Evropské vládnutí po eurokrizi a role mezivládních institucí

Robert Zbíral

Instituce EU

Ticho před bouří: lisabonská východiska

Rada a ER fakticky jen formalizace tehdejšího stavu a drobné změny

Rada– osoba stálého předsedy ve FAC– „reforma“ hlasování QMV– další posuny spíše nepřímo (větší vliv EP)

ER– získání pozice oficiální instituce– nová funkce stálého předsedy

Střih do bouře: mimořádné události si žádají mimořádné reakce

hlavní teze:

krize v eurozóně výrazně posílila roli mezivládních institucí v integračním procesu

prvky–změny ve struktuře mezivládních orgánů a vztazích mezi nimi–koordinace místo integrace a rozvoj nových oblastí spolupráce–dopady nástupu krizového managementu–dynamika mocenských vztahů mezi státy / politiky–legitimita a kontrola mezivládního rámce

Struktura a vztahy mezivládních institucí

v minulosti: Rada a ER jako propojené nádoby nově: vertikální i horizontální roztříštění mezivládního

spektra– vertikální

• Evropská rada jako exekutivní orgán

• Rada jako legislativní orgán

• spolupráce (včetně přípravy) nepříliš dobrá (GAC a ER jiné předsednictví)

– horizontální• základní dělení: eurozóna a ti mimo (mimo na stálo vs mimo

na dlouho vs nadšení „přibližovači“)– Evropská rada vs eurosummity

» problém „jak se zbavit nechtěných hostů“

– Rada vs euroskupina

• poté řada dalších projektů s různým počtem států– Fiskální kompakt (25), Pakt euro plus (23), Jednotný mechanismus

dohledu (24 či 25), ESM

– vystupování nadnárodní institucí se nijak nerozpadá, mezivládních výrazně

Dopady nástupu krizového managementu v ER

prudký nárůst frekvence setkávání– kolem 10 summitů ročně

– standardní, mimořádné a neformální summity (+od 2012 oficiální eurosummity)

• negativa: mnohdy živelná a zmatená příprava

– Hollande: pravidelně jednou za měsíc? již nenaznačovány obecné vize, ale přijímána konkrétní řešení

– Závěry mnohem obsáhlejší, přímo formulují podobu opatření

– přebírání legislativní iniciativy buď přímo, nebo pomocí úkolování zvláštních skupin odpovědných ER

• Komise často jen poslušně provádí

Van Rompuy: „v krizi nacházíme limity institucí založených na svěřených pravomocích“– EFSF jako akciová společnost vlastněná členy eurozóny

– Fiskální kompakt jako zvláštní mezinárodní smlouva

– dtto ESM (navíc účinný ještě před změnou primárního práva)

Koordinace místo integrace a rozvoj nových oblastí spolupráce

ekonomika a finance dominují programu ER– zahraniční věci nebo bývalý „třetí pilíř“ ustupují do

pozadí– opatření reaktivní i preventivní

jde hlavně o nové oblasti spolupráce– hospodářská a měnová politika (např. čl. 119 SFEU):

role jen pro státy– neutlačuje stávající komunitarizované oblasti

nové způsoby zásahu– dotčeno jádro suverenity států– politická koordinace upřednostněna před legislativou

• často chybí jasný cíl opatření, postačuje snaha o „zlepšení“ či „zabránění nejhoršímu“

Ekonomika jako priorita jednání ER (2007-2013)

Procentuální podíl „ekonomiky“ v Závěrech ER (summity březen, prosinec)

Slovní rozptyl v prohlášení eurosummitu (březen 2011)

Vrůst vlivu velkých států aneb kdo rozhoduje?

prakticky: rozhodují velcí a bohatí– DE jako jasný lídr, FR sekunduje (direktoriát)

• bilaterální (před)summity a následné potvrzování na ER

– UK mimo, jižní křídlo slabé, východ hraje stále druhé housle (snaha Polska?)

– stejné podmínky pro malé i velké státy? (Španělsko vs Irsko a Řecko)

formálně: posuny v rozhodovacích mechanismech– demontáž práva veta, obrácené většiny (FK)– ESM: hlasy dle finanční síly (pro většinu stačí 5 MS ze

17, DE sama blokace) ale: posun od vůle států k vůli hlav států a vlád

– také viděno u upřednostnění neformálního charakteru vyjednávání

Osobnostní vztahy jako klíčový parametr ER

hlavy států a vlád– Merkelová: zprvu pasivní přístup, pak aktivní mezivládní linie (BVerfG, FDP, něm.

voliči) + Sarkozy: následuje něm. pozici, osobnostně neoblíbený -> Merkozy– kritika ze strany Junckera, únor 2012 a dopis 12 (Merkozy mimo)– po zvolení Hollanda nadšení, větší podpora hosp. růstu (Rajoy, Monti)

role stálého předsedy– Corbett: „předseda musí být dobrý honák krav“– Van Rompuy využil krize jako příležitosti

• hlavním zdrojem moci čas– pozitiva

• osobnostní vlohy pro tvorbu kompromisu; administrativně výkonný (dobrý kabinet); získáno také předsednictví eurosummitů

– negativa• dle některých přílišná obhajoba pozic tandemu; malá šance na skutečnou

iniciativu vůči státům– větší manévrovací prostor po odchodu Sarkozyho

předseda Komise (Barosso)– v ER slabá pozice (malý stát, špatné vztahy s jinými státníky)– slušně vychází s Van Rompuym, koordinace postupu (pondělní snídaně)

předseda EP (Schulz)– drtivá kritika vystupování ER, snaha o získání trvalého místa u stolu

Otázka legitimity a kontroly ER

optimistický pohled: největší legitimita z institucí EU– praxe: občané i trhy čekali (a věřili v) pouze na zásahy ER

– projednávaná opatření mají přímý dopad na vnitrostátní politiku (pády vlád atd.)

pesimistický pohled: netransparentnost, nulová kontrola, nadvláda silných– tlak na jednotu upozaďuje soutěž politických myšlenek

– stávají se některé státy protektoráty jiných?• přesun autority ne na EU, ale na jiné země

kontrola ER– nár. parl. vyžadují informace a diskuzi, nikde neurčován mandát

– EP: stálý tlak na zvýšení vlivu, používání proxy nástrojů (rozpočet, jmenování)

• kontrola ER nepřímo prostřednictvím kontroly nových rolí Komise?

– Soudní dvůr: ve své podstatě ER u přímých žalob stále mimo jurisdikci

• ale C-370/12 Pringle: přezkum rozhodnutí prostřednictvím předběžné otázky

Tlak mezivládního přístupu vs komunitární metoda

kritici:– narušení institucionální rovnováhy– oslabuje se obhajoba některých zájmů

realisté:– dosah komunitární metody neohrožen– komunitární metoda (diskuze, vyvažování) nevhodná pro krizi

postavení Komise– ztráta exkluzivity, ER nabývá exekutivní dominance

• příklad přípravy six-packu

– v řadě záležitostí ale zisk nových pravomocí (FK, semester)• její role spíše implementační a kontrolní (strážkyně dohod)• důležitá odbornost a neutralita: jaká míra politizace (vůči státům i EP?)

postavení EP– často na vedlejší koleji, ale bojuje

• příklad války o Schengenský hodnotící mechanismus, posun v pojetí jednotného mechanismu dohledu

akce a reakce v „konfliktu“ obou přístupů – FK jako budoucí součást primárního práva, předseda Komise jako člen

euro summitů

Zhodnocení efektivity mezivládního rámce v krizi

vytvoření neuvěřitelně složitého a propleteného systému pro řešení a prevenci krizí

optimista– bezprostřední nebezpečí zažehnáno– politici jednají, ukázali vůli zachránit euro

• řada rozhodnutí šla odvážně za rámec „možného“

pesimista– kvantitativní výzkumy naznačují velmi malý dopad

rozhodnutí summitů na trhy (Smeets a Zimmermann 2013)– další odcizení EU od občanů, hrozba tlaků na odchod /

rozpad realista

– schopnost reagovat pouze při zásadním tlaku z vnějšku– u řady nových nástrojů přetrvává dojem makulatury

• skutečné ovlivnění (omezení) vnitrostátní politiky všech zemí?

Výhled do budoucna

FR-DE tandem možná kritizovaný, ale dostaneme se někam bez něj?

jaký bude přechod ER do pokrizové fáze?– Van Rompuy a obracení pozornosti k zahraniční

politice, organizace monotématických summitů další rozvoj vícerychlostní integrace nebo

konsolidace dělení jádro/periferie?– eurozóna jako pevná koalice při rozhodování?

jaké osobnosti ve vedení po roce 2014?– vyvinuly se už zvyklosti u obsazení či nikoli?