Empleopúblicoy privatizaciones

JIJLIAN SÁNCHEZ-VIZCAINO CÁs~rRo*

Resumen

El presentetrabajo,desdeel enunciado«Empleopúblicoy privatizacio-nes»,tratade enmarcarunapropuestade articulaciónde un modeloalter-nativo paraelempleopúblicoen el ámbitode laUnión europea,coherentecon elparadigmadeEstadoSocialparticipativoy dentrodelcontextoexpli-cativode las transformacionesdel Estadoderivadasdeloscambiosacaecidoscomo consecuenciade su triple crisis, estoes,en la vertientesocial,comoEstado-Nacióny enladimensiónoperativa,insertandoendicho contextoelfenómenode las privatizacionespara,sobreestasbases,analizarsu impactoen elempleopúblico.

Palabrasclave:Empleopúblico, EstadodelBienestar,Privatizaciones,UniónEuropea.

1. Introducción

Las notasquesiguenhanaprovechadolapreparacióndelaPonenciaquepresentéen lasJornadassobrelasperspectivasparaun nuevomarconorma-tivo de lafunciónpúblicaquetuvieronlugaren laUniversidadde Granadaelpasadomesde Marzo.Si en aquellaocasiónel trabajoquemefue encar-

* Jurista.Técnicodela Comunidadde Madrid.

O U A n u u o B DE RELACIONES LABORALES, nY 13. Serv. Pubí. UCM. Madrid, 1998.

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gadosereferíaala temáticadel empleopúblicoen elcontextodela globali-zacioneconómica,conelpresenteartículointentoigualmenteapoyarla tesisquesostienequeel modode aproximaciónaun objetode conocimientocomoelempleopúblico,cuyocontenidointegralsólo es aprehensibledesdeun enfoquemultidimensional,hadeestarbasadoenelanálisisdelasintensasvariacionesquelas transformacioneseconómicasy el cambiosociotecnoló-gicovienenimponiendoenlaactualidadalasestructurasestatales.

Desdeesteángulo,por lo tanto,el planteamientoquesiguehundesusraícesenlacomprensiónde la temáticadelempleopúblicodentrodelmarcomásgenéricode los cambiosen el caráctery lanaturalezadelEstado,anteunanuevaera,y, en nuestroámbito máspróximo,desdesurelaciónconelprocesode integracióneuropea.

Así, elempleopúblicohaevolucionadosiempreen conexiónconelcaráctery las transformacionesdelEstado.El origeny desarrollodela relacióndeempleopúblicoes pruebadeelio, aunteniendopresentela riquezadegamasy lacliver-sidadde marcosjurídicosqueofreceelDerechoComparado.En esteordendecosas,porlo querespectaalospaísesdel ámbitoeuropeo(conlaexcepcióndelospaísesnórdicosydelmundoanglosajón),y muyespecíficamenteaEspaña,sehatransitadodesdeunainicial caracterizaciónunilateralde la relacióndeempleopúblico,no contractualy basada,comoessabido,enel poderexhorbitantedelEstado,cuyamatrizseencuentraenla filosofía deHegel y en elDerechoPúbli-co clásico,haciaunamasivacontrataciónde personallaboralenlasAdministra-cionesy ServiciosPúblicos,en unaevoluciónqueva desdeunaprimeraetapaliberal, pasandoporlade predominiodeladoctrinadel «serviciopúblico»y laEscueladeBurdeos,yqueculminaenla fasedelEstadoSocialy su cnsis.

En mi opinión,el retode nuestrotiempoes lasuperaciónde un modelode empleopúblico confundamentoen el EstadoLiberal abstencionista,queno llegó a renovarseen lafasedel Estadosocialkeynesiano,salvo en lacita-daaperturaalacontrataciónlaboralperosinqueello implicaraunarevisióntotal en esteordende losprincipios del sistema(comose propusoen algúnmomento,ami modode ver no conacterto,porunapartede ladoctrinaespañola,y así hayaocurrido recientementeen el casoitaliano),partiendode unapropuestade modeloinnovadoradecuadoa un paradigmade Esta-do Socialparticipativoaconfrontarconun contextosociopolíticoquepre-sionade nuevoen favor del inhibicionismoestatal,en el marcode lacrisisdelos referentesde Estado-nacióntradicionales.

A estafinalidadse empleamodestamenteelpresentetrabajo,quetratadeseral mismotiempo descriptivoy propositivo,paralo cualse haráenprimerlugarunaexposiciónsucintadelasprincipalescaracterísticasenlasquesemani-fiestala crisisdel EstadoSocialkeynesiano-fordista,asícomosuproyecciónen el

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campodelempleopúblico,concluyendoconunapropuestade posiblesonen-tacionesalternativas,yaqueno correspondeaestelugar,por laabundantebibliografiadisponible,detenerseen lascausasdeterminantesde lacrisis,ni,por razonesde espacioy oportunidad,profundizarenlosfactorescontextua-lesy en losprocesosaestablecerparala realizacióndelenfoquepropuesto.

Motivosde claridadexpositivahanllevadoasepararen tresgrandesejesdeanálisisladimensióndelas transformacionesacontecidas:crisisdelEstadocomoEstado-Nación,en lavertientede EstadoSocialy, porúltimo, en sudimensiónoperativa.Partiendodeellosseproyectaráde igual modoel nivel depropuesta.

2. Las transformacionesdel Estadode BienestarKeynesianoen el

escenariopostfordista

2.1. En la dimensióndeEstado-Nación

Una hipótesisde principio, sobrela quese hadeestructurartodoel dis-cursoposteriordebeserlaafirmaciónde lacrisisactualdela ideade Estado-Nación,que esaceptadamayoritariamente,auncuandosualcancey signifi-cadoseanmuy distintossegúnloscasos.

El hechode laaceptaciónde la crisisdel Estado-Naciónno prejuzgasinembargocuálvaasersufuturoenun escenariodecomplejidad,atendiendoaunaseriedevariablesexplicativasdecontexto,sibienhayfactoresqueapun-tan hacialadefinitivaconsolidacióninstitucional,enun futurono muylejano,de losgrandesespaciosde integraciónecoilómicasupranacional.

2.1.1. El impactodela mundialización

El impactode lamundializaciónen elEstado-Nación,entendidacomolacreaciónde redesfinanciero-monetariasde alcancemundial,afectadecisiva-mentealasposibilidadesde instrumentacióndeunaPolíticaEconómicaautó-nomaporpartede losEstados:elEstadoactúaahoracomomediadorentreunmercadomundialdetendenciaoligopolisticay losgrupossocialeslocales,depen-diendodelaposicióndecadaEstadoen lajerarquíainterestatal(TORTOsA, 1995).

2.1.2. El cambio tecnológico

Sesueleutilizar en losúltimos tiemposun ejemplodiáfanode la grantransformaciónacaecidaen elcampode la informáticay derivadadel tránsi-

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to desdelos sistemaspropietariosa lossistemasabiertosy flexiblesen redyel desarrollode las tecnologíasde lacomunicación:«elComandanteMarcosutiliza INTERNET».

En estecontextolosEstadostambiénvaríanextraordinariamentesusftin-cionesclásicas.Así, pierdenbuenapartedel controlde la informacióny delos mediosde comunicación,disminuyendosucapacidadde control sobrelosflujos financierosy laeconomíaproductiva,aunquevan a poseermuchamáscapacidadde procesamientode informaciónsobrelosciudadanos.

2.1.3. Lafracturamedioambiental

Losproblemassurgidosacausadelosfortísimosimpactossobreel medioambientegeneradosporelmodelode crecimientoilimitado propiodel pro-ductivismoaescalaplanetaria,añadenrazonesparala puestaen cuestióndelelementoterritorial comodeterminantede lasoberaníaplena.Surgeconello el interrogantesobresi el deterioroambientalde unazonageográficaafectaunicamenteal territorio del Estado,o atodala naturalezacomopatri-monio de lahumanidad.

2.2. En la dimensióndeEstadoSocial

La conceptualizacióndel Estadocomoun escenariodedesmercantiliza-ciónde actividadesyproducciónde políticassociales,así como,porlo tanto,de materializaciónde los derechoseconómicos,socialesy culturalesconsti-tucionalizados,abrepasoaunanuevaetapade mercantilización,sobrepre-supuestosideológicosqueestimulanla limitación de la intervenciónpúblicaalmínimo posibleen elcampodelosserviciospúblicosy delaspolíticassocia-les: el Estadosólo deberíaoperarallí dondeno seaposiblela actuacióndelasempresasprivadaso de lasfamilias (Ruíz-HuERTX,1991).

Caracteresesencialesde estosplanteamientosson:a) La desregulación,quese inscribeen un marcomásgeneralde libera-

lizacióneconómica,respectodeobligacionesde serviciopúblicocomolauni-versalidaddelservicio,el accesoen condicionesde igualdadsin discrimina-ción de tarifas,lacontinuidaddel servicio,etc,alas queestabansujetaslasdenominadasactividadesde interésgeneral.Estasobligacionesse dulcificano desaparecen,segúnlos casos,paradar entradaaunasupuestacompeten-cia entrelos operadores,públicoso privados,queeliminaríasituacionesdemonopolio.

Empleopúblicoypsivatizaciones 79

b) Unapolítica económicamonetarista,cuyoejecentralesel controldela inflación,mediante,entreotrasmedidajs,la restriccióndel gastopúblicoparalareduccióndel déficitdel Estadoy la recuperacióndelavigenciaestric-tadel principiode equilibrio presupuestario.

En estecontextose encuadran,asuvez,formulacionescomolautiliza-ción de sistemasde capitalizaciónprivadaen la seguridadsocial,atravésdelos fondosy planesde pensionesprivadoso los segurosmédicosprivados,endureciendoasimismolas ayudasalossectoresdesprotegidosen losgastosde farmacia;o la financiaciónprivadade lasobrase infraestructuraspúbli-cas,comoen el casode lascarreteras,las presaso lasinfraestructurasferro-viarias(lasobraspúblicasse ejecutanpor lasgrandesempresascontratistassin abonode sucostepreviamenteporel estado,lo quedeterminael cobroposteriordcpeajes);o lasubvenciónadeterminadasempresasprivadasparala atenciónde serviciossociales,no concaráctercomplementariode laacciónpúblicadirecta,sinopor laeliminaciónde ésta.

23. En la dimensiónoperativa

Tendenciagenerala laprivatización,por la quese transfiereaempresasprivadaslapropiedadde empresasde capitalanteriormentepúblicoy dedi-cadasa actividadesde serviciopúblico,comolasde suministrode agua,gas,energía,transportes,telecomunicaciones,etc,o biense instrumentannue-vosmecanismosdeproducciónprivadade serviciospúblicos,ose procedealaventao arrendamientode unapartedelpatrimonioinmobiliario público.

En esteorden decosas,sin desplazamientode la titularidadpúblicaalámbitoprivado,se generalizael usodetécnicascomolaexternalización,porlaquese transfiereparcialmenteunaactividaddelaAdministraciónPública,normalmentede carácterauxiliarde otra actividadprincipal (por ejemploserviciosinformáticos)aunaempresaprivadaparasugestiónautónomaporpartede ésta;laconcesión,porlacualempresasprivadasse hacencargodelagestiónde serviciospúblicos;el concierto,porel cual laAdministraciónPúbli-caconvieneconempresasqueyavenganprestandolos serviciosdequesetrateparaqueéstassehagancargode partede losquelaAdministraciónestáobligadaa prestar(si bienenalgunoscasosestávíaestáplenamentejustifi-cada,cuandohayfaltade capacidadporlapropiaAdministración,porejem-pío por falta de camasde Hospitalen los casosde conciertosentrela Sani-ciad Públicayhospitalesprivados,se sueleemplearcomomecanismoindi-rectoparalaorientaciónde recursospúblicoshacialaenseñanzao la sani-dadprivada).

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Otrosaspectospuedenencontrarseenlasnuevasfórmulasdegestiónqueincorporantécnicasde organizaciónde tipo benéfico-privado,comoenelcasode lasfundacionesen el ámbitohospitalariodela Sanidad,asícomoenlaconcepcióndel estado-supermercado,cuyascaracterísticasprincipalesson(BRucuÉyCoMÁ, 1996>:

a) un esquemaorganizativoflexible, montadosobreprincipios de raízempresarial,unidosal conceptode «excelencia”

b) un sistemade prestaciónde serviciossustentadoen relacionescom-petitivasdecaráctermercantil

c) unatendenciahaciala «clientelización»de lasrelacionesde ]aAdmi-nistraciónconlosciudadanos:se concibeaéstoscomo«consumido-res” de servicios.

3. ConsecuenciasdelastransformacionesdelEstadode Bienestar

Keynesiano

3.1. En la dimensiónEstado-Nación

Lasimplicacionesdela crisisdel Estado-Nacióntradicionalson,de unaparte,el reforzamientodel carácterde Estado-Naciónen lospaíseshegemónicosenla jerarquíainterestataly, endireccióncontraria,el resurgimientode losnacio-nalismosperiféricoscomoformadesupervivenciaculturaly deafirmacióngru-palfrenteala caídageneralizadade lasrentas.Deellosederivael retornoalasidentidadestradicionales,comoreacciónfrentea laserializaciónculturaldelcosmopolitismomercantil,quese imponeatravésde un modelocomunicacio-nalal serviciode éste.CobranIñerzade estemodolosnivelesde gobiernosub-estatales.Al tiempo,sebuscaunaregulacióndelasfinanzasinternacionalesenarasde los«intereses»nacionalesperjudicados,presionandolosEstadosmásvul-nerablesalalibre movilidadde capitales,hastaahorasin éxito,en elFMI. Emer-gen,en cualquiercaso,fórmulasdearticulaciónsupraestatales.

Paralelamente,el desplieguedela «sociedadinformacional” lleva consigoel surgimientode nuevosrolesparael Estadoy todo el conjuntode las ins-tanciassuprao subestatales,aparecieiídoun complejonodode redesinter-gubernamentales,quedalugar, conla introducciónde lasNuevasTecono-logiasde la Informacióny las Comunicaciones,al llamado«funcionamientoen redde losgobiernosy administraciones»(CÁSTuJs,1995).

Porultimo, segeneralizanlas regulacionesinternacionalescn el campode la protecciónmedioambiental,y surgennuevasformasde cooperación

Empleopúblicoypúvatizaciones SI

interestatalo intraestatalparael cumplimientode las obligacionesde losgobiernosenestamateria.

3.2. En la dimensiónEstadoSocial

La primeraymásimportanteconsecuenciade la crisisdel EstadoSocialseráel crecimientode ladesigualdady la exclusiónsocial.Estoha llevadoconsigo,asuvez, el crecimientodelgastopúblico en cárcelesyenseguridadciudadana(llegandoinclusoa estosámbitoslaprivatización),así comounagranvulnerabilidadde loscolectivosdesprotegidosderivadade loscambiosen la estructurasocialqueproducenestaspolíticas.En estesentido,la invo-lución de laspolíticassocialesapelaalautilización de losllamadossistemasde autoayuda(retornoalafamilia y alasociedadcivil) queperjudicanclara-menteala mujerEn definitiva, ha generadoun retrocesoen el campode laredistribuciónderentas(NAVARRO, 1998).

En relaciónconlasformulacionesdesregulatorias,algunosde susefectosse exponenespecificamenteacontinuacion.

En primerlugai; ladesregulacióngeneraun efectoredistributivonegati-yo porqueafectaalnúcleoesencialde losprincipiosde igualdadde accesoalosserviciospúblicos,universalidad,no discriminaciónycontinuidaddel ser-vicio o de laprestación.No escierto,porotraparte,quese introduzcansiem-pre estímuloscompetitivosen sectoresde serviciopúblico queposeenunimportantegradointrínsecodemonopolionatural,comosonlosquetienenestructurasde redygrandeseconomíasdeescala.

Tambiénseda en algunoscasosla «paradojade lasustentabilidad”,porejemploen elsectordelsuministroy distribucióndel agualanecesidadsocialdeahorroaconsejalimitar la demandade consumoperoestose enfrentaconlaobtencióndel máximobeneficioatravésdeunamayorproducción.

Esseguroasimismo,comohademostradola teoríaeconómica,quelascon-centracionesdepodermonopolísticoengrandescorporacionesprivadasno sonun rasgotransitoriodelmercado,sinoestructural,quesemanifiestamásintensa-menteenlaapropiaciónporpartedeéstasdelagestióndelosinteresespúblicos.

En último término,ladesregulacióndesvinculade laspolíticasde interésgeneralalossectoressobrelosqueactúa,yaqueel objetivode conseguiresteinterésgeneralse transmutaenel deobtenerelmáximobeneficioeconómi-co paralaempresa.De estaformaelánimode cubrirobjetivosacortopíazose enfrentaconunalógicade atenciónde necesidadessocialesy medioam-bientalesintegradorade otrosvalorescomoel fundamentalde lapreserva-ción delaNaturalezaparalaspróximasgeneraciones.

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Estosfenómenoshansupuesto,en definitiva,enunagranpartedeloscasos,respectode sectorescomoel abastecimientode agua,gas,electricidad,comu-nicaciones,transportesurbanos,ferrocarrilesy líneasáereas,televisióny radio-dilúsión;perotambiéneducación,sanidad,pensionesy subsidios,serviciossocia-les,etc., un desplazamientode lacapacidadde decisiónhaciagrandesgrupostransnacionalesquehanocupadoestossegmentos,y decuyoscomportamientosmonopolísticoshantenidopruebalossectoressocialesafectados,en términosde subidasde preciosde tarifas,deteriorode lacalidadde losservicios,con-centracionesde poder,elevaciónde lasretribucionesdel personaldirectivo,dedicaciónpreferentealasáreasrentablesen detrimentode sectoresdespro-tegidoso pequeñosconsumidores,inefectividadde losprocedimientosrecIa-matorio-individualesypérdidade garantíasjurídicas,reduccionesde plantillas,accesoprivilegiadoy no arriesgadoala financiaciónparalasempresasprivadasagraciadas,exclusióndela responsabilidadpúblicadirecta,etc.

3.3 Enla dimensiónoperativa

En primertérminoesde señalarque,en general,los Estadoshanvendidopropiedadpúblicaa preciosinferioresalosde mercadoydespuésde sanea-mientospreviosconcapital público.El principalefectoqueestapolítica hasupuestoeselde lasdisminucionesdeingresosfuturos,incapacitándolacomomediode correccióndel déficit e implicandoal tiempounaredistribuciónnegativahacialasmultinacionales.

No se hademostradoempiricamenteunamayoreficienciay calidaddcla gestiónprivadade serviciospúblicos,antesal contrariola tendenciaalaconsecucióndel lucroy lagananciaeconómicahacequela mayoríade lasempresas,en los casosde concesioneso conciertos,bajenotablementelacali-dadde las prestacionespor la reduccióndesproporcionadade loscostesencapitalfísicoy humano,y porquelasempresasconcesionariassesuelenhacerconmercados«cautivos’>,poniendoen prácticaactuacionesrestrictivasde lacompetenciay dificultandosusustituciónporotrasempresascompetidoras,alo queseañadelapérdidadecontrol efectivode laAdministraciónsobresuspropiosrecursos.

La existenciadeunapluralidadcentrosdegestiónprivatizadoslehagene-radoalosgobiernosproblemasde descoord¡nacióny dificultadesde planifi-cacióny decontrol del cumplimientode laspolíticasde interésgeneral,asícomolosderivadosde la inexistenciade unaobjetivaciónreal en lasformasde adjudicaciónde lasconcesiones,acausade las numerosasinterferenciasde tipo clientelar(SÁRksÁ, 1996).

Empleopáblicoy/Mvalizaáones 83

Hayquesubrayar,finalmente,eldéficit democráticoimplícito enlaspolí-ticasde privatización,alas quesubyaceunaconsideracióndel ciudadanocomoun clientereducidoavotar cadacuatroañosy luegosometersealosdictadosde la publicidad,ajenoportmto alaconstruccióndelfuturocolec-tivo ensucondiciónde titular de los derechosqueseproyectanenlagestiónpública.

4. EmpleoPúblicoy transformacionesdelEstado

‘ti. Crisis delEstado-Nación

La crisisdelEstado-naciónpresentacomosignificaciónbásicaen estadimensiónquelapluralidaddenivelesdegobierno(podersupraestatal,esta-tal, regional,local) genereunagran diversidadnormativay heterogeneidadregulatoriadelempleopúblicoen suconjunto,dadalaproliferacióndecen-trosde producciónnormativay delasregulaciones.

Desdela perspectivade la existenciade políticasde recursoshumanoscon algúngradode homogeneidad,la multiplicidadde empleadorespúbli-cos,no guiadosporningúnelementocomún,la hacedifícil enlarealidad.

En lo queserefiereconcretamenteala relacióndeempleopúblico,la cri-síscontemplaunaciertatendenciainvolutivaen laconfiguraciónde larela-ciónde empleo(asíen lajurisprudenciadel TribunaldeJusticiade la UE,cuandohaexaminadoloslimitesen elempleopúblico delaLibre Circulaciónde Trabajadores>,sobrelabasede un tipo derelacióndematrizunilateralres-pectode lo queahorasedenominanfunciones«regalianas”o consustancia-les alejerciciode las funcionesde «autoridad»,propiasdelpoderpúblico,frenteal resto,lascualesestaríancadavezmáspróximasalempleoprivado.

El cambiotecnológicoyel funcionamientoenredde gobiernosy adminis-tracionestambiénha incidido en unamedidaaúnno rigurosamentecuantifi-cadaenelempleopúblico,propiciandoelnacimientode nuevasnecesidadesde cualificacióny ladesaparicióndeotras,generandodesajustesen eldimen-sionamientodelosefectivosdelasadministracionesy serviciospúblicos.

4.2. EstadoSocialyEmpleoPúblico

Lasconsecuenciasde la crisisdel EstadoSocial sobreel empleopúblicose verifican basicamenteen términosde laestabilizacióno reducciónde suvolumenrelativo respectodel totalde lapoblaciónocupada.

84 Julián Sánchez-Vi (amoCastro

Se operaunareducciónde empleoen losserviciossociales,bloqueandolas potencialidadesde exploraciónde «losnuevosyacimientosde empleo”desdeel sectorpúblico,enfunciónde unaideade laorganizaciónsocialquedesplazaríaal ámbitoprivadotodosaquellosempleosrelacionadosconlaprestaciónde serviciospersonales,comotrabajosservilesparalossegmentosde rentaalta.

4.3. ¡?ftctosenelEmpleoPúblicodeloscambiosenlaDimensiónOperativadelEstado

La privatizacióny lagestiónindirectade serviciospúblicosestarían«des-publificando” al personalempleadoen estaactividad, insertándoloen lanuevalógicade flexibilización de lasrelacioneslaborales,ya seaa travésdesu trasvasealasempresasprivadasquese hacencargode lagestión,ya en laredefinicióndel propiomodelo de relacioneslaboralesen lasAdministra-cionesy losServiciospúblicos,aproximándoloal delsectorprivado.

Conello, estadespublificaciónvendríaaproyectarenel empleopúblicolas característicasdel trabajoen el sectorprivado, en un mediode suyonoequivalente,desencadenandoen losempleadosdelos nivelesoperativosdelasAdministracionesy serviciospúblicosunatendenciaala inestabilidady,consecuentemente,un procesode vulnerabilidad,desiiícentivacióny des-motivación,asunciónde valorescompetitivos,escasorendimiento,extrana-mientode losvaloresdeserviciopúblico,etc,apareciendo,porotro lado,enlaszonasdecisionales,un nuevosegmentoburocráticoaltamentecualificadoy fuertementeidentificadoconlanuevaculturaorganizacional,queve incre-mentadosupoder,susretribucionesy ocupalosestratossuperioresen lajerar-quíade las organizacionespúblicas.

En última instancia,el desarrollode politicasde recursoshumanosde carác-terglobal se vé constreñidoporlasrestriccionesa la aplicacióndeprincipiosde coordinaciónrelacionadasconlaexistenciade múltiplescentrosde direc-ción y gestióncontotal autonomíaorganizativa,circunstanciaquedehechosederivadelasexternalízacioneso de lagestiónindirectadeserviciospormediode empresasconcesionarias,conciertos,etc. Estasituaciónlleva consigológi-camenteefectosnegativossobrelacalidadde losserviciosprestados.

5. PerspectIvasparaun escenariopostkeynes¡ano

Acotandola reflexiónsobreun posibleenfoqucalternativoaunareali-dadlimitada al ámbitode laUniónEuropea,laestructuraexpositivaque la

Empleopúblicoy/Mvatiza&nes 85

desarrollaconcuerdaconladelos apartadosanteriores,porrazonesde cla-ridad,

5.1. En la dimensióndeEstado-Nación

La situaciónactualdebeabrir pasoaun nuevoescenariocimentadoenun conjuntode fundamentosesencialesde integraciónpositivade caráctersupranacional(DÍEz-PicAzo,1996).

En estesentido,el indicadormásrelevantevienedadopor lapotenciali-dadde los nuevosmarcosjurídico-politicosde integraciónparalaasignacióndenuevosrolesalos distintosnivelesdegobierno,las posibilidadesdecons-titucionalizaciónde los derechosvinculadosa laspolíticassocialesy laconfi-guraciónde nuevosespaciosde ciudadaníaintegral. Integraciónquedebeinspirarseenlosvaloresbásicosdela equidadsocialy territorial, elprincipiode subsidiariedad,la democraciaparticipativay el federalismofiscal.

En definitiva,en el futuro laarticulaciónde losdistintosnivelesdegobier-110estaráorientadaporun federalismobidireccional,decarácterascendenteydescendente,delimitadordenuevosrolesparacadaunodeellos,decoordina-cióny armonizaciónelnivel supraestatal,planificadorynegociadorel nivel cen-tral, ejecutivosy degestiónlosnivelesregionalesy locales.La necesidadde esta-blecerun principiogeneraldecoordinaciónresulta,enestecontexto,meludible.

5.2. En la dimensióndeEstadoSocial

5.2.1. El fundamentosodopolítico& la ideadeServidoPúblicoy lasnuevasnecesidadessociale~

Comoprimeraaportaciónes deseñalarla funcionalidaddel fundamentosociopolíticode la ideade serviciopúblico paraunareinterpretacióndelanocióndel interésgeneral,ajustadaalasnuevasnecesidadessocialesy comosustratode unanuevalógicade«integraciónpositiva”. Estasnecesidadesgira-rían sobreel trabajoy el empleo,la sustentabilidadambiental,laequidadsocialy territorialy lademocraciaparticipativa

5.2.2. Coordinacióna escalaeuropeadePolíticas Comunesde interésgeneral

Sobrelabasede un marcofiscaly financieroestabley progresivoparalosserviciospúblicos,llevaríaimplícita la incorporaciónal «acervocomunitario»

86 JuliánSánchez-Vi calizo Castro

europeode la ideade serviciopúblico,reajustandoelderechode lacompe-tenciarespectodelconjuntodelasactividadesde interésgeneral,congaran-tía de lareservaalsectorpúblico delcontrolde losserviciosesencialesparalaciudadanía.

5.2.3. SuperacióndelDeficátdeGestióny nuevorol dela ComisiónEuropea

Estructuracióninstitucionalde la ComisiónEuropeacomoguardiándelinterésgeneral,velandoporel cumplimientoporpartede los Gobiernosylos operadores(públicoso privados)de lasregulacionesderivadasde laspo1!-ticascomunes:controlde la concentraciónen grandesoligopoliossi circu-lanportodalaUE de firmastransuacionalesquegestionenserviciospúbli-cos.

5.2.4. Carta europeadelos ServiciosPúblicos

Comoparteintegrantedel DerechoOriginario, modificandola actualredaccióndelosartículodelTratadoqueseanincompatiblesconéste,cuyocontenidomínimo deberíacontemplarlanociónde interésgeneralcomoconceptoestructurantede la ideade serviciopúblicoy fundamentodelmodeloeuropeode sociedad.A estosefectosimplicaríael reconocimientode loselementoscaracterizadoresde la ideade serviciopúblico,desarrolla-dosen unaseriede principiosesenciales:universalidad,continuidad,trans-parencia,calidad,eficaciaeconómicay social,simplificacióndeprocedi-mientos,participacióny controlpúblico.

Deello se derivaríalaaplicacióndelcarácterde serviciopúblico alossec-toresdel agua,gas,energía,transportes,telecomunicaciones,correos,cultu-ra,Televisióny radiodifusiónpúblicas,salud,educación,formación,serviciossociales,etc,sin perjuiciode la diversidadde losEstadosparala instrumen-taciónde lasformasde prestacióndelosservicios,e independientementedelagradacióna estableceren cadauno de estossectoresrespectode la inci-denciade losprincipios citados.

5.3 En ladimensiónoperativa

Ante lasopcionesprivatizadorassurgecomoalternativaun modelobasa-do en elpluralismo cooperativoy en las relacionesde participación,conun

Empleopúblicoy piivatizadunes 87

objetivoirrenunciablede profundizaciónen elpapelredistributivodel Esta-do, asícomo un conceptode laciudadaníasustentadoenla idea«miembrode la comunidad>’,opuestaala de «súbditodel Estado’>o ciudadanoposee-dordederechosindividualescomo«cliente»quemira,escoge,pagay sesometea los dictadosde la publicidad.

El paradigmadeESTADO SOCIAL PARTICIPATPVOhade serel marcode referenciaparalosserviciospúblicosfrentealaperspectivadeun EstadodeServicioso de un Estadosupermercado,dondese da laprimacíade laautoridadpolíticao el mercado.En definitiva, un Estadoautogobernado,cuyo centrode interésradiqueenla sociedadcivil (BRUGUÉy GoMÁ, 1996).

Ello exigeimpulsarpolíticasal nivel de la Unión Europeaqueestimulenlaaproximaciónalosnivelesmáscercanosalciudadanola gestiónde laspolí-ticaspúblicas,en especialal nivel local, la introduccióndel conceptode par-ticipaciólí ciudadanaen todoslos nivelesdegobiernoy entodaslasfasesdelciclo de las políticaspúblicas:en el diseñode los programaspúblicosy en lagestiónde serviciospúblicos,fomentandolaparticipaciónde la economíasocialy el cooperativismoenla gestiónde determinadosserviciospúblicos,en el controlde lagestión,extendiendolos sistemasde evaluaciónde pro-gramas.

6. Fi EmpleoPúblicoenunenfoquealternativo

La necesidadde plantearunaestrategiaanivel europeoparaunanuevaconcepciónde laspolíticasde empleopúblicoesunapremisaesencialen esteordenqueasuvez estáprofundamentevinculadacon el enfoquealternati-yo propuesto.

El empleopúblicoconstituyeaproximadamenteen la UE un 20% delmercadode trabajoporcuentaajena,deahíqueunaregulaciónrepresenteunacuotamuysignificativadel mismo,con la relevanciaqueello tieneparalas relacioneslaboraleseuropeas.El empleopúblico porsuvolumen,suscaracterísticasespeciales,sudependenciapública, y, sobretodo,porquepuedeserobjeto de políticasmáso menosunitariasy homogéneasesel másestratégicodentrodel Mercadode Trabajo.Lasdecisionesquese tomanopuedantomarseen estesectorpresentanampliosefectosde todoorden,sociales,políticosy economícos.

A suvez, la importanciadel empleopúblico trasciendelos interesesdelospropios trabajadorespúblicosy afectaalconjuntode laciudadanía,por-quesuspeculiaridadesy funcionamientoafectanal ejercicioy satisfaccióndederechoseinteresesde estosúltimos.

88 JuliánSánchez-VicainoCastro

Encualquiercaso,un factoradicionalde granrelevanciaen estecampovendrárepresentadopor las consecuenciasde launión monetariaeuropeasobreel empleoy en generalsobreelmercadode trabajo.

Esevidentequelaspolíticascontractivasderivadasdeun enfoquemone-taristay deflacionarioconsustancialesalos criteriosde convergencia,cuyavigilanciase observarácelosamenteporel BancoCentralEuropeo,influiránen el margende aplicaciónde los instrumentosde política fiscal porpartede los paísesmiembrosy con eííosereduciránlasposibilidadesde interven-ción estatal,vía gastoredistributivoo en políticasactivas,paralacontenciónde los «shocks’>económicosasimétricosgeneradoresde desempleoen losterritoriosmásvulnerables(SEGuRA, 1997).

Desdeestaóptica,la exploraciónde lasposibilidadesdelempleopúblicoparalacoberturade nuevoscamposde trabajosocialmenteútiles,queayudea abordarestaproblemática,seacoyunturalo estructuralmente,seve condi-cionadaporel menormargende maniobraquesederivade unaspolíticasde gastopúblico necesariamenterestrictivasenfunción de los objetivosenun-ciados.

No obstante,dentro de los límitesde posibilidad,y sin perjuicio dequeel cambiode las condicionespolíticaspuedadeterminarunaevoluciónde laintegracióneuropeaenun sentidomásflexible aestosefectos,cabeoponerun conjuntode orientacionesalternativasenmateriade empleopúblico, cuyainserciónen un planteamientogeneralsobreel trabajoy el tiempode traba-jo permitiríaun rediseñode las administracionesy serviciospúblicoscon-cordantecon unanuevavisiónde la organizaciónsocial.

Es altamentedeseable,por lo tanto,procurarun marcoregulatoriodecarácterbásicoparael conjuntode la Unión, cuyofundamentoseaunesque-maglobalde PlanificacióndeRecursosHumanosen el áreapúblicay decoor-dinaciónentrelos distintosnivelesde gobiernoaesterespecto.

El conceptode empleopúblico hadeestarasíestrechae indisociable-mentevinculadoa aquellossectoresincluidosen la ideade serviciopúblicoque seinspira en losprincipiosenunciadosen losapartadosprecedentes.

Estemodelodeberíaquedarvertebradoconformealossiguientescriterios:a) Coordinaciónaescalaeuropeade políticasglobalesdeempleopúbli-

cocomopolíticasde interésgeneral.Mediantela definiciónde un modeloestructuradosobreun tipo de

noción unitariade la relaciónde empleopúblico análogaparala totalidaddel personaldependientede lasAdministracionesy serviciospúblicos,comomarcode regulaciónbásica,sin pekjuiciode lasespecificidadesestatales,sec-tonalesy territoriales,quejustificanunaampliadisponibilidadregulatoriaareteneren losámbitosnacionales.

Empleopúblicoy privatizaciones 89

La configuraciónde la relaciónde empleopúblico,homogéneaa niveleuropeoen suscontenidosbásicos,deberíasustentarse,encuantoala dimen-sión individual, en la preservaciónde losaspectospositivosde la relaciónesta-tutaria:igualdad,méritoy capacidad,neutralidadpolítica,criteriossobrefle-xibilidad geográficay funcional.Alcanzaríaasimismoa materiascomoel acce-so,edadmáximao exclusividaddel empleopúblico.

Encuantoala dimensióncolectiva,en la regulaciónbásicadel derechoa la negociacióncolectiva,propiciandoestructurasestablesde negociación,así comolacoordinaciónde los aspectosbásicosde las políticasde retribu-ciones,y lasreformasdel procesodecisionalen esteordenparahacerfacti-ble unamayorparticipacióndelos enteslocalesy regionales,todoello en elmarcode la coordinacióngeneraldelapolítica económica.

b) Operativizacióna nivel europeoy estatalde principiosde coordina-cióny cooperaciónintergubernamentalenmateriade enipleopúblico.

A travésdela creaciónde órganoscomunesespecializadosconla misiónde establecerlíneasde actuaciónhomogéneasenlas políticasdeempleopúblico.

c) Activaciónde prognunasalternativosde recursoshumanosparael sec-tor público basadosen lamutuacooperación,estimulandoactitudesde ser-vicio públicoy valoreséticosde solidaridadsocial,y la consideraciónde laformacióny el reciclajeprofesionalcomoelementosclavesdelprocesorefor-mador,sobretodo respectode la adaptaciónal usode las nuevastecnologí-as de la informacióny de lascomunicaciones.

d) Elaboraciónde un Código éticoparala actividadde los servidorespúblicos:penalizandolas conductasqueimpliquenlaselecciónde personalvulnerandolos principios de méritoy capacidad,e incentivandoun ethosprofesionalno burocrático.

e) Incorporaciónde grupossocialesy asociacionesde consumidoresyusuariosala tomade decisionesenmateriadeempleoPúblico.

O Realizacióndeprogramasespecíficosde creacióndeempleoen losserviciospersonales,comunitarios,de saludpúblicay otrosserviciossociales,concretandolas posibilidadesde ocupaciónen trabajossocialmenteútiles,en la líneadel actualPlande empleodelgobiernofrancés.

g) Implementaciónde nuevaspolíticasdel tiempode trabajoen el sec-tor público: suprimiendolashorasextraordinariasy reordenandolasjorna-dasparamejorarlos horariosde prestacióndelos serviciosalos ciudadanos.

90 JuliánSánchez-VicainoCastro

7. Anexo.EmpleoPúblicosegúnfuentesOCDE

TABLA1. Contabilidadnacional

Notas:

1. SóloAdministracionespúblicasy defensa.2. Serviciosprestadospor institucionespúblicassinánimode lucroy serviciospersona-

les. Personalsujetoal sistemadeseguridadsocia!obligatoria,3. SóloAdministracionespúblicas.4. Incluyendoel restodedepartamentosno mercantiles.5. Incluyendotrabajadoresdelaenseñanza.6. Incluyendodepartamentosmercantilesdela AdministraciónPública.

(en miles) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Alemania 4.247 4.273 4.305 5.811 5.753 5.620 5.521 5.424Australia1 325 344 360 350 364 368 357 378Austria2 554 570 581 583 592 602 612 630Belgica 741 738 745 731 725 720 706Canada3 856 886 880 883 886 908 884 818Dinamarca 766 780 780 776 774 780 776 774España 1.728 1.849 1.964 2.036 2.071 2.065 2.051 2.080EstadosUnidos 15.985 16.359 16.637 16.633 16.647 16.693 16.772Finlandia 503 510 515 520 507 481 481 489Francia4 5.566 5.592 5.620 5.729 5.858 6.038 6.135 6.248Grecia .. ..

Irlanda .. .. .. ..

Islandia5 22,1 22,1 22,7 23,1 23,7 23,7 24,2ItaLia 3.602 3.622 3.628 3.643 3.659 3.632 3.593 3.569Japón 3.965 3.931 3.942 3.959 3.975 3.997 4.008 4.005Luxemburgo 20 20 20,6 21,2 21,6 22,2 23,5 24,4Mexico 2.516 2.540 2.575 2.661 2.659 2.758 2.810 2.796Noruega 544 554 567 584NuevaZelanda 331 328 309 293 ..

PaisesBajos 706 703 700 692 686 684 673 659Portugal 627 654 681 699 704 687RepúblicaCheca .. .. .. .. ..

ReinoUnido6 5.403 5.255 5.272 5.130 4.903 4.270Suecia 1.398 1.426 1.437 1.427 1.372 1.324 1.284Suiza .. .,

¡ Turquia

Empleopúblicoypñvatizaciones 91

TABLA2. Basededatosanalítica

Alemania’AustraliaAustria2BelgicaCanada3Dinamarca4EspañaEstadosUnidos

¡ FinlandiaFranciaGrecia4Irlanda5IslandiaItaliaJapónLuxemburgoMexicoNoruegaNuevaZelanda6PaisesBajos7Portugal8RepúblicaCheca

4.247 4.273 4.305 5.810 5.753 5.620 5.521 5.424 5.3621.282 1.256 1.278 1.292 1.274 1.268 1.237 1.256668 679 691 711 728 753 775741 738 745 731 725 720 702 694

2.590 2,635 2.693 2.762 2.812 2.839 2.858 2.799 2.800766 780 780 776 774 780 776 774 786

1.482 1.598 1.683 1.752 1.771 1.758 1.737 1.786 1.90217.382 17.778 18.306 18.408 18.640 18.838 19.120 19.304 19.446

503 510 515 520 5075.110 5.118 5.128 5.179 5.278352 379 363 372 368200 192 191 195 20022 22 23 23 24

3.602 3.622 3.628 3.643 3.6594.990 4.970 5.080 5.140 5.200

20 20 20 21 212.516 2.540 2.575 2.661 2.659558 563 580 597 615245 240 245 239 233750 746 743 737 733597 641 655 681 791

259 259ReinoUnido’ 5.404 5.255 5.267 5.125 4.908Suecia 1.398 1.426 1.437 1.427 1.372Suiza9 476 485 493 505 521Turqula 1.535. 1.500 1.450 1.560 1.580

481 481 4895.409 5.468 5.543373 373210 214 21524 24 24

3.632 3.593 3.5695.310 5.410 5.380

22 23 242.758 2.810 2.796632 640 647236 236 234733 735 727765 768 772259 282 263

4.321 3.827 3,7011.324 1.286 1.278531 5321.588

494

21924

3,547

Notas:

1. Incluidaslasftterzasarmadas.2. Incluidaslasempresaspúblicasdirectamentedirigidasporlasautoridadespúblicas,

peroexcluidaslasindustriasnacionalizadasy deelectricidad.3. Excluidoslosmilitares.4. Estimacióndel Departamentoeconómicodela OCDE.5. Empleode los serviciosno mercantiles.6. Empleodelos serviciosmercantilesy nomercantilesdc lasAdministracionesPúblicas.7. Equivalentea tiempocompleto.8. Incluidosla educacióny los serviciosdesanidad9. Administracionespúblicasincluyenloscantonesy lascomunidades.

(en miks) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 19%

92 Julián Sánchez-Vi calizo Castro

TABLA3. PSPE(Salariosy empleoenel seriarpúblico>

AustrialCanadaDinamarca1España2EstadosUnidosFinlandiaSFrancia1IrlandaIslandia1Italia1Luxemburgo34MexicoNuevaZelanda’PaisesBajostPortugal5Reino Unido 1,6

Suecia1Turquia7

4.247

2.182696

1.67016.886

6744.550208

3.60215

751485

4.4631.2451.447

Notas:

1. Equivalenteatiempocompleto.

4.273 4.305 5.219 5.171 4.997 4.866 4.7371.279 1.293 1.275 1.269 1.191 1.208

466 4672.238 2.288 2.329 2.361 2.350 2.311 2.275690 692 683 682 691 701 699

1.744 1.810 1.844 1.882 1.8911 1.926 1.98217.273 17.752 17.877 18.063 18.219 18.464 18.593676 611 603 591 529 528 519

4.561 4.569 4.196 4.222 4.279196 196 199 202 206 209 21418 18 19 19 19

3.622 3.628 3.643 3.659 3.495 3.296 3.22115 15 16 16 14

1.488 823 822 829213 206 208 207

740 731 708 759 751 736 713497 .. 507 649 632 624

4.349 4.354 4.360 4.336 4.112 3.930 3.9361.251 1.275 1.271 1.210 1.133 1.252 1.2651.450 1.535 1.594. 1.649 1.691 1.728 1.727

2. Incluyelos salariosde laseguridadsocialgeneradosanivel central.3. Lasempresaspúblicassonexcluidasapaartirde 1990.4. Administracióncentralsolamente.5. ExcluidosAcerosy Maderas.6.

(en miles) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

AlemaniaAustralia

7. Gobiernocentralquerepresentaalrededordel90% del sectorpúblico total.

Empleopúblicoy privatizaviones 93

TABLA4. Empleopúblico enPUMA

del empleototal conformea las estimacionesde

Sectorpúblico estricto gobiernocentralo federal+ gobiernoregionalo estatal+

gobiernolocal.

2 Sectorpúblicoamplio= sectorpúblicoestricto+ empresaspúblicas.

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Empleoen elsector Empleoen elsectorPaís Año públicoestricto1 en público ampli¿en

% delempleototal % delempleototal

Alemania 1995 14.1 15.4Austria 1994 15.8 22.5Australia 1995 14.6 18.7I3elgica 1996 20.0 23.9Canada 1994 17.4 19.9Dinamarca 1994 35.4 39.3España 1995 15,1 18.0EstadosUnidos 1994 14.2 14.9Finlandia 1994 25,1 27.2Francia 1993 20.2 27.0Grecia 1994 9.6 12.9Irlanda 1995 16.8 21.1Islandia 1993 21.1Italia 1994 18.2 23.2Japón 1995 6.5 7.0Mexico 1993 15.9 26.1Noruega 1993 30.6NuevaZelanda 1996 12.1 14.2PaisesBajos 1995 11.8 13.9Portugal 1993 14.8 17.5ReinoUnido 1995 11.9 16.9Suecia 1995 31.7 38.1Turqula 1994 9.4 12.1

94 Julián Sánchez-Vi calizo Castro

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