EU Institutional

Inconsistency

D I S C U S S I O N P A P E R

N O V E M B E R 2 0 1 4

OMP

with a summary in English

1

EU Institutional Inconsistency

New Direction discussion papers are designed to

encourage debate on public policy in a European

context. They do not reflect the views of New Direction

or its members. New Direction receives funding from the

European Parliament and is also required to raise a

proportion of its funds from additional sources. The

views expressed in this publication do not necessarily

reflect those of the European Parliament.

November 2014

Printed in Belgium

ISBN: 978-2-87555-093-4

Publisher and copyright holder: New Direction Foundation Rue d'Arlon 40, 1000 Brussels, Belgium Phone: +32 2 808 7847 Email: contact@newdirectionfoundation.org

www.newdirectionfoundation.org

2

SUMMARY IN ENGLISH

The author of the analysis indicates that political power in the European Union is primarily non-

consolidated, faulty and lacking both horizontal and vertical coherence. It also suffers from the

far-reaching democracy deficit. Horizontal inconsistency results from differences between

various policies created by the individual institutions and bodies of the Union, as well as its

decision-making and administrative apparatus. Institutional inconsistency, however, arises from

differences between: 1. the individual sanctioned by the Treaty, formal, intergovernmental

centers which give shape to the EU policies – the European Council, the Council of the EU and

their auxiliary bodies (COREPER I and II); 2. the European Commission and the authorities of the

European Central Bank (understood as the Community institutions); 3. the informal bodies

which are sanctioned by the Treaty (intergovernmental Eurogroup); and 4. the bodies which are

both informal and not sanctioned by the Treaty. The institutional inconsistency of the EU is

deepened further by the problems with the national coordination of Community policies, thus

with the ability of individual Member States to develop a consistent standpoint, which would

have a national and not a departmental character, and would be then fostered in front of the EU

institutions and bodies. Finally, vertical inconsistency is the result of a discrepancy between the

policy that has been agreed at the EU level and the policies conducted by its individual Member

States. It is of utmost importance in the field of foreign policy and security, but it also occurs in

other areas. The democracy deficit deprives the EU political power of a mandate from citizens,

necessary for its proper functioning. This fault is of fundamental importance, since it is the

primary cause of the political weakness of the Union and its implementation failure as well as its

inefficiency in the field of decision-making. Therefore, the basic and the most striking feature of

the political power in the European Union is its ineffectiveness, resulting not only from the

mistakes made by the politicians who exercise control over it, but also from the very nature of

the system itself.

3

4

Proces integracji europejskiej, której idea obecna była w rozważaniach rozmaitych myślicieli1

(rzadziej czynnych polityków2) europejskich od wieków, nabrał realnego wymiaru u progu lat 50-

tych ubiegłego wieku. Fakt, iż ze sfery fantazji politycznych, snutych przez pięknoduchów i

przedmiotu gry propagandowej mocarstw (głównie Niemiec doby Republiki Weimarskiej) i ich

wywiadów3 przeszedł on do sfery decyzji na szczeblu państw w nim uczestniczących, wynikał ze

skutków II wojny światowej. Ten megakonflikt przyniósł bowiem w konsekwencji równoczesne

wystąpienie pięciu okoliczności podstawowych dla owego procesu:

1. kompromitacji idei nacjonalistycznych w ich formie skrajnej (nazizmu niemieckiego,

faszyzmu włoskiego i nacjonalizmu francuskiego w jego vichystowskim wydaniu);

2. powszechne dostrzeżenie przez uczestniczące w nim narody, a przynajmniej ich elity,

nieskuteczności państw narodowych: niemieckiego, (dostatecznie silnego, by kusić

niemiecką klasę polityczną wizją panowania nad Europą, ale zbyt słabego, by projekt ten

przeforsować), francuskiego (zbyt słabego, by na swoją korzyść samotnie, czy choćby w

sojuszu z Brytyjczykami rozstrzygnąć rywalizację z Niemcami), włoskiego (ośmieszonego

w groteskowej megalomanii czasów Benito Mussoliniego „wznawiającego imperium

rzymskie”) i małych krajów Beneluksu – zbyt słabych, by jedynie pod osłoną

zadeklarowanej własnej neutralności, zażywać owoców pokoju w warunkach

powtarzających się wojen francusko-niemieckich. W tym kontekście warto dostrzec

powiązanie między wykazaną w II wojnie światowej skutecznością narodowego państwa

brytyjskiego (jedynego najechanego przez III Rzeszę kraju europejskiego, który

pominąwszy niewielkie wyspy na Kanale La Manche, nie wpuścił Niemców na swoje

1 Przegląd owych koncepcji patrz: A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996, ss.237 oraz K. Fiedor, Niemieckie plany integracji Europy na tle zachodnioeuropejskich doktryn zjednoczeniowych 1918-1945, Wrocław 1991, ss.409. 2 W XX w. do końca lat 1940, gdy proces tworzenia się Wspólnot Europejskich stał się realnością, jedynym przykładem aktywności czynnego polityka w odniesieniu do idei integracji europejskiej był projekt Stanów Zjednoczonych Europy, przedstawiony na forum Ligi Narodów przez ówczesnego ministra spraw zagranicznych Francji Aristide’a Brianda w 1929 r. Szerzej patrz: A. Marszałek, op.cit., s.107-119 i K. Fiedor, op.cit., s. 138-227. Por.: O. Keller i L. Jíleka (red.), Le Plan Briand d’union fédérale européenne. Documents, Genève 1991, ss.110. 3 A. Marszałek, op.cit., s.70-102.. Por. K. Fiedor, op,cit., s.30-138.

5

terytorium), a spóźnieniem się Brytyjczyków z udziałem w procesie integracji

europejskiej i ich głęboko zakorzenionym eurosceptycyzmem.

3. Zagrożenia sowieckiego – uzmysłowionego zarówno przez pierwszy kryzys berliński

(1948-49)4, jak i praski zamach stanu z 1948 r.5, szczególnie mentalnie istotny z uwagi na

funkcjonujący na Zachodzie bardzo pozytywny obraz Czechosłowacji jako stabilnej

demokracji – jedynej takiej w Europie Środkowej w okresie międzywojennym, a na

dodatek opierającej się o jeszcze starsze tradycje konstytucyjnych Austro-Wegier6. W

połączeniu z silną pozycją komunistów we Francji i we Włoszech, groźba powtórzenia się

scenariusza praskiego (tzn. skutecznego komunistycznego zamachu stanu w państwie

niepoddanym bezpośredniej sowieckiej okupacji wojskowej) nad Sekwaną i/lub Tybrem,

wydawała się ówczesnym realna. Za najrozsądniejszy sposób rozładowania tej groźby

uznano zaś redukcję wywołanego powojenną biedą napięcia społeczno-politycznego, na

którym żerowali komuniści. Integracja ekonomiczna i jej owoc – odczuwalny przez

zwykłych obywateli wzrost ich poziomu życia – zostały słusznie przyjęte jako zadania

priorytetowe (naturalnie poza obroną wojskową) na froncie walki z promowanym przez

ZSRR komunizmem.

4. Poparcia USA dla procesu integracji politycznej i gospodarczej tak świata

północnoatlantyckiego, jak i Europy Zachodniej – wolnej od sowietów, ale zagrożonej ich

ekspansją. Amerykanie płacąc cenę pacyfikacji konfliktu ogólnoeuropejskiego tak w

czasie I, jak i II wojny światowej, nie zamierzali czynić tego po raz trzeci i swe wsparcie

dla zachodnich Europejczyków uzależniali od wygaszenia wyniszczających ich dotąd

sporów7. Dominując wojskowo nad Niemcami (RFN) tworzyli jednocześnie niezbędną

4 Szerzej patrz: B. Mikulska-Góralska, Kryzys berliński 1948-1949, Warszawa 1980, ss.310. 5 F. Fejtö, Praski zamach stanu 1948, Warszawa: Wydawnictwo Krąg (druk podziemny) 1984, ss.148 oraz K. Kaplan, Czechoslovakia’s February 1948, [w:] Norman Stone i Edouard Strouhal (red.), Czechoslovakia: Crossroads and Crises, 1918-1988, London 1992, s.147-168. 6 Szerzej o systemie politycznym Austro-Węgier patrz: H. Wereszycki, Pod berłem Habsburgów: zagadnienia narodowościowe, Kraków 1986, s.188-288. Por.: H. Batowski, Rozpad Austro-Węgier 1914-1918 (Sprawy narodowościowe i działania dyplomatyczne), Kraków 1982, s.28-41. 7 W. Bokajło, Koncepcja Europy Konrada Adenauera i jej realizacja w praktyce politycznej w latach 1945-1954, Wrocław 1995, s.37-45, 61-80, 97-157. Patrz też: J. Krasuski, Historia RFN, Warszawa 1987, s.89-92. Amerykańskie poparcie dla procesu integracji europejskiej trwało nieprzerwanie do połowy lat 1960-tych, kiedy to zaczęło słabnąć i ulegać

6

podstawę militarno-polityczno-psychologiczną dla pojednania francusko-niemieckiego.

Bez amerykańskiej kontroli nad RFN, Francuzi, ciężko doświadczeni niemieckimi

najazdami z lat 1870-71, 1914-1918 i 1940-45 nie byliby do niego zdolni. W pierwszej

połowie lat 1950. nic tak nie budowało zaufania francuskiej opinii publicznej do polityki

kolejnych rządów w Paryżu, opierających odbudowę wielkości Francji na współpracy z

Niemcami, jak ok. 300 tys. żołnierzy amerykańskich8 plus kilkadziesiąt tysięcy,

kanadyjskich, brytyjskich i francuskich stacjonujących w RFN.

5. Erozji, a potem załamania się europejskiego panowania kolonialnego na innych

kontynentach. Proces ten dotykający Wielkiej Brytanii, Francji9, Belgii i Holandii

(posiadłości portugalskie10 i hiszpańskie11 odpadły od metropolii zanim oba owe kraje

przystąpiły do Wspólnot), czynił z tych krajów państwa sensu stricte europejskie i

redukował różnorodność ich interesów, determinowaną wcześniej geograficzną

rozległością ich imperiów.

Władza polityczna u zarania procesu integracji europejskiej musiała uwzględniać wszystkie te

okoliczności, a jej struktura formalna była odzwierciedleniem zarówno opisanej sytuacji i jej

zniuansowaniu pod wpływem obaw o nadanie mu “gaullistowskiego” tzn. antyamerykańskiego charakteru. C. Zorgbibe, Historia integracji europejskiej, Łódź 1998, s.183-188. 8 T. Kane, Global U.S. Troop Deployment, 1950-2003, Center for Data Analysis Report #04-11 on National

Security and Defense, The Heritage Foundation, October 27, 2004,

http://www.heritage.org/research/reports/2004/10/global-us-troop-deployment-1950-2003. 9 Naturalnie proces ten przekroczył punkt zwrotny w 1960 r., natomiast Hiszpania utraciła prawie wszystkie swe kolonie jeszcze w XIX w., zachowując jedynie skrawki Maroka i Saharę Hiszpańską. W wypadku Portugalii proces dekolonizacji trwał z kolei aż do 1974 r., ale dekompozycja europejskich imperiów kolonialnych postępowała nieprzerwanie od końca II wojny światowej i przyczyniała się do europeizacji polityki zagranicznej mocarstw starego kontynentu. O jego ostatnim etapie w odniesieniu do dwóch największych mocarstw kolonialnych Europy Zachodniej patrz: J. Kiwerska, Rozpad imperium brytyjskiego w Afryce, Warszawa 1989, ss.349 oraz J. Krasuski, Wspólnota francuska w Afryce – Communauté, Poznań 1983, ss.249. 10 A.H. de Oliveira Marques, Historia Portugalii, t.II XVII-XX w., Warszawa 1987, s.410-425 i 430-433. 11 Imperium hiszpańskie rozpadało się od pierwszej dekady XIX w. a cios ostateczny zadała mu wojna amerykańsko-hiszpańska o niepodległość Kuby, po której pozostały przy Hiszpanii tylko nieliczne posiadłości głównie w Maghrebie. Szerzej patrz: T. Łepkowski, Dwie biografie amerykańskie. Bolivar i Juarez, Warszawa 1970, s.5-175. Por.: R. Harvey, Libertadores. Bohaterowie Ameryki Łacińskiej, Warszawa 2004, ss.596 oraz Dzieje Ameryki Łacińskiej, t. 1: 1750-1870/1880, T. Łepkowski (red.), Warszawa 1977, s.145-278 oraz Dzieje Ameryki Łacińskiej, t. 2:1870/1880–1929, R. Mroziewicz, R. Stemplowski (red.), Warszawa 1979, s.65-93. Patrz też: N. Nowakowski i M. F. Gawrycki, (Nie)formalne imperium. Wielka Brytania i Ameryka Łacińska w długim wieku XIX, Warszawa 2014, s.37-51.

7

uwarunkowań, jak i celów, którym miała służyć. Celami tymi były zaś zapobieżenie kolejnej

wojnie niemiecko-francuskiej i polityczno-ekonomiczna obrona przed ekspansjonizmem

sowieckim. Pierwszemu celowi służyła integracja przemysłu ciężkiego, decydującego w owym

okresie o skali zbrojeń (węgiel i stal) – zintegrowany w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i

Stali (EWWiS) nie mógł posłużyć do budowy dwóch wrogich sobie potencjałów wojskowych.

Drugiemu zaś - rozwój gospodarczy jako instrument redukcji obszarów powojennej biedy, a

zatem i atrakcyjności idei komunistycznych oraz ściśle związane z integracją europejską

uzachodnienie polityczne RFN, mające zapobiec proponowanej przez SPD Kurta Schumachera

neutralizacji Niemiec Zachodnich, czyli ich faktycznemu wyłuskaniu z systemu obronnego

Zachodu i otwarciu na jakąś nową formę „linii Rapalla”12.

Wymienione wyżej okoliczności historyczne i takież sukcesy procesu integracji

europejskiej wspominane są dzisiaj wybiórczo (zasługi dla pokoju i dobrobytu, pojednanie

francusko-niemieckie – często; wsparcie USA, obawa przed komunizmem, kurczące się imperia

kolonialne i konieczność „ucywilizowania” postnazistowskich Niemiec – rzadziej). Wszystkie one

mają jednak wspólną cechę – ich rozważanie jest opisem przeszłości, a nie obecnych wyzwań,

przed którymi stoi Europa i problemów, które musi rozwikłać. Pogłębianie procesu integracji

europejskiej poprzez politycznie motywowane powołanie Unii Gospodarczej i Walutowej13

skutkuje pogłębiającymi się podziałami niemiecko-francuskimi, a nie zasypywaniem urazów.

Podziały te są jednak zupełnie innej natury niż w latach 1870-1945. Nierozważna integracja

walutowa jest jedną z przyczyn pauperyzacji społeczeństw państw peryferyjnych, ogarniętych

rosnącą falą bezrobocia, a nie instrumentem ich gospodarczego rozwoju, destabilizuje zatem

system polityczny, a nie go stabilizuje – jak u zarania całego procesu. Nawet zagrożenie rosyjskie

– wydawałoby się najbardziej tradycyjne, gdyż wojskowe, ma znaczenie póki co nawet nie

kontynentalne, a jedynie regionalne – środkowo-wschodnioeuropejskie (wszak trudno kreślić

scenariusz podboju RFN i Francji przez armie Putina), nie wspominając już o globalnym – jak

12 O sprzeczności programów politycznych CDU-CSU Konrada Adenauera i SPD Kurta Schumachera patrz: J. Krasuski, Historia RFN…, s.158-163. 13 M. Dunin-Wąsowicz (red.), Integracja europejska i nowy ład gospodarczy, Warszawa 2012, s.17, 26-27. Patrz też: Ida, Suwerenność i pieniądz w Europie 1870-2002, Warszawa 2009, s.229-257. Por.: J. Jabłecki, Euro jako narzędzie integracji politycznej, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 3(23)/2008, s.19-30.

8

było w wypadku ZSRR. Groźba ze strony Moskwy nie jest zatem odpowiednikiem tej, jaka

istniała w latach zimnej wojny, nie działa więc integrująco na narody zjednoczonej Europy.

Opis i ocena obecnych ośrodków władzy politycznej w Unii Europejskiej nie może zatem

ani odwoływać się do dawno już przebrzmiałej – historycznego układu sił, jaki istniał w ramach

Wspólnot u zarania procesu integracji, a który uległ ewolucyjnemu rozkładowi po roku 1991, ani

też polegać na streszczeniu traktatów, ukazując stan prawny, jako stan realiów politycznych i

abstrahując od rzeczywistej obecnej dystrybucji potęgi politycznej w łonie UE, tym bardziej, iż

sama ta organizacja szybko zmienia się pod wpływem rozmaitych czynników. Kryzys finansów

licznych państw strefy euro, destabilizacja południowego sąsiedztwa Unii, wywołana „Arabską

Wiosną” i agresywna polityka rosyjska w Europie wschodniej skutkują bowiem presją

rzeczywistości na ośrodki władzy politycznej Unii Europejskiej – tzn. narastającym żądaniem

skuteczności. Presja ta jest tak duża, a problemy ją powodujące tak realne, że odpowiedzią na

nie nie może być teatr polityczny, cechujący istotę licznych instytucji, organów i poczynań

unijnych. Wyzwania, przed którymi stają narody europejskie, muszą spotkać się z realną

odpowiedzią. Najpotężniejsze z owych narodów i ich rządy (Niemcy i Francja) forsują zatem

własne pomysły poradzenia sobie z wyłaniającymi się problemami, dążąc do europeizacji swych

koncepcji – tzn. przyjęcia ich przez pozostałe kraje w kostiumie polityk i praw unijnych. Dzieli to

Unię i nasila tendencje odśrodkowe. Wielka Brytania i Czechy pozostają poza paktem fiskalnym,

Węgry zaś poszukują własnych rozwiązań, wszystkie trzy wymienione kraje na swój sposób

rzucają zaś wyzwanie skuteczności władzy politycznej unijnych centrów czy to brukselskiego, czy

też berlińsko-frankfurckiego. Niewydolność istniejących struktur UE powoduje przy tym

powstawanie (w zakresie kwestii związanych ze stabilizacją finansową) lub poszukiwanie (w

odniesieniu do problemów bezpieczeństwa) często pozatraktatowych mechanizmów

politycznych, pozwalających znaleźć rzeczywiste, a nie deklaratywne rozwiązanie istniejących

problemów lub choćby dających nadzieję w tym zakresie. Pod tym ciśnieniem władza polityczna

w UE szybko ewoluuje. Proces ten nie jest jeszcze zakończony. Trudno określić przewidywany

poziom i kształt jego przyszłej stabilizacji. Można natomiast pokusić się o wskazanie kierunków

wspomnianej ewolucji, co jest jednym z zadań realizowanych w ramach niniejszych rozważań.

9

Zmiany, zachodzące w ciągu ostatnich dwóch dekad, mają decydujący wpływ na obecną

naturę władzy politycznej w Unii Europejskiej i stąd ich przebieg i skutki są zasadniczym

przedmiotem niniejszej analizy. Z uwagi na nadzieję na to, iż prezentowany tekst zainteresuje

także czytelników nie będących specjalistami w zakresie struktur instytucjonalnych Unii

Europejskiej, analizę rozpoczyna ich prezentacja z zaznaczeniem głównych zmian

wprowadzonych na mocy traktatu lizbońskiego. Kierunek tych modyfikacji pozwala nam bowiem

wnioskować o celu, dla którego osiągnięcia zostały one wprowadzone. Rzetelność badawcza

wymaga jednak podkreślenia, iż w sytuacji braku dostępu do archiwów instytucji państw

członkowskich, podejmujących decyzję o polityce unijnej danego kraju, jej celach, metodach,

priorytetach oraz strategii i taktyce ich realizacji na arenie międzynarodowej – innymi słowy z

powodu braku możliwości zbadania dokumentów wewnętrznych, kształtujących proces

decyzyjny tak instytucji UE, jak i – szczególnie jej wiodących państw członkowskich, postawiony

cel badawczy może być zrealizowany jedynie w sposób ułomny. W znacznej bowiem mierze

skazani jesteśmy na odgadywanie intencji i interesów poszczególnych aktorów opisywanej gry,

jak też rzeczywistej skali ich wpływów jedynie z treści jawnych deklaracji ich polityków oraz

instytucji i skali zbieżności uzyskiwanych rozwiązań z interesami poszczególnych podmiotów,

forsujących takie czy inne koncepcje. To na bazie tego typu materiałów poszukiwać będziemy

więc odpowiedzi na pytanie o charakter, dynamikę, przyczyny i wektor zachodzącej ewolucji, o

jej znaczenie dla układu sił w UE i spoistości tej organizacji, atrakcyjność idei integracji

europejskiej lub jej brak, o traktatowe i rzeczywiste ośrodki decyzyjne w Unii Europejskiej.

Podjęta też zostanie próba prognozy dalszego rozwoju sytuacji w tej dziedzinie.

Pamiętając przy opisie ośrodków władzy politycznej w UE o konieczności odróżniania

stanu prawnego od stanu faktycznego, za punkt wyjścia całej analizy przyjąłem jednak ten

pierwszy - określony traktatami, jest on bowiem wyrazisty i zdefiniowany, od niego zatem

zaczniemy.

W artykule 13 traktatu o Unii Europejskiej, za instytucje UE uznano: Radę Europejską,

Radę Unii Europejskiej, Komisję Europejską, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości

10

UE14, Europejski Bank Centralny15 i Trybunał Obrachunkowy16. Te z nich, które z racji swej natury

nie są ośrodkami władzy politycznej (oba trybunały17) podobnie jak organy18 niższego rzędu,

zasadniczo pominiemy w niniejszych rozważaniach. Podkreślmy natomiast, iż pozostałe

wymienione wyżej instytucje nie są jedynymi ośrodkami władzy politycznej w UE, a to czy są

najważniejszymi z nich, będzie przedmiotem rozważań w dalszej części tekstu.

Kształt i funkcje instytucji zarządzających Wspólnotami Europejskimi, a potem Unią

Europejską, tak co do swych struktur, uprawnień jak i realnej wagi politycznej były wynikiem

porozumienia, a więc i gry sił między układającymi się państwami. Dotyczyło to zarówno

Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali19, ciał zwierzchnich planowanej, acz

niedoszłej Europejskiej Wspólnoty Obronnej20, jak i istniejącej do dziś Komisji Europejskiej -

centrum administracyjnego, połączonych na mocy traktatu fuzyjnego z 1965 r. (wejście w życie -

1967 ), instytucji zwierzchnich Wspólnot Europejskich21, a od wejścia w życie traktatu z

14 J. Barcz, M. Górka, Sądy Wspólnotowe, [w:] J. Barcz (red.), Unia Europejska. System prawny, porządek instytucjonalny, proces decyzyjny, Warszawa 2009, s.567-583. Szerzej patrz: M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako centrum sądownicze, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, System instytucjonalny Unii Europejskiej po traktacie z Lizbony. Aspekty polityczne i prawne, Warszawa 2012, s.326-370. Por.: J. Garstka (red.), Rozstrzyganie sporów w Unii Europejskiej, Łódź 1998, ss.101 oraz A. M. Collins, Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich, [w:] E. Wojtaszek-Mik (red.), Podstawy systemu prawnego Wspólnot Europejskich, Łódź 1998, s.71-89. 15 M. Rewizorski, Europejski Bank Centralny jako centrum stabilizacji gospodarczo-walutowej Unii Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.371-407. 16 J. Barcz, M. Górka, Trybunał Obrachunkowy, [w:] J. Barcz (red.), op.cit., s.584-589. Szerzej patrz: B. Przybylska-Maszner, Trybunał Obrachunkowy jako centrum kontroli zewnętrznej finansów Unii Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.408-433. 17 Trybunał Sprawiedliwości UE sam nie jest władzą polityczną w Unii, ale wpływa na jej kształt poprzez swoje orzecznictwo, w którym, rozstrzygając o sporach kompetencyjnych pomiędzy instytucjami wspólnotowymi a państwami narodowymi, przejawia tendencję do decydowania na korzyść kompetencji unijnych, na co zwrócił uwagę Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN. R. Herzog, Czy w Unii Niemcy są jeszcze demokracja parlamentarną?, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 2(18)/2007, s.7-8 i 11. 18 Marek Rewizorski (System instytucjonalny Unii Europejskiej – definicja, klasyfikacja, zasady, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.33-39) dzieli ciała zwierzchnie UE na instytucje i organy, do tych pierwszych zaliczając jedynie te, które zostały wymienione w art. 13 TUE. Podział ten, jako zasadny, przyjęty został także w niniejszej analizie. Ze względów stylistycznych terminy te będą jednak stosowane wymiennie z nazwą „ciało”. 19 Szerzej patrz: A. Marszałek, Integracja Europejska, Łódź 1997, s.118-122; W. Bokajło, op.cit., s.126-129 oraz D. Dinan (red.), Encyclopedia of the European Union, London 2000, s. 264. 20 J. Krasuski, Historia RFN…, s.224-225. 21 C. Zorgbibe, op.cit., s.142-145.

11

Maastricht (1993) centralnej instytucji administracyjnej Unii Europejskiej22. Podobnie rzecz się

miała z systemem decyzyjnym Rady Ministrów WE23 - obecną Radą Unii Europejskiej oraz z

miejscem Rady Europejskiej24 w całej konstrukcji najpierw Wspólnot, a potem Unii.

Główna tezą, której udowodnienie będzie celem rozważań prowadzonych w niniejszej

analizie jest stwierdzenie, iż począwszy od 2007 r. (podpisanie traktatu lizbońskiego) mamy do

czynienia z serią zmian natury władzy politycznej w Unii Europejskiej. Obok skutków samego

traktatu (którego wejście w życie w 2009 r. i oczekiwane na jego mocy zmiany systemu

decyzyjnego w Radzie UE, rozłożone na lata 2014-2017, kształtują realia prawne nowej struktury

instytucji i organów unijnych25), obserwujemy znacznie istotniejszą ewolucję realnego, a nie

jedynie ptrawno-traktatowego układu sił, tak między państwami członkowskimi, jak i między

mocarstwami unijnymi a instytucjami wspólnotowymi.

Traktatowe ciała zwierzchnie Unii Europejskiej – stan na rok 2014

R a d a E u r o p e j s k a

Formalnie najwyższym ciałem zwierzchnim Unii Europejskiej jest Rada Europejska – czyli szczyt

UE26. Spotyka się ona zwykle cztery razy do roku (dwa razy w czasie każdej prezydencji), choć w

razie potrzeby może być zwołana na spotkanie nadzwyczajne. W jej skład obok jej

przewodniczącego i szefa Komisji Europejskiej (KE) oraz wysokiego przedstawiciela UE ds.

zagranicznych i polityki bezpieczeństwa wchodzą szefowie egzekutyw państw członkowskich UE

22 Szerzej patrz: R. Trzaskowski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s.114-124, 155-159, 224-226, 299307, 372-375. 23 C. Zorgbibe, op.cit., s. 145-147. O kolejnych ewolucjach systemu ważenia głosów we Wspólnotach Europejskich dla kolejno „6”, „9”, „12” i „15” państw patrz: L. Jesień, Po Amsterdamie, przed poszerzeniem. Panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa-Natolin 1998, s.15-24. Por.: R. Trzaskowski, op.cit., s.84-114, 143-155, 191-224, 260-299, 336-369, 423-425. 24 O ewolucji miejsca Rady Europejskiej w systemie władzy politycznej Wspólnot a potem UE w okresie przedlizbońskim patrz: B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska jako zinstytucjonalizowane centrum polityczne Unii Europejskiej, [w:] M Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.128-164. Patrz też: C. Zorgbibe, op.cit.,s.181-183. 25 Szerzej patrz: M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., ss.480. Por.: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, ss.513. 26 Podstawowe informacje patrz: J. Barcz, M. Górka, Rada Europejska, [w:] J. Barcz (red.), op.cit., s.507-514. Zaktualizowane i szersze rozważania patrz: B. Przybylska-Maszner, Rada Europejska…, s.128-204.

12

– tzn. zależnie od systemu politycznego danego kraju i jego konstytucji – prezydenci (Cypr i

Francja, niekiedy Austria i Finlandia), kanclerze (RFN i Austria) lub premierzy (pozostałe

państwa)27. Członkowie Rady Europejskiej mogą podjąć decyzję, by każdemu z nich towarzyszył

minister, a szef KE może dokooptować jednego z komisarzy. Zadaniem Rady Europejskiej jest

„nadawanie impulsu politycznego” integracji europejskiej i określanie jej strategicznych zasad i

kierunków. Formalnie (poza szczegółowymi wypadkami określonymi w traktatach) decyzje

podejmowane są przez to ciało na zasadzie jednomyślności28 – stąd możliwość zgłoszenia weta

wobec projektu postanowień szczytu UE przez każde – nawet najmniejsze państwo

członkowskie. W istocie, jak dotąd, moc wstrzymującą miało weto któregoś z mocarstw

kontynentalnych (RFN lub Francji), sprzeciw Wielkiej Brytanii lub mniejszych państw zwykle

skutkuje naciskiem nań pozostałych krajów i modyfikacją projektu, zastosowaniem wykluczenia

danego kraju spod jego obowiązywania (opting out) lub „przekupieniem” go jakimiś koncesjami.

Rok 2012 przyniósł w tym zakresie pozornie nową metodę polityczną w postaci przyjęcia

traktatu (paktu fiskalnego) poza systemem prawnym Unii Europejskiej z wykluczeniem

27 W Polsce w okresie koabitacji prezydenta Lecha Kaczyńskiego z rządem PO-PSL (2007-2010) toczył się spór kompetencyjny między oboma ośrodkami władzy wykonawczej o to, kto ma stać na czele delegacji polskiej, a zatem i faktycznie reprezentować interesy Rzeczypospolitej w tej instytucji. Patrz: A. Zagner, Spór premiera i prezydenta o szczyt UE, „Polityka”, 13 października 2008, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/270698,1,spor-premiera-i-prezydenta-o-szczyt-ue.read. Por.: Na szczyt UE poleci prezydent z rządowymi instrukcjami, TVP.Info, 3.11.2008, http://www.tvp.info/346714/informacje/polska/na-szczyt-ue-poleci-prezydent-z-rzadowymi-instrukcjami/. Przegląd kompetencji prezydentów w państwach sąsiadujących z Polską patrz: P. Winczorek, Głowa w ramach. Konstytucyjne uprawnienia prezydentów, „Polityka”, 13 października 2008, http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/swiat/270679,1,konstytucyjne-uprawnienia-prezydentow.read?backTo=http://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/270698,1,spor-premiera-i-prezydenta-o-szczyt-ue.read. Spór w maju 2009 r. rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny orzekając, iż prezydent samodzielnie decyduje o tym, czy powinien uczestniczyć w konkretnym szczycie UE. Jednak to rząd ustala stanowisko Polski, obowiązujące delegatów RP na posiedzeniach Rady Europejskiej i je tam przedstawia. E. Krzyżanowska, Prezydent Kaczyński przybył na szczyt UE w Brukseli, WP. Wiadomości, 18.06.2009, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1356,title,Prezydent-Kaczynski-przybyl-na-szczyt-UE-w-Brukseli,wid,11234153,wiadomosc.html. Orzeczenie TK patrz: Poz. 77, Postanowienie z dnia 20 maja 2009 r. Sygn. akt K 25/08, „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy”, Seria A, Warszawa, dnia 31 maja 2009 r., Nr 5 (121), s.754-757. 28 Art. 15 Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” (dalej: DzU.UE), 30.3.2010, PL, s.23-24.

13

sprzeciwiających się mu państw – Wielkiej Brytanii i Czech29. W istocie nie jest to zabieg dotąd w

historii integracji europejskiej niepotykany. Na podobnej zasadzie wprowadzono pierwotnie

Układ z Schengen30, który dopiero na mocy traktatu amsterdamskiego stał się częścią acquis

communautaire31. Także zatem i tym razem nie możemy wykluczyć ewolucji w podobnym

kierunku.

Pracami Rady Europejskiej w wymiarze administracyjnym kieruje jej przewodniczący – od

2009 r. jest nim osobny urzędnik UE, wybierany na dwuipółletnią kadencję, z możliwością jej

przedłużenia na następne dwa i pół roku. Do wejścia w życie traktatu lizbońskiego (2009) na

czele Rady Europejskiej stał szef egzekutywy państwa sprawującego prezydencję w UE. Zmiana,

która nastąpiła w wyniku utworzenia funkcji stałego przewodniczącego tego ciała, oznacza

osłabienie prezydencji, a więc redukcję wpływów państw członkowskich, dotąd desygnujących

na to stanowisko swoich przywódców politycznych. Skutkuje to spadkiem znaczenia

politycznego wymiaru prezydencji na rzecz jej charakteru biurokratyczno-administracyjnego.

Odbiera zatem poszczególnym państwom członkowskim UE instytucjonalny instrument

wpływania na prace Rady Europejskiej w okresie sprawowania przez nie przewodnictwa. Jest to

szczególnie istotne w odniesieniu do państw małych, gdyż mocarstwa i tak wywierają

przemożny wpływ na działania tego ciała. Redukcja znaczenia państw małych siłą rzeczy

wzmacnia pozycję mocarstw, podobnie jak odpolitycznienie funkcji przewodniczącego i jej

zbiurokratyzowanie. Powołanie stałego przewodniczącego Rady Europejskiej (podobnie jak

podniesienie znaczenia wysokiego przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

poprzez fuzję jego stanowiska z funkcją dawnego komisarza UE ds. stosunków zewnętrznych i

polityki sąsiedztwa) osłabiło dotychczasową dominację przewodniczącego Komisji Europejskiej

w strukturach wspólnotowych UE, czyniąc zeń jednego z trzech, a nie jak uprzednio jedynego

najwyższego urzędnika unijnego. Podobnie jak reforma prezydencji wzmocniło zatem dominację

29 P. Żurawski vel Grajewski, Ewolucja Unii Europejskiej w warunkach kryzysu finansów strefy euro - agonia czy przesilenie?, [w:] J. Kloczkowski, O. Krutílk i A. Wołek (red.) Kryzys Unii Europejskiej. Polska i czeska perspektywa, Kraków 2013, s.91-96. 30 Szerzej o samym Układzie z Schengen patrz: J. Beczała (red.), Układ z Schengen. Współpraca policji i organów sprawiedliwości po Maastricht, Łódź 1998, ss.111. Por.: A. Graś, Porozumienie z Schengen – geneza i stan obecny, [w:] P. Jaworski (red.), Polska droga do Schengen. Opinie Ekspertów, Warszawa 2001, s.11-39. 31 A. Graś, op.cit., s.35-39.

14

mocarstw poprzez polityczne (choć nie formalno-prawne) osłabienie pozycji szefa Komisji

Europejskiej. Ani wysoki przedstawiciel, ani przewodniczący Rady Europejskiej nie są przy tym

realnym ośrodkiem decyzyjnym – tzn. ogłaszają oni postanowienia Rady Europejskiej i Rady UE,

ale sami nie decydują, są zatem raczej „rzecznikami prasowymi” instytucji, którym przewodzą, a

nie ich szefami zdolnymi do samodzielnych decyzji politycznych o znaczeniu strategicznym.

R a d a U n i i E u r o p e j s k i e j

Rada Unii Europejskiej (dawna Rada Ministrów Wspólnot Europejskich) obraduje w 10

możliwych konfiguracjach (dziewięciu branżowych32 i jako Rada ds. Ogólnych). W jej skład

wchodzą ministrowie danego resortu z państw członkowskich UE. Pracami Rady UE kieruje

minister z państwa sprawującego w danym półroczu prezydencję w UE. Wyjątek stanowi Rada

ds. Zagranicznych, której obradom przewodzi wysoki przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej i

bezpieczeństwa. Do czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego był on również z urzędu

Sekretarzem Generalnym Sekretariatu Rady – organu administracyjnego organizującego jej

prace. Od 2009 r. funkcję tę pełni osobny urzędnik33. Podział dawnej Rady ds. Ogólnych i

Stosunków Zewnętrznych (General Affairs and External Relations Council - GAERC) na dwie

osobne rady – Radę ds. Ogólnych (General Affairs Council – GAC) i Radę ds. Zagranicznych

(Foreign Affairs Council – FAC) i odebranie jej przewodnictwa ministrowi kraju sprawującego

prezydencję, także było krokiem w kierunku zmniejszenia wpływu innych państw niż mocarstwa

32 Obok Rady ds. Ogólnych (GAC), funkcjonują zatem: Rada ds. Zagranicznych (FAC), Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN), Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA), Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów (EPSCO), Rada ds. Konkurencyjności (COMPET), Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii (TTE), Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa (AGRI), Rada ds. Środowiska (ENVI), Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury (EYC). Jak podano na stronie internetowej Rady UE: „Formacje Rady nie są zhierarchizowane, choć Rada do Spraw Ogólnych pełni specjalną rolę koordynatora i odpowiada za sprawy instytucjonalne, administracyjne i horyzontalne. Szczególne zadania ma także Rada do Spraw Zagranicznych. Ponieważ Rada jest pojedynczym podmiotem prawnym, każda z jej formacji może przyjąć akt Rady podlegający kompetencjom innej. Dlatego w żadnym z aktów ustawodawczych przyjętych przez Radę nie wspomina się o przyjmującej go formacji”. Formacje Rady, Rada Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/council/council-configurations?lang=pl. 33 O strukturze Rady UE patrz: J. Barcz, M. Górka, Rada Europejska, [w:] J. Barcz (red.), op.cit., s.538-554. Zaktualizowane i szersze rozważania patrz: B.M. Rewizorski, Rada jako centrum decyzyjne Unii Europejskiej, [w:] M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.205-257.

15

unijne – tym razem na formułowanie priorytetów polityki zagranicznej UE, dotąd będącego

prerogatywą prezydencji.

Rada UE jest głównym ciałem ustawodawczym Unii Europejskiej – polityczne decyzje

Rady Europejskiej o wymiarze strategicznym przekłada na decyzje prawne. Obowiązuje w niej

zasadniczo procedura głosowania większościowego, opartego na większości kwalifikowanej, od

wejścia w życie odnośnych regulacji traktatu lizbońskiego (1 XI 2014) obliczanej na podstawie

kombinacji dwóch wskaźników – liczby państw w systemie jedno państwo - jeden głos, gdzie dla

przeforsowania decyzji potrzebna jest większość 55% państw członkowskich i przelicznika

demograficznego, w którym to systemie siła głosu danego państwa członkowskiego jest wprost

proporcjonalna do liczby jego ludności. Większość forsującą stanowi przy tym taka liczba

państw, aby reprezentowały one 65% ludności całej UE. Siłą rzeczy mniejszość blokującą stanowi

46% państw lub grupa państw reprezentująca 36% ludności UE34. Daje to koalicji rdzenia państw

UE (Francji, Niemiec, Austrii i krajów Beneluksu) moc wetowania każdego projektu nowego

prawa. Do roku 2017 każde z państw członkowskich może jednak zażądać, by przy rozstrzyganiu

danej sprawy zastosować poprzedni – bardziej korzystny dla małych i średnich państw nicejski

system głosowania, oparty na kombinacji trzech czynników – liczby państw, liczby ludności i

systemie tzw. głosów ważonych35. Ponieważ zasadniczym zadaniem członków Rady UE –

ministrów w rządach państw członkowskich – nie jest obradowanie w Brukseli, prace tego ciała

przygotowywane są przez Komitet Stałych Reprezentantów – COREPER (Comité des

Représentants Permanent) – tzn. ambasadorów (COREPER II) państw członkowskich przy UE i ich

zastępców (COREPER I). To tam wypracowywane są w drodze negocjacji międzyrządowych

warianty decyzji do ostatecznego rozstrzygnięcia w ramach obrad Rady Unii Europejskiej36.

Drastyczność sporów toczonych w obronie interesów narodowych w Radzie UE i jej

organach pomocniczych maskowana jest wobec opinii publicznej tzw. kulturą konsensusu

dominującą w instytucjach międzyrządowych UE. Jej istotą jest niechęć do wykorzystywania

34 Art. 16 Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s.24. 35 Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Liga Narodów, ONZ, NATO, UE, KBWE/OBWE, organizacje pozarządowe, Łódź 2004, s.148-153. 36 Coreper, Glossary, Europa. Synthèses de la législation, http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/coreper_en.htm.

16

głosowania większościowego w Radzie UE, a więc do zmuszania poszczególnych państw

członkowskich w drodze ich przegłosowania, do przyjęcia stanowiska, z którym się nie zgadzają.

Jest oczywiste, że wprowadzanie w życie przez aparaty państwowe owych krajów (a wszak

innych instrumentów wdrożeniowych UE nie posiada) tak wymuszonych decyzji napotykałoby

na rozliczne trudności – tym większe im potężniejsze byłoby potraktowane w ten sposób

państwo i im bardziej skonsolidowana byłaby negatywnie do danego projektu nastawiona jego

opinia publiczna. To z tego powodu – jak twierdzą zwolennicy tezy o istnieniu kultury

konsensusu w UE - by nie obniżać legitymacji podjętych decyzji, nie podważać suwerenności

państw członkowskich i nie podniecać nastrojów eurosceptycznych, Rada UE jedynie 15-20%

decyzji podejmuje w drodze głosowania większościowego. Gdy zaś już dochodzi do głosowania

w 50% spraw sprzeciw zgłasza zwykle zaledwie jedno państwo37. Kultura konsensusu jest przy

tym znacznie silniejsza na niższych szczeblach negocjacyjnych – wśród urzędników i ekspertów.

W samej Radzie UE, której członkowie – ministrowie konstytucyjni państw unijnych odpowiadają

przed swymi parlamentami, a więc i wyborcami, wola obrony interesów narodowych dominuje

nad wolą porozumienia. W istocie zatem kultura konsensusu ma mniejsze znaczenie, niż się jej

przypisuje w wielu euro entuzjastycznych opracowaniach. Logika gry politycznej powoduje

bowiem, iż zwykle następuje zakulisowe przeliczanie głosów „za” i „przeciw” i państwa, które

nie są w stanie zebrać mniejszości blokującej daną decyzję uchylają się od publicznego

demonstrowania swojego wobec niej sprzeciwu. Demonstracja taka byłaby bowiem kosztowna

politycznie tak w swym wymiarze dyplomatycznym jak i wyborczym. W pierwszym z nich

narażałaby je na zarzut o „destrukcyjne działanie przeciw integracji europejskiej, motywowane

partykularnym – tzn. egoistycznym i sprzecznym z dobrem wspólnym - interesem narodowym”.

W drugim - wiodła do otwartego okazania własnej porażki na arenie unijnej, z której to

przegranej trzeba by było się później tłumaczyć przed krajowa opinią publiczną.

Unikanie formalnych głosowań w Radzie UE nie jest zatem dowodem na rzecz tezy o

zmniejszaniu się rywalizacji między interesami narodowymi państw członkowskich. Praktyka jej

prac sprzyja wykorzystaniu swych wpływów przez największe państwa unijne oraz zmusza

słabsze kraje do dostosowania swej strategii negocjacyjnej do sytuacji wytworzonej przez

37 T. Veen, Actor Alignments in the Council of the European Union: On Stability and Determinants, The Fifth Pan-European Conference on EU Politics, Porto, Portugal, 23-26 June 2010, s.4.

17

mocarstwa. Realia gry politycznej wewnątrz omawianej instytucji, nie potwierdzają

sugerowanego w teorii kultury konsensusu wspomnianego wyżej wyjątkowego poszanowania

dla suwerenności wszystkich państw członkowskich UE, ale wprost przeciwnie, są przykładem

narzucania słabszym krajom decyzji mocarstw przy pomocy wykorzystywania przez te ostatnie

instrumentarium unijnego. Zjawisko to nasili się wraz z ostatecznym wejściem w życie zasad

głosowania zawartych w traktacie lizbońskim.

Najlepszą metodą obrony własnych interesów w Radzie UE jest zatem budowanie koalicji

czy to mniejszości blokującej, czy większości forsującej z udziałem mocarstw. Praktyka wskazuje,

że najrzadziej głosowania przegrywane są przez grupę, w skład której wchodzą Francja i Niemcy.

Skuteczne w forsowaniu swych interesów są zwykle także Szwecja i Dania, spośród dużych

państw UE często spory w Radzie przegrywają Wielka Brytania i Włochy, rzadko Niemcy, a jak

dotąd nigdy nie przydarzyło się to Francji38.

Wschodnie rozszerzenie UE w niewielkim stopniu wpłynęło na kształt koalicji w ramach

rady UE. „Stara” 15 znacznie częściej współpracuje we własnym gronie, nie wchodząc w alianse z

„nowymi” państwami członkowskimi. Te ostatnie zaś częściej współpracują z państwami

północnymi niż z krajami basenu Morza Śródziemnego. Koalicje budowane są na bazie

wspólnoty interesów często determinowanych geografią, historią, kulturą i językiem, przy czym

pierwszy ze wspomnianych czynników ma zdecydowaną przewagę nad pozostałymi. Mają więc,

wbrew powszechnie przyjętej legendzie o ich zmienności, charakter dosyć trwały39.

Fakt, iż Rada UE jest, jak wskazano wyżej, głównym ciałem ustawodawczym Unii

Europejskiej, dominując w tej funkcji nad doradczym zasadniczo głosem Parlamentu

Europejskiego, stwarza sytuację, w której zasiadający w niej ministrowie – członkowie rządów, a

więc władzy wykonawczej państw członkowskich, są jednocześnie ustawodawcami – członkami

legislatywy na poziomie unijnym. Praktyka ta pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą

trójpodziału władz40. Jej przyjęcie wynika jednak z dominacji zasady suwerenności narodowej i

konieczności realnej, a nie rytualnej demokratycznej legitymizacji podejmowanych decyzji.

38 T.G. Grosse, O polityczności dwupoziomowego systemu politycznego w Europie, [w:] J. Ruszkowski, L. Wojnicz (red.), Multilevel governance w Unii Europejskiej, Szczecin-Warszawa 2013, s.140-143. 39 T. Veen, op.cit., s.8-9 i 19. 40 R. Herzog, op.cit., s.8.

18

Legitymizację taką mogą zaś dać tylko procesy wyborcze na szczeblu narodowym, a to z uwagi

na nieistnienie europejskiej wspólnoty obywatelskiej - demosu europejskiego41, którego

egzystencji nie da się zadekretować. Narody polityczne istnieją wyłącznie na szczeblu państw

członkowskich i tylko one skutecznie mogą legitymizować procesy polityczne i prawne

zachodzące w UE. Oczywiście ich wpływ na nie nie jest równy i zależy od potęgi danego narodu.

Nawet jednak najpotężniejsze narody Unii Europejskiej – np. Niemcy cierpią w ten sposób na

niedostatek demokracji. Oto bowiem rząd federalny – władza wykonawcza – poprzez działania

swych członków – tzn. ministrów zasiadających w Radzie UE w charakterze ustawodawców,

przyjmuje regulacje unijne, które następnie na zasadzie wyższości prawa wspólnotowego nad

prawem narodowym akceptowane są przez Bundestag, wywłaszczany w ten sposób ze swej

funkcji ustawodawczej42. Naturalnie proces ten dotyczy wszystkich pozostałych parlamentów

państw członkowskich z tym zastrzeżeniem, że wpływ wyłanianych przez nie rządów na proces

legislacyjny w UE jest mniejszy niż rządu niemieckiego. Także wzrost uprawnień parlamentów

narodowych w odniesieniu do krytyki ustaw unijnych, przewidziany w traktacie konstytucyjnym

z 2003 r. i powtórzony w traktacie lizbońskim (art. 12 TUE oraz Protokół nr 1 i nr 2)43, nie

rozwiązuje sprawy demokratycznego mandatu dla ustawodawstwa wspólnotowego, gdyż

krytyka ta nie ma charakteru prawnie wiążącego44. Zważywszy na fakt, iż ok. 85% aktów

41 J. Kranz (Deficyt demokracji w Unii Europejskiej?, „Sprawy Międzynarodowe”, 3(LXV), lipiec-wrzesień 2012, s.14-15) kwestionuje zasadność uzależniania demokracji w UE od istnienia demosu europejskiego, powołując się na nieistnienie etnicznego narodu amerykańskiego, przy istnieniu takiegoż narodu politycznego oraz na historię zjednoczenia Niemiec i Włoch. Nie są to jednak argumenty przekonujące. W wypadku kolonistów północnoamerykańskich mamy do czynienia ze zbiorowością imigrantów. Różnią się oni (poza Indianami) czasem imigracji, ale żaden z nich, czy z ich przodków nie był autochtonem. Mieliśmy do czynienia z jednostkami, a nie społecznościami, które musiały wyrzec się swej tożsamości, by nabyć nową – amerykańską. Jej bazą wspólna była zresztą kultura i tradycja protestancko-anglosaska, w której „rozpuszczały” się, lub do której adoptowały się inne grupy imigrantów. W Niemczech i we Włoszech podstawą powstania narodu politycznego był zaś jednolity etnos. Żadna z tych okoliczności nie występuje w skali UE. Nic nie wskazuje na to, by kształtował się demos europejski, rozumiany jako wspólnota polityczna, zdolna do solidarności i ofiar na rzecz dobra wspólnego, ponad żywotnymi interesami narodowymi państw członkowskich. 42 Ibidem, s.8-9. 43 Art. 12 Traktatu o Unii Europejskiej. Wersje Skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (2010/C 83/01), DzU.UE, 30.3.2010, PL, s.21 i 203-209. Por.: J. Kranz, op.cit., s.18 44 Na mocy tzw. klauzuli pomostowej, zwanej też „klauzulą kładki” (pasarelle/footbridge) Rada Europejska – tzn. szefowie rządów i głowy państw członkowskich UE – czyli władzy wykonawczej mają

19

prawnych przyjmowanych przez parlamenty to decyzje wynikające z procesu wdrażania prawa

unijnego, tezę, iż procedury legislacyjne UE łamią zasadę trójpodziału władz, oddając prymat

władzy wykonawczej, możemy uznać za udowodnioną. W procesie legislacji w UE dominują

władze wykonawcze państw narodowych, a wśród nich władza wykonawcza RFN.

Demokratyczna kontrola nad tym procesem jest więc po pierwsze pośrednia (wyborcy wybierają

parlamenty, które w systemach parlamentarno-gabinetowych wyłaniają władzę wykonawczą; w

systemach prezydenckich – na Cyprze45, we Francji46 i w Finlandii47 zależność ta jest dodatkowo

komplikowana podziałem kompetencji dotyczących powoływania rządu i kierowania nim między

prezydenta i/lub parlament), po drugie zaś nierówno rozłożona – od niemal pełnej – w

odniesieniu do obywateli mocarstw unijnych z Niemcami na czele, po iluzoryczną – małe i słabe

państwa peryferyjne. Demokratycznej weryfikacji wyborczej podlegają bowiem rządy państw

członkowskich, ale zwykle tylko rządy mocarstw pod naciskiem swych wyborców mają zdolność

modyfikowania ustawodawstwa unijnego w sposób istotny dla jego kształtu. Proces

ustawodawstwa unijnego podlega zatem znacznie silniejszej kontroli demokratycznej ze strony

wyborców niemieckich czy francuskich niż maltańskich, estońskich, greckich, polskich, czeskich,

a nawet hiszpańskich, włoskich czy brytyjskich - tych ostatnich głównie z uwagi na przenoszenie

realnych decyzji poza Radę UE (gdzie pozycja Zjednoczonego Królestwa jest mocna48) do ciał

związanych z grupą euro, do której Wielka Brytania nie należy. Kryzys strefy euro – promujący

prawo do wydawania zgody na przesunięcie niektórych kompetencji UE ze sfery wymagającej jednomyślności decyzyjnej państw członkowskich do sfery objętej procedurą głosowania większościowego. Ibidem, s.10. Patrz też: J. Barcz, Poznaj traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s.35 oraz idem, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.150-160, 170-172, 411-417, 440-442 i 488-492. 45 Art.46-49, The Constitution of the Republic of Cyprus, s.24-27, http://www.presidency.gov.cy/presidency/presidency.nsf/all/1003AEDD83EED9C7C225756F0023C6AD/$file/CY_Constitution.pdf 46 O francuskim systemie prezydenckim patrz: B. Dziemidok, „Prezydencjalizm” V Republiki Francuskiej, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, Sectio K, Politologia, Vol. 2/3, s.207-218. Szerzej patrz: K. M. Ujazdowski, Geneza i tożsamość Konstytucji V Republiki Francuskiej, Kraków 2013, ss.408. O roli prezydenta w unijnej polityce Francji patrz: J. Stefanowicz, Polityka europejska V Republiki, Warszawa 1994, s.9-13. 47 Szerzej patrz: J. Jańczak, Semiprezydencjalizm a członkostwo w Unii Europejskiej, Przemiany fińskiego systemu politycznego w poszimnowojennej rzeczywistości, [w:] M. Drzonek, A. Wołek (red.), Władza wykonawcza w Polsce i w Europie, Kraków-Nowy Sącz, s.284-300 – Autor udowadnia tezę o redukcji roli prezydenta w systemie fińskim pod wpływem uczestniczenia Finlandii w procesach integracyjnych UE. 48 D. Naurin, R. Lindhal, Out in the cold? Flexible Integration and the Political Status of Euro-Outsiders, “European Policy Analisys”, Issue 13, December 2009, s.1-10.

20

Niemcy na głównego stabilizatora UGW, a zatem i całej UE, dodatkowo wzmacnia tę

nieformalną hegemonię niemiecką w strukturach władzy politycznej Unii Europejskiej49.

Hegemonia mocarstw osłabiana jest jednak możliwością tworzenia koalicji wewnątrz

Rady UE. Koalicje te oparte są na zasadzie wymianie korzyści między poszczególnymi państwami

członkowskimi. Wymiana ta przyjmuje dwie główne formy. Pierwsza polega na przyjmowaniu

rozwiązań pakietowych (package deals - gdy do projektu wiodącego, promowanego przez

głównego inicjatora danego rozwiązania prawnego, dołącza się projekty promowane przez inne

państwa, czyniąc z nich jeden wielowątkowy projekt i „kupując” w ten sposób poparcie owych

dodatkowych krajów dla całości tak skonstruowanego pakietu). Druga oparta jest na

następującej po sobie wymianie usług – log-rolling tzn. umówieniu się dwóch lub więcej państw

co do wzajemnego poparcia w kolejnych projektach regulacji głosowanych w Radzie UE.

Skutkiem obu wspomnianych praktyk jest dominacja w decyzjach Rady UE interesu narodowego

nad wspólnotowym, przy czym interes mocarstw jest naturalnie silniej chroniony, niż interes

państw słabszych, a to z uwagi na większą siłę głosu tych pierwszych i powiązaną z nią większą

ich zdolność koalicyjną. Największy kapitał sieciowy mają Wielka Brytania, Francja oraz

Niemcy50. Dzięki niemu, na procesy decyzyjne w Radzie UE znacznie powyżej swego potencjału

wpływają np. Estonia, Finlandia, Dania, Szwecja i Holandia. Wskutek słabości owego zasobu

poniżej swych formalnych możliwości plasują się zaś liczne kraje takie jak np. Włochy,

Portugalia, Rumunia i Bułgaria51.

K o m i s j a E u r o p e j s k a

Komisja Europejska jest naczelną instytucją administracyjną i wykonawczą Unii Europejskiej.

Składa się z 28 komisarzy – po jednym z każdego państwa członkowskiego UE. Odmiennie niż

wyżej opisane Rada Europejska i Rada UE, Komisja ma charakter wspólnotowy, a nie

międzyrządowy – tzn. komisarze nie reprezentują formalnie swoich państw i nie są mianowani

49 Szerzej patrz: P. Żurawski vel Grajewski, Polska wobec przywództwa Niemiec w Unii Europejskiej, „Przegląd Zachodni”, nr 1(350), 2014, s.122-123. Patrz też: T.G. Grosse, Dylematy unii bankowej, „Analizy Natolińskie”, nr 2(60) 2013, s.5 oraz idem, Kryzys europejskiej waluty. Konsekwencje polityczne, „Analizy Natolińskie”, nr 3(51) 2011, s.3-4. 50 T.G. Grosse, O polityczności…, s.138-139. 51 D. Naurin, R. Lindhal, op.cit., s.5.

21

przez ich rządy, choć to one zgłaszają ich kandydatury, zatwierdzane lub nie przez Radę

Europejską i Parlament Europejski. Zapisana w traktacie lizbońskim opcja redukcji liczby

komisarzy do 2/3 liczby państw członkowskich okazała się jak dotąd politycznie niewykonalna.

Państwa, szczególnie mniejsze (większe nie czują się zagrożone gdyż mają inne instrumenty

wpływu), bronią zasady jeden kraj-jeden komisarz, mimo wspomnianego formalnego

wspólnotowego, a nie narodowego charakteru tego urzędu. Wymóg jednomyślności w

decyzjach Komisji Europejskiej daje bowiem komisarzowi z najmniejszego nawet państwa

członkowskiego równy głos z jego odpowiednikami z większych krajów, a nawet mocarstw.

Komisarze nie mogą jednak oficjalnie przyjmować instrukcji od rządów swych krajów, ani

promować rozwiązań motywowanych interesem poszczególnych państw członkowskich, a nie

UE jako całości. Osobnym poważnym zagadnieniem pozostaje wpływ lobbingu na prace i

inicjatywy Komisji Europejskiej52.

Komisja Europejska ma w praktyce monopol inicjatywy ustawodawczej53, przygotowuje

projekty nowych praw, jest strażniczką traktatów – tzn. jej prerogatywą jest zaskarżanie państw

członkowskich i instytucji unijnych do Trybunału Sprawiedliwości UE za ich łamanie. Ona także, z

wyjątkiem negocjacji akcesyjnych, reprezentuje Unię na zewnątrz w sprawach nie dotyczących

Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Te ostatnie leżą w gestii wysokiego

przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, dzielącego swe kompetencje z

przewodniczącym Rady Europejskiej.

Wpływ Komisji Europejskiej na ustawodawstwo UE jest jednak wbrew pozorom

niewielki, a niektórzy eksperci twierdzą nawet iż bliski zeru. Dzieje się tak z uwagi na zdolność

rady UE i Parlamentu Europejskiego do odrzucenia stanowiska KE oraz niemożność wycofania

przez nią swej własnej inicjatywy, gdyby w trakcie procesu legislacyjnego została ona

52 K. Kukier, Lobbying w Unii Europejskiej, „Biuletyn Analiz UKIE”, nr 1 listopad 1999, s.55-65. 53 Europejska Inicjatywa Ustawodawcza, wprowadzona w życie na mocy traktatu lizbońskiego z dniem 1 kwietnia 2012 r., a umożliwiająca składanie do KE petycji z wnioskiem o wszczęcie procesu ustawodawczego poprzez zebranie minimum miliona podpisów z co najmniej siedmiu państw członkowskich UE, jest nie tylko skomplikowana, ale i nie ma charakteru prawnie wiążącego Komisję Europejską – tzn. nie nakłada na nią obowiązku uruchomienia procedury ustawodawczej. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej, „Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej”, L 65, t. 54, 11 marca 2011, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011R0211&from=PL. Szerzej patrz: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.183-212.

22

przekształcona przez pozostałe instytucje unijne w sposób zaprzeczający pierwotnym intencjom

Komisji54.

Siła polityczna Komisji Europejskiej w znacznej mierze wynika z jej funkcji strażniczki

traktatów i ze współdziałania w tym zakresie z Trybunałem Sprawiedliwości UE. Jej źródłem jest

paradoksalnie także ociężałość biurokratyczna. Powoduje ona niezdolność do szybkich reakcji na

zmieniające się uwarunkowania polityczne, co z jednej strony generuje koszty wynikające z

bezczynności, z drugiej jednak chroni nieco KE przed nadmierną wrażliwością na naciski państw

członkowskich, wynikające z prób forsowania ich interesów narodowych. Cecha ta jest jednak

po pierwsze zmienna w czasie (KE słabnie), a po drugie nierównomiernie istotna w stosunkach z

poszczególnymi państwami członkowskimi – ma większe znaczenie w zetknięciu z wolą

polityczną państw mniejszych i mniejsze, minimalne lub żadne w odniesieniu do mocarstw. Ta

ostatnia cecha (brak dostatecznej siły politycznej) dotyczy także skuteczności reakcji KE w

charakterze strażniczki traktatów w odniesieniu do wiodących mocarstw UE (Niemiec i

Francji)55.

Odrębnym polem oceny roli Komisji Europejskiej jako ośrodka władzy politycznej jest jej

wewnętrzna polityczna niespójność, wynikająca z rozbieżności celów przyświecających jej

poszczególnym Dyrekcjom Generalnym56 i wspomagającym KE komitetom57, które prowadzą

54 T.G. Grosse, O polityczności…, s.137-138. Por.: R. Costello, R. Thomson, The distribution of power among EU institutions: who wins under codecision and why?, “Journal of European Public Policy”, vol.19, No7, 2013, s.1027 i 1032. 55 Najlepszym przykładem jest niemożność wyegzekwowania przewidzianych prawem kar za łamanie przez Niemcy, Francję i Włochy Paktu stabilizacji i wzrostu J. Rostowski, The Stability and Growth Pact: Essential and Unfeasible, “Studia i Analizy CASE/Studies & Analyses CASE”, nr 275, Warszawa 2004, s.10-11. Por.: J. Jabłecki, Euro jako narzędzie integracji politycznej, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, nr 3(23)/2008, s.25 i 30 oraz R. Potorski, Pakt fiskalny. Problem czy rozwiązanie? Analiza w świetle mechanizmów służących zapewnieniu stabilności w strefie euro, „Analizy Natolińskie”, nr 4(56) 2012, s.6-7. http://www.natolin.edu.pl/pdf/analizy/Natolin_Analiza_4_2012.pdf. 56 Wykaz Dyrekcji Generalnych i ich kompetencje patrz: J. Barcz, M. Górka, Komisja, [w:] J. Barcz (red.) op.cit., s. 558 oraz M. Rewizorski, Komisja jako biurokratyczne centrum egzekutywy Unii Europejskiej, [w:] M. Rewizorski, B. Przybylska-Maszner, op.cit., s.294-295. 57 Lista 247 komitetów (według stanu na rok 2001 - obecnie komitetów jest ponad 300), złożonych z ekspertów delegowanych przez państwa członkowskie i wspomagających KE patrz: M. Karasińska-Fendler, Komitety i komitologia, Łódź 2005, s.38-94. Szerzej o komitetach i komitologii patrz ibidem, ss.239 oraz P. Tosiek, Komitologia. Szczególny rodzaj decydowania politycznego w Unii Europejskiej, Lublin 2007, ss.389 i idem, Delegacja uprawnień w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej – komitologia a reforma instytucjonalna, [w:] R. Riedel (red.), Unia Europejska w XXI wieku. Polityczno-prawna wspólnota

23

własne „polityki” o często sprzecznych wzajemnie celach (np. w kwestii handlu, energii, ochrony

środowiska naturalnego czy praw człowieka) i z niechęcią odnoszą się do pomysłu ich

koordynowania58.

P a r l a m e n t E u r o p e j s k i

Parlament Europejski na mocy decyzji Rady Europejskiej z Rzymu z grudnia 1975 r59. i

uchwały Rady Ministrów Wspólnot z 20 września 1976 r60. jest od 1979 r. wybierany w

wyborach powszechnych. (Poprzednio zasiadali w nim przedstawiciele parlamentów

narodowych państw członkowskich Wspólnot61). Siedzibą PE jest Bruksela, gdzie obradują

komisje parlamentarne. Sesje plenarne odbywają się jednak w Strasburgu, raz w miesiącu (z

wyjątkiem sierpnia) i trwają na ogół tydzień. Ponadto odbywają się jednorodne tematycznie (np.

poświęcone budżetowi) sesje nadzwyczajne. Ów dualizm siedziby PE, powszechnie krytykowany

z uwagi na koszty podróżowania posłów, personelu pomocniczego i dokumentacji, jest sam w

sobie dowodem na znaczenie Francji, jako ośrodka decyzyjnego UE, której sprzeciw,

motywowany względami prestiżowymi (jedna z centralnych instytucji unijnych ma w ten sposób

jedną ze swych siedzib na terytorium Francji) i symbolicznymi (siedziba PE w Strasburgu – stolicy

Alzacji – prowincji będącej przez wieki przedmiotem rywalizacji między Niemcami a Francją,

interesów, Toruń 2010, s. 55-77. O reformie komitologii przeprowadzonej na bazie traktatu lizbońskiego patrz: Idem, Wpływ państw członkowskich na kształtowanie prawa UE, Komisja Europejska. Przedstawicielstwo w Polsce, 26.03.2010, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/100326_komitologia_pl.htm oraz A. Nowak-Far, Konsekwencje wejścia w życie traktatu z Lizbony dla polityki spójności i instytucji zaangażowanych w jej realizację na poziomie unijnym i krajowym, Pomoc Techniczna. Narodowa Strategia Spójności, Warszawa, 15 marca 2010 r. s.29-35. Por.: J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne…, s.249-263. 58 Por. wnioski: D. Lynch, Struggling with an indispensable partner, [w:] What Russia sees, ed. by D. Lynch, „Chaillot Papers”, nr 74, January 2005, s.118. 59 Summary of the Conclusions of the Meeting of the European Council Held in Rome on 1 and 2 December 1975, Office of the President of the European Council, s.5, http://www.european-council.europa.eu/media/854718/1975_december_rome__eng_.pdf. 60 Act concerning the election of the members of the European Parliament by direct universal suffrage, Consolidated version of the Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct universal suffrage annexed to the Council decision of 20 September 1976, and of the subsequent amendments thereto, Council Decision 76/787/ECSC, EEC, Euratom (OJ L 278, 8.10.1976), European Parliament Second Report, 2 February 2012, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2012-0027+0+DOC+XML+V0//EN#title2. 61 O funkcjonowaniu Parlamentu Europejskiego w czasach wyborów pośrednich patrz: C. Zorgbibe, op.cit., s.151-157.

24

symbolizuje pojednanie francusko-niemieckie, dokonane w ramach procesu integracji

europejskiej) jest nie do przełamania.

Parlament Europejski posiada funkcje kontrolne, doradcze i opiniotwórcze. Uchwala

budżet UE. Zatwierdza skład Komisji Europejskiej i może ją odwołać. Nie jest natomiast władzą

ustawodawczą Wspólnot, choć współuczestniczy w procesie legislacyjnym poprzez system

konsultacji obowiązkowych – obligatoryjnych (w przypadkach określonych traktatami Rada UE

jest zobowiązana do zasięgnięcia opinii Parlamentu) i konsultacji fakultatywnych (Rada wedle

własnego uznania może, ale nie musi zwrócić się do Parlamentu o wyrażenie opinii). W obu

wypadkach opinie Parlamentu nie są prawnie wiążące dla Rady UE i dla Komisji Europejskiej, ale

mają duże znaczenie polityczne. Obok wydawania opinii, Parlament Europejski uczestniczy w

procesie tworzenia prawa wspólnotowego poprzez dwie procedury:

procedurę współpracy – Rada UE w pierwszym czytaniu kwalifikowaną większością głosów

przyjmuje wspólne stanowisko wobec propozycji Komisji Europejskiej i opinii Parlamentu, nie

będąc w tej fazie procesu legislacyjnego ograniczona żadnymi terminami. Owo wspólne

stanowisko przekazywane jest Parlamentowi, który ma trzy miesiące na ustosunkowanie się do

danej sprawy. Jeśli Parlament zaaprobuje stanowisko Rady lub jeśli się w owym terminie do

niego nie ustosunkuje, Rada UE przyjmuje ostateczną decyzję o uchwaleniu danego aktu

prawnego. W tym samym terminie – trzech miesięcy, Parlament Europejski większością głosów

wszystkich deputowanych ma możność wnieść poprawki do proponowanego prawa lub odrzucić

wspólne stanowisko Rady UE w całości. W pierwszym wypadku Komisja w ciągu miesiąca musi

rozpatrzeć poprawki Parlamentu i zaproponować nowy tekst wspólnego stanowiska Radzie UE,

która przyjmuje go kwalifikowaną większością głosów lub wprowadza doń kolejne zmiany, co

jest możliwe tylko w wypadku jednomyślności Rady. Jeśli zajdzie drugi wypadek – odrzucenie

wspólnego stanowiska Rady w całości - Rada może przyjąć uchwalony wcześniej przez siebie

projekt prawa w drugim czytaniu, ale tym razem musi to uczynić jednomyślnie.

procedurę współdecydowania – w ściśle określonych w Traktacie o Unii Europejskiej

przypadkach i dziedzinach Parlament Europejski ma prawo odrzucić w całości dany akt

ustawodawczy. Po jej wprowadzeniu w Traktacie z Maastricht Rada UE dążyła jednak skutecznie

do wprowadzenia takich rozwiązań, które zapewniłyby jej przewagę nad Parlamentem. W ten

25

sposób pojawiła się nieformalna procedura trilogu – tzn. spotkań wiodących w danej sprawie

polityków z rady UE, PE i Komisji Europejskiej. W ich trakcie wypracowuje się kompromisy

dotyczące danej regulacji. Czynione jest to przed rozpoczęciem formalnego nad nią

procedowania w Parlamencie Europejskim, co z kolei wiedzie zwykle do jej późniejszego

przyjęcia już w pierwszym czytaniu. Tendencja do stosowania tej procedury narasta. W 1999 r.,

po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego, ok. 13% regulacji objętych kodecyzją było

procedowanych w ramach trilogu. W 2009 r. objęto nim już ponad 80% spraw. Dzieje się tak

mimo znaczącego wzrostu ilości obszarów prawa objętych procedurą współdecydowania z 15 w

1993 r. (po wejściu w życie traktatu z Maastricht) do 80 (po wejściu w życie traktatu

lizbońskiego). W latach 1993-1999 procedowano w ten sposób 150 aktów prawnych, zaś w

latach 2004-2009 już 450. W efekcie osłabia to polityczne znaczenie Parlamentu, który wskutek

stosowania zasady trilogu dysponuje według badaczy tego zagadnienia jedynie ok. 20% siły

politycznej Rady UE. Innym instrumentem budowy przewagi Rady nad PE jest tzw. komitet

koncyliacyjny, grupujący przedstawicieli obu instytucji. Badania spraw rozstrzyganych w jego

ramach w latach 1993-2012 dowodzą, iż w 70% wypadków przyjmowano stanowisko Rady.

Gremium międzyrządowe było przy tym znacznie skuteczniejsze w forsowaniu swego

rozwiązania w wypadku gdy chodziło o rygorystycznie wdrażane rozporządzenia62, a chętniej

godziło się na przyjęcie zdania Parlamentu w wypadku, gdy przedmiotem negocjacji był kształt

dyrektywy63, pozostawiającej więcej swobody implementacyjnej państwom członkowskim64.

62 Rozporządzenie (ang. Regulation, fr. Règlement, niem. Verordnung) – Akt prawny Wspólnot Europejskich o charakterze ogólnym, posiadający skutek bezpośredni i natychmiastowy – tzn. obowiązuje bez wymogu wprowadzenia go do narodowych systemów prawnych państw członkowskich. Przyjmowany jest przez Radę UE lub Komisję Europejską. Rozporządzenia dotyczą przede wszystkim wspólnych polityk z zakresu dawnego I filaru UE (np. rolnej, regionalnej, konkurencji, itp.). P. Żurawski vel Grajewski, Liga Narodów…, s.163. 63 Dyrektywa (ang. Directive, fr. Directive, niem. Richtlinie) – Akt normatywny przyjmowany przez Radę UE. Ma charakter obowiązkowy i ogólny. Warunkiem uzyskania przezeń mocy prawnej jest wprowadzenie go do narodowych systemów prawnych państw członkowskich. Dyrektywy zawsze zawierają określenie terminu wprowadzenia danego uregulowania do ustawodawstwa narodowego członków UE. Komisja Europejska dysponuje prawem zaskarżania do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich tych państw członkowskich, które nie wprowadziły dyrektywy do swego porządku prawnego. Ibidem, s.163. 64 T. G. Grosse, O polityczności…, s.148. Patrz też: R. Costello, R. Thomson, op.cit., s.1031-1037.

26

Podziały polityczne w Parlamencie Europejskim formalnie przebiegają wzdłuż trzech

zasadniczych osi sporu. Frakcje w PE dzielą się bowiem zależnie od poglądów ekonomicznych

(na prorynkowe i etatystyczne), światopoglądowo-kulturowych (na konserwatywne i liberalne

lub wręcz permisywne) i stosunku do integracji europejskiej (na fundamentalnie eurosceptyczne

– wrogów UE, unijno-suwerennościowe – zwolenników UE bez tworzenia quasi-superpaństwa i

bez ambicji regulowania jak najszerszych obszarów życia publicznego oraz prointegracyjno-

federalistyczne – hołdujące hasłu „więcej Europy”)65.

Posłowie do PE teoretycznie reprezentują swych wyborców, a nie państwa pochodzenia,

stąd grupują się we frakcje partyjne oparte na wyżej zaprezentowanym podziale, a nie w

reprezentacje narodowe, choć na każde z państw członkowskich przypada określona liczba

mandatów w Parlamencie. W praktyce jednak, pominąwszy wypadki skrajne (ugrupowania

radykalnej lewicy i radykalnej prawicy) posłowie z danego państwa członkowskiego, bez względu

na swoje barwy partyjne, zwykle działają w skoordynowany sposób (wyjąwszy spory

ideologiczne) na rzecz jego interesów - szczególnie gdy chodzi o kwestie budżetowe,

energetyczne, imigracyjne, politykę zagraniczną i ustrój Unii66. Polityczność władzy w

Parlamencie Europejskim ma bowiem charakter narodowy – jego członkowie rozliczani są przez

swych wyborców w krajach pochodzenia, a nie przez „naród europejski”, który wszak nie

istnieje. Istotą gry politycznej w PE, poza sporami ideologicznymi, są więc interesy narodowe

państw członkowskich. Nakłada się na to różnica tzw. kapitału sieciowego w posiadaniu

poszczególnych reprezentacji narodowych (kwalifikacji, doświadczenia, ale i liczby posłów). Im

mniejszy kraj, tym mniej ma reprezentantów w PE. Od pewnego poziomu nie są oni w stanie

obsadzić wszystkich komisji parlamentarnych i monitorować wszystkich obszarów

merytorycznych objętych debatą. Naturalnie kraje małe zwykle zainteresowane są mniejsza

liczbą problemów, niemniej jednak ta ich „słabość skali” determinuje możliwości ich działania

65 Przyjęty przez T.G. Grosse (O polityczności…, s.143) podział na jedynie dwa nurty – eurosceptyczny i proeuropejski, acz powszechny w literaturze przedmiotu i możliwy do zaakceptowania w chwili pisania przywoływanego tekstu, nie oddaje istoty sytuacji po ostatnich wyborach do PE, kiedy to, niszowe dotąd partie eurosceptyczne, kwestionujące sens samego istnienia UE, stały się poważną siłą w ławach parlamentarnych i muszą być odróżniane od zwolenników ograniczonej integracji europejskiej. 66 Ibidem, s.145.

27

także w sprawach dla nich istotnych67. Znajduje to odzwierciedlenie w fakcie, iż większość

posłów sprawozdawców – referujących stanowisko PE w danej kwestii, jak i ich „koreferentów”

– tzn. „sprawozdawców cieni” wywodzących się z przeciwnej frakcji parlamentarnej oraz

koordynatorzy polityczni z ramienia poszczególnych partii pochodzą z największych frakcji

Parlamentu Europejskiego, a w ich ramach z największych grup narodowych. Dominują w tym

względzie Niemcy i Brytyjczycy.

Rządy państw członkowskich usiłują, na ogół skutecznie, wpływać na „swoich” posłów do

Parlamentu Europejskiego. Dotyczy to szczególnie eurodeputowanych pochodzących z partii

rządzących. Najbardziej aktywnie na tok prac PE oddziałują dyplomaci z Wielkiej Brytanii, Francji,

Hiszpanii i Niemiec68. Skala aktywności dyplomacji państw członkowskich nie przekłada się

jednak na ich skuteczność w zakresie ujednolicania stanowisk rządowych prezentowanych w

Radzie UE i sposobu głosowania posłów z danego państwa nad tą samą kwestią w PE. Zbieżność

ta jest generalnie wysoka i waha się w przedziale 91,4-100%. Najwyższą koordynacje osiągają

jednak Irlandia i Włochy (100%), najniższą zaś Niemcy (91,4%), Wielka Brytania (94,1%) i Austria

(95,2%). Wynika to w znacznej mierze z faktu, iż Niemcy, Wielka Brytania i Austria najczęściej

sprzeciwiają się decyzjom większości w Radzie UE, co jest sytuacją, w której eurodeputowani

rzadko solidaryzują się ze swymi rządami w głosowaniach w Parlamencie Europejskim69.

Najwyraźniej działa tu socjalizacja europejska posłów.

Fakt, iż od wielu kadencji podział mandatów w PE daje prymat dwóm wiodącym w nim

ugrupowaniom – chadekom i socjalistom, które w ramach wzajemnych przetargów

negocjacyjnych podejmują większość istotnych decyzji i między które dzielone są główne funkcje

parlamentarne, powoduje kartelizację „wielkiej koalicji” obu frakcji, których poglądy i praktyka

ulegają postępującej konwergencji. Rywalizacja między nimi ma charakter wizerunkowy i

symboliczny, realnie zaś skupione są one na obronie interesów w dwóch płaszczyznach –

instytucjonalnej – dotyczącej samego Parlamentu Europejskiego i jego pozycji w strukturze UE

oraz narodowej – przekraczającej ramy frakcji parlamentarnych. Te ostatnie formułują

67 Obserwacja własna autora z okresu pracy w PE w 2005 r. 68 T.G. Grosse, O polityczności…, s.145. 69 M. Mühlböck, Linking Council and European Parliament? Voting unity of national parties in bicameral EU decision-making, “Journal of European Public Policy”, Vol.20, No 4, 2013, s.578-579 i 581-583. Por.: T. G. Grosse, O polityczności…, s.148-149.

28

wprawdzie stanowiska i wydają instrukcje co do głosowań swoich członków, ale w wypadku

sprzeczności między stanowiskiem frakcji europejskiej a interesem narodowym wchodzącej do

niej partii z danego kraju członkowskiego, eurodeputowani z tej ostatniej zwykle łamią

dyscyplinę partyjną frakcji europejskiej, a nie partii narodowej. Partie narodowe, przystępując

do danej frakcji europejskiej, czynią to bowiem zazwyczaj ze względów pragmatycznych, a nie

ideowych, traktując frakcję jako instrument realizacji swych interesów. Zjawisko to jest

szczególnie silne w odniesieniu do dwóch głównych ugrupowań europejskich – chadeków i

socjalistów, przynależność do których otwiera drogę do budowy wpływów instytucjonalnych w

całym Parlamencie i możliwości skuteczniejszego oddziaływania na debatę tak parlamentarna,

jak i ogólonounijną70.

W Parlamencie Europejskim – szczególnie w kontaktach tej instytucji z Radą UE, jak

wspomniano silnie objawia się efekt socjalizacji proeuropejskiej i korporacyjnej solidarności

posłów broniących instytucjonalnych interesów PE, co skutkuje dążeniem do nadania temu ciału

charakteru wybitnie wspólnotowego i presją większości na realizację idei integracji federacyjnej.

Trzecim składnikiem procesu decyzyjnego w PE jest oddziaływanie rozmaitego rodzaju

lobbystów71. W ten sposób w PE spotyka się polityczność wyborcza – skoncentrowana na

obronie interesów narodowych i w ostatecznym rozrachunku dominująca w charakterze tej

instytucji z politycznością wspólnotową skoncentrowaną na obronie interesów

instytucjonalnych tego ciała oraz wpływy rozmaitych grup lobbystycznych w tym trans- i

ponadnarodowych72.

Parlament Europejski ma – podkreślmy to raz jeszcze - zasadniczo głos doradczy, a nie

stanowiący. Jest od tej reguły kilka wspomnianych wyjątków, ale i one nie czynią z tego ciała

ośrodka realnej władzy politycznej. PE, jak wskazano wyżej, nie jest legislaturą - może jedynie

hamować proces przyjmowania prawa, z którym się nie zgadza. Sprzeciw PE, poza kilkoma

sytuacjami wyjątkowymi, nie skutkuje bowiem odrzuceniem projektu, lecz jego ponownym

skierowaniem do Rady UE, która może potwierdzić decyzję PE, wprowadzić dodatkowe

poprawki lub, o ile działa jednomyślnie, przyjąć prawo bez zmian. To ona zatem - powtórzmy - a

70 T.G. Grosse, O polityczności…, s.146. 71 K. Kukier, op.cit., s.55-65. 72 T.G. Grosse, O polityczności…, s.143.

29

nie Parlament Europejski, jest ciałem ustawodawczym. PE może ten proces utrudniać, ale w nim

nie dominuje. Prerogatywy władcze PE posiada w istocie jedynie co do wspomnianej

kompetencji dotyczącej akceptacji lub nie przedstawianych mu kandydatów na komisarzy UE.

Formalnie ma je także w zakresie budżetu, ale tu rozstrzyga w praktyce wola rządów państw -

głównych płatników do unijnego budżetu, którym wszak Parlament Europejski nie jest w stanie

niczego nakazać. Głos decydujący ma on teoretycznie także w odniesieniu do ratyfikowania

traktatów akcesyjnych. I on jednak jest formalnością. Nigdy się wszak nie zdarzyło by PE

porozumienie takie odrzucił.

Analiza roli Parlamentu Europejskiego jako ośrodka władzy politycznej w UE wiedzie nas

zatem do wniosku, iż jest on zdominowany przez interesy narodowe i to w dwóch wymiarach.

Pierwszym z nich jest natura reprezentowanych w nim krajowych partii politycznych, łączących

się na zasadach pragmatycznych we frakcje europejskie dla tym skuteczniejszego forsowania

swych interesów narodowych73. Drugim – dominacja Rady UE nad PE w procesie legislacyjnym,

nadająca owemu procesowi charakter de facto międzyrządowy. Podważa to tezę o

wzmacnianiu, począwszy od 1979 r., roli Parlamentu Europejskiego z zamiarem zwiększenia skali

demokratycznej legitymizacji działań UE. W opinii wybitnego znawcy parlamentaryzmu

europejskiego – Bertholda Rittenberga motyw ten miał znaczenie drugorzędne przy

wprowadzeniu powszechności wyborów do PE. Istotą tej reformy było zaś dążenie do

usprawiedliwienia coraz częściej praktykowanego głosowania większościowego w Radzie UE,

które premiowało interesy mocarstw unijnych i marginalizowało słabsze państwa.

Podejmowane w ten sposób decyzje były niejako ratyfikowane decyzjami PE, na które Rada UE

miała przemożny i wciąż rosnący wpływ74.

Ewolucja systemu

73 O naturze i roli partii narodowych I frakcji europejskich w systemie partyjnym PE patrz: B. Kosowska-Gąstoł, Partie polityczne w wielopoziomowym systemie Unii Europejskiej, [w:] J. Ruszkowski, L. Wojnicz (red.), op.cit., s.203-217. 74 B. Rittberger, Institutionalizing Representative Democracy in the European Union: The Case of European Parliament, “Journal of Common Market Studies”, Vol.50, No.S1, s.18-37. Por.: T. G. Grosse, O polityczności…, s.149.

30

Wspólnoty Europejskie przed 1993 r., jak i później Unia Europejska ewoluowały bez przerwy.

Przemiany te najpierw związane były głównie z kolejnymi rozszerzeniami merytorycznego

obszaru integracji europejskiej w latach 1950-1957 (od nieudanej EWO przez EWWiS po EWG i

Euratom), potem zaś po konsolidacji struktury Wspólnot w ramach wspomnianego wyżej

traktatu fuzyjnego (1965-1967)75 i istotnego punktu zwrotnego jakim był Jednolity Akt

Europejski z 1986 r. (wejście w życie - 1987)76, następowały przede wszystkim wskutek kolejnych

rozszerzeń terytorialnych z lat 1973 (Wielka Brytania, Irlandia i Dania)77, 1981 (Grecja), 1986

(Hiszpania i Portugalia)78 i 1995 (Austria, Finlandia i Szwecja)79, aż po dwustopniowe

rozszerzenie wschodnie z lat 2004 i 2007. Wejście Chorwacji do UE w 2013 r. nie wywołało już

podobnego skutku80. Później zmiany te wiązały się z tożsamością Unii, z traktatem

konstytucyjnym i lizbońskim i nabrały bardzo specyficznego charakteru. W latach 1991-2004

mieliśmy do czynienia z długotrwałym - kilkunastoletnim procesem akcesyjnym – tzn.

przystępowaniem nowych państw do Unii81. Wykształciło to w unijnej klasie politycznej,

zarówno w gremiach administracji brukselskiej, jak i w elitach przywódców wiodących państw

unijnych, przeświadczenie o własnej mocarstwowości. Przeświadczenie to było jednak iluzją.

Wynikało z konstatacji faktu posiadania przez Unię Europejską zdolności do forsowania swojej

woli politycznej poza własnymi granicami. Zdolność ta, co umknęło uwadze unijnych polityków,

dotyczyła jednak wyłącznie państw aspirujących do członkostwa w UE. Kraje kandydujące

podatne były na naciski i sugestie Brukseli oraz wiodących państw członkowskich UE, od których

75 D. Dinan, op.cit., s.340. 76 Podstawowe informacje o JAE patrz: A. Marszałek, Integracja europejska…, s.143-144. Por.: D. Dinan, op.cit., s.418. oraz J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2006, s.102-107. Szerzej patrz: J. Barcz, A. Koliński, Jednolity Akt Europejski: zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1991, ss.142. 77 J W. Young, Britain and European Unity, 1945-1992, Hong Kong b.d.w., s.76-85. Por.: Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji, Natolin 1999, s.13-16. 78 Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Grecji, Hiszpanii i Portugalii, Natolin 1999, s.20-74. Por.: P. Álvares, L’élargissement de l’Union Européenne et l’expérience des négociations d’adhésion du Portugal, b.m.w., b.d.w., ss.117. 79 Negocjacje akcesyjne. Wnioski z doświadczeń Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji…, s.20-83. 80 Nie nastąpiły zmiany instytucjonalne w naturze procesu decyzyjnego Rady – np. poprzez zmianę wagi głosów poszczególnych państw członkowskich, co do traktatu lizbońskiego było zwykłą praktyką. 81 Szeroki przegląd problemów i skutków negocjacji akcesyjnych związanych z rozszerzeniem UE na Europę Środkową patrz: J. Świerkocki (red.), Accession Negotiations – Selected Results. Interim Report, Łódź 2001, ss.520.

31

zależało ich przystąpienie do tej organizacji. Stąd wrażenie posiadania owej mocarstwowej

zdolności było przemożne, ale nieprawdziwe. Istotnych podstaw mocarstwowości UE bowiem

nie posiadała. Poza ofertą członkostwa, nie zbudowała innych trwałych instrumentów

oddziaływania zewnętrznego w skali mocarstwowej. Pomoc ekonomiczna dla państw

pozaunijnych była jedynie surogatem tego typu narzędzi i nigdzie nie zdołała ich skutecznie

zastąpić. Zgoda na kontynuację rozszerzania terytorialnego UE wygasła zaś wśród społeczeństw

„starej” UE w połowie ubiegłej dekady i po 2004 r. dopełniano już jedynie wcześniejszych

zobowiązań i obietnic, a i to nie wszystkich (Turcja)82. Kolejnych liczących się kandydatów po

ostatnim akcie akcesji – tzn. po przystąpieniu Chorwacji, w zasadzie nie ma, a jeśli nawet

(Bałkany Zachodnie) to perspektywy są odległe i niejasne. Proces terytorialnego poszerzania UE

uległ zatem politycznemu wypaleniu na bazie sukcesu – Unia się powiększyła. Pozostawił jednak

ślady mentalne i prawne w grupie przywódczej czołowych mocarstw unijnych, jak i samych

instytucji wspólnotowych. Była nim wspomniana wiara w rodzącą się mocarstwowość UE oraz

decyzja Paryża z 2005 r. o wprowadzeniu do konstytucji Republiki Francuskiej (art. 88-5)

wymogu ratyfikowania w drodze referendum każdego następnego traktatu akcesyjnego z

państwem, którego ludność przekraczałaby 5% populacji UE83. Francji chodzi