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ISSN 2011-6322 · Junio 2015
José Guillermo García Isaza
Modelo de desarrollo y paz: confianza, instituciones y políticas de desarrollo
Development and Peace Model: Confidence,Institutions and Development Policies
Documento Escuela de Economía
N˚ 63
DocumentosFCE - CID
Documentos FCE-CID Escuela de Economía N° 63 Junio de 2015
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá -‐ Facultad de Ciencias Económicas
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José Guillermo García Isaza1
MODELO DE DESARROLLO Y PAZ: CONFIANZA, INSTITUCIONES Y
POLÍTICAS DE DESARROLLO2
Resumen
El documento presenta una perspectiva de la cuestión del posconflicto en Colombia. Inicia
enfatizando la necesidad de afirmar la dimensión humana e institucional de la economía, a
partir de reconocer el tiempo de la economía como tiempo histórico. La perspectiva que
plantea, identifica la urgencia de renovar las bases institucionales de la sociedad mediante
el fortalecimiento y desarrollo efectivo de la sociedad civil, junto con la configuración de
arreglos institucionales que fortalezcan la confianza y la cohesión social mediante políticas
activas del Estado. Estas políticas dirigidas a buscar la estabilización económica y social de
las zonas rurales y a mejorar las dotaciones de recursos modernos de la población que, tanto
en el campo como en la ciudad, ha estado al margen de los procesos de modernización y
transformación del crecimiento moderno.
Palabras clave: confianza, instituciones, sociedad civil, equidad, desarrollo
Códigos JEL: O17, B15, B52
1 Profesor Asociado. Universidad Nacional de Colombia. [email protected] 2 Este documento es resultado de la reflexión presentada en el marco de las Tertulias organizadas por la Academia Colombiana de Ciencias Económicas y la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia sobre “Propuestas posconflicto. En lo económico, territorial y social” realizado en el primer semestre de 2014. Este trabajo contó con el apoyo de Sebastián Toro como asistente de investigación.
José Guillermo García Isaza
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DEVELOPMENT AND PEACE MODEL: CONFIDENCE,
INSTITUTIONS AND DEVELOPMENT POLICIES
Abstract
The document presents an overview of the post-conflict issue in Colombia. It starts by
emphasizing the need to affirm human and institutional dimensions of the economy, from
acknowledging time economics as a historical time. It raises the prospect that identifies the
urgency to renew the institutional foundations of society through effective development and
strengthening of civil society, together with the configuration of institutional arrangements
that strengthen confidence and social cohesion through active state policies. These policies
address economic and social stability in rural areas and improve the population’s modern
resource endowments, both in the countryside and in the city; have been on the sidelines of
the modernization and transformation of modern growth.
Keywords: confidence, institutions, civil society, equality, development
JEL Codes: O17, B15, B52
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID
RectorIgnacio Mantilla Prada
Vicerrector GeneralJorge Iván Bula Escobar
Facultad de Ciencias Económicas
VicedecanoRafael Suárez
DecanoJosé Guillermo García Isaza
Escuela de Economía
DirectorÁlvaro Martín Moreno Rivas
Coordinador Programa Curricular de EconomíaRaúl Chamorro Narváez
Centro de Investigaciones parael Desarrollo CID
DirectorManuel José Antonio Muñoz Conde
SubdirectoraVilma Narváez
DocumentosFCE - CID
La serie Documentos FCE considera para publicación manuscritos originales
de estudiantes de maestría o doctorado, de docentes y de investigadores de
la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia;
resultado del trabajo colectivo o individual y que hayan sido propuestos,
programados, producidos y evaluados en una asignatura, en un grupo de
investigación o en otra instancia académica
Documentos FCE-CID Escuela de EconomíaISSN 2011-6322
La serie Documentos FCE-CID puede ser consultada en el portal virtual:http://www.fce.unal.edu.co/publicaciones/
Director Centro Editorial-FCEÁlvaro Zerda Sarmiento
Equipo Centro Editorial-FCENadeyda Suárez Morales
Pilar Ducuara López
Yuly Rocío Orjuela Rozo
Contacto: Centro Editorial FCE-CID
Correo electrónico: [email protected]
Este documento puede ser reproducido citando la fuente. El contenido y la forma del presente
material es responsabilidad exclusiva de sus autores y no compromete de ninguna manera a la
Escuela de Economía, ni a la Facultad de Ciencias Económicas,
ni a la Universidad Nacional de Colombia.
José Guillermo García Isaza
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MODELO DE DESARROLLO Y PAZ: CONFIANZA, INSTITUCIONES Y
POLÍTICAS DE DESARROLLO
Por José Guillermo García Isaza
Este texto inicia haciendo referencia a dos ideas presentadas por Eduardo Sarmiento: La
primera se refiere al método de observación de la física y busca mostrar la diferencia
fundamental del tiempo en la naturaleza y en la sociedad, para enfatizar la importancia del
tiempo histórico en el análisis institucional de la economía. La segunda se refiere a la
preocupación debido a que existen temas importantes que no están reflejados en la agenda
de conversaciones de La Habana. La segunda parte del documento se dedica enteramente a
considerar la importancia de la construcción institucional tanto para consolidar el proceso
de paz, como para la posterior estabilización económica y social. En este último punto se
plantea la urgencia de consolidar una institucionalidad fuerte de la sociedad civil, para
adelantar las transformaciones económicas y sociales que se requieren para el
fortalecimiento de la ciudadanía y la democracia moderna, basadas en el desarrollo de
capacidades y en la integración efectiva de la población al desarrollo económico moderno y
sostenible.
1. El tiempo y el objeto de análisis económico
Para iniciar se puede retomar la idea presentada por Eduardo Sarmiento en la referencia que
se hace a la física, y a la observación que esta ciencia realiza hasta los niveles más micros
de la naturaleza. Se puede aludir a esta ciencia para enfatizar que existe una diferencia
fundamental entre la economía y la física, y es la dimensión del tiempo en el objeto de
investigación. Cuando se hace referencia a la física y a sus objetos de observación, se trata
de una realidad que presenta un tiempo muy grande que se piensa en miles de millones de
años,3 o sea que los cambios en los objetos que se examinan son marcadamente lentos, casi
3 Particularmente si se tiene en cuenta la edad del universo, estimada en 13.750 millones de años, por el proyecto WMAP de la NASA, con un grado de error del 1%. Disponible en: http://www.nasa.gov/topics/universe/features/wmap-complete.html, http://map.gsfc.nasa.gov/news/index.html.
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imperceptibles. Por lo tanto se distingue por unas enormes regularidades del objeto de
análisis y eso facilita el trabajo de los científicos, tratando de comprender y explicar esas
regularidades y sus principios (Hawking y Mlodinow, 2007).
Ha habido un sesgo de la economía, de pretender que su objeto es similar a la física y
definir su naturaleza como si esta fuera inmutable o por lo menos tuviera una estabilidad
comparable al observado en los fenómenos propios de la física. Este sesgo se ha
evidenciado en la insistencia de la pertinencia y aplicación en el análisis del tiempo como
tiempo lógico. Este error consiste en no reconocer una diferencia esencial de la dimensión
del tiempo, por cuanto en la economía el tiempo es humano, histórico e institucional.
Desde que se conoce la existencia del ser humano, el tiempo es en comparación bastante
más pequeño, allí se puede hablar de unos doscientos miles de años, (McDougall, Brown, y
Fleagle, 2005)4. Menor tiempo tiene la institución de la escritura, que podemos contar en
algunos miles de años (Schmandt-Besserat, 1991).5 Aún menor es la existencia del
intercambio y el Estado moderno, que de acuerdo con cada autor puede variar en algunos
pocos siglos (Braudel 2002, Wallerstain 1985, Polanyi 2003).
¿Esto qué quiere mostrar? Que en la economía es conveniente reconocer y dar importancia
fundamental al tiempo como tiempo histórico e institucional; ese es un aspecto central a
tener en cuenta en el análisis. Por esto se puede afirmar que no es posible crear una teoría
con unas reglas invariantes tan estables en economía como en la física. Este ha sido el
problema de una parte de las teorías económicas, al evitar el reconocimiento de la historia y
el tiempo histórico en el análisis. Para comprender de forma más adecuada la naturaleza y
los cambios en la vida material6 resulta indispensable incorporar la dimensión del tiempo
4 Los restos más antiguos encontrados del Homo Sapiens corresponden al Hombre de Kibish, los cuales datan de aproximadamente hace 195.000 años. Por otra parte la evidencia más antigua de “comportamiento y capacidades cognitivas modernas” son las de Pinnacle Point con 165.000 años.
5 La arqueóloga Denise Schmandt-Besserat estimó en 7.500 años aC el inicio de la escritura, originada por la necesidad de contar. Desde la Edad del Bronce (3.000 – 1.500 aC) surgieron distintos sistemas de escritura. El alfabeto Fenicio, precursor de alfabetos modernos, se desarrolló en la Edad de Hierro entre el 1.200 aC y 800 aC. Disponible en: http://es.wikipedia.org/wiki/Denise_Schmandt-Besserat y http://es.wikipedia.org/wiki/Historia_de_la_escritura
6 Se hace referencia a la noción de vida material, relacionada con la existencia material y no necesariamente comercial del hombre, para establecer la distinción con la vida económica en la que el intercambio es un
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histórico e institucional, para comprender adecuadamente los procesos de cambio y
transformación de la vida material y social de la humanidad (Braudel 2002). Acá no se hace
referencia solo a la economía, por la connotación que esta noción tiene con el intercambio o
mercado, como forma de socialización, mediante el cual el ingreso y la supervivencia de los
seres humanos están mediados por su nivel de articulación e inclusión en la sociedad por
medio de su relación directa o indirecta en las actividades del orden mercantil.
En el análisis que se presenta a continuación, se tendrá en cuenta que la sociedad es ante
todo una construcción institucional, que pasa por el establecimiento y consolidación de
convenciones sociales sobre las reglas que condicionan el uso social de los elementos de la
vida material y su alcance para potenciar y movilizar las capacidades humanas y sociales,
generando grados diversos de riqueza y bienestar. Por supuesto estas convenciones y reglas
sociales son históricas, limitando y regulando la relación social con la naturaleza, y las
relaciones al interior de la estructura social. Por lo tanto, es útil comprender que la realidad
de la economía es variable y exhibe cambios, determinados por procesos sociales de
construcción y definición de instituciones, no solo para establecer la unidad social y la
convivencia sino también la jerarquía, el poder y la riqueza.
2. Los temas de negociación y la agenda institucional del postconflicto
Otro punto que plantea Sarmiento se refiere a la preocupación por algunos temas que no
han sido contemplados en las negociaciones de paz. A este respecto es bueno señalar que la
estabilidad del postconflicto no va a depender solamente de los temas considerados. No
debe preocupar que existan temas que no han sido tratados en la negociación de La Habana.
Si se logra llevar a buen término el acuerdo con el grupo guerrillero, no será indispensable
que estén contemplados todos los temas de interés de la sociedad, sino sobre todo aquellos
temas que han alimentado la conflictividad política y social. De lo que allí se trata
justamente es de recobrar la confianza institucional con base en arreglos y acuerdos para
viabilizar los procesos de desmovilización y el ejercicio de la política por medios civiles y
instrumento institucional que tiende a cubrir la vida material en las sociedades modernas. Esta distinción se puede apreciar en Braudel (2002).
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no con base en las armas. En tal sentido implica un paso adelante en el esfuerzo de
consolidación de la democracia como institución moderna de la sociedad.
En este punto es importante interrogar qué es lo que se podría esperar del posconflicto
respecto del ordenamiento y los arreglos institucionales. En primer lugar se debe alcanzar el
propósito de crear un escenario para la cimentación de una nueva sociedad, con diferencias
sí, con tensiones también, pero una sociedad sin violencia política, este es el gran reto de
los próximos años. Construir confianza y credibilidad mutua sobre la viabilidad de los
procesos políticos sin acudir a la opción de la fuerza como alternativa para la creación y el
reconocimiento de derechos.
Supongamos que ese sea el logro principal, alcanzar un modelo de sociedad donde los
temas de diferencias de visión y de concepción no se diriman de forma violenta. ¿Cómo
construir una sociedad que tenga estabilidad, aunque existan diferencias en lo político? En
la que no se considere que la forma de resolver las diferencias políticas sea acudiendo a
formas de violencia, sino acudiendo a los mecanismos propios de la institucionalidad
inherentes a la sociedad civil.
a. Es crucial el fortalecimiento de la sociedad civil
En la agenda del posconflicto necesariamente tendrán que incorporarse nuevos temas, no
contemplados de fondo en las negociaciones de paz, pero sustanciales para el logro de una
sociedad estable y con una nueva institucionalidad política de paz duradera. Una parte de
estos nuevos temas seguramente van a surgir de las problemáticas inherentes al
fortalecimiento institucional, social y económico de la sociedad civil, como elemento
central de la democracia.
En la definición del modelo de desarrollo, la negociación tiene que ser social, centrada en la
búsqueda de reglas de confianza en la garantía de los derechos de todos los colombianos.
Con tal fin debe buscarse el establecimiento de un contrato social para el posconflicto y la
paz democrática, el cual dependerá en gran medida del afianzamiento de su definición
institucional. Para ese contrato social lo que hay que hacer es empoderar a la sociedad y
fortalecer ese mecanismo fundamental de las sociedades modernas que es la sociedad civil.
En general, la fuerza de la sociedad civil se asocia con la autonomía relativa de la población
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para apreciar y valorar los procesos sociales, económicos y políticos, y para preservar en el
respeto, cuidado y protección de las instituciones que fundamentan la cohesión social en la
práctica.
Pero la sociedad civil se empodera en la medida en que sea menos ingenua o más ilustrada:
Mientras el conocimiento aumenta la autonomía de pensamiento e interpretación y la
independencia en la apreciación de los temas de interés para la población, la ingenuidad se
asocia con la ausencia de conocimiento y la ignorancia. Cuando la población es menos
ilustrada y sus conocimientos son escasos, poco claros o incompletos, tiende a ser más
ingenua, es influenciable y puede ser conducida fácilmente. Pero en la medida en que la
formación y el conocimiento haga a la sociedad civil más informada y autónoma, su
conocimiento más firme y mejor fundamentado en la ciencia y en el pensamiento libre, va a
ser más difícilmente objeto de la manipulación, y será menos influenciable, frente a los
juicios y prejuicios que con frecuencia llegan administrados por diferentes medios de
comunicación social.
En la negociación del postconflicto va a ser muy importante la participación activa de la
sociedad civil en proceso de consolidación. En el fondo, se podría afirmar que en la
realidad histórica del mundo siempre ha sido así: cada sociedad tiene el modelo social que
se merece, porque ese modelo de una o de otra forma, para bien o para mal, termina siendo
aceptado y validado en las prácticas sociales. Y si es funcional es porque cuenta con el
consentimiento de la sociedad, lo que siempre conlleva un componente institucional de
aprobación y acatamiento. La aceptación y el consentimiento se establecen, o por la fuerza
del Estado, o por el consentimiento libre de la sociedad civil. En ambos casos se podría
decir que el Estado es fuerte, en el primer caso, físicamente, por el monopolio en el uso de
la fuerza, y en el segundo, institucionalmente, por la fuerza que proviene de la propia
sociedad, por el reconocimiento y aceptación libre de la población de las reglas que fundan
el contrato social. Por supuesto es mejor y deseable fundar la legitimidad y el
reconocimiento de la autoridad del Estado en las libertades civiles y en el acatamiento
consciente de las reglas sociales por la población, que en el uso formal y activo de la fuerza
para garantizar el orden social. Ahora bien, en la historia de Colombia, desafortunadamente
ha sido siempre frágil la institucionalidad sustentada en la fortaleza de la sociedad civil y
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por esto ha sido siempre necesario el uso de la fuerza como mecanismo para garantizar el
ordenamiento funcional de la sociedad.
b. Las instituciones como formas de confianza y cohesión social
En la historia de la humanidad, se aprecia que muchas formas de unidad social fueron
instauradas con base en el uso de la fuerza, por eso la historia ha sido en gran medida la
historia de los más fuertes o en todo caso la historia de los vencedores, que en general
imponen la ley, su ley a los vencidos o a los débiles. Por esta razón la violencia ha sido un
elemento inherente a la historia de las sociedades humanas. Vemos estas historias con sus
peculiaridades en todas las regiones del mundo, en Asia, África, Europa, América y
América Latina.
Pero la oportunidad del mundo moderno está en la posibilidad de construir arreglos y
formas de organización social, donde las diferencias se puedan solucionar a través de
mecanismos de negociación, y no a través del uso físico de la fuerza; y esta es en buena
medida la oportunidad que tiene Colombia. Si es eficaz el acuerdo de paz, si logra
resultados efectivos la negociación en el sentido de crear la confianza mutua de las partes,
de crear la credibilidad, que es necesaria e indispensable, y hacer que efectivamente se
depongan las armas, y que los acuerdos sean acatados y honrados por las partes, respetando
el cese de hostilidades y la reinserción efectiva de los miembros de la guerrilla a la sociedad
civil y a la vida política, se habrá dado un paso decisivo.
Si se logra eso, se logrará sobre la base de crear confianza y credibilidad en que es posible
avanzar desde el punto de vista político y hacer efectivos unos principios o unas ideas
políticas sin necesidad de acudir a las armas, por medio de procesos políticos civiles. Es
decir, eso implicaría necesariamente fortalecer también la democracia. Señalo esto porque
se destaca que en Colombia, de todos, el peor factor de competitividad, el más preocupante,
en donde nuestro país está en la peor situación, es justamente el problema institucional. En
efecto tenemos que admitir que uno de nuestros mayores problemas es que tenemos una
mala calidad en las instituciones; y cuando decimos que tenemos mala calidad en las
instituciones, estamos diciendo que tenemos malas reglas de juego, que no son confiables
para muchos colombianos, no muchos las cumplen y no se respetan por una gran parte de la
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población. Todo esto lo que muestra es que las reglas y los principios que codifican las
normas de esta democracia son formales, pero carecen de alcance práctico en la vida
cotidiana de muchos colombianos, que poco creen y poco confían en la aplicación y
transparencia social de tales normas. Esta falta de confianza y credibilidad de buena parte
de la sociedad es lo que hace débiles las instituciones en nuestro país.
Al contrario, en una sociedad donde las instituciones son fuertes, esto ocurre porque la
sociedad civil ha incorporado activa y claramente las reglas del contrato social, un arreglo
institucional en el cual, con una alta probabilidad, la población honra y cumple ese contrato
social, y lo sigue en sus prácticas cotidianas, en su vida diaria; es decir que esas reglas se
convierten en parte de su vida y las aplican sin reparos porque están basadas en la confianza
y las comparten haciéndolas creíbles y válidas. La fuerza de tales reglas proviene
justamente de la forma como son apropiadas en la vida práctica por la sociedad civil, y
entonces allí hay cohesión, hay respeto de esas reglas, hay confianza, y la sociedad fluye de
esa manera, ¿por qué? porque esas definiciones son aceptadas y compartidas, son altamente
legítimas.
Se reconoce que el Banco de la República es una institución muy importante en Colombia
por la función monetaria que realiza. ¿Por qué razón? Porque existe confianza y
credibilidad de los ciudadanos sobre su función de emisión y gestión monetaria. Yo
comparto plenamente esta idea y, mejor aún, me atrevo a señalar que la institución formal y
práctica mejor establecida en el país es la institución monetaria. ¿Qué es lo que hace tan
sólida la percepción ciudadana sobre al Banco de la República en Colombia? Allí se aprecia
con bastante claridad el manejo prudencial y cuidadoso del Banco para preservar la
confianza y la credibilidad en su autoridad como ente de emisión monetaria, y la confianza
y la credibilidad práctica de la población en la demanda y el uso generalizado de los signos
monetarios del Banco.
En un momento determinado, se puede tener alguna discrepancia sobre la calidad de las
intervenciones del banco: puede que no siempre se esté de acuerdo en que las decisiones
del banco sean las apropiadas. Lo importante es que logren preservar la institucionalidad
monetaria evidenciada en las prácticas comerciales de la sociedad civil. En otras palabras,
no existiría el uso común y generalizado de los instrumentos monetarios expedidos por el
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Banco, si existiera duda y desconfianza sobre los mismos. La fuerza y el poder de dicho
instrumento se basan en la aceptación, la credibilidad y la confianza general de toda la
población sobre la capacidad de tales instrumentos como instrumentos comerciales, de
medida del valor económico, de medio de circulación y medio de pago. Por supuesto, esta
confianza está relacionada directamente con el manejo de la autoridad social y económica
conferida al Banco y en el uso prudencial de dicha autoridad por parte de quienes tienen
este encargo institucional.
Por ejemplo, un caso de discrepancia se observó en la crisis de la economía colombiana de
1999: El Banco tuvo parte de responsabilidad en la gravedad de la crisis por cuanto sus
decisiones fueron más doctrinarias que pragmáticas. En vez de haber moderado las
decisiones antiinflacionarias del año 1998, apuraron el proceso de la crisis y su agravación
al encarecer el costo de las obligaciones con el aumento de la tasa de interés. El banco optó
por preservar el valor del dinero y acentuó los problemas de pagos a los que había llegado
la economía colombiana en ese momento. Sin embargo, el alcance de la crisis también
podía haber sido menor dependiendo de lo que hubiese hecho el Banco para dar estímulo a
la demanda. Al final, la crisis deterioró el aparato productivo y no obstante se mantuvo la
credibilidad monetaria. Con tal fin, al banco le tocó acompañar de forma pragmática las
políticas de reactivación económica.
Lo cierto es que la institucionalidad monetaria es tal vez la más fuerte y confiable del país.
Si se toma en cuenta la noción de hegemonía como consentimiento general de la población,
lo que ocurre es que el Banco de la República es una entidad con alta credibilidad y
confianza general por parte de toda la sociedad. Simbólicamente se podría decir que sus
reglas sociales están bien definidas o por lo menos ampliamente aceptadas, porque hasta los
mismos grupos que han pretendido cambiar el régimen institucional del país, como las
guerrillas, cobran las “vacunas” a la población en pesos colombianos. Esto lo que revelaría
es que en Colombia, en general casi nadie pone en duda la regla monetaria, es una regla
poderosa, y la fuerza de esa regla está en el consentimiento general, es la fuerza social y
económica de toda la población que acepta y reconoce sin grandes reparos la validez de ese
instrumento comercial y de pagos que es el dinero emitido por el emisor. Entonces es una
institución sólida y socialmente reconocida en las prácticas cotidianas. Por supuesto el
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papel del Banco y su dirección consiste en cuidar y preservar esa confianza y esa
credibilidad como un bien público7, parecido al lenguaje.
Entonces se puede plantear, que lo que tendría que buscar y alcanzar el país en la
dimensión política es algo similar a la institución monetaria, por supuesto preservando las
diferencias esenciales y distinguiendo la naturaleza diversa que existe entre la lógica
monetaria y la lógica política.
En Colombia se debe trabajar en la consolidación de reglas que hagan creíble y confiable el
ejercicio de la política, la participación y la democracia moderna. El análisis económico
usualmente hace abstracción de la dimensión de lo político e institucional, suponiendo que
estos aspectos están dados a priori, olvidando su especificación por las condiciones
históricas de la sociedad. Es importante hacer explícita la relación entre la dimensión
política y la forma como ella incide en el desarrollo económico, porque la sociedad no es
solamente una sociedad económica. Esta es otra dificultad de la economía, cuando se
desliga de la complejidad social. No se debe olvidar que, a pesar de reconocer que se trata
efectivamente de una sociedad económica, porque en efecto todos pasamos de forma
directa o indirecta por el mercado, esa sociedad es también una sociedad política e
institucional, que condiciona el funcionamiento del mercado y el alcance de la racionalidad
instrumental del capital (García 2012). Esa omisión es un error en el que incurre nuestra
disciplina cuando, superpone el proceso de la lógica formal (útil para el pensamiento) sobre
el proceso histórico de transformación y desarrollo (Prebisch, 1983).
c. Instituciones económicas y postconflicto
La alternativa que acá se plantea está en la construcción de una sociedad que sea más
estable, con reglas mejor definidas, que brinden una posibilidad cierta de oportunidad y
progreso para todos los colombianos, con normas democráticas más claras, confiables y
creíbles y con instituciones que permitan una mejor y más dinámica integración de la
población en la economía moderna. Esta alternativa resulta más deseable y menos
traumática, porque en las actuales circunstancias no es factible dar de un día para otro un
7 Para una explicación conceptual e histórica de esta cuestión ver A. Smith (1988, L. II, capítulo II).
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viraje de trayectoria y modificar la economía moderna de mercado, pero se puede
humanizar mediante reglas y compromisos institucionales.
En la práctica cotidiana de hoy, la inmensa mayoría de la población del país obtiene su
ingreso, supervivencia y posibilidad de mejora en calidad de vida, de su inserción e
integración directa (en las empresas que producen riqueza y valor económico) o indirecta
(en las actividades complementarias e indispensables al funcionamiento de la sociedad) en
la economía moderno. En general pasamos por el espacio de intercambio para obtener el
ingreso monetario y la capacidad efectiva de demanda y compra sobre la riqueza social. La
cuestión a redefinir está en cómo podemos mejorar esas reglas, cómo establecer y delimitar
de una mejor forma los arreglos institucionales para que toda la población pueda considerar
que se puede progresar dentro de ese marco, con base en el trabajo y el aporte al
crecimiento de la economía moderna.
La primera regla fundamental para que funcione una economía de mercado moderna, es que
el derecho de propiedad esté bien definido, y que no sea arbitraría la creación de ese
derecho: que ese derecho sea el resultado justamente del talento, de la producción y de la
eficacia económica, pero no de la arbitrariedad de la fuerza o del poder que coarta la
libertad. Una alternativa complementaria es que el derecho de propiedad esté instituido y
fundado con un amplio consenso social, que afirme y garantice su reconocimiento efectivo
y práctico en el derecho al intercambio, la posesión y el uso.
Este es un aspecto fundamental para el funcionamiento apropiado de la economía mercantil
y que en Colombia no está resuelto del todo en algunas zonas, convirtiéndose en un factor
de violencia y conflicto. En Bogotá y en las grandes ciudades del país el derecho de
propiedad funciona de forma aceptable, pues en el derecho común de estas entidades
territoriales, las personas pueden realizar autónomamente y de forma libre los intercambios
de sus derechos de propiedad. Pero en muchas regiones del país todavía existen
mecanismos que violan la libertad de las personas, que mediante coacción y coerción,
pueden ser obligadas a intercambios arbitrarios, impuestos por diversas formas de
violencia. Esta realidad desafortunada se evidencia principalmente en diversas zonas
rurales del país donde está presente el conflicto y el uso abusivo de la fuerza. Por esto
nuestra reflexión se dirige de manera especial a la cuestión rural y a la necesidad de definir
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reglas que le devuelvan la libertad, la confianza y la institucionalidad a la vida rural, tan
agredida por la historia de nuestro país.
Si se alcanza el acuerdo para la paz, en las distintas zonas rurales en las que ha estado
presente la violencia, la construcción alternativa de paz dependerá en gran medida de la
recuperación de la confianza, con base en la provisión adecuada de bienes públicos, en la
restitución de los derechos agredidos y en la ampliación efectiva de acceso de la población
a activos modernos.
d. La Prioritaria estabilización de la vida en el campo
A continuación se presenta un argumento en favor del campo como fundamento para
alcanzar la estabilidad económica y social, indispensable para consolidar y darle
sostenibilidad a la paz, comenzando por las zonas rurales. Esto es posible si somos capaces
de establecer reglas e instituciones adecuadas para respetar el campo y sus habitantes, para
integrarlos de manera efectiva y como sujetos al proceso de desarrollo, y para construir con
la participación activa de todos un nuevo sendero de cultura de derecho, paz y convivencia,
con ciudadanía efectiva basada en el cumplimiento práctico y no solo formal de los
derechos consignados en el contrato social de Colombia.
Las cifras oficiales indican que la población de país debe superar en 2015 los 48 millones
de habitantes, de esta población el 23% habita en zonas rurales y el 77% en centros
urbanos. Treinta años atrás, la población se acercaba a los 31 millones, de los cuales 34%
habitaba el campo y el 66% los centros urbanos. Estos datos reflejan los cambios
poblacionales en el territorio. Mientras la población urbana aumentó cerca de 80%, la
población rural apenas creció 10%.
Estos resultados muestran que por diversas razones, económicas, sociales y también por
falta de instituciones claras que alimentan los diversos factores de inseguridad y violencia,
las motivaciones para la vida en el campo se debilitan, al tiempo que son grandes los
factores que empujan a la migración y al desplazamiento hacia los centros urbanos.
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Gráfica 1. Composición de la Población Colombiana 1985 – 2015
Fuente: Elaboración propia a partir de ESTIMACIONES DE POBLACIÓN MUNICIPAL 1985-
2015-DANE
Sin embargo en el campo hay que reconocer un componente de trayectoria, Hoy el 23% de
la población habita en el campo y necesita oportunidades para tener un progreso en el
contexto de un desarrollo económico moderno. Pero también hay otra realidad, el
coeficiente de Gini de la propiedad rural en Colombia es uno de los más desiguales en el
mundo se estima en un rango superior a “ochenta y seis”8. Además una gran parte de las
tierras están subutilizadas o se utilizan con técnicas inadecuadas. Existe evidencia de
grandes propiedades que se trabajan en muchos casos en condiciones análogas a las del
siglo XIX.
8Dependiendo de las estimaciones, oscila entre el 0,862 y 0,885. http://www.igac.gov.co/wps/wcm/connect/8beae7804dc8d75abb1efb36b39898f6/1_notas_sobre_la_evolucion_historica_con_cubierta_1.pdf?MOD=AJPERES
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Gráfica 2. Colombia. Distintos cálculos históricos del coeficiente GINI de tierras,
concentración de la propiedad rural.
1960, 1970, 1984, 1997, 2002 y 2009
En este punto el posconflicto demandará una solución institucional al problema de la
propiedad y uso de la tierra. Acá no cabría ninguna solución por la vía de los extremos, los
terratenientes no podrán acabar con los campesinos y sus demandas sociales de acceso a los
activos rurales, para afirmar sus dominios territoriales, porque se acabaría la fuente de
suministro de mano de obra indispensable. Tampoco es procedente pensar que los
campesinos puedan acabar con los terratenientes y sus dominios, porque esos derechos de
propiedad en muchos casos tienen una larga historia y disolver esa trayectoria con los
derechos establecidos, conduciría a una conflictividad mayor. Para construir la paz las
opciones más viables serán por la vía intermedia de negociación institucional para alcanzar
una solución en la que todos tengan cabida. Con la ayuda del Estado y el compromiso de la
sociedad civil, hay que buscar un escenario intermedio, admisible para los diversos grupos
interesados, y soportado socialmente.
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e. La distribución mediante el acceso a activos modernos
En este escenario efectivamente habrá que aplicar políticas dirigidas, de acceso y
redistribución de activos modernos. El activo puede ser entendido como aquel elemento
que permite aumentar el ingreso real con base en la producción y la generación de riqueza
en el contexto de la economía moderna de mercado. En la práctica ningún activo puede
generar ingreso separadamente y por esto es fundamental establecer la complementariedad
entre los diversos activos que intervienen en el crecimiento.
Al respecto cabe aclarar que el sector rural no es el sector que moderniza y transforma un
país, pero sí es un sector clave para alcanzar condiciones de estabilidad económica y social.
Entonces, se requiere una política efectiva de distribución de activos complementarios, pero
esa política tiene que ser un compromiso institucional, tiene que ser una política de Estado,
no puede ser la política temporal de un gobierno, porque esa política se tiene que estabilizar
y mantener en el tiempo para que sea sostenida y el sector se convierta en un sector de
estabilidad socioeconómica regional y nacional.
En los países más industrializados, cabe preguntar ¿Por qué razón protegen la agricultura?
Porque este sector es indispensable para la estabilidad en cuanto garantiza la seguridad
básica del acceso a alimentos en cualquier momento, evitando la crisis de hambre, la más
grave de todas las crisis humanas. Para esos países, esa política de seguridad alimentaria es
una política de seguridad y estabilidad nacional, así aplica en Japón, en Estados Unidos, en
Francia o Corea del Sur. Entonces, una política que garantice efectivamente un desarrollo y
una estabilidad del sector rural es fundamental para crear un escenario de estabilidad
socioeconómica y política.
En este punto lo que hay que hacer es políticas efectivas de distribución de activos
modernos9 en el sector rural, para mejorar la articulación de este sector a la economía
9 En general podemos entender un activo moderno como aquel recurso del que se puede dotar a un individuo o ciudadano, que le permite aumentar el ingreso mediante procesos que incrementan la productividad socioeconómica. Estos recursos pueden ser: la educación, el acceso al mercado, al progreso técnico, al capital, al crédito de fomento. Este enfoque se debe en gran medida a los trabajos de R. Prebisch (1949, 1970), que más tarde han derivado en visiones renovadas de la CEPAL en propuestas de orientación de políticas de
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nacional y permitir que los habitantes del campo puedan aumentar la productividad con
base en recursos modernos como el conocimiento, los servicios públicos, los bienes
públicos de infraestructura e institucionales y el crédito de fomento.
Esto significa que deberá darse una distribución de la riqueza, de los activos modernos
hacia las zonas y poblaciones rurales. No debe entenderse que se defienda la distribución en
términos de dar subsidios permanentes, de dar ingreso monetario, o de crear una cultura de
dependencia y mendicidad de la población hacia los flujos de ingreso del Estado, tal como
se aprecia en algunos programas de ingresos condicionados, como familias en acción. Se
requiere una política más estructural orientada a mejorar de manera efectiva las capacidades
de la población para integrarse a los procesos de los mercados modernos. Lo que hay que
hacer es trabajar en dotar a la población de capacidades y herramientas modernas para
mejorar su inserción en las actividades económicas modernas y para mejorar el ingreso con
base en sus propias ganancias de productividad.
¿Cuáles son esas capacidades modernas? La tierra sola no basta, la tierra es una condición
necesaria, no suficiente, porqué a la tierra hay que adecuarle vías que permitan ingresar los
insumos y sacar los productos al mercado, a la tierra hay que ponerle medios técnicos para
aumentar la productividad y preservar el ambiente, a la tierra hay que ponerle recursos
financieros para comprar las herramientas, las semillas e insumos para poder desarrollar
una actividad productiva en forma adecuada, a la tierra hay que ponerle gestión comercial y
financiera para la administración económica.
Hay que crear las condiciones para que la población no solo acceda a la tierra, como se ha
planteado desde hace décadas y que se refiere a la pregunta que se hace de por qué las
reformas agrarias no se consolidan y fracasan. Hay que comprender que la tierra sola no
basta, la tierra por sí sola no garantiza la estabilidad y el desarrollo, el derecho a la tierra
hay que acompañarlo con el derecho efectivo a los activos complementarios, de acceso a un
crédito adecuado, inicialmente con condiciones favorables, mientras se educa la cultura
económica de la población; el crédito será útil con un acceso adecuado al progreso técnico,
a los servicios de extensión rural, a las herramientas y prácticas modernas, al conocimiento
desarrollo, como las planteadas en “Transformación productiva con equidad” (1990) y “La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir” (2010).
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técnico de producción y comercialización, a la infraestructura de transporte y de servicios
públicos. Dado que el campo ha sido la zona del conflicto, entonces hay que trabajar en
buscar su estabilidad institucional económica y social, hay que hacer que el campo se
convierta en un sector activo del desarrollo. Con este propósito hay que generar una
movilización grande de recursos para buscar la estabilidad de las zonas rurales con base en
su propia actividad.
Estudiando los casos del Asia, esos dos factores fueron fundamentales en Taiwán y en
Corea del Sur, incorporaron el campo como sector de desarrollo, dándole estabilidad, y
haciendo que el sector agropecuario en vez de ser obstáculo, se convirtiera en un sector
activo del desarrollo, sin que sea necesariamente el sector más importante y dinámico. Es
cierto que en términos de crecimiento el sector agrícola no va a ser el sector más
importante, el rápido crecimiento de China no ha sido principalmente crecimiento agrícola,
ha sido sobretodo crecimiento moderno, industrial y más recientemente desarrollo de
servicios. Entonces hay que integrar el sector rural de manera efectiva al proceso de
desarrollo.
Ahora bien, si se logra construir ese escenario de estabilidad, sería un gran logro, porque
efectivamente se estaría superando el factor de inestabilidad y de tensión que ha
prevalecido en el campo, alimentando las diversas fuentes de violencia.
Tal como se mostró anteriormente, la transformación demográfica del país ha seguido una
tendencia similar a la observada en los procesos de modernización y transformación de los
países más avanzados industrialmente. En Colombia, desafortunadamente los procesos de
modernización no han logrado decantar reglas de estabilidad socioeconómica y al contrario
han estado acompañados por distintos factores de violencia. A continuación se aprecian
algunos indicadores económicos básicos del crecimiento, intentando comprender las causas
de tales transformaciones en los procesos de cambio estructural inducidos por el
crecimiento desigual del ingreso entre sectores y zonas de actividad.
En términos reales, en las tres últimas décadas la economía colombiana aumentó su ingreso
en 340%. El mayor crecimiento se presentó en la minería con un crecimiento que alcanzó
850% y en los servicios donde el ingreso creció 406%. En comparación, la industria
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incremento el ingreso en 131%, mientras que el ingreso producido en el sector agropecuario
apenas creció 49%.
Este comportamiento desigual del crecimiento ha venido cambiando la estructura del
ingreso. En 1985 el sector agropecuario representaba cerca del 17% del ingreso y treinta
años después esta participación cae por debajo del 6%.
Tabla 1. PIB por ramas de actividad
Miles de millones de pesos constantes 2008
1985 2014 TOTAL COMPOSICIÓN TOTAL COMPOSICIÓN
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 4.698 16,99% 36.892 5,76%
Explotación de minas y canteras 6.061 4,17% 57.899 9,05%
Industrias manufactureras 31.088 21,39% 71.923 11,24% Servicios (4+5+6+7+8+9) 83.149 57,20% 421.119 65,80% TOTAL 145.360 100% 639.984 100%
Fuente: DANE.
En un cálculo grueso del ingreso por habitante, se puede apreciar la dimensión de la
desigualdad y su evolución. En 1985 el ingreso por persona generado en los centros
urbanos era 2.33 veces el de las zonas rurales. En la actualidad esta diferencia es todavía
mayor y alcanza a 4.12 veces.
Esta desigualdad no tiene en cuenta otros factores de discordancia como la concentración
de la propiedad de los predios rurales por propietarios que habitan en las ciudades, las
diferencias de ingreso entre grupos sociales o el acceso a recursos como infraestructura o
servicios básicos. En suma, lo que esto refleja es que en el modelo de desarrollo de las tres
últimas décadas las actividades del campo no tuvieron la misma importancia que la
otorgada a las actividades urbanas de forma práctica y efectiva en bienes públicos, en
servicios complementarios y por ende en la capacidad para fijar los precios intersectoriales
que determinan el ingreso. Esto se reflejó de forma general en el deterioro de los términos
de intercambio para la población rural.
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f. Asegurar el acceso a la tierra y a los activos complementarios
El problema del campo no ha sido solo la violencia, ha sido también la ausencia de una
política pública activa y efectiva para el campo, para el cambio del campo y su
incorporación al proceso de desarrollo económico, social y ambiental. Este es por lo tanto
el mayor desafío que enfrenta la construcción de la paz política en Colombia, si se logran
concretar los acuerdos para la paz con los grupos rebeldes.
En este escenario de búsqueda y construcción de una paz sostenible el campo es crucial,
una parte muy importante de los recursos que hoy se destinan a la guerra, deberían
destinarse a sembrar el camino de la paz y esto es factible si las políticas son eficaces para
transformar el campo, de campo de batalla en campo de producción y estabilidad
económica y social, en toda Colombia y de forma especial en las regiones afectadas por el
conflicto.
Voy a enunciar a continuación algunas que podrían considerarse como herramientas
indispensables, contemplando los diversos tipos de activos que en su accionar
complementario permiten hacer efectiva y viable la mejora y el aumento de la producción y
del ingreso.
• En primer lugar garantizar el acceso a la tierra y hacer efectivo el derecho de
propiedad y uso regulado del suelo en todo el territorio nacional. Los ciudadanos
deben poder decidir libremente cuándo y en qué términos deciden utilizar e
intercambiar sus derechos de propiedad, con arreglo a la ley, y no estar obligados a
este tipo de decisiones por la fuerza arbitraria de cualquier forma de intimidación o
de violencia.
• En segundo lugar, de la misma forma que se ha venido realizando en las ciudades
desde hace más de 100 años, se debe garantizar el acceso a los medios de
infraestructura y servicios públicos para los habitantes del campo. Esto se puede
lograr con distintas opciones tecnológicas, algunas apropiadas y de bajo costo,
desarrolladas por universidades y centros de desarrollo de tecnológico.
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• En tercer lugar, un rasgo que aqueja a la población rural es la carencia de recursos
modernos en particular el acceso a los medios de financiación, pues la tierra por sí
sola no asegura las condiciones efectivas para la producción. Se debe entonces
garantizar un acceso adecuado de la población rural a los recursos necesarios para el
desarrollo productivo en las unidades de producción rural.
• En cuarto lugar, la población del campo debe tener acceso a activos modernos de la
misma forma que se le han brindado a los ciudadanos urbanos. Entre estos activos
podemos mencionar la educación como medio de acceso a la cultura basada en el
conocimiento científico y técnico, y en el desarrollo de capacidades de uso
tecnológico para aumentar la producción de forma sostenible con el patrimonio
ambiental, con base en mejores usos prácticos del conocimiento.
• Por supuesto todos estos elementos requieren de una adecuada complementariedad
de los bienes públicos e instituciones sociales, gubernamentales y económicas que
permitan que los pobladores del campo tengan una vida digna aportando con su
labor a la seguridad básica alimentaria de los colombianos, pero también aportando
con sus servicios y compromiso ambiental a la preservación de la biodiversidad y de
las futuras generaciones.
Estas capacidades sociales, técnicas económicas e institucionales no se pueden aportar a los
pobladores del campo sin una clara y decidida voluntad política, pero ella no vendrá si la
sociedad civil no la demanda, en especial esa sociedad de ciudadanos urbanos que hoy son
abastecidos en alimentos por ese 23% que vive en gran medida excluido del mundo
moderno. El compromiso con la paz del país pasa por la promoción y la búsqueda de un
trato igual en derechos y oportunidades para todos los colombianos y de manera particular
para la Colombia rural.
La paz no será alcanzada sin un compromiso decidido de la sociedad en su construcción.
Así como fueron la ausencia de instituciones adecuadas y de alternativas, las que han
inducido a muchos colombianos a considerar la violencia como una opción válida para
alcanzar derechos y oportunidades, serán las instituciones y los derechos económicos y
sociales efectivos los que podrán pasar la violencia a la página de la historia del país. Pero
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esto no será dado de forma espontánea por la élite egoísta y patrimonial, si no es
demandado activa y decididamente por la sociedad civil.
g. El reto de los problemas urbanos y su transformación
Por el otro lado, obviamente hay que tener en cuenta que la gran parte de la población del
país está en las ciudades, y entonces ¿Cuáles son los mayores problemas en las ciudades? A
grandes trazos se pueden distinguir dos o tres. Primero, los niveles de pobreza que
evidencian las condiciones de exclusión o acceso precario y restringido al mercado,
segundo la prevalencia de formas de la economía informal que reflejan la incapacidad del
modelo de urbanización para viabilizar de manera efectiva el cambio estructural, para
asegurar el paso de la población de aquellas actividades tradicionales (artesanales) con bajo
conocimiento y productividad, hacia actividades con mayor incorporación de capital,
conocimiento y progreso técnico. Tercero, la desigualdad en el acceso a activos de
producción modernos, que permitan mejorar la inserción de la población en las actividades
productivas en las que se provocan mejoras efectivas de productividad e ingreso.
Los indicadores oficiales muestran, que la pobreza ha ido cediendo en el país, y de acuerdo
con las cifras, la disminución ha ocurrido en aproximadamente 20 puntos porcentuales,
tanto en las cabeceras urbanas como en el mundo rural, lo que parece indicar que la eficacia
de la política guarda las mismas proporciones en todo el territorio. Sin embargo, dada la
trayectoria de crecimiento desigual, no es claro cómo se logra en la vida rural.
Tabla 2. Incidencia de la Pobreza Monetaria
Principales Dominios y 13 Áreas
2002-2014
Dominio 2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Nacional 49,7 48,0 47,4 45,0 42,0 40,3 37,2 34,1 32,7 30,6 28,5
Cabeceras 45,5 44,9 43,7 41,1 37,4 36,0 33,3 30,3 28,4 26,9 24,6 Centros poblados y
rural disperso 61,7 56,8 58,3 56,4 56,6 53,7 49,7 46,1 46,8 42,8 41,4
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13 Áreas 36,2 36,7 34,3 32,2 27,0 25,6 23,2 20,6 18,9 17,5 15,9 Otras cabeceras 59,2 57,2 57,5 54,4 52,6 51,3 48,0 44,5 42,2 40,4 37,3
Fuente: DANE
Dado que el DANE, al ser un Departamento Administrativo opera como un órgano de la
Presidencia de la República, en este punto cabe interrogar sobre la calidad y la
confiabilidad de la información estadística.10
Entonces, aceptando que en algún grado ha disminuido la pobreza, existen todavía altos
niveles de pobreza en el país y no por falta de recursos como se suele argumentar;
Colombia sigue siendo uno de los países con mayor desigualdad económica en América
Latina y esa desigualdad, si en el campo es demasiado injusta e inaceptable, en las ciudades
no es menos preocupante, para una sociedad con algún grado de dignidad y principios
democráticos.
Tabla 3. Coeficiente de Gini
Principales dominios y 13 ciudades 2002-2014
10 En ocasiones quedan inquietudes con relación a algunos datos y estudios preparados por el DANE y el DNP. Por ejemplo, cuando se estima la pobreza Planeación Nacional da una cifra, mientras que en centros académicos como el CID de la Universidad Nacional resulta una estimación diferente. En este último existe la independencia y autonomía del medio académico, con pluralidad de enfoques, mientras que en Planeación Nacional se administra la información como una herramienta del gobierno, con poca independencia y con frecuencia con algún objetivo político. De la misma forma que se plantea la independencia relativa del banco central, en una sociedad moderna, también debe existir, independencia del servicio de información estadística, en este caso del DANE, para que la información sea confiable y transparente, y no sea objeto de manejo con propósitos políticos, como un instrumento del gobierno. De esta forma la información que se entrega a la sociedad estaría mediada por unas normas fundamentalmente de orden técnico y de rigor científico, lo que haría más confiable, transparente y creíble la información.
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Fuente: DANE
Es cierto que, la sociedad nunca será igualitaria, pero también es cierto que en las
sociedades más integradas en sus instituciones, las diferencias económicas son así mismo
menos acentuadas. De hecho el capitalismo no es un sistema único y homogéneo. En la
práctica existe una diversidad de capitalismos reglados de forma diferente y con valores
económicos, sociales y ambientales diferentes según los países y sus instituciones. De
hecho cada economía nacional tiene la desigualdad y las asimetrías sociales que sus
instituciones permiten como tolerables. Es conveniente que los niveles de desigualdad y
asimetría sean razonables o admisibles socialmente en términos de la conformación de una
sociedad moderna y democrática. Este es un tema en proceso de redefinición en el país y de
él dependerá la consolidación de un arreglo institucional más incluyente formal y
realmente.
En las ciudades efectivamente se aprecian avances con la conformación de las clases
medias y con el acceso amplio de la población a los servicios básicos. Sin embargo, el
hecho de que haya una clase media en formación en los centros urbanos, no quiere decir
que el país deba conformarse y dejar las cosas como están. Todavía una parte importante de
la población, apenas si logra articularse a las dinámicas de la economía que mejoran el
ingreso y la calidad de vida. Es legítimo y conveniente buscar que toda la población tenga
las posibilidades de acercarse a los beneficios que traen el conocimiento, la integración a
las actividades económicas y la productividad en el mundo moderno. Esto quiere decir que
en las ciudades también son necesarias políticas selectivas de distribución de activos, para
mejorar la articulación de amplios grupos de población a las actividades productivas. Por
Dominio 2002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Nacional 0,572 0,554 0,558 0,557 0,567 0,557 0,560 0,548 0,539 0,539 0,538
Cabeceras 0,550 0,536 0,539 0,537 0,542 0,535 0,537 0,526 0,514 0,517 0,514
Centros
poblados y
rural disperso
0,518 0,470 0,437 0,463 0,489 0,469 0,471 0,459 0,465 0,446 0,463
13 Áreas 0,548 0,537 0,541 0,539 0,531 0,524 0,529 0,517 0,499 0,505 0,504
Otras cabeceras 0,496 0,485 0,472 0,482 0,516 0,511 0,497 0,492 0,500 0,495 0,490
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esto es necesario mantener políticas y esfuerzos encaminados para ampliar y diversificar las
capacidades de producción industrial y de servicios modernos.
Mientras la fragilidad económica de la población sea alta, es importante que las políticas
orientadas a garantizar un ingreso básico de la población en las ciudades y en las zonas
rurales deban mantenerse. Estas políticas sirven para dar seguridad a las poblaciones con
mayor urgencia o con mayor emergencia en la coyuntura temporal. Esta focalización
permite que estos grupos de población alcancen una estabilidad básica en medio de la crisis
humana para garantizar las condiciones mínimas “aceptables”, en medio de la pobreza o la
pobreza extrema. En estos casos la solución estructural de más largo plazo requiere
habilitar a estos grupos para que ellos se integren adecuadamente a la actividad económica
y puedan mejorar su ingreso con fundamento en una mayor capacidad de generación
efectiva de ingreso. En este aspecto, el mejor recurso que se puede dar a los grupos de
población más segregados de la economía es mejorar sus capacidades, en el sentido
formulado por Amartya Sen (1998), para que se puedan integrar de manera efectiva y
formal a los procesos dinámicos de generación de ingreso, y aumentar su capacidad de
elección y decisión en la sociedad y la economía del capitalismo periférico colombiano, en
proceso de transformación.
Entonces, ¿Cómo se puede dotar a esa población de capacidades? De forma similar a como
se ha propuesto más arriba para el campo, el enfoque de activos productivos es pertinente.
Mediante una mejor dotación de activos a la población, en conocimiento, en crédito
favorable, en instituciones de fomento estructural, en acceso a bienes y servicios básicos y
en la provisión de bienes públicos con calidad. En Colombia está probado que la educación
es un componente muy importante de progreso y de movilidad socioeconómica porque
mejora la capacidad de la población para utilizar las herramientas del mundo moderno, y
estas herramientas son las que permiten una mejor inserción en las actividades en las que se
producen mejoras efectivas y sostenibles al ingreso con fundamento en una mayor
productividad social. Otra cosa es que los gobiernos no le den la importancia a esta opción,
o que se la den formal y a veces presupuestalmente en alguna coyuntura, pero no realmente
como propósito de largo plazo.
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Por lo tanto, mejorar y ampliar el acceso de la población a la educación será fundamental,
pero no bastará con la educación. No será suficiente si no se amplían adecuadamente las
necesidades y la demanda de fuerza laboral y esto dependerá tanto de los aumentos de la
inversión productiva como de la calidad de dicha inversión para diversificar y ampliar los
procesos de producción. En efecto es muy importante resolver el problema de sacar a la
población de la pobreza, del desempleo y la economía informal. ¿Cómo se podría hacer?
Creando más empleos modernos con posibilidad real de aumentos de producción y del
ingreso. Para esto es conveniente enfatizar en los análisis del mercado laboral entre
empleos modernos con calidad y empleos informales o precarios.
El objetivo a alcanzar es que la población tenga acceso y tenga la oportunidad de
incorporarse a la vida económica activa a través de formas modernas, empleos modernos,
empresas nuevas o ampliación de empresas que trabajen con aumentos de inversión en la
diversificación de la producción y con estándares de producción modernos con economías
de escala. Efectivamente es de esa manera que se puede lograr una adecuada y sostenible
formalización del empleo y del ingreso en los grupos sociales con mayores dificultades
para su integración a la economía moderna. Para esto se requieren diversos esfuerzos de
apalancamiento coherentemente implementados y con apoyos adecuados para ese
desarrollo en las regiones.
Desde hace un buen tiempo se han venido promoviendo en el país diversas iniciativas para
el desarrollo del emprendimiento, como alternativa útil para la ampliación del número de
empresas e incremento de puestos de trabajo. Se sabe que las grandes empresas no son muy
generadoras de empleo, por cuanto tienden a incorporar más densamente el progreso
técnico y generan desempleo tecnológico. En dónde en general se generan más empleos por
unidad de capital invertido es en las pequeñas empresas, y ellas siempre son resultado de
procesos iniciales de emprendimiento, entonces es deseable que se fortalezcan las políticas
de emprendimiento para la creación de pequeñas y medianas empresas que en general
tienen mayor capacidad relativa de creación de empleo. Una política de fortalecimiento del
emprendimiento y de la pequeña empresa, requiere también de políticas sectoriales de tipo
estructural, orientadas a afianzar también las capacidades de apropiación tecnológica y de
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innovación sectorial de estas empresas para su proyección hacia mercados más amplios y
aprovechar las ventajas del comercio internacional.
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