad de la Costa, donde el pobla-miento desordenado y no planificado llevó a un deterioro medioambiental importante, además del

Gráfica 4. Evolución de la población en los tres escenarios demográficos



La relación de dependencia aumenta de 54,7 en 2010 a 61,9 para 2030 y a 60,7 para el 2050.

Se observa la profundización del proceso de enve-jecimiento aunque no será tan intenso como en los restantes escenarios ya que los saldos migratorios positivos hacen incrementar la proporción de las edades entre los 20 y los 29 años.

Cuadro resumen de indicadores

IndIcadoresescenarIo

máxImaescenarIo

mínImaescenarIo

tendencIal

relacIón de dependencIa

2010 54,7 57,7 57,7

2030 61,9 58,1 59,8

2050 60,7 58,9 59,9

tasa global de fecundIdad (hIjos)

2010 2,1 2,0 2,0

2030 2,1 1,7 1,9

2050 2,1 1,5 1,9

edad medIana (años)

2010 35,3 34,6 34,6

2030 36,8 38,6 37,2

2050 38,1 44 40,9

tasa neta de mIgracIón (por mIl)

2010 0,0 0,0 0,0

2030 0,7 -0,5 0,0

2050 0,6 0,0 0,0

tasa medIa anual de crecImIento (por mIl habItantes)

2010 4 4 4

2030 6 1 4

2050 5 -2 1

Fuente: elaborado en base a Calvo, Macadar, Pellegrino (2011)

Análisis de la estructura por edad y sexo

Gráfica 5. Estructura por edad y sexo en año 2050. Escenario de máxima

80 y más

70-74

60-64

50-54

40-44

30-34

20-24

10-14

0-4

5,0 % 0,0 5,0 % 10,0 %10,0 %

MujeresHombres


La primera observación que es posible realizar a esta estructura es el angostamiento de la base de pirámide debido a la reducción de la proporción de niños y niñas menores de 14 años en el total de la población, producto de la disminución de las tasas de natalidad.

En el otro extremo de la pirámide se puede obser-var el proceso de envejecimiento en las edades más avanzadas. Aumentan el grupo de mayores de 80 años, especialmente las mujeres. Uno de los indica-dores que muestran el envejecimiento de la pobla-ción es la edad mediana de la población. Esta varia-rá de 35,3 años para 2010, a 36,8 años para 2030 y a 38,1 años para 2050.

Mientras la población de personas menores de 14 años será de 19% en el 2050, los mayores de 65 años serán el 18% de la población, es decir tendrán prác-ticamente el mismo peso poblacional.


17Capítulo III Los escenarios económicos y el mercado de trabajo

Escenario de mínima

En el escenario nacional agregado de mínima, las exportaciones totales alcanzan los US$ 10.054 mi-llones en el año 2030, lo que representa aproxima-damente un 56% de la facturación total. A nivel sectorial, los grupos con mayores exportaciones y facturación son las Agroindustrias I, seguidas de los Innovadores TIC, Turismo y Logística y transporte.

En este escenario, las exportaciones totales crecen a una tasa -acumulativa anual-de 2,6%, alcanzando US$ 10.054 millones en el año 2030. A nivel secto-rial el crecimiento no supera el 5% en ningún sector y los que presentan mayores tasas son los innovado-res (TIC y Biotec), seguidos de Agroindustrias I14 y Turismo, mientras que en los restantes sectores el crecimiento es muy bajo, casi nulo e incluso negati-vo. A su vez, se modifican las participaciones secto-riales en las exportaciones totales, principalmente por el crecimiento de las Agroindustrias I (de 47 a 56%) y los innovadores TIC (de 8 a 13%), y la caída de las Industrias intensivas en mano de obra y de insumos importados, Agroindustria II y Logística y transporte.

Por su parte, la tasa de crecimiento del PIB alcan-za únicamente el 2,1%, y el valor del PIB en el año 2030 llega a US$ 33.132 millones. A nivel sectorial las tasas de crecimiento se ubican en general por de-bajo del 3%, siendo las mayores las de los sectores innovadores (TIC y Biotec), seguidos de Agroin-dustrias I, Logística y transporte, Otras activida-des15 y Turismo. Las participaciones sectoriales en

14 Incluye: carne, lácteos, complejo forestal y granos.15 El agrupamiento “Otras actividades” incluye: Electricidad gas y agua, Construcción, Comercio restaurantes y hoteles (excepto turismo), Intermediarios financieros, Actividades inmobiliarias, Empre-sariales y de alquiler (excepto software, biotecnología, nanotecnología y diseño), Administración pública y defensa, enseñanza, salud y otros servicios.

El segundo elemento general de contexto está dado por la posible evolución de la economía uruguaya. El desarrollo principal se realizará en base al tra-bajo prospectivo desarrollado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en el cual se plan-tean diversos escenarios económicos al 2030 (OPP, 2009) y (Bittencurt, Rodríguez y Torres, 2009)13. El desarrollo del capítulo apunta a identificar, en los posibles escenarios, los principales “nudos” que po-drían surgir que ameritaran la intervención a través de políticas sociales. También se trazan algunos es-cenarios sobre la evolución del mercado de trabajo y las características educativas de la población en base a las proyecciones realizadas por Amarante y Brum (2010).

Escenarios económicos El Área Estrategia de Desarrollo y Planificación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto publicó, en agosto de 2009, el documento “Estrategia Uru-guay III Siglo. Aspectos productivos”. Este traba-jo, realizado bajo la coordinación del Ec. Gustavo Bittencourt, constituye un importante análisis prospectivo para contribuir a la planificación del desarrollo en Uruguay enfocado hacia el futuro en el mediano y largo plazo, con horizonte en el año 2030 y más allá. Parte importante de este ejercicio lo constituyó la elaboración de escenarios, sectoria-les y agregados, relativos al desempeño futuro de nuestra economía. A continuación se presenta un extracto con los puntos más sobresalientes de di-chos escenarios.

13 OPP, Estrategia Uruguay III Siglo. Aspectos productivos, OPP, Montevideo, 2009 y Bittencourt, G.Rodríguez, A., y Torres, S., Factores claves para el crecimiento económico sostenido en Uruguay, OPP,Montevideo, 2009

Los escenarios económicos y el mercado de trabajo


A diferencia del escenario anterior, en éste las ex-portaciones totales crecen a una tasa de 4,7%, al-canzando un valor de US$ 16.333 millones en el año 2030. A nivel sectorial se registran elevadas tasas de crecimiento, siendo los sectores de mayor dinamismo los innovadores TIC (tasa superior a 10%) e Innovadores Biotec (7.2%), seguidos de Agroindustrias I (5.1%), Industrias de insumos im-portados, Agroindustrias II y Turismo. Este fuerte crecimiento de los sectores innovadores aumenta su participación en las exportaciones totales (en con-junto pasan de 9% a 17%), superando al crecimiento de las Agroindustrias I (de 47 a 51%), mientras que otros sectores disminuyen su participación (como Industrias intensivas en mano de obra y Logística y transporte).

La tasa de crecimiento del PIB alcanza a 3,9% y el valor del año 2030 llega a US$ 50.479 millones. Los sectores de mayor crecimiento son los Innovadores (Biotec con 6.4% y TIC con 4.9%), mientras que las Agroindustrias I, Logística y transporte, Otras ac-tividades y Turismo se ubican en el entorno del 4%. A pesar de esta dinámica, las participaciones rela-tivas en la estructura productiva se modifican muy marginalmente, ganando participación Agroindus-trias I (de 14 a 15%) y ahora también Innovadores TIC (de 3 a 4%), y disminuyendo la de los sectores de menor dinamismo como Agroindustrias II y las Industrias de insumos importados. En este sen-tido, los sectores que actúan como “motores” del crecimiento continúan siendo principalmente los Agroindustriales I, aunque se incorporan con cier-to peso algunos sectores innovadores (en particular TIC), Industrias de insumos importados y Turismo.

De esta manera, el escenario dinámico intermedio presenta como rasgos centrales una elevada tasa de crecimiento de las exportaciones y del PIB (en comparación especialmente con el escenario de mí-nima y las tasas de crecimiento de largo plazo del país en el siglo XX), una mayor participación de los Agroindustriales I junto a un crecimiento relativo de los sectores Innovadores (especialmente los TIC) en la estructura de las exportaciones, y una modi-ficación muy marginal en la estructura productiva agregada. Aunque en este escenario sigue predomi-nando fuertemente el perfil productivo agroindus-trial actual en las exportaciones y en la estructura

la estructura productiva prácticamente no se mo-difican, aumentando levemente la participación de Agroindustrias I (de 14 a 15%), y disminuyendo la de los sectores de escaso dinamismo como Agroin-dustrias II16 y las Industrias de insumos impor-tados. De esta manera, los sectores que lideran el crecimiento son básicamente los Agroindustriales I, que dado su elevado peso en las exportaciones y la estructura productiva trasladan su escaso dinamis-mo al resto de la economía.

En resumen, este escenario se caracteriza principal-mente por una muy baja tasa de crecimiento de las exportaciones y del PIB, con un mayor peso relativo en la estructura de las exportaciones de los sectores Agroindustriales I (y en menor medida de los In-novadores TIC), y prácticamente ninguna modifi-cación en la estructura productiva agregada. Por lo tanto, en este escenario se profundiza fuertemente el perfil productivo agroindustrial, en particular en la especialización exportadora, con escasa partici-pación de sectores más innovadores en las expor-taciones y en la estructura productiva, generándose una muy limitada expansión económica que se ob-serva en el escaso aumento del PIB por habitante.

Escenario dinámico intermedio

Por su parte, en el escenario nacional agregado di-námico intermedio, las exportaciones totales llegan a un valor de US$ 16.333 en el año 2030, represen-tando un 56% de la facturación total. Sectorial-mente, los grupos con mayores exportaciones y facturación continúan siendo las Agroindustrias I, seguidas de los Innovadores TIC, Turismo17, Logís-tica y transporte, Industrias de insumos importa-dos y los Innovadores Biotec.

16 Incluye: acuicultura, apicultura, aves y cerdos, citrícola, pesca y vitivinícola.17 En este sector se espera un mercado extra regional estable y un mercado regional creciendo a una tasa anual de 2.5%. No se pro-fundiza y concreta la diversificación de productos, siendo “sol y playa” el producto principal. La gestión y articulación pública es débil, el mar-keting turístico es más bien atomizado sin eje estratégico, el gasto pro-medio por turista es similar al actual, y hay un débil manejo territorial y ambiental de la zona costera y cuencas hidrográficas.


(de 1 a 2%). Los grupos de sectores con menor dina-mismo, como las Agroindustrias II y las Industrias intensivas en mano de obra reducen su parte en el PIB. En este caso los sectores que lideran el creci-miento son principalmente los innovadores (en particular TIC), junto a las Industrias de insumos importados, Turismo y Logística y transporte. De todas maneras, las Agroindustrias I mantienen un significativo nivel de crecimiento y participación en la estructura exportadora y productiva.

Por lo tanto, el ENE se caracteriza por una alta tasa de crecimiento de las exportaciones y del PIB, una menor participación de los Agroindustriales I junto a un significativo crecimiento de los sectores Inno-vadores (especialmente los TIC) en la estructura de las exportaciones, y una leve modificación en la estructura productiva agregada. Si bien sigue pre-dominando la especialización productiva agroin-dustrial actual, especialmente en la estructura de las exportaciones, la presencia de otros sectores, especialmente los innovadores, es claramente más significativa. En este sentido, la disminución de la participación de los sectores agroindustriales junto al crecimiento de los innovadores representa, a di-ferencia de los escenarios anteriores, el inicio de un cambio importante en la configuración productiva, siendo de hecho el único escenario en el cual ocurre esta modificación.

El ENE y los escenarios de máxima

Desde el enfoque de OPP (2009), el ENE es el es-cenario deseado y posible, con una probabilidad de ocurrencia creíble a partir de un esfuerzo produc-tivo importante del país, en un horizonte de largo plazo. Esfuerzo que implica la elaboración de una estrategia que permita trabajar con éxito sobre los aspectos clave que se proponen en la agenda estra-tégica de desarrollo.

Sin embargo el ENE no es un escenario de máxima ni es un techo. Hay otros escenarios que muestran mejor resultado de crecimiento económico, aunque dependen de eventos que, si bien son posibles, son menos probables o requieren de esfuerzos produc-

productiva, el mismo no se acentúa de manera sig-nificativa, y aparecen otros sectores más innovado-res que comienzan a adquirir mayor peso relativo, especialmente en las exportaciones.

Escenario Normativo Estratégico (ENE)

En el ENE los grupos con mayores exportaciones y facturación continúan siendo las Agroindustrias I, seguidas de los Innovadores TIC, Turismo18, Logís-tica y transporte, Industrias de insumos importa-dos y los Innovadores Biotec.

En este escenario las exportaciones totales crecen a una tasa de 6%, y alcanzan un valor de US$ 22.028 millones en el año 2030. Se registran tasas de cre-cimiento muy elevadas en la mayoría de los grupos sectoriales, siendo los de mayor dinamismo los in-novadores TIC (13%) e Innovadores Biotec (9%), seguidos de Industrias de insumos importados, Turismo, Logística y transporte, y Agroindustrias I. Este fuerte crecimiento sectorial modifica de forma significativa la participación relativa en las exporta-ciones totales, siendo el cambio más importante la caída de las Agroindustrias I (de 47 a 41%) y el au-mento de los sectores innovadores (que en conjunto pasan de 9% a 21%).

La tasa de crecimiento del PIB también es muy ele-vada, alcanzando un 5,3%, y el valor del año 2030 llega a US$ 68.707 millones. Los sectores de mayor crecimiento son los Innovadores (Biotec con 9% y TIC con 6%), seguidos de Logística y transpor-te, Otras actividades Turismo y Agroindustrias I. En este caso, las participaciones relativas en la es-tructura productiva, es decir como proporción del PIB de la economía, se modifican más levemente: Agroindustrias I cae desde 14 a 12%, a la vez que aumentan los Innovadores TIC (de 3 a 4%) y Biotec

18 En este sector se aplican políticas turísticas y de manejo del territorio exitosas, con fuerte articulación institucional y marketing conjunto, existe una oferta de productos turísticos diversificada con cir-cuitos consolidados y fuerte conectividad, así como servicios de calidad e incremento en el gasto per cápita, con estabilidad en el tipo de cambio real y el mercado regional creciendo a una tasa de 3.5 % anual.


Comparación de los escenarios

Los tres escenarios muestran diferencias importan-tes en términos de crecimiento de las exportaciones y del PIB (y por lo tanto del PIB por habitante), las cuales responden a las modificaciones sectoriales en la participación relativa de las exportaciones y la estructura productiva agregada. Puede observar-se además que la muy significativa expansión de la economía uruguaya registrada en los últimos años representa un terreno ya ganado en la trayectoria de cualquiera de los escenarios planteados.

El escenario de mínima representa un escenario muy poco dinámico, con bajas tasas de crecimien-to de las exportaciones y del PIB total, y escasos avances en términos del PBI por habitante, con una tasa media de 1.8%, pasando de US$ 7.051 en el año 2008 a únicamente US$ 9.279 en el 2030. Esto se origina principalmente por la profundización del perfil productivo agroindustrial actual, con una baja participación de sectores más innovadores en las exportaciones y en la estructura productiva. Asimismo, representa claramente una situación no deseada de “trampa de bajo crecimiento” que segu-ramente implicará una ampliación de la brecha de ingreso real respecto a los países desarrollados, a la vez que una continuidad de la divergencia respecto al crecimiento de los países asiáticos.

En el escenario dinámico intermedio, el crecimien-to de las exportaciones y del PIB es más significati-vo (3.6%), posibilitando duplicar el PBI por habitan-te en el 2030 alcanzando a US$

14.137. Una diferencia importante con el escenario de mínima radica en que en este caso no se acen-túa de manera significativa el perfil productivo del presente –aunque sigue predominando fuerte-mente-, ya que otros sectores con mayor contenido tecnológico e innovador pasan a tener un mayor peso relativo, especialmente en la estructura de las exportaciones. En este escenario el buen ritmo de expansión de algunos sectores más innovadores acompaña el crecimiento de los agroindustriales. Este escenario reflejaría la consolidación de tenden-cias que aparecen con bastante claridad, caracteri-

tivos e innovadores más difíciles de realizar en el horizonte 2030.

Escenarios con tasas de crecimiento del PIB aún mayores que la del ENE podrían generarse a par-tir de la consideración de los siguientes supuestos adicionales a las condiciones que supone dicho es-cenario:

Impacto de descubrimiento de gas natural, con re-ducción de costos e incremento de la productividad que determina mayores posibilidades de desarrollo industrial en el país, en particular en las industrias de insumos importados, metálicas básicas, maqui-naria, equipos y material de transporte.

• Impactos no considerados en el ENE de ex-ternalidades del desarrollo de los sectores de biotech, nanotech y TIC sobre el incremento de la productividad del resto de la industria y producción. En efecto, estos efectos de ex-ternalidades se consideran en el escenario ENE pero en forma conservadora. En otras palabras, los impactos de estos sectores in-novadores obedecen a un desarrollo expor-tador con repercusiones en sistemas produc-tivos externos al país.

• Escenarios internacionales de muy altos pre-cios de las commodities. El ENE no supone estos contextos, si buenos precios pero no extraordinarios.

• Mayor diversificación en la industria fores-tal: más industria del papel que la que supo-ne el ENE y un desarrollo importante de la industria del mueble.

• Un incremento mucho más significativo del gasto promedio de los turistas en un contex-to de elevado crecimiento de la economía re-gional y mundial.

Es de destacar que los escenarios de máxima que pueden surgir de la combinación de estos supuestos son también escenarios posibles y con mayor creci-miento que el ENE. Por lo tanto, el ENE se vuelve, desde esta perspectiva, más factible.


Dimensión territorial de los escenarios

En OPP (2009) se ubica territorialmente el creci-miento (en términos de PIB) de los escenarios agre-gados nacionales. Esto no necesariamente implica apropiación regional o local de ingresos, sino que se mapea y distribuye el PIB nacional según la genera-ción, lo que es condición necesaria para un desarro-llo regional-local pero no suficiente.

La regionalización propuesta en el trabajo mencio-nado tiene el objetivo de poder asignar en forma aproximada el PIB que se corresponde a los escena-rios nacionales agregados; también se consideraron ciertos criterios para que las regiones respondan, en alguna medida, a territorios que mantienen vincu-laciones económico-productivas, vinculaciones ur-banas (sub-sistemas de ciudades), situaciones simi-lares de ingreso per cápita de los hogares, así como que las diferentes regiones mantengan pesos simila-res en el PIB nacional en el punto de partida (2008).

Lo que se quiso mostrar es que los escenarios na-cionales implican tasas de crecimiento regiona-les en relación con la tasa de crecimiento del país y cambios en el peso relativo de las regiones en el PIB nacional, en los PIB per cápita regionales y en la distribución del PIB a nivel regional de los grupos de sectores considerados en el análisis prospectivo.

Por otra parte, se señala que para entender mejor los procesos económicos territoriales es necesario a futuro incorporar una revisión para modelar mi-graciones internas endógenas al crecimiento que se tiene o espera por regiones.

Impacto territorial del Escenario Normativo Estratégico Nacional

En cuanto al impacto territorial del Escenario Nor-mativo Estratégico en el PIB per cápita, el análisis por región indica los siguientes resultados a 2030:

zando una posible ruptura con el pasado en térmi-nos de tasa de inversión, innovación y recepción de IED, por ejemplo. Tal ruptura, sin embargo, sigue fuertemente asociada al perfil Pradera, Frontera y Puerto, en tanto agroindustrias, turismo y logísti-ca constituyen todavía el núcleo central de nuestra economía. Es decir que este escenario se correspon-de con un “buen Gobierno”, o ejercicio inteligente de la administración, pero podría funcionar con cierta neutralidad en términos de la selección de ganadores para su promoción.

Por su parte, en el ENE, que como escenario desea-ble y posible configura el objetivo o meta planteado por OPP (2009), se alcanza un crecimiento del PIB superior al 5%, que permite casi triplicar hacia 2030 el valor del PBI por habitante del año 2008 (crece-ría a ritmo de 4.9% promedio, alcanzando el valor de US$ 19.242). Este objetivo implica un mayor es-fuerzo productivo, en la medida que supone un sig-nificativo crecimiento de los sectores Innovadores (especialmente los TIC) en la estructura de las ex-portaciones, ganando espacio a los agroindustria-les, junto a una pequeña modificación en la estruc-tura productiva agregada. Los sectores que lideran el crecimiento son principalmente los innovadores (en particular TIC), junto a las Industrias de insu-mos importados, Turismo y Logística y transporte, aunque las Agroindustrias I mantienen un signi-ficativo nivel de crecimiento y participación en la estructura exportadora y productiva. Esto implica que comienza a configurarse un cambio sustancial en la estructura productiva futura, en la que secto-res con mayor dinamismo tecnológico ocupan un lugar más parecido al que tienen en países de mayor desarrollo relativo. En este caso existe un amplio conjunto de medidas y acciones a llevar adelante, las cuales resultan esenciales para materializar el importante esfuerzo productivo que es necesario llevar adelante para aumentar las posibilidades de alcanzar este escenario en el 2030.


agropecuario (pero bastante lejos del com-portamiento más dinámico de los otros dos departamentos).

• Centro:PIB per cápita de 11,4 mil dólares. Con crecimiento mayor a la media del país vinculado a una escasa población y a un de-sarrollo del sector agropecuario favorable a nivel nacional, con incidencia de la industria forestal.

• Sur-Oeste:PIB per cápita de 13 mil dólares. Esta región crece por debajo de la tasa pro-medio país, por debajo de la región este y Montevideo, pero por encima del resto de las regiones. Muestra un desarrollo importante de actividades como el turismo, logística y transporte y el sector agropecuario. De to-das formas pierde peso en el PIB nacional.

• Litoral: PIB per cápita de 11,4 mil dólares. Si bien no es el PIB per capita más bajo sí se tra-ta de la región que menos crece en el perío-do. Por lo tanto, pierde peso en el PIB nacio-nal (en esto influye que no es de las regiones que captan las inversiones más importantes en la agro-industria).

Conclusiones sobre el ENE desde lo territorial

La estructura regional de generación de riqueza (PIB) es bastante rígida. En términos relativos el sur del Río Negro se distancia del norte.

El impacto territorial de los sectores innovadores asociados a TIC y high-tech es concentrador, mien-tras que lo que “desconcentra” el crecimiento eco-nómico es el modelo agro-exportador. Asociado con lo anterior, los sectores que pueden presentar rupturas importantes respecto a la trayectoria his-tórica productiva del país se localizan en el área me-tropolitana, sur y este del país. Sectores referidos a las TIC, software, biotech, nanotech, así como a los desarrollos más importantes previstos en la logísti-ca, transporte y turismo.

• Montevideo:PIB per cápita de 30,8 mil dó-lares. Esto implica una tasa de crecimiento per cápita superior al promedio nacional, que sigue posicionando al departamento como el principal pilar del crecimiento del país. Montevideo concentra sectores muy importantes como logística y transporte, turismo, industria y los desarrollos de los nuevos sectores innovadores (biotech, TIC, nano). Con respecto al 2008 su peso total au-menta de 54% a 58% del PIB del país.

• Canelones: PIB per cápita de 9,7 mil dólares. Con su PIB creciendo a la misma tasa que el país pero con una tasa de crecimiento per capita menor al promedio nacional. Esto se explica por su alta población (que se prevé que aumente), además de que gran parte de la misma genera su actividad económica y riqueza en el departamento de Montevideo). Mantiene un peso muy importante en el PIB nacional (9.1%) que se explica en el de-sarrollo de sectores de agro-industria y una captación de desarrollos industriales que se trasladan desde Montevideo al área metro-politana (industrias de insumos importados, transporte y logística) y el desarrollo de nue-vos sectores vinculados a la biotech (farma-céutica animal y humana) y nanotech.

• Norte:PIB per cápita de 8,6 mil dólares. Cre-ce a una tasa inferior al promedio del país. Como resultado pierde peso en el PIB nacio-nal, pero muestra un desarrollo importante de algunas agro-industrias como la forestal, maderera y frigoríficos.

• Este: PIB per cápita de 23,4 mil dólares. Con una tasa de crecimiento superior a la media nacional, mostrando un importante desa-rrollo que eleva su participación en el PIB nacional al 13,2% (superando a Canelones). Esto se debe al impulso fundamentalmente de Maldonado y Rocha (turismo, industria celulósica y papel, transporte y logística, puerto de aguas profundas y sus efectos in-directos, desarrollo de la lechería), mientras que Treinta y Tres y Lavalleja acompañan el buen desempeño a nivel nacional del sector


tributivos, con las zonas al norte del Río Negro en situación muy crítica.

El escenario Dinámico muestra un menor rezago relativo del norte y litoral del país respecto al sur y al este. Pero esto no se debe a mejores noticias en estas zonas sino a no tan buenas noticias en el sur y el este. El escenario Dinámico consolida un creci-miento aún más basado en la agroindustria y el agro que el que presenta el ENE, pero es de todas formas concentrador en la capital del país. El mayor desa-rrollo y crecimiento en los sectores de los grupos llamados “innovadores”, así como en los sectores de logística y turismo, también impactan en el sur y este del país, con un rol principal del área metro-politana, por lo que (al igual que en el ENE) territo-rialmente implica una concentración mayor de PIB en estas regiones con rezago del norte y el litoral.

En OPP (2009) se plantean diez pilares para desa-rrollar una estrategia de desarrollo productivo. De los mismos, vale la pena resaltar dos por su vincu-lación con el desarrollo de políticas sociales con en-foque ambiental:

i. Impulsar la formación de capital humano

La creación de capital humano aparece como uno de los principales cuellos de botella para alcanzar los escenarios más dinámicos y en especial para aquellos tecnológicamente más intensivos.

Un elemento esencial es la necesidad de adecuación de las estructuras educativas a las demandas del sector productivo, a la vez que la estrategia de desa-rrollo debe ser capaz de orientar esas nuevas capa-cidades humanas hacia la generación de estructuras productivas que mejoren el nivel de ingresos y cali-dad de vida de la población.

ii. Incorporar la cuestión ambiental en la estrategia de crecimiento

El primer aspecto es la necesidad de incorporar la mayor variabilidad climática esperable como una de las cuestiones que afectará los escenarios futu-ros. Asimismo, es necesario trabajar más riguro-samente sobre las amenazas y oportunidades que

Hay que destacar que el PIB per cápita de Canelones es un dato que requiere de interpretación, ya que el mismo no refleja correctamente el potencial de riqueza de este departamento, debido a que la lógica de funcionamiento es metropolitana y, en gran me-dida, asociada directamente a empleos y produccio-nes que se desarrollan en Montevideo. Esto queda en evidencia si se observa que la tasa absoluta del PIB de Canelones es igual que la nacional, por lo que junto con Montevideo y la región este son las principales regiones para explicar el crecimiento al 2030 en este escenario. Como departamento man-tiene gran importancia en el PIB y es localización de algunos de los sectores “innovadores”. En efecto, varios de estos sectores presentan un desarrollo con lógica metropolitana eficiente e integrada.

En definitiva, se observa que la región este es “gana-dora”, con importante “catch-up” de la capital. Este gran desempeño relativo es seguido por el Área Me-tropolitana (fundamentalmente Montevideo y Ca-nelones), que consolida su ya privilegiada posición en el contexto nacional. Luego sigue la región sur-oeste, mientras que las regiones del centro del país y al norte del Río Negro son las que más se atrasan relativamente (aunque todas mejoran en términos absolutos respecto a sí mismas).

Algunos comentarios sobre los otros escenarios

Si además del Escenario Normativo Estratégico (ENE) se analizan los escenarios Dinámico y de Mínima, siempre Montevideo y el área metropo-litana mantienen su lugar de privilegio absoluto y configuran el motor indispensable para viabilizar el crecimiento del país.

En el escenario de mínima, la región Este es la que menos pierde y, además, gana en reducción de la brecha con Montevideo. Pero se trata para todos de un escenario pésimo, como se podía esperar, donde salvo el sur-oeste (que igual agranda su brecha con la capital) el resto no sólo se aleja de Montevideo sino que retrocede en el período en PIB per cápita absoluto. En un contexto de escenario de Mínima es de esperar muy fuertes y negativos efectos redis-


Conclusiones del trabajo realizado por OPP (2009)

Como ya lo señalamos, el escenario de mínima coincide bastante con la evolución de largo pla-zo que caracterizó a la economía uruguaya en la segunda mitad del siglo XX. Por lo tanto, los dos escenarios dinámicos implican una ruptura en la tendencia histórica de crecimiento del país. El di-námico intermedio consolida cambios en las tasas de inversión y en la expansión de varios sectores cuyo potencial ya se va transformando en realidad en los últimos años. Es decir que en tal escenario continúan algunas tendencias robustas positivas como las de algunas cadenas agroindustriales o ser-vicios, a la vez que se transforman en robustas algu-nas tendencias emergentes en sectores industriales e innovadores. Implica una tasa de crecimiento del PIB por habitante hacia el año 2030 de 3.6% o 3.2%, según se tome como base el año 2006 o 2008, res-pectivamente. El PIB por habitante se duplica, pa-sando a unos 14.000 dólares de 2006.

El escenario normativo estratégico implica con res-pecto al 2006 un crecimiento del PIB per cápita de 4.9% anual para el período 2006-2030, y de 4.7% para el período 20082030, en función del terreno ganado entre el 2006 y el 2008. En tal escenario si bien el crecimiento de las exportaciones agroindus-triales es similar al Intermedio, con la excepción de una cadena láctea más exitosa en diversificar pro-ductos y mercados, el grupo de agroindustrias pier-de peso en la estructura de las exportaciones y en la del PBI. Ese espacio lo ganan los sectores de mayor dinamismo, en particular los innovadores y las in-dustrias basadas en insumos importados, así como las de logística y transporte.

temas de producción agrícolas y ganaderos para lograr la doble meta de alcanzar mayor productividad y mayor sostenibilidad. Diseñar e implementar una cobertura de riesgos ante eventos climáticos extremos que permita desarrollar el potencial de producción de los sis-temas agropecuarios con una menor vulnerabilidad. Promover esquemas de incentivos que favorezcan la certificación de calidad de los procesos productivos, la eficiencia en la utilización de los recursos

abren tanto los esfuerzos por adaptarse al cambio climático como para contribuir a su mitigación.

Cabe una mención especial al tema del impacto ambiental asociado a la necesaria intensificación del uso del suelo para poder generar el crecimiento agroindustrial. Al respecto, suelen utilizarse argu-mentos de tipo dicotómico, que confrontan un país con ganadería extensiva de calidad, que produce con manejos sostenibles del suelo, pero genera poca diversificación adicional (debido al bajo crecimien-to de la forestación y la agricultura), frente a un país que intensifica sus producciones y las diversifica, logrando un dinamismo económico superior, pero que suele presentarse asociado a un agotamiento del recurso natural suelo.

Al respecto, PNUD (2012) hace especial mención a los impactos observados y potenciales sobre el am-biente como resultado de la intensificación y tecni-ficación en la ganadería y la agricultura en Uruguay (riesgos de contaminación de suelos y recursos hí-dricos por acumulación de material orgánico; ero-sión genética de especies nativas por sobrepastoreo; erosión, degradación de suelos, pérdida de biodi-versidad y afectación de los ciclos naturales de los recursos hídricos, todo asociado al uso de agroquí-micos y mayor intensidad del uso de suelos).

El gran reto que se debe abordar como sociedad en este sentido, supone analizar, proponer e incentivar formas concretas de desarrollo agroindustrial que permitan el mayor crecimiento económico posible con un manejo responsable y sostenible de los re-cursos naturales19.

19 Adicionalmente, de la reflexión conjunta con diversos acto-res y expertos, surgen una serie de consideraciones que se han incorpo-rado a la agenda para viabilizar los objetivos de crecimiento y desarrollo deseados para los sectores agrícolas y ganaderos con un manejo susten-table del recurso suelo: Avanzar en la valoración económica del uso de los recursos naturales, lo que permitirá determinar los verdaderos costos y beneficios de las diferentes prácticas productivas. Incorporar en forma relevante a la estrategia productiva del país las nuevas formas de comercialización de activos ambientales. Es decir su consideración como productos económicos de exportación, como el caso de los bonos de carbono, la valoración de paisajes y entor-nos con fines turísticos, la producción natural certificada, etc. Aplicar las medidas de mitigación de impactos negativos sobre los re-cursos naturales que sean tecnológicamente apropiadas y que están disponibles, así como investigar en el rediseño e integración de los sis-


nes, en un crecimiento hacia fuera que les permite generar escalas competitivas internacionalmente, pero no constituyen base impulsora del dinamismo de otros sectores o cadenas productivas, como las tradicionales de la agro industria. Es decir que no se manifiesta el potencial de dinamización transversal que se espera de estos sectores. Por lo tanto, existe un gran potencial para crecer no incorporado en las percepciones de los sectores que constituyen la mayor parte de las exportaciones al proyectarse al 2030: para los agroindustriales e industriales en la medida que demanden más desarrollos y servicios tecnológicos; y para los productores de estos servi-cios cuya demanda local actual es limitada.

A nivel territorial el crecimiento de los sectores y nacional, sigue mostrando un desarrollo relativo superior al sur del Río Negro, pero con una mejora absoluta importante que se traduce en mayor nivel de vida en el resto del interior, siendo las regiones donde más se localizan los sectores las que explican el crecimiento: Montevideo, Canelones y la región Este.

Escenarios de empleo20 Amarante y Brum (2010) desarrollaron estimacio-nes sobre empleo considerando los escenarios plan-teados por OPP (2009). Se presentan a continuación estimaciones de demanda de trabajo, para tres ni-veles de calificación y para los tres escenarios defi-nidos en OPP (2009), por sector de actividad, para el año 2030.

Para poder relacionar los distintos escenarios de crecimiento económico de largo plazo presentados en OPP (2009) con los niveles de empleo involucra-dos, es necesario contar con algún supuesto sobre la relación entre la evolución del VAB y la de la ocupación. Ello implica trabajar con el concepto de elasticidad producto empleo, que refleja la variación en el nivel de empleo asociada con un cambio en la producción.

20 Este apartado resume el trabajo realizado por Verónica Amarante y Matías Brum “Empleo y valor agregado de los sectores de actividad en Uruguay. Segundo informe. Convenio OPP – Instituto de Economía”, mimeo, 2010.

Dicho escenario se traduce en un incremento sus-tancial en el nivel de vida de la población, sustenta-do en el desarrollo de estos sectores que requieren transformaciones importantes en la formación de recursos humanos, en la investigación e innova-ción, en el nivel y calidad de las inversiones privadas nacionales y extranjeras, en instituciones de apoyo a la presencia internacional de las empresas, en la provisión de servicios, infraestructura, transporte, plataformas tecnológicas, en políticas sectoriales específicas, en un Estado que opera eficientemente regulando y proveyendo infraestructura.

Con tales movimientos deliberados, y si el mundo funciona de acuerdo a condiciones externas rela-tivamente favorables, el país podría triplicar hacia 2030 el PIB por habitante de 2006, superando los 19 mil dólares. En paridad de poderes de compra, es decir considerando similares posibilidades de con-sumo asociadas a esa cantidad de dinero, el bienes-tar alcanzado sería comparable a los que genera el ingreso medio de Finlandia, Inglaterra, Holanda o Bélgica hoy, por citar algunos ejemplos ilustrativos. Lo que resulta bastante claro, es que si el país lo-gra sostener un crecimiento como el que conlleva el ENE, el nivel de bienestar medio que se alcanzaría sería cercano a la imagen de un país desarrollado.

Cabe destacar dos particularidades de esta ima-gen de país. La primera se refiere a que la misma implica que la estructura productiva del país sigue fuertemente basada en ventajas comparativas aso-ciadas a recursos naturales, en este caso agregan-do mayor valor y desarrollo industrial, así como mayor productividad en el sector primario, ambos factores permiten reducir la brecha respecto a paí-ses como Nueva Zelanda. Es decir que en términos productivos Uruguay estaría en similares o mejores condiciones que Nueva Zelanda hoy, lo que proba-blemente implicaría un proceso de convergencia, si ese país se alinea con las previsiones de crecimiento para las economías desarrolladas, lo que no necesa-riamente pasará.

La segunda, implica que el desarrollo de sectores innovadores (tanto TIC, como bio y nanotecno-logías) resulta muy significativo, lo que los vuelve “motores” de la economía nacional. Sin embargo, su dinamismo deriva especialmente de las exportacio-


puesto de elasticidad que se considere, así como se-gún el escenario de crecimiento económico elegido. En términos generales, una primera constatación es que podría existir una restricción de mano de obra de concretarse los supuestos detrás del escenario normativo estratégico, y en algunos casos, del esce-nario dinámico también. A continuación se presen-tan los resultados:

estImacIones de ocupacIón en 2030 para dIstIntos escenarIos

ESCENarIo DE MíNIMa

ESCENarIo DINáMICo

ESCENarIo NorMatIVo

EStratégICo

MétoDo 1

ε = 0,3 1.534.572 1.762.143 1.929.495

ε = 0,5 1.673.571 2.105.050 2.445.630

ε = 0,7 1.827.888 2.516.312 3.098.364

MétoDo 2

ε PriMaria =-0,25 361.047 322.129 299.925

ε seCundaria = 0,71 740.474 1.022.245 1.267.705

ε téCniCa = 0,61 200.450 265.653 319.366

ε suPerior = 1.34 454.416 851.848 1.280.236

totaL 1.756.387 2.461.875 3.167.232

Fuente: Amarante y Brum (2010)

Con respecto a las estimaciones correspondientes al método con elasticidades globales, con tasas de crecimiento del escenario de mínima, las distintas elasticidades producto-empleo supuestas (0,3, 0,5 y 0,7) arrojan una ocupación a 2030 que resulta un 9,5%, 19,5% y 30,5% superior a la vista en 2006, res-pectivamente. Teniendo en cuenta que la ocupación se incrementó un 35,9% entre 1986 y 2009, se podría considerar que el crecimiento en el empleo implícito en una elasticidad de 0.7 y un escenario de mínima es alcanzable, y en este caso el empleo no represen-taría una restricción para alcanzar el escenario de mínima. Si rigiera una elasticidad producto-empleo de 0,5 o 0,3 en el escenario de mínima, es factible que el incremento de la demanda de trabajo resulte menor al de la oferta, redundando en problemas en el mercado de trabajo.

El análisis de la información histórica de las últi-mas dos décadas muestra que entre 1986 y 2008 el número de personas ocupadas aumentó un 33% (en valores absolutos implica un incremento de aproxi-madamente 370 mil ocupados), mientras que el PIB creció 96% en este períodos (a precios constantes). El crecimiento en el número de ocupados estuvo acompañado por una variación en su composición por nivel educativo. En 1986 los trabajadores con primaria (completa e incompleta) representaban 44.4% del total de ocupados, mientras que en 2008 su peso en el total de ocupados se redujo a 24.4%. En contraposición, aumento la importancia de los trabajadores con nivel educativo equivalente a se-cundaria (completa e incompleta) y superior

En valores absolutos, el número de ocupados con primaria cayó un 25% en el período, el de ocupa-dos con secundaria creció 68%, el de ocupados con educación técnica creció 58% y el de ocupados con ecuación superior creció 130%.

Para estimar los niveles de empleo asociados a cada escenario, Amarante y Brum (2010) trabajaron con distintos supuestos sobre elasticidades. Por un lado, se consideraron tres elasticidades globales de 0.5 y 0.7 (en el rango de las estimaciones econométricas), y se agregó el parámetro 0.3. Este parámetro resulta algo inferior a la estimación referida a la relación puntual entre producto y empleo en las últimas dos décadas, y supondría por lo tanto un incremento en la productividad.

Se realizaron 12 estimaciones de ocupación para el horizonte temporal de 2030, cuatro asociadas a cada uno de los escenarios presentados en OPP (2009). De esas cuatro estimaciones por escenario, las tres que surgen de trabajar con elasticidades glo-bales (método 1) implican estructuras constantes de la distribución de los ocupados por nivel educativo, mientras que la otra variante surge de suponer elas-ticidades diferenciales por nivel educativo (método 2) las cuales implican variaciones importantes en la composición del empleo por nivel de calificación.

Evolución del empleo a nivel agregado

Las estimaciones de cantidad de ocupados en 2030 muestran una considerable variación según el su-


pleo (que debería ser más baja para que no existiera una restricción por el lado de la oferta de trabajo).

La estimación de ocupación total al 2030 por el segundo método permite proyectar la ocupación suponiendo cambios en la estructura por califi-cación. Las elasticidades utilizadas implican una sustitución de trabajo no calificado (hasta prima-ria completa) por trabajo perteneciente a los otros tres niveles de calificación, y muy especialmente, por trabajo con mayor calificación (superior). Estas elasticidades reflejan las tendencias verificadas en el país entre 1986 y 2008.

Los resultados obtenidos por este segundo método muestran, en primer lugar, que de continuarse con estas tendencias y suponiendo que se alcance el es-cenario de mínima, el incremento de la ocupación sería del entorno del 25,4% respecto a 2006, por lo que a primera vista la fuerza de trabajo no consti-tuye una traba sino mas bien podría esperarse al-gún tipo de problema en el mercado de trabajo por insuficiencia de demanda. En segundo lugar, el es-cenario dinámico y el normativo estratégico tienen asociados crecimientos en la ocupación del 75,7% y del 126,1% respecto a la de 2006. Esto implicaría que la continuación en las tendencias de las últimas décadas de sustitución de trabajo no calificado por calificado no sería suficiente para viabilizar estos dos escenarios, que implica crecimientos muy rele-vantes de la ocupación.

El método 2, que se basa en supuestos diferenciales de la elasticidad producto empleo por nivel de cali-ficación, implica importantes cambios en la estruc-tura de la demanda laboral por nivel educativo en relación con las estimaciones del escenario 1. Caería considerablemente la participación de los trabaja-dores menos calificados, y aumentaría la de los de educación superior.

estImacIones de ocupacIón en 2030 para dIstIntos escenarIos(Como porcentaje de la ocupación en 2006)

ESCENarIo DE MíNIMa

ESCENarIo DINáMICo

ESCENarIo NorMatIVo

EStratégICo

MétoDo 1

ε = 0,3 9,54 25,78 37,72

ε = 0,5 19,46 50,26 74,57

ε = 0,7 30,47 79,61 121,16

MétoDo 2

25,37 75,72 126,07


En segundo lugar, las tasas de crecimiento del es-cenario dinámico implicarían un incremento de la ocupación considerablemente mayor al caso ante-rior. Considerando una elasticidad de 0,3 se llega a un incremento de la ocupación el 25,8%, alcan-zándose aumentos del 50,3% y 79,6% para las elas-ticidades 0,5 y 0,7 respectivamente. Este resultado estaría indicando que de cumplirse los supuestos y comportamientos vinculados a este escenario, po-dría verificarse una restricción al crecimiento por el lado de las restricciones en la oferta de trabajo. Alternativamente, sería necesario suponer impor-tantes incrementos en la productividad, superio-res a los experimentados en los últimos años, para acompañar este crecimiento económico.

En tercer lugar, las tasas de crecimiento del escena-rio normativo estratégico implican incrementos de la ocupación, relativos a 2006, del 47,8%, 75,6% y 121,2% para las elasticidades 0,3, 0,5 y 0,7, respec-tivamente. En este caso se refuerza la conclusión que se esbozaba en el párrafo anterior: la cantidad de trabajadores podría constituir una traba al cre-cimiento, si se trabaja con el supuesto de elastici-dades en los rangos similares a los históricos. Para viabilizar el escenario normativo estratégico, serían necesarios cambios importantes a nivel del merca-do de trabajo en lo que respecta al incremento de la productividad laboral y de sustitución de empleo no calificado por empleo calificado. Esos cambios implicarían variaciones importantes en los pará-metros estructurales de la economía uruguaya, en-tre otros, variaciones en la elasticidad producto em-


industrias manufactureras y tabaco; Comercio, res-taurantes y hoteles. Las ramas restantes ven incre-mentar o disminuir su participación en la ocupa-ción total según el escenario que se considere.

Comentarios finales El ejercicio presentado en el trabajo realizado por Amarante y Brum (2010), consistente en comple-mentar los escenarios prospectivos presentados en OPP (2009) con estimaciones de empleo, permite realizar distintas apreciaciones. En primer lugar, podría existir una restricción de mano de obra de concretarse los supuestos detrás del escenario nor-mativo estratégico, y en algunos casos, del escenario dinámico también. Tanto en el escenario dinámico como en el normativo estratégico, las elasticidades supuestas implican que el número de ocupados cre-cería fuertemente, lo cual puede resultar poco razo-nable en el marco del crecimiento poblacional que experimenta nuestro país.

dIstrIbucIón de los ocupados por nIvel educatIvo (proyecciones)

2008 MétoDo 1 MétoDo 1

hasta PriMaria 24,4 29,5 13,1

seCundaria no téCniCa 40,4 40,3 41,5

téCniCa 13,8 11,4 10,8

suPerior 21,5 18,8 34,3

totaL 100 100 100


El análisis realizado se basa en un ejercicio senci-llo de proyección económica, y omite aspectos im-portantes relacionados al tipo de trabajo calificado (y de calificación intermedia, técnica) implícito en cada escenario. Aún cuando los cálculos globales indican que no existirían restricciones ocupaciona-les para alcanzar el escenario de mínima, o el esce-nario dinámico bajo un supuesto de baja elasticidad producto-empleo, la composición de la oferta de trabajo por tipo de calificación podría no corres-ponder con la demanda sectorial. Es decir, podrían existir problemas de mismatch ocupacional, por ejemplo si la distribución de los trabajadores con formación universitaria por carrera no coincide con la de las demandas específicas del mercado laboral.

Evolución del empleo por rama de actividad

En concreto, en los tres escenarios, los siguientes sectores incrementan (aunque muy levemente) su participación en la ocupación total: Lácteos; Papel e imprentas; Combustibles; Otros químicos; Metá-licas básicas y maquinaria y equipos; Electricidad, gas y agua; Transporte, almacenamiento y comuni-caciones; Intermediarios financieros; Inmobiliarias y servicios empresariales; y Gobierno, enseñanza, salud y otros servicios. Se destaca un crecimiento más pronunciado para Papel e imprentas, Inmo-biliarias y servicios empresarias, y Gobierno, en-señanza, salud y otros servicios. Asimismo, en los tres escenarios los siguientes sectores disminuyen (aunque levemente) su participación en la ocupa-ción total: Agrícola; Pecuario; Silvicultura; Otros primarios; Frigoríficos; Otros alimentos; Bebidas; Textiles; Prendas de vestir, Curtidurías y marro-quinerías; Madera; Minerales no metálicos; Otras

29Capítulo IV El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas

culturales, como la recreación y el esparcimiento; y servicios de asistencia necesarios para produ-cir todos los otros servicios del ecosistema, como la formación del suelo), de los cuales las personas pobres dependen par su bienestar y para suplir sus necesidades básicas. Las poblaciones también de-penden del medio ambiente para obtener ingresos en sectores como la agricultura, pesca, silvicultura y turismo, tanto en los mercados formales como en los informales. Los medios de subsistencia pueden o no ser sostenibles dependiendo de la gestión del ambiente.

Capacidad de recuperación ante los riesgos del ambiente Las personas pobres son más vulnerables a los de-sastres naturales tales como inundaciones, sequías, efectos del cambio climático y otros factores am-bientales que amenazan sus medios de subsistencia.

Salud La condición del medio ambiente es responsable de una porción significativa de los riesgos de salud en los pobres (por ejemplo por la acción de factores de riesgo ambientales, como la exposición ocupacio-nal a químicos). La mejora de la salud a través de condiciones ambientales contribuiría a mejorar los medios de subsistencia, el desarrollo económico y la capacidad de adaptación y recuperación ante los riesgos del ambiente.

Desarrollo económico La calidad del medio ambiente contribuye directa e indirectamente al desarrollo de la economía y al empleo. Estas contribuciones son especialmente importantes en los países en desarrollo en sectores como el de la agricultura, energía, pesca y turismo.

Marco conceptual: vínculos entre medio ambiente y políticas sociales

¿Cómo se integra el enfoque ambiental a las polí-ticas sociales? En PNUD (2010) se expresa que el desarrollo humano y el desarrollo sostenible no pueden separarse. Cuando se habla de desarrollo humano, se habla de permitir que las personas lle-ven una vida plena, prolongada, saludable con co-nocimientos, y cuando se habla de desarrollo hu-mano sostenible, se refiere a garantizar lo mismo para las generaciones futuras. El desarrollo huma-no, si no es sostenible, no es real.

En PNUMA/PNUD (2009) se define la integración de pobreza y medio ambiente como el proceso ite-rativo de integrar los vínculos entre la pobreza y el medio ambiente, en la elaboración de presupuestos y los procesos de diseño de políticas a nivel nacio-nal, sectorial y regional. Constituye un esfuerzo a largo plazo en el que se involucran diversos orga-nismos gubernamentales y no gubernamentales y otros entes de desarrollo.

Los vínculos entre pobreza y medio ambiente pue-den ser conceptualizados de diferentes maneras; PNUMA/PNUD (2009) identifica en particular la relación con los medios de subsistencia, la resilien-cia frente a los riesgos del ambiente, salud y desa-rrollo económico.

Medios de subsistencia Los ecosistemas proporcionan servicios (incluyen-do servicios de aprovisionamiento como comida y agua dulce; servicios de regulación, como la regu-lación del clima, calidad del aire y agua; servicios

El contexto ambiental; posibles evoluciones, escenarios planteados y poblaciones afectadas


A continuación se extractan los principales elemen-tos descriptivos de los escenarios desarrollados en PNUMA, DINAMA, CLAES (2008):

En el escenario “Uruguay realmente natural” se da prioridad al tema ambiental. Se incorpora dentro de una política de Estado. La gestión se destaca por ser participativa y transparente. Se cuenta con una base de indicadores ambientales accesible al público. Al-gunas características al año 2025 son:

• Más reciclaje, menos basurales, no existen asentamientos en lugares contaminados

• Prohibición de ciertos productos, y correcta disposición final de residuos industriales

• Manejo transparente de la información y efectivo proceso de consulta. Es posible saber quien contamina y cuánto.

• Existe un conjunto de áreas protegidas con buena representatividad y gestión adecuada.

• Existe una ley de ordenamiento territorial que se puede gestionar efectivamente.

• Mejora en la capacidad de adaptación y una menor vulnerabilidad al cambio climático.

Algunos hitos necesarios para llegar al escenario positivo al 2025 son: i) en relación a residuos, la im-plementación de Cañada Grande, u otra alternativa, el cierre de vertederos en mal estado y la participa-ción ciudadana; ii) con respecto a áreas protegidas, la definición de criterios de conservación y un pro-grama de sensibilización; iii) en lo que tiene que ver con ordenamiento territorial, ley de ordenamiento territorial y una efectiva coordinación de políticas ambientales, de desarrollo y agropecuaria.

En el escenario lo atamo’ con alambre no hay vo-luntad política para priorizar el tema ambiental. El estado ambiental al 2025 muestra que:

• Existe poca coordinación entre gobiernos municipales y nacional, poca participación y la información es poca o inadecuada.

También en PNUMA/PNUD (2009) se señala que los vínculos entre pobreza y medio ambiente son dinámicos y tienen un contexto específico reflejan-do la ubicación geográfica, escala y características económicas, sociales y culturales de los individuos, familias y grupos sociales.

En PNUD (2012), se expresa que la pobreza condu-ce a las familias a someterse a situaciones ambien-tales inadecuadas, lo cual a su vez potencia su situa-ción de pobreza y vulnerabilidad. Se resalta que las afectaciones a la salud retroalimentan la pobreza en la medida en que afectan el principal activo de esta población: su capacidad de trabajo, con la conse-cuente disminución de los ingresos. La dimensión ambiental es un factor que no sólo contribuye a profundizar la pobreza sino que también puede re-producirla, por tanto, integrar este enfoque se torna un elemento central para tener una aproximación más certera a la situación de la población y por con-siguiente, para mejorar el abordaje de las políticas públicas.

Escenarios ambientales Los informes GEO MERCOSUR y GEO Uruguay 2008 (PNUMA, DINAMA, CLAES, 2008) desa-rrollan, respectivamente, escenarios ambientales a nivel regional y nacional. En PNUMA, DINAMA, CLAES (2008), se desarrollan dos escenarios, deno-minados: i) “Uruguay realmente natural” y ii) “lo atamo’ con alambre”. Estos escenarios de la situa-ción ambiental en Uruguay al 2025, positivo el pri-mero y negativo el segundo, se realizaron en base a narrativas desarrolladas en dos talleres realizados en 2006 y 2007 con participación de academia, so-ciedad civil y autoridades gubernamentales. Por otro lado, el documento “La economía del cambio climático en el Uruguay” (CEPAL, 2010) desarro-lla escenarios vinculados al cambio climático y sus consecuencias económicas. Estos últimos escena-rios, a su vez, utilizan parcialmente los construidos en (OPP, 2009), desarrollados en el capítulo ante-rior.


“Las consecuencias de los fenómenos asociados al cambio climático sobre la salud –concretamente, el aumento de la probabilidad del desarrollo de vecto-res y agentes causales de nuevas enfermedades en el país, como el mosquito Aedes aegypty, transmisor del dengue, o enfermedades de transmisión hídrica tales como diarreas o leptopirosis – implican ma-yores riegos para las poblaciones más vulnerables. Esto es resultado de que las personas en condiciones de pobreza viven en hábitats poco saludables que las exponen a mayor número de enfermedades y aumentan su vulnerabilidad frente a los fenómenos climáticos extremos.” (PNUD, 2012)

El escenario positivo muestra mejora en todos los componentes del bienestar humano. Se destacan incluso mejoras en la economía como resultado de una priorización del tema ambiental. Además se es-pera una disminución de la conflictividad a media-no plazo y mejoras en la salud.

Introducción La designación de “Uruguay Realmente Natural” se basó en el convencimiento de que la descripción del futuro deseable en materia ambiental está aún lejos del Uruguay actual, pese al presente uso del logo Uruguay Natural.

El escenario “Lo atamo’ con alambre” se construyó con el objetivo de visualizar un futuro no deseado. Muchas de las características que terminaron for-mando este escenario bien podrían ser la base de un escenario tendencial, o “business as usual”. Es decir que las tendencias actuales nos estarían llevando a lo que se describió como el escenario no deseado. La selección del nombre del escenario se relaciona con una típica expresión uruguaya que expresa la falta de planificación de largo plazo y una política reac-tiva de solución inmediata de problemas puntuales.

Para el desarrollo de ambos escenarios se seleccio-naron tres temas considerados clave en el estado

• Aumentan los basurales y el reciclado es pre-dominantemente informal. El que contamina no paga y los residuos industriales son verti-dos con poco control.

• No existe un compromiso político ni políticas de conservación del ambiente.

• A la falta de áreas protegidas se le suma la pér-dida ecosistemas significativos.

El escenario negativo es similar al tendencial. Varias de las características del escenario negativo al 2025 estaban presentes al momento de elaboración del Informe GEO (situación vertederos, falta de áreas protegidas, manejo pobre de la información, falta de coordinación intergubernamental). Esto llevó a concluir que el escenario tendencial (normalmente conocido como business as usual) conduciría a una situación similar al escenario negativo.

Algunas características del escenario positivo están ya avanzadas, aunque la mayoría de manera inci-piente.

Estas son; la ley de envases, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), la red de educación am-biental, la comisión para el seguimiento de grandes proyectos y la creación de la DINASA.

En el escenario negativo se destacan deterioros en los componentes del bienestar humano. Se registra una caída en la calidad del ambiente y significativos aumentos en los conflictos ambientales y deterioro de la salud. En PNUD (2012) se ilustra con mayor detalle los posibles impactos sobre el bienestar de las personas: “la erosión impacta sobre las condi-ciones de vida de la población porque afecta la fer-tilidad de los suelos, con lo que pone en riesgo la seguridad alimentaria. También puede disminuir la capacidad del suelo para retener agua, aumentan-do el riesgo de inundaciones, con las consecuencias que este fenómeno tiene sobre la población, en par-ticular la más vulnerable. El notorio incremento en el uso de agroquímicos – plaguicidas y fertilizantes – tiene impactos directos en la salud de la población, en particular de los trabajadores y población rural o de pequeñas localidades cercanas fundamental-mente a las plantaciones extensivas continuas”.


• Correcta disposición final de residuos indus-triales

Existen más recursos y las prioridades son bien asignadas; además existe buena educación ambien-tal, lo cual logra disminuir el volumen de residuos y facilitar la tarea de reciclaje, por ende disminu-yendo los montos necesarios para que el sistema funcione en forma adecuada. Existe transparencia en el manejo de la información; se consulta no sólo a los técnicos gubernamentales sino también a los afectados y potenciales afectados. La divulgación de los datos oscuros está legislada y normatizada. Es posible saber quien contamina y cuánto, a la vez que se pueden hacer cálculos de costos de remedia-ción. Esto se hace en conjunto con una extensión de la responsabilidad de la contaminación, incluyendo las responsabilidades del mercado. A su vez se otor-gan premios a aquellos que contaminan poco y se logra una producción más limpia. Hay menos ba-surales y existen productos que se prohíben debido a la dificultad de gestionarlos como basura. El país cuenta con un lugar adecuado para la disposición de residuos peligrosos, y existe una buena gestión ínter hospitalaria para el manejo de los residuos hospitalarios.

No existen asentamientos en lugares contaminados y se ha dignificado y formalizado el trabajo de clasi-ficación de residuos.

Se crea un fondo a partir de las ganancias de las em-presas industriales que logra llegar a una buena ges-tión de la industria, en particular la química y la de curtiembres. Este fondo sirve además para pagar los análisis de plomo en niños y para gestionar sitios previamente contaminados.

El uso de los plaguicidas está reglamentado. Exis-te un registro de sustancias químicas y del ciclo de vida de la sustancia. Existen registros geo-referen-ciados de fuentes emisoras a nivel regional.

Áreas protegidas Existe un conjunto de áreas que logran una buena representatividad de la biodiversidad del Uruguay. A su vez, estas áreas son gestionadas en forma

del ambiente: a) residuos sólidos b) gestión de áreas protegidas c) ordenamiento territorial.

A continuación se describe la situación al 2025 para cada tema dentro de cada escenario. En base a esta situación, se realiza un análisis de cuáles serían las tendencias generales en el bienestar humano para cada uno de los escenarios y con respecto a cada tema.

Escenario positivo: “Uruguay Realmente Natural 2025”

Este escenario se describió como el escenario am-bientalmente ideal. En este escenario las caracte-rísticas generales en cuanto a política y gestión son compartidas para los tres temas analizados.

En materia de políticas, el tema ambiental tiene prioridad, y se incorpora dentro de una política de Estado, que se mantiene más allá de los vaivenes co-yunturales. Existe además un compromiso político con el tema ambiental, y este compromiso proviene de todos los sectores de la administración.

La gestión se destaca por ser participativa, transpa-rente, con una adecuada coordinación entre agen-cias gubernamentales, un involucramiento de la Universidad en investigación aplicada, un creciente uso de instrumentos económicos y un sistema de alerta temprana en funcionamiento y coordinado con una base (eficiente, actualizada y accesible al público) de indicadores ambientales.

Residuos En materia de residuos, el escenario “Uruguay Real-mente Natural” se caracteriza por:

• Una caída en la generación de residuos, esti-mulada por mayor conciencia social

• Un aumento del reciclaje • Prohibición de basurales • Prohibición de ciertos productos en la cadena

productiva


Escenario tendencial y negativo: “Lo atamo’ con alambre”

Residuos En este escenario hay poca coordinación entre go-biernos municipales y nacional, existe poca partici-pación y la información es poca o inadecuada, y se desarrolla una cultura de consumismo. Existe poca aplicación de las leyes y poco control.

Existe un aumento del consumo, continúa el exceso de “parking”, aumentan los basurales y el reciclado es predominantemente informal.

El que contamina no paga y los residuos industria-les son vertidos con poco control.

Esta situación lleva a un deterioro de los indicado-res de salud ambiental, aumento de los vectores, aumento de la contaminación ambiental en áreas de pobreza, crecen las enfermedades; más diarrea, dengue y hepatitis A.

Áreas protegidas En este escenario no existe un compromiso político ni políticas de conservación del ambiente. El pro-ceso no es participativo, no existe gestión, no hay participación ni capacitación adecuada.

A la falta de áreas protegidas se le suma la pérdi-da de ecosistemas significativos y un monte nativo sumamente diezmado. Esta situación está liderada por un aumento de los monocultivos, políticas co-merciales no relacionadas con política ambiental, y una baja aplicación y control de las leyes.

Ordenamiento territorial En este escenario no existe control de aplicación de las leyes y no existe compromiso del Estado sobre ciertas líneas políticas sino que la división es parti-daria o por organización.

óptima e impulsan experiencias de gestión de recursos sostenibles en el resto del país.

Existe un compromiso ético con el ambiente porque hay una línea de educación que atraviesa los sectores formal e informal. La ciudadanía es más responsable y existe más información en temas de prácticas/conocimientos tradicionales/ rescate del acervo cultural. La Universidad tiene cursos específicos que se adaptan a los tomadores de decisión. Existe investigación aplicada a la gestión.

Ordenamiento territorial Existe una ley de ordenamiento territorial que se puede gestionar efectivamente. Todo el país cuenta con disposición de efluentes adecuada y control de vertidos de nitrógeno al agua subterránea. Existe una agropecuaria sustentable, mínima erosión, conservación de áreas, protección de salud de los productores, manejo racional de los agroquímicos con un registro de las sustancias y una evaluación de sus riesgos en la salud y el ambiente. Además existe un uso responsable de la tierra con perspectivas de largo plazo.

Existe un 100% de cobertura de agua potable y se logra llegar con saneamiento o tratamiento adecuado también al 100%. A su vez hay un control del vertido directo de nitrógeno; se trabaja en las fuentes directas a fin de bajar la contaminación. Luego de casi 20 años de investigación de riesgos y evaluación de los costos de la inacción frente al cambio climático, se logra una mejora en la capacidad de adaptación y una menor vulnerabilidad. Esto se basa en que la ciencia y tecnología nacional se pusieron al servicio de un proyecto de investigación para adaptación.


El camino a los escenarios del 2025

Se identificaron algunos “hitos” clave que conduci-rían a los distintos escenarios descriptos más arriba.

Residuos En el escenario “lo atamo’ con alambre”, se consi-deró que la no implementación de Cañada Grande, u otra alternativa, la falta de acción ciudadana, la flexibilización de la normativa, y la caída de fondos internacionales, son claves para conducirnos a ese futuro indeseable.

La existencia de un vertedero, Cañada Grande o su alternativa, también figura como pieza clave para llegar al escenario positivo en materia de residuos. También se identificaron clausuras de vertederos en mal estado, la existencia de vertederos regionales, la participación ciudadana y empresarial, y la coordi-nación entre municipalidades y gobierno nacional bajo el marco de la ley de residuos.

Áreas protegidas Algunos hitos identificados para el escenario nega-tivo de las áreas protegidas fueron el aumento de la demanda internacional de commodities, la falta de una política de conservación fuera de las áreas protegidas, y la falta de educación y sensibilización de las poblaciones locales.

La definición de criterios de conservación y un pro-grama de educación y sensibilización de la pobla-ción local fueron algunos de los hitos necesarios para llegar al escenario positivo para las áreas pro-tegidas.

Ordenamiento territorial La ley de ordenamiento territorial, una efectiva coordinación entre gobiernos municipales y na-cional, la coordinación de políticas ambientales, de desarrollo y agropecuaria, y los planes de gestión, fueron considerados los aspectos más importantes para llegar al escenario positivo en materia de orde-namiento territorial.

Existe un bajo control del uso del suelo que lleva a la contaminación de aguas subterráneas, problemas de cobertura de agua potable y saturación de los servicios existentes.

Los escenarios hoy Se identificaron una serie de características en cada escenario al 2025 que estarían presentes hoy en el país.

De las características descriptas en el escenario “lo atamo’ con alambre”, hoy nos podemos encontrar con una peligrosa situación de los vertederos, un gradual aumento en la contaminación, una falta de control en el uso de la tierra, pobre tratamiento de residuos industriales, hospitalarios y peligrosos, falta de áreas protegidas, extranjerización de la tie-rra, pobre manejo de la información, aumento de los monocultivos, cultura del consumismo, clasifi-cadores no dignificados, falta de coordinación in-tergubernamental.

Esta acumulación de características de los escena-rios no deseables presentes hoy día para cada tema, llevaron al uso del nombre del escenario negativo, como reflejo de que una situación tendencial nos llevaría al escenario no deseable.

Por otra parte, existen características del escenario positivo que están presentes hoy. Fueron identifica-das la ley de envases, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), la red de educación ambiental, la comisión para el seguimiento de grandes proyec-tos, la creación de la DINASA, y la creciente adapta-ción al cambio climático por parte del sector priva-do, particularmente agroindustrial.

Es de notar que gran parte de estas iniciativas son o bien recientes o incipientes. Si bien marcan un comienzo de camino adecuado, si se espera que cumplan con los objetivos deseados es necesario que las políticas y la gestión sigan las características descriptas para el escenario “Uruguay Realmente Natural”.


Se espera que en un principio aumenten los conflic-tos (4) vinculados a la localización de las plantas de tratamiento. Sin embargo, luego de establecidas y en funcionamiento se espera que disminuyan los conflictos relacionados con el tratamiento inade-cuado de residuos.

El impacto del ordenamiento territorial sobre la economía (9) se consideró incierto por falta de da-tos para el análisis, sobre todo porque aún no se dispone de una adecuada valoración ambiental. Si bien hay acuerdo en que el ordenamiento territorial mejoraría la economía porque ordena la industria metropolitana, lo cual ayuda al bienestar de todos, también se considera que para evaluar qué pasa en referencia a la economía se debe considerar la inter-nalización de los costos ambientales en el cálculo, y para ello no existe información suficiente. Si se

Escenarios y bienestar humano El cuadro que se presenta a continuación muestra el comportamiento esperado de los componentes del bienestar humano para cada escenario. Algunas tendencias esperadas como una mejora en el am-biente en un escenario deseable de áreas protegidas (6) no son descriptas en detalle.

En el escenario deseable para residuos se espera una mejora en la economía (1). La misma sería el resultado principalmente de los menores costos por enterrar menos residuos, la disminución de la con-taminación del agua y el aumento del reciclaje. La mejora en la salud (3) va de la mano de una mejora en las condiciones sociales y de vida, en particular de poblaciones marginales, y de una caída en las en-fermedades relacionadas con los residuos.

Fuente: Informe GEO Uruguay 2008


El cambio climático y sus consecuencias socioeconómicas: escenarios de la CEPAL En CEPAL (2010) se analizan los efectos económi-cos que puede tener el cambio climático en el Uru-guay y se presentan escenarios socioeconómicos y climáticos hasta 2100 que permiten visualizar con mayor claridad las consecuencias del fenómeno. Asimismo, en el marco de ese estudio, se proponen y evalúan diversas medidas de adaptación y mitiga-ción en los sectores analizados. A continuación, se resumen los principales elementos de los escenarios planteados en el mencionado documento21. Para este estudio, se han utilizado dos escenarios climá-ticos hasta 2100, que corresponden a los escenarios socioeconómicos definidos como dinámico inter-medio y de mínima por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP, 2009). El primero supone una economía internacional dinámica, con escasas res-tricciones comerciales y un elevado uso de los re-cursos naturales, lo que genera un aumento de las concentraciones de dióxido de carbono en la atmós-fera superiores a las actuales (efecto de la economía global), con mayor temperatura y variabilidad de las precipitaciones, aumento del nivel medio del mar y fenómenos climáticos más frecuentes e intensos. El escenario de mínima presenta una menor dinámi-ca, restricciones al comercio y cierto cuidado de los recursos naturales y el ambiente, con un aumento más acotado de la temperatura y la variabilidad de las precipitaciones y, en síntesis, un menor calenta-miento global.

Se incorporó al análisis la construcción de escena-rios socioeconómicos para el Uruguay acordes a los marcos usados por el Instituto Nacional de Inves-tigaciones Espaciales del Ministerio de Ciencia y Tecnología del Brasil para efectuar las proyecciones climáticas. Los escenarios climáticos, denomina-dos A2 y B2, fueron desarrollados por este instituto para el Estudio Regional de Economía del Cambio

21 CEPAL, La economía del cambio climático en el Uruguay, Coordinador Ec. Pedro Barrenechea, Montevideo, 2010

define puramente en términos monetarios, el or-denamiento territorial podría llevar a la pérdida de algunas inversiones con potencial contaminante, lo que tendría consecuencias negativas para la econo-mía. Si se define la economía de forma más amplia, considerando los costos ambientales (salud, reme-diación, por ejemplo), entonces el ordenamiento te-rritorial tendría consecuencias positivas en materia económica. El cuadrante 11 muestra potenciales mejoras en la salud ya que muchos de los actuales problemas en salud parten de la falta de ordena-miento territorial.

La menor regulación en el vertido de residuos (13) puede atraer ciertas industrias que se beneficiarían del bajo control, por lo que al inicio el impacto eco-nómico sería positivo. No hay consenso en cuanto a las consecuencias a más largo plazo. Con respecto a las áreas protegidas, se considera incierta la influen-cia en el escenario negativo (17): por un lado exis-tirían más tierras para producción, pero por otro se perderían valiosos recursos genéticos y potencial turístico.

El escenario negativo en cuanto a ordenamiento te-rritorial muestra potenciales fuertes impactos en el bienestar humano. En cuanto a lo económico (21) se consideró que la afectación depende de si se lo valora a escala local o nacional. Se consideró que al principio sería más sencillo captar ciertas inversio-nes y favorecer la economía, pero en el largo plazo el país tiene que asumir costos de salud y contami-nación, entre otros, que llevarían a un deterioro económico.

En el tema salud (23) la falta de ordenamiento terri-torial es considerada muy negativa, las poblaciones se ubicarían en cualquier lugar y condición, lo mis-mo sucedería con las industrias y vertederos y daría lugar al incremento de pestes y enfermedades.

Precisamente la localización de industrias sin orde-namiento territorial sería un escenario caótico con un enorme aumento en la conflictividad (24).


Los escenarios climáticos dieron como resultado li-geros aumentos en el consumo de agua destinada al abastecimiento público, siendo mayores las deman-das industriales y el consumo de agua para riego, sobre todo por el incremento de las zonas destina-das al cultivo de arroz. Sin embargo, esta situación no ejercería presiones en las distintas cuencas hi-drográficas como para llegar a limitar el abasteci-miento respectivo, excepto en el caso de la cuenca de la Laguna Merín. La calidad de los recursos hí-dricos podría verse deteriorada como consecuencia del incremento de la temperatura y de las cargas contaminantes producidas por algunos de los com-ponentes del desarrollo socioeconómico previsto. La demanda de agua potable aumentaría alrededor de un 0,7% anual sin cambio climático, con un cre-cimiento de más del 5% adicional durante todo el período en el escenario dinámico con cambio cli-mático (A2). Por su parte, el aumento de la deman-da de agua sería del 0,4% anual sin cambio climáti-co, con un incremento similar al caso anterior dado su impacto en el escenario de mínima con cambio climático (B2). Los escenarios sin cambio climático muestran un crecimiento anual de la demanda final de energía del 2,16% en el escenario dinámico y del 1,2% en el escenario de mínima —por debajo de las tasas de crecimiento del PIB—, mientras que con cambio climático el incremento sería del 2,22% en el A2 y del 1,3% en el B2.

En el estudio se elaboraron escenarios climáticos en los cuales se proyectan incrementos futuros de las precipitaciones, sobre todo en primavera y vera-no, y de la temperatura mínima diaria, aunque di-firieron en el comportamiento de las temperaturas máximas. Las mayores precipitaciones en el verano, cuando suele ocurrir un déficit de agua que perjudi-ca a toda la producción agropecuaria, es sin dudas un cambio positivo. La menor temperatura máxima estival también sería beneficiosa, La contrapartida es una menor radiación solar en verano debida a una mayor nubosidad, que puede ser perjudicial para los cultivos bajo riego, como el arroz. Los cam-bios en la temperatura invernal y en el régimen de heladas en general también son positivos.

Los cambios esperados en el clima del Uruguay pue-den resultar beneficiosos para el rendimiento del arroz y las pasturas naturales. En el caso de los cul-

Climático en Sudamérica y utilizados en los esce-narios para Uruguay elaborados en el documento de CEPAL (2010).

En el escenario A2 la temperatura subirá algo más de 3 ºC al final del período, pero en el B2 el aumen-to será algo menor, con un escaso incremento de las precipitaciones y mayor variabilidad. Sobre la base de estudios del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático y de trabajos regionales y locales en estos temas, las principales consecuencias del cambio climático en el Uruguay serán eventos extremos más frecuentes e intensos y una suba del nivel medio del mar.

En CEPAL (2010) se utiliza, en primer lugar, el es-cenario intermedio de OPP (2009) por su dinámica y uso de los recursos naturales, acceso a los mer-cados internacionales y el desarrollo del modelo agroexportador con cierta intervención para im-pulsar los sectores de alto contenido tecnológico. El crecimiento del sector agropecuario y la indus-trialización subsiguiente —con grandes inversiones externas— son las claves del desarrollo. En este caso se observarían altas tasas de inversión y un mayor apoyo del Estado a la población de menores recur-sos dada la posible redistribución regresiva del in-greso de este modelo exportador. En segundo lugar, como contracara, se utiliza el escenario de mínima, donde la dinámica es menor, hay un mayor cuidado de los recursos naturales y, por ende, una menor pe-netración de los cultivos agrícolas y la forestación, con un mejor desempeño de la producción de car-nes, a raíz de la mayor superficie utilizable. En es-tos escenarios se consideraron las proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística del Uruguay hasta 2025, que se extrapolaron a 2100 uti-lizando proyecciones del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) -División de Población de la CEPAL.

En el documento de CEPAL se advierte que debe tenerse en cuenta que estos escenarios adolecen de un considerable grado de incertidumbre debido a la falta de información, a lo que se agrega la propia incertidumbre del fenómeno del cambio climático y sus impactos.


actual tasa de desempleo. A su vez, podría pensarse que estos problemas de demanda podrían tener un efecto más directo entre las poblaciones de menores ingresos y de baja capacitación, ya que los impactos considerados en este estudio en general afectarían, sobre todo, a quienes tienen menores posibilidades de adaptarse a los nuevos fenómenos y que suelen encontrarse por debajo de la línea de pobreza o en condiciones de marginalidad.

tivos de invierno, es posible que la merma de los ex-cesos hídricos invernales favorezca la implantación de los cultivos, pero el aumento de la temperatura en la primavera y una posible mayor prevalencia de las enfermedades pueden contrarrestar dichos beneficios. En cierta forma, la situación es similar para los bosques, en el sentido de que las mayores precipitaciones pueden entrañar incrementos de la productividad, aunque también hay un posible ma-yor riesgo de enfermedades y plagas.

Como criterio general, se considera que todos los impactos mencionados tienen validez dentro de un rango de calentamiento promedio de la atmósfera de hasta 2 °C. A medida que el cambio de la tem-peratura supere dicho umbral, se supone que los efectos serán cada vez más negativos. Ello es lo que sucede en el escenario dinámico con cambio climá-tico en la segunda mitad del siglo.

El impacto del cambio climático en la biodiversi-dad será muy significativo para el Uruguay: tras un efecto favorable al inicio del período, su costo oscilará entre el 4% y el 10% del PIB en el escenario dinámico con cambio climático (A2) y tendrá con-secuencias similares en el escenario de mínima con cambio climático (B2).

El impacto neto del cambio climático —mayor tem-peratura y elevación del nivel del mar

— arroja pérdidas de ingresos turísticos por hasta 61 millones de dólares anuales en el escenario di-námico con cambio climático (A2) y por hasta 33 millones anuales en el escenario de mínima con cambio climático (B2), tras producir efectos favora-bles en las primeras décadas, ya que la mayor tem-peratura traería aparejados aumentos de los ingre-sos superiores a las pérdidas por el mayor nivel del mar, situación que luego se revierte.

Con respecto al empleo, no se realiza una cuantifi-cación de los impactos del cambio climático, pero debe tenerse en cuenta que el menor nivel de cre-cimiento del producto afectará este rubro. En el Uruguay, adoptando el supuesto de una elasticidad-ingreso de la demanda de empleo en el orden de 0,6, implicaría caídas del nivel de empleo de dos dígitos, lo que provocaría un considerable aumento de la

39Capítulo V La estrategia hacia la visión:cómo navegar en los diferentes escenarios planteados

pondencias de este tipo; por ejemplo, la ocurrencia del escenario económico más dinámico acarrea consecuencias potencialmente negativas para el medio ambiente (presión sobre las áreas costeras, mayor contaminación producto de mayor actividad industrial, etc.) pero al mismo tiempo es razonable esperar que una mayor modernización y planifica-ción estén acompañadas de avances normativos en lo referente al medio ambiente.

Las combinaciones de escenarios, pues, son múlti-ples y de distinto grado de probabilidad de ocurren-cia; a efectos de trazar lineamientos de acción, se agrupan conjuntos de combinaciones en tres cate-gorías que, para facilitar su manejo, se denomina-rán i) el Uruguay del Desarrollo; ii) el Uruguay del Empate; iii) el Uruguay del Subdesarrollo.

El Uruguay del Desarrollo agrupa las combinacio-nes de escenarios de máxima y/o deseables; desde el punto de vista económico, corresponde al escena-rio normativo estratégico (y sus correspondencias laborales); desde el punto de vista demográfico, co-rresponde al escenario de máxima; desde el punto de vista ambiental corresponde al escenario GEO “Uruguay realmente Natural”.

El Uruguay del Empate agrupa las combinaciones de escenario económico dinámico intermedio; de-mográficamente, incorpora las hipótesis del esce-nario tendencial, y desde el punto de vista ambien-tal, los escenarios cepalinos correspondientes y el escenario GEO “Uruguay atado con alambre”.

El Uruguay del Subdesarrollo combina los escena-rios económico y demográfico de mínima, y el peor escenario GEO ambiental.

El Uruguay del Desarrollo es un país pujante, mo-derno, abierto a los cambios. La inteligencia y la ca-lidad impregnan las políticas y los procesos. El in-

Los desafíos futuros para las políticas sociales, te-niendo como trasfondo la visión de sociedad a la cual se pretende arribar desarrollada en el primer capítulo, son determinados en gran medida por los cambios esperados en las próximas décadas a nivel demográfico, socioeconómico y medioambiental. El siguiente esquema resume los escenarios alterna-tivos desarrollados en los capítulos anteriores:

escenarIos alternatIvas

DEMográfICoS MíniMa, TEnDEnCiaL, MáxiMa

ECoNóMICoS MíniMa, DináMiCo inTErMEDio, norMaTivo EsTraTégiCo

LaboraLES CUaTro EsCEnarios rEaLizaDos En fUnCión DE CaDa Uno DE Los anTErio-

rEs EsCEnarios EConóMiCos

aMbIENtaLES geo: UrUgUay rEaLMEnTE naTUraL, Lo aTaMo’ Con aLaMbrE; cepal: Con CaMbio CLiMáTiCo (vinCULaDos aL EsCEnario EConóMiCo DináMiCo

inTErMEDio)

Los ejercicios prospectivos realizados en el país en los últimos años han sido diversos, liderados por actores muy distintos entre sí (Gobierno, sociedad civil, académicos, organismos de cooperación in-ternacional) conducidos siguiendo metodologías diferentes, y sólo algunos de ellos están clara y co-herentemente vinculados entre sí; este es el caso de los escenarios laborales y ambientales cepalinos, articulados a partir de los escenarios económicos construidos por OPP (2009). De todas maneras, es posible suponer vínculos de los escenarios demo-gráficos y los ambientales GEO con estos escenarios económicos. Por ejemplo, es razonable suponer que el escenario demográfico de máxima tiene mayor probabilidad de ocurrencia de observarse el esce-nario económico normativo estratégico. Es algo menos claro que los escenarios GEO tengan corres-

La estrategia hacia la visión: cómo navegar en los diferentes escenarios planteados


Desde la mirada de las políticas sociales necesarias para alcanzar la visión, cada uno de los agrupa-mientos de escenarios plantea problemas diversos y con distintos grados de profundidad, y por tan-to, estrategias diferentes, tanto en lo que refiere al universo de personas como de colectivos de las mis-mas. En cada subconjunto de escenarios se maxi-miza una presencia cuantitativa diferente de grupos para los cuales el garantizar el ejercicio de los dere-chos se torna en prioridad. Por lo tanto, la agenda social, aún teniendo puntos comunes en cualquiera de las tres opciones, supone énfasis y particularida-des producto del mayor o menor peso de las pobla-ciones afectadas por los efectos de la ocurrencia de cada escenario.

Dos desafíos centrales y comunes a los tres escenarios

Por razones distintas pero vinculadas entre sí, hay dos ejes de las políticas sociales que vale mucho la pena resaltar en cualquiera de los escenarios plan-teados. Lo que vincula de alguna forma estos dos ejes es la dinámica demográfica y el peso relativo y absoluto que tendrán algunos grupos por edad de la población en el futuro. Uruguay, país con pre-coz avance en la transición demográfica, pertenece al conjunto de países denominados de “transición demográfica muy avanzada”. Más allá de las consi-deraciones demográficas del tema, hay dos conclu-siones muy relevantes desde el punto de vista social:

1.los niños y jóvenes disminuirán su peso, rela-tivo y absoluto en la población total. Cada niño y cada joven debería ser considerado un tesoro, y la inversión para proteger y garantizar el ple-no desarrollo físico e intelectual debería ser una prioridad absoluta. Los argumentos para afirmar lo anterior no son únicamente provenientes del enfoque de derechos; la única manera de alcanzar los requerimientos de capacidades que supone el escenario normativo estratégico implica elevar significativa e inmediatamente el nivel educati-vo de nuestra población, incrementando soste-nidamente la cobertura y niveles de egreso de la educación secundaria y terciaria. Sin este logro, no es posible sostener e incrementar el esfuerzo

greso es similar al de algunos países desarrollados; su crecimiento demográfico es moderado, con una presencia significativa de nuevos inmigrantes y la preocupación por el ambiente tiene traducción en cultura y sensibilidad de la población e implemen-tación de políticas públicas acordes. El Uruguay del Desarrollo combina los escenarios más propicios para acercarse a la visión planteada en el capítulo 1.

El Uruguay del Subdesarrollo es un país estanca-do, reacio a los cambios y despreocupado por el ambiente. El ingreso desmejora sensiblemente con respecto al presente; demográficamente, el país en-vejece en su máxima hipótesis y declina en número; la emigración internacional drena juventud y capa-cidades, y el Uruguay no es visto por trabajadores y familias del resto del mundo como una tierra de oportunidades.

Es una sociedad en crisis y sin sueños colectivos. Los temas ambientales no preocupan a la población ni ocupan espacios relevantes en la agenda e insti-tucionalidad públicas. El Uruguay del Subdesarro-llo es el escenario menos propicio para alcanzar la visión planteada en este documento.

El Uruguay del Empate oscila en forma intermedia entre las mejores y peores hipótesis de futuro. Los cambios y las mejoras ocurren, pero lentamente y con retrocesos y contradicciones. No se realiza el máximo potencial del país. El ingreso mejora, y también las condiciones de bienestar de las perso-nas, pero asimismo, la distancia con el mundo de-sarrollado se incrementa y otros países no desarro-llados, tanto de la región como del resto del mundo, avanzan con mayor rapidez y superan al nuestro. Demográficamente, el país no crece ni decrece sig-nificativamente; el avance del envejecimiento es in-termedio; no hay pérdidas ni ganancias por parte de la migración internacional. Desde la perspectiva ambiental, la preocupación de la opinión pública es mayor pero contradictoria, en función de oportu-nidades económicas o vaivenes políticos; mejora la normativa y las instituciones se robustecen, pero persisten problemas serios e irresueltos. Desde la perspectiva de la visión planteada en este documen-to, esta combinación de escenarios es intermedia entre el Uruguay del Desarrollo y el Uruguay del Subdesarrollo.


los núcleos familiares se da de bruces contra la dinámica demográfica y las necesidades del mer-cado de trabajo en un esquema de Uruguay del Desarrollo.

Las pirámides de población (en este caso para el año 2050) ilustran con claridad la magnitud de los cambios esperados en cada uno de los escenarios planteados. Si bien el envejecimiento se profundiza en los tres escenarios, la reducción de la base de la pirámide en el escenario de mínima (Uruguay del Subdesarrollo) es particularmente preocupante (ver gráficos a continuación).

Gráfica 6. Uruguay, año 2050 Escenario de mínima

100 y más

95-99

90-94

85-89

80-84

75-79

70-74

65-69

60-64

55-59

50-54

45-49

40-44

35-39

30-34

25-29

20-24

15-19

10-14

5-9

0-4

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8 % 6 % 4 % 2 %10 % 2% 4% 6% 8%0%

Gráfica 7. Uruguay, año 2050 Escenario tendencial

100 y más

95-99

90-94

85-89

80-84

75-79

70-74

65-69

60-64

55-59

50-54

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35-39

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10-14

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0-4

8 % 6 % 4 % 2 % 2 % 4 % 6 % 8 %0 %

productivo nacional que permita mejorar los in-gresos y sostener una sociedad que, en cualquier escenario, envejece intensamente. El cuadro a continuación ilustra cuantitativamente los esce-narios a afrontar.

grupos de edades

uruguay del empate

uruguay del desarrollo

uruguay del subdesarrollo

0 a 4 años 239 264 204

5 a 9 años 243 263 213

10 a 14 años 239 250 215

15 a 19 años 229 236 214

20 a 24 años 224 230 213

25 a 29 años 243 240 227

Fuente: elaborado en base a proyecciones de Calvo, Pelle-grino y Macadar (2011)

2. En todos los escenarios, la población de adul-

tos mayores crecerá a un ritmo muy por encima del promedio del resto de los grupos de edades. Para el año 2030 tendremos 624.000 personas de 65 y más años, de los cuales 162.000 tendrán más de 80 años. Y en el año 2050, alcanzarán los 743.000 y 250.000 personas respectivamente.22 Esto supondrá desafíos relevantes en varios pla-nos y una presión financiera muy pesada para el mantenimiento del sistema nacional de salud y el sistema de jubilaciones y pensiones. En parti-cular, la población mayor de 80 años tendrá un crecimiento como nunca antes se ha observado. La puesta en práctica de un Sistema Nacional de Cuidados se vuelve una prioridad,y nuevamente, no son únicamente (aunque de por sí válidos y suficientes) argumentos basados en el enfoque de derechos los que justifican esa afirmación. Tam-bién un enfoque económico va en esa dirección; alcanzar el escenario normativo estratégico im-plica incrementar sustantivamente la oferta de trabajo, lo que también supone aumentar las tasas de actividad femeninas. El esquema tradicional de cuidados a cargo de las mujeres que integran

22 Esto en el escenario demográfico tendencial. En el de máxi-ma, los mayores de 65 alcanzan los 746.000 personas, y en el de míni-ma, 738.000.

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mentar sustantivamente las capacidades de la masa de trabajadores. Es difícil realizar una proyección de la evolución del número de hogares y personas que estarán por debajo de la línea de pobreza (no hay escenarios construidos al respecto); si bien es esperable que en este escenario observemos niveles más bajos que en los restantes, es poco razonable suponer que el problema será mínimo en el 2030 y con certeza, continuará siendo un desafío sustanti-vo en los horizontes temporales más cercanos (2015 y 2020), a pesar de los vigorosos avances observa-dos en los últimos años. La fragmentación social, los procesos de segregación territorial, la instaura-ción de procesos culturales propios, diferenciados y no integradores, en ciertos sectores de la sociedad (incluyendo un comportamiento demográfico di-ferenciado) son desafíos de alta complejidad que requerirán de respuestas sostenidas y articuladas que van mucho más allá de la mejora económica del país en su conjunto.

El escenario correspondiente al Uruguay del Sub-desarrollo supone retroceso respecto a lo ya logra-do hoy en el plano económico y social, y por tanto, una plataforma muy desfavorable para alcanzar la visión propuesta. En este escenario, es esperable que la situación de pobreza, indigencia y fragmen-tación social se deterioren, y por tanto la presión de recursos para implementar políticas sociales se in-cremente, con el agravante que los recursos totales disponibles son menores por la caída del esfuerzo productivo.

El Uruguay del Desarrollo supone algunos retos no-vedosos en materia social; la hipótesis demográfica que lo acompaña supone que el saldo migratorio pasará a ser positivo; el país volvería a ser mayor-mente receptor de inmigrantes internacionales. Si bien los supuestos adoptados son cautos, hacia fi-nales del período proyectado, el país acumularía alrededor de 200.000 inmigrantes. Las sociedades receptoras enfrentan situaciones complejas para ga-rantizar el ejercicio de derechos de sus inmigrantes, quienes son particularmente vulnerables, además de sufrir discriminación, comportamientos racistas y xenófobos. Si la sociedad uruguaya se perfila para recibir nuevamente inmigrantes, debe prepararse previamente para ello.

Gráfica 7. Uruguay, año 2050 Escenario de máxima

100 y más

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Desafíos dentro de los diferentes escenarios

El Uruguay del Desarrollo, siendo la plataforma más adecuada para avanzar hacia la visión de so-ciedad planteada, no estará ajeno a desafíos para las políticas sociales. En este grupo de escenarios, ade-más de los desafíos comunes planteados en las pági-nas anteriores (vinculados al necesario incremento sustantivo del capital educativo del país y al fuerte crecimiento de la población de adultos mayores), probablemente enfrentemos situaciones vinculadas a la pobreza y a la marginación social. El escenario plantea un PBI per cápita cercano a los USD 20.000 (en precios de 2006), lo cual representaría un enor-me avance respecto a la situación actual. Es razona-ble suponer que este escenario es muy propicio para avanzar en la lucha contra la pobreza y la indigen-cia, pero también es evidente que no es suficiente el incremento del valor agregado total para avanzar en el camino de la equidad (aunque lo facilite). En gran medida, el objetivo de “garantizar que los frutos de la renta nacional sean distribuidos equitativamente entre toda la población para que efectivamente se ejerzan plenamente los derechos sociales, económi-cos, culturales y políticos” (CNPS, 2011) depende de modificar la actual matriz productiva, logrando que sectores intensivos en el uso de inteligencia y con mayor incorporación de valor agregado ganen espacio en la economía, y simultáneamente, incre-

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te crecimiento poblacional (la llamada “inversión demográfica”, en palabras de Alfred Sauvy: el gasto necesario para brindar a los nuevos habitantes las condiciones de acceso a infraestructura y servicios similares a los que ya residían en las áreas impacta-das). Pero también se generan consecuencias negati-vas; fuertes alteraciones en el mercado de viviendas (durante el período de implantación se producen fuertes alzas de precios tanto para compraventas y alquileres, siendo luego esos precios rígidos a la baja cuando la demanda cae); fuerte incremento de la prostitución y de las infecciones de transmisión sexual; inadaptación cultural a la nueva situación cuando pequeñas localidades reciben súbitamente un aluvión de trabajadores, muchos de ellos tran-sitorios.

Otro desafío a enfrentar es la intensificación y el au-mento del peso relativos en la matriz productiva del sector primario y de corte extractivista en un país con debilidad para controlar los impactos ambien-tales y sociales (PNUD 2012)

La relación entre los mercados de viviendas, movi-lidad territorial de la población, pobreza y medio ambiente constituirá otro eje de acción relevan-te en todos los escenarios, aunque la gravedad de las situaciones varía de uno a otro. El Uruguay de Primera presiona al ambiente, por mayor desarro-llo agroindustrial y de otros sectores de actividad contaminantes; al mismo tiempo, este escenario considera que habría mayor control y sensibili-dad cultural y política, lo cual contrarrestaría los potenciales efectos negativos. En la otra punta, el Uruguay Tradicional estaría menos presionado (por deterioro de la economía) pero simultánea-mente debilitado institucionalmente y poco aten-to a los temas ambientales. Si a estos escenarios le agregamos el hecho que la lógica de los mercados de viviendas empujan a los sectores de menores capacidades a ocupar lugares inapropiados para la habitación (terrenos inundables; terrenos carentes de equipamiento urbano; terrenos contaminados por efecto de la actividad productiva, como plomo y agroquímicos) se produce una combinación muy negativa. El bajo crecimiento demográfico general descomprime esta situación, pero por otro lado, los movimientos internos de la población (del orden de las 180.000 personas cada cinco años, de acuerdo a

La segunda transición demográfica continuará ope-rando y sus efectos, desde la mirada de las políticas sociales, afectarán a todos aquellos instrumentos de políticas sociales donde el tipo de estructura de arreglo familiar sea relevante. Es de esperarse que disminuya la duración media de las uniones, y que las personas constituyan un mayor número de uniones a lo largo de su vida. Diversificando aún más este panorama, la extensión de la esperanza de vida, y la diferencia creciente de la misma por sexo, incrementará el número de hogares unipersonales (en mayor medida femeninos) y extendidos. Todo lo anterior traerá consecuencias, particularmente, en las políticas vinculadas a brindar soluciones ha-bitacionales, presionando sobre la demanda y las cualidades de la misma. En el panorama del Uru-guay del Desarrollo, es esperable que buena parte de esa demanda pueda ser solventada mediante el ahorro privado (dados los niveles de ingreso), pero la situación sería más compleja en la hipótesis del Uruguay del Empate, y claramente crítica en el caso del Uruguay del Subdesarrollo.

La creciente concentración de la población en el área costera supone uno de los principales desafíos a enfrentar. En el caso del escenario Uruguay del Desarrollo, es esperable que las directrices de or-denamiento territorial y las políticas ambientales desestimulen el poblamiento desordenado, en lu-gares inapropiados y de baja densidad urbana. Pero los otros escenarios ambientales, particularmente el correspondiente al Uruguay del Subdesarrollo, suponen que continuará la presión demográfica en forma desordenada. La provisión de servicios básicos (caminería, electricidad, saneamiento, edu-cación, salud) a población ya asentada, en sitios muchas veces inapropiados, es de un costo muy su-perior a cuando el proceso se realiza ordenadamen-te (sin mencionar el costo ambiental por deterioro o destrucción de ecosistemas costeros).

En los casos del Uruguay de Desarrollado y Ten-dencial, es esperable la concreción de importantes proyectos de inversión en distintos puntos del país con fuerte impacto demográfico durante el período de implantación (e incierto posteriormente) lo cual dependerá evidentemente del tipo de proyecto que se instale. Estas iniciativas generan situaciones a solucionar similares a las de los procesos de fuer-


lo observado en los pasados censos de población). En el Uruguay de Primera, si bien habrá menor “presión demográfica” por el lado de la población pobre, se deberá tener presente el incremento de la población inmigrante, la cual de acuerdo a la expe-riencia internacional, tenderá a concentrarse sujeta a las restricciones del mercado inmobiliario al cual puedan acceder.

Con respecto a las consecuencias en materia social de los efectos del cambio climático, no son claras si predominan (al menos hasta el año 2030) las ne-gativas sobre las positivas. Desde una perspectiva económica, si bien CEPAL (2010) calcula los costos asociados al cambio, también ofrece un panorama optimista respecto a incrementos de productividad. Las principales consecuencias negativas de algunos efectos serían significativas en un horizonte tem-poral algo más alejado que el 2030. Sin embargo, los eventos extremos impactan a los más pobres y vulnerables (ej. pequeños productores rurales; po-blación en asentamiento; muertos por eventos de frío extremo). Esto podría profundizar aún más las brechas ya existentes (PNUD, 2012).

Una sociedad más diversa en su composición cultu-ral también es una sociedad más propicia a desarro-llarse. La libertad de escoger quienes somos requie-re de políticas multiculturales que reconozcan las diferencias, defiendan la diversidad y propicien la libertad cultural a fin de permitir que todos tengan la opción de participar en la formación de la cultu-ra (PNUD, 2004). En cualquiera de los escenarios planteados, la sociedad uruguaya será más diversa (aunque con variaciones, claro está. Por ejemplo, el escenario del Uruguay del Desarrollo incorpora un sustantivo peso de los inmigrantes, que no será así en los otros dos escenarios). Estas políticas deberán tomar más peso en el conjunto de las políticas so-ciales futuras, incorporando una mayor educación para la diversidad (en todas sus expresiones), mayor vigor en los instrumentos de discriminación positi-va y ser acompañadas de sanciones firmes y severas frente a quienes ejerzan la discriminación.

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