FISKALNA STRATEGIJA · vas stavljaju nasuprot i naoružavaju protiv drugih, u stvari samo varljiva iluzija i da se zlo koje se nanosi drugima, čini samom sebi, svom suštinskom biću,

Dr Žarko Ristić

FISKALNA STRATEGIJA

- strategijski menadžment javnih fi nansija -

Sva državna uređenja, imaju svoj sopstveni govor, kao da je svako od njih živo biće; jedan je govor demokratije, drugi oligarhije, a drugčiji opet monarhije; ... A ono državno uređenje, dakle, koje govori svojim sopstvenim jezikom, podjednako bogovima i ljudima, i shodno tome jeziku upravlja svoje praktično delovanje, uvek je berićetno i stabilno, ali propada ako pokušava da imitira neko drugo uređenje.

Platon, Peto pismo

Beograd, 2010.

FISKALNA STRATEGIJA

Autor:

Dr Žarko Ristić

Izdavač:Liber

Recenzenti:Prof. dr Slobodan KomazecProf. dr Marko Radičić

Priprema za štampu:Aleksandar Kostić

Tiraž: 100

Štampa:Studio MS, Beograd, 2010.

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

336.1/.5338.23

РИСТИЋ, Жарко Fiskalna strategija : strategijski menadžment javnih fi nansija / Žarko Ristić. - Beograd : Liber, 2010 (Beograd : Studio MS). - 368 str. : graf. prikazi, tabele; 25 cm

Tiraž 100. - Napomene i bibliografske reference uz tekst.

ISBN 978-86-7732-029-4

a) Јавне финансије б) Фискална економија ц) Фискална политикаCOBISS.SR-ID 150783756

FISKALNA STRATEGIJA

»Posmatrajte drvo u šumi. Videćete kako njegovi listovi, njegove grane i njegovi koreni rade harmonično, da bi razvili njegov život. Ni jedan od njegovih cvetova ne teži da zaseni druge, jer oni znaju da su lepi samo u jedinstvu sa svojim drugovima. I, ako ih istrgnete sa grane, oni će uvenuti i umreti. Gledajte kako plod misli samo na to da se sam preda, kako bi sa ljubavlju ispunilo delo, koju mu je namenilo drvo koje ga nosi. Posmatrajte delove svoga tela: prsti rade sa prstima, ruka pomaže ruku, gornji zubi sarađuju sa donjim. Svaki deo radi za dobro celog tela. Posmatrajte kapljicu vode izgubljenu u okeanu, čiji glas dopinosi velikoj pesmi talasa, a koja, takođe, ima svoj udeo u laganom i neprekidnom radu, koji čini da se jednog dana odrone gromade stena sa obale. Tada ćete osetiti duboku solidarnost koja sjedinjuje sva bića; shvatićete da su misli i želje koje vas stavljaju nasuprot i naoružavaju protiv drugih, u stvari samo varljiva iluzija i da se zlo koje se nanosi drugima, čini samom sebi, svom suštinskom biću, koje je samo delić jedne velike celine svih bića sveta.«

Pierre Salet

Beograd, 2010.

SADRŽAJ

PRVI DEO

JAVNA EKONOMIKA VERSUS JAVNE FINANSIJE - EKONOMIJA JAVNIH USLUGA -

1. JAVNE POTREBE ................................................................................................................... 132. RAST JAVNIH RASHODA I EKSPANZIJA JAVNOG SEKTORA ....................................... 183. INTERAKCIJE EKONOMIJE I POLITIKE ........................................................................... 214. JAVNI IZBORI ......................................................................................................................... 235. MODERNE TEORIJE INSTITUCIJA ..................................................................................... 27

5.1. INTERESNE GRUPE I RAST DRŽAVNOG APARATA .................................................................. 285.2. BIROKRATIJA I RAST DRŽAVNOG APARATA ......................................................................... 295.3. EVALUACIJA JAVNIH AKTIVNOSTI I FISKALNA ILUZIJA ......................................................... 31

5.3.1. EVALUACIJA JAVNIH AKTIVNOSTI......................................................................... 315.3.2. FISKALNA ILUZIJA ............................................................................................. 33

6. EKONOMIJA JAVNIH DOBARA I KOLEKTIVNIH USLUGA: NEOKLASIČNA I KEJNZIJANSKA ANALIZA .................................................................... 35

7. KONCEPCIJA JAVNIH POTREBA I MEĐUNARODNA JAVNA DOBRA ......................... 387.1. KONCEPCIJA JAVNIH POTREBA ......................................................................................... 387.2. MEĐUNARODNA JAVNA DOBRA ....................................................................................... 40

8. SOCIJALNI MENADŽMENT ................................................................................................. 428.1. UPRAVLJANJE SOCIJALNIM TROŠKOVIMA........................................................................... 428.2. SOCIJALNA PRIVATIZACIJA .............................................................................................. 448.3. PRIVATIZACIJA SOCIJALNOG OSIGURANJA I UPRAVLJANJA PENZIONIM FONDOVIMA .................. 458.4. NOVI KRITERIJUMI BLAGOSTANJA: STVARNO BOGATSTVO NARODA ....................................... 508.5. KRIZA EKONOMIJE BLAGOSTANJA I DEMONTAŽA „SOCIJALNE“ DRŽAVE ................................. 51

DRUGI DEO

MAKROEKONOMSKA FISKALNA ANALIZA

1. KEJNZIJANIZAM, MONETARIZAM I STRUKTURALIZAM ........................................... 592. MONETARIZAM I NJEGOVA STRUKTURA ....................................................................... 713. FISKALIZAM I NJEGOVA STRUKTURA ............................................................................ 824. BUDŽETSKI MONETARIZAM ............................................................................................. 875. „STRUKTURALIZAM“ I HIPOTEZE SUPPLY-SIDE EKONOMIKE ................................. 946. MAKROEKONOMIJA I FISKALNA STABILIZACIJA ...................................................... 1007. FISKALNA POLITIKA, BERZE I FINANSIJSKA TRŽIŠTA ............................................. 104

7.1. MIKROEKONOMSKA FISKALNA POLITIKA, PRIVATIZACIJA I FINANSIJSKA TRŽIŠTA .................. 104

7.2. STRUKTURNA FISKALNA POLITIKA PRESTRUKTUIRANJE I BERZE ......................................... 1138. EKONOMIJA INSTITUCIONALNIH INVESTITORA: RAZVOJNI

I INVESTICIONI FONDOVI ................................................................................................ 1218.1. REPRIVATIZACIJA I DEREGULACIJA ................................................................................. 1218.2. RAZVOJNI FONDOVI ..................................................................................................... 1278.3. INVESTICIONI FONDOVI ................................................................................................. 1308.4. FINANSIRANJE RAZVOJA JAVNE INFRASTRUKTURE ............................................................ 132

TREĆI DEO

MAKROEKONOMSKE FISKALNE STRATEGIJE

1. ALOKATIVNA, REDISTRIBUTIVNA, STABILIZACIONA I RAZVOJNA FUNKCIJA FISKALNE POLITIKE .............................................................. 137

2. FISKALNI EFEKTI NA RASPODELU I PRERASPODELU NACIONALNOG DOHOTKA .............................................................................................. 1422.1. FISKALITETI I REDISTRIBUCIJA DOHOTKA ........................................................................ 144

2.1.1. FISKALNE STRUKTURE I INEGALITETI ................................................................. 1482.1.2. STRUKTURNI LIMITI PORESKE REDISTRIBUCIJE..................................................... 149

2.2. NEGATIVNI POREZI I INDIKATORI FISKALNE REDISTRIBUCIJE .............................................. 1502.2.1. NEGATIVNI POREZI ......................................................................................... 1512.2.2. INDIKATORI FISKALNE REDISTRIBUCIJE ............................................................... 154

3. FISKALNI EFEKTI NA USLOVE PRIVREĐIVANJA, KONKURENCIJU I JEDINSTVENO TRŽIŠTE .................................................................................................. 158

4. FISKALNI EFEKTI NA POTROŠNJU I CENE ................................................................... 1634.1. FISKALNI EFEKTI NA CENE ............................................................................................ 1644.2. POLITIKA CENA: KEJNZIJANSKA I MONETARISTIČKA ANALIZA ............................................ 167

5. FISKALNI EFEKTI NA ŽIVOTNI I DRUŠTVENI STANDARD ....................................... 1806. FISKALNI EFEKTI NA LIKVIDNOST I SAMOFINANSIRANJE .................................... 1827. FISKALNI EFEKTI NA ZAPOSLENOST I KVALIFIKACIONU STRUKTURU.............. 183

7.1. POREZI I ZAPOSLENOST ................................................................................................ 1868. FISKALNI EFEKTI NA AKUMULACIJU I INVESTICIJE ................................................ 188

8.1. REKONSIDERACIJA FISKALNOG UČINKA NA AKUMULACIJU I INVESTICIJE ............................. 1958.1.1. PRIMENJENA SELEKTIVNA FISKALNA POLITIKA .................................................... 198

9. FISKALNI EFEKTI NA INTERNI EKVILIBRIJUM: EKONOMSKA I SOCIJALNA STABILIZACIJA ................................................................ 2049.1. REGULACIONI MEHANIZMI FISKALNE STABILIZACIJE ......................................................... 206

9.1.1. TEORIJA INFLACIJE: REKONSIDERACIJE ............................................................... 2109.2. STABILIZACIONA FISKALNA POLITIKA ............................................................................. 216

9.2.1. UGRAĐENI, AUTOMATSKI STABILIZATORI ............................................................ 2179.2.2. DISKRECIONE PORESKE I BUDŽETSKE MERE ........................................................ 2229.3.3. FORMULA FLEXIBILITY .................................................................................... 2249.2.4. NETO EFEKAT FISKALNE POLITIKE ..................................................................... 2259.2.5. TIME-LAGS I VREMENSKA RETARDACIJA FISKALNE POLITIKE ................................. 228

9.3. KONJUNKTURNA FISKALNA, ODNOSNO PORESKA POLITIKA ................................................ 2329.3.1. OPOREZIVANJE DOHOTKA I KONJUNKTURNA POLITIKA .......................................... 2329.3.2. EFIKASNOST POREZA NA DOHODAK KAO INKORPORIRANOG STABILIZATORA ............ 2359.3.3. DINAMIČKA ANALIZA AUTOMATSKOG STABILIZATORA POREZA NA DOHODAK .......... 237

9.3.4. MERENJE KONJUNKTURNOG SENZIBILITETA POREZA............................................. 2389.4. OPERATIVNA STABILIZACIONA FISKALNA POLITIKA

I UPOREDNI STABILIZACIONI PROGRAMI........................................................................... 2399.5. PREORIJENTACIJA STABILIZACIONE EKONOMSKE POLITIKE SA TRAŽNJE NA PONUDU .............. 244

9.5.1. INOVACIJA STABILIZACIONE EKONOMSKE STRATEGIJE ........................................... 2489.6. FISKALNA “KONTRAREVOLUCIJA” I LAFFEROVA KRIVA .................................................... 254

9.6.1. DRŽAVNA FISKALNA “KONTRAREVOLUCIJA” U EKONOMSKOJ TEORIJI IPRAKSI ......... 2549.6.2. PORESKA PARADIGMA I EKONOMIKA PONUDE...................................................... 2589.6.3. LAFFEROVA KRIVA U TEORIJI OPOREZIVANJA EKONOMIKE PONUDE ......................... 261

10. FISKALNI EFEKTI NA SPOLJNOTRGOVINSKI I PLATNI BILANS: EKSTERNI EKVILIBRIJUM ................................................................................................ 26510.1. FISKALITETI I SPOLJNOTRGOVINSKA RAZMENA: REKONSIDERACIJE ..................................... 27010.2. PLATNO BILANSNO PRILAGOĐAVANJE .............................................................................. 27210.3. ODGOVORI FISKALNE POLITIKE NA EKSTERNE ŠOKOVE ..................................................... 274

11. FISKALNI EFEKTI NA PRIVREDNI RAST: GLOBALNI I STRUKTURNI RAZVOJ ............................................................................... 27811.1. RAZVOJNA FISKALNA POLITIKA ..................................................................................... 282

11.1.1. POREZI, STRUKTURNE MUTACIJE I INDUSTRIJALIZACIJA ........................................ 28711.1.2. FISKALITETI I ALOKACIJE INVESTICIJA ............................................................... 29011.1.3. POREZI I INVESTICIONI IZBORI ........................................................................... 29111.1.4. POREZ NA DOBIT I TROŠKOVI UPOTREBE KAPITALA .............................................. 29311.1.5. OPOREZIVANJE I TROŠKOVI FINANSIRANJA PREDUZEĆA ........................................ 29411.1.6. EFEKTI OPOREZIVANJA DOBITI FIRMI NA PREDUZETNIŠTVA I RIZIK ......................... 29611.1.7. INDUSTRIJSKA POLITIKA I DRŽAVNA POMOĆ PREDUZEĆIMA ................................... 30011.1.8. JAVNI RASHODI U FUNKCIJI FINANSIRANJA PRIVREDNOG RAZVOJA ......................... 30111.1.9. FISKALNI RASHODI .......................................................................................... 30311.1.10. PORESKI PODSTICAJI I STIMULANSI .................................................................... 305

11.2. REGIONALNA FISKALNA POLITIKA ................................................................................. 31611.3. FISKALNI EFEKTI NA NAUČNOISTRAZIVAČKI RAD I KADROVSKI POTENCIJAL......................... 32411.4. FISKALNI EFEKTI NA TEHNIČKO-TEHNOLOŠKI PROGRES..................................................... 32411.5. FISKALNI EFEKTI NA DRUŠTVENO-EKONOMSKU I SOCIJALNU INFRASTRUKTURU ................... 325

12. FISKALNA POLITIKA RASPODELE I USPOSTAVLJANJE NOVIH ODNOSA IZMEĐU RADA (NADNICA) I KAPITALA ........................................ 326

13. STOP-GO FISKALNA STRATEGIJA ................................................................................... 32913.1. STOP - GO BUDŽETSKA STRATEGIJA ................................................................................ 332

14. JAVNI RASHODI I MONETARNO-KREDITNI TOKOVI ................................................. 33614.1. KOORDINACIJA FISKALNE I MONETARNE POLITIKE ........................................................... 33814.2. FISKALNI DEFICIT, JAVNI DUG I CROWDING OUT .............................................................. 343

15. MONETARNA I FISKALNA POLITIKA I POLITIKA TRAŽNJE I PONUDE: STABILIZACIONA POLITIKA I DRŽAVNA INTERVENCIJA ......................................... 356

PREDGOVOR

“Rešenja koja nude ekonomisti nisu ništa manje obmanjujuća nego što su bila rešenja teologa na čije su mesto došli. Pa, ipak, ne smemo napustiti nadu da ekonomika može učiniti napredak ka nauci, odnosno veru u to da prosvećivanje nije beskorsno.”

J. Robinson

Knjiga je koncipirana tako da u osnovi obuhvati ključne fi nansijske institute, institucije, mehanizme, mere i instrumente ekonomske, odnosno fi nansijske politike; dakle, ono što u osnovi portretira fi skalnu teoriju i politiku (javne fi nansije), ali i ono što reprezentuje društveno-ekonomsku i socijalno-infrastrukturnu dimenziju javnog sektora (fi nansijska ekonomija) i što refl ektuje kvalitativno-kvantitativne rekonsideracije fi skalnih efekata (poreskih i budžetskih) u društvenoj reprodukciji (mikro i makro fi skalna analiza). U suštini udžbenička grada inkorporira relevantne društveno-ekonomske i fi nansijko-socijalne aspekte fi skalne ekonomije sa stanovišta makroekonomskih i mikroekonomskih opservacija, teorijsko-metodoloških konsideracija i operativno-praktičkih aplikacija poreske makro-ekonomije, budžetske analize i ekonomije javnog fi nansiranja.

Beograd, 2010. Autor

Imaj vremena za rad -to je cena uspeha.Imaj vremena za razmišljanje -to je izvor moći.Imaj vremena za igru -to je tajna mladosti.Imaj vremena za čitanje -to je osnova mudrosti.Imaj vremena za prijateljstva -to je put sreće.Imaj vremena za sanjarenje -to je put ka zvezdama.Imaj vremena da voliš i da te vole -to je privilegija bogova.Imaj vremena da gledaš oko sebe -suviše je kratak dan za sebičnost.Imaj vremena za smeh -to je muzika duše.

Irska iskrica

P R V I D E O

JAVNA EKONOMIKA VERSUS JAVNE FINANSIJE - Ekonomija javnih usluga -

13

1. JAVNE POTREBE

Društvene potrebe se zadovoljavaju uslugama koje se koriste u podednakom obimu,1 budući da se ove potrebe ne zadovoljavaju putem tržišta, cena i preferencija potrošača. Ljudi koji ne plaćaju za usluge ne mogu biti isključeni2. iz koristi koje proističu iz upotrebe javnih potreba, jer su koristi nezavisne od doprinosa korisnika usluga. Društvene potrebe su, po pravilu, kolektivne, koje se, preko mehanizama alokacije javnih rashoda i poreza, svode na tzv. “priznate potrebe”,3 koje se zadovoljavaju proizvodnjom društvenih dobara.4

U ekonomskoj teoriji se obicno pravi razlika između tzv. čistih i nečistih društvenih dobara.5 Kod nečistih društvenih dobara korist je na raspolaganju svima i svakom pojedincu u društvu (jer ponuda nije deljiva, a i princip isključenja ne važi). Koristi društvenih dobara se ne ograničavaju na kupca niti potrošnja pojedinaca znači redukciju potrošnje za druge. Na strani ponude društvenih dobara karakteristični su sledeći faktori:6 nedeljivost ponude, nedelovanje iskijučujućeg principa, uticaj spoljnih i unutrašnjih komponenata, nemogućnost utvrdivanja preferencije na tržištu, i problem odredivanja “pravog” obima potrošnje i alokacije društvenih proizvoda za zadovoijavanje potreba.7 Porezi, kao cena društvenih dobara, stoga, moraju biti alocirani u funkciji, ostvarenja ravnoteže i reprodukovanja ekonomske strukture.

Kod tzv. nečistih društvenih dobara, za razliku od čistih društvenih dobara (koja nisu predmet ponude i tražnje na tržištu), moguće je sresti deljivu ponudu i cenovno isključenje iako društvo reguliše njihovu produkciju i cenu (kultura, obrazovanje, zdravstvene usluge, npr.), kao i preferencije korisnika (potrošača) usled iracionalnosti ponašanja potrošača i indiferentnosti prema pojedinim korisnicima.

1 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973. god. st. 72 Kod individualnih potreba prisutan je princip isključenja3 Musgrave, op. cit., st. 11.4 U literaturi nalazimo upotrebu brojnih termina: javna dobra (public goods Herber), društvena dobra

(social goods Musgrave), kolektivna dobra (collective consumption goods Samuelson i biens collectifs Sapona), pa prema tome, i na javne potrebe (public wants, les besoins publics) i na javnu potrošnju (public consumption ili public expenditure) itd. (B. R. Herber, Modern Public Finance: The Study of Public sector economics, R. D. Unwin, 1971, st..21, R. Musgrave, The Theorv of Public Finance, Mc Graw-Hill,1959 st. 2.; P. A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditore, Review of Economics and Statistics, novembar 1954, st. 18., B. Soporta, Contribution Methodologique a l’etude de loffre des services minicipaux. R. S. F., april-jun 1971. st. 21-36. Gmy Terny, Economie des services collectifs et de la depance publique, Paris, Dunod, 1971, st. 51. i 94.; B. S. Sahni, Public Expenditure analysis, Rotterdam University Press, 1972; I. U. Burkhead, Public expediture, Chicago, Aldine-Atherton, Inc. Graw-Hill, 1970. st. 2. A. Wolfelsperger, Les biens collectifis, P. U. F., Paris 1975. st. 35-60., L. Hey, Economics of Public Finance, Pitman, Oxford, 1972, st. 4-5. i 123-125.

5 P.A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, novembar, 1954. i R. A. Musgrave, The Thoery of Public Finance, Mc Graw-Hill, 1959. st. 9-10.

6 J. G. Head, Public Goods and Public Policy, Public Finance 3/62. st. 197-220. i Merit Goods and Revisited, Finanzarchiv 2/69. st. 254-258. i dr M. Bešter, O finalnem oziroma medfaznom značaju družbenih služb, Ekonomska revija, 1-2/70. st. 41-47.

7 Dr Ž. Ristić i dr S. Komazec, Menadžment ljudskih resursa, ABC Glas, Beograd, 1993.

14

Fiskalna strategija

Nematerijalni elementi društvenog standarda, po prirodi, razvrstavaju se u dve grupe potreba: opštedruštvene i zajedničke potrebe. Prve su opšteg karaktera i ne mogu se deliti medu korisnicima. Delatnost društvene uprave, delatnost društveno-političkih organizacija i delatnost narodne odbrane su delatnosti od opšteg društvenog značaja i od posebnog društvenog interesa. Rezultati rada u ovim delatnostima su opštedruštvena dobra za sve članove društvene zajednice. Usled toga, pogrešno je ove delatnosti tretirati kao svojevrsnu društvenu režiju, koja apsorbuje znatan deo viška rada radnika u materijalnoj proizvodnji.

Za razliku od zajedničkih potreba, opštedruštvene potrebe ne mogu se individualizovati, deliti među korisnicima i kroz cenu naplaćivati niti se mogu prevesti na princip protivnaknade, protivčinidbe i pojedinih preferencija korisnika. Ove potrebe imaju atribut opštosti i pođednako su dostupne svim članovima društvene zajednice u jednakom obimu. Za ovaj tip potreba karakteristični su visoki društveni prioriteti, širi društveni interesi, širi krug korisnika usluga javnog karaktera, elementi primarne prinude u nadoknađivanju troškova plaćanja poreza i obligatnosti u korišćenju usluga delatnosti od opšteg društvenog značaja, i elementi društvene režije. U procesu zadovoljavanja opštedruštvenih potreba nije moguća razmena radnih ekvivalenata niti je moguće definisati jedinicu usluge i pojedinačnog korisnika, jer su usluge nedeljive. Konačno, rezultati rada u delatnosti opštedruštvenog karaktera su opšta društvena dobra za sve članove zajednice.8

Drugi tip potreba je područje zajedničkih potreba, u kome egzistira princip jednakosti, solidarnosti, uzajamnosti, korisnosti, deljivosti, preferentnosti ili indiferentnosti interesa i zajedništva. Obrazovanje je, pre svega, elemenat društvenog standarda, atribut razvoja ličnosti, uslov zapošljavanja, osnov ličnog dohotka, potencija izjednačavanja na lestvicama kvalifikacione strukture i bitan faktor društveno-ekonomskog razvoja. Socijalna komponenta (socijalna zaštita dece, omladine, porodice, nezaposlenih, starih, iznemoglih i nezbrinutih lica), nadalje, reprezentuju materijalnu garanciju minimuma životnog standarda određenih kategorija stanovništva. Deca, omladina i porodica, kao reproduktivna osnova društva, u duboko humanom društvu ne treba da osete istorijske korene socijalne razlike i društvene nejednake šanse u životu ili otuđenost generacije.9 Radno sposobno stanovništvo koje nije uključeno u društveno-ekonomska zbivanja putem zaposlenosti, iz bilo kojih razloga, ostaje van društva, van radnog potvrđivanja u društvu. Okrenuto prozorima biroa zapošljavanja (pošto je pred vratima red) i uprtim setnim očima u novinske stupce oglasa radnih mesta (pošto se (ne) traži odgovarajuća kvalifikacija), neaktivno radno sposobno stanovništvo, u većoj ili manjoj meri, podleže socijalnoj patoiogiji ili pasoškom viziranju. Solidamost i uzajamnost, kao društvene vrednosti u oblikovanju životnog

8 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973, st. 7-13. i 69-71., dr M. Bešter, Specifično tržište slobodne razmene rada, u “Sistem društvenog finansiranja”, Informator, Zagreb. 1977. st. 120. i Grupa autora, Sistem društvenog fmansiranja, Ekonomsku institut, Zagreb 1981, st. 23-28., J. E. Head, Public Goods and Public Policy, Public Finance 3/62, st. 147/-220. i P. A. Samuelson, The Pure Theorv of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, novembar 1954, st. 218-226.

9 Dr J. Đorđević, Nauka prema društvenim najednakostima, u “Kritika socijalnih ra2lika”, “Komunist”, Beograd, 1972, st. 36-42.

15

Javna ekonomika versus javne finansije

standarda, socijalno zbrinjavanje starih, iznemoglih i lica bez izvora prihoda, politikom invalidsko-penzijskog osiguranja i politikom socijalne pomoći, izraz je društvene garancije boljih uslova života u materijalnom smislu. Ali, produžavanje životnog veka implicira i aktivan stav društvene zajednice prema ovom segmentu stanovništva, kako se ne bi određeni pojedinci osećali odbačenim, zaboravljenim, otudenim, suvišnim i izgubljenim i nakon uloženog rada i ostvarenih rezultata rada u toku radnog veka.10 Iznalaženje novih aktivnosti i društvenih funkcija je posebna društvena briga, pogotovu demokratskog društva, kao antitetza kapitalističkim i etatističkim društvima sa privatizovanim, otuđenim, usamljenim, odbačenim i suvišnim ličnostima.11

Za razliku od opštedruštvenih potreba, zajedničke potrebe, koje se zadovoljavaju uslugarna društvenih i socijalnih delatnosti, karakterišu kolektivni oblik korišćenja, zajednički interes korisnika i davalaca usluga, ekvivalentna razmena radnih ekvivalenata (rezultata rada), širi krug stvarnih ili potencijalnih korisnika, identifikacija pojedinačnih ili grupnih usluga i solidarnosti.

Kod ovih usluga prisutan je neposredan lični i zajednički interes i korist koja proističe ne samo iz uticaja usluga na unapređenje materijalne proizvodnje (usluge međufaznog karaktera). U sferi zajedničkih potreba evidentna je neprimenljivost principa isključenja (jer korisnici usluga koji ne doprinose plaćanju ne mogu biti isključeni iz koristi isto kao što i platioci doprinosa ne moraju koristiti usluge). Korist je, dakle, nezavisna od doprinosa, jer se potrebe na principu solidarnosti mogu uživati i bez plaćanja doprinosa. Na području društveno verifikovanih, ekonomski sankcionisanih, socijalno srazmernih i finansijski “priznatih” zajedničkih potreba (kao i usluga društvenih i socijalnih delatnosti), prema tome. egzistiraju principi jednakosti, solidarnosti, uzajamnosti, korisnosti, deljivosti, preferentnosti, interesa i zajedništva, budući da su ove potrebe i usluge uslov stvaranja nove društvene skale vrednosti, uslov razvoja socijalne ličnosti, uslov demokratskog načina proizvodnje i potrošnje, izraz socijalne sigurnosti radnih ljudi i gradana, faktor porasta produktivnosti rada, dohotka, društvenog i životnog standarda, i faktor društvenog, ekonomskog i socijalnog razvoja. Konačno, u sferi zajedničke potrošnje, skalu preferencija (ili indirektnosti), tipične sklonosti u kategorizovanim potrebama, stepen zadovoljenja potreba i način rasporeda troškova na korisnike utvrduju zajedno, ravnopravno, ugovorno, demokratski, planski, javno i neposredno korisnici i davaoci usluga u okviru ili preko fondova i u neposrednim odnosima “udruživanja” sredstava, mada preferencije i raspored troškova počivaju i na društvenoj oceni i principu ekonomske sposobnosti, uz prisustvo elemenata supsidijarne prinude, naročito u delatnostima od posebnog društvenog interesa.12

10 J. Fourastie, Civilizacija sutrašnjice, Naprijed, Zagreb, 1968. st. 56-76.11 R. Rihta, Civilizacija na raskršću, “Komunist”, Beograd, 1972. st. 148-206. i dr. M. Pećujlić, Horizonti

revolucije, Institut za političke studije Fakulteta političkih nauka, Beograd, 1970. st. 361-373.12 Dr V. Tričković, Životni standard u koncepciji dugoročnog razvoja, Ekonomist 1/75, str. 164- 165.,

dr E. Berković, Kvalitet životnog standarda, Ekonomski institut, Beograd, 1977, st. 38., dr. R. Stojanović, Društvene potrebe i društveni ciljevi, Hrejologija I, 1969, st. 113-130., dr Z. Pjanić, O socijalnim potrebama, Hrejologija I 1969, st. 97-112., dr B. Šefer, Dohoci, potrošnja i živomi standard sedamdesetih godina, Ekonomski institut, Zagreb, 1972, st. 48-56., dr B. Horvat, Ljudske potrebe i strategija socijalističkog preobražaja, Gledišta 4/78, st. 261-270., S. Jakšić, Osvrt na razvoj teorije o ljudskim potrebama, Socijalna politika 5-6/76, st. 5-10. Grupa autora, Sistem društvenog finansiranja;

16

Fiskalna strategija

Zajedničke potrebe svojim društvenim implikacijama i ekonomskim efektima prevazilaze uski finansijski tretman. Mnogoznačne su funkcije zajedničkih potreba: formiranje činilaca razvoja proizvodnih snaga, podizanje društvene produktivnosti rada, povećanje životnog standarda, ublažavanje socijalnih nejednakosti, postizanje materijalno-socijalne sigurnosti, povećanje tempa privrednog rasta, itd.

Razvoj zajedničkih potreba, stoga, treba posmatrati kao suštinski deo vizije izgradnje novog tipa društva i društvene nadgradnje, budući da predstavljaju komponentu posrednog ili neposrednog, uspostavljanja određene ravnoteže između materijalnih i nematerijalnih faktora ekonomskog razvoja. Zajednička potrošnja sadrži početne, embrionalne oblike raspodele prema potrebama i predstavlja protivtežu širenju socijalnih diferencijacija, kao rezultat nagrađivanja prema radu i tržišnih principa privredivanja. Zajednička potrošnja, nadalje, predodređena je da osigurava i potpomaže svestraniji razvoj socijalne ličnosti, zadovoljavanja njenih autentičnih potreba, da unosi značajne elemente humanizacije u područje potrošnje i da formira nove obaveze života i novi tip gradana. Zajednička potrošnja, takođe, vrši ulogu egalizirajućeg faktora, koji deluje u pravcu ublažavanja razlika u životnom standardu, relativizovanje regionalnih konflikata u nivou zadovoljavanja zajedničkih potreba, redukovanja razlika između sela i grada i eliminisanja socijalnih razlika između jednakih.13 Zajednička potrošnja, isto tako, posredstvom organizovane mreže društvenih delatnosti snabdeva privredu neophodnim elementima za sopstveni razvoj u obliku novih stručnih znanja, novih naučnih i tehničkih otkrića, novih upravljanja resursima, novih načina proizvodnje. Zajednička potrošnja pođednako je motivisana i razlozima ekonomske efikasnosti, potrebom podizanja nivoa obrazovanja, kvaliteta znanja i proizvodne sposobnosti proizvođača i ljudi. Motivisana je, dakle, zahtevima ekonomskog rasta, koji postaje funkcija obrazovanja, naučno-istraživačkog rada, tehničko-tehnološkog progresa, novatorstva i racionalizatorstva.

Zadovoljenje zajedničkih potreba vrši se na principu jednakih potreba.14 Međutim, udeo pojedinih kategorija i socijalnih grupa stanovništva u korišćenju usluga društvenih delatnosti je neujednačen, budući da je ovo učešće često povezano sa materijalnim mogućnostima, kupovnom snagom, mestom stanovanja korisnika usluga, izgrađenim kapacitetima davalaca usluga itd. Korišćenje usluga obrazovanja, kulrure, zdravstva i nauke, prema tome, nije rezultat samo prava na upotrebu tih usluga. Dugoročan je proces stvaranja približno jednakih šansi za sve korisnike usluga, što je osnovni preduslov ujednačavanja socio-ekonomskih nejednakosti i porasta društvenog blagostanja gradana.

No, socijalne potrebe društva ne mogu biti bez standarda, kriterijuma i društvenih merila; već na njima trebalo bi zasnovati planove obima i strukture briga o deci, omladini, porodici (kao osnova reprodukcije društva) i o nezaposlenom

Ekonomski institut, Zagreb, 1980, st. 24-25, i dr. M. Bešter, Specifično tržište slobodne razmene rada, u “Sistem društvenog fmansiranja”, Informator, Zagreb, 1977, st. 119-138. i O finalnom i međufaznom karakteru usluga društvenih službi, Socijalna politika 1/70, st. 34.

13 Dr N. Cobaljević, O potrebi kompleksnijeg i dugoročnijeg pristupa kolektivnoj potrošnji, Ekonomska misao 1/78. st. 45-53.

14 Dr J. Štahan, Zadaci i problemi realizacije socijalne politike, Ekonomist 2-3/78. st. 370-380.

17


aktivnom stanovništvu (kao osnovne “zamene” penzionisanih radnika i invalida rada i osnove za stavljanje u pokret novoinstalisanih mašina) jedno, a društvena briga o starima, iznemogiima i neobezbeđenim licima i penzionisanim licima drugo. Relativna ograničenost materijalnih resursa osnov je za distribuiranje ovih društvenih potreba. Potrebe upošljavanja nezaposlenih mladih kvalifikovanih kadrova npr. poslednjih godina često su u koliziji sa potrebama invalidsko-penzijskog osiguranja. Porast nezaposlenih i njihovih potreba materijalnog obezbeđenja (kao posledica tehnoloških viškova rada, priliva aktivnog stanovništva, transfera poljoprivrednog stanovništva, migracije i povratka radnika sa privremenog rada u inostranstvu, prekovremenog rada zaposlenih i zaposlenost penzionera) dovodi dalje u pitanje primenu tehničkog progresa i školovanje relativno skupih visokostručnih kadrova, i otvara proces nužnog, neekonomskog smanjenja radnog vremena, potpunijeg korišćenja kapaciteta i radnog vremena, uvodenja treće smene i pomeranje starosnog limita penzionisanja. Alternativna nova zaposlenost nova tehnika, novo zapošljavanje prinudno penzionisanje različito se reperkuruje na produktivnost i ekonomski razvoj. Nova tehnika povećava produktivnost i smanjuje zaposlenost i, na toj osnovi, povećava materijalne izdatke za socijalne potrebe nezaposlenih. Novo zapošljavanje smanjuje produktivnost i povećava penzijske korisnike. Novo zapošljavanje smanjuje produktivnost i povećava penzijske korisnike. Trend dužeg življenja (produženje prosečnog trajanja života) i trend penzionisanja radnika za sve manje godina starosti, u tom kontekstu, dovode do toga da penzijski fondovi postaju sve manje dovoljni za sve veći broj penzionera i sve manji broj platiša doprinosa, pri čemu penzijski dohodak postaje stešnjen.

Zdravstvena zaštita stanovništva, kao nematerijalni faktor, takođe, je dostupna svim socio-ekonomskim kategorijama stanovništva na principu jednakih potreba. Zdravstvene potrebe elemenat su racionalnog iskorišćavanja radnog vremena, faktor zdravstvenog stanja nacije, elemenat životnog standarda, faktor produktivnosti rada i faktor psiho-fizičke kondicije radnih Ijudi.

Najzad, kultura, takođe, kao nematerijalni elemenat,15 je osnova razvoja ličnosti, faktor kulturnog razvoja uopšte, uslov stvaranja nove društvene skale vrednosti, činilac stvaranja novih preferencija i potreba.

15 Ibidem, st. 380.

18

2. RAST JAVNIH RASHODA I EKSPANZIJA JAVNOG SEKTORA

Dugoročni porast javnih rashoda uslovljen je ekspanzijom javnog sektora u svim zemljama tržišne privrede. Rast državne aktivnosti bio je povećan kako povećanjem nivoa budžeta “javne zajednice” tako i porastom državne intervencije u svim oblastima ekonomske aktivnosti. Uzroci takvog rasta javnog sektora, odnosno javnih rashoda prvenstveno se nalaze u ekonomskoj prirodi državnog intervencionizma i u onome što je Musgrave uslovno kategorizovao kao tehničko-demografske i sociološke faktore.16 Uska veza između faktora rasta javnih rashoda može biti problematična i često arbitrarna, pogotovu u širokoj lepezi kvalifikacije determinanata u prošlosti, sadašnjosti i budućnosti. No, ratne opasnosti, militarističke koncepcije, naoružanje, vojne intervencije, politika hladnog rata i sukobi vojnih sila preko ekspanzije vojnih izdataka s jedne strane, i ekonomske krize, recesije i nezaposlenosti, preko ekspanzije ekonomskih i socijalnih transfera, i troškova nacionalizacije, s druge strane, mogu se smatrati prvorazrednim faktorima rasta javnih rashoda u prošlosti, sadašnjosti i budućnosti. Peacock i Wiseman su, posmatrajući tzv. Teffet de deplacement”, dokazali da se javni rashodi ne povećavaju samo zbog rasta tražnje za javnim uslugama već i usled modifikacije koncepcije gradana i političara o “fordeau fiscal tolerable”, koji iz straha od krize države prihvataju povećanje poreza i nove metode za prikupljanje dodatnih resursa budžeta.17

Bind, međutim, tvrdi da je Peacock-Wisemanova hipoteza plauzibilna, jer u vertikalnom pomeranju javnih rashoda dolazi do diskontinuiteta.18 S druge strane, rast javnih rashoda usluga je i pojava novih troškova, u prvom redu socijalnih izdataka, koji su se uvećali i nakon izlaska iz ekonomske krize usled promena koncepcije o ulozi države i potrošnje javnog sektora delatnošću državnih preduzeća. Peacock-Wisemanova analiza pokazala se ipak korisnom, pošto je demonstrirala da rast javnog sektora nije isključivo uslovljen rastom tražnje za javnim uslugama, kao funkcije rasta društvenog proizvoda, već i političkim mehanizmom koji javnu tražnju konkretizuje efektivnim javnim rashodima i snabdeva disponibilnim materijalnim i finansijskim resursima. Koncepcija nove uloge države nije povećana simultanim “deplacement-om” tolerantnog fiskalnog tereta. Naime, Wagnerov zakon, koji je postulirao temporalni rast učešća aktivnosti države (javnog sektora) u društvenom prozvodu (relativni rast javnih rashoda) u uslovima rasta per capita društvenog proizvoda, implicira dohodnu elastičnost tražnje javnih dobara superiornije od jedinice; ali ne eksplicira kako dohodovnu

16 R. Musgrave, Fiscal Systems, Yale University Press, New Haven, 1969. st. 69-71.17 A. T. Peacock i J. Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, Allen and

Unwin, London, str. 24-26.18 R. M. Bird, “Wagner’s “Law” of Expanding State Activity, Finances publiques 1/71 st. 14-15.

19


elastičnost javnih rashoda (registrovanih u domenu socijalnih usluga)19 provocira porast neophodnih prihoda za njihovo finansiranje koji implicitno, posredstvom političkih varijabiia, utiče na nivo stopa oporezivanja.20 To je, dakako, krucijalno pitanje, koje ne rešava “zakon” o evoluciji javnih rashoda iz prostog razloga što povećanje učešća fiskalnih prihoda u nacionalnom dohotku ne povlači neophodno pitanje stopa oporezivanja i što privredni rast i inflacija uvode progresiju ne samo apsolutnog nego i relativnog nivoa prihoda bez modifikacije fiskalne legislative (jer je elastičnost fiskalnih prihoda superiornija od jedinice u odnosu na nacionalni dohodak).21 To, pak, znači da su javni rashodi u budžetskoj praksi uslovljeni i mehanizmom ekonomskog rasta sa fenomenima tehničko-tehnološkog progresa, urbanizacijom, intenzifikacijom industrijalizacije, gradskom koncentracijom populacije, izmenom socioekonomske strukture stanovništva, deklinacijom rasta poljoprivrednog sektora, društveno-ekonomskom infrastrukturom, sektorom usluga, obrazovanjem, zdravstvom, kuiturom, socijalnom zaštitom, i sl. Usled toga, država je pozvana da interveniše proširenjem sopstvenih funkcija i aktivnosti, i delatnosti javnog sektora u celini, što je za posledicu imalo povećanje relativnih troškova u procesu pružanja javnih usluga i zadovoljavanja javnih potreba. Niži nivo produktivnosti u javnom sektoru u odnosu na privatni sektor u tržišnim privredama po definiciji je značio porast javnih rashoda. Niska celovna elastičnost tražnje javnih rashoda “omogućavala” je činjenicu: smanjenje javne tražnje naspram povećanja cena (troškova) javnih usluga.

Pored navedenih društvenih, ekonomskih i socijalnih faktora, na permanentni rast javnih delatnosti i političke determinante, kao što su evolucija koncepcije o sekundarnoj roli države, politički profil buduće društvene zajednice, politička ubeđenja biraća, ideologija vladajuće klase i interesnih grupa, opredeljenja radničke klase, participacija radnika u upravljanju i donošenju odluka (odlučivanje), odnosi svoga “laisser-faire-ista” i “intervencionista”, razrešenje protivurečnosti između rada i kapitala, sukoba između dostignutog nivoa materijalnih proizvodnih snaga i stepena razvoja produkcionih odnosa, i prodora socijalističkih koncepcija o izgradnji nove vizije budućeg društva. Za ocenu ovih i prethodnih faktora bitna je tzv. funkcionalna dezagregacija koja je od fundamentlanog značaja za predvidanja i prognoziranje dinamike (i strukture) javnih rashoda22 i budući razvoj javnog sektora i državnog aparata.

U tom kontekstu bitna su tri pristupa ovoj problematici, i to: (1) deskriptivni pristup, (2) pozitivni pristup i (3) normativni pristup.23 Ovi pristupi su važni iz razloga što teorijski rasvetljavaju “organizaciju” alokacionu funkciju javnog sektora, odnosno alokaciju resursa, kombinujući četiri moguća modela alokacije (allocation, affectatiton) sredstava i proizvodnje usluga. Institucionalno opservirano, značajne su različite organizacione forme alokacije koje javni autoriteti mogu ili

19 S. P. Gupta, Public Expenditure and Economic Growth: A Time-Servies Analysis Finances publiques 4/67 st. 423-471. i Public expenditure and Economic Development A Gross Section Analysis, Finanzarchiv, okiobar, 1968, st. 26-41.

20 L. Weber. L’analvse economique des depences publiques, P.U.F., Paris, 1978. st. 19.21 J. Burklead i J. Miner, Public Expenditure, Macmillan, London, 1971. st. 2.22 R. H. Haveman i J. Margolis, Public Expenditure and Policy Analvsis, Chicago, Rand Mc Nally,

1977.23 OECD, Evolution des depences publiques, Paris, 1978.

20

Fiskalna strategija

da kombinuju ili biraju najpovoljniji od potencijalno mogućih: (1) javna dobra (i usluge) su besplatno distribuirana i proizvedena od strane javne vlasti, (2) dobra (i usluge) su besplatno distribuirana od strane države, ali proizvedena od strane privatnih preduzeća, (3) dobra su prodata na tržištu, a proizvedena od strane javne vlasti i (4) dobra su prodata na tržištu, a proizvedena od strane privatnih preduzeća. Ove “forme” alokacije resursa su, prema tome, od presudnog značaja za “razvoj” javnog sektora, za “širenje” uloge države i za “dinamiku” javnih rashoda sa izvedenim implikacijama na planu zadovoljavanja javnih potreba i budućih odnosa

“ekonomije i politike”.24

24 F. Ecalle, L’economie des services, P.U.F., Paris, 1989.

21

3. INTERAKCIJE EKONOMIJE I POLITIKE

Političko-ekonomski modeli omogućavaju analizu globalne međuzavisnosti ekonomije i politike u čijem epicentru stoji vlada koja “integriše” ekonomske i političke snage (sile). Vlada ovde nastoji da maksimizuje svoje sopstvene koristi, vodeći računa o sopstvenom reizboru i koristima birača. Akcije vlade determinisane su ekonomskom situacijom i odgovomošću pred biračima za eventualne ekonomske i socijalne poteškoće.25 Sondaža javnog mnenja između izbora jeste indikator vladi za rezultate budućih izbora. Relacija između ekonomske situacije i vladine pozicije predstavlja se sada u formi funkcije popularnosti. Slab indeks popularnosti preti uspehu na novim izborima i sugeriše vladi da preduzme političke instrumente za amelioraciju ekonomske situacije. Ovakvo ponašanje vlade Frey opisuje posredstvom tzv. političke funkcije:26

koja indicira funkciju popularnosti vlade, koja zavisi od ekonomskih varijabli nezaposlenosti, inflacije i rasta dohotka, i od upotrebe instrumenata ekonomske politike (kao što su budžetski rashodi za dobra i usluge, i transferi), ideologije, perspektive, reizbora i stanja budžeta. Prezentirani političko-ekonomski model često se u praski pojedinih zemalja empirijski proverava u formi polimetrije kako bi se egzaktnije ocenila apresijacija ili depresijacija popularnosti vlade. Frey, u tom smislu, daje jednačinu generalne procene:27

popularnost (t) = konstanta + a1 [nezaposlenost, C(t)] +

a2 [inflacija, I(t)] + a3 [rast dohotka, H(t)] +

a4 [depresijacija popularnosti DEP(t) + e(t)].

25 B. S. Frey, Economice Politque modeme, P.U.F., Paris, 1985, st. 181-182.26 Ibidem, st. 182.27 B. S. Frey, op. cit. st. 184.

22

Fiskalna strategija

U ovom kontekstu, populamost vlade (t) zavisi negativno od stope nezaposlenosti (s) i stope inflacije (i), i pozitivno od rasta nacionalnog raspoloživog dohotka (h), kao i od parametara (a1<0, a2<0, a3<0, a4<O), vremena (t), vrednosti konstante stepena depresijacije popularnosti (DEP), koja uključuje jednu veštačku varijabilu (e), koja raste sa protokom vremena od izbora. No, i u slučaju deficitarne ili suficitarne popularnosti vlada mora da vodi računa o javnim rashodima, koji su determinisani ideologijom u slučaju suficitame populamosti, ekonomskim poteškoćama na ravni budžeta i platnog bilansa, i administrativnim (birokratskim) preprekama. Bez obzira na ekonomsko-politički ciklus na globalnoj krivoj populamosti, vlada mora da bude svesna efekata preduzetih političkih mera na njenu populamost, koja se postiže merama ekspanzivne finansijske politike uoči izbora. Usled toga, Frey28 tvrdi da su javni izbori (u pogledu javnih dobara i infrastrukture) bazirani na neoklasičnoj makroekonomiji.

28 Ibidem, st. 197.

23

4. JAVNI IZBORI

Javni izbori (public choice, choix collectif) u teoriji i praksi reprezentuju nivo ekonomskih istraživanja. Oni zahtevaju aplikaciju modemih ekonomskih metoda u oblasti političkih procesa u formi kombinacije ekonomije i politike, počev od teorije Arrowa o “mogućnosti” agregacije individualnih preferencija u društvenoj funkciji blagostanja, istraživanja Blacka o usvajanju pravila izbora prostom većinom, teorije Downaa o konkurenciji između partija, studija Buchanana i Tullocka o izboru pravila u konstitucionalnom nivou i teorije grupa Olsona.29 Teorija javnih izbora je u međuvremenu obogaćena razvojem mikroekonomske teorije (pošto se individue racionalno ponašaju kako u ekonomskom tako i u političkom domenu; dakle, bez obzira da li se nalazi u ulozi proizvođača, potrošača, poreskog obveznika i političara), razvojem teorije javnih finansija (naročito teorije javnih dobara i eksternalija), razvojem teorije igara i polimetrije i ekonometrije, razvojem ekonomske teorije blagostanja i razvojem teorije javne ekonomike (koja stavlja akcenat na budžetske odlike i funkcionisanje javnih sektora); rečju opštim razvojem tzv. netržišne ekonomije.

Međuzavisnost ekonomije i politike dolazi do izražaja u domenu javnih izbora, naročito u okviru ponude i tražnje javnih dobara i infrastrukture. Čak se i teorija ekonomskog rasta (modemi modeli rasta) ne može egzaktno eksplicirati bez uključivanja uticaja javnih izbora na ekonomske odluke. Najpre, infrastruktura, koja uključuje energiju, transport, okruženje, nauku, obrazovanje i sl., ima širok uticaj na rast, pogotovu sa stanovišta investicija, na privatai kapital i na tehnički progres.30 U relaciji sa privrednim rastom, infrastruktura je, u svom najvećem delu, javno dobro “otvoreno” za sva fizička i pravna lica. Istovremeno, društvo i privredu infrastrukturnim dobrima snabdeva država čija je količina i distribucija politička, definisana nezavisno od tržišne logike i mehanizma cena. Stoga, i kažemo da je rast infrastrukture indirektni ekonomski rast, a i sam razvoj infrastrukture mora da prati razvoj privredne aktivnosti. Praktično, razvoj infrastrukture, kao pretpostavke rasta, treba da je asimiliran u privrednom razvoju (jer su kapaciteti infrastrukture determinanta rasta). Između proizvodnje i infrastrukture postoji uska korelacija. Zato je i odlučujuća relacija između varijacije takva (stopa rasta nacionalnog dohotka) i skokova (infrastruktura).31 Disponibilna infrastruktuma dobra u odnosu na njihovu tražnju podiže stopu investicionih randmana, što konstituiše faktor ubrzanog rasta nacionalnog dohotka. Sledeći graf upravo pokazuje relaciju između kapaciteta infrastrukture, nivoa ekonomske aktivnosti i marginalnog kapitalnog koeficijenta.32

29 B. S. Frey, Economie po!itique moderne, P.U.F., Paris, 1985. st. 91.30 B. S. Frey, Economie politique moderne, P. U. F., Paris, 1985, st. 89.31 B. S. Frey, Economie politique moderne, P. U. F., Paris, 1985, st. 89.32 Ibidem, st. 139.

24

Fiskalna strategija

Pored uticaja na produktivnost kapitala, infrastruktura utiče i na tehnički progres, koji i reflektuje relaciju između kapaciteta infrastrukture i ekonomske aktivnosti. Rast tekućih rashoda za formiranje infrastrukture, stoga, u pravilu ima dugoročni efekat na stopu privrednog rasta. Samim tim, raste i značaj politike za rast, jer snabdevanje društva i privrede infrastrukturnim dobrima nije determinisano tržištem već političkim odlukama.33 Razvijena infrastruktura, po političkom rezonu, ne zahteva dodante razloge za infrastrukturu, tako da i vlada profitira kod birača samim činom nepodizanja poreza i činjenicom što diversifikovani infrastrukturni kapacitet doprinosi rastu proizvodnje i produktivnosti bez inflacije. U suprotnom, sve je obrnuto: dodatna infrastruktura zahteva dodatne rashode države; dodatni rashodi impliciraju dodatne poreze; dodatni porezi i porezi smanjuju raspoloživi dohodak i akumulaciju; javni kapital supstituiše privatni kapital; marginalni kapitalni koeficijent se povećava, stopa privrednog rasta se smanjuje, tehnički progres se usporava; javna vlast gubi poverenje, birači menjaju raspoloženje34 Ciklični karakter infrastrukture, dakle, primetan je kao i kod privrednog rasta.

U literaturi se obično navode brojni faktori (determinante) rasta javnih dobara i usluga, među kojima se naročito ističu sledeće:35 (1) demografske, socijalne i ekonomske promene, (2) promene prava korisnika, (3) rast tražnje, (4) tehničko-tehnološki naučni, obrazovni i kultumi napredak, (5) razvoj kapaciteta “proizvodnje” javnih dobara i usluga, (6) promene u sistemu zadovoljavanja (finansiranja) javnih potreba, (7) rast javnog sektora, (8) rast cena usluga, (9) povećanje zaposlenosti u javnom sektom, (10) povećanje ličnih dohodaka radnika u javnom sektom, (11) porast inflacije, (12) porast materijalnih troškova, (13) radno-intenzivni karakter

33 Opširnije: R. L. Frev, Infrastruktura, Mahr, Tiibingen, 1972. i J. Stohler, Zur rationalen Planung der Infrastruktur, Konjunkturpolitik, Vol. 2., 1965.

34 K. J. Annow, Social Choice and Individual Values, Wiley, N. York, 1963. i D. J. Mayston, The Idea of Social Choice, Macmillan, London, 1974.

35 Uporedi: Dr S. Letica, Kriza i zdravstvo, Stvarnost, Zagreb, 1984. st. 94-96.

25


javnih službi, (14) povećanje broja korisnika usluga i utilizacije itd. Prezentirani faktori po pravilu odslikavaju obim, strukturu i dinamiku javnih potreba. No, ekonomisti radije preferiraju termin tražnja, koja uvek podrazumeva određenu količinu dobara i usluga, koja je određena faktorima dohotka, relativnih cena i sklonosti potrošnji. Zato je koncepcija ekonomista u koliziji sa tradicionalnom doktrinom javnih institucija i javnih radnika, koja, bazirana na principima etike, humanosti, solidamosti i uzajamnosti, preferira koncept potreba iz koga se derivira efektivna tražnja u formi zadovoljavanja javnih potreba (javna potrošnja) utilizacijom javnih dobara i usluga. Takav pristup je, u osnovi, omogućio da se ranije teorijski i empirijski bihevioralni model tražnje - utilizacije.36 No, potrebe se uvek ne izražavaju kao tražnja niti tražnju uvek sledi utilizacija.

Davaoci usluga su u mogućnosti da deluju na proces kreiranja tražnje usluga i da u diskrecionoj formi utiču na porst outputa i cena. Na taj način, davaoci usluga, sami sebi, omogućavaju da “prodaju” više usluga po tekućim cenama i da, preko rastuće ponude, utiču na obim javne potrošnje. Ponuda deluje na potrošnju na dva načina:37 (1) ponuda uslovljava rast cena usluga i (2) ponuda uslovljava porast tražnje. Kreiranje ponude i tražnje uslovljeno je ekonomskim, socijalnim doktrinama, organizacionim, finansijskim, etičkim i subjektivnim motivima. Sa ekonomskog stanovišta, u sistemu plaćanja po usluzi, interes davaoca usluga je što veći obim pruženih usluga i što veća utilizacija dobara i usluga za zadovoljavanje potreba. Sa socijalnog stanovišta, interes je i korisnika i davalaca usluga da se upotreba javnih dobara i kolektivnih usluga forsira i na principu solidarnosti i uzajamnosti. Sa organizacionog aspekta, organizaciona šema javnih ustanova i institucija je tako postavljena da omogućava dvostruku i višestruku utilizaciju dobara i usluga, i zadovoljavanje istih potreba kod više ustanova. Sa finansijskog aspekta, promene u sistemu finansiranja javnih usluga sa većom decentralizacijom sankcionišu rastuće trendove tražnje i ponude usluga.38 Sa doktrinarnog i etičkog aspekta, davaoci usluga po svaku cenu teže hiperprodukciji dobara i usluga, stelujući na njihovu apsorpciju i prinudno trošenje. Konačno, sa subjektivnog stanovišta, teži se po svaku cenu da rastuća ponuda odgovori izazovu rastuće tražnje nezavisno od troškova i raspoloživog dohotka.

No, tržište, ipak, suboptimalno snabdeva javnim dobrima: od bezbednosti do puteva. Time se praktično opravdavaju javno vlasništvo i centralizacija odlučivanja, regulacija i subvencije. Suprotno od toga, ako se pretpostavi da su poreske obaveze dobrovoljne, poput tržišne razmene, nivo javnih prihoda verovatno bi bilo daleko ispod željenog nivoa javnih rashoda. Taj isti građanin, i kao poreski obveznik i kao potrošač javnih dobara, traži veću količinu javnih dobara i usluga nego što je voljan da za njih plati u formi poreza - a to je poznati paradoks javnog dobra u teoriji javnih finansija, koji su opisali Samuelson, Musgrave i Buchanan.39 Svaki pojedinac ima visoke zahteve za javnim dobrima i kolektivnim uslugama, ali su

36 Uporedi: D. Jurković, J. Štahan i A. Puljić, (Ured.), Ekonomski aspekti zdravstva i zdravstvene zaštite u Zagrebu, Ekonomski institut. Zagreb, 1982.

37 A. Williams i R. Anderson. Efficiencv in the Social Services, B. Blackwell, Oxford i M. Robertson, London, 1975.

38 D. C. Mueller, Public Cloice: A. Survey, Jurnal of Economic Literature, Vol. 14., 1976.39 The Economic Borders of the State, Oxford Review of Economic Policy 2/86.

26

Fiskalna strategija

veoma malo spremni da tome doprinesu iz prostog razloga što ispravno računaju da nivo javne “produkcije” neznatno zavisi od njihovog doprinosa. Potreban je, prema tome, takav poreski sistem koji podstiče tzv. istinoljubivo poresko ponašanje u kome se svako obavezuje da plati u javni fond “svu razliku svog razlikovanja od praktičnog vrednovanja”, jer će se svakom isplatiti da istinoljubivo prijavljuje svoja vrednovanja javnih dobara i usluga (Buchanan).40

40 V. Gligorov, Javna dobra, Ekonomska politika 1804/86. st. 8.

27

5. MODERNE TEORIJE INSTITUCIJA

Javni izbori često se posmatraju kao moderna teorija institucija koje ocenjuju ponašanja vlade, političkih partija, grupne interese i interese administracije (birokratije). U tom sklopu, ekonomsku teoriju konkurencije političkih partija u pogledu javnih izbora elaborirao je Downs na osnovu analize pozicija dveju rivalnih partija, preferencija glasača i preduzete politike od strane vlade. Downs polazi od proste situacije u kojoj partija levice i partija desnice teže da formiraju vladu na bazi okupljanja većine glasača prema svojim programima. Pozicije ovih partija nisu uravnotežene, jer raspodela preferencija glasača nije ravnotežno distribuirana, prvenstveno iz ideoloških razloga i ubeđenja glasača. Konkurencija izmedu partija sada otvara problem “centra” pridobijanjem glasača iz ove zone na bazi prilagođavanja ponudenog programa. “Eksploatacija” glasova ne postoji iako glasači teže dapoboljšaju svoj položaj na bazi ponuđenog programa zavisno od varijabilnosti fiskalnih troškova i nivoa korisnosti od javnih distribucija. Glasači, prema tome, racionalizuju svoje participacije u izborima apstiniranjem korespondentnih programa (ili jednostavnim apstiniranjem). Politički programi konkurentskih partija u epicentru “zgusnuto” anglobiraju gamu preferencija birača-glasača, koji igraju ključnu ulogu u “pravljenju” većine od manjine. Krajnji cilj glasača (naročito prosečnog) jeste respektovanje njihove težnje za javnim dobrima i suma troškova u vidu doprinosa potrošača ovih dobara. A pošto su cene javnih dobara fiksirane individualno za svakog u trenutku izbora ponudenog programa u procesu izbora, glasač, kao potrošač javnih dobara i korisnik javnih usluga, koncentriše svoju pažnju na poreze koje treba platiti u korelaciji sa produkcijom javnih dobara i usluga. Pri tome, glasač očekuje neto korist iako su marginalni fiskalni doprinosi ekvivalentni marginalnim troškovima proizvodnje javnih dobara (Paretov optimum). Uslov egaliteta između marginalnih troškova jeste korespondentna fiskaina cena dispoziciji ponude javnih dobara (Lindahlova solucija), koja odgovara tražnji glasača. Tek sada glasač otkriva svoje preferencije i pokazuje svoju spremnost da doprinese pokriću troškova proizvodnje javnih dobara opredeljenjem za njemu odgovarajući program političkih partija u procesu izbora i konstituisanja vlade, koja tek treba da sprovede političke odluke kolektivno izražene.41Izabrana vlada u daljoj proceduri elaborira program javnih rashoda za različite kategorije potreba (škole, bolnice, vojska, sudstvo, socijalna zaštita itd.) i preduzima mere za ostvarivanje ekonomskog programa, integrišući političke i ekonomske akcije.

Dosadašnje stabilizaciono-političke teorije su najvećim delom polazile od toga da su političke instance uvek nastojale da ostvare određene makro socijal-ekonomske ciljeve u odnosu na zaposlenost, inflaciju i tempo rasta. Tradicionalnim ekonomskim školama, prema tome, nedostajala je samostalna teorija koja bi se bavila procesom donošenja ekonomsko-političkih odluka u javnom sektoru. Škola

“Public choice” (javni izbor) ili “Public choice theorv” (teorija javnog opredeljenja) 41 A.K. Sen, Collective Choice and Social Welfare, Oliver and Boyd, Edimbourg i London, 1970.

28

Fiskalna strategija

upravo pokušava da pronađe politička obrazloženja slične vrste kakva se koriste u istraživanjima tržišnog ponašanja, da razvije teoretske osnove donošenja ekonomsko-političkih odluka u javnom sektoru i da popuni granično područje izmedu političke ekonomije i političkih nauka.42 Polazeći od paralela izmedu donošenja političkih i ekonomskih nauka i Wieksellovih analiza odnosa izmedu rashoda i poreza, Buchanan istražuje kako da se javni sektor i političke odluke izgrade na jedinstvenom principu sa ciljem da se dode do obostranih koristi, a ne da se na politički proces gleda samo kao na mehanizam za preraspodelu resursa i kao na konstitucionalne smernice u konstelaciji interesa za prevaljivanje troškova povećanja standarda sadašnje generacije na buduće generacije.

U tom kontekstu, Buchanan naglašeno favorizuje uravnoteženi budžet kao jedan od bitnih načina za nametanje ograničenja političkim liderima, suprot-sta vljajući se onome što se označava kao neodgovorna razuzdanost kejnzi jan-ske ekonomije u formi nagomilavanja budžetskih deficita u javnom sektoru.43 Povezivanje između poreza i javnih rashoda tako se iznova smatra važnim zadatkom. Paralela između ekonomskih odluka na tržištu i političkih odluka u javnom sektoru je očigledna. I, onako kao što tržišno ponašanje počiva na dobrovoljnoj razmeni rada i usluga tako i političke odluke moderne države morale bi biti usmerene u pravcu ostvarivanja koristi za sve učesnike kako bi svaki građanin mogao da računa na dobit od akcija “države blagostanja” ukoliko vrednost kolektivnih mera za svakog prevazilazi ono što je on sam doprineo u formi poreza. Stoga se pri donošenju odluka valja rukovoditi tržišnim principima da bi se ojačao ekonomski položaj institucije, u čije ime se i donosi politička odluka, a ne da se podiže opšte blagostanje. (Buchanan)

5.1. Interesne grupe i rast državnog aparata

Becker44 je razvio model interesnih grupa, koje vrše pritisak i uticaj na vladu da bi ostvarile čiste redistributivne dohotke. Osnovna pretpostavka, po njima, jeste da se porezi, subsidije, regulacije i drugi politički instrumenti koriste da podignu dobrobit uticajnih grupa. Becker pretpostavlja da dohodak treba da bude raspodeljen između interesnih grupa - sa grupama koje dobijaju subsidiju (S) i sa grupama koje plaćaju porez (R). Ukupan iznos subsidija primljenih od ovih interesnih grupa treba da je manji od ukupnog iznosa naplaćenog poreza zbog troškova transakcija od prikupljanja i raspoređivanja subvencija i gubitaka od negativnih početnih efekata, kada se prihodi oporezuju i subsidije rastu. U tom sklopu, svaka grupa primenjuje pritisak da poveća ili smanji svoje subsidije ili poreze. U samom procesu pritisaka postiže se svojevrsna jednakost u kojoj se pritisak sa porastom subvencija izjednačava sa pritiskom za snižavanje poreza. Pri tome marginalna cena primene dodatnog pritiska se izjednačava sa marginalnim dobitkom od sniženih poreza ili povećanih subsidija. Beckerova analiza implicira činje nicu da vlada zaista obezbeđuje javnim 42 N. Tideman i G. Tullock, A New and Superior Process for Making Social Choice, Journai of Political

Economy, Vol. 84., 1976.43 D. C. Mueller, Public Choice, Economica, Paris, 1982.44 G. C. Becker, A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence, Quarter]y

Journal of Econ’omies, Vol. 83, 1983, 1983. st. 371-400.

29


dobrima interesne grupe, pri čemu ras hodi i porezi, koje izazivaju interesne grupe, imaju više nego redistributivne karakteristike.

Ovoj analizi pridružili su se i Nosth i Wallis45 koji su povezali rast vlade sa aktivnošću interesnih grupa, povlačenjem paralele između rasta vlade i rasta zapošljavanja. Ovo izaziva povećanje transakcionih troškova usled organizovanja tržišne privrede sa rastućom specijalizacijom, koja kreira mnoštvo interesnih grupa. Interesne grupe vrše pritisak na vladu koja se povećava uporedo sa redistribucijom.

U sferi javnih izbora sve zanimljivija postaje tzv. funkcija političke popuiarnosti. To je takva funkcija utiliteta koja promenu utiiiteta zadovoijstvo birača stavija u funkciju odstupanja prirodnih nivoa proizvodnje i cena od tekućih. A to je potpuno na liniji Filips-Okunovog modela meduzavisnosti inflacije, rasta i nezaposlenosti, iz koje se izvodi tzv. Damubušov indeks neprijatnosti za vladu. Za ove relacije sada je važna i Manku-Olsonova teorija o interesnom predstavljanju, čime se taktički ukazuje na političke cikluse izbora koji utiče na dobit prioriteta. No, funkcije utiiiteta vlade i pojedinca se međusobno raziikuju: pojedinci su skioniji rastu vlade su skionije inflaciji.46 Za pojedinca je važno odstupanje stvamog od prirodnog nivoa proizvodnje. Za vladu je važno odstupanje stvame od očekivane inflacije. Ograničenja funkcije utiliteta su, dakie, očigledna. Zato se u model uvodi Gorman-Ričarksonova varijabiia “podrške birača”, koja se kreće između 0 i 1, u zavisnosti od reaiizacije postavijenih ciljeva.

5.2. Birokratija i rast državnog aparata

Vlada može da raste ne samo zbog rastućih javnih rashoda, koje iziskuju građani (i birači), interesne grupe i zakonodavci, već i zato što ih iziskuje i njena birokratija, koja nudi vladine programe (Mueller). Autonomna snaga birokratije vodi rastu vlade, jer birokratija ima monopol da ozakoni veći budžet u sprezi sa zakonodavstvom.47 Računica je jasna: veća mogućnost za povećanje plata, veća mogućnost za povećanje administrativnog aparata, veća mogućnost za povećanje troškova za nemerljive outpute, veća mogućnost za napredovanje, prestiž i uticaj itd. Državna birokratija u koprodukciji sa zakonodavstvom i interesnim grupama

“pravi” veće jedinične troškove kada nudi merljive outpute nego što te troškove imaju privatne firme. “Premeštaj” neke delatnosti iz privatnog sektora u javni sektor, po praviiu, udvostručuje troškove, jer birokraija sa menadžerima spasava pojedine firme od bankrotstva.48 Pored toga, birokratija može forsirati giasače da izglasaju viši nivo vladinih rashoda od žeijenog nivoa, što se na sledećem grafu49 može videti.45 D. S. North i J. J. Wallis, American Govemment Expenditures: A Historical Perspective, American

Economics Review, Vol. 72., 1982. st. 336-340.46 A. M. Okun, The Political Economie of Prosperitv, Norton, N.York, 1970.47 R. A. Musgrave, Leviathan Cometh Or Does He?, u H.F. Ladd i T.N. Tideman (Ed.), Tax and

Expenditure Limitations, Urban Institut, Washington, 1981, st. 77-120.48 T. E. Borcherding, Budgets and Bureancrats: The Sources of Govemment Growth, Duke University

Press, Durham, 1977. st. 62.49 T. Romer i H. Rosenthal, Political Ailocation, Controlled Agendas, and the Status Quo, Public Choice,

Vol. 33., 1978. st. 27-43. i D. C. Mueller, op. cit., st. 25.

30

Fiskalna strategija

government size in a bureaucrat-budget setter model

Na grafu, krive U1, U2 i U3 reprezentuju indiferentne (prosečne) krive srednjeg birača u zajednici odredenoj preko jedinica privatnih dobara koje traži birač i javno obezbeđnih G. Budžetska linija (BB’) pritiska, okrenutog prema biraču, određuje udeo poreza za troškova snabdevanja G-om, dok G0, kao najželjenija veličina G-a srednjeg birača, određuje udeo poreza u budžetski pritisak BB’. Za društvenu zajednicu najpovoljniji je nivo G0, kao output po tzv, većinskom pravilu. No, glasačima birokratija predlaže izbor količine javnih dobara između Gi i G2, jer budžetski aparat “gura” prosečnog birača da glasa za viši nivo troškova. A to stvara materijalnu osnovu da se “širi” vlada i uveća državni aparat. Birokratska sposobnost da uvećava budžet iznad tražnje gradana ili zakonom utvrđenog iznosa zavisi od njihove veštine da predstavi stvame cene i količine javno obezbeđenih dobara na znatno višem nivou. Ali, rast birokratije verovatno zavisi i od njene apsolutne veličine.

Mueller to demonstrira modelom u kome Gt predstavlja iznos javno obezbedenih dobara gradanima (kao zakonska prava tražnja), Bt ukupnu veličinu budžeta i B,Gt birokratsku sposobnost da se forsiraju veći troškovi od same tražnje gradana:

B G e tt t t t tab= > =α α α, ,1

Ako iznos traženih javnih dobara raste po konstantnoj stopi, koja je jednaka stopi rasta nacionalnog dohotka: Gt = cent

B c tetab nt= ;

dok rast budžeta (g) iznosi:

g I B I B a B B nn t n t t t= − = −( ) +− −1 1

31


Stopa rasta budžeta (g) prevazilazi stopu rasta nacionalnog dohotka (n). Sa rastom budžeta raste a,. Rast u veličini budžeta u suštini nominuje njegov relativni porast koji se iznova povećava sa njegovom apsolutnom veličinom. Model Muellera je u principu saglasan sa obrascem rasta vladinih rashoda proučavanih u SAD kroz protekla dva veka. Stabilan trend rasta troškova potvrdio je i Tullock50 u kritici Meltzera i Richarda o visokoj korelaciji stvarnog dohotka i vladinog rasta.

Rastući trend javnih rashoda u sklopu već ekonomski predimenzionisane državne intervencije pokrenuo je pitanje: kako država obavlja svoje javne funkcije; kako upravlja javnim resursima, kakva je efikasnost javnih rashoda, da li je alokacija finansijskih resursa racionalna i sl. Evaluacija javnih aktivnosti države je doskora bila relativno zapostavljena problematika u okviru ekonomske analize javnog sektora, odnosno “rashoda garantovanih resursa”.51 Trebalo je da obim javnih rashoda prede granicu od 45-55% društvenog proizvoda pa da se konačno shvate potrebe ekonomske evoiucije države, njene administracije, njenih organizacija i institucija.52 Ali, tada je javni sektor već reprezentativno ekonomski baiast: predimenzionisana javna administracija (koja se samoreprodukuje po tzv. Parkinsonovom zakonu), hipertrofirana ekonomska i socijalna kompozicija javnih rashoda (sa autonomnim rastućim trendom u formi Wagnerovog zakona), redukujuća proizvodnja javnih dobara i kolektivnih usluga (redukcionizam u obrazovanju, zdravstvu, nauci i kulturi sa primesama reprivatizacije), rastuća neefikasnost alokacije javnih novčanih resursa i neracionalnost u zadovoljavanju javnih potreba.

5.3. Evaluacija javnih aktivnosti i fiskalna iluzija

5.3.1. Evaluacija javnih aktivnosti

U sklopu evaluacije javnih aktivnosti Greffe53 distancira tri grupe problematike: (1) ona koja se tiče javnih dobara i usluga, kojima država, odnosno javna administracija snabdeva potrošača u skiadu sa svojom odgovornošću u sklopu javne proizvodnje. distribucije i alokacije dobara i usluga, (2) ona koja se odnosi na organizaciju javnih preduzeća, semi-public organizacija i javne administracije u pogledu efikasnosti, i (3) ona koja implicira analizu “politika” kao društvenog rezultata. Ove tri grupe problematika Greffe54 povezuje sa normativnim i pozitivnim pristupom: prvu problematiku povezuje sa normativnim pristupom analizi troškovi koristi i sa pozitivnim pristupom zadovoljenju javnih potreba. drugu problematiku povezuje sa normativnim pristupom analizi birokratije i sa pozitivnim pristupom analizi organizacije javnog sektora, treću problematiku povezuje sa normativnim pristupom Policy Science (science des politiques) i sa pozitivnim pristupom

50 G. Tullock, Funher Tests of a Rational Theorv of the Size of Government, Public Choice, Vol. 41. 1983. st. 419-421.

51 FOECD, Depences publiques affektee au programe de garanties de ressources. Paris, 1977.52 N. Tideman i G. Tullock, A New and Superior Process for Making Social Choices, Journal of Political

Economv, Vol. 84., 1976.53 X. Greffe. L’evaluation des politiques sociales, Recherches economiques et sociales. No 13-14, 1985.54 X. Greffe. L’evalution des activites publiques Problems economiques. No 1942, 1985. st. 11.

32

Fiskalna strategija

analizi javne politike. Međutim, za našu analizu je od posebne važnosti paradigma javnog upravljanja javnim aktivnostima koja eksplicira efikasnost funkcionisanja javnih institucija i racionalnost organizacije javnog sektora. Simon i Greffe, u tom sklopu, biraju dve fundamentalne optike: normativni i pozitivni pristup ekonomskoj analizi birokratije.55

un modéle simple du comportement bureaucratique

U normativnom pristupu, brojni ekonomisti, okupljeni oko škole “javnih izbora”, teže da dokažu uticaj birokratije na procesu “labavljenja”, društvene kontrole i na degradaciju prava svojine.56U privatnim firmama menadžeri se separišu od akcionara iako im se ciljevi ne suprotstavljaju. Menadžeri, u tom kontekstu, maksimiraju vrednosti od prodaja (Baumal) i investiraju deo proizvoda u svoju korist (Williamson), uključujući i koristi za akcionare. U javnim fimama, međutim, menadžeri su podređeni javnoj administraciji, koja utiče na’kontrolu u pogledu količina i cena nezavisno od mogućih gubitaka u poslovanju i degradacije javnog vlasništva. Na scenu, dakle, stupa birokratija koja teži da maksimira svoje koristi na bazi monopola u današnjem obliku i u raspolaganju informacijama. Interes je birokratije da maksimira količinu dobara (iako to nije racionalno s

55 H. Simon, Administrative Behavior, Mac Millan, N. York, 1977. i X. Grefe, Analvse ćconomique de la birocratie, Economica, Paris, 1981.

56 W. A. Niskanen, Burencracy and Representative Gevrsnment, Altherton Adline, Chicago, 1971.

33


društvene tačke gledišta) i da izvlači koristi iz diskrecionog budžeta (pod uslovom da finansira rashode koji su profitabilni), uz neracionalno širenje javne produkcije, koja utvrđuje materijalnu poziciju birokratije, (što se i na grafu Greffea vidi).

Na grafu, Greffe57 je pokazao ravnoteže sa različitim kombinacijama birokratije. Naime, ako je cilj birokratije maksimiziranje koiičine U = U (Q)o, situacija ravnoteže je u tački H u kojoj se diskrecioni budžet koristi za finansiranje proizvodnje sa gubicima (I = J). A ukoliko je cilj birokratije da maksimira u svoju korist U = [U (B-C)] tačka ravnoteže se smešta u G u kojoj je diksrecioni budžet maksimiziran za fmansiranje javne produkcije iz koje birokratija izvlači maksimalne koristi preko diskrecionog rashoda. No, ako je cilj birokratije da simultano maksimira količinu i diskrecioni budžet, funkcija korisnosti dobija formu U = U (Q, B-C). Funkcija je predstavljena skupom indiferentnih krivih sa optimumom u tački F. Sada se diksrecioni budžet koristi, jednim delom, za finansiranje javne proizvodnje (G-K) i, drugim delom, za finansiranje diksrecionih rashoda (G-J). Na taj način se dolazi do hiperprodukcije javne proizvodnje i hipertrofiranih javnih troškova bez obzira na produktivnost, efikasnost i racionalnost javnog sektora.58

To je, istovremeno, i materijalna osnova za autonomni rast birokratije.Za razliku od normativnog pristupa ekonomskoj analizi birokratije,

pozitivni pristup, polazeći od teorije organizacija Simon-a i teorije upravljačke kontrole, insistira na nestrogom distanciranju organizacije javnog sektora od organizacije privatnog sektora kako bi se empirijski verifikovala teza da homo administrativus ne treba da bude daleko od homo economicusa, s jedne strane, i da racionalnost, u javnom sektoru ne mora uvek biti limitirana, s druge strane.59 U osnovi, teži se aplikaciji mikroekonomske teorije kako bi se eliminisali profitabilni ciljevi birokratije, koja ima monopol u raspolaganju informacijama i monopol u odlučivanju o redistribuciji i alokaciji javnih rashoda pomoću kojih maksimira svoje koristi.

5.3.2. Fiskalna iluzija

U principu, birokratija može da obmane zakonodavstvo u procesu “legalizovanja” stvarnih troškova outputa (javna dobra i usluge) naduvavanje cena i količine nematerijalnih dobara u budžetima finansiranja.60 Hipoteza fiskalne iluzije pretpostavlja da sada zakonodavstvo može da obmane građane u pogledu veiičine javnih rashoda i državnog aparata.61 Objašnjenje fiskalne iluzije o veličini vlade (države) predstavlja da gradani “mere” veličinu državnog aparata preko veličine njihovih poreskih računa. Za proširenje vladinog aparata zakonodavno-izvršna vlast povećava gradanima poresko opterećenje, koje inače oni ne žele dobrovoljno da podnesu. Ukoliko su povećana poreska opterećenja “prerušena”,

57 X. Greffe L’evaluationdes activites publiques, Problemes economiques, No 1942, 1985. st. 13.58 R. Laufer i C. Paradeise, Le principe bureaucrate: Machiavel au pays du marketing, Flammarion, Paris

1982.59 P. Gilbert, Le controle de gestion dans les organizations publiques, Editions d’organization, Paris,

1980. i M. Crozier, Le phenomene bureaucratique, Ed. Seuil, Paris, 1971.60 D. C. Mueller. Public Choice, Cambridge University Press, Cambridge, 1979.61 A. Puviani, Teoria dell’Illusione Finanziaria, Instito Editoriale Internazionale, Milano, 1973., st, G.

Brennan i J. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fisical Constitution, Cambridge University Press, Cambridge, 1980.

34

Fiskalna strategija

onda gradani imaju iluziju da je vlada manja nego što je u stvarnosti i da, stoga, državni aparat može da raste iznad željenog nivoa gradana (Mueller). Ali, da bi poreska opterećenja presušila, potrebno je ispitati vrste poreskih opterećenja kako bi se direktni porezi, koji su očigledniji u smislu preteranog rasta vlade, preobrazili u indirektne poreze, koji su mnogo manje očigledni (isto onako kao što je emisija novca za finansiranje budžeta nevidljiv prihod za građane).

Oates62 je, kompletirajući empirijsku literaturu o fiskalnoj iluziji, prezentirao listu od pet pretpostavki: (1) poresko opterećenje je teže kritikovati što je složenija poreska struktura, (2) rentijerima je teže procenjivati njihov udeo u porezima na imovinu nego kućevlasnicima, (3) ugrađena poreska povećanja su zbog progresivnosti poreske strukture manje shvatljiva od legalizovanih promena jer čine elastičnu poresku strukturu sprovodljivijom za rast vlade u odnosu na neelastične poreske strukture, (4) implicitna buduća poreska opterećenja, usled sadašnjih dugova, teže se potcenjuju u odnosu na ekvivalentne tekuće poreze i (5) građani ne razmatraju ogromne sume gotovinskih subsidija prema njihovoj vladi kao što ne bi činili ni prema sebi (flvpaper effect). Iznete pretpostavke su međusobno povezane u rastu državnog aparata iako, same po sebi, ne obezbeđuju udarno objašnjenje rasta vlade. Nije zapravo jasno da li je fiskalna iluzija kratkoročna obmanjujuća na birače sa stanovišta omogućavanja privremenog povećanja troškova ili je stalni pratilac birača sa stanovišta neograničenog pokrivanja veličine vlade. Poreski revolt u zapadnim zemljama u 70-im godinama i revolt na budžetske deficite u 80-im godinama dramatično su, preko Gramm-Rudmanovog računa u SAD, sugerisali da fiskalna iluzija ne sme stalno da kvari predviđanja birača.63 U celini, posmatrano, fiskalna iluzija objašnjava zašto je vlada mogla da naraste više nego što građani žele, ali ne objašnjava zašto je došlo do toga. Da li je diskreciono pravo javne administracije i paternalističke države moćno sredstvo, u okviru fiskalna iluzija objašnjava zašto je došlo do toga. Da li je diskreciono pravo javne administracije i paternalističke države moćno sredstvo, u okviru fiskalne iluzije, za širenje javnog sektora i povećanje vladinog aparata pod firmom sprovođenja “volje naroda”. U gotovo svim razvijenim zemljama OECD to je stvarnost, osim Švajcarske i Japana.64

62 W. E. Oates, On the nature and measurement of Fiscal Illusion: A Survev, University of Maryland, Working Poper. Vol. 85, 1985. st. 26.

63 V. Tanzi, Public Expeditive and Public Debt: An International and Historical Perspective, u J. Bristow i D. Me Donagh (Ed.), Public Expenditive: The Key Jssues, Institute of Public Administration, Dublin 1984., OECD, The Role of the Public Sector: Causes and Consequences of the Growth of Govemment, Paris, 1985. i K. Brunner, Reflections on the Political Economy of Govemment: The Persistent Growth of Govemment, Schweizerigche Zeitschrift Fur Volkswirtschaft und Statistik, Septembar 1978. st. 649-680.

64 Dr Ž. Ristić, dr S. Komazec i dr. J. Kovač, Ekonomika javnog sektora, ABC Glas, Beograd, 1992.

35

6. EKONOMIJA JAVNIH DOBARA I KOLEKTIVNIH USLUGA: NEOKLASIČNA I KEJNZIJANSKA ANALIZA

Ekonomija javnih dobara i kolektivnih usluga najviše je doprinela da se povuku ne baš sasvim jasne granice izmedu ekonomske i kejnzijanske javne ekonomije. Naime, proizvodnja i distribucija javnih dobara (i kolektivnih usluga) implicira optimalnu alokaciju resursa i optimalnu distribuciju poreskih tereta u procesu zadovoljavanja javnih potreba. U tom kontekstu, neoklasična analiza javne ekonomike inkorporiše proizvodnju i potrošnju javnih dobara, preferencije potrošača (korisnika), ponudu i tražnju javnih usluga, cene dobara i usiuga, korisnost i blagostanje; dakle, sve ono što je karakteristično za mikroekonomske kriterijume poslovanja javnog sektora, uključujući i makroekonomske principe regulacije i intervencije. Kejnzijanska analiza javne ekonomike je u stvari makroekonomska analiza javnog sektora (javnih finansija) u čijem epicentru stoji ostvarivanje ravnoteže pune zaposlenosti, efektivna giobalna tražnja i ekonomski intervencionizam države. Jasno je, prema iznetom, da distanciranje izmedu neoklasične i kejnzijanske javne ekonomike (i analize javnih finansija) ne fungira na precizno formalizovanim kriterijumima. Samim tim, i raspored teoretičara javne ekonomike je neprimeren sa stanovišta njihove sveukupne preokupacije. Jedino sa stanovišta čiste teorije javnih dobara i usluga moguće je razvrstavanje autora. U tom smisiu, i Greffe65 u teoretičare neoklasične javne ekonomike svrstava poznata imena kao što su Buchanan, Samuelson, Margolis, Johansen, Arrow, Tullock, Musgrave, Lindhal, Forrell, ali bez Kevnesa, Dusa, Haavelmoa, Kaldora, Burkleada, Evansa, Hansena, Shawa, Peacocka, Barrerea, Lesnera, Ecksteina, Hicksa, Shoupa, Modigliania. U tom sklopu, Buchanan se okupira kriterijumom institucija koje osiguravaju efikasno zadovoljavanje kolektivnih dobara, situacijom “cavalier libre”, ako fundamentalne prepreke u determinizaciji koherentne politike kolektivne proizvodnje, i, zajedno sa Tullockom, teorijom “konstitucije”, koja modifikuje optimizacije i izbora javnih institucija.66 Samuelson i Margolis okupirali su se razvojem koncepta kolektivnih dobara, čistom teorijom javnih rashoda i komparacijom Bergsonove i Arrowove funkcije blagostanja i korisnosti.67Johansen se okupirao modernom prezentacijom politike determinacije proizvodnje kolektivnih dobara, alokacijom resursa i izborom formi oporezivanja, dok se Arrow okupirao teorijom kolektivnih izbora i amelioracijom teoreme “generalne nemogućnosti”.68 Konačno, Musgrave i Farrell okupirali su 65 X. Greffe, Ekonomie publique, Economica, Paris, 1975.66 J. Buchanan, Theorie economique privee et economie publique, u X. Greffe, Ekonomie publique,

Economika, Paris, 1975. st. 5-11. (preuzet tekst iz knjige “The Demand and Supllv of Public Good”, Rand Mc Nally and Company, Chicago, 1968, st. 1-9.), J. Buchanan, Le cavalier libre, u X. Greffe, op. cit., st. 65-76 i J. Buchanan i G. Tullock, Une theorie economique des constitutions, i u X. Greffe, op. cit., st. 118-131.

67 P. Samuelson. La theorie pure des depences publiques. u X. Greffe, op. cit., st. 12-17. i J. Margolis, Quelques remorques sur la theorie pure des depences publiques u X. Greffe, op. cit.. st. 18-22.

68 L. Johansen. La determination des depences publique selon Lindahl, u X. Greffe, op. cit., st. 52-64 i Nature de l’impot et Theorie du Bien-Etre, u X. Greffe, op. cit.. st. 146-160. i K. J. Arrow,

36

Fiskalna strategija

se determinisanjem tipova aplikacije neoklasične koncepcije javnih fenomena u različitim ekonomskim segmentima države sa stanovišta operacionalne analize javnih rashoda, cost-benefit analize i teorije javnih fmansija (Musgrave), odnosno sa stanovišta teorije cena javnih usluga.69

Teorijom javne ekonomike sa stanovišta walraso-paretijanske i neoklasične analize javnih finansija u smislu optimalne alokacije resursa i raspodelom poreskog tereta u procesu proizvodnje i distribucije javnih dobara i kolektivnih usluga bavili su se brojni autori,70a u prvom redu Wicksell, “Walras, Marshall, Pareto, Edgeworth, Pigou, Bergson, Lindahl, Musgrave, Johansen, Dorfman, Arrow, Sharp, Wolfelsperger, Samuelson, Bowen, Malinvarud, Heod, Barrere, Buchanan, Tullock, Downs, Breton, Olson. Njihova teorija uopštavanja sa tri poznata principa kolektivnih dobara: koncepcije walraso-paretijanske opšte ravnoteže i optimuma, koncepcija tržišne pseudo-ravnoteže i koncepcija političko-ekonomske ravnoteže institucionalnog nominalizma.

U koncepciji walraso-parentijanske opšte ravnoteže, aplicirane u javnim fmansijama, država je samo instrument za omogućavanje individuama da slede svoje personalne interese netržišnim sredstvima na principu optimalne alokacije resursa i optimalne raspodele tereta finansiranja javnih dobara. Optimalni uslov u slučaju privatnih dobara (paretijanski optimum) je da su marginalne stope supstitucije agenata međusobno jednake i da su jednake marginalnoj stopi transformacije71 dok je optimalni uslov u slučaju kolektivnih dobara da se marginalne stope supstitucije dodaju da bi se egalizovala stopa transformacije javnog i privatnog dobra.

Sasvim je legitimno posmatrati da je parcijalna ravnoteža specijalni slučaj opšte ravnoteže pod uslovom da je marginalna korist novca konstanta za svaku individuu. U tom slučaju, cena kolektivnog dobra mora biti jednaka marginalnoj stopi transformacije kolektivnog i privatnog dobra i sumi marginalnih stopa supstitucije dveju individua između javnog i privamog dobra:

P

F

yF

x

y =

δδδδ

odnosno

P

U

YU

X

U

YU

X

y

b

b

b

a

a

a

= +

δδδδ

δδδδ

Consiterations sur la theorie des choix collectits, u X. Greffe, op. cit., st. 77-106.69 R. A. Musgrave, L’analvse Cost-Benegfice et la theorie des Finances Publiques, u X. Greffe, op. cit.,

st. 132-145 i Cost Benefit Analvsis and the Theory of Public Finance, Journal of Economic Literature 3/69. st. 797-806. i M. J. Farrell, Pour une defence de la theorie des prix des services publies, u X. Greffe, op. cit., st. 161-185.

70 Vidi: A. Barrere, Institutions financieres, Dalloz, Paris, 1972. st. 47-119., A. Wolfelspenger, Les biens collectifs, P.U.F., Paris, 1969. st. 39-51, P. a. Samuelson, La theorie pure des depences publiques et de la fiscalite. u Economic publique, Ed. C.N.R.S., Paris, 1968. st. 16-29.

71 X. Greffe, Analyse economique de la Bureancratie, Economica, Paris, 1981.

37


odakle je Py = Pya + Pyb, gde su Xa - privatno dobro individue a, Xb - privatno dobro individue B, u - kolektivno dobro (Ya = Yb = Y), U - korisnost [korisnost individue A: Ua = Ua(XaY) i korisnost individue B: Ua = Ub(Xb, Y) ],

F - funkcija transformacije [F, Xa, Xb, Y=0] Pu - cena kolektivnog dobra. Uslov optimalnosti sa kolektivnim dobrima sada glasi:

P P P

U

YU

X

U

YU

X

y ya yb

a

a

a

b

b

b

= + = +

δδδδ

δδδδ

U oba slučaja, cena kolektivnog dobra je jednaka marginalnoj stopi transformacije javnog i privatnog dobra, odnosno sumi marginalnih stopa supstitucije dveju individua izmedu javnog i privatnog dobra.

Medutim, sa uvodenjem individualnih subvencija akordiranih od strane države (ta i tb kao supstitute za Sa i Sb) uslovi optimalnosti se menjaju, jer ravnoteža proizvodnje implicira budžetsku ravnotežu. Vrednost proizvodnje javnih dobara je sada jednaka sumi subvencija:

P Y t ty a b= +

Kolektivni izbori i odluke države, u tom kontekstu, podržavaju fiksnu korisnost prve individue i maksimiziraju koristi druge individue:

U X Y U i U U X Yb b b a a a, ,( ) = = ( )U krajnjoj instanci, dobija se uslov:

P

U

YU

X

U

YU

X

y

a

a

a

b

b

b

= +

δδδδ

δδδδ

što znači da je uslov ravnoteže istovremeno uslov optimalnosti. Ali, javna ekonomija nije ni “contrainte absolue” ni “ećhange pur”, budući da u njoj egzistiraju specifični zakoni i mehanizmi institucionalne prirode. U osnovi, radi se o tzv. teoriji institucionalnog nominalizma, koja integriše nominalističku koncepciju javnih dobara i nominalističku koncepciju političkih institucija, u smislu elaboriranja operacionalizovane teorije javnih izbora i javne ravnoteže.72 Država proizvodi kako javna dobra tako i političke institucije. I jedno i drugo treba da bude podredeno individualnim izborima u demokratskom društvu u cilju minimiziranja troškova.

72 K. J. Arrow, Social Choice and Individual Values, Wiley, N. York, 1963. i A. K. Sen, Colective Choice and Social Welfare, Oliver and Boyd, Edinburg i London, 1970.

38

Fiskalna strategija

7. KONCEPCIJA JAVNIH POTREBA I MEĐUNARODNA JAVNA DOBRA

7.1. Koncepcija javnih potreba

Javne potrebe pripadaju kategoriji kolektivnih potreba svake društvene zajednice koja ih zadovoljava proizvodnjom kolektivnih koristi. No, to što su javne potrebe kolektivne potrebe ne znači, po Varrereu73 da su sve kolektivne potrebe javne potrebe, jer pojedine potrebe postaju privatne kolektivne potrebe. Na primer, potrebe obrazovanja mogu se smatrati kolektivnom potrebom koja se zadovoljava proizvodnjom javnih koristi od strane društva; ali, ukoliko društvo ne procenjuje da potrebe obrazovanja zadovoljavaju sopstvenim sredstvima, utoliko data potreba postaje privatna kolektivna potreba, koja se zadovoljava privatnom inicijativom. Prema tome, transformacija kolektivne potrebe u javnu potrebu je u diskreciji države, koja integriše zadovoljavanje potreba u sferi sopstvene aktivnosti i socijalizuje ih intervencionizmom. Država, interpretirajući potrebe društva, procenjuje korisnosti i troškove zadovoljavanja kolektivnih potreba, organizuje proizvodnju kolektivnih korisnosti i distribuira javna dobra, što je funkcija javne ekonomike. Javna dobra tako postaju korisna kolektivna dobra koja je proizvela i distribuirala država za zadovoljenje javnih potreba. Proces zadovoljenja javnih potreba, dakle, implicira determinaciju javnih potreba i determinaciju sredstava za zadovoljenje potreba. Oba čina idu zajedno čije se ishodište nalazi u obligaciji potrošnje (javni rashodi). Sredstva za pokriće javne potrošnje država obezbeđuje u okvirima raspoloživog nacionalnog dohotka. A pošto se pokriće potreba finansiranja javne ekonomike sukoboljava sa limitima, država se okreće ekonomskim izborima u pogledu determinacije sredstava za zadovoljavanje potreba (što je i razlog da sve kolektivne potrebe ne mogu da postanu javne potrebe).

Stavljajući svoje usluge (javne) na raspolaganje korisnicima država simultano preuzima na sebe obavljanje finansijske aktivnosti sa ciljem da obezbedi dovoljan kvantum resursa za pokriće javnih rashoda koji su rezultat proizvodnje javnih dobara.74 U osnovi, radi se o naplati poreza koji su nezavisni od korišćenja javnih usluga. Distribucija poreskih tereta je u skladu sa ekonomskim principom mogućnosti poreskog obveznika, dok je distribucija javnih dobara u skladu sa socijalnim principom solidarnosti.

U sektoru javne privrede participiraju različiti konstitutivni organizmi koji proizvede i distribuiraju javne koristi. U tom smislu, i javne koristi su različite. Borrere ih klasifikuje u tri kategorije.75 Koristi od javnog reda, koristi od opšteg interesa i koriosti od partikularnog interesa. Koristi od javnog reda

73 A. Barrere. Institucions financieres, Dalloz, Paris, 1972. st. 98-99.74 J. F. Besson. Economie publique. l’echange sans marche. P.U.F., Paris, 1978.75 A. Borrere, op. cit., st. 104-106.

39


korespondiraju garancijama nacionalne bezbednosti i sigurnosti (vojska, policija, sudstvo) čija proizvodnja implicira relativno visoke troškove često nezavisnih od fundamentalnih principa produktivnosti, ekonomičnosti i rentabilnosti u reprodukciji. Radi se, u osnovi, o tzv. društvenoj režiji ili o tzv. čistim javnim rashodima, kojima se uobičajeno priključuju troškovi administrativnog aparata države. Koristi su po pravilu veće od datih troškova, jer je princip ekonomske evaluacije praktično neprimenljiv.

Za razliku od ovih koristi od opšteg interesa (javna infrastruktura) jesu “predmeti” zajedničke destinacije čiji su troškovi proizvođenja veoma visoki za privatne proizvođače, ali su neophodni za funkcionisanje čitave tzv. mixe ekonomije. Država je primorana da proizvodnju ovih koristi preuzme na sebe i da ih učini pođednako dostupnim svim subjektima i korsinicima u društvu nezavisno od troškova njihove proizvodnje i finansijskih participacija korisnika.

Konačno, koristi ood partikulamih interesa za zadovoljenje javnih potreba dekomponuju se na više tipova, i to: socijaine koristi u vidu režima socijalnih prestacija (usluge socijalnog osiguranja, usluge zdravstva i socijalne zaštite), kultumo-obrazovne koristi, zdravstvene koristi, naučne koristi.

U finansijskoj teoriji, prema tome, egzistiraju brojni termini u kontekstu teorije javnih potreba, i to:76 (1) javne potrebe (public wants, les besoins publics), (2) javna potrošnja (public consumption, public expenditure), (3) javna dobra public goods (Musgrave), (4) kolektivna potrošna dobra collective consumption goods Samuelson, (5) kolektivna dobra biens collectifs (Saporta), (6) čista i nečista kolektivna dobra, itd.

U navedenim teorijskim opservacijama, Samuelson razlikuje javna dobra (public goods) i privatna dobra (private goods) na osnovu toga što privatna dobra nemaju eksteme efekte za druge potrošače, dok javna dobra imaju eksteme potrošne efekte za više lica (ne samo za jedno). Javna dobra su, stoga, raspoloživa u istim količinama za sve korisnike na principu neisključivanja i nerivaliteta.77

Javne finansije (javni sektor) osiguravaju javnim dobrima i sektor stanovništva i sektor privrede i neprivrede van posredništva tržišnog mehanizma. U osnovi, radi se o alokativnom mehanizmu države, kao funkcije sistema javnog finansiranja, bez obzira da li se produkcija i distribucija javnih usluga obezbeđuju na decentralizovanoj ili centralizovanoj osnovi. “Doktrina definiše javna dobra kao dobra koja se odlikuju dvema karakteristikama. Prvo, za razliku od privatnih dobara, njih istovremeno može upotrebljavati više lica, čija potrošnja nije konkurentska, jer korist koju uživa jedan potrošač ne umanjuje korist za ostale. Drugo, pored nekonkurentnosti javna dobra se karakterišu i principom neisključivosti, jer je to moguće postići tek uz nesrazmerno visoke troškove (npr. osećanje sigumosti koje obezbeđuju rashodi za narodnu odbranu). Ovakva javna dobra nazivaju 76 R. Musgrave, The Theorv of Public Finance, Mc Graw Hill, N. York, 1959. st. 2., P. Sa, The Pure

Theory of Public Expenditure, Review of Economic and statistic, novembar 1954. st. 18., R. Saporta, Contribution methodologique a l’etude de l’offre des services municipax, Revue de Science financiere, april-juni 1971. st. 21-26., G. Terny, Economic des services collectifs et de la depance publiques, Dunod, Paris, 1971. str. 51-94., A. Woltelsperger, Les biens collectifs, P.U.F., Paris, 1975. st. 35-60., I. U. Burkhead, Public Expenditure, Mc Graw Hill, N. York 1970. st. 2. i J. Benard, Economie Publique, Economica, Paris, 1985. st. 34-43.

77 J. J. Laffont, Fondement de l’economie publique, Economica, Paris. 1982.

40

Fiskalna strategija

se čistim javnim dobrima”.78 Ali, postoje dobra koja simultano imaju svojstva i privatnih i javnih dobara, ako što su tzv. nečista javna dobra kod kojih nova lica, kao korisnici, ne sprečavaju ranije korisnike da upotrebljavaju, ista dobra, iako im se stepen koristi smanjuje (npr. zdravstvena zaštita).79 “I dok se čista javna dobra ni na koji način ne mogu prodavati ili kupovati na tržištu, jer im je ponuda nedeljiva, a pojedinci nemaju ni potrebe ni interesa da iznose svoje preferencije za njima, obezbeđivanje nečistih javnih dobara moglo bi se, u načelu, organizovati i putem tržišnog mehanizma. Međutim, u uslovima delimične konkurentnosti nečistih javnih dobara pojavljuje se društveni interes da se i njihovo obezbedivanje poveri javnom sektoru, kako odluka korisnika ne bi bila motivisana njihovom ekonomskom snagom i materijalnim mogućnostima”.80 No, kad je reč o javnom sektoru posavlja se pitanje šta je efikasnije i racionalnije u politici snabdevanja potrošača (korisnika) javnim dobrima: centralizovana ili decentralizovana produkcija i distribucija javnih dobara. Budući da alokativna funkcija javne privrede nije neutralna u pogledu prostorne distribucije javnih dobara, problem se svodi na eksplikaciju pitanja da li se javna dobra “rasprostiru” na celokupnoj teritoriji države (federalna ili unitarna) ili na užem području (federalna jedinica, lokalitet).81 “Teorija u načelu preporučuje da bi javna dobra trebalo obezbeđivati i njihove troškove deliti u skladu sa preferencijama stanovnika teritorije na kojoj se osećaju odgovarajuće koristi, pa bi tako ona javna dobra čije se koristi osećaju na celokupnoj državnoj teritoriji trebalo obezbeđivati centralizovano, ona čiji su efekti regionalni na regionalnom planu, i ona čij su efekti lokalni na nivou opštine.”82

7.2. Međunarodna javna dobra

Kako stvoriti uslove za ponudu tzv. međunarodnih javnih dobara za čije obezbeđenje inače nema dovoljno tržišnih stimulansa? Pitanje je s pravom postavio prof. Kindlberger83 sa stanovišta ekonomske problematike, koja se tiče privrednog razvoja i spoljne trgovine. U davanju odgovora na ovo vrlo aktuelno pitanje, prof. Kindlberger je, najpre, podsetio na osnovnu karakteristiku javnih dobara: (1) selekcija, odnosno isključenje pojedinih potencijalnih potrošača je nemoguće čak i putem neograničene potražnje neke od potrošačkih jedinica, (2) privredni subjekti nisu dovoljno stimulisani da proizvode dobra koja imaju karakter javnih dobara usled nesavršenog (finansijskog) tržišta, i (3) imperativna je, stoga, finansijska intervencija od strane države. I, kao što i nacionalno tržište nije u stanju da stimulište ponudu javnih dobara, tako i međunarodno tržište

78 Dr D. Popović, Teorija i praksa fiskalnog federalizma i javne fmansije u novom ustavu Jugoslavije, Finansijska praksa, 1-3/1990. st. 4.

79 R. W. Boadway, Public Sector Economics, Wintrop Publishers, Cambridge, 1979. st. 31-34.80 Dr D. Popović, op. cit., str. 4-5.81 Vidi: R. A. Musgrave i P. B. Musagrave, Public Finance in Theory and Practice, Mc Grow-Hill, Tokyo,

1980. st. 514.82 Dr D. Popović, op. cit., st. 5.83 Ch. P. Kindlberger, Intemational Public Goods without Intemational Govemment, The American

Economic Review, man, 1986.

41


nije u stanju to isto da čini, pogotovu što u međunarodnim okvirima ne postoji nadnacionalna institucija koja bi rekompenzirala tržišne nedostatke.

Iskustva, međutim, govore nam da su tzv. medunarodna javna dobra preduslov za pravilno funkcionisanje međunarodnog ekonomskog i finansijskog poretka. Ali, za to je potrebna međunarodna intervencija, na svetskom nivou, koja bi obezbedila modalitete i za kreiranje uslova za adekvatnu ponudu javnih dobara. Kindlberger, u tom kontekstu, zalaže se za dva moguća rešenja: (1) ili oživljavanje liderske pozicije u medunarodnom ekonomskom stistemu (verovatno SAD) i (2) ili opšti konsenzus svih učesnika na svetskom tržištu. Pošto međunarodne intervencije (kao što su Medunarodni monetarni fond i Svetska banka) i regionalne organizacije (kao što su OECD i EEZ nisu ispunile očekivanja jer su se poistovetile sa centrom moći), Kindlberger se opredeljuje za jačanje liderske pozicije uz očekivanja da lider žrtvuje od svojih interesa u korist interesa medunarodne zajednice.84 Međutim valja napomenuti da alternativni pristup rešavanju problema medunarodnih javnih dobara nikada nije dobio pravu šansu niti je moguće u današnjim uslovima (“medunarodna vlada”), koja bi rekompenzovala nedostatke tržišnog mehanizma u proizvodnji, alokaciji i distribuciji javnih dobara, svetskom socijalizacijom.

84 A. Berlin, Droit fiscal communitaire, P.U.F., Paris, 1988.

42

8. SOCIJALNI MENADŽMENT

8.1. Upravljanje socijalnim troškovima

»Ukoliko novac ne stigne do sirotinje« predstavlja važnu socijalnu opomenu politici prilagodavanja. Sve lošija socijalna slika (i siromašenja), medutim, ima svoja ekonomska uporišta. Stabilizacioni programi (od ortodoksnih preko heterodoksnih do neortodoksnih miksova) ne trpe previše pohvala sa stanovišta socijalne reoperacije. Svi makrostabilizacioni programi odnosili su se na monetarnu i fiskalnu politiku, kao prve runde stabilizacionih zahteva. Preporučenim potezima trebalo je skresati budžetske deficite, uvećati poreske prihode i inflaciju staviti pod kontrolu. Apresijacija valute vezivanjem za dolar trebalo je da otvori drugu tranšu strukturnih programa. Oni su, pak, sa svoje strane povlačili trgovinsku liberalizaciju, deregulaciju i privatizaciju. Isti paket preporučivali su i međunarodne institucije, i regionalne organizacije, i nacionalni konsultanti i još uvek niko ne sumnja u delotvornost svoga leka (osim što se njihovi pacijenti koprcaju i što su troškovi visoki).

U programima, proces socijalnog prilagođavanja praktično nigde nije ni otpočeo. Inače, sam proces nije ni usmeravan niti koordiniran. Otuda i potiču ozbiljna upozorenja, jer je socijalna cena troškova već sprovedenog i predstojećeg procesa prilagodavanja iznenadujuće visoka. To, ipak, pokazuje da socijalna dimenzija tranzitornih procesa ni u jednom od viđenih stabilizacionih i strukturnih programa nije strogo ekonomski shvaćena. Socijalno prilagodavanje posmatra se, kao stavka, koja podleže procesu rekonsideracije, tek kada se svi prethodni potezi povuku. Smatralo se da će se socijalno prilagođavanje obaviti u hodu, uz poresku i investicionu politiku, koje treba da povuku »lokomotivu« razvoja. Ali, to je bila pogrešna ekonomska kalkulacija, koja »operaciju posle« baca u vodu. Upozorenje na neophodnost hitnog gradenja socijalnih institucija, socijalne infrastrukture i socijalnih programa stiže, međutim, dosta kasno (pošto povratak kapitala ne zaobilazi siromašne).

Latinoamerička i istočnoevropska iskustva već upozoravaju savremeni svet, medunarodne institucije, krupni kapital i tvorce makroekonomskih programa prilagodavanja na značaj socijalnih tema. Socijalni menadžment je empirijski apsolviran: društveni proizvod pada, broj nezaposlenih se povećava, zarade zaposlenih su sve nedovoljnije, pomoći nezaposlenima više nema. Loša situacija sve se više pogoršava uvodenjem mera prilagođavanja. Implementacija prvih mera prilagodavanja u latinoameričkom i istočnoevropskim zemljama prepolovile su prosek nadnica, prosek potrošnje po stanovniku i socijalna davanja, koji su, kao najpouzdaniji socijalni indikatori, prestali da postoje.

Narasli troškovi socijalne politike postaju sve više važan indikator socijalnih tenzija, koji opterećuje program prilagodavanja. Poreska politika, od koje se mnogo

43


očekivalo, nije dala nikakve efekte. Ona se i dalje vrti u ekvilibrijumu smanjenja javnih troškova (ingerencija države) i povećanja poreskih prihoda (ingerencija vlade). Valjalo je obe fiskalne operacije izvesti u uslovima narastanja socijalnog siromašenja i drsko nepopularnih mera oporezivanja onih koji imaju.

Neravnomeran raspored troškova reforme je očigledan. takav raspored, po pravilu obara na pleća demokratski uspostavljen društveni konsenzus između radnika, poslodavaca i sindikata, bez obzira na snagu »pakta solidarnosti«. Tada je i bespredmetno i mahanje modelom EU. Socijalni ispit u programima prilagodavanja može se položiti u zavisnosti od uspeha »podizanja siromašnih« i od ulaska kapitala. To su ključne poluge za socijalnu perspektivu, kojoj se sada pridodaje i još jedan važan faktor reformske rizičnosti - vreme. To se ističe zbog toga što je za svaki stepenik strukturnog prilagodavanja neophodan odredeni protok vremena, koji se uzima u razmaku od 2 do 4 godine. No, neizvesno putovanje u reformu implicira i protok vremena od 3 do 5 godina za podizanje nivoa društvenog proizvoda na predreformski nivo, odnosno 5 do 7 godina za podizanje životnog i društvenog standarda na nivo iz dostabilizacionog perioda.

Švedski model je dugi niz godina (ako ne i decenija) impresionirao svoje promatrače i analitičare, budući da se radi o modelu dobro dizajniranog društva, kao efikasnog i racionalnog prototipa. Švedsko društvo je bilo i ostalo društvo koje dobro ekonomski funkcioniše i društvo u kome se udobno socijalno živi. Švedski model za pravo reflektuje, simultanu koegzistenciju socijalne tržišne privrede i izdašnog javnog sektora, sa stanovišta ekonomske koordinacije i socijalne harmonije85.

Medutim, generalni trendovi deregulacije, liberalizacije i globalizacije nasrnuli su na temelje uspona švedskog modela socijalnog blagostanja i izmislili novo prilagodavanje u skladu sa principima Evropske Ekonomske Unije. Redefinisanje švedskog modela implicira jačanje ekonomske funkcije društva bez zapostavljanja socijalne funkcije. Poremećenu ravnotežu zbog sve težeg balansiranja obilatih javnih izdataka i siromašnijih poreskih prihoda (usled ekonomske recesije) valjalo je rehabilitovati i konkurentnosti. Podvlačenje nove granice izmedu tržišta rada i kapitala ne treba da tangira stabilnost cene rada i »solidamost« u nadnicama. Nova relacija rada i kapitala na liniji povećanja konkurentnosti ne sme da dobije dimenziju drame, pošto švedski model treba usmeriti na ekonomskoj efikasnosti.86 To je i centralna interacionalnost već adaptiranog modela, koji inkorporira smanjenje rata nezaposlenosti, redukciju spoljnih i unutrašnjih dugova, kontrolu rasta poreza i svođenje troškova javnog sektora u reaine okvire. U krajnjoj instanci, novodizajnirani švedski model instituiše racionalnu tržišnu alokaciju resursa, efikasno privređivanje i ofanzivnu konkurentnost bez derogiranja socijalnog blagostanja. Dostignuti stepen socijalnog blagostanja, u tom kontekstu, ne bi involvirao porast socijalnih kotizacija, pošto bi ekonomska efikasnost »biokirala« predimenzionirani rast socijalnih troškova.

85 Hans de Geer, The Rise and Fal of the Sweids Model, Cardne Publications, London, 1993.86 World Bank, Sociial Indicator of Development, 1991-1992.Washington, 1992.

44

Fiskalna strategija

8.2. Socijalna privatizacija

Poslednja decenija razvoja socijalne misli »okitila« se principom iiberalističkog koncepta društvenog, ekonomskog i socijalnog razvoja u čijem je središtu trasiran put neminovnog prelaska na tržišnu privredu putem privatizacije društvenog/državnog kapitala. Opšti nalet privatizacije u gotovo svim zemljama OECD i EU usidrio se čak i u strukturi društvenog institucionalnog sistema sa ciljem da oduva i socijalne funkcije države. Tvorci liberalističkog koncepta privatizacije, zbog svojih ubeđenja, nisu mogii da zaobiđu socijalne funkcije bez obzira na praktične konsekvence isterivanja države iz socijalnog života društva i pojedinaca. Privatizacija socijalnih službi - vešto ubačena u igru - trebala je samo da smanji finansijske troškove na socijalne programe i da limitira institucionalne okvire socijalnih službi, koje je neodmerena država, blagostanja neekonomski raširila. Država je, naime, trebala da, umesto »bacanja para« u vatru ubaci neformlane strukture da rešavaju nagomilane socijalne probleme. Tako je privatizacija postala sveopšti proces inaugurisanja tržišta u svim oblastima, društvenog, ekonomskog i socijalnog života na principu univerzalnosti. To je pak značilo da privatizacija treba da »zakači« i nedodirljive kiasične državne funkcije i sve usluge javnih službi, koje ubuduće valja prepustiti privamim institucijama na bazi profita i na osnovama samoorganizovanja i samozaštite. »Socijalna privatizacija«, po pravilu isključuje državu, što se opravdava pokušajem očuvanja »države blagostanja«, koja je vinovnik brojnih socijalnih problema. Time se izbegava razaranje socijalne države iznutra.

U savremenom svetu, razlozi sa sprovođenje koncepta privatizacije socijalnih službi su brojni:

institucionalni sistemi su neefikasni i nefleksibilni,1. državni sistem socijalnih službi je rigidan sistem socijaine organizacije i 2. pružanja socijalnih usluga (sa stanovišta forme i sadržine)javne institucije imaju monopol i neodgovoran pristup kvalitetu socijalnih 3. usluga,javne službe su birokratizovane institucije sa paternalističkim odnosima 4. prema korisnicimakorisnici socijalnih usluga su lišeni izbora ustanova i mogućnosti promena 5. programa i zavisnosti od kvaliteta zadovoljenja socijainih potreba,privatno ugovaranje socijalnih programa inkorporira kvalitet i asortiman 6. usluga i slobodu izbora individualnih korisnika,privatne ustanove eliminišu paternalizam, marginalizaciju i subor di na-7. ciju,privatne socijalne službe su fleksibilnije za inovaciju, za konkurenciju, za 8. eksperimentisanje i za efikasnije usklađivanje ponude i traženje usluga, iprivatne institucije omogućavaju uticaj korisnika na cenu i na efikasnost 9. pružanja socijalnih usluga87

87 J. Craven, Social Science, Cambridge Universitv Press, Cambridge, 1992.

45


Direkmo plaćanje usluga i neposredan izbor »proizvođača« usluga trasira put korisniku da preferira instituciju koja pruža najefikasniju uslugu po najnižoj ceni. A to je upravo srž »socijalne privatizacije« koja incira razvoj socijalnih programa koje finansiraju privatne firme, razvoj udruženja na neprofitnoj osnovi, razvoj tradicionalnog sekundarnog neprofitnog sektora aktivnosti crkve i religijskih organizacija, razvoj tzv. samoorganizovanja i udruživanja na dobrovoljnoj osnovi putem mreže prirodnih vidova pomoći posredstvom porodičnih odnosa, ali na bazi efektivnog pokrića realnih troškova i oslobađanja dela poreza i doprinosa prema državi. Privatne šeme fleksibilne organizovanosti privatnih socijalnih institucija, stoga, treba da zamene glomazne, skupe, neefikasne, monopolske i birokratizovane javne službe, koje su blokirale slobodu izbora korisnika i odgovornost davalaca usluga. Privatne ustanove u praksi već poprimaju univerzalni karakter u demokratskim društvima sa decentralizovanim modelom zadovoljavanja socijalnih potreba. Privatne socijalne institucije postale su prilagodljive lokalnim potrebama, selektivnije u izboru kadrova, bliže potencijalnim korisnicima, jeftinije u pružanju usluga, socijalno pravednije i stabilnije sa stanovišta sprovođenja socijalnih programa i strateških ciljeva dugoročne socijalne politike. A to je izuzetno važno za konceptualizaciju socijalne strategije ekonomskog razvoja.

8.3. Privatizacija socijalnog osiguranja i upravljanja penzionim fondovima

Privatizacija socijalnog osiguranja, kao putokaz, jeste dobar način privatizacije društvenog kapitala. Čile je u tom pogledu vrlo instruktivan primer savremenom svetu88, pošto se radi o zemlji koja je faktički prva u svetu ukinula državni sistem socijalnog osiguranja, zahvaljujući brzoj reprivatizaciji. Ovaj čileanski primer je pogodan za izmenu jugoslovenskog penzijskog osiguranja, u kome od 1981. godine funkcioniše sistem privatnih investicionih kompanija, ali bez finansiranja iz tekućih priliva. U tom kontekstu, radnici su obavezni da ulažu sredstva kod ovlašćenih investicionih kompanija, koje vode i investiraju sredstva sa privatnih računa. Svi radnici na privami štedni račun, uplaćuju obavezan mesečni doprinos, koji je izuzet od oporezivanja u iznosu od 10% zarade. Dodatni dobrovoljni doprinos je, isto tako, izuzet od oporezivanja u iznosu od 10% zarade. Sredstva po osnovu uplaćenih sredstava iz doprinosa se investiraju. Prihodi od uloženih sredstava se akumuliraju i oslobađaju od plaćanja poreza.89

Investicione kompanije ulažu novac u privredne i državne obveznice, hipoteke i akcije. Država podstiče diversifikaciju portfelja i garantuje minimalnu dobit. Svaka investiciona kompanija može najviše 30% portfelja držati u običnim deonicama. Ove kompanije su, takođe, obavezne da obezbede minimalnu stopu povraćaja na sredstva penzionih računa. Vlada garantuje minimalni iznos penzija, koje iznose 85% od minimalne nadnice (koja iznosi 50% od prosečne plate).

Svako zaposleno lice, kada sustigne starosnu granicu, prikupljena sredstva na penzijskom računu, može koristiti za finansiranje sopstvene penzije, odnosno 88 S.Hanke, Socijalno osiguranje kao put, Ekonomska politika 2031/91, str.25.27.89 Ibidem, str. 25-27.

46

Fiskalna strategija

za kupovinu prava na penziju od osiguravajućeg zavoda (koja se isplaćuje do kraja života u određenom iznosu - 70% od poslednje plate, ili u vidu porodične penzije nakon smrti osiguranika u iznosu od 50% lične penzije i dodatnih 15% za izdržavane članove porodice), ili pak za ostavljanje svog računa kod investicione kompanije radi periodičnog podizanja određene sume sredstava kao svoju penziju. Akumulirana sredstva na penzijskom računu sa normalnim prinosom na uložena sredstva omogućavaju zaposienom da ode u penziju pre dostizanja propisane starosne granice, pod uslovom da mu kapitalizirana sredstva dozvoljavaju isplatu penzije od 70% poslednje zarade90.

Zaposleni su obavezni da plate dodatni doprinos od 3,5% na lična primanja za kupovinu privatnog životnog osiguranja i invalidskog osiguranja od ovlašćenih privatnih osiguravajućih zavoda (kao zamena za porodičnu penziju i invalidninu u novonastalom slučaju pre dostizanja starosnog doba za penziju) i doprinos od 6% od primanja za zdravstveno osiguranje koje obezbeđuje ili državno zdravstvo ili privatne kompanije zdravstvenog osiguranja. Međutim, poslodavci više ne uplaćuju porez na lične dohotke, jer se taj deo sredstava automatski prenosi na radnike u obliku viših zarada. Ukinut je, isto tako, i dodatni porez na lične dohotke za finansiranje osiguranja od nezaposlenosti, naknada za nezaposlenost i naknade za porodičnu pomoć. Vlada je, u tom kontekstu, izdala tzv.obveznice priznanja, odnosno posebno neprenosive obveznice radi naknade uplaćenog doprinosa tzv. državnom socijalnom osiguranju. Ova »suma« se indeksira i podvrgnuta je ukamaćenju sve do penzionisanja zaposlene osobe. Tako su penzione naknade bazirane na akumuliranim doprinosima radnika, bez dodajnih sredstava iz poreskih prihoda budžeta za pokriće dugoročnih finansijskih deficita penzijskih fondova91. Privatizacijom penzijskih fondova sanirano je socijalno osiguranje.

Takav model menadžmenta socijalnog osiguranja treba primeniti u nas. Privatne investicione kompanije ili zajednički fondovi bili bi odgovorni za vođenje privatnih računa penzijskog osiguranja. Rukovodioci ovih kompanija ili fondova bili bi pod konkurentskim pritiskom da osiguraju najbolji plasman kapitala u svom portfelju. Reprivatizacijom društvenih preduzeća pokrio bi se deficit privatnih računa penzijskih fondova, pošto članovi postojećeg sistema nemaju akumulirane uloge u penzionim fondovima. Masa društvenog kapitala omogućila bi bezbolniji prelazak na privatni sistem penzijskog osiguranja i to bez potrebnih sredstava za finansiranje ovog prelaska iz tekućeg budžeta države (kroz pozajmice ili povećanje poreza). Privatizacioni društveni kapital usmerio bi se na privatne penzione račune. Zaposleni. koji dobiju reprivatizovane deonice na svoje račune socijalnog osiguranja, automatski bi ove akcije zamenili kod svog zajedničkog fonda za akcije fondu u istoj vrednosti.

Razume se, moguće su i druge kombinacije, pogotovu kako se teži da se eliminiše tzv. ustavni postulat socijalne sigurnosti penzije, kao nastavka ličnog dohotka, i koncept isplate penzija u hodu iz tekućeg priliva sredstava doprinosa za penzijsko osiguranje na lične dohotke i na dohodak preduzeća. Još je važnije

90 Isto, str.25-2791 Dr M.Dinkić, Privatizacija penzionih jondova u funkciji prestrukturiranja jugoslovenskih preduzeća,

u: Zbornik radova “Privatizacija i prestrukturiranje”, Savez ekonomista Jugoslavije, Beograd, 1991., str.l 19-130.

47


da se definitivno dezaktivizira penzija (zbog svog relativno visokog nivoa) i način zbrinjavanja tehnološkog viška radne snage i uspostavi normalan odnos između zaposlenih radnika i korisnika penzija, što je izuzetno važno u uslovima usporenog rasta društvenog proizvoda, zarada i zaposlenosti. Time bi se stvorile pretpostavke za institucionalizaciju konvencionalnih fondova kao snažnih investitora, čiji kapital bi mogao da dostigne nivo drušrvenog proizvoda na principima kapitalizacije (V.Britanija i Holandija). U tom kontekstu, nisu prihvatljiva rešenja o davanju tzv. popusta od 30% pri kupovini internih deonica društvenih preduzeća. Isto tako, nije prihvatljiva ni solucija prodaje preduzeća uz prethodno podržavljenje i ustupanje penzionim fondovima. Konačno, nije prihvatljivo ni rešenje podele određenog procenta deonica penzijskim fondovima uz besplatan prenos društvenog vlasništva svim punoletnim građanima u istom nominalnom iznosu kako bi se ubrzala prodaja deonica na sekundarnom tržištu. U suštini, sve tri solucije plediraju na finansijsku konsolidaciju penzijskog osiguranja iz budućih profita. Zato su i nesolidne za novootvoreni proces privatizacije. U našim uslovima je izuzetno teško pribaviti novi kapital na tržištu akcija uz paralelna tržišta za kratkoročno finansiranje, što inače danas važi na Brazil, Meksiko, Argentinu, Tursku i Jugoslaviju čije kapitalne investicije po pravilu stradaju. Zato se predlaže pretvaranje dugova u sopstveni preduzetnički kapital (debt-equity swaps), što se i čini u zemljama Trećeg sveta.

Ono što se čini u nas odnosi se na svojevrsnu imitaciju. Naime, sve novoosnovane interne štedionice u preduzećima preko kojih zaposleni primaju lični dohodak u vidu vrednosnih bonova jesu u stvari neka vrste preteče akcionarstva. Prodajom vrednosnih bonova dobijaju se kvalitetna sredstva za tekuće poslovanje i razvoj preduzeća. Ali, i to je još uvek daleko od onoga što se svakodnevno praktikuje u tržišnim privredama, naročito u formi ESOP-a i RRSP-a,

ESOP (Emplovee Stock Ownership Plan), kao specijalni fond, koji omogućava da zaposleni postanu suvlasnici preduzeća preko finanisiranja kompanija, upravo je »teška potvrda« o ekonomskoj suprematiji »narodnog« kapitalizma. U tom sklopu, nedavno je i »Business Week«, utvrdio da kompanije koje kombinuju ESOP i participaciju u donošenju odluka ostvaruju daleko veći rast u odnosu na ostale firme. Verovatno je zato i Kongres SAD proširio lepezu poreske atraktivnosti ulaganja u SEOP, koji je postao izuzetno atraktivan za banke (pošto samo 50% prihoda na pozajmljeni novac fondu podleže oporezivanju). Kamate na pozajmljena bankarska sredstva fondu su za 102% niža od kamate na novac koji banke zajme kompanijama. Uz to, i dividende, koje firme plaćaju imaocima akcija, koje poseduje ESOP, imaju tretman interesa. te se odbijaju od poreske osnovice. A ako se 1/3 nekog preduzeća proda ESOP-u onda se legalno »izbegava« plaćanje poreza iz dobiti.

Uzimanje zajmova of ESOP postalo je prava atrakcija, naročito za regionalne banke i osiguravajuće kompanije s ciljem da se kupuju akcije kompanija i ustupaju zaposlenima pod određenim uslovima. Tako je kapitalizam još jednom smislio »caku« kako da sredstva za proizvodnju preda radnicima u ruke i da, na taj način, poslodavci smanje svoje poreske obaveze, uz uslov da radnik postane akcionar. Rešenje je postaio besprekorno primamljivo i za preduzeća i za radnike.

48

Fiskalna strategija

Radnicima, koji su bili voljni da otkupe preduzeća (u kome su), a nisu imali sredstava (kapital), priskakao je u pomoć ESOP formiranjem posebnog investicionog fonda u koji su se kanalisala pozajmljena sredstva destinirana kupovini preduzeća otkupom akcija. Preduzeće garantuje zajmove. Iz tekućeg profita ide isplata uz postepeno otkupljivanje akcija koje postaju vlasništvo radnika u srazmeri sa njegovim doprinosom. Akcije ostaju u fondu sve do penzionisanja radnika, kao vlasnika akcija; dok dividende služe za kupovinu novih akcija. Akcioni mehanizam pomaže sistem dobro razrađenih poreskih olakšica, koje faktički potpomažu socijalizaciju vlasništva.

Za razliku od SAD, Kanadski RRSP (Registered Retirement Savings Plan) reprezentuje posebnu varijantu fonda za radničko učešće u deobi profita, koju privredni list »The Financial Post« teži da prikaže u vidu nacrtane baštice raznoraznog cveća sa natpisima pored svakog cveta sa kojih se očitava: »državne obveznice«, »vremenski depozit«,«akcije«, »garantovani investicioni kuponi« i «kombinovani fondovi«. Kroz sredovečni bračni par, koji odgaja, kanadsku bašticu, odslikava se kanadski model socijalne sigurnosti, na principu kombinacija američkog i evropskog iskustva, a koji se sastoji u davanju mogućnosti poreskim obveznicima da deklarišu deo svojih prihoda (i ulaganja) kao štednju za stare dane života, odnosno da stave svoju »ušteđevinu« u tzv. poresko sklonište do odlaska u mirovinu. Takav mehanizam uzeo je maha, pošto svaki gradanin, u zavisnosti od poreske kategorije, stiče automatski pravo da izdvoji godišnju sumu do 3.500-9.000 dolara, kao neoporezivi iznos, pod uslovom da se taj iznos pod oznakom RRSP uloži u kupovinu akcija stranih kompanija i otkup državnih dugova. Za ovu atrakciju hrle čak i oni koji nemaju para, jer imaju mogućnosti da od banke dobiju kredit koji se daje kao polog na RRSP. Banka, od slučaja do slučaja, procenjuje kada klijent dolazi do para (kapitala) i kada se približava rok za prijavu poreza i poresku dedukciju. Vlasnik RRSP pologa dužan je da nakon navršene 71.godine realizuje svoju mogućnost na nekoliko načina: (1) da podigne celokupnu sumu novca i da plati obračunati porez na taj deo novca, (2) da postepeno gasi RRSP polog u naredne tri godine i (3) da celokupna sredstva prenese na RRIF (Registered Retirement Income Fund), koji omogućava postepeno trošenje ili manipulisanje sredstava do 90-e godine života osiguranika (jer tada stupa na scenu obaveza plaćanja poreza na zatečena sredstva). Slično važi i za hiljade maloletnika, koji sa 4 godine starosti počinju da deo prihoda od roditelja ulažu kao RRSP i da nakon 35-40 godina starosti postanu »imućni penzioneri«. Prema tome, i ESOP i RRSP jesu savremeni dokaz XX veka da kapitalističke države svojim malim odricanjem od poreza čine mnogo više za socijalnu sigurnost građana nego postsocijalističke države, koje garantuju čak i ono što nisu sposobne da osiguraju. Obmane, dakle, traju, dok drugi zaraduju novac.

ESOP jeste svojevrsni plan za deoničarstvo zaposlenih, čime se faktički inovira korporativno finansiranje, povećava produktivnost, diversifikuje imovinska struktura, povećavaju zarade od kapitala, povećava rentabilnost postojećih akcija smanjuje koncentracija bogatstva itd. ESOP deonice jesu deonice internog tipa, koje se primenjuju u preduzećima koja nemaju berzanski status, odnosno u preduzećima koja se ne kotiraju.92

92 Dr Ž-Ristić i mr B.Ljutić, Finansije preduzeča, Privredni pregled, Beograd, 1990.

49


ESOP plan jeste tipičan projekt finansijskog inženjeringa koji je inkorporiran u penzijski sistem i u poreski sistem. ESOP deonice se radnicima ili dele bez naknade ili prodaju sa popustom. U prvom slučaju, radi se o specifičnom obliku deobe dobiti putem plata koje dobijaju preko deonica. U drugom slučaju, radi se o proširenju internog tržišta kapitala. Međutim, isplate radnicima, u oba slučaja, su oslobodene poreza, što zavisi od vremenske dimenzije ulaganja u ESOP. Stoga je ovaj vid ulaganja u deonice vrlo važna stvar za privatizaciju. Doduše, reč je o shemi koja košta državni budžet u sadašnjosti, ali i u budućnosti povećava poreske prihode (naknadno) putem povećanja poreske osnove. ESOP zato treba da ima udela u procesu privatizacije u Jugoslaviji (i Srbiji). Razlog je jednostavan: sprečava punjenje državne kase privatizacijom u EU, vlada jak interes za institucionalizaciju ESOP. Interes za širenje deoničarstva na zaposlene putem ESOP za sada je ipak najveći u Mađarskoj i Poljskoj.

U savremenim društvima, neprofitne institucije i nevladine organizacije finansiraju se iz budžeta, članarina, priloga, darova, prihoda od imovine, prihoda od neprofitnog obavljanja privredne delatnosti, dotacije, donacija, sponzora, igara na sreću i ostalih prihoda. Neprofitne institucije, pored ovih sredstava, mogu svojim radom prikupljati «druga sredstva« zavisno od kruga njihovih interesenata i zajednica u čijim okvirima deluje neprofitni sektor. »Šta više budu samostalno prikupljale sredstva, to će se lakše jednoga dana odvojiti od budžeta i kontrole, programa rada od strane nadležnih ministarstava, odnosno lakše će podneti šok, kada im jednog dana budu skresana, ili u potpunosti uskraćena sredstva budžeta. Naime, i država će u svrhu racionalizacije javih rashoda nastojati uvesti kompetenciju i u ponudi javnih dobara, pre svega putem alternativne proizvodnje javnih usluga, sufmansiranja tih usluga, uključivanjem korisnika i zainteresovanih, te privatizacijom poslovanja jednog dela javnih službi93. Brojne neprofitne institucije se danas nalaze u specifičnom postprelaznom periodu i položaju: i dalje su vezane za budžet i nadležna ministarstva iako imaju mogućnost prikupljanja i osiguranja sopstvenih sredstava razvijanjem sopstvenih programa rada. Inertnost i budžetska sigurnost, s jedne strane, i kreativnost i inovacije, ili i neizvesnot i rizik, s druge strane, reflektuju »Nešto između« u promociji novog sistema finansiranja. »Koliko god je potrebno da neprofitne organizacije dobiju određenu podršku za svoj rad kroz sredstva budžeta, toliko je, isto tako važno, da se u svom radu ne oslanjaju isključivo na ta sredstva već da se organizuju tako da same ostvaruju dodatna sredstva, da prevladavaju budžetski mentalitet javne potrošnje i da traže povezivanje sa svima koji su spremni pomoći na njihovoj strani94, Naravno da će takvu orijentaciju u tim nevladinim organizacijama pre imati volonteri nego stalno zaposleni radnici koji platu dobijaju iz budžeta, bez obzira na to što su oni isto tako odani misiji koju organizacija ima. Upravljanje takvom organizacijom treba manje biti okrenuto budžetu i nadležnim ministarstvima, a više potencijalnim zajednicama, koje će svojim doprinosima omogućiti rad organizacije95.

93 Ibidem, str. 27094 Ibidem, str. 26795 T. Eggertson, Economic Behavior and Institurion, Cambridge University Press, Cambridge, 1990.

50

Fiskalna strategija

8.4. Novi kriterijumi blagostanja: stvarno bogatstvo naroda

Svetska banka više ne namerava da procenjuje nivo blagostanja jedne zemije samo dohotkom po glavi stanovnika. Svetska banka je faktički uvela novi sistem za merenje međunarodnog blagostanja, odnosno bogatstva naroda. Novi sisteme je dosta širi od konvencionalnog modela, jer je i pojam blagostanja znatno širi od novca i investicija. Zato su Australija, Kanada i Luksembrug najbogatiji na svetu, a ne SAD, Nemačka i Japan. Za izračunavanje novog sistema blagostanja Svetska banka koristi sledeće kriterijume, i to:

prirodni kapital (ekonomska vrednost zemlje, vode^nafte, zlata i 1. gvožđa),proizvodnu vrednost mašina, fabrika, infrastrukture, vodnih sistema, 2. železnice i drumova,ljudske vrednosti, kao što su produktivnost, obrazovanje i ishrana, i3. društveni kapital (vrednost humanih organizacija, porodica i opštine).4.

Na opšte iznenađenje Svetske banke pokazalo se da proizvedena roba, tj. stvarna ekonomska baza razvijenih zemalja predstavlja najviše 20% (i manje) blagostanje jedne zemlje. »Tako, na primer 63 zemlje izvoznice sirovina raspolažu samo sa 4,6% svetskog blagostanja, 20% njihovog blagostanja sastoji se od proizvedenih materijalnih dobara (robe), 44% je u prirodnom kapitalu, a 36% u ‘ljudskim resursima’. S druge strane, 1 000 zemalja u razvoju poseduje 15,9 kumuliranog blagostanja, od čega 16% u proizvedenoj robi, 28% u prirodnom kapitalu, a 56% u ljudskim vrednostima. Samo za zemlje sa visokim dohotkom raspolažu sa 79,6% blagostanja, od čega je 16% u proizvedenim dobrima, 17% u prirodnom kapitalu i 67% u ‘ljudskm vrednostima’«96.

Nekadašnja, stara mudrost prema kojoj državna intervencija pomaže ili odmaže ekonomskom progresu zauzela je opet svoje neprikosnoveno mesto u središtu privrednih i naučnih rasprava, doduše sa određenim preobražajima u pitanjima odnosa slobode i blagostanja. Vlade su posle Drugog svetskog rata uzele u svoje ruke upravljanje razvojem preko državnog vlasništva, javnog sektora, javnih investicija, javnih rashoda, poreza, carina, trgovinskih barijera, protekcionizma, tarifnih stavova. Liberali danas smatraju da će nestanak postsocijalizma i starih državno usmeravanih modela razvoja dovesti do bržeg i trajnijeg razvoja u zemljama koje pređu na slobodnu privredu i liberalno tržište. Kejnzijanci, međutim, i dalje tvrde da inteligentno primenjena državna kontrola može vrlo lepo da podstakne raz\’OJ ekonomije. Dijametralno suprotni stavovi, upravo, onemogućuju okončanje ove rasprave, kako zbog nedostatka generalno jasne definicije ekonomske slobode tako i zbog nepostojanja čvrste korelacije između ekonomskih sloboda i blagostanja. Najnovija istraživanja J.Gwarteney, R.Lawson-a i W.Block-a (Economic Freedom of the World: 1975-1995), koja su obavljena u 102 zemlje u periodu od 20 godina, samo su delimično razotkrila da se srazmerno povećanju ekonomskih sloboda u datoj zemlji zadati period uvećao njen ekonomski napredak i bogatstvo njenih stanovnika. I pored toga, sam pojam »ekonomska sloboda« ostao je nejasan i zamršen, jer se postavlja 96 Ekonomska politika, br.2275. do 20.novembra 1995.g.

51


pitanje da li se ona može proceniti veličinom javne potrošnje u % od društvenog proizvoda, obimom državnog vlasništva u industriji, nivoom trgovinskih barijera, veličinom javne administracije u % od ukupne zaposlenosti, visinom prosečne poreske stope, nivoom javnog duga u % od društvenog proizvoda, veličinom izvoza u%od društvenog proizvoda. Za sada, sigurno - ne! Ono što je jedino sigumo i pouzdano odnosi se na golu suštinu ekonomskih sloboda koje se svode na pravo svojine i mogućnosti izbora (pošto je pojedinac ekonomski slobodan samo ako je njegova zakonito stečena svojina zaštićena i kao je slobodna da svoju imovinu koristi, razmenjuje i otuđuje bez narušavanja istih ili sličnih prava dmgih lica). Za procenu ekonomskih sloboda važno je sagledati i načine kojima vlade ograničavaju i limitiraju ekonomsku slobodu, kao što su: (1) novac i inflacija, (2) vladino poslovanje i uredbe, (3) zahvatanja i diskriminatorsko oporezivanje i (4) međunarodna razmena.

Prvi način implicira valjan odgovor na pitanje da li vlada štiti novac kao izvor vrednosti i kao sredstvo razmene. Ovaj način ograničavanja slobode obuhvata kolebljivost inflacije, monetami rast u odnosu na potencijalni kapacitet ekonomskog rasta i prao građana da otvaraju bankovne račune u zemlji i inostranstvu. Dmgi način inkorporira pitanje ko odlučuje o proizvodnji i potrošnji. Ovaj vid ograničenja ekonomske slobode obuhvata javnu potrošnju kao deo društvenog proizvoda, a obim državno kontrolisanog sektora, kontrolu cena, slobodu ulaska na tržište i kontrolu zaduživanja. Treći način, podrazumeva pitanje da li građanin zaraduje i da li može da zadrži svoju zaradu. Ovaj model ograničenja slobode obuhvata dotacije i transfere isplate kao deo društvenog proizvoda, nivo i uticaj marginalnih poreskih stopa i mogućnost regrutovanja pojedinaca vojnim pozivima. Konačno, četvrti način limitiranja i kontrole ekonomske slobode pokreće pitanje slobodne razmene roba novca sa stranim državljanima. Ovaj vid kontrole slobode sadrži poreze na međunarodnu trgovinu, razliku između zvaničnog i cmog devizno kursa, stvami obim trgovine u odnosu na obim koji se može očekivati i restrikcije tokova kapitala. Ova istraživanja su, svakako, dala relativno dobre rezultate, ali je i dalje ostalo otvoreno pitanje da li visoki marginalni porezi ugrožavaju ekonomske slobode više od kolebljive inflacije, ili su oba indikatora pođednako važna za determinaciju slobode97.

8.5. Kriza ekonomije blagostanja i demontaža „socijalne“ države

Početkom 90-tih godina u gotovo svim industrijskim razvijenim zemljama OECD dolazi do lančanog preispitivanja koncepcije države «blagostanja« i bazičnih principa njene socijalne politike pod izgovorom da je prekomemi rast javne potrošnje tokom poslednjih decenija (koji je probudio budžetske deficite) prouzrokovao snažnu birokratizaciju socijalnih službi i osnažio neracionalnu državnu intervenciju na socijalnom planu. Strategija razvoja usmerena ka restrukturiranju uloge i funkcije države, i na usporenje javnih izdataka socijalne države, koji se smatra barijerom ekonomskog oporavka, insistira na postepenom uopštenju koncepcije »prosperitet za sve« i vrednosnih principa 97 Dr Ž.Ristić, Fiskalni menadžment, Savremena administracija, Beograd,1998.

52

Fiskalna strategija

države blagostanja«98. Terapija za prevazilaženje ekonomskih poteškoća polazi od imperativa smanjivanja izdataka za socijalne službe i programe do sužavanja socijalnih prava, koja se znamim delom finansiraju iz poreskih prihoda države, i od restrukturiranja socijalne zaštite u interesu kapitala i reprivatizacije.

Revidirana socijalna politika polazi od činjenica da su socijalne aktivnosti postojale sve skuplje usled inflacije, rasta cena javnih usluga, demografskih promena, povećanja nezaposlenosti, širenja obuhvamosti stanovništva socijalnim osiguranjem i povećanjem beneficija po korisniku u oblasti obrazovanja, kulture, zdravstva, stanovanja; što je uslovilo progresiranje socijalnih troškova od 13,1% (u 1960.g.) na 26,6% (u 1996.g.) od društvenog proizvoda.

Rastući trend rashoda za obrazovanje, zdravstvo, socijalno osiguranje i blagostanje iz perioda u period neminovno je udarilo u plafon i iznudio zaokret u svim zemljama savremenog sveta (kako u industrijski razvijenim zemljama tako i u zemljama u razvoju). Na scenu je, prema tome, stupila restrikcija socijalnih troškova i sužavanje socijalnih programa: ukidanje raznih beneficija u novcu i uslugama, pooštravanje uslova za dobijanje socijalne pomoći, skraćivanje perioda primanja naknada, smanjenje materijalne pomoći nezaposlenima, kresanje porodičnih dohodaka, reduciranje broja korisnika usluga socijalnih službi, ukidanje usklađivanje beneficija sa troškovima života (Nemačka), ukidanje učešća u bolničkom lečenju (Francuska, Nemačka i Japan), povećanje doprinosa osiguranika za socijalno osiguranje (SAD i Francuska), usporavanje rasta penzija i sužavanje programa zdravstvene zaštite. Restrikcije se opravdavaju potrebom zaštite poreskih platiša i javne klase, jer je nagli rast socijalnih potreba posledica recesije. U politici zaštite državne blagajne. a ne pojedinca ili porodice, prenbregava se vrednosni princip demokratskog društva da ekonomija treba da služi čoveku. Prenebregava se čak i ekonomska produktivnost socijalnih mera (održanje radnog potencijala-obrazovanje i zdravstvo) i ekonomska efikasnost socijalnih aktivnosti (socijalni mir) po cenu da dezintegracija ekonomskih i socijalnih interesa dovede do ekonomske paralize u prestrukturiranju i prilagodavanju privrede. Država je sada prinudena da bude socijalno neaktivna iz razloga što je socijalna aktivnost uvek subverzivna za tržišnu ideologiju. Stoga, se, umesto zadovoljenja socijalnih potreba, pružanja socijalnih usluga i garantovanja socijalne sigumosti iz javnih sredstava, zagovara samopomoć, neformalne usluge i medusobno pomaganje u lokalnoj zajednici, koje treba da zamene aktivnosti javnih socijalnih službi. Težište je, dakle da se pomeri ravnoteža javnih i privatnih socijalnih usluga u korist privatnog sektora, tiho obavi privatizacija socijalnih službi (poput državnih preduzeća i komunalnih delatnosti u SAD, V.Britaniji, Francuskoj, Nemačkoj, Turskoj, Maleziji, J.Koreji, Bangladešu i Japanu) i postepeno smanji socijalna aktivnost države. Oblici privatizacije uglavnom odgovaraju tipovima aktivnosti države na socijalnom polju: (1) kada država proizvodi usluge i dobra u svojim službama i institucijama, (2) kada država subvencioniše odredene proizvode i usluge iz javnih fondova ili daje usluge besplatno i (3) kada država reguliše pribavljanje dobara i usluga u pogledu kvaliteta, kvantiteta, asortimana i cena od privatnog sektora; što se inače javlja u zdravstvu, kulturi, obrazovanju, socijalnom

98 F. Offe, Contradictione of the Welfare State, Hythinson, London, 1984.

53


osiguranju, u ličnim socijalnim uslugama. Akcije privatizacije usmerene su, stoga, u pravcu širenja privatne zdravstvene zaštite, izdavanja poslova čišćenja i snabdevanja javnih bolnica hranom, izdavanja poslova čišćenja i snabdevanja javnih bolnica hranom, smanjenje subvencija za stanove, ukidanje subvencija za saobraćaj, plaćanje za «dovođenje« zdravstvene usluge, prodaju kuća lokalnih saveta, povećanja izdataka roditelja za školske kuhinje, davanje zajmova studentima umesto stipendija, smanjenje državne regulative u vezi konkurencije privatnih i javnih ustanova ltd. Razlozi su posve jasni: neefikasnost države na socijalnom polju, rasipničko korišćenje javnih sredstava, neodgovomo ponašanje zaposlenih u javnim službama, skupe usluge (jer se ne pružaju po minimalnim troškovima), navike korisnika usluga da se javna dobra proizvode po nultoj tarifi, slaba motivisanost za štednju, birokratizovane strukture socijalnih službi, predimenzioniranost socijalnih programa, »prezaposlenost« u javnim ustanovama, preopterećenost poreskih platiša i hronična deficitamost socijalnog budžeta.

Ideolozi privatizacije u potpunosti su izgubili iz vida razloge zbog koji su socijalne službe nastale (racionalnije kolektivno zadovoljavanje socijalnih potreba, vantržišno pmžanje socijalnih usluga, solidamost u socijalnim programima, sužavanje nejednakosti u raspodeli dohotka, sprečavanje socijalne diferencijacije, pmžanje jednakih životnih šansi svima, princip neisključenja iz koristi nezavisno od plaćanja doprinosa, dmštveni izraz socijalne sigurnosti građana itd. Neoboriva je, stoga, sumnja u sam ishod reprivatizacije socijalnih službi »desocijalizacija« socijalnih dobara (marketingzacija).

Razgradnja države blagostanja implikuje reviziju programa socijalne politike u smislu da se najveći broj socijalnih usluga vrati tržištu u formi reprivatizacije, da se naglasak stavi na socijalne usluge, a ne na novčana davanja, i da se implentira zahtev za što većom ulogom dobrovoljnih i neprofitnih organizacija, neformalnih institucija, verskih udmženja i dobrovoljne samopomoći. Anti-etatizam, podrazumeva povlačenje države iz čitavog niza socijalnih programa iz razloga što su usluge i intervencije države previše birokratizovane, glomazne, neelastične, neefikasne i preskupe. Prestmkturiranje programa socijalne politike je započetu u okvirima reganonizma i tačerizma. Velike korporacije su se tako ubacile u igm slamanja socijalne države i započele otkup bolnica, izgradnju domova za stare. Otvaranje privatnih škola, dečijih zabavišta i bolnica. Rasprodaju se društveni stanovi i uvode se potpuno ekonomske stanarine. Radikalno se smanjuju sva novčana davanja iz fondova države i javnih ustanova. Oživljavaju se komercijalno-osiguravajuće kompanije za penzije i zdravstveno osiguranje. Scenarij socijalne inovacije, preko decentralizacije, deregulacije i denacionalizacije, teži altemativnim formama pružanja socijalnih usluga nezavisnih od države kako bi se oživeo tradicionalnih liberalistički koncept o ograničenim funkcijama države i individualistički koncept odgovomost svakog građanina za sopštvene uspehe i neuspehe.99

Prema tome, zaokret od meritomog prema individualističkom načelu prikazuje se, u najnovijim diskusijama, prihvatljivim rešenjem u sadašnjoj fazi razgrađivanja države blagostanja, koja je poresku granicu dovela na ivicu ponora.

99 Dr Ž.Ristić, Menadžment Ijudskih resursa, Ekonomski fakultet, Beograd, 1997.

54

Fiskalna strategija

Time se praktično racionalizacija poreskog sistema svodi na premeštanja tržišta finansiranja od poreza natrag na ekvivalentna davanja. Međutim, predlog u prilog finansiranju putem taksi, odnosno davanja po principu ekvivalentnosti je u osnovi »reakcionaran« i ne doprinosi rešavanju problema poreskog finansiranja javnih usluga, jer će se u budućnosti neminovno otvoriti proces refiskalizacije socijalnih potreba. Skandinavske zemlje su za sada jedini izuzetak u svetu.

Tzv. skandinavski model jest u stvari »srednji put« između američkog kapitalizma i ruskog postsocijalizma koji su Švedska, Norveška, Danska i Finska izabrale odmah po završetku II svetskog rata100. Već više od pola veka ove zemlje privlače pažnju i praktičara i teoretičara, jer su socijaldemokrati gotovo u potpunosti obezbedili punu zaposlenost, visok nivo životnog standarda svojim građanima i stabilan dinamizam tržišne ekonomije. Tako su ove zemlje i postale svojevrsna »socijalna laboratorija« savremenog sveta (kao primer svetske civilizacije), koji je i socijaine ideale pretvorio u svakodnevnu životnu praksu - da ne kažem u socijalnu idilu. Ključ uspeha »skandinavskog modela« leži pre svega u snažno prisumom osećanju solidarnosti, koja je najviše moguća samo u malim i visoko etnički, jezički, religiozno homogenim društvima, ali i u stabilnosti socijaldemokratskog konsenzusa. Skandinavski model se uvek i isključivo bavio ekonomskim rastom, socijalnom sigurnošću i politikom dohotka, raspodele i zaposlenosti. Zato je i uspostavljena država blagostanja ostvareni društveni cilj, iako kritičari »Krize ostvarenih ciljeva« smatraju da su ipak prevelika javna izdvajanja znatno umanjila motivisanost za ličnu inicijativu i privatno preduzetništvo.

Većina evropskih penzijskih sistema zasnovana na doprinosima zaposlenih reformski razmišlja o podizanju granice za penzionisanje i smanjenju visine penzija, kako bi se »stvorio« prostor da zaposleni sve više brinu sami o sopstvenoj starosti. Nemci su među prvima u Z.Evropi »progutali« jednoprocentno povećanje poreza na promet za popunu ispražnjenih penzijskih fondova (l.april 1998.godine); a od 1.1 1999.godine »stari« Nemci treba da se naviknu i na dodatno kresanje penzija sa 70% na 64% od neto zarade. Italijani, koji imaju paradoksalno više penzija od broja penzionera (jer se preminuli penzioneri ne prijavljuju), odlučili su da produže starosne granice za sticanje penzija, da ukinu penzijske privilegije univerzitetskim profesorima, sudijama, pilotima, i da uspore rast tzv.velikih penzija. Za sada se Italija i, i naročito, Nemačka, opredelila za kombinaciju javnih fondova (finansijskih tekućim doprinosima) i privamih penzijskih fondova čija se sredstva uvećavaju investicionim dobicima. To, pak, znači da uz tzv. javni fond postoji i dobrovoljno i dopunsko privatno osiguranje; samo se penzije državnim službenicima (na primer u SR Nemačkoj) direktno isplaćuje iz budžeta. Ukupan penzijski doprinos (u 1996.godini) po stopi 19,2% plaćaju i zaposleni i poslodavci (po pola) na zarade u korist javnog fonda koji pokriva 50% starosnih penzija, 30% porodičnih penzija, 20% invalidskih penzija, medicinsku rehabilitaciju i zdravstveno osiguranje penzionera.101 Sličan model prihvatila je i Argentina, koja 100 E.S.Einhorn i J.Logne, Modeern V/elfate States, Praeger, New York,1989.101 U sistemu “čvrste sprege” između zarade zaposlenog osiguranika i njegove penzije, zaposleni

s prosečnom platom dobiju po 1 poen za svaku godinu staža (najbolje plaćeni ne mogu da dobiju više od 2 poena, a slabije plaćeni dobiju bodove srazmemo odnosu sopstvene i prosečne plate).Tako prikupljeni broj bodova pomnoži se sa “penzijskom vrednošću” od 46,23 marke da bi se dobila visina penzije; na primer, zaposleni sa prosečnom zaradom od 4 234 marke (sa 45 godina radnogstaža u

55


uspešno kombinuje državni fond i privatne fondove zasnovanih na individualnim Štednim računima osiguranika, sa propisanim doprinosom po stopi od 11% i sa isplatom penzije od svega 30% od prosečne zarade.

Zemlje u tranziciji, lutajući tokom nekoliko proteklih godina, u traženju rešenja za isplatu penzija na PAYG metodu u uslovima visokog učešća penzija u javnim troškovima, niskim zarada, niskog nivoa stope privrednog rasta, prevelikog obima privremenog penzionisanja, povećanog broja korisnika penzija u odnosu na broj obveznika doprinosa, izbegavanja plaćanja doprinosa iz tekućih ličnih primanja, nemogućnosti daljeg povećanja stopa doprinosa i iznosa budžetskih transfera države, produženja života starije populacije i regresivnosti penzijskog sistema, koji ne promoviše generacijsku pravičnu raspodelu penzija i javnih troškova, okrenule su se, konačno, reformama penzijskog zakonodavstva. Zemlje u tranziciji imale su na raspolaganju tri poznata modela funkcionisanja penzijskog sistema, i to: (1) čileanski, (2) nemački i (3) švajcarski.

U čileanskom modelu prisutna je dominacija obaveznog privatnog fonda penzijskog osiguranja, koji je nadopunjen javnim fondom (uglavnom za siromašne slojeve stanovništva). Ovaj model je izabrao Kazastan.

U nemačkom modelu, pak, dominira obavezni javni fond penzijskog osiguranja sa PAYG metodom, koga »prati« privatni fond sa skromnim značenjem u celokupnom sistemu penzijskog osiguranja Nemačke. Ovaj model je prihvatila Mađarska i Rusija. Konačno, švajcarski model zasnovan je na komplementarnoj nadopuni obaveznog javnog fonda po PAYG metodu obaveznim privatnim fondom. Prvi fond (javni) obezbeđuje visinu penzije u iznosu od 40% prosečne zarade, a drugi (privatni) osigurava iznos penzije od 30-40% od zarade korisnika. Litvanija je izabrala švajcarski model.

U celini posmatrani, problem nelikvidnosti fondova penzijskog osiguranja u zemljama u tranziciji nije rešen. Neminovne su, ipak, promene strukture penzija promene kriterijuma penzionisanja (promene uslova prevremenog penzionisanja i produžavanja penzijskog staža osiguranika), promene visine penzija, primene oporezivanja penzija za korisnike sa dopunskim radom i promene odnosa između broja penzionera i obaveznika doprinosa, uz kontinuelno povećanje demografskih trendova, kontrolu javnih troškova, uvođenje privatnih fondova penzijskog osiguranja, kao važnog dodatka javnim fondovima penzijskog osiguranja, i prisustvo budžetskih transfera (u periodu tranzicije).

Nedavno je Evropska komisija finalizirala jednu studiju o položaju penzionera u zemljama EU u kojoj je nedvosmisleno zapisano: kada se zapošljavaju mladi obično misle da je penzija mnogo daleko, a kada se penzionišu ti nekada mladi žale se da su penzije veoma male. Pomenuta studija je brzo otkrila da ako ste stanovnik EU najbolje je da odete u penziju Grčku, jer tamo neto penzija dostiže 103% od zarade. Najteže je otići u penziju u Finsku, jer penzioneri tamo dobijaju samo 73% od prethodih zarada. U strukturi EU ipak dominiraju dve grupe zemalja i to: zemlje sa previsokim penzijama i zemlje sa preniskim penzijama. U prvima

svojoj 65 godini života) garantovano dobija penziju u visini od 2080 marke. Ovom sistemu “plaćanja tekućim/hom/pay-as-you-go) vlada iz budžeta pokriva 23% troškova i povremeno priskaće u pomoć kratkoročnih beskamatnim zajmovima za premošcavanje rrenutnih finansijskih neuskladenosti.

56

Fiskalna strategija

se penzija kreće preko 90% od zarade (Nemačka 94%, Italija 95%), a drugima oko 75% od zarade (V.Britanija i Francuska 77%, Holandija 80%). Eto, to je nagnalo kreatore socijalne politike EU da redefinišu sistem penzijskog osiguranja i da otvore proces socijalne privatizacije.

O Mudrosti, jedina kadra da nas vodiš kroz život. O ti, koja učiš vrlini i koja ukroćuješ poroke. Šta bismo mi bez tebe, mi i svi ljudi?Ti si ta koja si stvorila gradove inspirišući ljude na ljubav za zajedništvo; ti si ta koja si ih poučila da zbliže svoje domove, da iznađu zajednički jezik i pismo. Ti si ta koja si sačinila zakone, uobličila običaje, civilizovala narode.Ja tražim utočište pored tebe; ja molim za tvoju pomoć. Zadovoljan da sam sledio tvoje savete, danas se ceo prepuštam tebi. Samo jedan dan proveden u dobru i prema tvojim savetima, više vredi nego jedna besmrtnost u grehu.Kojoj drugoj moći bismo se mogli obratiti pre nego tebi, o Mudrosti, koja nam daruješ smiren život i koja nas oslobadaš straha od smrti?

Cicero

D R U G I D E O

MAKROEKONOMSKA FISKALNA ANALIZA

59

1. KEJNZIJANIZAM, MONETARIZAM I STRUKTURALIZAM

Borba protiv inflacije u savremenom svetu postala je ključni kriterij diferenciranja izmedu različitih koncepcija ekonomske politike kejnesijanca, monetarista i strukturalista.11 Iako je tzv. kejnesijanizam već dva puta prevaziđen: prvi put monetarizmom, drugi put teorijom “Supply-Side Economics” koji je opet, u trećem krugu ili “prevazišao” monetarizam ili se, pak, sa njim integrisao.2 Poslednji bastion kejnesijanstva strušen je u SAD i V. Britaniji, izuzev Francuske, Španije i Grčke, i donekle, Nemačke i Japana, a njegovi teorijski rival monetarizam provizomi pobednik u toku 1979/80. god. faktički se pretočio u tzv. praktični monetarizam,3 mada je već tokom 70-tih godina, monetarizam zauzeo značajno mesto u javnoj debati. U aktuelnom trenutku, monetarizam je postao centralni problem makroekonimije.4 Kejnesijanska politika ili diskreciona ekonomska politika5 oslanjajući se na fiskalnu politiku u suprotstavljanju fluktuacijama u nivou cena, zaposlenosti i nacionalnog dohotka6 ustupila je, dakle, mesto monetarističkoj ekonomskoj politici shodno višegodišnjoj težnji Friedmana da rehabilituje ulogu novca,7 jer su pojedini protagonisti kejnesijanizma išli toliko daleko da su tvrdili da je monetama politika neefikasna i u uslovima pune zaposlenosti i inflacije, budući da je investiciona tražnja neelastična u odnosu na kamatnu stopu. Na osnovu toga, oni su čak tvrdili da je i efekat istiskivanja nemoguć. Supstancu doskorašnjeg kejnesijanskog intervencionalizma činila je ekspanzivna fiskalna politika, tj. kombinovana politika redukcije poreza i povećanja javnih rashoda. No, u sadašnjim stagflacioniranim ekonomijama hipoteza o nedovoljnom nivou agregatne potrošnje nije tačna isto onako kao što je netačna i hipoteza da je nedovoljna tražnja uzrok nezaposlenosti. Čak i u transformisanoj Phillipsovoj krivoj empirički podaci pokazuju da je za redukciju nezaposlenosti potrebno platiti daleko veću cenu u povećanju inflacije.8

1 Uporedi: R. Portait i P. Poncet, Macro,conomie financiere, Dalloz, Paris, 1980, D. Greenawey i G. K. Slaw, Macroeconomics, Basil Blackwell, Oxford, 1983 i K. a. Chrystal, Controversis in Macroeconomics, Phillip Allan, Oxford, 1983.

2 J. Huston McCulloch, Money and Inflation, A Monetarist Apprach, Academic Press, N. York, 1982, str. 63-65.

3 R. C. Fair, An analysis of the Accuray of four Macroeconometric ModeTs, Joumal of Political Economy, avgust 1979. i M. H. Peston, Whatever Happened to Macroeconomies? Manchester University Press, Manchester, 1980.

4 Budžetarstička filozofija je, po Friedmanu, pala na ispitu (M. Friedman i W. W. Heller, PoIitique mon.taire on fiscale?), Mame, Paris, 1969.

5 Dr S. Komazec, dr Ž. Ristić i dr J. Kovač, Savremene teorije stabilizacione politike, ABC Glas, Beograd, 1993.

6 P. Samuelson, The Role of Money in National Economic Policy, u “Controling Monetary Aggregates”, Federal Reserve Bank of Boston, Boston, 1969, str. 7 i Les fondaments de l’analyse economique, Dunod, Paris, 1971.

7 Thierry Naudin, L’.volution de la politique monetaire americaine, l’Agence economique et financiere, novembar 1982.

8 M. Feldstein, The Retreat from Kejnesian Economics, The Public Interest, 64/81.

60

Fiskalna strategija

Leidler je, stoga, istakao da su pedesete i šezdesete godine bile godine pogrešne kratkoročne makroekonomske postkejnesijanske teorije vezane za Hicks Hansenov analitički okvir, koji polazi od šeme IS-LM i kome je cilj determinisanje nivoa dohotka i zaposlenosti. Ovaj pristup se mogao koristiti samo za analizu uzroka depresije i načina njihovog otklanjanja, ali ne i za rešavanje problema inflacije.9 Savremeni pristup ne postavlja više težište na inflaciju nadnica nego na inflaciju cena. Uz to, monetarističke analize inflacije povezane su i sa tezama

“nove mikroekonomike”.10 Međutim, izvesni eminentni kejnesijanci, kao što su Tobin u SAD i Kaldor u V. Britaniji, potvrđuju da nova doktrina počiva na jednom prostom krugu reči: monetarizam je istina samo ako je monetarizam istina. Stoga, Tobin monetarističku školu i novu klasičnu školu naziva monetarizmom I i monetarizmom II, iako smatra da, u osnovi, one i ne čine dve različite škole. Leontief, pak, odbacujući Reogonov monetaristički pristup ekonomskoj politici, teoretske konstrukcije Filipsove i Lafferove krive, teoreme o nacionalnom očekivanju i kejnesijanske poglede, nastoji da politiku kombinacije monetarnih i fiskalnih mera nadopuni politikom dohotka11 i sintezom tržišta i planiranja na bazi socijalnog sporazuma radnika, poslodavaca i vlade. Leijonhufvud,12 međutim, ističe da se danas u odnosu na Kejnesa i kejnesijance mogu uočiti dve struje: “revolucionarna ortodoksija” i “neoklasična obnova”, koje se, i pred značajnih razlika, uveliko slažu da je Kejnesova “opšta teorija” samo “posebni slučaj” klasične teorije, i da je Kejnesova makroekonomska teorija rezultat restriktivnih pretpostavki. A pošto odbacuje ocenu diskusije Kejnes klasici, Leijonhufvud pokušava da uspostavi vezu između neo-valnasijanske mikroekonomije i kejnesijanske makroekonomije, koju je sasvim moguće uspostaviti posredstvom tzv. “Z teorije” po kojoj samo na nivou pune zaposlenosti postoji pritisak u smislu korigovanja “neprirodne kamatne stope” i samo na “prirodnom nivou” kamatne stope moguće je i nezaposlenost dovesti na prirodni novo.

Analizirajući razvoj makroekonomske teorije preko razvoja teorije kamate, Leijonhufvud ističe da je princip štednja investicije dominirao sve dok Friedman nije oživeo kvantitativnu teoriju novca. Stoga je i razlika između kejnesijanaca i monetarista isključivo u oceni da li kamatna stopa može da koordinira štednju i investicije, a time i nivo privredne aktivnosti. Ovu svoju “Z teoriju”, koja kpovezuje kejnesijansku koncepciju pune zaposlenosti i monetarističku koncepciju kamatne stope, Leijonhufvud objašnjava pomoću tzv. modela A (štednja investicije) i tzv. modela T (ponuda novca tražnja novca). U modelu A, pad investicija, koji stvara višak ponude roba, dovodi do poremećaja. U modelu T, smanjenje ponude novca, uslovljava višak traženja za novcem, te izaziva iste poremećaje. U stvari, model povezuje dve koncepcije preko kamatne stope i reflektuje preplitanje realnih i novčanih fenomena. Tzv. “T teorija” predstavlja, dakle, pokušaj neoklasične sinteze u Samuelsonovom smislu i zasniva se na Wicksellovoj koncepciji

9 D. E. W. Laidler, Essavs on Money and Inflatotion, University of Chicago, Press, Chicago, 1975.10 K. Brunner and A. H. Meltzer (red.), Stabilization of Domestic and Intemational Economy, North-

Holland, Amsterdam, 1977.11 G. Tullock, Economics of Income Redistribution, Kluwer, Boston, 1983; R. G. Leipsey i J. M. Parkin,

Income Policy: A Re-Appraisal, Economica, april 1970. i J. C. Koeune, J. L. Kruseman i P. Mandy, La politique des revenus... une politique de rćpartion, Louvain, Paris, 1967.

12 A. Leijonhufvud. Information and Coordination, Oxford University Press, Oxford, 1981.

61


razlike prirodne i tržišne kamame stope, koja na taj način postaje ključna za stabilizaciju. U tom smislu, Leijonhufvud se približava monetaristima, jer pobija zanemarivanje monetarne politike i odbacuje kejnesijansko isključivo opredeljenje za fiskalnu politiku. Pogrešno je, međutim, fiskalnu politiku smatrati neefikasnim instrumentom makroekonomske politike. Pre se može smatrati da je fiskaina politika bila pogrešno usmeravana. I, doista, fiskalna politika je bila pogrešno usmerena, a kada je smer i bio pravilan doza je bila ili suviše jaka (kao u 1973. god.) ili suviše slaba (kao u 1975. god.).13

Tobin i Malinvaud,14 sledeći neokejnesijanska shvatanja, istakli su da se osnovni uzrok opadanja proizvodnje, produktivnosti i zaposlenosti, stagflacije i inflacije nalazi u smanjenoj privlačnosti ulaganja. Elokventni Tobin15 kao teoretičar novca, konjunkture, proizvodnje, zaposlenosti, cena, finansijskog tržišta i transmisionog mehanizma, razara siabe tačke monetarizma, tj. tezu o inherentnoj stabilnosti privrednog sektora (koji se i posle svakog poremećaja, spolja ili iznutra, sam po sebi, vraća u ravnotežu uz punu zaposlenost), tezu o isključivom monetarnom fenomenu inflacije (čiji su uzroci uvek prekomemo umnožavanje novca) i tezu o striktnoj kontroli rasta novčane mase (koja kada se ustali automatski doprinosi stabilizovanju cena) sa stanovišta katastrofalnih ekonomsko-socijalnih posledica jednostrane monetarističke antiintivne kontrole cena i nadnica, itd. Dilema izmedu strategije okrenute prema unutra i strategije okrenute prema spolja, nadopunjena je dilemom između politike traženje i politike ponude, i teorijskim i empiričkim kontroverzama monetarista, kejnesijanaca i stmkturalista.16 U sadašnjim uslovima, stmktume promene destinirane povećanju realne ponude potrebnije su od prostog reduciranja tražnje. Jednostrana politika regulisanja tražnje (tzv. “demand side policies” koja stopira i apsorbuje agregatnu tražnju tradicionalnim makroekonomskim instrumentima monetame i fiskalne politike sada se supstituiše “supply-side policies”, u pravcu minimiziranja deflatomih efekata monetame i fiskalne politike na gubitak u nacionalnom dohotku i zaposlenosti, eliminisanja distorzija rigidnom politkom cena i deviznog kursa, poboljšanja efikasnosti privređivanja i alokacije resursa (ukidanjem subvencija i skraćenjem socijalnih transfera), stimuliranja rada, štednje i investicije (poreskom redukcijom), forsiranja tehničko-tehnološkog programa i formiranja kadrova u funkciji povećanja realne ponude. U načelu stmkturalisti se slažu sa monetaristima da inflacija potkopava temelje efikasnog privređivanja, obara privredni rast, sputava mikroekonomsku fleksibilnost, degradira ekonomski racionalnu alokaciju resursa, derogira privrednu raspodelu dohotka, akcelerira anticipirani rast potrošnje, nadnica i socijalnih transfera i uvodi čitavu seriju negativnih implikacija u začaranom krugu nestabilnosti i rigidnosti. No, strukturalisti upozoravaju monetariste da je shvatanje inflacije isključivo kao monetarnog fenomena jednostrano, da inflacija ima dublje korene i brojne uzroke, da politika regulisanja tražnje koncentrisane na

13 A. S. Blinder, Economic Policy and the Great Stagflation, Academic Press, N. York, 1979.14 The Special Issue of Unemployment, The Review of Economic Studies 159/82; i E. Malinvaud Lecons

de theorie microeconomique, Dunod, Paris 1982. i Theorie macroeconomique, Dunod, Paris, 1981.15 J. Tobin, The Monetarist Counter: Revolution An Appraisai, Economic Journai, mart 1981.16 J. L. Stein, Monteraist, Kejnesian and New Classical Economics, Basil Blacwell, Oxford, 1982, B.

Morgan, Monetarism and kejnesians. Their Contribution to Monetary Thery, The Macmillan Press, London 1980. i A. Coddington, Kejnesian Economics, G. Allen and Unwin, London, 1983.

62

Fiskalna strategija

kontroli monetamih agregata restriktivnom monetamom politikom nije potvrđena plodotvornom, da brojna ograničenja oslabljuju i neutrališu efikasnost monetame politike (neadekvatna politika dohotka, kontrola cena i nadnica, indeksacije, depresijacija valute, subvencije, budžetski deficiti i dr.).17 Po svom bazičnom konceptu stabilizacije, stmkturalisti se suprostavljaju primeni ortodoksnih mera devalvacije i preoštrih monetarnih i fiskalnih stega, s obzirom da se time ne doprinosi obaranju inflacije i uspostavljanju eksteme ravnoteže. Strukturalisti smatraju da se na taj način samo produbljuje recesija, pogoršava životni standard i sapinje ekonomski rast.18

Strukturalisti se ne slažu sa stabilizacionom strategijom Međunarodnog monetamog fonda, smatrajući je suviše kratkoročnom i preterano oslonjenom na regulisanje tražnje. Kritikujući koncepciju platnobilansnog prilagođavanja MMF, strukturalisti, kao i predstavnici zemalja u razvoju, zameraju nefleksibilnu primenu tzv. principa uslovljenosti stand-by aranžman, mehaničko utvrđivanje kvantitativnih ciljeva rigoroznih monetamih i fiskalnih restrikcija, uslovljenu korekciju deviznog kursa (tzv. ađustiranje), ubitačnu redukciju potrošnje, kontrolu cena i nadnica. Strukturalisti kritikuju koncentrisanje MMF na monetarističku analizu bilansa plaćanja i inflacije, kontrolu tražnje i devalvaciju iz razloga što preporučene mere minimiziraju efekte politike ponude i prenebregavaju značaj struktumih pomeranja u namšenoj ravnoteži i perforiranom rastu. Prilagođavanje ne ide sa kontrakcijom već samo sa rastom vele strukturalisti, iako fond insistira na uspostavljanju inteme i eksteme ravnoteže, kao preduslov za stabilan rast suzbijanjem labavog regulisanja tražnje, predimenzioniranih budžetskih deficita i nekontrolisane monetame ekspanzije, koji pojačavaju inflatome pritiske. Pogrešno je, prema tome, program prilagođavanja bazirati na upravljanju tražnjom. Politika realnog kursa simultano inkorporira elemente politike tražnje i politike ponude, budući da jednovremeno deluje na smanjenje domaće potrošnje i na povećanje proizvodnje za izvoz. Mišljenja o devalvaciji su, međutim, podeljena (iako doprinosi smanjenju potrošnje i platnobilansnog deficita), jer realno postoji opasnost da devalvacija izaziva, kratkoročno, deflatome efekte, tj. pad proizvodnje i smanjenje uvoza. Strukturalisti se, u načelu, ne slažu sa devalvacijom i smatraju da je neefikasna u korigovanju ekstemih debalansa (usled slabe responzivnosti spoljnoekonomskih tokova na promene deviznog kursa), da je po posledicama inflatomog karaktera i da je često kontracikličnog dejstva. Iako doprinosi povećanju motivacije za izvoznu ekspanziju, devalvaciju, u uslovima vezanih proizvodnih troškova za uvozne cene (npr. u zemljama u razvoju), generira troškovnu inflacionu spiralu, pri čemu dolazi do kumulativne interakcije inflacije

17 Dr K. Bogoev, Stabilizaciona politika savremenih zemalja, Finansije, 7-8/83, str. 339-357.18 Koristeći tzv. “pristup sa gledišta elastičnosti” u analizi efekta devalvacije na odnose razmene i

trgovinski bilans, Islam je, uvođenjem “Hiršmanovog efekta” u kejnesijanski model male zemlje sa elastičnim cenama, utvrdio da postoji razlika između neto deviznog priliva i neto inostrane tražnje, i da devalvacija izaziva recesione efekte u zemljama u razvoju (S. Islam, Devaluation, Trade Balance and Aggregate Demande, Economica Intemazionale 2/82, str. 186-210.

63


i devalvacije.19 A to znači da se pri korekturi deviznog kursa moraju uzeti u obzir relevantne konsideracije o paritetu kupovnih snaga.20

Teorija tražnje je čisti promašaj, pa, prema tome, i ekonomska politika oslonjena na tražnju za koju se izjašnjavaju i monetaristi i kejnesijanci (jer po njihovom shvatanju proizvodnja i zaposlenost zavise od ukupne tražnje). Kontroverze medu teoretičarima tražnje, odnosno medu zavadenim monetaristima i kejnesijancima odnose se na pitanje regulisanja tražnje budžetskom i poreskom politikom (kejnesijanci)21 ili politikom kontrole novčane mase (monetaristi). Medutim, strukturalisti ističu da podsticanje konjunkture prema kejnesijanskom ili monetarističkom receptu krije u sebi opasnost “inflacije po sebi”. I, ukoliko se više privreda približava stanju pune zaposlenosti, utoliko je opasnost od inflacije veća jednoglasno tvrde kejnesijanci i monetaristi. Postoji, dakle, uzajamno delovanje izmedu inflacije i pune zaposlenosti (Filipsova kriva). Kada vlada puna zaposlenost tada povećanje tražnje ne može ni u kom slučaju da dovede do daljeg poboljšanja zaposlenosti, jer povećan pritisak koji vrši tražnja dovodi neminovno do povećanja cena i inflacije. Po ekonomskim teoretičarima tražnje, nezaposlenost se može reducirati samo po cenu povećanja inflacije i, obrnuto, inflacija se može suzbiti samo po cenu povećanja nezaposlenosti. Da bi se izašlo iz dileme inflacija ili nezaposlenost pronadena je politika dohotka čija je krajnja konsekvenca kontrola cena i nadnica, odnosno neposredna državna intervencija u proizvodnji i formiranju cena. Razočaranost u dilemu teoretičara tražnje: manje inflacije više nezaposlenosti (monetaristi) i “manje nezaposlenosti više inflacije” (kejnesijanci) je doprinela vaskrsavanju teorije ponude i eksponiranju strukturalista. Sa stanovišta ekonomije ponude (sa stabilnijom vrednošću novca), “inflacija je stanje kada mnogo novca stoji prema malo robe i usluga.”22 Pobediti inflaciju (tj. obezbedenje novca) može se ostvariti samo izbalansiranjem neravnoteže izmedu ponude i tražnje na taj način što će se povećati proizvodnja, odnosno ponuda. Ponuda je, dakle, ta koja treba da dostigne tražnju na koju se već restriktivno deluje. U tom sklopu novac predstavlja, simultano, sredstvo razmene i sredstvo čuvanja vrednosti. I, ukoliko je novac više osposobljen za obavljanje ovih funkcija utoliko je njegova vrednost stabilnija. Sada se veština antinflacione politike sastoji u tome da se povećava tražnja novca tako da cena novca raste i da se, na taj način, suzbija inflacija, odnosno zaustavlja obezvređivanje novca.

Razvoj novčane mase sada treba da zavisi od datog stanja privrede. I, ukoliko se kapaciteti privrede u potpunosti koriste utoliko se proizvodnja unutar prihvatljivih troškova ne može više povećavati da bi se suvišan novac zamenio za robu; tek tada antiinflacitna politika mora da misli na redukciju novčane mase. No, ovu je pretpostavku teško obezbediti u savremenom svetu, jer proizvodnja raste 19 W. Cline and S. Weintraub, Economic Stabilization in Developing Countries, The Brookings

Institutions, Washington, 1981, str. 34-46, i 151-153.20 J. A. Frenkel, T. Gvlfason i J. F. Helliwell, A Svnthesis of Monetary and Kejnesian Approach to Short-

Run Balance-of-Payment Thery, The Economic Joumal, Vol. 90, 1981.21 H. R. Vane i J. L. Thompson, Monetarism Thery, Evidence and Policy, Martin Robertson, Oxford,

1979. i A. S. Eichner, A Guide to Post-Kejnesian Economics, Macmillan. London, ^1979.22 E. R. Weintraub, Uncertainty and the Kejnesian Revolution, History of Political Economy 7/75, str.

530-548 i A. Lamfalussy, Rules Versus Discretion: an Essavs on Monetary Policy in a fnflationary Environment, Bank for Intemational Settlements, Monetary and Economic Department, Basele, 1981, str. 50.

64

Fiskalna strategija

sasvim sporo, investira se malo, a i nezaposlenost je visoka. Novčana politika u SAD može imati uspeha tek kada novčana masa nade svoj izraz u snažnom rastu. Sretno rukovanje novčanom masom može dovesti do naglog rasta proizvodnje i do značajnog povećanja tražnje dolara čija će brzina opticaja biti smanjena. Tada dolari neće više biti brzo izdavani i trošeni, jer će se deponenti novca vraćati dolaru. Veća tražnja novca dovela bi do povećanja njegove cene, što bi bilo ravno pobedi nad inflacijom. I, ako bi dolar bio dobar kao i zlato, onda bi ulagači prodavali i svoje zlato da bi kupovali dolare. Dolar bi, na taj način, povratio svoju poziciju međunarodnog sredstva plaćanja uz simultano potiskivanje drugih valuta, kao sredstava ulaganja. Efikasna politika novca bi, nadalje, pomerila tražnju na novčanim tržištima u korist dolara čime bi došlo do potrebe ekspanzivnijeg snabdevanja novcem. Uvođenjem zlatnog standarda centralna banka bi mogla da doprinese srvaranju stabilnog novca i dugoročnijem obezbeđenju vrednosti novca. Pad cena zlata i rast snage dolara jasno pokazuje da povratak na dolarsku konvertibilnost u zlato nije isključena alternatima (Laffer).

Inflacija je veli Laffer stanje kada u odnosu na previše novca ima premalo robe i usluga na tržištu i zato ekonomisti žele da se bore protiv inflacije smanjivanjem novčane mase u opticaju. No, nekadašnji ekonomski savetaik Regana, kao protagonista tzv. ekonomije ponude, smatra da se za suzbijanje inflacije valja boriti povećanjem robne ponude. Monetaristi smatraju da je suzbijanje inflacije moguće samo ako se drastično zaustavi povećanje novčane mase, odnosno samo ako se akcije usmere na ponudu novca (kao i kejnesijanci). Strukturalisti, pak, glavnu pažnju posvećuju tražnji novca (Laffer). Pristalice ekonomije ponude teže redukciji poreza, a kejnesijanci povećanju poreza za suzbijanje inflacije. U sniženju poreza ekonomisti ponude vide značajan podsticaj proizvodnji, a preko toga i ponude roba i usluga na tržištu. Pridavanjem značaja niskim poreskim stopama, strukturalisti smatraju da redukcija poreza predstavlja ključni instrument za suzbijanje inflacije i smanjenje budžetskih deficita. Supromo od toga, pristalice ekonomije ponude potvrđuju da su budžetski deficiti povezani sa inflacijom i porastom kamatne stope, i da, stoga, provociraju efekat istiskivanja sa negativnim implikacijama na investicionu aktivnost i budući rast. Najnovija politika izlaska privrede iz recesije više se ne bazira na monetarističkoj restrikciji tražnje u inflaciji ili na kejnesijanskoj ekspanziji tražnje u depresiji već na regulisanju ponude čije povećanje u uslovima istovremene inflacije i nezaposlenosti treba da otkloni oba ova žarišta nestabilnosti.23 Sredstva za ostvarivanje ove politike su “deregulacija” privrede, smanjenje uloge države u regulisanju ekonomskih tokova, oživljavanje inicijative posredstvom tržišta, potiskivanje uloge sindikata, monetaristička restriktivna politika obuzdavanja inflacije i fiskalna politika redukcije poreza i javnih rashoda. Pri tome, sredstva oslobodena iz društvenog budžeta neracionalno usmeravana bila bi ostavljena biznisu i potrošačima čiji bi produktivni udari na ponudu izveli privredu iz recesije. Strukturalisti tako rezonuju iz razloga što veruju da su tržišne ekonomije prirodno efikasne, ali ne proizvode prirodni rast24

dovoljan za suzbijanje inflacije i za smanjenje nezaposlenosti. Stoga smatraju da

23 Ackerman, Reagonomics, Rhetoric us Reality, Pluto Press, London, 1982.24 M. Olson, The Rise and Decline of Nations: economic Growth, Staglation and Social Rigidities, Yale

University Press, 1983.

65


će porastom profita štednje i investicija u uslovima eliminisanja nekontrolisane socijalizacije dohotka i naturene državne regulative nezaposlenosti “sama po sebi” opadati sa rastom proizvodnje.

Ekonomska politika ponude utemeljena na ideološkim premisama omogućava prevaljivanje tereta krize na radničku klasu i siromašne na taj način što se pod pritiskom nezaposlenosti krešu pritisci na porast nadnica, ukidaju izdaci za socijalnu zaštitu države blagostanja i prirodno smanjuju porezi siromašnijim (jer redukcija poreza za 23% ostavlja veće dohotke bogatijim). Time se menja struktura budžetskih prihoda povećanjem poreza siromašnijih i smanjenjem poreza bogatijih. Smanjenje fiskalnih prihoda u budžeta uz simultano umanjenje socijalnih davanja i neviđeni porast vojnih izdataka (koji se vraćaju vojno-industrijskom kompleksu kroz uvećane narudžbine) utrlo je put rastućim budžetskim deficitima, koji se pokrivaju zaduživanjem na tržištu kapitala sa indukovanim povećanjem prihoda vlasnika kapitala. Upravo iz tih razloga, uravnoteženje inflacije i nezaposlenosti je sve teže ostvarivo iako je elegantno razrađen novi mehanizam prebacivanja tereta krize sa kapitala na rad.25 Teoretičari “supply-side economicsa” smatraju da je obaranje inflacije urgentan zadatak ekonomske politike, iako inflaciju ne smatraju najvažnijim problemom.26 U kratkom roku, po njima, treba osigurati realne preduslove za ekonomski rast otklanjanjem inflatornih poremećaja, a potom teži smanjenju nezaposlenosti i povećanju ekonomskog rasta na dugi rok. U tom kontekstu, restriktivna monetarna politika imala bi prvenstveno za funkciju da obori stopu rasta inflacije (na meru tzv. puzeće inflacije), ali bez primena mera administrativne kontrole cena i neposredne državne intervencije u privredi. Monetarna stega, određujući rastući trend kamatnih stopa, mora dati očekivane rezultate na planu deceleracije stope rasta opšteg nivoa cena, pa makar to bilo uz relativno visoku cenu recesije; jer, jedino recesiono prečišćavanje može razbiti rigidnost nadnica nadole i izmeniti funkcionisanje tržišta rada.27 Uz to, redukcija poreza treba da smanji troškove proizvodnje i, na taj način, da sapne troškovnu inflaciju. I, tek onda kada se reducira inflacija treba smanjiti kamatne stope i stvoriti realne uslove ekonomskom rastu, što znače da se u drugoj fazi pokretačke snage nalaze upravo u stimulama na strani ponude, a ne na strani tražnje. Problem budžetskog deficita u osnovi razrešavao bi se simultano kresanjem javnih rashoda i snaženjem poreskih randmana. A ako nije moguće razbiti rigidnost budžetskog deficita u prvoj etapi, indukovani porast nacionalnog dohotka, usled poreske redukcije, sigurno će obezbediti dodajni priliv fiskalnih prihoda za ekvilibriranje budžeta u navedenom periodu.

25 Krupnom biznisu ponudene su mnoge druge olakšice koje smanjuju poreze kioz ubrzanu amortizaciju, oslobodenja poreza na nove investicije i opremu, tzv. poreski kredit (tax kredit), premiranje kapitala, investicione primove, itd.

26 Pojedini ekstremni strukturalisti, u tom konteksru, idu dalje i predlažu porez na izvore kapitala i porez na resurse od štednje radi socijalnog mira (tj. podednakog oporezivanja i bogatih i siromašnih) i solidamog zapošljavanja, mada bi se zamaskiranim putem (refundacijama poreza i poreskim koncesijama i bonifikacijama) prihodi od kapitala i štednje “oslobodili”, u krajnjoj instanci, poreskog tereta.

27 G. Harcourt (Ed.), The Macroeconomic foundations of Macroeconomics, Macmillan, London, 1977. i J. O. N. Perkins, Unemployment, Inflation and New Macroeconomic Policy, St. Martin’s Press, New York, 1982, J. Tobin, Reagonomics and Economics, The New York, Review of Books, 19/81, str. 13-14.

66

Fiskalna strategija

Problem rasta proizvdonje, odnosno ponude, teoretičari supply-side ekonimije vide u čitavom spektru stimulansa rada, štednje i investicija, pri čemu fiskalna relaksacija reprezentuje okosnicu strategije rasta ponude.28 Radi se, dakle o imperativnoj prealokaciji resursa iz neproduktivnih punktova, neproizvodnih džepova, potrošnje i dokolice u korist rada, štednje i investicija u funkciji promovisanja ekonomskog rasta. Prema tome, zanemaruje se redistributivna fiskalna funkcija u korist alokativne funkcije destiniranjem resursa biznisu, pošto poboljšanje ekonomskog položaja bogatih u dugom roku treba da dovede do povećanja životnog standarda siromašnijim29 (iako Tobin sumnjičavo gleda na moguć uspeh suply-sidersa). Tobin, zapravo, sumnja u “sposobnost” da se proizvedu efekti saglasno rezultatima naivne prognoze protagonista supply-side politike.30 Teoretičari ekonomije ponude pokrenuli su se problemu definisanja nivoa poreskog limita u formi apsolutnog i relativnog poreskog opterećenja društvenog proizvoda.31 Pri tome, apsolutni poreski limit reprezentuje nivo fiskalnog opterećenja društvenog proizvoda, koji, sa daljim rastom poreskog opterećenja, ne omogućava porast poreskih prihoda, dok relativni poreski limit nominuje nivo fiskalnog opterećenja, koji, sa daljom eskalacijom poreskih prihoda, dolazi do redukcije akumulacionog potencijala i povećanja troškova proizvodnje. U popularnoj Lafferovoj krivoj poreski prihodi ne idu od tačke a do tačke 3, već od tačke a prema tački y, jer bi povećanje poreske stope od 0% na 100% bilo praćeno potpunim apsorbovanjem nacionalnoh dohotka od strane javnog sektora.32 Nivo poreskog opterećenja u tački Z predstavlja nivo apsolutnog poreskog limita iznad koga nastupa faza smanjivanja poreskih prihoda. Samim tim, poreska stopa mora biti ispod 100%, kako bi se poreski prihod usmerio prema tački R umesto tačke @. Sem toga, kriva ilustruje kombinaciju više (Y) i niže (X) poreske stope za formiranje odredenog nivoa poreskih prihoda (P), a da se ne remeti ekonomska aktivnost i ne destimulira akumulacija kapitala i ponuda rada.33

Predikcija na sniženje poreza u formi pokretanja ekonomskog rasta preko stimulacija rada, štednje i investicija implicira potpunu slobodu tržišnim zakonima komplementamu sa smanjivanjem uloge državne intervencije.34 U tom sklopu, teoretičari ekonomije ponude smatraju (1) da se budžetska sredstva manje-više neracionalno troše, (2) da društvena korist od različitih oblika javnih izdataka nije ekvilibrirana sa društvenim troškovima; (3) da jačanja državnog intervencionizma vode ekspanziji administrativnog aparata i neracionalnom zapošljavanju i supstituciji ekonomske logike, (4) da javni sektor, usled odsustva tržišnih zakonitosti, redukuje produktivnost i vodi socijalizaciji gubitaka javnih

28 I. Kristol, Ideologv and Supply-Side Economics, Magazine Reprint 9/81, str. 4-6.29 J. W. Middendorf, Supply Side: a Bigger Economic Pie, Magazine Reprint 9/81, str. 4-5.30 Jean-Lue Gaffard, Equilibres kejn,siens et th,orie des crises financiŠres, Economie appliqu,e 4/82, str.

643-680.31 R. Goode, Limits to Taxation, finance and Development, mart 1980, str. 11-12.32 W. Eltis, The Need to Cut Public Expenditure and Taxation, u “Is Monetarism Enough?, The Institute

of Economic Affairs, London, 1980, str. 85-87. i F. Barnes, The Story of Supply Side, A Revolution in Economic Thinkings, The Baltimor Sun, 1981.

33 Lafferova kriva, nalik na Gaussovu krivu, reprezentuje krivulju poreskog randmana, oslanjajući se na teoriju Perrya. U pozadini Lafferove krive stoji formula ekonomije ponude, koju je Giersch respektovao u modelu RFA, jer je, po Cristolu, naglašava rast, a ne raspodelu.

34 T. D. Willett, The Case for Reducing Govemment’s Role in the U. S. Economy, Byliner 9/81, st. 1-4.

67


preduzeća i (5) da predimenzionirana javna potrošnja generira inflacione impulse, reducira ekonomski rast i smanjuje produktivnu zaposlenost. Medutim, kejnesijanci osporavaju neokonzervativne teoretičare supply-side ekonomije da ekspanzivni rast javnog sektora negativno deluje na cene, zaposlenost i rast, smatrajući da javni sektor ne indukuje stagflaciju, s obzirom da egzistira nesignifikativna korelacija između učešća javnih rashoda u društvenom proizvodu i stope rasta realnog društvenog proizvoda.35 Kejnesijanci negiraju čak i hipotezu o delovanju rasta javnog sektora na inflaciju, pošto se monokauzalni pristup inflaciji ne priznaje sindromom stagflacije.36

Friedman je svojevremeno smatrao da budžetski parametri moraju biti fiksirani u funkciji ciljeva na dugi rok, da budžetski deficit mora biti egal tendencijskom nivou neto štednje privatnog sektora kada je puna zaposlenost dostignuta, da diskreciona budžetska politika mora biti izbegnuta, da finansiranje budžetskog deficita monetarnom kreacijom nije korisno i da su varijacije novčane mase automatski posledice budžeta.37 S druge strane, skorašnji monetaristi (i pojedini strukturalisti), koji predlažu kombinaciju budžetskih stabilizatora i monetarističkog pravila, rizikuju da induciraju ekstremnu nestabilnost kamatne stope i proizvdonje u odnosu ili prema fluktuacijama (temporalnim) globalne tražnje. Ovaj rizik je utoliko veći, ukoliko novac igra ulogu amortizera, pošto će privatni sektor želeti da drži značajan deo temporalnog rasta imovine u formi novca.

Da li upravljanje monetarnim rastom limitira upotrebu budžetske politike i da li pokušaji kočenja ekspanzije novčane mase uz simultano liberalizovanje rastućih budžetskih deficita doprinosi uspehu monetarističkgo pravila. Kejnesijanci se protive monetarističkom zapostavljanju budžetske politike forsiranjem 35 Naime, porast javnih izdataka u zemljama OECD u periodu 1960-1980. za 1% provocira pad stope

rasta realnog društvenog proizvoda za svega 0,05% (D. R.Cameron, On the Limits of the Public Economy, u J. R. Hollingsworth (Ed.), Govemment and Economic Performance, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, januar 1982, st. 49-52.

36 A. T. Peacock i M. Ricketts, The Growth of the Public Sector and Inflation, u F. Hirsch i J. H. Goldthorpe, The Political Economy of Inflation, M. Robertson. London, 1978, str. 127-139.

37 David Currie, The Monetarist Policy Rule: a Critique, Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, septembar 1982.

68

Fiskalna strategija

monetarističke stege i monetarističkom zanemarivanju hroničnih i struktumih budžetskih deficita. Zapostavljanje značaja fiskalne politike u korist odvažne monetame politike je već tradicionalni poligon oštrih rasprava monetarista i fiskalista.38 No, kejnesijanci se, zajedno sa strukturalistima, oštro protive zanemarivanju budžetskih deficita zbog toga što doprinose povećanju kamatne stope (kejnesijanci), odnosno produbljivanju tzv. crowdingout-a (stmkturalisti). Iz tih razloga je savremena debata o deficitarnom finansiranju izbacila na površinu tri teze:39 (1) budžetski deficit utiče na evoluciju cena i kamatne stope (monetaristi), (2) budžetski deficit izaziva efekat istiskivanja (strukturalisti) i (3) budžetski deficit ne utiče na inflaciju i kamatnu stopu, ukoliko se optira neutralno fmansiranje (kejnesijanci). Međutim, novije analize deficitamog fmansiranja pokazuju nešto dmgo. Naime, pokazalo se da finansiranje sve većeg deficita javnog sektora stalnim emisijama hartija od vrednosti od strane državne blagajne podstiče izrazitiji inflatomi proces nego u slučaju da se deficit pokriva kreiranjem primamog novca.40 Pokriće sve većeg deficita, koji potiče od povećanih otplata kamata na sve veći dug javnog sektora, stvara multiplikovan mehanizam.

Politika zaduživanja javnog sektora uslovljava povećanje troškova finansiranja proizvodnih delatnosti, dok povećanje kamatnih stopa na javni dug, koje je neophodno da bi se privukla štednja, koja se obično plasira u depozite, dovodi do značajnijeg efekta imovine kod potrošača, tj. do širenja sklonosti ka trošenju i, time, do ekspanzije inflatornih podsticaja. Potrebno je, stoga, povećati ili emisiju primarnog novca ili, pak, emisiju izvesne kombinacije primamog novca i blagajničkih bonova, što bi dovelo do sporijeg rasta finansijske aktive, a, tako, i do slabljenja tzv. “efekta imovine”.

Opozicija između dveju škola (monetarističke i kejnesijanske) u pogledu preporuke ekonomske politike41 već se duboko usadila u glavama savremenih ekonimista, jer tzv. slogan “monetarizam versus kejnesijanizam” prati razvoj makroekonomske politike više od dvadesetak godina.42 Sada se u “igru ubacuje” radikalna retorika pristalica ekonomije ponude. Novoinstalirana polemika između pristalica monetarizma i pobomika strukturalizma43 vodila je svojevrsnoj mešavini monetarizma i strukturalizma44 u determinisanju nove makroekonomske politike čime su postkejnesijanci i neokejnesijanci zapravo potisnuti.45

Evoluciju teorijske monetarističke argumentacije u pogledu preporuke politike podrazumeva (1) kontrolu ponude novca preko “le biais” monetame baze, 38 A. Budd, Deficits budgćtaires et politique monetaire, L’Observateur de l’OCDE, maj 1982, i La

politique mon,taire limite-t-elle l’utilisation de la politique budgetaire?. Problemes economiques 1785/83, st. 9-12.

39 Les rappons entre politique budg,taire et politique mon,taire aux Etats-Unis, Problemes economiques 1759/82.

40 G. Franco G. Mengazelli, Debito Pubblico, Base Monetaria e Inflazione, Bancaria 11/81, st. 114-115. i A. Montensano, Inflazione e finanziamento del deficit pubblico, Bancaria 11/81, st. 1146-1152.

41 G. B. Blanville, Mon.tasristes et kejnesiens: au-d,la des partis pris politiques, quelles divergences theoriques?, Criuque de l’.conomie politique, januar - mart 1982.

42 J. A. Trevithick, Inflation. A Guide to the Crisis in Economics, Harmondsworth, Penguin Books, 1977.

43 Lioi V. Carlo, Inflation in Developing countries, North-Holland, Amsterdam, 1974.44 Alan Coddington, Deficient Foresight: A Troublesome Theme in Kejnesian Economicis, American

Economic Review, juni 1982.45 G. L. S. Shackle, Kejnesian Kaledics, Edinburgh University Press, Edinburgh, 1974.

69


(2) apsolutan prioritet borbi protiv inflacije, bez obzira na troškove nezaposlenosti koja se može smatrati tranzitomom i (3) pravilo automatskog ponašanja, bez obzira na efekte fluktuirajućih kamatnih stopa i deviznog kursa. Credo monetarista polazi od toga da je za željeni monetami rast dovoljno kontrolisati obim novčane mase Ml posredstvom rezervi finansijskih ustanova i institucija deponovanih kod FRS.46 Credo kejnesijanaca suprotan: dovoljno je kontrolisati agregatnu tražnju mehanizma fiskalne politike (diskrecione i selektivne), uz eventualnu nadopunu sa politikom dohotka. Monetaristi ističu da je tražnja novca stabilnija nego funkcija potrošnje, prebacujući Kejnesu da nije u “opštoj teoriji”47 uspostavio dobro determinisanu relaciju između investicija i kamate. Kejnesijanci misle suprotno. Po monetaristima je indiferentno kontrolisati kamatnu stopu ili ponudu novca ukoliko su krive IS i LM stabilne. Kontrolisati kamatnu stopu poželjno je samo onda kada je jednačina Is jedino stabilna. Valja kontrolisati monetami agregat samo onda kada je LM stabilna (model Poolea). Budući da je funkcija potrošnje stabilna, kejnesijanci smatraju da je nestabilnost Is kontradiktoma monetarističkim tezama i koherentna sa Kejnesovim. Hipoteza o egzogenosti ponude novca implicira da je problem stabilnosti krive LM samo postojana kroz tražnju novca. Monetarni multiplikatori su nestabilni, a ponuda novca zavisi od kamatne stope. Ako egzistira stabilna relacija između krive Is i dugoročnih realnih kamatnih stopa, i ako one nisu osetljive na fluktuacije kratkoročnih nominalnih kamatnih stopa onda važi kejnesijansko pravilo, a ne monetarističko. Kejnesijanske teze (ponuda novca je egzogena, tražnja novca je endogena u modelu) pokazivale su da je tražnja novca ekstremno senzibilna na fluktuacije kamatne stope i da se rast ponude novca prevodi posredstvom pada kamatne stope. I ako pretpostavimo da centralna banka želi da reducira stopu nezaposlenosti od 5% na 3% i da lansira ekspanzivnu monetarnu politiku čiji će efekat osetiti cene, onda tog trenutka preduzeća i pojedinci mogu da anticipiraju inflaciju koja proističe iz prihvaćenih mera centralne banke. U očekivanju inflacije između 3% i 7%, preduzeća anticipiraju rast cena svojih proizvoda recimo za 5%, a radnici u skladu sa anticipiranim rastom cena očekuju i zahtevaju porast najamnina za, recimo, prosečnih 5%. Rast anticipiranih cena posredstvom nadnica osciliraće između 3% i 7%. Prosečna vrednost anticipacija od 5% pokazuje simultano da je prosečni efekat monetarne politike nikakav, što znači da, po kejnesijancima, ekspanzivna monetama politika nema uticaja na proizvdonju i zaposlenost. Monetaristička paradigma, kao što je ranije iznela, smatra sasvim drugačije totalno suprotno od fiskalističkih propozicija.

S druge strane, strukturalisti, u osnovi, plediraju, pored iznetog, na liberalizaciju režima amortizacije i poreskog kredita za investicije, kontrakcija socijalnih programa i javnih usluga, redukciju budžetske pomoći nižim nivoima organizovanja javne potrošnje, reanimaciju deprimiranih regiona (pomoć regionima pogodenim krizom industrije), koncipiranje nove industrijske politike, instituisanje tzv. “les rabais fiscaux” u korist krupnog kapitala i biznisa, smanjenje poreza bogatijim u alternaciji povećanja poreza siromašnijim, radikalizaciju

46 Rast novčane mase je, na taj način, postao kompatibilan sa dugoročnom tendencijom borbe protiv inflacije, jer je stopa rasta Mlb od 8% u 1978. god. (preko 7% u 1979. god. i 6% u 1980. god.) svedena na 3% u 1981. god. u SAD.

47 J. M. Kejnes, Theorie general de l’emploi, de 1’inteVt et de la monnaie, Payot, Paris, 1975.

70

Fiskalna strategija

ekonomske ponude, klizanje prema konzervativizmu itd. Kejnesijanci, naravno, iritirani bezobzimom prodornošću teorije supply-side ekonomije ustaju protiv pojedinih stavova strukturalista, smatrajući (1) da kontrakcija socijalnih programa i programa javnih usluga rizikuje da izazove redukciju aktivnosti i zaposlenosti, (2) da je redukcija budžetske pomoći inkompatibilna sa socijalnim transferima, jer egzistira tradicionalna dilema između socijalne strane medalje i ekonomske efikasnosti koja, ako se pravilno ne shvati, izaziva socijalnu regresiju i regionalne distorzije, (3) da su budžetski deficiti, visoke kamate, recesija i nezaposlenost teži od inflacije (što se kao prigovor odnosi i na monetariste), (4) da je nova politika dezinflacije izazvala erupciju spirale nadnice cene i konflikte raspodela sa nepovoljnim implikacijama na produktivnost i motivaciju rada, (5) da su principi novog federalizma i politika redukcije pomoći federalnog budžeta država i lokalitete uveli integralnu fiskalnu presiju (od 15% do 20%) u manje razvijenim regionima, koja je, pred toga, i teža za 5-10% nego u razvijenim područjima, (6) da kontradikcije u ekonomiji ponude (kao i u monetarizmu) teže da indukuju recesionističku spiralu (pravdanjem imperativom recesiono prečišćavanje privrede za njenu relativizaciju) i (7) da se uvodi čudna strategija, “stop and go stagflation” u rešavanju problema struktume krize. Konačno, i Martin Feldštajn, koji je na čelu predsednikovih ekonomskih savetnika u SAD zamenio “supply-sidera” Vajdenbauma, kritički se izrazio o ekstremnim monetaristima i supply-sidersima, koji su zastupali “euforična predviđanja auto-fmansirajućih” poreskih kresanja i bezbolni prelazak na rast bez inflacije, mada je i Barro, u svojoj tzv. “ravnotežnoj teoriji”, pokušao da pokaže da ni zamena monetame politike fiskalnom politikom ne dovodi obavezno do očekivanih anticikličnih rezultata i da se politika javnog duga, u sadašnjim uslovima finansiranja budžetskog deficita, može tumačiti kao prinudna štednja koja će se ispoljiti kasnije u većim poreskim stopama.48

Ponovno oživljavanje neoliberalizma, narastanje monetarizma i kriza države blagostanja, međutim, svesno ili slučajno, dovode do pojave svojevrsne sinteze neokejnesijanske doktrine i monetarizma u tzv. strukturalizam i do pojave nove indrustrijske države čije liberalne mere odgovaraju kapitalu i kapital-odnosu.49 Samim tim, rađaju se novi pravci u građanskoj teoriji kao svojevrsna sinteza politekonomije i sociologije, teorije socijalne transformacije kapitaiizma, menadžerske teorije konvergencije ekonomskih sistema i teorije demokratizacije kapitala.50 Logično je, stoga, pretpostaviti da bi politika tražnje sa makroekonomskim obeležjima i politika ponude sa mikroekonomskim pristupom51 verovatno dale optimalnije rezultate ukoliko bi se kombinovale u stabilizacionim programima.52

48 R. J. Barro, Money, Exprectations and Business Cycles, Academic Press, New York, 1981.49 L. Johansen, Interaction in Economic Theory, Econimie appliqu,e.50 L. Johansen, Interaction in Economic Theory, Economie appliqu,e No 2-3, 1981, str. 229-267. i S.

Fischer, Kejnes-Wicksell and Neo-Classical Models of Money and Growth, American Econoimic Review, decembar 1972.

51 Dr S. Komazec, Strukturalne krize kapitalističke ekonomije i novi konzervatizam ekonomske teorije, Pogledi 1/83.

52 C. Wells, Optimal Fiscal and Monetary Policy, CWK Gllerup, Lund, 1978. i M. S. Sawyer, Macroeconomics in Cjuestion: The Kexnesian-monetarist Orthodoxies and the Kaleckian Altemative, Sharpe, New York, 1982.

71

2. MONETARIZAM I NJEGOVA STRUKTURA

Termin “monetarizam” prvi je kreirao i lansirao Brunner.53 Fend54 je najviše koristio i širio dati izraz. Mayer55 je prvi izložio, obrazložio i definisao strukturu monetarizma i teorijski obrazložio konstitutivne elemente novog monetarizma, koji su čitave poslednje decenije, dopunjavali i modifikovali monetaristi, i osporavali i prenebregavali kejnesijanci56, a u poslednje vreme i strukturalisti. Strukturu monetarizma po Mayeru57 komponuju sledeće postavke:

Kvantitativna teorija novca (u smislu da monetarni faktori imaju 1. odlučujuće dejstvo na nominaini dohodak);Monetaristički model procesa transmisije;2. Gledište da je prvatni sektor u suštini stabilan;3. Irelevantnost pojedinačnih pojava za objašnjenje kratkoročnih promena 4. nominalnog dohotka i uverenje da je tržište kapitala fluidno;Stavljanje težišta na opšti nivo cena, a ne na pojedinačne cene;5. Korišćenje malih, a ne velikih ekonometrijskih modela;6. Korišćenje iznosa primarnog novca, ili neke slične mere, kao pokazatelja 7. monetarne politike;Korišećnje novčane mase kao najpovoljnijeg cilja monetarne politike;8. Usvajanje pravila o stopi rasta novčane mase;9. Negiranje mogućnosti izbora između nezaposlenosti i inflacije i 10. prihvatanje realne Filipsove krive;

53 Karl Brunner, The Role of Money and Monetary Policy, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, Vol. 50., jul 1968. st. 8-24.

54 David Fend, Monetarism and Fiscalism, Banca nazhionale del Lavoro, Quarterly Review, br. 94., septembar 1970, st. 3-34 i Ein monetaristisches Modell des Geldwirkungsprozesses, Kredit und Kapital, Vol. 3, 1970, st. 361-385.

55 Thomas Mayer, The Structure od Monetarism, Kredit und Kapital 2/75, st. 190-218 i 3/75, st. 293-316, Die Struktur des Monetarismus, Beihette zu Kredit und Kapital. Die Monetarismus kontraverse, Dunscher und Humblot, 1977, st. 18-59, Monetary Trends in the United States and United Kingdom: A Review Article, Joumal od Economic Literature, decembar 1982., Multipler and Velocity Analysis: An Evaluation, Jorunal od Poltical Economy, decembar 1964, st. 563-574. i T. Mayer i dr., Money, Banking and the Economy, W. W. Norton and Co, N. Jork, 1981., T. Mayer i dr., Monetarism, W. W. Norton and Co., N. York, 1978., T. Mayer, J. S. Duesenberry i R. Z. Aliber, Money, Banking and the Economy, W. W. Norton, London, 1981.

56 Opšimije o tome videti: Prikaz radova Brunnera, Meltzera, Tobina, Friedmanna, Patinkina i Davidsona sa “Simpozijuma o Friedmanovom teorijskom okviru” iz 1972. god. (Journal od Political Economy 5/72), Prikaz radova Modigliani Andoa, Di prano-Meltzera i Friedmana Meiselmana na Konferenciji o osporavanju u pogledu brzine opticaja (The American Economic Review, septembar 1965), Prikaz objavljenih radova o Monetarnoj teoriji i privrednog razvoja (Joumal of Money, Credit and Banking, maj 1969), Diskusije sa opšte rasprave na seminaru o novcu u Sheffielsu iz 1970. god., Zbornik radova sa Konferencije o “Monetary Theory and Monetary Policy” u Konstanci iz 1970. god., Zbornik radova sa Konferencije o “ldeology and Analysis” u Konstanci iz 1970, Zbornik radova sa Konferencije o

“Ideology and Analysis” u lnterlakenu iz 1976, i Zbomik radova sa Konferencije o monetarizmu u Braunu iz 1974. godine.

57 Thomas Mayer, The Structure of Monetarism, Kredit and Kapital, No. 2, 1975, si. 190-218 i No.3, 1975, st. 293-316, T. Mayer i dr., The Structure of Monetarism, W. W. Norton and Co., N. York, 1978. i D. Tucker, Mayer’s test of Kejnesianism: A Correction, Journal of Political Economy, avgust 1965, st. 394-395.

72

Fiskalna strategija

Pridavanje relativno većeg značaja inflaciji nego zaposlenosti u poređenju 11. sa ostalim ekonomistima iNeslaganje sa vladinom intervencijom.12.

Mayer je, u osnovi, razmotrio različite postavke, koje sačinjavaju monetarizam, široko definisanog, pokazao da dotične hipoteze čine koherentnu celinu i prezentirao međusobne odnose između različitih monetarističkih postavki u svom dijagramu, poznatom u literaturi kao grof Mayerove strukture monetarizma.58 Prezentirana lista postavki monetarizma u ekspoziciji Mayera teži da monetarizam predstavi kao logičnu i koherentnu celinu, kao pogled na svet, bez obzira da li ekonomisti prihvataju ili odbacuju monetarističku doktrinu ili pak dopunjuju, modifikuju i skraćuju validnosti postavki monetarizma u najširem smislu. Mayerova lista postavki monetarizma naslanja se na Brunnerovu (postavke pod br. 1, 2, 3 i 4) i Fandovu (postavke pod br. 2, 7, 8 i 9) klasifikaciju59, uz nadopunu sa postavkama pod br. 5, 6, 10, 11 i 12, i uz odbacivanje Fendove postavke o uverenosti monetarista u zakašnjavanje dejstva monetarne politike (jer i kejnesijanci tvrde da monetarna politika deluje sa velikim zakašnjenjem) i Brunnerove postavke o mogućnosti monetarne vlasti da kontroliše novčanu masu (jer su kejnesijanci davno prihvatili ovo gledište s tendencijom bližeg opredljenja). Postavka pod br. 10 (realna Filipsova kriva) preuzeta je od Andersena,60 a postavke pod br. 8. i 9. uzete su iz polemike izmedu bankarske i currencv škole. Postavka pod br. 5. je u osnovi Hicksova postavka o složenim dobrima (po Meltzeru) iako Mayer njome stavlja težište na opšti nivo cena (koja je tipična u monetarističkim diskusijama o inflaciji i odbacivanja troškovne inflacije. Mayer je, po Johnsonu, izostavio medunarodni aspekt monetarizma,61 tj. postavku da u uslovima fiksnih deviznih kurseva novčana masa i nivo cena u jednoj zemlji ne zavise od njene monetarne politike već od monetarne politike celog sveta. Isto tako, Mayer je, po Frischu, zanemario stvaranje inflatornih predvidanja sa stanovišta hipoteze o nacionalnim predvidanjima, jer monetami impuls proizvodi samo inflatome, a ne realne efekte.62 Mayer je zanemario još jednu postavku monetarizma: uverenost monetarista da je zakašnjenje dejstva monetame politike veliko i promenjivo - veli Fand.63

58 Opširnije o tome konsultovati materijale sa Konferencije o monetarizmu na Braun Univerzitetu iz 1974. godine.

59 K. Brunner, The Monetarist Revolution Monetary Theory, Weltwirtschaftliches Archiv 1/70, st. 1-30. i D. Fend, Ein monetaristisches Modell des Geldwirkungsprozesses, Kredit und Kapital, Vol. 3., 1970, st. 361-385.

60 Lionall Andersen, The State of the Monetarist Debate, Federal Reserve Bank of St. Louis, Vol. 56, septembar 1973, st. 5-6., W. H. Anderson, Financing Modem Govemment: The Political Economy of Public Sector, houghton Miflin, Boston, 1973. i L. E. Andersen i J. L. Jordan, Monetary and Fiscak Astions: A Test of Their Relative Importance in Economic Stabilization, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, novembar, 1968, st. 11-24.

61 H. G. Johnson i A. R. Nobay (red.), Issues in Monetary Economics, Oxford University Press, London, 1974, st. 50. i H. G. Johnson, Further Essays in Monetary Economics, G. Allen and Unwin, London, 1972., st. 16-32.

62 Čini se, pak, da je teorema akceleracije pre kompatibilna sa empirijskim podacima nego model racionalnog predviđanja.

63 Mayer je zapostavio ovu Fandovu postavku monetarista iz razloga što i kejnesijanci smatraju da monetama politika deluje sa velikim zakašnjenjem (D. I. Fand, Kejnesian Monetary Theories, Stabilization Policy and the Recent Inflation, Review Banking and Monetary Economics, oktobar

73


Mayevov64 koncept65 “strukture monetarizma”66 reprezentuje, po Bronfenbrenneru67, opšimu analizu prirode medusobne povezanosti dvanaest postavki, koje definišu savremeni monetarizam.68 Prve četiri postavke (kvantitativna teorija novca, monetaristički mehanizam transmisije između monetarnih promena i promena dohotka, stabilnost privrednog sektora i beznačajnost distributivne dezagregacije za objašnjavanje kratkoročnih makroekonomskih efekata) smatraju se obaveznim postavkama monetarizma, dok ostale postavke (usvajanje pravila o stabilnoj stopi rasta novčane mase, sumnja u Filipsovu krivu i politiku dohodaka, osuđivanje inflacionog finansiranja i nepridavanje značaja punoj zaposlenosti i dr.) ne moraju da prihvate svi monetaristi. Ako se teži jednoj opštoj, generalnoj koncepciji ekonomske politike, onda se moramo složiti sa Bronfenbrennerovim označavanjem monetarizma, pa, i sa njegovim pomeranjem Mayerove teze 9. (vezivanje rasta novčane mase za pravila, kao konstruktivno pravilo ponašanja monetarističke novčane politike) na prvo mesto kataloga pretpostavki, Mayerove teze 8. (korišćenje novčane mase kao privremenog cilja monetarne politike) na drugu poziciju, Mayerove teze 11. (tolerisanje nezaposlenosti kao cena za antiinflacionu politiku) zajedno sa tezom 10. (odbacivanje Fillipsove krive kao trade-off indikatora) na treće mesto, i Mayerove teze 12. (odsutnost državne intervencije) zajedno sa Bronfenbrennerovom dodatnom (trinaestom) tezom (moć centralnih banaka za regulisanje novčane ponude) na četvrtu poziciju hipoteza monetanzma.69

Od ukupno dvanaest postavki novog monetarizma Mayera, Bronfenbrenner bira četiri: pravilo o stopi rasta novčane mase (kao putokaz monetarne politike), korišćenje novčane mase, kao cilja monetarne politike (a ne nivo kamatne stope), tolerancija nezaposlenosti (radi dezinflacije cena) uz odbacivanje Fillipsove krive (kao pouzdanog kriterijuma za opticanje između inflacije i nezaposlenosti) i mere neposredne kontrole (politike dohodaka i raspodele), i dodaje trinaestu, prilično spornu, postavku, po kojoj federalni rezervni sistem u SAD nema zadataka da reguliše novčanu masu (jer je upravljanje monetarnim stvarima osnovni uzrok velikih padova i uspona privredne aktivnosti u prošlosti i sadašnjosti).70 Doduše, Bronfenbrennerovu novu postavku osporava sa tri aspekta. Naime, ako je M = C

1969, st. 556-599 i Some Issues in Monetary Economics, Banca Nazionale del Lavoro, Quererly Review, septembar 1969, st. 215-247.

64 K. Brunner, The Monetarist Revolution in Monetary Theory, Weltwirtschaftliches Archiv, 1970. i A. Surey of Selected Issues in Monetary Theory, Schweizerische Zeitschrift f Volkswirtschaft und Statistik, 1971., K. Brunner i A. Meltzer, An Aggregative Theory for a Closed Economy: Reply-Montarism: The principales issues, areas of agreement and the work remaining, u J. L. Stein (Ed.), Monetarism, North-Holland, Amsterdam, 1976, st. 17-42 i 150- 182.

65 J. Tobin, The New Economics One Decade Older, Princeton, N. York, 1971, st. 58-59.66 P. Samuelson, Reflections on the Merits and Demerits of Monetarism, u J. Diamond, Issues in Fiscal

and Monetary Policy, Illinois, Chicago, 1971, st. 7-21.67 M. Bronfenbrenner i T. Mayer, Liquidity Functions in the American Economy, Econometrica, april

1960, st. 810-834.68 U tome se, dakle, sastoji Bronfenbrenner-ovo verovanje u gledišta Mayera o monetarizmu, kao i

Laidlerovo tumačenje Mayerovog shvatanja monetarizma. 69 M. Bronfenbrenner, op. cit., st. 477.70 Opšimije o ovim aspektima konsultovati: P. A. Samuelson i R. M. Solow, Analytical Aspects of Anti-

Inflation Policy, American Economic Policy, maj 1960 i M. Friedman, What Price Guidepost?, u G. P. Schultz i R. F. Aliber (Ed.), Guidelines: Informal Controls and the Market Place, University of Chicago Press, Chicago, 1966, st. 17-39.

74

Fiskalna strategija

+ D (M - novčana masa, C - gotov novac, D - depoziti kod banaka) i B = C + R (B - primarni novac, R - rezerve banaka), onda je

M

B

C D

C R

C

M

D

MC

M

R

M

C

M

R

D

D

MC

M

R

D

C

M

= ++

=+

+=

+ ⋅=

+ −

1 1

1

iMB

C R

M D

C

M

=+ −

1

gde je R/D - koeficijent rezervi komercijalnih banaka i C/M - koeficijent gotovog novca nefinansijskih sektora prema ukupnoj količini novca.71 To sa svoje strane znači da je kontrola primamog novca od strane Federalne rezerve u SAD nedovoljna za regulisanje novčane mase u uslovima naizmenične smene cikličnih uspona i padova konjunkture (Gurly i Shaw). Druga zamerka je nemogućnost ograničavanja antiinflacionog delovanja Federalnog rezervnog sistema posredstvom limitiranja metoda koji indukuju politiku skupog novca (tj. metoda koji impliciraju povećanje kamatnih stopa, pooštravanje kriterijuma kreditne sposobnosti, kreditna ograničenja kompanija koje zavise od uzajamnih sredstava i pritisak na štedne ustanove usled smanjenja uloge finansijskog posredovanja u procesu povlačenja depozita radi ostvarivanja većih prihoda od kamate). Najzad, u uslovima neregularnih kretanja kratkoročnih kapitala i režima fiksnih deviznih kurseva limitira se moć monetarne vlasti, jer se stvara tendencija međunarodnog izjednačavanja kamatnih stopa. Time se monetarni ekspanzionizam, sa stanovišta smanjenja kratkoročnih stopa, neutrališe odlivom kapitala i vice versa.72 Što se tiče transmisionog mehanizma između monetarnih promena i realne privredne sfere, odnosno tzv. crne kutije, Bronfenbrenner smatra da svako objašnjenje mora biti zasnovano na Pigouovom i Kejnesovom efektu, po kome promene u oblasti novca utiču na realne varijabile preko promena nivoa cena nezavisno i preko dejstva promena nominalnih i realnih kamatnih stopa. Pri tome je od značaja da li se analiza formuliše u odnosu na M ili R, zato što se njihova dejstva međusobno razlikuju.

U prostoru između Friedman-Shawovog pravila o konstantnoj stopi rasta novčane mase i diskrecionog odlučivanja o politici, koje traži Federalna rezerva, Bronfenbrenner ubacuje kompromisnu postavku da se stopa rasta novčane mase (Gm = GN + G n - Gv) utvrduje za svaku godinu kao procenjena stopa rasta radne snage (Gn), plus procenjena stopa povećanja produktivnosti rad po času (G ri), minus procenjena brzina opticaja novca (Gv) po realnim kamatnim stopama predviđenim za narednu godinu, uz pretpostavku da se održava stabilnost nivoa cena

71 Ph. Cagan, Determinants and Effects of Changes on the Stock of Money, 1987-1960, Columbia University Press, N. York, 1965, st. 12.

72 J. Wanniski, The Mundall-Laffer Hypothesis - A New View of the World Economy, Public Interest, mart-april 1975, st. 28. i D. Kemp, A Monetary View of the Balance of Payments, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, april 1975.

75


(Gp=0)73. Po Johnsonovom komentaru Mayerovog monetarizma, Mayer posmatra “monetarne faktore”, u konkretnom smislu ponude novca i stabilne tražnje novca, što monetarizam distancira od klasične kvantitativne teorije, kejnesijanskog rivala fiskalizma i tzv. mešavine protivurečnih monetarno-kejnesijanskih postavki.74

Klasična kvantitativna teorija je, preko formulacije jednačine razmene, imala za cilj da odvoji teoriju reaine ravnoteže od determinisanja nominalnih nadnica i cena i da utvrdi neutralnost novca ili tzv. postulat homogenosti, iako je mehanizam uspostavljanja stanja monetarne neutralnosti i potrebnog perioda za njegovo uspostavljanje ostalo nerazjašnjeno. Novi mehanizam “željenih gotovinskih sredstava” V/alrasa i kembridžske škole i mehanizam rashoda i dohodaka Wicksela i Kejnesa doprineli su suštinskim razlikama izmedu monetarističke i kejnesijanske škole, koji istovremeno uključuju ravnotežu tržišta količina i tržišta tokova (Johnson). Razlika je samo u tome što se mehanizam željenih gotovinskih sredstava usredsređuje na neravnotežu između željenih i stvamih količina (pri čemu se promene tokova slučajno pojavljuju), a mehanizam rashoda i dohodaka na efekte neravnoteže količine kod određivanja relativnih cena i nivoa kamatne stope, koje indukuju neravnotežu između tokova rashoda i dohotka (pri čemu se menjaju tokovi automatski). U stvari, težište interesovanja monetame teorije prenelo se sa tzv. dugoročnog dokazivanja monetame neutralnosti na tzv. kratkoročnije probleme “uslove” monetame ravnoteže (Wicksel, Robertson, Kejnes, Hayek i tzv. stokholmska škola). Monetama ravnoteža sada implicira jednakost između realne štednje iz tekućeg dohotka i realnih investicija, s jedne strane, i jednakost između promene tražnje količine novca i promene ponude količine, s druge strane.75 Prema tome, dinamička neutralnost novca sada se može objasniti promenama bilo kojeg faktora, kao što su: tražnja novca, ponuda novca, sklonost ka štednji ili trošenju i sklonost ka investiranju. Raniji monetami teoretičari promene novčane mase indukovane monetamom politikom nisu smatrali osnovnim uzrokom monetamih poremećaja, već su realne i monetame poremećaje tražnje smatrali glavnim izvorima nestabilnosti.76 Ranija monetama teorija nije inkorporirala teoriju tražnje količine na koju utiču očekivanja. Stoga je mogućnost promena tražnje u cilju tezaurisanja bivala izražavana nestabilnošću tražnje novca ili nestabilnošću brzine opticaja, a ne stabilnom funkcijom vrednosti očekivanih nezavisnih varijabila. Kejnesijanci su, uzimajući odnos multiplikatora i sklonosti ka potrošnji za povezivanje promena ukupnih izdataka sa promenama investicija, koje se mogu kontrolisati delovanjem monetame politike na kamatnu stopu, iskoristili trenutak da dotadašnja monetama rezonovanja i verovanja podvrgnu podrugljivom ismevanju. Međutim, monetaristička škola, odstupajući od neoklasične kvantitativne teorije, uvodi pravilo o stabilnoj stopi rasta novčane

73 M. Bronfenbrenner, Monetary Rules: A New Look, Joumal of Lecture Economic, oktobar74 Po ovim gledištima (hibridom), ponuda novca od strane privatnog sektora je savršeno elastična na

tražnju, pri čemu monetarne vlasti, da bi kontrolisale kamatne stope, čine ponudu novca elastičnom na tražnju.

75 Mayer je, stoga, u pravu što Patinkinovu monetarnu teoriju ne svrstava u monetarističku školu mišljenja iz razloga što se Patinkinovi stavovi ne odnose na sprovođenje kratkoročne stabilnosti kao cilja već na dugoročnu monetamu neutralnost.

76 R. A. Nobay i H. G. Johnson, Monetarism: A Historic - Theoretic Perspective, Joumal of Economic Literature, juni 1977, st. 470-485. i G. S. Tavlas i J. Ascheim, On Monetarism and Ideology, Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, juni 1979, st. 167-186.

76

Fiskalna strategija

mase za postizanje stabilnosti cena (eliminišući diskrecionu monetarnu politiku) i, kao reakcija na kejnesijanstvo, eksplicitno ugraduje u funkciju tražnje novca očekivane stope promena nivoa cena, kao determinante relativnog prinosa od novca, koja čini osnovu za razlikovanje realnih i nominalnih kamatnih stopa i promena realne i nominalne količine gotovinskih sredstava (Johnson).77

U okviru B. Friedmanovog78 shvatanja teorije i empiricizma Mayerove taksionomije i “nepostojeće” rasprave o monetarizmu, ovaj autor tvrdi da je u Mayerovoj ekspoziciji monetarizma prenebregnuta razlika izmedu empirijskih i teorijskih hipoteza, pri čemu je sadržaj monetarizma sveden na niz empirijskih i teorijskih hipoteza, pri čemu je sadržaj monetarizma sveden na niz empirijskih hipoteza, odnosno na pouke koje se odnose na praktična pitanja. No, i empirijska pitanja (uporedivanje varijansi i elastičnosti, razlika izmedu efekata prvog i efekata n-tog reda i dr.) nisu do kraja raspravljena u nadmetanjima monetarista i fiskalista. Sa teorijskog aspekta, rasprava je, dostigla status nepostojeće debate. Uostalom, ni Mayerov skup od dvanaest teza u osnovi se ne zasniva na teorijskom modelu.

Kvantitativna teorija novca (preovladavanje uticaja monetarnih faktora na nominalni dohodak), kao prva teza monetarizma u Mayerovoj ekspoziciji, je empirijsko pitanje, koje ne isključuje uticaje nemonetarnih faktora (već ih podreduje monetarnim faktorima). Stabilnost privrednog sektora je, isto tako, empiričko pitanje (Mayerova teza 3) mada su Clower, Leijonhufvud, Tobin i Cagan razmatrali ovo pitanje sa monetarizmom.79 Verovanje u promenjivo tržište kapitala i osporavanje značaja alokativnog elementa (Mayerova teza br. 4) u suštini su empirijska pitanja koja izdvajaju efekte prvog reda od sekundarnih efekata. Mayer je identifikovao monetaristički pristup kao razmatranje potrošnje determinisane neto viškom tražnje jedine vrste aktive (realna sredstva), iako Friedman pokazuje da neto višak tražnje drugih vrsta aktive (proizvodni kapital, zalihe, zgrade, trajna potrošna dobra) teorijski može biti veoma značajan.

Koncentrisanje na opšti nivo cena (umesto na cene pojedinačnih sektora) i korišćenje malih (a ne velikih) ekonometrijskih modela - Mayerova teza 5 i 6 - proističe iz empirijskog odbacivanja značaja alokativnog elementa. Korišćenje kreditnog potencijala kao instrumenta monetarae politike (teza 7) i korišćenje količine novca kao medu-cilja (teza 8) reprezentuju samo metode monetarne politike pod uslovom poznavanja vrednosti parametara80 (iako B. Friedman smatra da pitanje pokaztelja nije od značaja za monetarnu politiku, ukoliko pokazatelj nije identičan sa instrumentom koji određuje centralna banka).81 Pravilo konstantnog 77 H. Johnson, Money, Balance of Payments Theory, and the Intemational Monetary Problem, Princeton,

1977, st. 108-117. i Inflation and the Monetarist Controversy, North-Holland, Amsterdam, 1972.78 B. M. Friedman, Crowding Out of Crowding In? Economic Consequences of Finansing Government

Deficits, Brookings Papers on Economic Activity, No. 3, 1978.79 Robert W. Clower, The Kejnesian Counter - Revolution: A Theoretical Apprasial, u Hahn - Brechling

(Ed.), The Theory of Interest Rates, Macmillan, London, 1965, Axel Leijonhufvud, On Kejnesian Economics and the Economics of Kejnes, Oxford University Press, London, 1968., James Tobin, Kejnesian Models of Reccession and Depression, American Economic Review, maj 1975, st. 195-202. i Philip Cagan, The Monetary Dynamics of Hiperinflation, u M. Friedman (Ed.), Studies in the Quantity Theory of Money, University of Chicago Press, Chicago, 1956.

80 W. Poole, Optimal Choise of Monetarv Policy Instruments in a Simple Stohastic Macro Model, Quarterly Joumal of Economics, maj 1970, st. 197-216 i J. Pierce i T. Thomson, Some Issues in Controlling the Money Stock, Federal Reserve Bank of Boston, 1972.

81 B. M. Friedman, Targets, Instruments, and Indicators of Monetary Policy, Joumal of Monetary Economics, oktobar 1975, st. 443-473.

77


rasta novčane mase (teza 9) reprezentuje optimalnu monetamu politiku, ako, i samo ako, je varijansa određenog parametra neodređena.82 Verovanje u odsustvo alternative između inflacije i nezaposlenosti (teza 10) predstavlja empirijsku hipotezu koja se odnosi na iluziju nominalne nadnice poput stavova Phelpsa, Friedmana i Tobina o Filipsovoj krivoj.83 Konačno, veća zabrinutost zbog inflacije nego zbog nezaposlenosti (teza 11) i averzija na državnu intervenciju (teza 12), kao lične Mayerove preferencije (B. Friedman), odražavaju empirijske zaključke o tome da se privreda brzo vraća u ravnotežu potpune zaposlenosti, posle poremećaja koji utiču na opadanje privredne aktivnosti.

U okviru svojih pogleda na monetarističku, kejnesijansku i kvantitativnu teoriju novca, A. Meltzer84 ističe da postavke Thomasa Mayera, koje čine monetarizam u formi uspele kontrarevolucije u razvoju ekonomskog misaonog sistema. su u dosadašnjim raspravama prihvatane, modifikovane, kombinovane i relativizirane (M. Bronfenbrenner, K. Brunner, Ph. Kagan, B. M. Friedman, H. G. Johnson i D. Laidler)85, osporavane (J. Tobin, F. Modigliani, P. Samuelson, R. Gordon i A. Andro)86 i dopunjavane (postavkama koje se odnose na devizne kurseve, stanje platnog bilansa, determinisanje količine novca i stope inflacije u otvorenoj privredi).87 U tom pravcu, i

Tobin (koji analizira uslove “istiskivanja” privatnih izdataka usled finan-si ranja duga) i Stein (koji ističe da kejnesijanac sada može biti i monetarista), te Cagan i Bronfenbrenner (koji razmatraju pravilo o stabilnoj stopi rasta novčane mase) i B. Friedman (koji napominje da monetarizam karakteriše skup empiričkih postavki), pa Bruner, Johnson i Laidler (koji navode primere empirijskih neslaganja u pogledu dejstva politike) uglavnom se saglašavaju da razlike u mišljenju postoje još samo u pogledu empiričkih pitanja (ali ne i u pogledu analitičkih pitanja) i da broj ne postavke monetarizma prihvataju mnogi nemonetaristi.88 No, ukoliko se miš-82 W. C. Brainard, Uncertainly and the Effectiveness of Policy, American Economic Review, maj 1967,

st. 411-425.83 M. Friedman, The role of Monetary Policy, American Economic Review, mart 1968, st. 1-17, E. S.

Phelps, Phillips Curves, Exprectations of Inflation, and Optimal Uneployment Over Time, Economica, avgust 1967, st. 254-281. i J. Tobin, Inflation and Unemployment, American Economic Review, mart 1972, st. 1-18.

84 A. H. Meltzer, The Demand for Money: The Evidence from The Time Series, Joumal of Political Economy, juni 1963, st. 219-246., K. Brunner i A. H. Meltzer, Money, Debt and Economy activity, Joumal of political Economy, Vol. 80, 1972, st. 951-977., A. Meltzer, Money, Intermedion and Growth, Joumal of Economic Literature, mart 1969.

85 D. Laidler, Monetarism: An Interpretation and on Assessment, Economic Journal, Vol. 91, 1981, st. 1-28, R. Lucas, Rules, Discretion and the Role of the Economic Advisor, u S. Fisher, Rational Expectations and Economic Policy, Chicago University Pres, Chicago, 1980.

86 A. Robinson, Kejnes and his Cambridge Colleagues, u D. Patikin i J. C. Leith (Ed.), Kejnes, Cambridge and the General Theory, 1978, st. 25-38. i D. Patikin i J. C. Leith (Ed.), Kejnes, Cambridge and the General Theory, University of Toronto Press, Toronto, 1978.

87 Jerome L. Stein, A. Kejnesian Can be a Monetarist, u J. L. Stein (Ed.), Monetarism, North-Holland, Amsterdam, 1976, st. 253-272, James Tobin-William Buiter, Long-Run Effects of Fiscal and Monetary Policy on Aggregate Demand, u J. L. Stein (Ed.), Monetarism, Norht-Holland, Amsterdam, 1976, st. 296., Benjamin M. Friedman, The Theoretical Non-Debate About Monetarism, Kredit un Kapital 9/77, st. 347-367., A. Meltzer, Kejnes’s General Theory: A Different Perspective, Economic Literature, mart 1981, st. 34-36., R. J. Gordon, Macroeconomics, Rostan, Liffle Brown, 1978, J. L. Stein, Monetarist, Kejnesian and New Classical Economics, Basil Blackwell, Oxford, 1982, R. Lucas, Exprectations and the Neutralitv of Money, Journal of Economic theory, april 1972, st. 103-124., J. Hicks, The Crisis in Kejnesian Economics, Basil Blackwell, Oxford, 1979., L. R. Klein, The Kejnesian Revolution, Macmillan, London, 1968., A Leijonhufvud. On Kejnesian Economics and the Economics of Kejnes, Oxford University Press, Oxford, 1970, i P. Minford i dr., Is Monetarism Enough?, The Institut on Economic Affaires, London, 1980.

88 T. Humphrey, Role of Non-Chicago Economists in the Evolution of the Quantity Theory in America: 1930-1950, Southem Economic Journal, juli 1971, st. 12-18. i On the Monetary Economics of

78

Fiskalna strategija

lje nja o monetarnoj politici nekada i razlikuju ona su uglavnom rezultat različitih pro cena vrednosti parametara u jednačinama (modelima) i ekonomskih efekata vla di ne politike, mada Tobin tvrdi da se preporuke monetarista u domenu vođenja mo ne tar ne politike manje baziraju na teorijskim i empirijskim zaključcima nego na različitim ocenama vrednosti.89 Meltzer se, svakako, protivi ovim mišljenjima, bu du ći da zapostavljaju empirička i analitička pitanja u polemici monetarista i fiskalista.

Monetarizam, smatra Meltzer, nije ni ponovo otkrivanje kvantitativne jednačine niti oživljavanje nekadašnje kvantitativne teorije. Mayerovo poređenje kvantitativne i kejnesijanske teorije pokazuje da između kvantitativne teorije i monetarizma postoji veza (Brunner i Johnson) ili tradicija (M. Friedman) iako je reč o relativno “različitim” teorijama (Meltzer). Izuzetak je Kagan, koji kaže da monetarizam predstavlja povratak na “neku vrstu” kvantitativne teorije zasnovane na principima 20-ih godina. U monetarističko-fiskalističkoj polemici,90 rešenje problema, koji se odnose na politiku stabilizacije, ne zavisi samo od nagiba krivih IS-LM u kejnesijanskoj i neokejnesijanskoj teoriji i od tačnosti tradicionalnog tumačenja kvantitativne i neokvantitativne teorije, već i od razlika između kvantitativne, kejnesijanske i monetarističke teorije prilagođavanja ekonomske aktivnosti i cena nominalnim i realnim poremećajima, tumačenja nezaposlenosti, gledanja na javni sektor, izbora između nezaposlenosti i inflacije i jednačina državnog budžeta u modelima.91

U okviru teorijskoj aspekta rasprave o monetarizmu, Ehrlicher, u svom osvrtu na datu raspravu, da Mayer u teorijskoj kontroverzi oštro istupa protiv pokušaja da se moentarizam nominuje kao “ideološka doktrina” koja iznalazi tehničke razloge za jedan “unfettered capitalism” i protiv podmetanja ideološki zasnovane preference za intervenciju države fiskalizmu.92 Ali, monetarističko uverenje u regulativne snage tržišta i kejnesijansko ubedenje u nužnost društvene korekture nepovoljnih ekonomskih kretanja u osnovi ocrtavaju njihove polarizovane stavove u razvoju ekonomske misli (Ehrlicher). Svakako, svaki pokušaj sistematizovanja oprečnih stavova monetarista i fiskalista nije u skladu sa pokušajem Mayera93 da prebrodi šematsku podelu škole i nesrećnu podelu ekonomista94, i da pokaže da kako to nisu antagonističke pozicije koje se uzajamno isključuju, već suprotnosti

Chicagoans and Non-Chocagoans: Reply, Southern Economic Joumal. januar 1973, st. 460-463.89 J. Tobin, Is Friedman a Monetarist?, u “Monetarism” (J. Stein), North-Holland, Amsterdam, 1976, st.

336.90 K. Brunner i A. H. Meltzer, Some Furhter Investigations of Demand and Supply Functions of Money,

Joumal of Finance, No. 2., 1964, st. 240-283., E. G. Corrigan, The Measurement and Importance of Fiscal Policy Changes, Federal reserve Bank of New York, Monthly Review, juni 1970, st. 113-145. i F. De. Leeuw i E. M. Gramiich. The Channels of Monetary Policy: A Furhter Report on the Federal Reserve - MIT Econometric Modei, Federal Reserve Bulletin, juni 1969, st. 472-491.

91 A. S. Blinder i R. Solow, Does Fiscal PoIicy Matter?, Joumal of Public Economics, No. 2, 1973, st. 319-337., K. Brunner i A. Meltzer, Money, Debt ad Economic Activity, Joumal of Political Economy, Vol. 80, 1972, st. 951-977 i An Aggregative Theory for a closed Economy, u J. L. Stein (ed.), Monetarism North - Holland, Amsterdam. 1976, st. 69-103, C. Christ, a Simple Macroeconomic Model with a Government Budget Restraint, Joumal of Political Economy, Vol. 76, 1968, st. 52-67., J. L. Stein, TJnemployment, Inflation and Monetarism, American Economic Review, Vol. 64, 1974, st. 861-889. i J. Tobin i W. Buitter, Long-Run Effects of Fiscal and Monetary Policy on Aggregate Demand, u J. L. Stein (Ed.), Monetarism, _op. cit., st. 273-309.

92 T. Mayer, op. cit. st. 307.93 T. Mayer, op. cit. st. 191 i 310.94 T. Mayer, Der Einfluss der Modem Geldtheorie auf die US-Geldpolitik, Kredit und Kapital 3/82., st.

365-385., A. Coddington, Kejnesian Economics, Joumal of Literature, Vol. 14, 1976, st. 1258-1273. i

79


koje su motivisane različitim konceptima o empirijskim činjenicama (Ehrlicher). Mayer, nadalje, pokušava da pokaže kako je kvantitativna teorija, u stvari, jedina originerna i primarna teza, postavka monetarističke doktrine i da ostale teze, koje nisu, ipak, prezentirane s ciljem konstrukcije relativno zatvorenog teorijskog sistema, svaki monetarista, da bi bio monetarista, ne mora da prihvati (jer može da zadrži uobičajenu kejnesijansku poziciju) i svaki kejnesijanac da bi ostao to, ne mora da odbaci (jer može da primi uobičajenu monetarističku poziciju). Ova dva teorijska sistema, dakle, ne isključuju jedan drugoga, već divergiraju sa stanovišta dugoročne analize i konvergiraju sa stanovišta kratkoročne analize. Doduše, divergirajuće teze, sa gledišta monetarne teorije, uslovljene su, pre svega, različitim pretpostavkama u empirijskim faktima, koje nisu odlučujuće u odnosu na teorijski značaj različitih pretpostavki o vrednostima parametara u modelima i različitih rezultata empirijskih istraživanja, koji u perspektivi treba da doprinesu premošćavanju razlika između monetarista i fiskalista u smislu jedne “theoretical nondebate” (Benjamin Friedman).95

Mayer je, svojim katalogom teza, pokušao samo da izloži strukturu monetarizma i da monetarističke postavke konfrontira odgovarajućim stavovima kejnesijanaca. Mayer, dakle, nije imao nameru da monetarizam predstavi u vidu teorijski zatvorenog sistema niti da kejnesijansku teoriju prikaže na identičan način,96 tj. u vidu kataloga postavki fiskalizma (koji već reprezentuje i teorijski i empirijski i logički zatvoreni sistem) već da poreda pojedinačne monetarističke teze jednu pored druge i da negativno oznaći kejnesijanske pozicije bez formulisanja ključne teze fiskalizma analogne kvantitativnoj teoriji (Ehrlicher).97 Stoga, Bronfenbrenner smatra da su shvatanja manje-više podednako razbacana u jednom spektru, koji se proteže od čistih fiskalista do čistih monetarista s tendencijom nezaposedanja krajnjih tačaka, a da se pri takvoj raspodeli osnovna klasifikacija ekonomista čini beskorisnom. Sa stanovišta spomih teorijskih pitanja, adekvatnije je govoriti o kontroverzi između pozicija neokvantitativne teorije i pozicija teorije dohotka ili kejnesijanske pozicije, dok je sa stanovišta divergirajućih ekonomskih koncepata pravilnije govoriti o razlikama izmedu monetarističke i fiskalističke pozicije.

Neokvantitativni koncept monetame politike, veli Neubauer u svojoj tezi o nemogućnosti monetarističke politike, pati od besmislica, koje su imanentne teoriji; ali koje, na žalost, nisu odstranjene ni nakon višegodišnjih žučnih rasprava monetarista i kejnesijanaca. Fatalna nesigumost ispoljava se, naročito. pri definisanju novčane mase, budući da ostaje nejasno šta je efikasni agens: kategorija fmansijska aktiva, kao kontrapart realnoj aktivi, iii likvidnost privatnog sektora. Teorija ponude novca u verziji neokvantitativne teorije, tvrdi Neubauer, ne može učiniti verovatnim da centralna banka može u dovoljnoj meri da pouzdano kontroliše novčanu masu; jer iznos primamog novca (zavisno od definicije), kao

M. Bronfenbrenner i T. Mayer, Liquidity Functions in the American Economy, Econometrica, oktobar 1960, st. 810-834.

95 B. Friedman, Optimal Expectations and the Extreme Information Assuptions of Rational Expectations Macromodels, Joumal od Monetary Economics, januar 1979.

96 Jedino je Friedmanova (Benjamin) provera Mayerovih teza reprezentanta poredenja dva teorijska sistema, koja su simultano i divergirajuća i konvergirajuća.

97 M. Borchert, Geld und Kredit. Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, 1982, J. Denizet, Monnaie et financement dans les ann.es 80, Dunod, Paris, 1982., a. Chaineau, Mecanismes et politique monetaires, P. U. F., Paris, 1981., M. Aglietta i A. Orlean, La violence de Ia monnaie, P. U. F., Paris, 1982.

80

Fiskalna strategija

neophodna i dovoljna instmmentalna varijabila, ili nije instrumentalna varijabila (nije egzogena) ili nije u odnosu dejstva sa novčanom masom. U Zapadnoj Nemačkoj, koncept iznosa primamog novca, u neokvantitativnoj verziji, nije relevantan niti je multiplikator dovoljno konstantan (a nije ni moguće konstrolisati njegove promene za neokvantitativno orijentisanu monetamu politiku). Uska kauzalna veza izmedu promena novčane mase i društvenog proizvoda u Zapadnoj Nemačkoj nije mogla biti dokazana. A, ukoiiko monetama politika nema zadovoljavajuću kontrolu novčane mase, utoliko zastupani transmisioni mehanizam (M—>Y) pada na ispitu. tim pre ako su kolebanja brzine opticaja novca velika, koje se ne mogu kontrolisati. Stoga, Neubauer sumnja da teorija prilagodavanja stmkture imovine opisuje transmisioni mehanizam.98 Politika centralne banke u Zapadnoj Nemačkoj pažnju mora da usmeri na ekspanziju bankarskih kredita, jer se pomoću politike likvidnosti, odnosno kamatne politike, može kontrolisati kreditna ekspanzija i izdaci za robu, koji su finansirani iz kredita. To proističe zbog neverovanja u mogućnost kontrolisanja novčane mase i povećanja u mnogo moćnije dejstvo monetarne i kreditne politike u poređenju sa dejstvom koje proističe iz ukupne količine gotovog novca. Finansiranje investicija, u odnosu na finansiranje željenog držanja novca u obliku gotovine, znatno ranije zapada u usko grlo, ali supsidijerna politika strukture kamata, koja je orijentisana na korišćenje likvidnosti nebankarskog sektora (i koji utiče na novčanu masu), pokazuje tada svu svoju efikasnost i korisnost - zaključuje Neubauer.99

Po Meltzeru, dva su međusobno povezana pitanja ostala u pozadini monetarističke fiskalističke polemike, i to: (1) karakter i značenje nezaposlenosti i (2) institucionalni okviri. Naime, kejnesijanci su tvrdili da je svaka ciklična nezaposlenost “nevoljna” i da predstavlja smanjenje proizvodnje za društvenu zajednicu i smanjenje dohotka nezaposlenima. Kejnesijanci, po pravilu, zanemaruju razliku izmedu dohotka i tekućih primanja koja se nalaze u osnovi modela vremenske preferencije (Brunner i Meltzer). Monetaristi, suprotno od kejnesijanaca, prave razliku između tekućih primanja i dohotka, te zabeleženu nezaposlenost u periodu blagih ciklusa smatraju uglavnom, posledicom fluktuiranja primanja. Ciklična nezaposlenost, po mišljenu monetarista, utiče na primenu tokova stalnog ili predviđenog dohotka i potrošnje, pod uslovom da fluktuacije primanja dovedu do ponovne ocene prosečnih primanja ili fluktuacija primanja u strukturi zanimanja i u celokupnoj privredi.100 S druge strane, institucionalni okviri, povećavaju ili smanjuju rizik. Društvena politika, menjajući odnos između rizika i prinosa i smanjujući fluktuacije kolebanja, u osnovi modifikuje predviđeni nivo dohotka i varijabilnost tokova dohotka i podruštvljuje ili socijalizira rizik.101 Empiričko i analitičko pitanje, tj. pravilo o stabilnoj stopi rasta novčane mase, odnosno diskreciona monetarna politika postavlja se kao pitanje do koje makro

98 R. B. McKenzie, The Limits of Economic Science, Klumer. Boston. 1982. i M. K. Bunkina i V. V. Motylev, Protivorečja i konflikt savremenog kapitalističeskogo hozjajsrva. Moskva, Misl. 1982.

99 H. Pentzlin, Das Geld. Ullstein, Berlin - Frankfurt/M, 1982.100 K. Brunner i A. Meltzer, An Aggregative Theory for a Closed Economy, u J. L. Stein (Ed.), Monetarism,

North-Holland, Amsterdam, 1976, st. 69-103.101 K. Brunner, A Survey of Selected Issues in Monetary Theory, Schweizerische Zeitschrifl fur Volksv/

irtschaft und Statistik, No. 1, 1971, str. 1-46. i K. Brunner A. Meltzer (Ed.), The Economics of Price and Wage Controls, Amsterdam, 1976.

81


politika deluje na smanjenje fluktuacija i rizika bez umanjivanja prinosa, i kakve su implikacije teorije koja sadrži racionalna očekivanja za politiku (Lukas, Prescott, Phelps i Taylor).102 Na kraju, najvažnije postavke ovog monetarizma možemo sumirati i prezentirati u sledećih nekoliko tačaka:

Novac je jednakovredni oblik aktive čija je vrednost jednaka inverznoj 1. vrednosti opšteg nivoa cena (1/P) pri čemu je kamatna stopa cena kredita;Opšti nivo cena može se promeniti u kratkom roku usled čega je potrebno 2. praviti razliku između nominalnih i realnih vrednosti;Promena u količini novca u opticaju direktno utiče na rashode i prihode (pa, 3. prema tome, i na nacionalni dohodak), a ekonomski subjekti prilagođavaju strukturu aktive svoje imovine željenoj strukturi (neposredan transmisioni mehanizam);Ponuda novca je u najvećoj men nezavisna od njegove tražnje i nastupa 4. kao egzogena promenljiva, mada promena u ponudi novca može u kratkom roku prouzrokovati promenu brzine opticaja novca u istom smeru;Tražnja realne količine novca (Md/P) je stabilna funkcija ograničenog 5. broja promenljivih, tako da je brzina opticaja stabilna funkcija određenih promenljivih;Odredivanje kretanja opticajne brzine novca je u potpunosti moguće, 6. kao i odredivanje promena u nominalnom nacionalnom dohotku uz date promene količine novca u opticaju;Promena stope rasta količine novca u opticaju je važan faktor, koji 7. kratkoročno utiče na stopu rasta realnog nacionalnog dohotka, a dugoročno na rast opšteg nivoa cena, pri čemu dugoročnu stopu rasta realnog nacionalnog dohotka odreduju realni faktori;Ekonomija (privreda) je inherentno stabilna sa prijemljivom stopom 8. nezaposlenosti pod uslovom da je stabilan rast količine novca u opticaju (preduslov), a ukoliko dođe do poremećaja, privreda se može brzo prilagoditi iznalaženjem dugoročnog monetarnog nivoa, iAgregati su samo značajni, dok su alokacioni faktori beznačajni, kao i 9. zbivanja u pojedinačnim sektorima.103 Dejstvo na nacionalni dohodak je uvek isto, bez obzira ko dobija dodatnu količinu novca i u koje namene odlaze dodatni državni rashodi. Zato su mali ekonometrijski modeli pogodniji.104

102 Should Control theory be Used for Economic Stabilization?, Carnegie - Rochester Conference Series, Joumal of Monetary Economics, dodatak, No. 7, 1977. st. 13-38., R. Lucas i T. Sargent (Ed.), Rational Expectations and Econometric Practice, Minneapolis. 1981., R. Lucas, Studies in Business - Cycle Theory, Cambridge-London, MIT Press, 1981. i T. J. Sargent, Macroeconomic Theory, Academic Press, N. York, 1979.

103 Uporedi: Vane H. R. i J. T. Thompson, Monetarism: Theorv, Evidence and Policy, Oxford, Martin Robertson, 1980, R. J. Gordon (Ur.), Milton’s Friedman Monetary Framework, Chicago, The Universitv of Chicago Press, 1974. i G. Clayton. J. C. Gilbert i R. Sedqwick, Monetary Theory and Monetary Policy in the 1970’s, London, Oxford University Press, 1971.

104 K. Lahiri, The Econometrics of Inflationary Expectations, North-Holland, 1981.

82

3. FISKALIZAM I NJEGOVA STRUKTURA

Za razliku od monetarističkog sistema, kejnesijanski sistem je veoma teško predstaviti u vidu kataloga relativno prihvaćenih teza. jer je spektar kejnesijanske doktrine širok, dosta izdiferenciran i više rasprostranjen u ekonomskoj teoriji i praksi. No, i pored toga, Werner Ehrlicher je pokušao da kejnesijanski sistem okarakteriše u četiri fundamentalne teze:

vrednost novca je determinisana mikroekonomski (budući da promene 1. opšteg nivoa cena proističu iz nagomilavanja nemonetarno prouzrokovanih promena pojedinačnih cena),nominalna novčana masa je u većoj meri odredena endogeno nego 2. egzogeno (pri čemu je snabdevanje privrede novcem vrlo elastično),tražnja privrednog sektora je tendencijski nestabilna (jer mehanizmi 3. multiplikacije i akceleracije pojačavaju egzogene impulse) inivo proizvodnje i zaposlenosti determinisani su makroekonomski.4. 105

Za razliku od monetaraca, koji u promenama novčane mase vide najvažniju determinantu promena nominalnog dohotka, u kejnesijanskoj doktrini se ne može naći ni jedna dominirajuća makroekonomska veličina za određivanje opšteg nivoa cena. Ali, većina kejnesijanaca ne misli da je novčana masa bez značaja za kretanje opšteg nivoa cena, isto kao što i većina monetarista ne smatra da je novčana masa samo jedna determinanta promena nominalnog dohotka, odnosno vrednosti novca. Ključna razlika između monetarista i kejnesijanaca postoji, ipak, u tome što monetaristi tvrde da je opšti nivo cena makroekonomski određena veličina, dok kejnesijanci smatraju da se ukupni nivo cena izvodi iz pojedinačnih cena, koje su determinisane visinom nadnica, povećanjem dobiti, visinom poreza, napretkom u proizvodnji i cenama uvoznih dobara. Formiranje i korišćenje dohotka zauzimaju ključnu poziciju u procesu deriviranja opšteg nivoa cena iz pojedinačnih cena, jer su dohoci osnova novčane tražnje i komponente koja ulazi u cene ponude kao faktor troškova ili povećanje dobiti. Povećanje dobiti je, po pravilu, u funkciji povećanja dodatnih investicija, pa, prema tome, i povećanje tražnje, dok je povećanje nadnica u funkciji povećanja tražnje potrošnih dobara. Napredak u proizvodnji teži redukciji troškova i povećanju produktivnosti, a promene poreskih stopa u korelaciji su sa programiranim izdacima javnog sektora (čiji je smer često kontraciklično orijentisan). Kejnesijanska teza o mikroekonomskoj određenosti opšteg nivoa cena inkorporira pretpostavku o nekompenziranju promena pojedinačnih cena u dejstvu na nivo cena suprotnim kretanjima. Kejnesijanci u, ovom kontekstu, pretpostavljaju (1) da je novčana masa elastična (tj. da ne predstavlja faktor restrikcije u privredi) i (2) da se restriktivni karakter u slučaju nedovoljne elastičnosti novčane mase primarno reperkutuje u pravcu opadanja proizvodnje i zaposlenosti, što je u skladu sa Ehrlicherovom drugom i

105 Dr S. Komazec i dr Ž. Ristić, Monetarna i fiskalna strategija, ABC Glas, Beograd, 1992.

83


četvrtom tezom kejnesijanske teorije, kao i sa proporcijom da je vrednost novca nemonetarno-mikroekonomski očredena (prva teza).106

Teza o endogenosti novčane mase, koju zastupaju kejnesijanci, potiče od banking-teorije. Međutim, savremene novčane privrede u svojim mehanizmima kreiranja novca oslanjaju se na više komponenata (komponenta refinansiranja, spoljnoekonomska komponenta i fiskalna komponenta), u kojima učestvuju centralna banka, poslovne banke i nebankarski sektori (Ehnlichen i Neubauer). Kreiranje primarnog novca i žiralnog novca ne mora uvek ča pođe od centralnog emisionog instituta budući da inicijativu mogu pokrenuti i posiovne banke i nebankarski sektori.107 Teza o endogenom karakteru novčane mase, po pravilu, dolazi do izražaja u sistemima u kojima centralne banke nisu u mogućnosti da utiču na povećanja nadnica, koje, prevazilazeći povećanje produktivnosti rada, indukuju porast cena. Poslovne banke prinuđene su da privrednim subjektima stavljaju na raspolaganje dodatne kredite za finansiranje povećanja nadnica. Isto tako, iskustva govore da si: centralne banke, u uslovima stagnante ekonomskog rasta ili recesije, bile prinuđene i da su za poslovne banke i ekonomske subjekte pribavljale likvidnost radi stvaranja preduslova za obnovu privrednog rasta.

Monetaristi interpretiraju stabilnost tražnje novca kao “stabilnu funkciju ograničenog broja varijabila koje to ilustruju”, dok se kejnesijanci, usled verovanja u nestabilnost tražnje novca, orijentišu na kolebanja brzine opticaja novca koja su primetna u konjunkturnim trendovima. Kejnesijanci, iz svog koncepta o nestabilnosti tražnje novca u konjunkturi, deriviraju potrebu za anticikličnom monetarnom politikom. Monetaristi, pak, iz svog koncepta o stabilnosti tražnje novca, izvode monetarističko “verovanje” u vezivanje novčane mase za “pravila igre” radi ublažavanja konjunkturnih kolebanja.108

S druge strane, monetaristi veruju u stabilnost privatnog sektora i, stoga, smatraju da su autonomna kolebanja tražnje privrednog sektora relativno mala i zanemarljiva te da su samokontrolni mehanizmi privrede sposobni za apsorbovanje poremećaja. Suprotno od monetarista, kejnesijanci tvrde da je tražnja privrednog sektora podložna kolebanjima, usled tendencijske nestabilnosti marginalne efikasnosti kapitala, a da se impulsi preko multiplikatora i akceleratora pojačavaju i preko pretpostavljene elastičnosti novčane mase održavaju. Po pravilu, monetaristi tezu o stabilnosti privatnog sektora obrazlažu empirijskim istraživanjima novčane mase, cena, proizvodnje i dohotka, čiji rezultati pokazuju paralelizam između kretanja novčane mase i nominalnog dohotka. No, postaje i argumenti, koji objašnjavaju određenost novčane mase iz vremenski kasnijih promena dohotka,109 tako da Mayerova treća teza postaje više pitanje plauzibilnosti 106 R. Dornbusch i S. Fisher, Macroeconomics, McGrow-Hill, N. York, 1981., R. Portait i P. Poncet,

Macro,conomie financiere. Bruyant. Bruxelles, 1980., J. F. Hey, Economics in Diesequilibrium, M. Robertson, Oxford, 1981., H. Neuman, Trait, d’,conomie financiere, P. U. F. Paris, 1980. i B. M. Mitnick, The Political Economy of Regulation, National and Multinational Monetary Concerns, 1982.

107 To je Neubaueru poslužio kao osnov da izvede argument za nemogućnost jedne monetanstičke novčane politike.

108 G. R. Feiwel. Samuelson and Neoclassical Economics, Cluwer-Nijhof, Boston-Hague-London, 1981, 1981. i J. Arrons, Kejnes et les probabilites: un aspect du “fondamentalisme” Kejneesien, Revue economique 5/82 i P. Delfaud, Kejnes et le kejnesianisme, P. U. F., Paris, 1982.

109 J. Tobin, Money and Income, Quarterly Joumal of Economics, Vol. 84, 1970. str. 301-304.

84

Fiskalna strategija

teorijskih argumenata, nego vrednosti parametara. Prema tome, monetaristička teza stabilnosti, odnosno kejnesijanska teza o nestabilnosti ima dva aspekta: (1) aspekt stabilnosti, odnosno nestabilnosti tražnje novca, koji se razmatra u okviru transmisionog procesa, i (2) aspekt stabilnosti, odnosno nestabilnosti privrednog sektora, koji se razmatra sa stanovišta tražnje. Kejnesijanci, u tom kontekstu, nemaju povoda da empirijski dokazuju tendencijsku nestabilnost ekonomskih procesa, odnosno tražnje privrednog sektora (naročito investicione tražnje) i tražnje novca,110 budući da istorija ekonomskih trendova dovoljno jasno i egzaktno potvrđuje kejnesijanske pozicije.

Ehrlicherove četiri teze kejnesijanskog sistema reprezentuju protivtežu paralelnim Mayerovim tezama (četiri) monetarističkog sistema: (1) nemonetarna mikroekonomska odredenost vrednosti novca naspram kvantitativne teorije novca, (2) endogena određenost novčane mase nasuprot monetarističkog procesa transmisije,111 (3) nestabilnost privrednog sektora nasuprot stabilnosti privatnog sektora, (4) makroekonomska određenost zaposlenosti i proizvodnje naspram mikroekonomske odredenosti.

Pošto je kriza 30-ih godina podstakla Kejnesa da iznađe rešenje problema određivanja nivoa realne privredne aktivnosti, odnosno nivoa zaposlenosti i proizvodnje, to je njegova ideja o dokazivanju mogućnosti ravnoteže pri nedovoljnoj nezaposlenosti, koja je izvedena iz analize procesa formiranja i korišćenja dohotka, u aktuelnim uslovimam mogla da doprinese prikladnijem katalogiziranju postavki kejnesijanske teorije po obrnutom redosledu: (1) makroekonomska odredenost nivoa realne privredne aktivnosti, kao prva teza, (2) ubedenost u nestabilnost privrednog sektora, kao druga teza, (3) endogenost novčane mase, kao treća teza, i (4) mikroekonomska odredenost nivoa cena, kao četvrta teza (Ehrlicher).112

U kejnesijanskom konceptu, zaposlenost i proizvodnja su makroekonomski odredeni efektivnom agregatnom tražnjom na koju deluju monetarna i fiskalna politika usled tendencijske nestabilnosti tražnje privatnog sektora. Kejnesijansko centralno pitanje determinanti zaposlenosti važilo je za sekundarni probem od klasične teorije do monetarizma. Pri tome je samo klasična ideja o automatskom tendiranju ekonomskog sistema ka punoj zaposlenosti zamenjena monetarističkom idejom o prirodnoj stopi nedovoljne zaposlenosti ili prirodnom nivou proizvodnje. Prirodna stopa nezaposlenosti i prirodni nivo proizvodnje se mikroekonomski objašnjavaju graničnom produktivnošću, visinom realnih nadnica, stanjem na tržištu rada, troškovima migracije radne snage, mobilnošću rada i drugim nemonetamim faktorima. Kejnesijanci, za razliku od monetarista, suprotstavljaju gledište, po kome visinu efektivne tražnje odreduje nivo ekonomske aktivnosti, objašnjavaju nivoa privredne aktivnosti sa stanovišta ponude. U kejnesijanskom

110 M. Beek. Govemment Spending: Trends and Issues, Praeger, N. York, 1981., G. von Furstenburg (Ed.), The Govemment and Capital formation, Ballinger, N. York, 1980., L. Pliatzky, Getting and Spending - Public Expenditure, Emplovment and Inflation, Basil Blackwell, Oxford, 1982. i N. F. Keiser, Macroeconomics, Fiscal Policy and Ecoomic Growth. John Wiley and Sons, 1967.

111 Ehrlicherova druga teza o endogenosti novčane mase dopunjuje prvu o nemonetarno- mikroekonomskoj određenosti novčane mase, utoliko što se mikroekonomsko određivanje nivoa cena može zamisliti samo ukoliko novčana masa ne predstavlja faktor restrikcije na makroekonomskom planu.

112 K. Kuhne, Evolution soekonomie, Stutgart, Gustav Fischer Verlag, 1982., R. T. roven. Macroeconomic, Macmillan, N. York. 1983. i F. Poulon, Economie generale, Dunod, Paris, 1982.

85


sistemu komponenata ukupne tražnje dominantno mesto pripada autonomnim investicijama i tražnji javnog sektora, koje, kao egzogene odredene veličine, determinišu nivo ravnoteže sistema pri datom nivou zaposlenosti.113 U tom sklopu, monetarna politika utiče na investicionu aktivnost posredstvom dejstva na nivo kamata i marginalne efikasnosti kapitala, a u sadejstvu sa fiskalnom poiitikom, deluje na nivo zaposlenosti i proizvodnje.114

No, mi smo, na kraju, spremni da Ehrlicherovu listu propozicija kejnesijanskog sistema proširimo novim postavkama na bazi teorijskih stavova Modigliania, Samuelsona, Tobina, Duesenberrya, Hansena, Musgravea, Johansena, Hellera, Hicksa, Barrerea, Solowa, Blindera, Kleina, Leijonhufvuda, Andoa, Phillipsa, Ecksteina, Gordona i Feldsteina, uprkos tvrdnji Mayera da ne postoji merodavna lista kejnesijanskih postavki. To činimo iz razloga što smo na isti način postupili i pri sintetiziranju postavki monetarizma. Te postavke su, po našem mišljenju, sledeće:

opšti nivo cena na kratak rok se ne menja,1. ponuda novca, uglavnom, zavisi od tražnje novca koja se u modelu 2. opserivira kao endogena promenljiva,supstitut novca je uglavnom finansijska aktiva, a cena novca je kamatna 3. stopa, pošto se novac pozajmljuje,promena, koja je rezultat nesrazmere između ponude i tražnje novca, 4. utiče na promenu kamatne stope, koja, preko promene u investicionim rashodima, utiče na nominalni dohodak (tzv. indirektni transmisioni mehanizam);funkcije tražnje novca i brzine opticaja novca su nestabilne (Kejnes),5. 115 odnosno tražnja novca je mnogo manje stabilna funkcija nego što smatraju monetaristi (kejnesijanci),tačnost predvidanja promena u nacionalnom dohotku na osnovu promena 6. u količini novca u opticaju nije siguma i pouzdana;promene u količini novca nisu beznačajne, ali nisu ni najznačajnije za 7. promene nacionalnog dohotka, koji, pre svega, zavisi od autonomnih rashoda, iako se dopušta mogućnost da su date promene (u količini novca na nacionalni dohodak) najznačajnije na dugi rok,ekonomija je inherentno nestabilna, što je posledica nestabilne granične 8. efikasnosti investicija usled promena u preduzetništvu; potrebna je stoga, kratkoročna ekonomska stabilizacija pomoću fiskaine politike, pri čemu je proces uravnoteženja vrlo dug, i

113 Potrošnja se, pri tome, smatra funkcijom dohotka i nezavisnom varijabilom.114 A. Peacock i F. Fone, The Political Economy of Taxation, Mattin’s Press, N. York, 1981., J. A.

Pechman (Ed.), Comprehensive Income Taxation, Brookings Institutions, Washington. 1977., J. Tobin, The Negative lncome Tax, u P. Samuelson i dr. (Red.), Readings in Economics. McGraw-Hill, N. York, 1967., R. A. Musgrave, The Economic of Taxation, Brookings lnstitutions, Washington, 1980. i W. J. Keller, Tax lncidence, North-Holland, Amsterdam, 1980.

115 U uslovima apsolutne preferencije likvidnosti čak i promene u brzini opticaja novca kompcnziraju u potpunosti promene u količini novca u opticaju.

86

Fiskalna strategija

alokacioni faktor je veoma važan za kratkoročno delovanje na nacionalni 9. dohodak, a različiti motivi rashoda su odlučujući za kratkoročno delovanje na dohodak, te se, stoga, operiše velikim ekonometrijskim modelima.

Svrha ovog katalogiziranja kejnesijanskog sistema, čije su postavke eksplicirane u sklopu oponentne diskusije i kontroverze monetarista i fiskalista, ogleda se u potrebi za paralelnom prezentacijom monetarizma i fiskalizama na istodoban način. Pored toga, naš cilj u ovom radu nije da učinimo sintezu monetarizma i fiskalizma već da reinterpretiramo monetarizam i fiskalizam onakav kakav jeste i onako kako ga glavni protagonisti u svojim radovima predstavljaju, s jedne strane, te da istražimo konvergirajuće i divergirajuće stavove u kejnesijanskoj i monetarističkoj teoriji,116 s druge strane. U tom kontekstu, valja podvući razlike izmedu monetarizma i kejnesijanstva u Mayerovim rezonancama. Kvantitativna teorija je, po Mayeru, jednostavnija od kejnesijanske, jer operiše manjim brojem varijabila u okviru tzv. raduciranih modela. Friedmanova empirijski proverena tesna veza izmedu promena novca i promena nominalnog dohotka uprošćava

“komplikovani” transmisioni proces.117 Davanjem centralnog mesta opštem nivou cena u odnosu na cene u pojedinim sektorima i prednost malim, u odnosu na velike modele, monetaristi pojednostavljuju makroekonomiju. Smatranjem privrednog sektora stabilnim, monetaristi oslobadaju ekonomiste potrebe da vode sada računa o fluktuacijama podsticaja za trošenje i potrebe za analizu potrošnje i investicija, i poznavanje teorija privrednih ciklusa. Upotrebom ukupne rezerve (a ne kombinacije kratkoročnih kamatnih stopa) i stabilne stope monetarnog rasta, uprošćava se analiza i sprovodenje monetarne politike. Uvođenjem realne Filipsove krive u analizu monetaristi vešto izbegavaju teško pitanje izbora izmedu nezaposlenosti i inflacije.118

116 J. Valier, Une Critique de I’economie poIitique, f. Maspero, Paris, 1982., R. Courbis, Competitivit, et Croissance en economie concurrencee, tom I i II, Dunod, Paris, 1975. i L. Stoleru, L’,quilibre et la croissance economique, Paris, 1971.

117 M. Friedman i A. Shwartz, Money and Business Cycles, Review of Economics and Statistics, februar 1963, st. 59.

118 K. Brunner, commentary of the State of the Monetary Debate, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, septembar 1973, st. 14. i Assumptions and the cognitive Quality of Theories, Synthese, Vol. 20, 1969, st. 501-525, K. Brunner i A. Mehzer, Some General Fearures of the Federale Reserves Approach to PoIicy, U. S. congress, House, Committee on Banking and Currency, Subcommittee on Domestic Finance, 88th Congress, 2nd Session, Washington, 1964. i C. Gordon, Riddles in History, N. York, 1974, st. 156.

87

4. BUDŽETSKI MONETARIZAM

Budžetski monetarizam Brunnera i Meltzera prebacuje Friedmanu da je u makroekonomskoj analizi zanemario budžetske varijabile, pogotovu što je imperativno afirmisati politiku limitiranja budžetskog deficita, ukoliko se želi da se zadrži rast novčane mase.

Ova varijanta monetarizma podrazumeva, u stvari, teorijski model cena i teži da otkrije interakcije između tržišta aktiva, tržišta proizvoda i budžetskog deficita. Brunner-Meltzerova analiza budžetskog monetarizma119 bazira se na aplikaciji teorije cena u makroekonomskoj analizi, pošto friedmanski monetarizam nije pridavao nikakvu formalnu ulogu relativnim cenama u procesu makroekonomskih usklađivanja i pošto je Friedman ignorisao efekte varijacija javnih rashoda i fiskalnih prihoda u makroekonomskoj analizi (odnosno fiskalne i budžetske varijabile).120 Protagonisti budžetskog monetarizma odbacuju ideju

“samo novac je važan”, budući da u njihovoj analizi budžetski deficit ima uticaj na nivo proizvodnje i cena. Osim toga, struktura budžetskog deficita određuje poziciju Filipsove krive na kratak rok. Relacija inflacija -nezaposlenost je izraženija, kada se deficit finansira novcem. a trajnija, kada se finansira dugom (M. Fratiani). U optici budžetskog monetarizma, novčana masa je determinisana u procesu budžetskog deficita, a budžetski deficit nije indiferentan u borbi protiv inflacije. Rast javnog deficita, u principu alimentira inflaciju. Međutim, pristalice budžetskog monetarizma se slažu sa Friedmanom, kada kaže da je inflacija, uglavnom, monetarni fenomen, ali dodaju da je limitiranje budžetskog deficita neophodno. To je potvrdio i Minford u okviru Liverpoolskog makroekonomskog modela.121

Višegodišnje praktikovana fiskalna stimulacija privredne aktivnosti u SAD, Zapadnoj Nemačkoj i Japanu (period 1975-79. god.) vodila je smanjivanju oporezivanja i povećanju budžetskih rashoda u funkci^i generiranja agregatne tražnje i pokretanja privredne aktivnosti iz recesionog stanja.122 Smatralo se, naime, da potrošači generiraju recesiju na taj način što su smanjivali potrošnju u odnosu na formirane dohotke i time povećali štednju, koja nije mogla biti, u uslovima neizvesnosti u recesiranoj privredi, prebačena u tokove finansiranja investicija u cilju povećanja proizvodnje i zaposlenosti. Aktiviranje stimulativnih fiskalnih programa u pravcu oživljavanja konjunkture i ublažavanja nezaposlenosti imalo je svoj raison d’etre u kratkom roku i u uslovima postojanja neiskorišćenih

119 K. Brunner - A. H. Meltzer, Money, Debt and Economic activity, Journal of Political Economy, Vol. 80, 1972. i An Aggregative Theory for an Closed Economy, u J. L. Stein (ed.), Monetarism, North Holland, Amsterdam, 1976, st. 80-103.

120 K. Brunner - A. H. Meltzer, Friedman’s Monetary Theory, Joumal of Political Economy, juni 1972, st. 842.

121 P. Minford, Monetarizam, Inflation and Economic Policy, Liverpool Occasional Papers, 1/80.122 Dr M. Ćirković, Privredna kretanja i stabilizaciona politika, Jugoslovensko bankarstvo, novembar

1974. god. i Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982. god. st. 26 i 27.

88

Fiskalna strategija

kapaciteta,123 iako je sa gledišta stabilizacione politike “opasno” voditi politiku neravnoteže budžeta i javnih fondova.124 Dakako, u dugom roku stimulativni fiskalni programi koji vode povećanju obima deficitarnog finansiranja države, u krajnjoj liniji, deluju na smanjivanje akumulativne i reproduktivne sposobnosti privrede i na povećanje stope inflacije.

Koncepcija koja kritički istupa u odnosu na korišćenje deficitarnog budžetskog finansiranja kao sredstva za oživljavanje privredne aktivnosti polazi od uopštavanja istorijskih iskustava primenom tzv. ekspanzivne fiskalne politike. Po ovoj tezi, politika povećavanja budžetskih rashoda bez odgovarajućeg povećanja budžetskih prihoda, preko stvaranja finansijskih deficita javnog sektora, deluje na kratki rok u pravcu akceleracije stope rasta realnog društvenog proizvoda u uslovima recesije i u pravcu jačanja reproduktivne sposobnosti privrede.125 No, ukoliko se fiskalni deficiti ne poništavaju budžetskim suficitima, onda sistem deficitarnog finansiranja deluje asimetrično u smislu kreiranja finansijskih deficita države koji zahtevaju pokriće u emisiji novog kvantuma novca sa udarom na selektivne kredite i kredite za likvidnost. A ukoliko se u politici budžetskog pokrića pribegava učešću države na tržištu kapitala, utoliko se reducira obim sredstava akumulacije za finansiranje investicija. Problem je utoliko teži, ukoliko se simultano javlja rast dodatne tražnje privrednih subjekata i države za akumulacijom na tržištu kapitala u odnosu na tekući priliv akumulacionih potencijala na tržištu kapitala, jer dolazi do porasta kamatoih stopa u cilju uravnoteženja ponude i tražnje finansijskih resursa na tržištu. Porast nivoa kamatnih stopa simultano odražava deficit fmansijskih sredstava na tržištu kapitala i smanjenje fiksnih investicija u privredi. U lančanoj reakciji, centralna banka upumpava dodatnu inflatornu količinu novca u funkciji osiguranja ravnoteže izmedu ponude i tražnje finansijskih sredstava i sprečavanja porasta kamatnih stopa na finansijskom tržištu u kratkom roku. U krajnjoj instanci, neminovno dolazi do skoka stope inflacije i do prilagodavanja dugoročnih kamatnih stopa na višem nivou usled ukalkulisavanja stope inflacije u kamatne stope. Zadržavanje normalne stope monetarne ekspanzije od strane centralne banke, nezavisno od stanja na finansijskom tržištu, simultano bi redukovalo inflatorne napetosti i apsorpciju sredstava na tržištu kapitala od strane privrede usled ekspanzivnog deficitarnog fmansiranja države, koje potiskuje privreda sa tržišta kapitala. A to je suprotno logici produbljenog deficitarnog finansiranja budžeta, budući da ne obezbeduje povišenu stopu privrednog rasta i izvlačenje privrede iz stanja recesije. Jer, smanjivanje investicione tražnje privrede na račun rasta budžetske tražnje države nema neutralne efekte na privredna kretanja, s obzirom na rastuće učešće budžetskih rashoda i fiskalnih prihoda u raspodeli društvenog proizvoda. Iako tzv. programi fiskalnog stimulisanja privredne aktivnosti (u formi ekspanzivne fiskalne politike, odnosno deficitamog budžetskog finansiranja) mogu doprinositi oživljavanju konjunkture (u uslovima egzistencije neiskorišćenih

123 K. Brunner (Ed.), Kejnesian Policies, the Drift into Permanent Deficits and the Growth of Government, Joumal of Monetarv Economics, avgust 1978, st. 567-636, B. Hillier, Does Fiscal Policy Matter?, Public Finance, juni 1977, st. 374-389. i S. J. Turnovsky, Macroeconomic Analysis, Cambridge University Press, Cambridge, 1977.

124 Dr M. Ćirković, Privredna i monetama kretanja u svetu, Jugoslovensko bankarstvo, april 1977. i Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 65-70.

125 Dr M. Ćirković, Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, str. 67-68.

89


kapaciteta) efikasnije od monetame politike (u uslovima delovanja finansijskog tržišta i postojanja ravnotežne kamatne stope),126 deficitamo finansiranje države se, ipak, ne može prekinuti u momentu oživljavanja privrede, kada je privrednim subjektima potreban povećan kvantum prilagođavati tekućim privrednim kretanjima niti se potreban obim deficitarnog fmansiranja države, kao inicijalni faktor pokretanja ekonomskih tokova, može punktualno predvideti. U tom smislu, monetama politika ima potencijalno veće mogućnosti za fleksibilno korigovanje u skladu sa tekućim kretanjem konjunkture, pogotovu u sistemima u kojima ne egzistira stihijsko fmansijsko tržište i tržišno formirana kamatna stopa (jer u takvim sistemima centralna banka može putem ekspanzivne monetame politike više da deluje u pravcu ekspanzije proizvodnje).127 U teorijskim raspravama u pogledu kombinovanja fiskalne i monetame politike, pristalice fiskalne politike ukazuju da je deficitarno budžetsko finansiranje jedini način da se poveća stopa rasta realnog društvenog proizvoda i ublaži nezaposlenost (bez povećanja stope inflacije, dokle god postoje neiskorišćeni kapaciteti), dok pristalice monetame politike ukazuju da ekspanzija agregatne tražnje generirane javnom potrošnjom deluje na akceleraciju inflacije u uslovima nedovoljnog korišćenja kapaciteta.128 Monetaristi, dakle, smatraju da trajno korišćenje budžetskih deficita ne održava povoljnu konjunktum i da deficitarno finansiranje generira inflacione trendove. Stoga, insistiraju na održavanju ravnoteže državnih budžeta i na vođenje čvršće monetame politike.129 No, i monetaristi i fiskalisti “nisu u pravu”, budući da se dinamička privredna ravnoteža jedino može održati simultanim kombinovanjem relativno stabilnog monetamog rasta i optimalnih proporcija u raspodeli društvenog proizvoda.130 Time je fiskalna politika u altemativnim konceptima stabilizacione politike, značajna dopuna monetamoj politici.131

Od sredine 70-ih godina u većini industrijskih zemalja OECD sprovodio se koncept monetame politike sa postepenim pojačavanjem restriktivnosti u vidu tzv. graduelističkog koncepta restriktivne monetame politike čija se suština ogleda u tome da stope rasta monetamih agregata treba postepeno reducirati sve dok ne dovedu do neinflacionog nivoa koji je kompatibilan sa stabilnošću cena. Već od početka -80-ih godina primenjene monetame politike postaju sve ujednačenije po stepenu restriktivnosti i po strožem pridržavanju postavljenih okvimih stopa monetamog rasta. A kombinacija tvrde novčane i labave poreske politike jeste novost u odnosu na nekad prevolađavajuću liniju većih poreza i dolivanja sve obilnijih količina novca u privredu.

Promene koje su u SAD učinjene u poslednjem kvartalu 1979. god. pomerile su težište operativnog monetamog regulisanja sa kamatnih stopa na bankarske rezerve dajući im ulogu instrumenta za praćenje i postizanje zadatih stopa rasta novčane mase. Novi pristup omogućio je slobodno variranje kamatne stope na medubankarskom tržištu novca, jer je za tzv. praktični monetarizam bitna 126 Dr M. Cirović, op. cit., st. 68-69. Dr M. Cirović, op. cit., st. 68-69.127 Dr M. Ćirović, Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 69.128 Ibidem, st. 69-70.129 Dr M. Ćirović, Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 69.130 Dr M. Ćirović, op. cit.131 Dr M. Ćirović, Koncepti inflacije i stabilizacione politike, Ekonomist 1-2/67 i Novac i stabilizacija,

Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 17-18.

90

Fiskalna strategija

veza između povećanja obima bankarskih rezervi i narasli javni dug doveli do povećanja kamatnih stopa. U naviknutim privredama na budžetske deficite, javni sektor je nastavio tendenciju korišćenja sredstava preko kreditnog tržišta, tako da je udeo holdinga državnih obveznica u finansijskoj imovini privatnog sektora uvećan poslednjih godina, objašnjavajući delimično neuobičajenu strukturu kratkoročnih i dugoročnih kamatnih stopa. Pri tome, visoko učešće neizmirenog duga u imovini privatnog nefinansijskog sektora iziskivalo je povećanje realnog prihoda od kamate radi reprodukovanja interesa za apsorbovanje državnih obveznica. Zaduživanje iz bankarskih izvora i dalje je međutim, najvažniji izvor finansiranja državnih deficita, iako se na taj način uočava pritisak na naknadno monetamo pokriće iz dodajne emisije, kako ne bi došlo do oskudice na finansijskom tržištu. Relativno visok rast kratkoročnih kamamih stopa u SAD imao je nepovoljne posledice na finansijska tržišta sa stanovišta povećane nesigumosti na tržištu obveznica i neizvesnosti oko kretanja dugoročnih kamatnih stopa i porasta rizika u poslovanju finansijskih posrednika. S dmge strane, na porast američkih kamatnih stopa ostale zemlje su bile prinudene da podižu nivo svojih kamatnih stopa iz razloga što su devizni kursevi postali izuzetno osetljivi na razlike u kamatnim stopama kako u zemljama sa niskom. tako i u zemljama sa visokom inflacijom. Uz to, tokovi kapitala na medunarodnom planu uslovljeni su, isto tako, razlikama u nominalnim kamatnim stopama, tako da su zemlje sa deficitnim platnim bilansom računajući na priliv kapitala vodile politiku podizanja nivoa kamatnih stopa. Zemlje sa oslabljenim valutama, pak, težile su da limitiraju depresijaciju deviznih kurseva radi smanjenja izdataka za uvoz, izbegavanja prenošenja uvozne inflacije na inteme cene (posredstvom deviznog kursa) i minimiziranja gubitaka po osnovu pogoršanih uslova razmene.

Jačanjem inflacionih tendencija učvršćeno je shvatanje da je inflacija izvor svih nedaća i da se ekonomska politika mora usredsrediti na dezaktiviranje inflacionih procesa monetamim instrumentima.132 Stvaranjem dovoljnog po jačini i po trajanju deflacionog pritiska optira se monetama politika koja ima snažno delovanje na nivo cena i na inflaciona očekivanja (doduše po liniji antiinflacionog zakašnjenja) iako neposredno jako usporava proizvodnju i zaposlenost. Izmenjen je, dakle, redosled poteza, budući da čvrsta monetama stega u stabilizacionoj politici treba da stvori deflacione uslove kako bi relativno visoka nezaposlenost, izvršila jak pritisak na realne nadnice.

Medu ekonomistima glavnih škola ekonomske misli - kejnesijanske, monetarističke i nove klasične - ne postoje saglasnosti kako sa stanovišta uzroka kriznih tegoba tako i sa stanovišta preporuka za trajno ozdravljenje privrede i izlaženje na put uravnoteženog neinflatomog rasta. Po nekom nepisanom pravilu, svi ekonomisti kejnesijanske, monetarističke i neoklasične struje osuduju neadekvamu ekonomslcu politiku. Kejnesijanci, naime, vele da su usporavanje privrednog rasta i masovna nezaposlenost posledica suviše restriktivne ekonomske

132 Lahiri je analizirao inflaciona iščekivanja na osnovu makroekonomskih modela koj se odnose na inflaciona iščekivanja u determinisanju inflacije dohotka i na simultanost inflacionih iščekivanja u odredivanju dohotka i cena, s jedne strane, i inflaciona iščekivanja na finansijskim tržištima, odnosno formiranja inflacionih iščekivanja i njihovog uticaja na kamatne stope, s druge strane (K. Lahiri, The Econometrics of Inflationarv Expectations, North-Holland, Amsterdam, 1981.)

91


politike i njene preterane usredsređenosti na suzbijanju inflacije. Monetaristi, pak, inflacione tendencije propisuju preteranoj i neujednačenoj monetamoj ekspanziji, a aktivizam ekonomske politike usled podcenjivanja visine prirodne stope nezaposlenosti i zadržavanja stvame stope nezaposlenosti ispod prirodnog nivoa smatraju ubrzivačem inflacije. Najzad, pristalice nove klasične makroekonomije dokazuju da su iznenađeni od strane ekonomske politike kao osnovni uzročnik inflacionih poremećaja i kolebanja ekonomske ativnosti. Po njima, ekonomska politika je od uvek bila neizvesna i promenljiva. Rastuća nezaposlenost i slabljenje privrednog rasta smatralo se opštim pojavama karakterističnim za privrede zemalja OECD uprkos primena aktivističke, pasivne, restriktivne i ekspanzivne ekonomske politike (npr. Barreova restriktivna kejnesijanska politika u Švedskoj i Danskoj, aktivistička ekonomska politika Z. Nemačke i pasivna politika u Kanadi). Stoga, moguće mere protiv inflacije Brunner tumači sa teorijskog stanovišta prilaza inflaciji, što znači da izbor antiinflacionih mera zavisi od monetarističkog ili kejnesijanskog objašnjenja inflacije. Efektivna antiinflaciona politika prema monetarističkom objašnjenju, usredsređuje se na kontrolu monetamog rasta i fleksibilne devizne kurseve, odnosno koncetriše se na politiku dohotka ili kontrolu dohodaka i cena i na fiskalnu politiku prema kejnesijanskom pristupu.

U celini posmatrano, ekonomisti su, medutim, saglasni da su poremećaji na strani realne ponude u zemljama OECD u 70-im godinama bili odlučujući za usporavanje privrednog rasta i povećanje nezaposlenosti. Poremećaji na strani ponude po osnovu skokovitog povećanja realnih cena nafte i sirovina, trajnog usporavanja produktivnosti rada i investicija u osnovne fondove usled povećanih rizika i neizvesnosti u uslovima instaliranih inflacionih očekivnaja, i prodora novoindustrijalizovanih zemalja u tradicionaino izvoznim sektorima industrijskih zemalja, u osnovi objašnjavaju stagflacione procese. Pošto inflacija nije više cikličan problem i prateća pojava konjuktumog uspona, već i dugoročna tendencija struktumog karaktera, akcenat se razumljivo stavlja na ponudu. Glavne poruke teoretičara makroekonomske stabilizacije zasnovane na ponudi ogledaju se u imperativu dugoročnog usklađivanja realnih nadnica nadole u slučaju spoljnjeg povećanja realnih cena inputa. U prvoj, inicijalnoj fazi insistira se na redukciji realnih nadnica, a u dmgoj na sporijem rastu reainih nadnica u odnosu na prvobitni trendni rast. Cilj je, dakle, da se u pogoršanim uslovima razmene spreči prevaljivanje “gubitaka” na profite i da se izvrši preraspodela nacionalnog dohotka u korist kapitala, a na teret realnih nadnica, nadnica koje su duže i brže rasle od produktivnosti.

Nepovoljnim kretanjima na strani ponude valja pridodati i zakašnjenje u domenu upravljanja tražnjom saglasno izmenjenim uslovima. Izbegavala se, naime, primena restriktivnog kursa monetame politike u svim zemljama OECD izuzev Švajcarske i Z. Nemačke usled prihvatanja tzv. gradualističkog smera od sredine 1975. god. Takvim kursom monetame politike težilo se da se ne premaše projektovane stope rasta monetarnih agregata s ciljem da se smanji rast stope inflacije i da se minimiziraju nepovoljna dejstva monetarnih restrikcija na realni proizvod i zaposlenost. S druge strane, restriktivni kurs fiskalne politike bio je osujećen postojanjem visokih budžetskih deficita, koji su rasli usled opadanja realne privredne aktivnosti i povećanja potreba u finansiranju javnog sektora. U uslovima

92

Fiskalna strategija

probijanja projektovanih okvira za stopu monetarne ekspanzije i povećanja deficita javnog sektora nominalne i realne kamatne stope postale su neizbežno varijabilne.133 Nemogućnost svođenja javnih rashoda u prihvatljive realne okvire i fmansiranje fiskalnih deficita kreiranjem novca jačali su inflacione tenzije uporedo sa slabljenjem privredne aktivnosti. Stagflacija je u sprezi monetarnog i fiskalnog kursa dobila, na taj način, duboke korene i složeno poreklo, kao rezultat divergentnih faktora uticaja u dužem vremenskom razdoblju i gubljenja poverenja u postojeće makroekonomske mehanizme smirivanja inflacije.

U tom kontekstu vaskrsla su nastojanja da se preispitaju postojeći klasični instrumenti politike upravljanja tražnjom, kao što su politika usmerenog rasta monetarnog agregata, politika smanjenja budžetskih deficita i politika smanjenja javnih rashoda u odnosu na društveni proizvod. Politika jakih uticaja na smanjenje rasta nominalne tražnje, koja je praktikovana u većini razvijenih zemalja, ostavila je mnoge elemente inflacionih očekivanja neizmnjene tako da je efektivna inflacija privremeno niža, ali po cenu smanjenja proizvodnje. Uporno insistiranje na sprovođenju restriktivne politike tražnje na dug rok u krajnjoj instanci ispoljava se kao negativno dejstvo na proizvodnju. Iz tih razloga, sada se preispituju argumenti za i protiv politike tražnje u korist politike ponude. Naime, pledira se da se umesto politike smanjenja tražnje u odnosu na postojeću ponudu, koja je manja od tražnje, učini zaokret prema politici alternativnog uravnoteženja u smislu primene politike povećanja ponude u odnosu na tražnju. U tom smislu, takva politika obuhvata promene u strukturi poreza, smanjenje javnih rashoda i fiskalnih prihoda u odnosu na društveni proizvod, ekvilibriranje budžeta, elastičnije regulisanje proizvodne aktivnosti, otklanjanje barijera delovanja slobodnih tržišnih sila na svim robnim tržištima i tržištima radne snage, eliminisanje državne intervencije itd. U SAD, V. Britaniji, Kanadi i Holandiji već se prešlo na tzv. politiku usmerenu na povećanje ponude uz oslanjanje na restriktivni monetarizam kontrole rasta monetarnih agregata i indiferentnost prema fluktuacijama u nivou kamatnih stopa, nezavisno od toga što takva politika ne odgovara svim evropskih zemljama usled usporene privredne aktivnosti, visoke stope nezaposlenosti, visoke inflacije i deficita platnih bilansa. Politika povećanja ponude, međutim, ne može se ostvariti brzo, jer je delovanje na ponudu sporije nego na tražnju. Efektivno delovanje na stagflaciju podrazumeva bar protok vremena od najmanje tri goidne. U pravilu, analiza pokazuje da je problem stagflacije srednjoročnog karaktera, mada stagflacioni trendovi mogu biti i strukturnog i dugoročnog karaktera.134

U savremenim tezama antiinflacione politike inflacija se više ne posmatra kao dno ili vrh privrednog ciklusa niti kao ciklični problem, koji je opredeljen tražnjom, već kao dugoročan i strukturni problem vezan i za ponudu i za stagnaciju. Stoga bi stabilizaciona politika simultano trebalo da deluje na tražnju i ponudu, na strukturne i ciklične elemente, i na kratak i dugi rok. Jer, prerana deflacija tražnje rizikuje od povećanja nezaposlenosti, a prerana reflacija tražnje intenzivira inflatorna očekivanja. Imperativno je zato da monetarna i fiskalna politika budu pravilno dozirane i tempirane i prilagođene antiinflacionom kursu. 133 L. H. Mayer, Improving Money Stock Control, Cluwer-Nijhoff, Boston-Hague-London, 1982.134 L. H. Mayer, The supply Side Effects of Economic Policy, Cluwer-Nijhoff, Boston-Hague-London,

1981.

93


Naime, u zemljama sa relativno visokom nezaposlenošću valja izbegavati politiku naglog reduciranja budžetskog deficita koji bi doveli do dekuražiranja investicija i slabljenja privredne aktivnosti, dok u zemljama sa relativno visokom inflacijom treba pribegavati politici smanjenja budžetskih deficita.

Ako prihvatimo da je u korenu sadašnje krize bilo padanje profitne stope zbog suviše instaliranog kapitala na kraju dugog ciklusa ekonomskog uspona, naraslog udela nadnica tokom produženog perioda pune zaposlenosti i povećanih troškova socijalnih davanja i zvanične regulative u skoro svuda uvedenim državama blagostanja, onda bismo mogli da zaključimo da je reagovanje na sve to u vidu neoliberalizma i monetarizma počelo da daje željene rezultate u smislu izvlačenja privrede iz recesije. U razvijenim industrijskim zemljama profiti su ponovo počeli da rastu od početka 1983. god. nakon realnog neprekidnog pada u toku 1978-82. god. U 1983. god. profiti su povećani za 20% u SAD, 32% u Japanu, 25% u V. Britaniji, 8% u Z. Nemačkoj, 4% u Francuskoj itd., prvenstveno po osnovu smanjenja troškova proizvodnje, smanjenja troškova radne snage i smanjenja fiskalnih opterećenja. Izgleda, stoga, da je i pojam “reganomija” gotovo iščezao iz praktične upotrebe, iako je donedavno ushićivao pristalice i užasavao protivnike. Reganomika, doduše, nikada i nije postojala kao zaokružena ekonomska ideja, sem u retorici. No, i pored toga, zašto “reganomics” iščezava u trenutku kada je američka privreda u snažnom usponu, odnosno u samom trenutku kada je sam pojam izgleda konačno uspeo, pitanje je od posebnog značaja, koje je ostalo bez decidiranog odgovora, verovamo iz razloga izbornih političkih naleta, koji nosi nove ideje i predloge. Naime, Hart, među prvima u izbomoj kampanji, odbacuje izazivanje recesije i nezaposlenosti da bi se zauzdale nadnice i obuzdala troškovna inflacija, s jedne strane, i tzv. poresko “maženje” bogatih i korporacija da bi se fiskalnim metodom podigla profitna stopa i podstakle nove investicije, s druge strane. Hart se, stoga, zalaže za ideju “politike dohotka, zasnovane na porezima”. Naime, delujući indirektno, država bi odobravala poreske olakšice kompanijama koje bi svoje cene držale na nivou nižem od orijentacionog i poreski nagrađivala radnike koji bi pokazali uzdržanost u pregovorima o nadnicama.

94

5. „STRUKTURALIZAM“ I HIPOTEZE SUPPLY-SIDE EKONOMIKE

Oživljavanje neoliberalizma, narastanje monetarizma i kriza države blagostanja doveli su do pojave svojevrsne sinteze neokejnesijanske doktrine i monetarističke paradigme u tzv. strukturalizam (i nove industrijske države) čije liberalističko-konzervativne mere odgovaraju kapitalu i kapital-odnosu.135

Teorija tzv. ekonomije ponude, po svojim konstitutivnim elementima, bliža je monetarističkoj teoriji nego kejnesijanskoj teoriji, mada inkorporira i određene fiskalističke elemente.136 Teorija “Supply-Side Economicsa” javlja se kao reakcija na tradicionalnu makroekonomsku politiku naslonjenu na tražnju. Razočaranost u dilemu teoretičara tražnje: manje inflacije - više nezaposlenosti (monetaristi) ili manje nezaposlenosti - više inflacije (kejnesijanci) doprinela je ubrzanom vaskrsavanju teorije ponude i eksponiranju strukturalista.

U uslovima stagflacionih trendova, strukturne promene destinirane povećanju realne ponude su potrebnije od prostog reduciranja tražnje. Stimulisanje rada, štednje i investicija (politikom poreske redukcije), poboljšanje efikasnosti privređivanja i alokacije resursa (ukidanjem subvencija, kresanjem socijalnih rashoda i stopiranjem rasta nadnica), forsiranje tehničko-tehnološkog progresa i formiranje kadrova nalaze svoje ishodište u povećanju robnih fondova.137

Strukturalisti se, u načelu, slažu sa monetaristima da je inflacija urgentan zadatak ekonomske politike (ali ne i prioritetan). Ali, sa monetaristima se ne saglašavaju, u pogledu tretiranja inflacije kao monetamog fenomena. Strukturalisti smatraju monetarističko shvatanje inflacije jednostranim. Iz tog razloga, teoretičari ekonomije ponude se suprotstavljaju primeni ortodoksnih mera preoštrih monetamih i fiskalnih stega, jer se na taj način produbljuje recesija i blokira privredni rast. Protiv inflacije valja se boriti povećanjem robne ponude, a ne smanjenjem novčane mase u opticaju (monetaristi) i povećanjem poreza i smanjenjem javnih rashoda (kejnesijanci).

Teorija ponude bazirana na mikroekonomskom pristupu pledira na propast profita, štednje i investicija (uslovima eliminisanja nekontrolisane socijalizacije dohotka i naturene državne regulative), i na smanjenje nezaposlenosti metodom rasta proizvodnje.

U slučaju poreza, ekonomisti ponude vide značajan podsticaj proizvodnji, a preko toga i ponudi robe na tržištu. Ponuda je ta koja treba da dostigne tražnju na

135 Neokonzervatizam, neoliberalizam i neoinstitucionalizam inkliniraju svojevrsnoj sintezi monetarizma i fiskalizma (Dr S. Komazec, Monetama i finansijska ekonomija, “Štampa”, Šibenik, 1981, st. 162-163).

136 K. P. Jameson i J. Philips, Supply-Side Economics, Economic Forum 12/81, st. 81-88., S. Thore, Supply - Side Programming - A Surevey, The Institute for Constructive Capitalisme, Austin, 1981, st. 3-21.

137 X. Zolotas, Economic Growth and Declining Social Welfaire, New York University Press, N. York. 1982., S. Wolfson, Public Finance and Development Su-ategy, The John Hopkins University Press, Baltimore - London, 1979., E. Rossier, Economie Structurale, Economica, Paris, 1980.

95


koju se već restriktivno deluje. Sredstva za ostvarivanje politike izlaska iz stagflacije su, prema tome, deregulacija privrede, smanjene uloge države u regulisanju ekonomskih tokova, oživljavanje inicijative posredstvom tržišta oslobođenog korekutura XX veka, potiskivanje uloge sindikata (eliminisanjem kliznih skala i indeksacije), politike redukcije poreza i socijalnih rashoda, politike smanjenja količine novca u opticaju itd. Pri tome, sredstva oslobođena iz državnog budžeta neracionalno usmeravana ostavljala bi se biznisu i potrošačima čiji bi produktivni udari na ponudu izveli privredu iz recesije na stazu ubrzanog i stabilnog rasta.

Samo u kratkom roku treba osigurati realne preduslove za ekonomski rast otklanjanjem instaliranih inflatomih poremećaja, a u dugom roku treba težiti povećanju proizvodnje i smanjenju nezaposlenosti. Restriktivna monetama politika, u tom skiopu, imala bi za cilj samo da obori stopu inflacije. Monetama stega (određujući rastući trend kamatnih stopa) mora dati očekivane rezultate na planu deceleracije stope rasta opšteg nivoa cena, čak i uz relativno visoku cenu recesije. Jer, jedino recesiono prečišćavanje može razbiti rigidnost nadnica nadole i izmeniti funkcionisanje tržišta rada.

Redukcija poreza treba da smanji troškove proizvodnje i da, na taj način, sapne troškovnu inflaciju. I tek onda kada se reducira inflacija treba smanjiti kamatne stope i stvoriti realne uslove ekonomskom rastu, jer se tek u drugoj fazi pokretačke snage nalaze u stimulama na strani ponude. Indukovani porast nacionalnog dohotka metodom poreske redukcije u dmgoj fazi obezbeđuje dodatni priliv fiskalnih prihoda za ekvilibriranje budžeta u narednom periodu (naravno, uz simultanu redukciju javnih rashoda u prethodnom periodu). Fiskalna relaksacija, dakie, reprezentuje okosnicu strategije supply-side ekonomije, odnosno stimulativni doping rada, štednje i investicija u promovisanju rasta ponude.

novac je jednakovredni oblik aktive, a kamata je cena kapitaia,1. ponuda novca je egzogena promenljiva i nezavisna od tražnje novca,2. tražnja realne količine novca je stabilna funkcija,3. realni faktori određuju stope rasta realnog nacionalnog dohotka,4. privredni sektor je inherentno stabilan,5. cene su perfektno fleksibilne, a agregatni nivo cena menja se samo u 6. kratkom roku,alokacioni faktori su značajni, kao i zbivanja u pojedinačnim sektorima i 7. mikroekonomski kriterijumi efikasnosti,promene u količini novca u opticaju neposredno utiču na rashode i 8. prihode,nivo proizvodnje i zaposlenosti su mikroekonomski odredeni,9. redukcija kamatnih stopa je u funkciji rasta investicija,10. prioritet se daje ponudi u odnosu na tražnju,11. program redukcije poreza i javnih rashoda je u funkciji rasta 12. proizvodnje,inflacija ima prioritet u odnosu na nezaposlenost, samo u kratkom roku,13. neinflatoran ekonomski rast je dugoročniji cilj, i14.

96

Fiskalna strategija

fiksiranje stope razmene i etabliranje zlatne podloge je novi cilj kome 15. treba težiti.

Evidentno je, prema tome, da struktura “strukturalizma” reprezentuje skup monetarističkih i fiskalističkih postavki na koji je nakalemljen novi skup postavki i hipoteza teoretičara ekonomije ponude.

“Moderni” konzervativizam počinje kao rezultat kritike socijalne države “New Deal”, Džonsonove “Great Society” i Niksonovog “imperijalnog predsednikovanja” i račva še u dva pravca:138 struja novog federalizma koja se bori za veća prava federalnih jedinica i struja “novog voluntarizma” koja se zalaže za veća prava nekaritativnih organizacija uz sve veće distanciranje tzv. nove desnice od neokonzervativizma. Teoretičari konzervativne provenijencije, koji, zadržavajući se na tzv. ponudom usmerenu privrednu filozofiju (“Supply-side Economics”) koja posle 40-godina važeće privredne filozofije moderne intervencionističke države i kejnesijanske ekonomske teorije, zauzimaju sve značajnije mesto u kreiranju ekonomske politike SAD. Supply-sidersi žele da svojim programima rezanja poreza pomognu one slojeve stanovništva koji važe kao posebno produktivni i čija produktivnost kroz poreske olakšice može još brže da raste.

Od sredine 60-ih godina postkejnesijanska neoklasična sinteza (Samuelson) počinje da gubi na ugledu uporedo sa opadanjem poverenja u stabilizacionu potenciju fiskalne i monetarne intervencije (Tobin) da bi već početkom 70-ih godina došlo do tzv. krize kejnesijanske ekonomike (Hicks). To je iskoristila ofanzivna monetaristička doktrina sa svoja dva nova kraka: monetarizam racionalnih očekivanja i strukturalistički monetarizam ili monetarizam “Supply-Side Economicsa”.

Po teoretičarima “ekonomije povećanje ponude” valjalo je samo smanjiti socijalna davanja i državno uplitanje u privredi, rastereti biznis poreskih nameta i regulativa, pa da se iz stagflacije zaplovi u vode prosepriteta. Vlada bi strogom monetarnom politikom suzbijala inflaciju, smanjenjem poreza trebalo bi da ohrabruje poslovni duh, podstiče investicije i povećava proizvodnju, koja bi državnom budžetu donela veće prihode (jer se nižim stopama oporezuje veća masa profita). Međutim, ova postavka teorije “Supplv-Side Economics” nije se obistinila, osim suzbijanja inflacije. Kalifornijskoj desnici u Volstritu nije uspelo da smanji astronomski državni unutrašnji dug i eliminiše budžetski deficit.

U nadmetanju ekonomske tražnje i ekonomike ponude cilj je, u stvari, privredni rast koji je rezultat veće potrošnje, odnosno veće proizvodnje. U okviru modela politike tražnje proces se odvija preko smanjenja poreza iz ličnog dohotka (uz simultano povećanje javnih rashoda) i ostavljanja više novca stanovništvu na raspolaganje, odnosno za kupovinu robe i usluga koje utiču na preduzeća da povećavaju proizvodnju za zadovoljavanje rastuće tražnje, odnosno da proširuju proizvodne kapacitete. Ekspanzija je evidentna u čitavoj privredi na koju se naslanja rast fiskalnih prihoda i ponovno odvijanje procesa uravnoteženja, doduše uz rizik jačanja inflacije. Međutim, u stagflaciji ovaj kejnesijanski model pregrejavanja privrede tražnjom ocenjuje se kao inflatorno žarište i, stoga. prednost se daje

138 Zbomik radova, Konservativismus, Eine Gefahr fur die Freiheit?, Piper und Co., Verlag Munchen, 1983.

97


ekonomici ponude. U modelu politike ponude proces se odvija preko smanjenja poreskih stopa i stimulativnog privređivanja. Smanjenjem poreza preduzećima se ostavljaju veći profiti na raspolaganju i to za nove investicije, za nove tehnološke poduhvate, za otvaranje novih radnih mesta, za nove proizvodne kapacitete. Sada se više štedi i troši, a rad postaje produktivniji i efikasniji, a nove investicije povećavaju proizvodnju, što u krajnjoj instanci doprinosi smanjenju inflacije.

Poboljšati relaciju između inflacije i nezaposlenosti (tradicionalna dilema gradualizma), gravirati recesiju u kadru borbe protiv inflacije (monetaristička dilema) i uspostaviti balans između agravacije nezaposlenosti i formiranja kapitala (dilema pristalica supply-side ekonomije) u okviru alternativnih stabilizacionih programa enigmatično rasvetljava neoperativnost teorijskog žongliranja monetarista i fiskalista, tradicionalno initilno konfrontiranje monetarističkih i fiskalističkih koncepcija, nesposobnost skladnog komponovanja konjunkturnih regula u stagflacioniranom okruženju i nemogućnost operacionalizovanja stop-go ekonomske, odnosno finansijske strategije.139

Efekti fiskalnog programa na planu ponude trebalo je da proisteknu iz amelioracije relativnih cena rada, štednje investicija. koje rezultiraju uz smanjenja poreza.140

Oficijelna predviđanja imala su za cilj da ove modifikacije sa reformom reglementacije i redukcije budžetskih rashoda i socijalnih transfera, diferenciranim podsticajima štednje, amelioracijom amandmana za amortizaciju i olakšavanjem investicionih plasman, promovišu i konstituišu u “glavni motor” akceleracije ekonomske aktivnosti ponude u realnim okvirima. Medutim, u “pogrešnom odvijanju prakse”, fiskalna redukcija je zamenjena povećanjem poreza, a najavljena budžetska ravnoteža vraćena je na kolosek produbljivanja deficita javnog sektora.

Državni deficiti su, iz mnogih razloga u zemljama OECD, ozbiljan ekonomsko-finansijski problem koji se na duži rok ne može zaobići. U pokušaju da se državne finansije konsoliduju pristalice teze o monetamom istiskivanju prepomčuju da se u fazama konjunktumo slabe investicione aktivnosti drastično smanje državni izdaci da bi se time podstakle privatne investicije.141 Doduše, recept ne obećava potpuno izvlačenje konjunkture, jer upotreba recepta monetamog

“istiskivanja” preti da se konjunktumi problemi zaoštre i da se time oslabi osnova za kasnije suzbijanje državnih deficita. Primeri za finansiranje državnog deficita (model A: porast državnih izdataka dovodi do povećanja investicija i model B - porast državnih izdataka dovodi do povećanja investicija i investicije) u Zapadnoj

139 M. J. Artis i M. H. Miller (Ed.), Essays in Monetary and Fiscal Policy, Oxford University Press, N. York, 1981., C. F. Chirst, Monetarv and Fiscal Policy in Macro-Economic Models, University of Michigan Press, 1969., J. J. Diamond. Issues on Fiscal and Monetary Policy, The Paul University, Chicago, 1971., J. Tobin i W. H. Buitier, Fiscal and Monetary Policy, The Paul University, Chicago, 1971., J. Tobin i W. H. Buitler. Fiscal and Monetarv, Policies, Capital Formation and Economic Activity, u G. V. von Furstenberg (Ed.), The Government and Capital Formation, and Ecnomic Activitv, Cambridge, Ballinger. 1980. i C. Wels, Optimal Fiscal and Monetary Policy, Lund, Gleerup, 1978.

140 J. R. Barth. J. T. Bennet, M: H. Johnson i R. H. Sines. The efficacy of bond-financed fiscal policy, Public Finance Quarterly, vol. 9, 1980, st. 323-344., J. L. Butkiewiez. The impact of debt finance on agregate demand, Joumal of macroeconomics, vol. 4, 1981., D. Good, The politics of anticipation: making Canadian federal tax policy, Carleton Universitv, Ottawa. 1980.

141 R. Rohl, Staatdefizit, kreditmarket und investitionen, DIW Deutsches Institute fiir Wirtschaftsforschung, Vierteljahrsiorschung, Vierteljahrsheft 4/81, st. 273-298.

98

Fiskalna strategija

Nemačkoj, Švedskoj, Kanadi, Japanu, Francuskoj, Italiji, Holandiji, Velikoj Britaniji, Danskoj i SAD u formi međunarodnih upoređenja državnih izdataka po vrstama u odnosu na društveni proizvod, strukture državnih prihoda prema izvorima i sektorima, i strukture socijalnih davanja prema funkcijama142 empirijski verifikuju nemogućnost “skraćivanja” fiskalnih deficita u uslovima stagnacije i nezaposlenosti, s jedne strane, i produbljivanje ekloatacionih formi pokrića fiskalnih deficita, (uključujući i inflaciono finansiranje) u uslovima inflacije, s dmge strane.

Zaoštrenje protivrečnosti savremenog kapitalizma (produbljivanje inflacije i nezaposlenosti, te preplitanje stmktumih i cikličnih kriza) u 70-im godinama pokazale su neosnovanost kejnesijanske teorije.143 Kriza kejnesijanstva uvodi altemativu neokejnezijanstvo-monetarizam i električku sintezu reformističkih koncepcija i oštm polarizaciju izmedu vladajućih koncepcija ekonomske politike. Kriza kejnezijanske koncepcije regulisanja i nove tendencije u ekonomskoj politici u uslovima stalno rastućih državnih troškova i prelivanja kanala novčanog opticaja, rastućih budžetskih deficita, rastuće nezaposlenosti i savremene inflacije i nezadovoljavajućih rezultata deflacione politike i politike dohotka, kao dva osnovna metoda antiinflacione politike u 60-im i 70-im godinama, u suštini reflektuju pokušaj neodustajanja od osnovnog kejnesijanskog recepta (usled potrebe stimulacije privredne aktivnosti visokim državnim troškovima) i uvođenja novih monetarističkih recepata (usled potrebe ograničenja inflacija).144

Nova desnica (neokonzervativizam, neoliberalizam) privrženija je supply-side ekonomiji s njenim relacionim implikacijama nego čistom moneta-riz mu s deflacionim konsekvencama.145 Supply-side ekonomika se smatra teorij-skom osnovom nove ekonomske politike američkog predsednika Regana i neokonzervativne orijentacije u ekonomskoj teoriji, na aktuelnoj proizvodnji roba i usluga, a ne na njihovim kupovinama. Iz tog razloga, pristalice supply-side ekonimike smatraju da fundamentalni problemi potiču od ograničenja, izazvanih ugiavnom porezima koji sprečavaju produktivne napore, a ne od problema izazvanih nedostatkom kupovne snage.146

Naučni pristupi, koji danas dolaze do izražaja u teorijama “supply-side”, racionalnih očekivanja i monetarističkoj i kejnesijanskoj analizi tražnje, u osnovi bave se idealnim svetom homo ekonomikusa na biheviorističkoj postavci racionalne maksimizacije korisnosti u modelu tržišne privrede. Stoga su ovi teorijski modeli i nesposobni da razreše probleme stagflacije. Prihvatanje konvencionalnog modela

“ponuda-tražnja” otkriva, pored toga i nesaglasnosti u vezi sa uzrokom aktuelne ekonomske krize:147 (a) monetaristi ističu prebrzi porast novčane mase, (b) 142 Die deffentlichen haushalte im intemationalen vergleich. Relativ niegrige Staatsquote in der

Bundesrepublik, DIV Deutsches Institute fiir Wirtschaftsforschung - Wochenbericht 3/82, st. 41-48.143 I. Narušenko, O monetarnoj teoriji inflacije, MEMO 10/81, st. 74-83.144 S. Nikitin, Inflacija narubeži 80-h godov, Voprosy ekonomiki 3/82., st. 115-124.145 Francuska škola liberalizma, za razliku od američke, uperena je pre svega protiv dirižizma i socijalizma.

“Novi ekonomisti” nastoje da označe granicu efikasne državne intervencije bez hvaljenja “minimalne države” poput američkih liberala (A. Fourcans, Pour un nouveau libaralisme, Albin Michel, Paris, 1983.).

146 J. Campen, Ekonomska kriza i konzervativna ekonomska politika, Marksizam u svetu 6-7/83, st. 299-331.

147 L. Thurow, Dangerous Currents: The State of Economics, Oxford Universitv Press, Oxford, 1983.

99


kejnesijanci okrivljuju čvrstu, rigoroznu antiinflacionu politiku, (c) “suplajsajdersi” žale se na iskrivljenu sliku slobodne konkurencije, (d) teoretičari racionalnih očekivanja nihilistički osporavaju ulogu države, (e) strukturalisti uzroke problema traže u državi blagostanja, (f) protagonisti “zadovoljenih potreba” se zalažu za borbu za opstanak najsposobnijih. Eksplicirajući specifičnosti ovih teorija, Thurow polazi od Fisherove jednačine novca i probleme monetarizma objašnjava varijabilnošću brzine opticaja koji omogućava efikasno delovanje ponude novca,. kao i probleme kejnesijanaca koji se suočavaju sa teškoćama dekomponovanja efekata ekonomske politike na cene i proizvodnju. “Suplajsajdersi” polaze od praktično neostvarive, iako teorijski realne postavke, da smanjeni porezi kroz povećani dohodak kasnije povećaju poreske prihode. Teorija racionalnih očekivanja prenaglašava značaj rizika i neočekivanih događaja. Najzad, teorija “ljudskog kapitala” zanemaruje motivacije, preferencije, interpersonalna poređenja i dvojstvo proizvođača i potrošača kod individue. U tom kontekstu, Thurow podvlači da čak i napuštanje makro u korist mikro teorije ne rešava probleme stagflacije, ali rešenje, ipak, traži u novoj mikroteoriji, po kojoj nezaposlenost i rigidnost cena mogu biti sastavni deo modela.

100

6. MAKROEKONOMIJA I FISKALNA STABILIZACIJA

Stabilizaciona politika omogućava “pianiranje” ekonomskih tokova i “hvatanje” jaza između ponude i tražnje.148 Ekonomisti ne mogu da reše metodski sukob u teoriji u smislu povezivanja mikro i makro analize, prvenstveno usied odsustva ubedljive teorije formiranja cena i dohotka. Tu ne pomaže ni tzv. nova kejnesijanska mikroekonomika niti tzv. nova neokejnesijanska makroekonomika. Razlike izmedu valrasijanskih stavova, koji teže da makroekonomiju prilagode mikroteoriji, i kejnesijanskih teorija, koje teže da mikroekonomiju prilagode makroteoriji, tako ostaju bez nove racionaine formulacije, jer je ekonomska nauka sklona da se bavi “uzvišenim” temama bez kontakta sa praksom.149

Sve namere ekonomista su provokativne za javnost čim se preokupiraju za probleme efikasnosti instrumentarijuma ekonomske politike u suzbijanju inflacije. Ekonomisti u traganju za odgovorom u suzbijanju inflacije pokreću sve mere: smanjenje potrošnje, reduciranje stope monetarnog rasta, smanjenje poreza i doprinosa, reduciranje opšte i zajedničke potrošnje, uvođenje široke kontrole cena i ličnih dohodaka, instituisanje realne kamatne stope i realnog deviznog kursa, smanjenje investicija, restrikcija uvoza, revalorizacija (indeksacija) i sapinjanje efektivne tražnje bez povećanja realne ponude. U igri su, dakle, gledišta četiri velike škole: neoaustrijanci, postkejnesijanci, neoklasika i marksisti, čiji se stavovi međusobno razlikuju u pogledu najvažnijih makroekonomskih problema: novac, ravnoteža, očekivanja i mikro osnove. U osnovi, na površinu izbijaju dva modela mišljenja, i to: kartezijansko-euklidovski i vavilonski. Marksisti, postkejnesijanci i neoklasici, uvažavajući istorijsko vreme, skloni su vavilonskom holizmu i odbacivanju rigoroznih teorijskih modela u korist klasa (marksisti), institucija i grupa (postkejnesijanci) i inicijative pojedinaca (neoaustrijanci); dok su neoklasici (teorije opšte ravnoteže) skloni euklidovsko-kartezijanskom redukcionizmu i dualizmu, koji zanemaruju istorijsko vreme.150

U tom sklopu, različita su shvatanja ravnoteže. Naime, opštu ravnotežu neoklasika izvodi iz istovremenog pročišćavanja tržišta na bazi aksioma o racionalnom pojedincu i duala endogenih i egzogenih promenljivih. Neoaustrijanci shvataju ravnotežu, u duhu subjektivizma, kao fenomen koji izvire iz tendencija tržišnih procesa i nepredvidljivog individualnog ponašanja. Postkejnesijanci pak ukazuju na stacionarnu ili promenljivu ravnotežu, koja na dugi rok vraća sistem u tolerantne granice; dok marksisti shvataju ravnotežu kao revnotežu između ponude i tražnje, usJove reprodukcije.

Četiri velike škole, takođe, različito objašnjavaju i mikroosnove makroekonomije. Postkvnesijanci, naime, mikroosnovu makroekonomije nalaze u delovanju monopola, institucija i grupa, i u problemu koordinacije. Takav

148 Ekonomske analize: Perspektive konjunktumih istraživanja, Ekonomska politika, br. 1971. od 8. februara 1988. st. 51.

149 Ibidem, st. 52.150 Sh. Dow, Macroeconomie Thought-A Methodological approach, Blockwell, Oxford, 1986.

101


“institucionalizam”, doduše, prisutan je i kod marksista, koji za mikro jedinicu uzimaju klase. Neoklasici, pak, polaze od racionalno informisanog pojedinca (teorije ravnoteže), koji, pod pritiskom cenovnih rigidnosti, traga za informacijama i očekivanjima (teorije neravnoteže), dok neoaustrijanci smatraju da je jedinica njihove analize tržišni proces čiji su akteri pojedinci, a ishod agregati.

Konačno, u pogledu shvatanja očekivanja i novca, postkejnesijanci aktivna i pasivna, kratkoročna i dugoročna očekivanja vezuju za subjektivne preferencije, a novac smatraju posebnim oblikom aktive u uslovima nezavisnosti. Marksisti, međutim, ističu klasnu prirodu očekivanja u reprodukovanju odnosa i višeznačne funkcije novca. Neoklasika, pak, novac posmatra kao tehnički input u razmeni čije se tržište uravnotežava, dok ravnotežu posmatra kao stabilno stanje raspoloživih informacija. Naposletku, neoaustrijanci posmatraju novac kao agregat koji menja relativne cene, pa i preferiranje individua, čime se rizikuje inflacija. U tome je smisao subjektivnosti znanja. A to je suprotno od stavova neoklasične matice, koja nauku određuje na osnovu Poperovog internalističkog i racionalnog pristupa napretku, koji implicira strogo razgraničenje nauke od nenauke, fazlikovanje opservacije od teorija i kumuliranje znanja. Pri tome, različita mišljenja u nauci po definiciji treba da predstavljaju prirodnu pojavu u civilizovanom svetu iz razloga što je to jedini i osnovni komunikacijski kanal na putu razvoja naučne misli.

U utrobi makroekonomske problematike postoje četiri fundamentalna agregata, i to: rast, zaposlenost, cene i platni bilans. Između rasta i zaposlenosti i između cena i platnog bilansa postoji kompatibilnost. Između parova rast-cene, rast-nezaposlenost i rast-platni bilans egzistira konfliktnost. U standardnom kejnesijanskom modelu potrošnja, izvor i državni rashodi su ulaz, dok su štednja, uvoz i porezi izlaz. Na osnovu toga uspostavlja se ravnoteža štednje-investicije, odnosno nacionalnog dohotka i potrošnje, investicija i javnih izdataka. U tom kontekstu se država objašnjava razlozima “za” pravednije društvo, povišenje efikasnosti sistema i održavanje tražnje, i “protiv” visokih izdataka (koji se pokrivaju porezima), velikih budžetskih deficita, istiskivanja privatnog sektora, inflatornog finansiranja budžeta i neefikasne alokacije resursa. I, pošto u savremenom svetu preovladavaju argumenti “protiv”, potapanju kejnesijanskog koncepta doprinosi uspon monetarizma, koji pledira na čvrstu kontrolu nad ponudom novca, koja

“goni” privredu, stanovništvo i državu na prestrukturiranje radi efikasnije alokacije resursa.151

Današnje makroekonomske poruke počivanju na tri modela.152 Naime, za odnos Kejnesa i neoklasike bitan je IS-LM model; za odnos Kejnesa i monetarista važan je Filips-Okunov model; za odnos Kejnesa i savremene klasične makroekonomije presudan je tzv. AS-AD model. Zajednička potka ovih prekretnica je ipak njihov odnos prema krivoj ukupne ponude (kriva AS). u tom sklopu, kejnsijanci smatraju da je kriva AS horizontalna i da se dinamiziranjem tražnje povećava samo proizvodnja i zaposlenost, ali bez rasta cena i dohotka. Monetaristi pak teže razgraničavanju kratkoročne elastične od dugoročne neelastične krive ponude. Po njima je samo na kratak rok moguće dinamiziranje

151 E. Wooif, S. Tanna i K. Singh, Economics, Hutchinson, London, 1987.152 David Cobham, Macroeconomic analvsis, Longman, London, 1987.

102

Fiskalna strategija

realnih agregata. Oni se na dugi rok vraćaju na svoju tzv. prirodnu putanju. Proizvodnja i zaposlenost ostaju isti iako su cena i dohoci viši. Nova klasična makroekonomija, nasuprot tome, smatra da egzistira samo neelastična AS kriva i da je zbog toga unapred osuđena svaka politika.153

No, bez obzira da li se radi o IS-LM modelu (kao ravnoteži investicije-štednja i ponude-tražnje za novcem) ili o AS-AD modelu (kao jednakosti agregatne ponude i tražnje) poruke su iste za ekonomsku politiku. Kejnsijanci, naime, smatraju da je kriva LM potpuno elastična, da promenama kamata povećava se samo spekulativna tražnja novca; ali ne i transakciona tražnja za novcem. Kriva IS je pak potpuno neelastična, što omogućava da se preko fiskalne politike povećava dohodak bez rasta cena. Monetaristi, međutim, smatraju da tu deluje tzv. efekat istiskivanja i da se kratkoročno povećanje proizvodnja - zaposlenost mora platiti rastom cene - dohoci. Po monetaristima je evidentno da je privatni sektor institut s tržišta kapitala od strane države koja sada plaća sve samo da bi došla do kapitala (bez obzira što će to pokriti kasnijom inflacijom).

Nova klasična makroekonomija, suprotno od kevnesijanaca i monetarista, ceni da je kriva IS elastična i da svaka njena promena izaziva rast dohodaka, ali ne i realnih agregata, pošto je kriva LM potpuno vertikalna i neelastična.

Isto tako, i Filips-Okunov model služio je i služi za eksplikaciju razlika izmedu kevnesijanaca i monetarista. Ranije se, naime, smatralo da je međuzavisnost nadnice-cene i nezaposlenost-cene inverzna i dugoročno stabilna. Filips i Fridman su pak pokazali da je to validno samo na kratak rok, jer je na dugi rok Filipsova kriva vertikalna. Zato je bilo koji nivo inflacije konzistentan sa prirodnom stopom nezaposlenosti. No, zahvaljujući racionalnim očekivanjima ovaj stav je modifikovan u akceleracionističku hipotezu po kojoj svaki pokušaj obaranja nivoa nezaposlenosti nailazi na predviđanje o povećaju i ubrzanju rasta inflacije. Zbog toga, egzistira tzv NAIRU - stopa nezaposlenosti koja ne ubrzava inflaciju.

Slobodne tržišne oscilacije oko tzv. prirodne stope nezaposlenosti na deregulisanom tržištu rada rehabilituju neoklasičnu teoriju tražnje zaposlenja, pošto je keynesijansko blagostanje podiglo nivo socijalne pomoći nezaposlenim (stopa zamena) i rezervnih nadnica (minimalna nadnica za spremnost na rad) i smanjilo utilitet radnog dohotka. No, i za monetariste i za korporativiste nadnice na tržištu rada nisu tražnja (kao kod keynesijanizma) nego su trošak, kao konkurentna varijabila u okviru tzv. pro-biznis strategije. A to je u skladu sa Berle-Minsovom hipotezom o menadžerskoj revoluciji, Schumpeterovim modelom preduzetništva, Hilferdingovom tezom o razdvajanju kapital-svojine od kapital-funkcije i modernom disperzijom akcionarske svojine. Umesto podruštvljavanja potrošnje i nadnica na scenu, dakle, stupa politika “austerity” u funkciji pročišćavanja tržišta, doduše bez zamrzavanja diskontne stope rada i kapitala, ali sa težnjom verifikovanja efekata u magičnom četvorouglu-inflacija, nezaposlenost, rast, blagostanje. No, i pored toga, regulacioni mehanizmi u praksi svode se na tzv. Bermudski trougao koga čine novčana masa, kamata i deficitno finansiranje budžeta (kao tri varijabile) i koji je ispunjen neizvesnim ekonomskim ishodima scenarija. Neizvesnost razgraničenja između monetarizma i kevnesijanizma,

153 Dr S. Komazec i dr Ž. Ristić, Antiinfiaciona strategija, Naučna knjiga, Beograd, 1992.

103


dakle, i dalje egzistira. Naime, matica se strogo pridržava Pigouvog efekta realnog bilansa koji razdvaja nominalnu i realnu sferu i negira uticaj novčanih impulsa na realne agregatne proizvodnje i zaposlenosti. Monetaristi pak smatraju da se takvo preplitanje događa u kratkom roku i da se pod dejstvom novčane iluzije može povećati proizvodnja i zaposlenost na kratak rok, ali se zato na dugi rok realne veličine vraćaju na prirodne nivoe uz više cene i nadnice. Kevnesijanci, suprotno od prethodnog, smatraju da monetami impulsi i na dugi rok deluju na povećanje realnih agregata, koji će se multiplikatorski reperkutirati na ostale sektore privrede. No, analiza inflacije u okvirima Philipsove krive, koja implicira postojanje “trade-off-a” između inflacije i nezaposlenosti (nagodba), razotkrila je nezadovoljavajući teoriju u svetlu koegzistencije visoke inflacije i visoke i rastuće nezaposlenosti. Sa stanovišta ekonomske politike, varijacije koncepcije o tzv. prirodnoj stopi nezaposlenosti lansirali su “stopu nezaposlenosti konstantne inflacije” i “stopu nezaposlenosti koja ne ubrzava inflaciju” (NAIRU) u 80-im godinama. Time se faktički težilo da se pokaže da postoji stopa nezaposlenosti na kojoj inflacija nema tendenciju da se ubrzava. NAIRU, u tom kontekstu, predstavlja minimalni nivo nezaposlenosti, koja ipak može da se ostvari ekspanzijom tražnje. No, pri postojanju visoke nezaposlenosti, svaki pokušaj da se nezaposlenost spusti ispod NAIRU biće, po definiciji “kažnjen” većom inflacijom.

Intervencionističko ili tržišno uspostavljanje privredne ravnoteže leži u “srcu” keynesijanizma versus monetarizma. Reč je, ustvari, o monetarističkoj endoregulaciji i keynesijanskoj egzoregulaciji, odnosno o razgraničenju “flexprice” i “fixprice” sistema.154 Monetarizam iz generalne fleksibilnosti izvodi zaključak o uravnotežućim snagama tržišta i interventnoj stabilnosti privatnog sektora, dok keynesijanizam iz rigidnosti cena izvodi zakljčak o dominaciji monopolističke konkurencije i potrebi državne intervencije. Prelazak sa kevnesijanske na monetarističku regulaciju težio je za deregulacijom i ukidanjem korporativističkog kolebanja deviznih kurseva i kamata. Prostom zamenom prioriteta od nezaposlenosti ka inflaciji praćena je i zamenom regulacionog mehanizma. Umesto keynesijanskog regulisanja tražnje kapitala putem kamate, trošnje, monetaristi su se okrenuli regulaciji ponude novca, poskupljenju novca i uravnoteženju budžeta, pritisku prirodne stope nezaposlenosti, deregulaciji tržišta rada, ukidanju indeksacije, podvrgavanju države “budžetskom ograničenju”, smanjenju agregata “kreditne potrebe javnog sektora”, blokiranju nominalnog rasta na osnovama “novčane iluzije”, razgrađivanju “države blagostanja” itd. Monetaristi smatraju da slobodna konkurencija na tržištu rada i kapitala treba da omogući fleksibilnost nadnica i kamata, ali tako da nadnice budu dovoljno niske da podstaknu rast profita i da kamate budu dovoljno visoke da podstaknu rast štednje. Ova filozofija monetarista pledira na zaokret od keynesijanskog direktno - intervencističkog dinamiziranja tražnje ka monetarističkom indirektno-tržišnom regulisanju ponude.155

154 J. Attali, Tri svijeta, Globus, Zagreb, 1984.155 Dr M. Jakšić, Intervenističko i tržišno uspostavljanje privredne ravnoteže, Marksizam u svetu 7-8/88

7. FISKALNA POLITIKA, BERZE I FINANSIJSKA TRŽIŠTA

7.1. Mikroekonomska fiskalna politika, privatizacija i finansijska tržišta

Savremena država podstiče diversifikaciju preduzeća poreskim pogodnostima i fiskalnim mehanizmima podstiče preduzetnički stil upravljanja. Moderna država štiti tzv. istorijsko poslovno jezgro firme dodatnim poreskim stimulansima. Čak i izbor menadžmenta dobija privilegovani poreski status. Strukturalistička fiskalna politika posebno podržava vlasnički aktivizam u procesu reprivatizacije javnog sektora, ubrzava nominovanje vlasnika u transformaciji preduzeća i otklanja barijere za investiranje potencijalnih investitora. Za privrede u tranziciji izuzetno je važno da država finansijski pokriva jaz između menadžerskog upravljanja rizikom i vlasničkog snošenja rizika u formi kreiranja specijalnih fondova riziko kapitala koji se poreski alimentiraju iz budžetske kase.

Za tržišni mehanizam privređivanja karakteristična je pluralizacija viasničkih odnosa i diversifikacija svojinskih struktura, koje po pravilu slede fuzije, razdvajanja, stečaji, likvidacije, bankrotstva, kupoprodaje preduzeća i prodajnih delova firmi, kako bi se promenili titulari svojine. Za to postoje i poslovni i poreski motivi: (1) poslovni motivi su, u pravilu, vezani za tržišno privređivanje firme i profitabilnost preduzeća i (2) fiskalni motivi su vezani za utvrđivanje vrednosti preduzeća kao materijalne osnovice za obračun i uplatu poreza i doprinosa. Dakako, tu je prisutan i poslovni rizik, koji reflektuje neizvesnost u procesu realizacije očekivanog poslovnog dobitka, kao prinosa za poslovna sredstva. Njega sledi itzv. finansijski rizik koji je uslovljen nezavisnošću budućeg neto dobitka kao prinosa na sopstvena poslovna sredstva. Finansijski rizik je utoliko veći ukoliko postoji realna pretnja, da «ena pozjamljenog kapitala bude veća od stope prinosa na ukupna poslovna sredstva. Finansijski rizik se povećava sa porastom visine rashoda finansiranja, koji zavise od visine pozajmljenih izvora, visine kamatne stope, visine plasmana i kamatnih stopa na plasmane, i nivoa poreskih stopa. Zato je fiskalna politika prisutna na tržištu finansijskih rizika da ublaži udare i neutrališe šokove.

U tržišnim privredama je za savremenu državu važan finansijski položaj kompanije, koji je determinisan strukturom izvora finansiranja, odnosno strukturom kapitala.156 U tom kontekstu, sopstveni kapital, koji nije fiskalno opterećen, čini firmu finansijski nezavisnom i samostalnom, jer je manji stepen zaduženosti izraz veće finansijske sigurnosti preduzeća. Zato je važno da racionalna poreska politika igra na kartu projektovanja takve strukture kapitala u kojoj je odnos između tuđeg

156 P. Picard, Elements de microeconomie, Monchrestien, Paris, 1992.

105


i sopstvenog kapitala 1:1. Potpomognuto pravilo jednakosti fiskalnim putem reflektuje pravilo izravnanja rizika.

U savremenim tržišnim uslovima različiti oblici preduzeća imaju, po pravilu, različitu strukturu kapitala, odnosno finansijsku strukturu.157 Najdiversifikovaniju strukmru kapitala, a svakako, imaju deoničarska društva koja se finansiraju kapitalom iz intemih izvora (akumulirani dobitak i amortizacija) i ekstemih izvora (pozajmljeni i akcijski kapital). Poreska politika, u tom kontekstu, mora položiti svoj najteži ekonomski ispit: stimulisati razvoj kapitala iz internih izvora i ne penalizovati razvoj pozajmljenog kapitala, i, posebno, akcijskog kapitala, koji se pribavlja emisijom i prodajom običnih i preferencijalnih akcija. U inicijalnoj fazi razvoja akcijskog kapitala, poreska politika treba neutralno da deluje na cenu kapitala pribavljenog emisijom hartija od vrednosti, budući da se ta cena kapitala javlja kao diskonma stopa koja niveliše sadašnju vrednost izdavanja gotovine po osnovu akcija sa sadašnjom vrednošću primanja gotovine po osnovu prodaje deonica. Rečju, cena kapitala reprezentuje realne troškove finansiranja preduzeća bez poreske ingerencije. Viši nivo poreske privilegije može se pojaviti kod intemog izvora, koji nominuje tzv. akumulirani dobitak, pošto se cena akumuliranog dobitka može predstaviti putem oportunitetnih troškova, koji zapravo reflektuju cenu akcijskog kapitala.158

U savremenoj praksi tržišnih ekonomija poznate su dve opcije prestmkturiranja firme: (1) opcija strategijskog prestmkturiranja i (2) opcija finansijskog prestmkturiranja. Prva opcija inkorporira restmkturalizaciju poslovnog portfolija, reviziju sistema upravljanja i rukovođenja, reprogramiranje troškova i dugova, redefinisanje menadžmenta i marketinga, i izmenu investicione strategije i rasta firme; dok dmga opcija implicira povećanje ieveridža, prodaju firme, rasprodaju odredenih delova preduzeća, program otkupa akcija i otpise. Konačno, poslovno restruktuiranje orijentiše se na proces povećanja ekonomske vrednosti firme i sticanja neprikosnovene konkurentske prednosti, što racionalno osmišljena fiskalna politika mora da prati selektivnom poreskom politikom i podsticajnom budžetskom politikom. To bi u osnovi moglo da reflektuje svojevrsnu inovaciju ekonomske ponude na mikro nivou čija fiskalna formula podstiče štednju, rad, inicijativu, ulaganja i konkurenciju.

Modema tržišno usmerena fiskalna politika treba da podržava faktoring kao poslovni aranžman između komitenta (poslovnog subjekta) koji prodaje svoja potraživanja od kupca i faktora (poslovnog subjekta) koji kupuje ta potraživanja. Kupoprodaja između faktora i komitenta treba da ima neporeski tretman iz razloga štos se jedna oblik izvora sredstava nižeg stepena sigumosti (potraživanja) konvertuje u dmgi izvor sredstava višeg stepena sigurnosti (raspoloživa novčana sredstva). Iznos gotovog novca je manji od iznosa fakturisanog potraživanja za iznos troškova naplate potraživanja i kamate na dati avans, i, eventualno, za rezerve za moguć i rizik u naplati potraživanja. I komitenta (koji je potraživanje od kupca pretvorio u gotov novac) i faktora (koji je postao novi poverilac) ne treba oporezivati, pošto doprinose poboljšanju finansijske strukture preduzeća.159

157 Finance in a Theorv of Business Cycle, Blackwell, Oxford, 1992.158 Dr Žarko Ristić, Fiskalni menadžment, Savremena administracija, Beograd, 1995.159 Grupa autora, Mikrosimulation in der stenerpolitik,Heidelberg, Physica, 1992.

106

Fiskalna strategija

I forfeting, koji predstavlja poslovni aranžman između forfetera (poslovni subjekt), koji kupuje potraživanja i komitenta (poslovni subjekt), koji prodaje dotično potraživanja, treba da ima specijalan fiskalni tretman bilo u formi kvantitativno savremene poreske olakšice bilo u formi potpunog poreskog osobođenja (pošto se prodaju potraživanja sa rokom dospeća od 6 meseci do 6 godina). U forfeting aranžmanu, svaki forfeter kupuje potraživanje u nominalnom iznosu po odbitku kamate i bankarske provizije. Država poreskim putem pomaže razvoj ovog izvora sredstava, uz obaveznu liberalizaciju domaćeg tržišta i njegovu atraktivizaciju za inostranog kupca (pošto forfetiing ima za predmet kupoprodaje potraživanja od strane kupca). No, cena koštanja forfetera mora biti poreski korigovana i za iznos prihoda koji potiču od ugleda komitenta.

Makroekonomsko fiskalno upravijanje jeste modema funckija organizovane države kojom se obezbeđuje dinamička stabilnost privrednog rasta, postupna transformacija ekonomskih stmktura, visok stepen preduzetničke sigumosti, slobodan pristup resursima, razvijena mreža privredne inffastmtkure, ravnomema difuzijia tehnoloških inovacija i akceleratorski razvoj instituta za fundamentalna i aplikativna istraživanja, centara za razvojna istraživanja, instituta za ekspertne analize i specijalizovanih ustanova za lansiranje privrednih tehničkih i naučnih informacija. Intemacionalizacija proizvodnje i monetarizacije tržišnih transakcija doprinele su da se država pojavi kao modemi subjekt usmeravanja i koordinacije razvoja, kao participant u finansiranju infrastmkture i kao moderator nove privredne stmkture (preuzimanjem tzv. ktitorske uloge) i kao afirmator strategijskog menadžmenta (kao novi naučni pristup u upravljanju razvojem, odnosno budućnošću).

Sistem poreske podrške preduzetništva i malog biznisa naročito je razvije u SAD, Japanu, V.Britaniji, Nemačkoj, Holandiji, Francuskoj i Švedskoj. Tome se obični priključuje razgranata mreža institucija za sprovođenje programa podrški, kao što su državne i paradržavne, profitne i neprofitne institucije i organizacije. Stvorena je, zapravo, razvojna koalicija, koju komponuje vlada (sa svojom ministarstvima i agencijama), obrazovne institucije, fmansijske institucije, konsultantske organizacije, i preduzetnici sa svojim asocijacija. U tom kontekstu, za podsticanje razvoja malih i srednjih privatnih preduzeća i preduzetništva važno je (a) vladina pomoć u stvaranju povoljne klime za biznis, (b) vladina pomoć u osiguranju finansijskih sredstava, (c) pomoć države u informacijama, (d) pomoć malim firmama u obuci kadrova i (e) pomoć u poboljšanju sistema obrazovanja.

Stvaranje povoljne biznis klime reflektuje proces obezbeđenja uslova za opstanak i rast firme, i nagrađivanja privredne inicijative i posiovnog uspeha). Deregulacija i privatizacija zajedno sa razbijanjem monopolskog ponašanja i antikonkurentske prakse kreirale su nove prostore za male firme. Rast vladinih porudžbina reducirao je nesigumost u malom biznisu i proširio preduzetničku inicijativu. Vladino podržanje projekata, koji promovišu preduzetnički duh i minimiziraju rizik, dopunski stimuliše biznis klimu. Smanjenje stope oporezivanja dobiti firme, povećanje iznosa profita koji se ne oporezuje, ukidanje poreza za dohodak od investicija, povećanje koristi od reformisanja oporezivanja nasleđa, ukidanja taksa na doživotne poklone kapitalnih dobara i promene u oporezivanju

107


dodatne vrednosti (nakon uvođenja TVA) jesu specijalni fiskalni repertoar savremene države koja podržava brzi rast malog biznisa i srednjih preduzeća.

Vladina pomoć u obezbeđenju finansijskih sredstava sastojala bi se u formulizaciji programa pomoći preduzetnicima kako bi što veći broji nezaposlenih (naročito mladih stručnjaka) podstakao na formiranje tzv.soptsvenih firmi samozapošljavanja sa neporeskim tretmanom od 3-5 godina, pod uslovom da nadoknadu za nezaposlenost ne primaju duže od godine dana. Ovaj programa pratio bi program garantovanih zajmova, po osnovu kojih država garantuje 75% zajmova koji se odobravaju malom biznisu na period od 3-10 godina. Država daje garancije bankama koje odobravaju zajmove malim firmama, s tim što država za svoje usluge naplaćuje premiju u iznosu od 1% kako troškovi ne bi pali na teret državnog budžeta. Najzad, ovaj program pratio bi program za ekspanziju rasta firmi sa perspektivnim potencijalom za rast konkurentske snage, koje bi emitovale akcije oslobođene od poreza. Ministarstvo za finansije bi davalo specijalne pomoći za specifične aktivnosti i specifične regione (nerazvijene). Inovativne male firme bi dobijalne povoljne kredite.

Država bi, nadalje, pružala pomoć malim firmama u obuci kadrova i podizanju kvaliteta ljudskog faktora, kao nerazdvojni deo dugoročne strategije podizanja konkurentske sposobnosti, povećanja profita na dugi rok i ekonomskih performansi malih i srednjih preduzeća privatnog tipa. Poslovni programi za biznis i agencija za obuku radne snage pri određenim ministarstvima omogućili bi besplatne konsultantske usluge vlasnicima malih firmi u pripremi biznis planova i ekspertsku pomoć za unapređenje menadžmenta i marketinga, dotirane konsalting usluge u korekciji poslovne strategije i sticanja specijalističkih znanja, i finansijsku pomoć za inovativne projekte. Specijalne programe za obuku mladih (nezaposlenih) koji streme sopstvenom biznisu, lansiralo bi ministarstvo za obrazovanje i nauku u formi sopstvenog programa inoviranja znanja sa radikalnom strategijom obuke za biznis i preduzetništvo. Ovaj program koordinirao bi se sa programom pomoći malim firmama..

Program pomoći države u informacijama malim firmama išao bi preko agencije za razvoj i lokalnih preduzetničkih agencija čiji bi se rad alimentirao kroz sponzorstvo sa neograničenim neporeskim tretmanom. Konsultanti bi formirali Institut za biznis konsalting, koji bi promovisao najnovija iskustva iz strateškog menadžmenta, menadžment marketinga, finansijskog menadžmenta i tehnološkog menadžementa. Finansijske potpore bi išle na teret poreskih prihoda budžeta kao nagrada za diversifikaciju programa konsultantskih šema. Razvoj mreže poslovne kooperacije doprineo bi uspostavljanju partnerskih odnosa preko Evropskog informacionog centra pri Privrednoj komori, koji bi se finansirao iz dotacija i refundiranih poreza. U krajnjoj instanci, kreirao bi se Preduzetnički inkubator u kome bi »odlegali« menadžeri i firme i ideje.

Isprobani način privlačenja kapitala stranih kompanija reflektuje tzv.detaksaciono poslovanje privatnih preduzetnika bez plaćanja poreza na ostvareni prihod (dobit firme) za određeni broj godina, koji obično seže od 7-11 godina. Tako se fiskalnim putem dugoročno stimuliraju ulaganja inostranih partnera u razvojne projekte zemlje koja nudi specijalne fiskalne beneficije i koncesije. Vreme

108

Fiskalna strategija

potpunog mirovanja poreza jeste vreme fiskalnih privilegija koje može strancu da omogući i (1) sticanje vlasništva nad domaćim preduzećem, (2) obezbeđenje dozvole za sticanje vlasništva nad zemljištem,

(3) pravo na oslobođenje od plaćanja carina, (4) pravo na oslobadanje (delimično ili u potpunosti) od plaćanja poreza na dohodak fizičkih lica, (5) dobijanje poviastica u pogledu oporezivanja dividendi, itd. Fiskalni tretman stranih ulaganja mogao bi se tokom vremena diversifikovati sa stanovišta stabilnosti uslova ulaganja izvoznica kapitala kako bi se dugoročno postigla transparentna investiciona klima za strane ulagače. Utemeljenje je nadeno sa osnivanjem Multilateralne agencije za osiguranje ulaganja (MIGA) u okviru Medunarodne banke za obnovu i razvoj, koji ima za cilj osiguranje i reosiguranje inostranih ulagača od nekomercijalnih rizika. MIGA, naime, pruža garancije protiv ograničenja transfera sredstava, raskida ili neispunjenja ugovora, rata i državnog udara, osigurava investicije i investitora od rizika, i nadoknaduju štetu.

Uporedo sa fiskalnim beneficijama, odredene zemlje uvoznice kapitala propisuju za inostrane investitore iz zemalja izvoznica kapitala i odredene obaveze. Bangladeš, na primer zahteva 5-30% prihoda stečenog za vreme trajanja potpunog oslobodenja od plaćanja poreza na dobit kompanija, od stranca da ulože u vladine obveznice na koje se, inače, plaća kamata. Ako je kamata na državne obveznice niža od tržišne kamate onda se radi o prikrivenom porezu na dobit preduzeća. A ako je kamata na državne obveznice viša od tržišne kamate onda se radi o regresiranju kamate. Obala Slonovače, npr. propisuje obavezu finansiranja Nacionalnog fonda za investicije putem poreza na dobit preduzeća u visini od 10%

- Taj porez se oficijelno može izbeći ukoliko investitor kupuje državne obveznice u istom obimu.

Pored iznetog, sada se unose i nova rešenja u vezi sa porezom na dohodak zaposlenih, koji mogu, u periodu oslobodenja od poreza, biti vrlo stimulativna ukoliko je propisima zemlje uvoznice kapitala omogućena podela dela dobiti, koji bi, nakon takve podele, bio izuzet od oporezivanja na individualnom nivou...160 Takvo rešenje, po pravilu, stimuliše investitora da prebaci oporezivi prihod iz svojih poslovnih jedinica u preduzeće u kome se taj prihod oslobada od poreza na izloženi način. Isto tako, poreske privilegije za inostrane kompanije kao investitore treba da uključe i iznose amortizacije kao odbitne stavke od poreske osnovice za obračun poreza na dobit. Jer, ako se vremenska amortizacija realizuje nakon isteka vremena poreskog oslobodenja, onda iznos amortizacije nije više odbitna stavka. Tada ekonomski neamortizovana imovina stvara prihod koji je podložan oporezivanju. Zbog toga se ubrzana amortizacija (otpis sredstava) mora odložiti za period koji sledi po isteku vremena poreskog oslobođenja. U tom slučaju, inostrani investitor može koristiti obe metode: (1) poresko oslobodenje tokom perioda u ome se ne plaća porez iz dobiti i (2) ubrzanu amortizaciju po isteku perioda poreske privilegije, koja se odbija od poreske osnovice. Samo se u tom slučaju fiskalni podsticaji vremenski produžuju i kvantitativno povećavaju sa sračunatim efektima na dugoročna ulaganja.

160 M.Mintz, Corporate Tax Holidays and Investment, The World Bank Economic Review 1/90., str.88-89.

109


U tržišnim privredama poreska politika utiče na izbor instrumenata štednje i plasmana uštedenih resursa, na biznis probi je i prodaja tzv.proizvoda osiguranja života. Za taj biznis interesuju se i banke, budući da već osnivaju akcionarska osiguravajuća društva, koja nude i prodaju »privrede« osiguranja života i penzija svojim klijentnim bazama. za vodeće evropske banke (tzv.lideri) prodaja substituta štednih uloga postala je atraktivan izvor prihoda. Tome se prilagodila većina evropskih poreskih režima, koji obezbeđuju specijalne pogodnosti za plaćanje premije i tekuće dohotke polise osiguranja u formi oslobođenja od poreza na premije. Nominalna vrednost oslobođenja od poreza se kalkuliše za mešovito osiguranje života primenom marginalne poreske stope primenljive za prosečne zarade. Grupno osiguranje je potpuno izuzeto iz poreskih tretmana jednako isto kao i osiguranje sa određenim rokom u vezi sa dotiranim zajmom za stanove.

Multinacionalne kompanije, poput Captive Insurance Company, mogu zajednički formirati off shore banku koja ne podleže deviznoj kontroli i koja je oslobođena plaćanja poreskih obaveza. Off shore kompanije osnivaju off shore banku, koja se bavi poslovima medunarodnog kreditiranja, kupoprodaje inostranih dugovanja, izdavanja garancija, liznog aranžmana, plaćanja u međunarodnom prometu roba i usluga bankarskih transakcija sa gotovinom bez ograničenja, primanja bankarskih depozita (uplata stranaca u stranoj valuti) i odobravanja zajmova, koji su povoljniji zbog poreskih olakšica koje uživa off shore banka. Stimulativna poreska politika podstiče rast finansijskih trasakcija kroz off sshore bankarstvo na taj način što profit koji ostvari klijent off shore banke biva oslobođen od plaćanja poreza na dobit. Isto tako, off shore banke svojim klijentima daju više kamate i nude mogućnost oslobadanja od poreza na ostvareni profit od kamata. Posredstvom poreskih olakšica i oslobodenja off shore banka postaje gotovo idealna šansa za osnivače da relativno brzo akumuliraju zdrav bankarski kapital, koji je osloboden od poreza i devizne kontrole. Poslovanjem kroz off shore banku formira se i imovina osnivača banke, koja se može držati kroz off shore trust, odnosno kroz off shore investment holding kompaniju i to bez plaćanja poreza na profit od upotrebe imovine u državi u kojoj vlasnik imovine, kao osnivač banke, ima status rezidenta. U tom kontekstu, svaka država, koja teži da privuče inostrani kapital kroz ulaganja u off shore banku valja prilagoditi poreske propise u smislu potpunog oslobodenja od plaćanja poreza na profit off shore banke i od plaćanja poreza na profit koji vlasnici off shore banke ostvaruju kao svoju dividendu (odnosno zarade bez poreza). Na taj način, fleksibilna država, efikasnom i racionalnom poreskom politikom, stimulira razvoj off shore bankarstva. No, pored bankarskog biznisa, odredene države izuzetnu pažnju posvećuju i razvoju off shore turističkih centara i, naročito, off shore kompanija, koje se bave međunarodnom trgovinom, odnosno tzv.reeksportom. A to je od posebnog značaja za SR Jugoslaviju u kojoj bi off shore kompanija bila registrovana radi kupovine robe u Hong Kongu i prodaje robe u Andori. U tom slučaju, roba bi se iz Hong Konga direktno upućivala u andoru, a profit ostvaren od kupoprodaje ostajao bi u Jugoslaviji, ali bez obaveze plaćanja poreza. Off sshore kompanije ne bi plaćale porez na profit, a vlasnici off shore kompanije ne bi plaćali porez na dividende. Time bi se doprinelo razvoju off shore poslovnih i finansijskih centara, uključujući i shipping kompanije i, naročito tusts kompanije (koje su pogodne za akumuliranje zdravog kapitala, oslobodenog

110

Fiskalna strategija

od poreza, kojim se može slobodno raspolagati u skladu sa preferencijama vlasnika),.

Savremeni razvoj fiskalne politike ogleda se i na planu poreskih podsticaja diversifikacije poslova na finansijskim tržištima,161 budući da su kupoprodaje novčanih, kapitalnih i deviznih transakcija centralni stubovi internacionalizacije proizvodnje i finansiranja razvoja, liberalizacije tržišta i spoljne trgovine, i globalizacije finansijskih odnosa. U tom kontekstu, fiskalna politika treba da podržava razvoj promeme kupoprodaje deviza (odnosno kasa ili spot kupljene i prodate devize) i terminske kupoprodaje deviza, i da upliviše na inovaciju finansijskih instrumenata na terminskom internacionalnom deviznom tržištu novca. U svim finansijskim transakcijama, i za kupca i za prodavca novčanih sredstava (deviza, kapitala, hartija od vrednosti) egzistira riziko neizvršavanja doznake, kamami riziko i devizni riziko koji tržišno orijentisana fiskalna politika treba da ublaži. Oblici obezbeđenja od kursnog rizika mogu biti i terminske devizne transakcije, swop (svop) poslovne operacije, opcije i futeres (fjučers) ugovori162 Ovi oblici osiguranja deviznog rizika reprezentuju nove bankarske operacije i fundamentalne finansijske instrumente na međunarodnom tržištu novca i kapitala, koje štiti i podržava ekonomski sračunata strukturna fiskalna politika. Poreska politika mora biti efikasna i racionalna kada je u pitanju devizni i kamatni svop, kojim se trguje na internacionalnom tržištu novca, odnosno kapitala, sa ciljem da se eliminiše devizni, odnosno kamatni rizik. Isto tako, važna je i fiskalna podrška valutnim opcijama, koje reprezentuju hartije od vrednosti kojima se trguje na terminskom opcionom tržištu. Tu je bitan neporeski tretman prava iz opcije. Kod tržišnih operacija sa fjučers ugovorima je, pak, važna poreska zaštita od rizika nesolventnosti i fiskalna bonifikacija za tzv. inicijalnu maržu, koju deponuju i kupac i prodavac. Vrednosni papiri i euro-dolarski depoziti na tržištu kratkoročnih fjučers standardnih finansijskih instrumenata nose kamatne stope (cenu), koje se formiraju na osnovu tražnje i ponude, i na osnovu međuzavisnosti između kamatne stope na cash tržištu i kamatne stope na fjučers tržištu, čije razlike »pegla« fiskalna politika kamatno egalizirajućeg tipa (eliminisanje kamatnog rizika).

Ulaganje kapitala u kupovinu hartija od vrednosti (akcije, obveznice, obligacije, hipotekarne založnice) obavlja se praktično na bazi efekata, kao specijalizovanoj instituciji tržišta kapitala i dugoročnih hartija od vrednosti, odnosno na sekundardnom tržištu efekata na kome se obavlja tzv.kupovina iz druge ruke (ili kupovina i prodaja emitovanih i plasiranih efekata na primarnom tržištu). U tom kontekstu, razvojna fiskalna politika ima za zadatak da promoviše rast kapitalnih transakcija, da eliminiše kursni rizik, kao rizik između promptnog (berzanskog) kursa i terminskog kursa, i da spreči krah investitora koji svoje kapitale ulaže u kupovinu akcija.

Pored toga, fiskalna politika treba da podrži diversifikaciju sredstava na zaštitu od kursnog rizika, poput fjučersa (koji implicira inicijalnu maržu kao garanciju), opcija, (koje impliciraju kauciju u formi tzv.premisije opcije) i svopova (koji impliciraju poslovne transakcije kupoprodaje i zamene reprogramiranih 161 D.Blake, Financial Market Analysis, Maiden head, McGrow-Hill, 1992. 150162 G.Connor, Hedging, u J.Eatwel, M.Milgate i P.Newman (Ed.), Finance, MacMillan, London, 1989.,

str. 164-171.

111


dugova). Učesnike u fjučers ugovorima na tržišnim operacijama na fjučers berzama fiskalne politike treba zaštititi od kursnog rizika promena kamatnih stopa. Radi se o tzv. hedgersima, kao preduzetničkim subjektima (banke, firme, izvoznici), ali ne i o tzv. trodersima (tj.špekulantima). Zaštita je naročito važna za efekte sa fisknim prihodima i za dugoročne obveznice. Isto tako, fiskalna politika treba zaštiti i kupca i prodavca opcija usled rasta potencijalnih gubitaka (bez obzira da li se radi o tzv. call opciji ili tzv. put opciji). Konačno, specijalni režim fiskalnih beneficija, koncesija i bonifikacija treba da prati razvoj diversifikovane strukture svopova, a u prvom redu (1) zamenu jednog duga za drugi dug, (2) zamenu duga njegovim otkupom od strane dužnika, (3) zamenu duga za obveznice (debt-securization swap), (4) zamenu duga za robu i usluge i (5) zamenu duga za kapitalnim učešćem i investicijama (debt-equituy swap). U tom kontekstu, prezadužena država treba specijalnim fiskalnim pogodnostima da podstiče direktnu konverziju duga za robu i usluge dužnika, otkup duga po osnovu potraživanja od izvoza roba i usluga, kupovinu sopstvenog duga na sekundarnim tržištima sa diskontom, ulaganje kapitala od prodaje duga u kupovinu kontrolnog paketa akcija, konverziju duga u dužničku valutu koja se kapitalno ulaže u investicije zemlje dužnika i ulaganje dužnika u kupovinu obveznica koje emituje poverilac po berzanskom kursu uz umanjenje za diskont. Najzad, fiskalna politika zadužene privrede treba da stimulira razvoj cesije pri kupoprodaji prestrukturiranih dugova, kao i »novacije« i »subparticipacije«.

Eskalacija inflacije i krize, fleksibilitet deviznih kurseva i varijabilitet kamatnih stopa inducirali su rastući trend kamamog i deviznog rizika sa relativno značajnim potencijalnim gubicima u profitu, erodiranjem bankarskog kapitala i divergentnim kretanjem ponude i tražnje na finansijskom tržištu. Hedžing investicione strategije sada koriste banke u funkciji minimiziranja kamatnih i kursnih rizika posredstvom transakcija na robnom i finansijskom tržištu. U okviru finansijskog hedžinga kombinuju se efektivne i terminske transakcije sa finansijskim instrumentima koji divergentno reaguju na promene deviznog kursa (valutni hedžing) i na promene kamatne stope (kamatni hedžing), mada i kombinacija efektivnih transakcija i transacija na tržištima rizika (tržište opcija i svopova) daje relativno dobre performanse u realizaciji hedžinga. Razvojno orijentisana fiskalna politika treba da podstakne bum hedžing transakcije, putem kojih banke kreiraju nove finansijske instrumente za transfer rizika. Realokacija i redistrbucija kamatnog i kursnog rizika forsiraju se razvojem fjučersa, forvardsa, opcija i svopova u okviru transakcija na zvaničnim i nezvaničnim tržištima (berze i OTC tržišta), pod uslovom da strukturalistička fiskalna politika, direktno i indirektno, reducira potencijalne rizike delovanjem na sve tri faze hedžing transakcija (faza monitornog rizika, faza predviđanja promena kamatnih stopa i deviznih kurseva i faza nominovanja hedžing instrumenata koji minimiziraju rizik). Time bi radikalna fiskalna politika doprinela ostvarivanju ciljeva poslovne politike modernog finansijskog menadžmenta preduzeća i banaka, i akceleratorskom razvoju upravljačkih finansija i korporativnog finansiranja u tranzitornom periodu finansijske revolucije bankarskog preduzetništva i fmansijskog menadžerstva. Moderno fiskalno upravljanje sa strategijskim poreskim planiranjem i budžetskim inženjeringom (javni izbori i novo organizaciono ponašanje države), stoga, mora biti

112

Fiskalna strategija

readaptirano rizičnom finansijskom okruženju sa novom funkcijom koordiniranog upravljanja aktivom i pasivom preduzeća, banke i države. Kooperativnost između monetarnog, bankarskog, finansijskog i fiskalnog menadžmenta je, dakle, biznis neminovnost u operativnom i strategijskom menadžmentu i marketingu.

Nova jugoslovenska poreska politika mora biti razvojno orijentisana kako bi deregulacijom, reprivatizacijom i liberalizacijom ubrzala ekspanzivni trend tržišne privrede.163 Zato i sva investiciona ulaganja treba oslobadati od poreskih nasrtaja tokom narednih 5-7 godina, s tim da po isteku 7 godina treba institucionalno ugraditi mehanizam »poreskog kredita« (kakav inače egzistira u razvijenim tržišnim ekonomijama OECD i EZ). U novokreiranom razvojnom ambijentu, strane kompanije plaćale bi najniži porez u Evropi. Korporacijski porez bi iznosio 1-4% ostvarenog netodobitka. Fleksibilna poreska politika omogućila bi ubrzano otvaranje off shore kompanija i off-shore bankarskih jedinica sa oporezivanjem profita od 1% sa snažnim dugoročnim dodatkom svežeg kapitala i sa čvrstom poslovnom kooperativnošću sa poslovnim svetom. Nova ekonomska politika države u petogodišnjem tranzitomom periodu omogućiia bi (preko podsticajne poreske politike) potpuno oslobađanje od poreza za sve vlasnike hartija od vrednosti i sve devizne štediše. Razvojna fiskalna politika podsticala bi otvaranje slobodnih carinskih zona sa brzim protokom robe, kapitala i tehnologije. Drastičnim reduciranjem carina država bi pojačala delovanje inostrane konkurencije na domaću proizvodnju i unutrašnje tržište, naročito u pravcu razbijanja monopolskih jezgara.

Stimulativna poreska politika bi na srednji rok ukinula oporezivanje zarada i to sve dok se ne dostigne nivo razvoja srednje razvijene evropske zemlje i nivo zarada u srednje razvijenim zemljama. Ekstra zarade i plate monopolista i rentijera progresivno bi se fiskalno zahvatale u korist socijalnih fondova dok traje privatizacija (a nakon toga u budžete lokalnih samouprava). Ukidanje poreza na zarade pratilo bi ukidanje doprinosa, osim doprinosa za socijalno, zdravstveno i penzijsko osiguranje, čije stope ne treba da budu više od 10% od zarade (s tim što 50% tereta pada na poslodavca). Progresivni porezi bi se uveli na zemlju koja se ne obrađuje, na poslovni prostor koji nije u funkciji, na opremu koja se ne koristi. Neiskorišćeni i nedovoljno korišćeni proizvodni kapaciteti, takođe, bi se fiskalno penalizovali u naredne 3 godine. Luksuzna (domaća i uvozna) potrošna roba dopunski bi se oporezovala novouvedenim porezom na dodatu vrednost. Novoosnovana privatna mala i srednja preduzeća bila bi oslobođena plaćanja poreza tri godine u urbanim centrima, pet godina u depresiranim regionima i nerazvijenim područjima, i sedam godina u pograničnim opštinama i brdsko-planinskim podmčjima.

Razvojno stmktuirana fiskalna politika bila bi transparenta i stabilna. Tvrda poreska ograničenja eliminisala bi nominalno usidrena meke budžetske rashode države i to bez deficitamog finansiranja javnog sektora kresanja budžetskih rashoda sa imperativima reprivatizacije (dela) državne administracije i sa prenošenjem dela javnih usluga na privatne firme. Formiranje poreskih prihoda

163 Dr S.Komazec, dr Ž.Ristić i dr S.Vučićević, Finansijska ekonomija, Savremena administracija, Beograd, 1993.

113


na nižem nivou usloviće finansijsko prilagođavanje budžetskih rashoda države i to bez deficitarnog finansiranja javnog sektora iz primame emisije. Eventualnu diskrepciju između fiskalnih prihoda i javnih rashoda država će popunjavati samo na finansijskom tržištu sredstvima zajmovnog finansiranja. Limit bi iznosio 3-5% društvenog proizvoda, s mogućnošću javnog uvida u celokupnu stmktum javnih troškova države i javnih zajmova, koji ne mogu da predu nivo ukupne vrednosti državne imovine.164 Samo u takvim uslovima porezi bi predstavljali finansijsku nadoknadu poreskog obveznika (gradanina) svojoj državi za dovoljnu proizvodnju i privrednu distribuciju javnih dobara i usluga u oblasti obrazovanja, nauke, zdravstva, odbrane i sudstva (u skladu sa javnim izborima, javnim marketingom i javnim menadžmentom). Time se doprinosi smanjenju utaje poreza i reafirmaciji poreskog morala. Mali porezi su ipak najbolji lek za evaziju poreza.

7.2. Strukturna fiskalna politika prestruktuiranje i berze

Intelektualni izazov nove klasične makroekonomije po pravilu daje negativni odgovor na pitanje da li budžetski deficit apsorbuje privamu štednju, da li javni dugovi smanjuju privatnu potrošnju za obveznicama proizvodnih kapitalnih ulaganja i da li se teret javnog duga prebacuje na buduće generacije. Ovi teoretičari smatraju da se, ukoliko javni rashodi nisu pokriveni iz tekućih poreza, izlaz nalazi ili u prodaji kamatonosnih obveznica ili štampanja novca. I ako se pristupi zatvaranju «rupa« u budžetu prihvate preko nenovčanog duga, gradani već znaju da će u budućnosti morati platiti veći porez da bi se platila kamata, a da bi platili buduće poreze, obveznici moraju da štede upravo onoliko koliko im je potrebno da bi kupili nove državne vrednosne papire. Ali, ukupno bogatstvo i ukupna potrošnja se ne menjaju, a odlaganjem poreza se ništa ne postiže, jer je, uz datu sadašnju vrednost poreskih obaveza diskontiranih po kamatnoj stopi na državne vrednosne papire, vremenski raspored irelevantan. Buchanan je ovu doktrinu nazvao ricardijanskom, smatrajući problem odlaganja poreza preko domaćeg zajma lošom opcijom fiskalne politike.165 S druge strane, i supstitucija poreza emisijom novca u procesu finansiranja državnog deficita nema nikakav realni efekat, jer će novi novac podići cene dovoljno visoko, tako da realna količina novca ostane nepromenjena.

Dok ricardovska doktrina negira snagu kompenzatorske fiskalne politike koja se finansira putem deficita, dotle konvencionalna keynesijanska teorija sa stanovišta efikasnosti fiskalne politike u kratkom roku smatra da smanjenja poreza i povećanja transfernih javnih rashoda povećavaju ukupnu tražnju, podižući simultano zaposlenost i cene.

Fiskalni konzervativci dokazuju da finansiranje deficita putem zaduženja opterećuje buduće generacije (Buchanan i Ferguson), dok Modigliani da se buduće generacije opterećuju samo u onoj meri u kojoj deficitarno finansiranje smanjuje nasleđene fondove ljudskog i materijalnog kapitala. Tobin, pak,

164 Dr S.Komazec,dr Z.Bingulac, dr Ž.Ristić i dr S.Vučićević, Strategija poslovnog finansiranja, Viša poslovna škola, Beograd, 1993.

165 J.Buchann, Banro on the Ricardian Theorem, Joumal of Political Economv, april 1976.

114

Fiskalna strategija

upozorava na paralelizam kratkog i dugog roka, smatrajući da keynesijanci veruju da ekspanzionistički fiskalna politika deluje na stanje nedovoljne zaposlenosti, s obzirom da deficiti povlače uštede koje bi se u odsustvu adekvatne tražnje za investicijama izgubile usled smanjenja dohotka. Ricardovci veruju, suprotno keynesijancima i fiskalnim konzervativcima, da su deficitni budžetski rashodi nekorisni na kratak rok i neškodljivi na dugi rok (Tobin).

Kevnesijansko gledište bi u osnovi moglo da podrži Pigouov efekat, ukoliko se računa na veći podsticaj potrošnji kod državnih poverilaca, nego na odvraćanje od potrošnje budućih poreskih obveznika. Ricardijanci, pak, smatraju da stalno smanjenje nivoa cena pođednako povećava realnu vrednost državnih nenovčanih obveznica i s tim povezane poreske obaveze.

Ricardovska teorema ekvivalencije ima značaj za monetarizam, jer bi monetaristički ricardovac mogao da veruje da se nivo cena prilagođava u slučaju da realna količina novca ostane nepromenjena. I kada centralna banka kupuje državne vrednosne papire, ricardijanac smatra da transakcija na otvorenom tržištu povećava bogatstvo, iako se po efektu ne razlikuje od »novčane kiše« u procesu finansiranja budžetskih izdataka. Za kevnesijance bi porast novčane mase, koji nastaje iz transakcija na otvorenom tržištu, samo smatran manje ekspanzionističkim u odnosu na isti iznos novca koji bi rastao deficitarnim finansiranjem ili novčanom kišom (Tobin).

Barro, kao pristalica nove klasične makroekonomije, nije prvi otkrio ricardovsku teoremu ekvivalencije (jer su to pre njega učinili Tobin i Bailey), ali ga je snažno isticao stanovišta tzv. životnih krugova i nasledstva i ograničenja likvidnosti. U tome je Barro i preterao poput Feldsteina u odbrani svoje postavke da tekuće uplate za socijalno osiguranje smanjuju formiranje kapitala. Međutim, Barro je u pravu kada ističe, da planovi potrošnje i štednje nisu neutralni sa stanovišta vremenskog rasporeda plaćanja poreza, jer finansiranje javnih rashoda zaduživanjem povećava tekuću potrošnju i smanjuje raspoloživu štednju za kupovinu drugih oblika imovine sem državnih vrednosnih papira. Tobin misli suprotno, s obzirom da zamena tekućeg oporezivanja imovine budućim oporezivanjem imovine donosi isti efekat: smanjenje tekućih poreza ne koristi budućoj akumulaciji. Druga je stvar sa oporezivanjem zarada, ukoliko porezi padaju na prihode od investicija u ljudski kapital, mada je moguća supstitucija u korist dokolice.

Keynesijanci,166 isto tako, smatraju da diskontna stopa za buduće poreze odgovara tokovima dohotka na koji se porez plaća i da je stopa više od diskontne stope za državne obveznice. Emisija državnih obveznica, pri tome, povećava neto bogatstvo, čak i onda kada poreske platiše očekuju povećanje poreza za otplatu dodatnog duga. Inflatorna neizvesnost, međutim, čini svoje u smanjenju atraktivnosti novca i novčanih potraživanja u odnosu na realnu imovinu. Stoga su dobici u bogatstvu manji, jer se sužavaju diskontne razlike u inflatornim neizvenostima.

166 W.Smith, A.Neo-Keynesian View of Monetary Policy, u »Controling Monetary Aggregates«, Federal Reserve Bank of Boston, 1969,.

115


U raspravi o efektima finansiranja deficita putem zaduženja u sklopu dugoročne ravnoteže sa punom zaposlenošću podupirana su gledišta kevnesijanaca i konzervativnih fiskalaca da deficitarno budžetsko finansiranje zajmovnim resursima istiskuje fond kapitala. Međutim, sa stanovišta opservacije budžetskih deficita i kratkoročne stabilizacione politike, Tolbin tvrdi da bi keynesijanska fiskalna politika bila uspešna u kratkom roku, s obzirom da bi supstitucija tekućeg oporezivanja izdavanjem obaveznica stimulisala tekuću potrošnju i da bi ekspanzija realne tražnje u uslovima neadekvame zaposlenosti povećala proizvodnju i zaposlenost.167

Pristalice ekonomije ponude teže redukciji poreza, a kevnesijanci povećanju poreza za suzbijanje inflacije. U sniženju poreza ekonomisti ponude vide značajan podsticaj proizvodnji, a preko toga i ponudi robe i usluga na tržištu. Pridavanjem značaja niskim poreskim stopama, strukturalisti smatrajući da redukcija poreza predstavlja ključni instrument za suzbijanje inflacije i smanjenje budžetskih deficita. Suprotno od toga, pristalice ekonomije ponude potvrđuju da su budžetski deficiti povezani sa inflacijom i porastom kamatne stope, i da, stoga, provociraju efekat istiskivanja sa negativnim implikacijama na investicionu aktivnost i budući rast.

Najnovija politika izlaska privrede iz recesije više se ne bazira na monetarističkoj restrikciji tražnje u inflaciji ili na kevnesijanskoj ekspanziji tražnje u depresiji već na regulisanju ponude čije povećanje, u uslovima istovremene inflacije i nezaposlenosti, treba da otkloni oba ova žarišta nestabilnosti168. Sredstva za ostvarivanje ove politike su »deregulacija« privrede, smanjenje uloge države u regulisanju ekonomskih tokova, oživljavanje inicijative posredstvom tržišta, potiskivanje uloge sindikata, monetaristička restriktivna politika obuzdavanja inflacije i fiskalna politika redukcije poreza i javnih rashoda. Pri tome, sredstva oslobođena iz državnog budžeta, neracionalo usmeravana, bila bi ostavljena biznisu i potrošačima čiji bi produktivni udari na ponudu izveli privredu iz krize iz prostog razloga što veruju da su tržišne ekonomije prirodno efikasne, iako ne proizvode prirodni rast, dovoljan za suzbijanje inflacije i za smanjenje nezaposlenosti. Stoga smatraju da će sa porastom profita, štednje i investicija u uslovima eliminisanja nekontrolisane socijalizacije dohotka i naturene državne regulative nezaposlenost »sama po sebi« opadati sa rastom proizvodnje.

Problem rasta proizvodnje, odnosno ponude, teoretičari supply-side ekonomije vide u spektru stimulansa rada, štednje i investicija, pri čemu fiskalna relaksacija reprezentuje okosnicu strategije rasta ponude. Reč je, dakle, o imperativnoj prealokaciji resursa iz neproduktivnih punktova, neproizvodnih džepova, potrošnje i dokolice u korist rada, štednje i investicija u funkciji promovisanja ekonomskog rasta. Prema tome, zanemaruje se redistributivna fiskalna funkcija u korist alokativne funkcije destiniranjem resursa biznisu, pošto poboljšanje ekonomskog položaja bogatih u dugom roku treba da dovede do povećanja životnog standarda siromašnijih (iako Tobin sumnjičavo gleda na moguć

167 J.Tobin, Akumulacija imovine i ekonomska aktivnost, Centar za kulturu, Delatnost, Zagreb, 1983., str.75.

168 Ackerman, Reaganomics, Rhetoricvs Reality, Pluto Press, London, 1982.

116

Fiskalna strategija

uspeh supply-sidersa). Tobin, zapravo, sumnja u »sposobnost« da se proizvedu efekti saglasno rezultatima naivne prognoze protagonista supply-side politike.

Predikcija na sniženje poreza u formi pokretanja ekonomskog rasta preko stimulacija rada, štednje i investicija implicira potpunu slobodu tržišnim zakonima komplementarnu sa smanjivanjem uloge državne intervencije.169 U tom sklopu, teoretičari ekonomije smatraju (1) da se budžetska sredstva manje - više neracionalno troše, (2) da društvena korist od različitih oblika javnih izdataka nije ekvilibrirana sa društvenim troškovima, (3) da jačanja državnog intervencionizma vode ekspanziji administrativnog aparata i neracionalnom zapošljavanju i supstituciji ekonomske logike, (4) da javni sektor, usled odsustva tržišnih zakonitosti, redukuje produktivnost i vodi socijalizaciji gubitaka javnih preduzeća i (5) da predimenzionirana javna potrošnja generira inflacione impulse, reducira ekonomski rast i smanjuje produktivnu zaposlenost. Međutim, keynesijanci osporavaju neokonzervativne teoretičare supply-side ekonomije da ekspanzivni rast javnog sektora negativno deluje na cene, zaposlenost i rast, smatrajući da javni sektor ne indikuje stagflaciju, s obzirom da egzistira nesignifikativna korelacija izmedu učešća javnih rashoda u društvenom proizvodu i stope rasta realnog društvenog proizvoda. Keynesijanci negiraju čak i hipotezu o delovanju rasta javnog sektora na inflaciju, pošto se monoklauzalni pristup inflaciji ne priznaje sindromom stagflacije.

Fiskalni indikatori

ZEMLJEUčešće javnih rashoda u druš.

proizvodu

Učešće poreza u društvenom

proizvoduUčešće budžets.deficita u

druš.proizvoduUčešće neto

javnog duga u druš. proizvodu

1990 1995 1980 1995 1985 1990 1995 1995Švedska 69 69 53.2 55.2 -6.6 -3.3 -8.8 84.6

V. Britanija 55 56 34.2 35.2 -2.4 4.0 -8.0 52.6Francuska 55 56 40.8 44.5 -3.3 -11.8 -5.0 52.4Nemačka 48 48 39.0 39.1 -1.3 -2.0 -4.2 59.2

SAD 37 38 30.2 32.3 -5.3 -2.6 -2.2 54.9

No, keynesijanci se, zajedno sa strukturalistima, ostro protive zanemarivanju budžetskih deficita zbog toga što doprinose povećanju kamatne stope (kevnesijanci), odnosno produbljivanju tzv.crowding out-a (strukturalisti). Iz tih razloga je savremena debata o deficitarnom finansiranju izbacila na površinu tri teze: (l)budžetski deficit utiče na evoluciju cena i kamatne stope (monetaristi), (2) budžetski deficit izaziva efekat istiskivanja (strukturalisti) i (3) budžetski deficit ne utiče na inflaciju i kamatnu stopu, ukoliko se optira neutralno finansiranje (keynesijanci). Međutim, novije analize deficitarnog finansiranja pokazuju nešto drugo. Naime. pokazalo se da finansiranje sve većeg deficita javnog sektora stalnim emisijama hartija od vrednosti od strane državne blagajne podstiče izrazitiji inflatorni proces nego u slučaju da se deficit pokriva kreiranjem primarnog novca. Pokriće sve većeg deficita, koji potiče od povećanih otplata kamata na sve veći dug javnog sektora, stvara multiplikovan mehanizam. Politika zaduživanja

169 C.V.Brown i P.M. Jockson (Ed.),Public Sector Economics,Basil Blackwell, Oxford, 1990.

117


javnog sektora uslovljava povećanje troškova finansiranja proizvodnih delatnosti, dok povećanje kamatnih stopa na javni dug, koji je neophodno da bi se privukla štednja, koja se obično plasira u depozite, dovodi do značajnijeg efekta imovine kod potrošača, tj. do širenja sklonosti ka trošenju i, time, do ekspanzije inflatornih podsticaja. Potrebno je, stoga, povećati emisiju primarnog novca ili, pak, emisiju izvesne kombinacije primarnog novca i blagajničkih bonova, što bi dovelo do sporijeg rasta finansijske aktive, a, tako, i kao slabljenja tzv. »efekta imovine«.170

Strukturalisti, u osnovi, plediraju, pored iznetog, na liberalizaciju režima amortizacije i poreskog kredita za investicije, kontakciju socijalnih programa i javnih usluga, redukciju budžetske pomoći nižim nivoima organizovanja javne potrošnje, reanimaciju deprimiranih regiona (pomoć regionima pogođenih krizom industrije), koncipiranje nove industrijske politike, instituisanje tzv. »les rabais fiscaux« u korist krupnog kapitala i biznisa, smanjenje poreza bogatijim u alternaciji povećanja poreza siromašnijim, radikalizaciju ekonomske ponude, klizanje prema konzervativizmu itd. Keynesijanci, naravno, iritirani bezobzirnom prodornošću teorije supply-side ekonomije ustaju protiv pojedinih stavova strukturalista, smatrajući (1) da kontrakcija socijalnih programa i programa javnih usluga rizikuje da izazove redukciju aktivnosti i zaposlenosti, (2) da je redukcija budžetske pomoći inkompatibilna sa socijalnim transferima, jer egzistira tradicionalna dilema između socijalne strane medalje i ekonomske efikasnosti, koja ako se pravilno ne shvati, izaziva socijalnu regresiju i regionalne distorzije, (3) da su budžetski deficiti, visoke kamate, recesija i nezaposlenost teži od inflacije (što se kao prigovor odnosi na monetariste), (4) da je nova politika dezinflacije izazvala erupciju spirale nadnice - cene i konflikte raspodela sa nepovoljnim implikacijama na produktivnost i motivaciju rada, (5) da su principi novog federalizma i politika redukcije pomoći federalnog budžeta država i lokaliteta uveli ilegalnu presiju (od 15% do 20%) u manje razvijenim regionima, koja je, pored toga, i teža za 5-10% nego u razvijenim područjima, (6) da kontradikcije u ekonomiji ponude (kao i monetarizmu) teže da indukuju recesionističku spiralu (pravdanjem imperativom recesiono prečišćavanje privrede za njenu revitalizaciju) i (7) da se uvodi čudna strategija >^top and go staflation« u rešavanju problema strukturne krize.

U razvijenim industrijskim zemljama ekonomska politika podsticaja investicija dobija sve više na značaju u paraleli sa razvojem sadašnje krize.171 Politika podsticaja investicija uglavnom se sprovodi kompenzacijom dela izdataka za nadnice (radi smanjenja nezaposlenosti), kompenziranja dela troškova proizvodnje (učešćem u finansiranju naučno istraživačkog rada), restituisanja sopstvenog kapitala (davanjem fiskalnih olakšica preduzećima, neposrednim učešćem u finansiranju (grana i preduzeća pogođenih strukturnom krizom), direktnim subvencijama, oslobađanjem dela socijalnih doprinosa, davanja kredita sa beneficiranim kamatama i »investicionih« doprinosa (finansiranje dela izdataka za investicije) i finansiranje investicija u nedovoljno razvijena područja (iz sredstava državnog budžeta, regionalnih i socijalnih fondova, razvojnih i investicionih banka).170 Dr S.Komazec i dr Ž.Ristić, Monetama i fiskalna strategija, ABC Glas, Beograd, 1992.171 Dr S.Komazec, dr Ž.Ristić i dr J.Kovač. Savremene teorije stabilizacione politike, ABC Glas, Beograd,

1993.

118

Fiskalna strategija

Na planu podsticanja akumulacije, investicija, rizika, raspodele i razvoja sektora privrednih organizacija, fiskalna politika obično se koristi metodama diferencijalnog ili diskriminatorskog oporezivanja selektivne poreske politike, ubrzane amortizacije, »poreskog« kredita, preferencijalnog tretmana ukalkulisane dobiti i sl. Različitim oblicima amortizacije (linearni metod, metod zbira godina, metod dvostrukog opadajućeg balansa, metod slobodne amortizacije, metod investicionih subvencija, metod inicijalnog odobravanja i metod investicionog odobravanja), redukcijama poreskih stopa i poreskih osnovica (bonifikacije, koncesije, olakšice i oslobodenja), odbitnim poreskim stavkama (dedukcije: »poreski kredit«, poreska remiza) i preferencijalnim poreskim tretmanom ukalkulisane dobiti po osnovu rasta cena državnih hartija od vrednosti, u osnovi se podstiče investiciona aktivnost u razvijenim industrijskim zemljama. Mogućnost kompenziranja gubitaka, dopuštenjem obveznicama poreza na dobit da iskazuju gubitak medu troškovima, ubiti predstavlja svojevrsnu premiju za rizik i dodatni stimulans za investiranje i spremnost za preuzimanje rizika.

Fiskalni podsticaji su za donošenje uslova od posebnog značaja, pošto se nesigurnost, koja se ogleda u investicionom kalkulacijama u vidu premija na veći rizik, izuzetno povećala (što onemogućuje da normalan paket kapitalnih projekata ispuni prihvatljive finansijske kriterijume). Najčešće i najteže su pogodene one investicije u kojima premije za veći rizik, delujući snažno u pravcu obezvređivanja očekivanog profita, čine sadašnju vrednost tih budućih profita minimalnom (Greespan). Povećanje investicionog rizika protekle decenije odražava se i na tržišta akcija, na kome je odnos izmedu cene i zarada pao na najniži nivo, što je posledica povećane diskontne stope nametnute očekivanom rastu dobiti. Premije na visoki rizik sputavaju sposobnost slobodnog tržišta da se prilagodi primećenim dugoročnijim tendencijama, otkupljuju osetljivost procesa prilagodavanja pomoću ponude i tražnje, te dovode do nestabilnih ekonomskih prilagođavanja. Inflaciono okruženje čini još neizvesnijim ove akumulacije u vezi sa stopom dobiti od novih investicija. A i kada se ukupni profit povećava u srazmeri sa stopom inflacije disperzija tih profita izmedu poslovnih poduhvata, ima tendenciju da se povećava u paraleli sa rastom inflacije, koja pored toga što unosi veću neizvesnost u kalkulisanje stope dobiti, deluje u pravcu skretanja investicionih trendova prema kratkoročnim projektima. Stoga nije neočekivano što je kao reakcija na visok rizik i nedostatak privatnih investicija bilo pokušaja povećanja potrošnje pomoću fiskalne ekspanzije. Aktivna politika nadnica se, u tom kontekstu, ne zadržava samo na kočenju rasta nadnica i ukidanja automatizma, već i na širenju prostora investiranju, zaustavljanju rasta nezaposlenosti i tendencije opadanja profita, sprečavanju razvijanja današnje krize u depresiju i uspostavljanju društvenog konsenzusa u utvrdivanju novih relacija izmedu rada i kapitala.172

D.Fiskalni deficit, javni dug i tzv. efekat istiskivanja (crowding-out) jesu visoko kotirajući aktuelni problemi savremenih ekonomskih politika industrijski razvijenih zemalja OECD u fokusu intelektualnih rasprava akademskih ekonomista.173 U teorijskim duelima i empirijskim analizama monetarista, 172 Dr Ž.Ristić, Fiskalna ekonomija, Savremena administracija, Beograd, 1991.173 J.P.Patat, La Complementarite des politiques budgetaire, monetaire et financiere dans un cadre

intemational, Cahiers economiques et monetare 37/90, str. 195-206.

119


keynesijanca (fiskalista), pristalice teorije racionalnih očekivanja i teoretičara ekonomike ponude iznalaze se validni argumenti dokazivanja ili pobijanja egzistencije tzv.efekata istiskivanja (crowding-out ili l’effect d’eviction) u sklopu hroničnih i strukturnih budžetskih deficita i volumeniziranog javnog zaduživanja na finansijskim tržištima.174 Medutim, keynesijanski scenarij se »poklapa« sa scenarijem racionalnih očekivanja samo onda kada je uravnoteženi budžet cilj fiskalne politike. Samo tada bi pojava budžetskog deficita u cikličnoj recesiji dovela do očekivanja viših poreza i ubrzala recesije. No, ako je ravnoteža budžeta pri punoj zaposlenosti prihvaćeni cilj, sva povećanja poreza ne mogu biti očekivana u toku same recesije i nedovoljne zaposlenosti, jer bi poreska očekivanja podržavala prihvaćenu anticikličnu politiku (Baily).

No, u istraživanju realnog crowding-out-a državna restrikcija budžeta više ne igra ulogu, s obzirom da se kao važan faktor razvija investicioni multiplikator povećanja državnih izdataka. Pozitivan investicioni multiplikator dovodi do povećanja cena koje garantuju realan rast. Veća izdvajanja države uz simultano suzbijanje inflacije deluju pogoršavajuće na nivo zaposlenosti i mogu dovesti do opadanja realnog dohotka, a time i do povećanja nezaposlenosti. Interzavisnost monetamog rasta i realne produkcije u kratkom roku je fundamentalni aspekt interpretacija monetarista ciklusa ekonomske aktivnosti, pri čemu redukcija poreza, koja uvećava raspoloživi dohodak u datim monetamim uslovima, biva finansirana emisijom obligacija radi pokrića deficita javnog sektora. Redukcija stope oporezivanja u pravilu daje impulse proizvodnji, štednji i investicijama. Pri tome su podsticaji investicija veći ukoliko monetame restrikcije redukuju inflaciju. Smanjenje poreza u sadašnjosti povećava fiskalne prihode u budućnosti po propozicijama tzv. Lefferove krive. Fiskalna politika, u tom kontekstu, treba da sledi politiku restrikcije budžetskih rashoda da bi bila kompatibilna sa monetamom restrikcijom. Kompatibilitet je osiguran finansiranjem deficita obligacijama koje ekspanzivno deluju na realnu proizvodnju i osnovu oporezivanja koja neutralizuje gubitak fiskalnih prihoda. U pravilu, neizbežni fiskalni deficiti sinonim su za inflaciju i asimilirani u retardirano oporezivanje.

Izdaci javnog sektora, dakle, obaraju nivo normalne proizvodnje, s obzirom na to da izazivaju dugoročno istiskivanje tražnje privatnog sektora. Problem dugoročnog istiskivanja tražnje privatnog sektora javlja se u uslovima dominacije budžetske politike, pa čak i kada egzistira realni kratkoročni efekat multiplikatora. Suprotno od Brunner-Meltzerove analize, Robin, Buitter, Modigliani i ando negiraju kratkoročno i dugoročno istiskivanje tražnje privatnog sektora i pokazuju da porast realnih izdataka javnog sektora povećava dugoročnu proizvodnju i dugoročne zalihe realnog kapitala175. Mayer, po Frischu, zanemamje tzv. »crowding-out« efekat (tj.efekat istiskivanja tražnje privatnog sektora), koji

174 J.Tobin, akumulacija imovine i ekonomska aktivnost, Centar za kultumu delatnost, Zagreb, 1983., str.75.

175 J. Tobin and W.Buitter, Long-run effects of fiscal and monetary policy on aggregate demande, u J.L. Stein (Ed.). Monetarism, North-Holland, Amsterdam, 1976., str.273-309. W.Buitter, The Long-Run Effects of Fiscal Policy, Econometric Resarch Program,Research Monetarism, op.cit., oktobar 1975. i J.Tobin Repply Is. Friedman a monetarist, uR.L. Stein (Ed), Monetarism, op.cit., str.332-336. iF.Modigliani a.Ando, lmpacts of fiscal actions on agregate income and the monetarist controversy: theory and evidence, u J.L.Stein (Ed.) op.cit., str.17-42

120

Fiskalna strategija

Stein smatra za glavnu razliku između monetarista i neokeynesijanaca. Crowding-out efekat pokazuje da izdaci javnog sektora koji se ne finansiraju stvaranjem novca nego povećanjem poreza i/ili porastom zaduživanja, imaju za posledicu smanjenje izdataka privatnog sektora, koji delimično ili u potpunosti kompenziraju povećane izdatke javnog sektora.176 Zanemarivanje crowding-out efekta izražava optimizam u odnosu na stabilizacionu politiku javnog sektora, dok njegovo isticanje povlači suprotnost.

176 Dr. Ž.Ristić, Ekonomija društvenih delatnosti, Nova prosveta, Beograd, 1991.

121

8. EKONOMIJA INSTITUCIONALNIH INVESTITORA: RAZVOJNI I INVESTICIONI FONDOVI

8.1. Reprivatizacija i deregulacija

Od početka 80-ih godina u zemljama OECD otvoren je proces deregledmentacije (deregulacije) i reprivatizacije (denacionalizacije) s ciljem da se poveća tržišna konkurentnost, smanje gubici javnog sektora i subvencije iz državnih budžeta, poveća ponuda roba i usluga na tržištu i rentabilnost denacionalizovanih preduzeća, reducira državni monopol u ključnim sektorima privrede (transport, poštanske usluge, telekomunikacije, energija, gas i dr.) i smanji uloga državnog intervencionizma. Samim tim, potezi javne vlasti bili su sračunati: reducirati prezaposlenost u javnim preduzećima, limitirati širenje javnog sektora u odnosu na privatan sektor, ukloniti problem prezaduženosti državnih preduzeća, prestrukturirati proizvodne programe sklerotičnih monopolskih firmi, izvršiti reevaluaciju tarife javnih usluga, izložiti javni sektor tržišnoj konkurenciji.

Masovna rasprodaja državne imovine u zapadnim zemljama rezultat je utiska da država, kao doskorašnji ključni nosilac svojine i osnovni regulator privrednih tokova, ubrzano gubi pristalice, nezavisno od svoje ideološke podloge u procesu nove preraspodele dohotka i ekonomske moći, restauracije privatnog preduzetništva i rehabilitacije poslovnog biznisa oslobođenog administrativnog intervencionizma i visokih dažbina.

Državu valja potisnuti iz privrede - veli sadašnji talas liberalizma u poruci pristalicama »regulativne uloge države«. Privilegovanjem državne regulative suzbija se preduzimljivost i kreativnost, i degradira preduzetništvo. Stoga se apostoli neoliberalističke politike zalažu za smanjenje poreza, za svođenje uloge države na ulogu okvimog regulatora, koji pomaže, pre svega, napore privatnih preduzeća i preduzetnički duh u privredi, i za indirektno podržavanje socijalnih tekovina države blagostanja (kroz obavezu preduzimača da o socijalnim kotizacijama misle kroz biznis)177.

Privatizacija je ponovo ušla u modu iz ideoloških motiva. Liberalna i konzervativna shvatanja o lošim posledicama rasta državne svojine u privredi i o korišćenju privatne inicijative u razvoju privrede prevagnula su u odnosu na kejnzijansko učenje o sposobnosti javnog sektora178 u stabilizovanju privrednih tokova. Usled toga je reprivatizacija (denacionalizacija), u današnje vreme, poprimila medunarodnu dimenziju. »Širom planete« države već prodaju aktivu javnog sektora privatnicima. Na taj način, otvoren je svetski proces »umiranja« državnog sektora iz brojnih razloga: (1) nepopravljiva sklonost javnog sektora ka stalnim gubicima umnogome je uvukla brojne industrijske razvijene zemlje u 177 Dereglementation et privatisation, l’Observateur de l’OECD, No 140, maj 1986, str. 14-16. 178 M.E.Beeslerv, Privatization,Regulation and Deregulation, Routiedge, London,New York, 1992.

122

Fiskalna strategija

fiskalne poteškoće; (2) gubitaški karakter državnog sektora zemalja u razvoju sa stalnim subvencijama fiskalnog sektora gurnuo je budžete u stanje finansijskog kolapsa; (3) kvalitet usluga javnog sektora nikada nije korespondirao povećanju cene niti cena povećanju subvencija i reduciranja poreskih obaveza, pošto u opštoj tržišnoj konkurenciji potrošačima nije donosilo veće koristi iako su u sve većem obimu plaćali poreze i (5) javni sektor nikada nije bio izložen konkurenciji, a monopolski položaj i državna zaštita štitili su nerentabilna preduzeća od propadanja. Stoga se savremeni svet okreće u pravcu sužavanja javnog sektora, smanjenja subvencija i reduciranja poreskih obaveza, pošto u opštoj tržišnoj konkurenciji i tehnološkoj trci opstaju samo zdravi nesubvencionirani sektori.179

U zapadnom svetu bilo je sazrelo vreme da se otvori proces reprivatizacije javnog sektora, odnosno tzv. rasprodaje države iz ideoloških razloga (eksplicitno) i ekonomskih motiva (implicitno). I, dosta, 1985. godina označava početak talasa razvoja javnih preduzeća i države. V.Britanija je prva stupila na scenu prodaje vlasništva u državnim kompanijama, prvenstveno iz tri razloga: (1) država smanjuje potrebu pokrića gubitka javnih preduzeća iz budžeta i dolazi do novih para prodajom javnih preduzeća privatnicima, koja je nametnuta politikom zdravog novca; (2) ideološka sfera pokazuje da se samo privatni kapital može uspešno nositi sa ekonomskom krizom i produktivnijim i profitabilnijim poslovanjem, i (3) reprivatizacija javnih preduzeća smanjuje obaveze poreskih platiša za izdržavanje glomaznog i neprofitabilnog državnog sektora. Poput V.Britanije, u Nemačkoj je izraden »privatisierungsprogram« koji simultano ubrizgava količine svežeg novca u javnu kasu, umanjuje poreske pritiske na pravna i fizička lica (poreski obveznici) i reducira potrebu popunjavaju gubitaka državnih preduzeća sredstvima državne blagajne.

Međutim, i pored toga, Nemačka je u odnosu na evropske zemlje mnogo umerenija u pogledu denacionalizacije, pošto je smanjila državno učešće u akcijama energetskih grana (Veba) na 30%. Stoga se dalja reprivatizacija može jedino očekivati u oblasti proizvodnje aluminijuma, eksploatacije minerala, industrije čelika, proizvodnje aviona i, eventualno, u prodaji lanaca servisa, akcija Lufthanze, Volskwagenwerkea, Deutsche Verkehrsa i Niaga. Konzervativna zapadnonemačka koalicija sa skromnijim ambicijama, za sada jedino priprema programe reprivatizacije javnog sektora prodajom državnih obveznica multinacionalnog proizvođača motornih vozila »Volkswagen« i velikog energetsko-hemijskog koncerna »Veba«.

Izuzeci od evropske laboratorije reprivatizacije jesu samo Švedska i Francuska, u kojima je javni sektor izuzetno jak sa stanovišta nacionalizovanog dela sredstava za proizvodnju, finansijskih sektora, javnih investicija i zaposlenosti u državnim preduzećima.

U Švedskoj180 javni sektor u godinama stagnacije ostao je glavni dinamični segment ekonomije, doprinoseći, na taj način, formiranju društvenog proizvoda sa 68,1%. Međutim, naslanjanje javnog sektora na javne finansije dosta je stajalo

179 R.Hemming i A.M.Monsoor, Privatization, Regulation and Deregulation, Routledge, London, New York,1992.

180 B.Caaplan, Sweden’s winnds of change, The Banker, mart 1985.

123


državni budžet čiji je deficit narastao na 13,4% društvenog proizvoda u 1982.godini. Opadajuća stopa neto štednje od 15% na 2,5% u periodu 1972-82. godina nagnala je javnu vlast na uspostavljanje čvršće veze između budžetskog deficita i investicija na taj način što je značajan deo investicija fiskalno alimentiran. Usled toga, čitav period 1974-83.godine karakteriše se propulzivnim rastom javnih rashoda i kulminiranjem budžetskih deficita i, naročito, javnih dugova (na 30 mlrd.S % u 1983. godini). Ukupno zaduženje je dostiglo nivo od 40% društvenog proizvoda, dok je odnos troškova servisiranja duga dostigao nivo od 18,7% društvenog proizvoda.

Već u toku 1984-85. godine u Švedskoj181 se traže putevi kako da se reducira budžetski deficit kada su se socijalni rashodi (socijalno osiguranje, zdravstvo, obrazovanje, socijalne pomoći) i subvencije ekstremno razvili u skladu sa propozicijama tradicionalne kejnzijanske politike. I, dosta, u 1984.godini zaustavljena je godišnja progresija javnih rashoda 6-7% i svedena na nivo od 0,6%. Na taj način, budžetski deficit je sa 13,4% sveden na 10,7% društvenog proizvoda, a učešće ukupnih javnih rashoda sa 68,1% na 66,6% društvenog proizvoda u 1984. godini. Doduše, budžetski deficit bio bi na daleko višem nivou da kojim slučajem nisu povećani fiskalni prihodi, u čijem rastu dominira porast TVA (čija se stopa povećala na 23%). Međutim, ukupni javni dug povećao se čak na 59% društvenog proizvoda, pri čemu kamata na javni dug dostiže do 90% budžetskih rashoda. S pravom se sada postavlja pitanje da li je moguće ostvariti politiku svođenja budžetskog deficita na 7,9% društvenog proizvoda u 1988. godini, ukoliko se ne ostvari neminovan proces reprivatizacije javnog sektora, koji je već postao »neprijatelj« društvenom budžetu.

U Švedskoj je, međutim, donet »revolucionarni« zakon, koji predviđa ustanovljavanje »fondova zaposlenih«, koji imaju zadatak da kupuju pakete akcija industrijskih preduzeća. Zakonom su utvrđene granice za prvu fazu eksperimenta. Naime, kolektivni fondovi ne mogu posedovati više od 50% akcija, a najviše do 8% ukupnog akcionarskog skoka registrovanog na berzi. Od 1984. godine pa sve do 1990. godine srednje i velike industrijske firme sa profitom od preko 500 000 kruna treba da preliju fondovima 20% svog neto super profita. Ovo »oporezivanje« pogađa 5.000 firmi, koje treba da izdvoje 2 mlrd. kruna godišnje. Vlada je, dakle, predložila fondove u pokušaju da ojača proizvodnju i poveća zaposlenost, da poveća kapitalizaciju i proizvodne investicije i da ojača demokratski uticaj radnika na upravljanje privredom, uključujući i olakšanje sporazumevanja oko plata i onemogućavanje finansijskih špekulacija.

Švedska je ipak jedina zemlja u kojoj upravo stoji ideja socijalizma kao poretka i državno-budžetskog uređenja koje u okvirima pune demokratije teži ka socijalnoj pravdi. U tom ambijentu Švedska je spasavanje od ekonomskih nedaća, koje su pogodile sve razvijene zemlje zapadnog sveta, izvela uspostavljajući značajnu distancu i prema talasima neokonzervativizma i neoliberalizma u ekonomiji. Utoliko je Svedsko iskustvo danas u najezdi privatizacije i deregulacije u ekonomiji zanimanja, pošto se ovi talasi obeshrabruju. Švedska je, stoga, jedina

181 B.Caplan, Les problemmes de Veconomie suedoise et les changemnents de la strategie economigue Problemes economiques, Juli 1985., str.2-7.

124

Fiskalna strategija

preostala država blagostanja na svetu u kojoj javni sektor, uprkos prigovoru o birokratizaciji, toliko dobro funkcioniše da su gradani isuviše naviknuti na garantovani red i dobrobit koje im država pruža da bi se izjašnjavali za radikalnije promene. Jedina novina ogleda se u institucionalizaciji tzv.

investicionih fondova zaposlenih, koji, reflektujući mešavinu učešća u profitu akcija i alokacije novca se platnog spiska zaposlenih, treba da odbaci realni profit od 3% koji bi se ulagao u penzioni fond.

Stvaranjem tzv. kolektivnih fondova u Svedskoj pokušava se da se ova zemlja izvuče iz ekonomske krize jačanjem učešća radnika u industriji (putem učešća u vlasništvu), poboljšanjem raspodele bogatstva, jačanjem solidame politike nadnica, povećanjem raspoloživosti rizika kapitala i obezbeđenjem otvaranja novih radnih mesta. Zakonom o fondovima predvida se da kompanije uplaćuju u kolektivne radničke fondove 20% od svog realnog profita ili 6% na isplaćene plate i nadnice, što se odbija od osnovice za plaćanje poreza na profit. Fondovi bi trebalo da investiraju u akcije kompanija najviše do 8% akcija; a zajedno sa penzionim fondom kolektivni fondovi mogli bi maksimalno da poseduju 49% kapitala kompanije. Konačno, fondovi bi trebalo da ostvaruju realan profit od 3% godišnje.

Javni sektor u Francuskoj, koji je funkcionisao u periodu 1963-1980. godine proširen je tokom 1981-82. novim nacionalizacijama preduzeća i banaka. I dalje, jezgro javnog sektora reprezentuje sedam najvećih preduzeća: Charbonnages de France, Electricite de France, Gazde France, SNCF, RATP,Air-France, Air-Inter i PTT, pored postojećih javnih preduzeća u oblasti industrije, energije, građevinarsta, javnih radova, transporta, komunikacija182.

U Francuskoj je država oštro napadnuta kao pretežak balast privrede i kočnica privrednog opravka i poleta. Povratak tradicionalnoj privamoj inicijativi razgrađivanjem etatističke stmkture i »privatizacijom svega što je državno« je novo Širakovo geslo za opštenacionalnu obnovu i izlazak iz krize rasta. Potezi nove vlade idu u pravcu rasprodaje čitavog sektora civilne nukleame proizvodnje, privatizacije elektrana, elektronske industrije, delova vojnog privrednog aparata, avioindustrije, javne televizijske mreže, automobilskog tmsta Reno, i denacionalizacije banaka i osiguravajućih dmštava. Cilj je, dakle, jasan:vratiti preko 65% državne svojine u privatne mke, a da se tzv. mostovi »kohezije« ne poruše183.

Širakova akcija o hitnoj rasprodaji državne imovine privatnicima u Francuskoj, u ukupnoj vrednosti od 300 mlrd. EF, međutim, nije naišla na široku podršku socijalista, budući da nacionalizovana preduzeća, banke i osiguravajuća dmštva posluju rentabilno i u skladu sa tržišnim principima. Tek najnoviji planovi francuske vlade iz 1986. godine ozbiljnije plediraju na postepenu reprivatizaciju u privredi. Naime, privatizacija državnih industrijskih preduzeća, banaka i osiguravajućih društava planira da se obavi u toku narednih 10 godina.

182 J.le Foll, Facteurs de production et risultats des groupes industriels public de 1973. d 1981., Economie et prevision, No 60, 1983.

183 A Bizageut, Les transformations recents du secteur public en France et dans FEurope occidentale, Le revue du Tresor, decembar, 1984.

125


Privatizacija je postala maltene univerzalno pravilo savremenog sveta, kako u razvijenim industrijskim zemljama tako i u zemljama u razvoju.

Politika reprivatizacije ključnih segmenata javnog sektora u zemljama u razvoju postala je sastavna komponenta postupne liberalizacije i deregulacije184.

U teoriji i praksi, prema tome, iskristalisali su se brojni metodi privatizacije. Medu njima se posebno ističu sledeći aplikativni modeli. Prvi metod predstavljaju javne aukcije preduzeća, koja se nude na prodaju. Ovaj metod implicira postojanje razradene metodologije procene preduzeća, razvijenih tržišnih institucija i jake kupovne moći. Drugi metod reprezentuje transfer vlasništva insajderima - zaposlenima putem pokJona akcija ili prodaje po povlašćenim cenama. Ovaj metod otvara problem pravičnosti i pitanje efikasnosti. Problem pravičnosti otkriva povlašćeni tretman insajdera u odnosu na autsajdere; dok pitanje efikasnosti otvara problem izbora metoda otkupa; ili WBO ili MBO - otkup od strane menadžmenta ili otkup od strane radnika. Treći metod privatizacije odnosi se na transfer vlasništva autsajderima - stanovništvu, strancima, bankama, institucionalnim investitorima i finansijskim posrednicima. Ovaj metod skopčan je sa neizvesnim ishodom, jer ulazak stranog kapitala u formi zajedničkih ulaganja ili celokupnog otkupa akcija neminovno podrazumeva nagodbu između države, menadžmenta i radnika. U nagodbi ključnih aktera svako vuče na svoju stranu: (1) država teži da po svaku cenu zadrži svoj dominantan uticaj na firmu, (2) menadžment po definiciji štiti svoje interese i (3) radnici, po ustaljenoj praksi, štite svoja mesta i previše brinu o plati. Četvrti metod privatizacije inkorporira prodaju finansijskim institucijama (prvenstveno bankama i, posebno, penzionim fondovima). Angažovanje penzionih fondova bilo bi praktičnije i delotvornije, jer bi jedan deo novca od prodaje državnih preduzeća vlada usmeravala u fondove, koji bi bili upravljani kao privatni penzioni fondovi sa izvorima sredstava i od drugih privatnih subjekata. Vremenom bi se, stoga, penzije isplaćivale ne iz državnih nego iz privatnih penzionih fondova, u kojima bi država imala svoj deo. Peti metod privatizacije predstavlja besplatnu podelu akcija svim punoletnim građanima u protivuvrednosti celokupne društvene imovine. Sredstva bi se usmeravala u investicione fondove, koji bi bili privatizovani. Konačno, šesti metod privatizacije (i procesa vlasničke transformacije) predstavlja kombinovani otkup akcija od strane insajdera i autsajdera, s jedne strane, i finansijskih institucija, s druge strane, Taj proces bi se sastojao od nekoliko faza (etapa): (1) pretvaranje preduzeća u deoničarsko društvo, (2) izdvajanje 20-30% vrednosti imovine preduzeća u penzioni fond, (3) penzioni fond bi se za 2-3 godine obavezno privatizovao, (4) deo imovine preduzeća u iznosu od 30-40% uložio bi se u investicioni fond i (5) deo od 5-10% trebalo bi alocirati na banke posle okončanja procesa privatizacije.

U celini posmatrano, i Zapadna Evropa se dan-danas muči sa privatizacijom. Velike zapadnoevropske države još imaju dosta kapitala u državnim preduzećima koja mogu da ponude tržištu za privatizaciju. Stoga, američki analitičari na evropske privrede i na njihova tržišta akcijama gledaju kao na »groblja« vlasnika akcija, jer akcionari (što država, što menadžer) neodgovornim upravljanjem gube

184 JonathanAyylen, Privatization in Developing Countries, Lloyds Bank Review, januara 1987.

126

Fiskalna strategija

deo novca koji su investirali. Skoro sve evropske države još nemaju tržišnu kulturu po ukusu američkog kapitala.

U ovom trenutku najbogatije evropske države nastoje da povoljnijim prodajama državnih udela u velikim preduzećima ojačaju i razviju domaća tržišta akcija, podstaknu mobilnost kapitala, odnosno njegovo brzo i efikasno plasiranje u najpropulzivnijje delatnosti. Nemačka uporno nastoji da razvije tržište akcija sa većim ulaganjima domaćih preduzeća i građana. No, kultura ulaganja i razmišljanja i odlučivanje sitnih investitora o tome da li uložiti u banku ili akcije, još uvek su daleko od američkih udela brzih i okretnih igara na berzama. Zbog toga velike nemačke industrije još uvek »dremaju«. »Privredama Evrope nedostaje onaj famozni »regulatorv body« koji je kombinacija odluka učesnika na tržištu i državnih organa.

Evropa još više veruje u ulogu države nego u dogovor zainteresovanih. Pri tome ne treba zaboraviti da se SAD i kontinentalna Evropa razlikuju i po različito zasnovanim pravnim sistemima.

Prema oceni američkih stručnjaka, Nemačka ima veće izglede za razvoj tržišta akcija od Italije i Francuske. Najbolje izglede za razvoj prema procenama velikih američkih investicionih banaka imaju tržišta Nemačke, Skandinavije i, u određenoj meri, Švajcarske i Španije. Nasuprot njima stoje Francuska, kao »dirižistički« raj i Italija, koja spada u same prapočetke razvoja tržišta akcija.185

U zemljama Evropske unije postoje mnogobrojni razlozi za promene, koje inkorporiraju reforme penzionog sistema i privatizaciju. Finansiranje penzionog sistema treba da se zasniva na principima investicionih fondova. (Mutual Investment Funds) i da razvija akcionarstva. Mastrihtski zahtevi već insistiraju na ograničenju javne potrošnje i na prikupljanju gotovine u državnim budžetima, kako bi se redukovao javni dug i delovalo na ubrzanja tempa privatizacije u Evropi, uprkos protestima zbog prodaje nacionalnog bogatstva strancima (npr. u Francuskoj).

U mnogim zemljama Zapadne Evrope najatraktivnije i najjednostavnije privatizacije državne imovine su praktično okončane. Sada je na redu poslednji krug u kome se privatizuje imovina opterećena lošim plasmanima, velikim brojem zaposlenihi (koje će privami vlasnici otpustiti), slabom konkurentnošću. »Činjenica da preduzeće ne posluje uspešno nije argument da ono i dalje treba da ostane u državnoj svojini i bude »ključno« u subvencijiama i povoljnim kreditima. Naprotiv, privatizacije je prvi lek da oslobodi ekonomske neefikasnosti, čemu u prilog govore iskustva i rezultati poslovanja takvih preduzeća posle privatizacije.

Privatizacija je jedinstvena prilika da se vlade izvuku čistih ruku iz različitih političkih zamešateljstava u privredi, poguraju liberalizaciju (deregulaciju) privrednog života i znatno smanje javni dug. Privatizacija će dovesti mnoga preduzeća u ekonomski red, jer će morati samostalno da posluju na tržištu bez velikih subvencija iz budžeta. Tako oslobođena sredstva mogu se upotrebiti zadruge potrebnije intervencije. Privatizovana preduzeća ne mogu nastaviti sa praksom velikih viškova zaposlenih i niskom efikasnošću.186

185 Ekonomska politika, br. 2333 od 23.decembra 1996. 311186 Ibidem, str. 30

127


Britanska iskustva u privatizaciji »krunskih dragulja« otkrila su Evropi da je neadekvatna konkurencija realna opasnost za uspešnu privatizaciju. »Ako se privatizuje preduzeće u državnom vlasništvu koje ima monopolski ili kvazimonopolski položaj na tržištu, tada se jedino čvrstim nadzorom (kontrolom) mogu ostvariti reforme koje vlada želi, ali, ograničena konkurencija i slab nadzor prečesto dovode privatizovano preduzeće u grešno iskušenje (kome još niko nije odoleo) da zloupotrebi svoju tržišnu situaciju i ostvari monopolski profit, naravno naglim povećanjem cena. U tom slučaju ceo proces privatizacije gubi svoj legitimitet i opravdanost u očima biračkog tela (potrošača) i radaju se politički problemi koje može rešiti samo čvrst antimonopolski zakon, razvoj konkurencije, ako je moguć, ili oštra poreska politika187.

Interes je EU da se nastavi sa privatizacijom, jer ima još dosta imovine u državnim rukama koja može ekonomski produktivno da se koristi samo ako bude privatizovana. »Vlade koje se odlučuju za privatizaciju treba da imaju na umu da povoljni uslovi za privatizaciju ne traju večito. Prve uspešne privatizacije Britanija je izvršila tokom drugog posleratnog perioda snažnog uspona svetskog tržišta. Od 1982. godine promet na Volsstrihtu je porastao šest puta. Evropska tržišta su takode rasla, ali znatno sporije. Od 1991. godine porasla su za 60% (Volstriht je u isto vreme porastao za 122 odsto). To je sjajan uspon, ali on ne može dugo trajati. Ako vlade imaju još imovine za privatizaciju treba da to učine što pre.188

8.2. Razvojni fondovi

Fond za razvoj postao je glavni državni instrument za prestruktuiranje društvenih preduzeća. Fond je organizovan na principu akcionarskog društva. U prvoj fazi on treba da postane glavni institucionalni investitor kod koga se koncentriše akumulacija. Fond je inače preuzeo kapital ranijih fondova države sa mogućnošcu ulivanja sredstava iz budžeta u iznosu od 1,5% društvenog proizvoda ukupne privrede republike. Fond je preuzeo stare poslove finansiranja investicija regionalne infrastrukture i razvoja, kao i nove poslove u vezi sa podrškom prestruktuiranju i privatizaciji društvenih preduzeća i podsticanju razvoja tržišta kapitala.

Nova transformacija Fonda pokrenuta je u cilju privlačenja dodatne akumulacije od privredih subjekata, finansijskih organizacija, inostranstva i pojedinaca. Organizacija Fonda u vidu akcionarskog društva trebalo bi da stvori uslove za razvoj filijala u inostranstvu za prikupljanje strane akumulacije. U novoj organizaciji Fonda tzv. institucionalna koncentracija oskudne akumulacije odnosi se na sredstva penzionih fondova i kapital osiguravajućih društava. U kontrolnom paketu, država bi zadržala najmanje 51% kapitala, a ostalo bi moglo da pripadne bankama, penzijskim fondovima, osiguravajućim društvima, inostranstvu i pojedincima. Ovi akteri su motivisani sigurnošću i profitonosnim interesom, jer Fond svoje hartije od vrednosti može kotirati na berzi i pružati natprosečne garancije.187 Ibidem, str.30188 Ibidem, str.30

128

Fiskalna strategija

Ovaj mehanizam bio bi podstican poreskim olakšicama, što je naročito važno ako i sam Fond postane poreski obveznik (pošto se računa da bi deo preduzeća koja bi se »preuzeo« u stečaju i likvidaciji, posle sanacije, mogao biti unovčen putem javne prodaje).

Sa ulogom državnog holdinga, Fond kao akcionarsko društvo mogao bi da objedini funkciju privatizacije, razvoja i poslovanja na profitnoj osnovi sa funkcijom finansiranja regionalnog razvoja i infrastrukture.

Razvojni investicioni fond nastao je transformacijom narodnog zajma, kako bi se u finansiranje preduzeća uveli dugoročni vrednosni papiri koji obezbeđuju podelu rizika investitora (na rizik na glavnici kapitala i na rizik udela u dobiti). Deonice i preferencijalne deonice treba da obezbede podelu rizika na glavnici kapitala i na profitu, a participativne obveznice samo podelu rizika na profitu. Sa razvojem tržišta kapitala preduzeća bi osiguravala dugoročno finansiranje putem izdavanja dužničkih i vlasničkih vrednosnih papira (obveznica i deonica, (kojima se trguje na sekundarnom tržištu. U tom kontekstu posebnu ulogu bi dobila investiciona preduzeća, odnosno investicioni fondovi, kao nedepozitni finansijski posrednici koji prikupljaju sredstva od manjih investitora (izdavanjem svojih deonica) i ulažu prikupljena sredstva u vrednosne papire drugih preduzeća. Investitor postaje vlasnik odgovarajućeg dela portfelja vrednosnih papira koje ima investiciono preduzeće i, na osnovu toga, stiče pravo na prosečni prinos na portfelju (kapitalni dobitak i dividenda).

Investicionim preduzećem upravlja posebna menadžerska kuća. Investicionog savetnika postavljaju vlasnici Fonda. Investicioni savetnik, kao posebno preduzeće, dnevno upravlja portfeljom hartija od vrednosti i brine o očekivanom prinosu. U savremenom svetu je većina investicionih preduzeća organizovana kao »open-end fund«, odnosno »mutual fund«, što znači da vlasnici uvek mogu da ulaze i izlaze iz preduzeća kupovinom ili prodajom deonica po tržišnoj vrednosti koja se određuje na osnovu tržišne vrednosti portfelja. Istup deoničara se finansira prodajom odgovarajućeg dela portfelja investicionog preduzeća na tržištu kapitala. Investiciono preduzeće može biti organizovano i kao «closed-end fund«, a to znači da deoničar može da istupi samoprodajom svoje deonice drugom licu (kako se i promenio portfelj). Za trgovanje deonicama organizovano je sekundarno tržište na kome se formiraju cene deonica u zavisnosti od ponude i tražnje. Cene mogu relativno odstupati od tržišne vrednosti portfelja investicionog preduzeća.

U nas bi se razvojni investicioni fond bavio finansijskim posredništvom putem hartija od vrednosti. Kao closed-end investiciono preduzeće, investicioni fond bi radio poput deoničarskog društva kojim upravljaju vlasnici uloženog kapitala, odnosno akcionari (republika, preduzeća, banke, strana lica i stanovništvo) koji privlače i male i sitne ulagače u diversifikovani portfelj hartija od vrednosti bonitetnih firmi. Investicioni fond bi izdvajanjem deonica prikupljena sredstva ulagao u vrednosne papire za dugoročno finansiranje (deonice i obveznice sa varijabilnim ili fiksnim prinosom). Rizik se automatski prenosi sa preduzeća na invetitore, koji ulažu u diversifikaciju koja bi omogućila vlasniku profit u zavisnosti od rentabilnosti preduzeća, rizik na kapitalu i rizik na profitu. Kupovina

129


participativne obveznice omogućava samo podelu rizika na profitu. U toj konstelaciji finansijskih odnosa, razvojna obveznica bila bila dugoročni vrednosni papir indeksiran za inflaciju, koji bi vlasniku omogućio profit u zavisnosti od rentabilnosti preduzeća

Sektor stanovništva bi kupovao deonice i razvojne obveznice posredstvom banaka, koje bi, simultano, imale ulogu i brokera (tj. da upravljaju deonicama i razvojnim obveznicama za proviziju) i dilera (tj.da posluju sa hartijama od vrednosti iz svog portfelja). Država bi imala ulogu glavnog sponzora investicionog fonda i najznačajnijeg deoničara. Država bi, dalje, osiguravala specijalne poreske olakšice za investitore koji dugoročno ulažu svoja sredstva u razvojni investicioni fond. Konačno, država bi ulagala svoj kapital i, kao deoničara, stekla pravo na dividendu. Svoju dividendu država bi mogla upotrebljavati za formiranje rezervi, za subvencionisanje određenih projekata, za povećanje dividendi ostalim deoničarima i imaocima razvojnih obveznica. No, država bi se mogla i odreći dela uloženog kapitala u korist rezervi ili u korist ulaganja u projekte koje makroekonomska politika posebno stimulira. Uloženi kapital može poslužiti i kao garancija za ulaganja inostranih partnera. Dodatnim poreskim olakšicama država bi mogla da podstiče razvoj menadžmenta portfelja i investicionog konsaltinga.

U finansijskoj praksi privatizacije, sredstva ostvarena od prodaje društvenih preduzeća slivaju se u Razvojni fond, kao akcionarski ulog republike/pokrajine. Deoničari Razvojnog fonda postaju domaća i strana lica, kao i država. Fond posluje na principu maksimalizacije profita sopstvenih finansijskih ulaganja u hartije od vrednosti. Razvojni fond je u suštini nominovan kao institucionalni investitor koji jedan deo sopstvenog kapitala angažuje u određenim preduzećima radi diversifikacije rizika i maksimalizacije prinosa od uloženog kapitala. Takav model angažovanja sredstava od prodaje društvenog kapitala preko institucionalnog investitora ima poseban značaj za razvoj tržišta kapitala, ali i za transformaciju društvene svojine i za efikasno privredivanje.189

Prodajom društvenog kapitala sredstva faktički prelaze u državno vlasništvo. Time se i anonimna društvena svojina transformiše u nominiranu državnu svojinu. To je, zapravo, prva faza privatizacije. Tek u drugoj fazi dolazi do potpune privatizacije. U toj fazi republika prodaje deonice Razvojnog fonda i na taj način reducira državnu svojinu, a sredstva od ove prodaje koriste se za finansiranje budžeta i za smanjenje poreza. Društveni kapital prodaje se po tržišnoj ceni. U procesu formiranja cena zaposleni polaze od knjigovodstvne vrednosti, jer ovlašćenih revizora za procenjivanje vrednosti preduzeća još uvek nema. Na javnoj licitaciji faktički dolazi do izražaja tržišna cena, koja reflektuje i mogućnost odstupanja tržišne vrednosti od knjigovodstvene vrednosti preduzeća190. Za sada ne postoji mogućnost institucionalnog vrednovanja preduzeća putem diskontovanja budućih profita preduzeća. Zato potencijalni deo kapitalizovanih budućih profita ne može da pripadne državi u vremenskoj sekvenci prodaje društvenog preduzeća.

189 B.Rees, Financial Analysis, Prentice Hall,N.York,1990.190 J.Bertradion i Ch.Collette, Gestion fiscaleet finances de enterprise, P.U.F., Paris, 1989.

130

Fiskalna strategija

8.3. Investicioni fondovi

Penzijske fondove, koji posluju plasiranjem sredstava u portfolio hartije od vrednosti (sa varijabilnim prinosom iz korporacijskih profita) i državne hartije od vrednosti (u fiksnim prinosima), guru teorije menadžmenta Druckeer nazvao je »jedinom do sada ekonomski efikasnom formom socijalizma«. Investirajući svoje »kapitele« (prihode) u akcije i obveznice države i korporacija, penzijski fondovi omogućuju vlasnicima hartija od vrednosti da participiraju u budućim profitima kroz formu tzv. kolektivnog investiranja, a ne kroz preraspodelu poreskim instrumentima. Revolucija penzijskih fondova započeta je davne 1950. godine na čelu sa Vilsonom, predsednikom General Motorsa, koji je prvi u svetu osnovao penzioni fond za svoje radnike i sredstva iz penzijskih šema plasirao u državne hartije od vrednosti sa fiksnim prinosom i u akcije i obveznice svoje kompanije (General Motors) i drugih velikih američkih giganata (korporacija)191. U međuvremenu, krenula je sa radom i tzv. industrija investicionih fondova, čiji je broj u 1990. godini dostigao cifre od 3.900 investicionih fondova otvorenog tipa (koji upravlja sa 1,5 triliona dolara) i 290 investicionih fondova zatvorenog tipa (koji upravlja sa 73 mlrd.dolara). To je, zapravo, »treći menadžer« imovine na američkom tržištu, paralelno sa bankama i osiguravajućim društvima (kao predstavnicima finansijskih institucija i finansijskih posrednika). Ovi institucionalni investitori - penzioni fondovi reprezentuju glavni kanal za mobilno kretanje kapitala ka globalnoj ekonomskoj sceni i determinantu globalizacije međunarodnih fmansijskih tržišta.

Sta su, u stvari, investicioni fondovi u strukturi finansijskog sistema jedne zemlje? Investicioni fondovi jesu finansijski posrednici koji putem prodaje svojih akcija prikupljena sredstva investiraju u diversifikovane portfolio vrednosne papire. U igri su svi oblici hartija od vrednosti u zavisnosti od ciljeva investicionih fondova, a svaka akcija (ili obveznica) predstavlja proporcionalni udeo (idealni deo) portfolija, kojim upravlja investiciona kompanija u ime akcionara. Pojedinci sa viškom svojih sredstava (prihoda) poveravaju svoj kapital na upravljanje investicionom fondu jer je prinos od uloženih sredstava veći nego u banci (od prosečne kamatne stope); on može biti veći i od prinosa koji donose akcije (merenog berzanskim indeksom). Svaki pojedinac, bez obzira na to da li je solo igrač na berzi ili u trgovini hartijama od vrednosti van berze, ne može da ostvari prinose na uloženi novac u komparaciji sa investicionim fondom čiji eksperti raspolažu visokim specijalizovanim znanjima o berzanskim kretanjima, međunarodnim finansijskim tržištima i svetskoj privredi i trgovini. Zato je tu investicioni fond da svakom pojedinačnom investitoru omogući participaciju u preraspodeli profita, koji potiče iz plasmana sredstava i poslovanja samog fonda. Prinos od uloženog kapitala u portfolio investicije (ulaganja u hartije od vrednosti) može biti institucionalno oslobođen od plaćanja poreza pod uslovom da se sredstva po osnovu prinosa ponovo ulože u kupovinu novih akcija. To je naročito važno kod tzv vaučer investicionih fondova u prvoj fazi sprovođenja privatizacionih programa. Za nas bi metod direktnog obraćanja nosiocima štednje

191 J.Bertradion i Ch.Collette, Gestion fiscaleet finances de enterprise, P.U.F., Paris, 1989.

131


emisijom hartija od vrednosti, ako instrumenta privatizacije, bio od velike koristi zbog nerazvijenog fmansijskog tržišta i berzanskog poslovanja, sloma bankarskog sistema, deficitarnosti budžeta i javnog sektora. Tržišni »materijal« mogao bi da postane i pretvaranje duga (koji garantuje država) u državne obveznice kojima se kupuju akcije ili udeo u »društvenoj« kompaniji. U pretvaranju duga u deoničarski kapital investicioni fondovi bi mogli da odigraju ključnu ulogu.

Kreiranjem finansijskih instrumenata materijalizuju se interesi investitora, koji majstorski deluju na finansijskim tržištima. Globalizacija fmansijskog tržišta i potreba da se diversifikuju rizici u skladu sa vremenskim horizontima investiranja stvorile su čitavu novu generaciju finansijskih instrumenata za institucionalne investitore. »Obveznica kao najrasprostranjeniji finansijski instrument duga, po definiciji hartija od vrednosti koja imaocu obezbeđuje ugovorenu kamatu u utvrđenim vremenskim intervalima isplatu glavnice po dospeću obveznice. Emitenti obveznice mogu biti vlada (federalna, regionalna), gradovi i korporacije. Imalac obveznice nema nikakva vlasnička prava nad emitentom već je njegov poverilac po hartiji od vrednosti. Obveznica može biti osigurana odredenom imovinom ili potraživanjima, ili neosigurana i zasnovana na proceni kreditne sposobnosti emitenta. Tradicionalni oblici obveznica kao finansijskog instrumenta kojim država prikuplja sredstva na finansijskom tržištu, domaćem ili medunarodnom, odavno je dobila svoje pandane u svetu korporacionih finansija. Korporacije emituju obveznice kojima prikupljaju sredstva na finansijskom tržištu, dajući investitorima da biraju visinu prinosa prema svom sopstvenom poimanju rizika. Najveće korporacije sveta emituju obveznice čiji se prinosi razlikuju od prinosa državnih obveznica u drugom decimalu. Emitenti junk bonda nude svojim investitorima prinose od 16 do 18 odsto godišnje.

Finansijske institucije koje svoju imovinu žele da učine likvidnom vrše sekurtizaciju svoje aktive tako što emituju obveznice na osnovu prihoda koje ostvaruju po osnovu prihoda koje ostvaruju po osnovu hipotekarnih kredita, prihoda od kreditnih kartica, kredita za kupovinu kola. i sl. Poslednji modni krik na finansijskom tržištu je tzv. disaster bond koji izdaju osiguravajuća društva sekuritizujući svoje ugovore o osiguranju od prirodnih katastrofa.

Emitenti sa novih tržišta (emerging markets) pojavili su se na svetskom tržištu sa svojim obveznicama, što preko novih emisija, što preko reprograma starih dugova gde su imaoci duga dobili, umesto potraživanja po kreditima, državne obveznice zemalja koje su originalno garantovale dug. Tako se na tržištu pojavila generacija Bredy Bond.192

No, poznato je da je svako investiranje povezano a rizikom koji utiče na cenu kapitala i na ukalkulisanu stopu povraćaja. Rizik, medutim, nije jednoslojna kompaktna veličina i uslovljen je rejtingom nacionalne privrede u svetskim okvirima, kao i stanjem u konkretnom preduzeću. Inoinvestitor najpre sagledava tzv. Country risk - rizik zemlje u koju ulaže. Kod ocene rizika bitne su tri stvari: (1) rizik u vezi sa sredstvima, (2) rizik uvezi sa poslovnim okruženjem i (3) finansijski rizik. U analizi rizika obično se polazi od tzv. političke stabilnosti, koja je u SRJ relativno zadovoljavajući. »Ne postoji parlamentarna kriza, apsolutna

192 Ekonomska politika. br.2321, od 30.septembra 1996., str.9

132

Fiskalna strategija

većina jedne političke partije omogućuje stabilni i prosperitetni razvoj. Ali, i dalje čitava jedna teritorija na kojoj živi albanska manjina otkazuje poslušnost centralnoj vlasti. Nacionalna valuta, dinar, nije konvertibilna, niti stabilna. Stabilnost se meri u dužem vremenskom intervalu od jedne godine. Stopa inflacije je visoka uz permanentno prisutna inflaciona očekivanja, te se sigurnost poduhvata investiranja u privredu Jugoslavije dodatno opterećuje. Privredni trendovi su i dalje veoma nepovoljni; postoji značajan spoljnotrgovinski deficit; unutrašnji dugovi su veliki. Nema povoljnog pristupa tržištu Evropske unije; ulazne carine su visoke; izgubljeni su nekadašnji preferencijali. Istovremeno, potreba za stranim kapitalom je izražena, pri čemu ne postoji konzistentni, zaokruženi privredno-pravni sistem, te su inoinvestitori ne retko u nedoumici kontradiktornosti izmedu pojedinih sistemskih zakona (npr. savezni i republički Zakon o svojinskoj transformaciji.193

Prezentirani elementi rizika gradirani su po metodologiji koju upotrebljavaju multinacionalne kompanije za ocenu rizika zemlje ulaganja.«Budući da je relativna važnost svakog pojedinačnog elementa rizika pođednaka, konačni sud o riziku zemlje ulaganja definiše se na preferencijalnoj skali rizika od jedan odsto do deset odsto kao ponderisani prosek broja opservacija i parametara (elemenata rizika). Izuzev povremenih izveštaja Merrill Lynch o rizičnosti ulaganja u jugoslovenski spoljni dug (u martu ove godine Li-BOR plus 1600 bps), ne postoje pisani pokušaji proračuna rizika ulaganja u SRJ. No, ogradujući se od eventualnog subjektivnog suda, kvantifikacijom opisanih elemenata rizika dolazi se do zaključka da je rizik ulaganja u SR Jugoslaviju na nivou od oko sedam odsto. Navedeni procenat indicira visok nivo rizika. To znači da će minimalna realna stopa povećanja na investirani kapital u jugoslovensku privredu biti oko 12 odsto (sedam odsto rizik zemlje plus pet odsto stopa bez rizika). navedeni rizik je kvantifikovan bez ocene nesistematskog rizika ulaganja u konkretno preduzeće. te ni stopa od 12 odsto ne predstavlja konačnu zahtevanu stopu povećanja inoinvestitora.«194

8.4. Finansiranje razvoja javne infrastrukture

U periodu 1985-98. godine došlo je do zastoja u razvoju javne infrastrukture gotovo svuda u svetu, a posebno u zemljama u razvoju javne infrastrukture gotovo svuda u svetu, a posebno u zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji. Izraženi su dispariteti cena, inflacija, nezaposlenost, imperativno sprovođenje programa stabilizacije, sužavanje javnog sektora, kresanje socijalne države, budžetski deficiti, javni dugovi, niske cene infrastruktumih usluga, gubici infrastruktume »privrede« itd, a sve to dovodi do umanjenja vrednosti kapitala infrastmkture i do raubovanja infrastmktumih kapaciteta. Izvori i mehanizmi fmansiranja infrastuktumih investicija u svetu su izmenjeni tokom 90.ih godina, jer je uloga države u finansiranju infrastmktumih investicija umanjena, kako zbog kumuliranja gubitaka u infrastmkturi u državnom (javnom) vlasništvu tako i zbog prisutnih problema u javnim budžetima. Ulaz spoljnih kredita se sve više uslovljava učešćem privatnog kapitala u finansiranju i vlasništvu infrastmkture

193 Ekonomska poiitika, br. 2328, od 18.novembra 1996., str.9194 Ekonomska politika, br. 2328. od 18.novembra 1996., str.9

133


uz obavezno zadržavanje prirodnih monopola195. Potezanje za politikom rasta cena infrastmktumih usluga u osnovi reflektuje prvi (»standardni«) korak u popravljanju položaja inffastmktumih grana, budući da sredstva iz tekućeg poslovanja mogu postati relativno kvalitetan izvor finansiranja razvoja. Visoka kapitalna intenzivnost sa kontrolom troškova na dugi rok mogla bi da dovede do stvaranja »ekonomskih cena« u kojima »profit« reprezentuje komponentu za autonomno finansiranje razvoja infrastmkture. »Nemogućnost državnog finansiranja, nepostojanje domaće akumulacije, nedostupnost kreditnih sredstava iz inostranstva daju na značaju altemativnim načinima finansiranja infrastmkture. Altemativni mehanizmi tiču se privatnog finansiranja investicija u infrastmkturu i tu spadaju koncesije (BOOT aranžman), direktne investicije (BOO) i portfolio investicije. Pod BOOT aranžmanima podrazumeva se pravo stranog investitora da izgradi ili rekonstruiše i koristi određeno dobro ili infrastrukturni objekat u ugovomom preciziranom roku. Iznajmljivanje inffastruktumih objekata putem konkursa slično je BOOT aranžmanima, a pogodno je jer u kratkom roku donosi kapital bez novog zaduživanja.196 Medutim, oba ova mehanizma pogodna su, bar za visokozadužene zemlje, za otvaranje procesa privatizacije, liberalizacije i deregulacije (delimične, naravno). I svako zagovaranje tzv. koncesija jeste zakamuflirano opiranje procesu privatizacije i inovacije strukture finansiranja. »Finansiranje razvoja putem inostranih portfolio investicija podrazumeva kupovinu deonica infrastruktumih monopola ili njihovih delova. Strani investitori preferiraju kupovinu deonica delova infrastrukture, jer su onda u mogućnosti da ulažu u efikasnije projekte i preduzeća. S obzirom da monopoli u infrastrukturnim delatnostima u socijalističkim privredama nisu rezultat ekonomskih odluka, vertikalna i horizontalna integrisanost prisutna je u većoj meri od potrebne, što znači da u pojedinim infrastmktumim granama restrukturiranje mora prethoditi privatizaciji. Portfolio investicije zahtevaju postajanje razvijenih finansijskih tržišta koja su u stanju da adekvatno vrednuju deonice i vrši disperziju rizika.197

Međutim, empirijski podaci razotkrivaju činjenicu da inostrani kapital za finansiranje infrastmkture veoma sporo ulazi u zemlje u tranziciji, iako su početni interesi stranih investitora za ulaganja u domaću infrastrukturu »atraktivno izraženi na papim«. Očekivanja o brzom i velikom prilivu inokapitala su nerealna i preoptimistična na sadašnjoj etapi »razvoja« privatizacije, liberalizacije i deregulacije. Neadekvatna legislativa i pogrešna regulativa ne doprinose kreiranju ambijenta sigumosti za ulaganja koja su po svojoj prirodi dugoročna i ekonomski sporo isplativa. Nepostojanje transparentnog sistema regulacije i legislative, s jedne strane, i transparentnog fiskalnog i bankarskog sistema s dmge strane, krije brojne zamke za potencijalne investitore i naročito za vlasnike kapitala nakon izvršenog ulaganja. Praksa rasta kamata i poreza jeste skrivena omča za privatna ulaganja. Parafiskalni nameti su posebna opasnost za investitore. Prema tome, za zemlju u tranziciji, kreiranje povoljne klime za inostrano investiranje i domaće privamo ulaganja u infrastrukturu (sadašnju i buduću) treba da obuhvati: (1) političku stabilnost sistema, (2) pravnu državnu, (3) poštovanje ugovora, (4) 195 F. R. Caen, Corporative Finance, Blackwell Publisher, Oxford/Cambridge, 1995.196 Ekonomska politika, br.2304 od 3.juna 1996., str.9197 Ibidem, str.9

134

Fiskalna strategija

efikasno sudstvo, (5) relativnu stabilnost cena i kursa nacionalne valute, (6) stabilnost poreza i kamata, (7) privatizaciju, liberalizaciju i deregulaciju, (8) razvijeno finansijsko tržište (tržište akcija i obveznica) i (9) diversifikacionu finansijsku stmktum sa razvijenim institucionalnim investitorima (penzioni fondovi i osiguravajuća dmštva).

Gledajte kako plod misli samo na to da se sam preda. kako bi sa ljubavlju ispunio delo, koje mu je namenilo drvo koje ga nosi. Posmatrajte delove svoga tela: prsti rade sa prstima, ruka pomaže ruku, gomji zubi saraduju sa donjim. Svaki deo radi za dobro celog tela. Posmatrajte kapljicu vode izgubljenu u okeanu, čiji glas doprinosi velikoj pesmi talasa, a koja, takode, ima svoj udeo u laganom i neprekidnom radu, koji čini da se jednog dana odrone gromade stena sa obale.

Tada ćete osetiti duboku solidamost koja sjedinjuje sva bića.

Pierre Salet

Kad se car vozi u kolima Vrline, a Muzika mu je kočijaš, kad se razni upravljači sretnu sa učtivošću, kad službenici regulišu stvari na osnovu zakona, kad se naućnici uzajamno podstiču, držeći se časti kao merila, i kada se narodi sjedinjuju u mim, to je zdravlje sveta. To se naziva Veličanstvena Harmonija.

Confucius

T R E Ć I D E O

MAKROEKONOMSKE FISKALNE STRATEGIJE

137

1. ALOKATIVNA, REDISTRIBUTIVNA, STABILIZACIONA I RAZVOJNA FUNKCIJA FISKALNE POLITIKE

U iinansijskoj literaturi posvećana je relativno značajna pažnja ekonomskim dejstvima fiskaliteta. Konsideracija “ekonomske supstance” fiskalnih dejstava reljefna je crta savremene finansije doktrine. U savremenoj finansijskoj teoriji i politici, prema tome, epicentar naučnog istraživanja pomeren je sa starijih fiskalnih dejstava:1 (1) prevaljivanje poreza; (2) transformacija poreza i (3) evazija poreza, na savremena ekonomska i socijalna dejstva. Jezgro fiskalnog sektora ekonomske poiitike je izbor optimaine strategije optimizacija budžetske potrošnje u odnosu na nacionalni dohodak i otpimizaciju tiskalnog opterećenja u odnosu na tiskalni kapacitet u konstelaciji društveno-ekonomskih kretanja i razvoja nacionalne privrede. U tom kontekstu su posebno važna strategijska usmeravanja fiskalnog instrumentarija na akumulaciju kapitala i radni produktivitet, platni bilans preko spoljnotrgovinskog bilansa, ekonomsku stabilizaciju, preraspodelu nacionalnog dohotka, izjednačavanje uslova privredivanja, realokaciju privrednih resursa, privredni razvoj i stopu rasta, regionalni razvoj, migraciju radne snage, tehnički progres, kulturno-obrazovnu i zdravstveno-socijalnu infrastrukturu, itd.

1 Oduzimanjem dela ostvarenog dohotka od poreskih obveznika fiskaliteti ostvaruju odredene efekte na tražnju dobara i usluga na tržištu, na promenu cena, na promene u proizvodnji, na ekonomski položaj obveznika, na izbor investicionih odluka i na ekonomski položaj obveznika. U tom kontekstu, poreski obveznici u fiskalnom procesu preduzimaju odredene poreske radnje (prebacivanje tereta na druga ili treća lica) radi unošenja fiskalnog tereta u prodajne cene roba i usluga (prevaljivanje unapred), smanjenja nabavnih cena materijala ili smanjenja nadnica za iznos fiskaliteta (prebacivanje unazad), i prebacivanja fiskalnog opterećenja sa oporezovanih na detaksirane proizvode (bočno prevaljivanje). I u zavisnosti od odnosa ponude i tražnje, i njihove elastičnosti, i od stanja u konjunkturi fiskalna presija se prebacujc na kupca ili potrošača (dakle, na tražnju), na dobavljača sirovina i reprodukcionog materijala, na proizvodača (dakle, na ponudu) i na radnike. Ukoliko je stepen elastičnosti tražnje veći utoliko je prevaljivanje poreza manje i obrnuto. Ukoliko je elastičnost na strani ponude, utoliko prevaljivanje poreza varira u direktnoj zavisnosti od ove elastičnosti. U konjunkturi, ukoliko je tražnja veća od ponude, utoliko se povećava stepen prevaljivanja poreza na kupce, odnosno potrošače. I, obmuto, ukoliko je ponuda veća od tražnje, utoliko poreski teret ostaje na poreskim obveznicima. Prema tome, od nametanja poreske obaveze i idcntifikacije poreskog obveznika (tzv. perkusiona faza prevaljivanja), preko nominacije poreskog placa (rcperkusija) i konačnog snošenja fiskalnog tereta od strane poreskog destinatora (incidenca), do ostvarivanja željnih efekata (difuzija) u reprodukciji rasprostiru se potencijalna i realna dejstva poreza u nacionalnoj privredi. No, za razliku od prevaljivanja indirektnih poreza posredstvom ponude, tražnje, tržišta i cena, redukcija fiskalnog tereta pomoću tzv. transformacije poreza realizuje se primenom tehnčko-tehnoloških rešenja i rezultata naučnoistraživačkog rada, povećanja produktivnosti rada, smanjenja proizvodnih troškova, podizanja nivoa kvalifikacione strukture i poboljšanja organizacije rada. Time se u osnovi stvaraju pretpostavke za rekompenziranje izgubljenog dela dohotka po osnovu uvećanih ili novouvedenih poreza; što seobično povezuje sa tzv. dohodnim efektom, kao modernom varijantom transformacije poreza. U uslovima kada fiskaliteti pogadaju dohodak, opterećuju akumulaciju i smanjuju lične dohotke, smisao transformacije poreza manifestuje se u pravcu rekompenziranja umanjenog dohotka fiskalnim opterećenjem na bazi bržeg porasta dohotka od fiskalne presije po osnovu gore izloženih preduzetih akcija poreskog obveznika (P. Lalumiere, Finances publiques, Ed. Montchrestien, Paris, 1970. god. str. 182-196 i A. Perić, Finansijska teorija i politika, Beograd, Savremena administracija, 1971. god. str. 195-213).

138

Fiskalna strategija

Fiskalna politika, kao instrument ekonomske politike, ima za funkciju realokaciju privrednih resursa, redistribuciju nacionalnog dohotka, ekonomsku realokaciju privrednih resursa, ekonomsku stabilizaciju i privredni rast. Fiskalni sistem lociran u sferi preraspodele društvene reprodukcije obezbeduje realizaciju odredenih ekonomskih, političkih, društvenih, socijalnih, demografskih, odbrambenih, finansijskih, obrazovnih, naučnih, zdravstvenih, kultumih i dmgih ciljeva, delujući posredno i na proizvodnju, razmenu i potrošnju.

Fiskaliteti se koriste na mikro i makro planu. Sa mikro aspekta manipulisanjem visinom fiskaliteta ostvamju se odgovrajući efekti na terenu određenih delatnosti ili kategorija građana. Fiskaliteti u ovom slučaju deluju kroz fiskalnu diskriminaciju i fiskalne olakšice. Sa makro aspekta, fiskalitetima se zahteva deo dohotka i akumulacije nacionalne privrede. Porast fiskalnog opterećenja deluje na sužavanje privrednih aktivnosti, ali pod pretpostavkom da se dobijena masa fiskaliteta ne utroši, već imobiliše kako se ne bi neutralizovao pad u sklonosti opšte tražnje. Isto tako, smanjenje fiskaliteta može da izazove povećanja agregatne tražnje. Naime, manje zahvatanje dohotka od poreskih obveznika izazvaće potrošačke impulse, koji će se multiplikovano odraziti na sve komponente nacionalnog dohotka u smislu njihovog rasta.2 Fiskalitetima se deluje i kratkoročno i dugoročno. Njima se stimuliše štednja, radni produktivitet, privredna konjunktura i ekonomski rast. Fiskalni podsticaji postali su sastavni deo tekuće ekonomske politike. Fiskalne beneficije i olakšice, diskriminatorsko oporezivanje i poreska oslobođenja su inkorporirani manipulativni faktori u interventnom mehanizmu modeme države.

U savremenim društveno-ekonomskim sistemima fiskaliteti služe za realizaciju ciljeva ekonomske ravnoteže, privrednog rasta i socijalne politike. Kao sastavni deo državnog interventnog mehanizma, fiskaliteti imaju klasni karakter i ulogu reduktora društvenih konflikata. U sklopu ekonomske politike, fiskaliteti su poprimili ulogu regulatora u raspodeli nacionalnog dohotka, alokatora finansijskih sredstava, stabilizatora konjunktumih oscilacija i katalizatora privrednog rasta. U tom smislu, fiskaliteti se koriste na mikro i makro planu.

U suštini, fiskaliteti, kao aktivni i efikasni instrumenti sveukupne ekonomske politike, služe za ostvarivanje brojnih funkcija u dmštvenoj reprodukciji:

(1) fiskalitetima se raspodeljuje i preraspodeljuje znatan deo nacionalnog dohotka, (2) fiksaliteti služe kao sredstvo ekonomske korekture i kao efikasno sredstvo za smanjenje nejednakosti u raspodeli dohotka i akumulacije, (3) fiksaliteti stimulišu ili destimulišu određene grane, grupacije, oblasti i delatnosti i određenu kategoriju građana, putem favorizovanja i defavorizovanja uslova privredivanja ili potrošnje, (4) fiskaliteti utiču na akumulaciju, investicije i potrošnju putem određenih beneficija, olakšica i koncesija, (5) fiskaliteti mogu da na tržištu utiču u smislu izjednačavanja ponude i tražnje, (6) fiskaliteti imaju stabilizatorske (antidepresivne i antiinflacijske) funkcije i (7) fiskaliteti se koriste u politici ekonomskog razvoja, u razmeštaju privrednih resursa, u ekonomskom

2 Fiskaliteti igraju odredenu ulogu na socijalnom terenu, npr., kada se koriste za eliminisanje socijalnih diferencijacija.

139


izjednačavanju uslova privredivanja, u politici zaposlenosti, u politici cena, u politici platnog bilansa, itd. Za razliku od ove klasifikacije ciljeva fiskaliteta klasifikacija Musgravea je dosta konciznija. Savremene funkcije poreza po R. Musgraveu3 su: prva da osiguraju potrebni stupanj alokacije sredstava za pokriće društvenih potreba (alokativna funkcija), druga da utiču na redistribuciju dohotka i imovine u vertikalnom i horizontalnom pravcu (distributivna funkcija) i treća - da osiguravaju visoki stupanj zaposlenosti uz relativno stabilne cene (stabilizaciona funkcija).

Obezbedujući ostvarenje odredenih fiskalnih i vanfiskalnih ciljeva u ekonomskom sistemu, fiskaliteti ostvaruju odgovarajuće efekte. Oduzimanjem jednog dela ostvarenog dohotka od poreskog obveznika fiskaliteti ostvaruju odredene efekte na tražnju dobara i usluga na tržištu, na promenu cena, na promene u proizvodnji, itd.

Alokativna funkcija budžetske politike efektuira sa posredstvom mehanizama javnog trošenja, odnosno finansiranjem izgradnje proizvodnih kapaciteta via budžetski alimentiranih privrednih investicija, budžetskim finansiranjem izgradnje objekata ekonomske infrastrukture, javnim nabavkama iz budžeta (kupovina roba i usluga), ekonomskim i socijalnim transferima i sredstvima javnih fondova. Redistributivna funkcija budžetskih finansijskih institucija realizuje se posredstvom naplate posrednih i neposrednih fiskaliteta, i ekonomskih i socijalnih transfera.

U literaturi uglavnom se obrađuju tri modaliteta budžetske intervencije:4

(1) kompenzatorska, (2) korektivna i (3) harmonizatorska. Kompenzatorska intervencija konstituiše se kao manevar budžetskih rashoda i fiskalnih prihoda radi suprotstavljanja ekonomskoj neravnoteži i upravljanja konjunkturom.

U inflatornom dezekvilibrijumu antiinflaciona budžetska politika naslanja se na (1) povećanje fiskalnog opterećenja, (2) redukciju budžetskih rashoda, (3) emisiju javnog duga i druge mehanizme u kombinaciji i jednovremenoj primeni. Medutim, valja, pri tome, istaći da je u strukturi budžetskih troškova jedan deo rashoda nedovoljno fleksibilan zakon traciklične mere.5 i da je drugi deo rashoda rigidnog senzibiliteta. Aciklično kretanje budžetskih rashoda u odnosu na rastuću tražnju, stoga, nije uvek u skladu sa stabilizacionim budžetskim programima.6 S druge strane, rastuća fiskalna presija dohotka inducira ogmantaciju fiskalnog transfera i konvertovanje inflacije tražnje u inflaciju troškova. Najzad, emisija javnog duga ispumpavajući efektivnu tražnju reducira raspoloživi dohodak i akumulacioni potencijal sa slabljenjem razvojnih potencija nacionalne privrede. Obrnuti su manevri kompenzacionog finansiranja u deflatornom okruženju. U polarizovanom konsekciranju, anticiklična politika finalizira suficitarno finansiranje sa antiinflatornim efektima ili deficitarno budžetsko finansiranje sa antideflatornim efektima.

3 R. Musgrave, The Thoeorv of Public Finance, New York, 1959, str. 6-27.4 L. Philip, Les Finances publiques, Ed. Cujas, Paris, 1971, str. 97.5 Dr K. Bogoev, Kombinovana primena monetame i fiskalne politike, Finansije 11-12/1964.6 K. Bogoev, Stabilizaciona fiskalna politika, Ekonomist 1-2/67.

140

Fiskalna strategija

Korektivna budžetska intervencija reflektuje upotrebu budžetskih rashoda i fiskalnih prihoda radi inegaliteta u distribuciji dohotka i potrošnje. Ekonomski i socijalni transferi u funkciji su favorizovanja defavorizovanih ekonomskih segmenata reprodukcije koji trpe neekonomske uslove privređivanja, nelojalnu konkurenciju i inflatorne nemire primarne raspodele, odnosno u funkciji su zaštite i zajamčivanja životnog standarda određenih socijalnih kategorija stanovništva. U tom kontekstu, dotacije, regresi, subvencije, premije, izvorni primovi, beneficirane kamate, kompenzacije, supsidije, refakcije, socijalne prestacije i alokacije, socijalne potpore i dr., reprezentuju korektivne mehanizme za otklanjanje inegaliteta u raspodeli i nejednakosti u startnim pozicijama privređivanja.

Najzad, hannonizacija budžetske intervencije implicira akciju javne vlasti da se orijentiše i podrži ekonomski razvoj u globalnoj, regionalnoj, strukturnoj i sektorskoj projekciji u uslovima ekonomskog stabiliteta nivoa cena i zaposlenosti.7

U literaturi poznato je direktno i indirektno pozitivno dejstvo sistema javnog trošenja na dinamiku nacionalnog dohotka. Neposredno dejstvo javnih rashoda na nacionalni dohodak ogleda se u neposrednoj organizaciji određene proizvodnje i izgradnji proizvodnih kapaciteta putem racionalne i produktivne alokacije budžetskih rashoda i sa multiplikatorskim efektima.8 Budžetski alimentirane investicije u privredi i ekonomski transferi u strukturi budžetskih troškova, i fiskalne beneficije, olakšice, oslobođenja, namenska odstupnica i povraćaji u okviru strukture fiskalnih prihoda, tj. neposrednih i posrednih poreza reflektuju manevre budžetskih parametara u funkciji podsticanja, promovisanja i orijentacije privrednog rasta.

Indirektno pozitivno dejstvo budžetskih rashoda na ritmiku novostvorene vrednosti ispoljava se preko finansiranja obrazovanja, nauke, kulture, zdravstva i drugih društvenih delatnosti, kao i preko finansiranja objekata društveno-ekonomske infrastrukture.

Međutim, u savremenim ekonomskim uslovima i teorijski je neizvodljivo izvesti optimalnu kombinaciju promena budžetskih parametara bez uvođenja kolizionih i konfliktnih momenata između ekonomsko-socijalnih funkcija budžeta. U stagflacionim uslovima ni teorijski nije preispitana komplimencija i konvergencija alokativnog, redistributivnog, stabilizacionog i razvojnog mehanizma budžetske politike. A i aplikacija deficitarnog ili suficitarnog finansiranja vodi ekstremitetima ekonomskog reperkutovanja u nacionalnoj privredi. Pravila igre u ravni “stop-go” politike pre inkliniraju fleksibilnom reekvilibrijumu nego suficitarno-deficitarnim kompenzacijama. Naime, u stagflacionim privredama sa koegzistirajućim relativno visokim stopama inflacije, relativno visokim stopama nezaposlenosti i sa relativno stagnatnim stopama rasta popunjavanje deficitame budžetske pukotine ogmantiranim koeficijentima fiskalne presije i/ili predimenzioniranim javnim zaduživanjem uvodi restringiranje raspoloživog dohotka i akumulacije sa 7 E.Vessillier, Fondaments de l’economie financirere, Dossier Themis, Paris, 1972. str. 38.8 Medutim, pozitivni multiplikatori, efekti budžetskih rashoda po pravilu iščezavaju sa promenama

u cenama. Otuda slaba dejstva na fizički obim proizvodnje i zaposlenosti. (Dr A. Perić, Negativni multiplikator javnih rashoda, Ekonomski anali 21/67).

141


slabljenjem ioanako malaksale stope rasta. Pribegavanje monetarnim kreacijama, pak, pothranjuje, inflatome trendove, koji su već izmakli kontrolnim mehanizmima stabilizacione politike. Obmuto, pribegavanje suficitarnom budžetiranju i imobilizaciji budžetskih viškova steriliše inflacionirani likviditet, ali se preko ostvarene fiskalne presije blokira rast troškovnom inflacijom. Jedino sektorska preorijentacija budžetskih viškova namenskom alokacijom u produktivne punktove može da promoviše budući rast realne ponude.9

9 Dr S. Komazec, dr Ž. Ristić i dr S. Vučičević i, Finansijska ekonomija, Savremena administracija, Beograd, 1993.

142

2. FISKALNI EFEKTI NA RASPODELU I PRERASPODELU NACIONALNOG DOHOTKA

Tehnika popunjavanja deficita u sklopu budžetskog deficitamog finansiranja javne tražnje i potencijalno-efektnih dejstava na preraspodelu nacionalnog dohotka i akumulacije u osnovi se oslanjaju na mehaniku povećanja postojećih fiskaliteta ili uvođenja javnih fiskaliteta (nivelacija javnih prihoda), monetarizaciju javnog duga i primamu emisiju. Sa stanovišta redistributivne funkcije budžetskog deficita od fundamentalnog su značaja strategija fiskaliteta i strategija javnog duga u funkciji ex post budžetskog ekvilibriranja. Međutim, eskalacija fiskalnog dohotka (koja vodi fiskalnoj eksproprijaciji novostvorene vrednosti) u osnovi fiskalnoj saturaciji ekonomije sa nesagledivim ekonomskim reperkusijama na akumulacioni potencijal i budući privredni razvoj. Jer, ogmantacija fiskalne presije produkuje inkompatibilni rast fiskalne mase i fiskalnog kapaciteta, involvirajući decelerirajuću stopu ekonomskog rasta. Fiskalno opterećenje konvertuje akumulaciju u rezidualnu veličinu s izvedenim pritiscima na intemo zaduživanje ekonomskih subjekata i uvoz inostrane akumulacije. Eksplozija budžetskih rashoda dmštvene potrošnje u koegzistenciji sa eskaliranim fiskalnim trendovima transformiše budžetsko deficitamo finansiranje u deficitamo finansiranje lične i investicione potrošnje i deficitamo alimentiranje spoljno-trgovinskog i platnog bilansa. Indeks preticanja fiskalnog rezultata indeksa novostvorene vrednosti, odnosno indeks preticanja fiskalnog opterećenja indeksa fiskalnog kapaciteta, posredstvom indeksa iskorišćavanja fiskalnog potencijala, po pravilu vodi kontrakciji tražnje i dezinflaciji. Međutim, u savremenim koegzistirajućim uslovima funkcionisanja inflacije tražnje i inflacije troškova (pogotovu u kombinaciji sa stmkturom, sektorskom i uvezenom inflacijom) politika fiskalne saturacije produkuje dodatne generatorske i transmitorske impulse troškovnoj inflaciji; što znači da je politika redukovanja deficitamog budžetskog finansiranja javne potrošnje eskalacijom fiskalne presije inkompatibilna sa “stragflacionom” tipologijom ekonomske situacije. Povećani fiskalni transfer dohotka u budžetski sektor finansiranja, naduvavajući redistributivnu fiskalnu frakciju, restaurira inflatornu euforiju, stagnantnu stopu rasta outputa i socijalni balast nezaposlenosti. Povećana fiskalna koncentracija resursa redukuje akumulaciju i povećava jedinične troškove proizvodnje, koji se neminovno rekompenziraju dodatnim zaduživanjem (opadajuća akumulacija i rastuće investicije) i pokretom cena (kontravalorizacije ratsućih troškova proizvodnje).10 Stoga, tehnika popunjavanja budžetskog deficita uvođenjem novih ili povećanjem postojećih fiskaliteta nije prihvatljiva društvena solucija sa stanovišta redistributivnih efekata na nacionalni dohodak. U takvim uslovima ni dualitet neposrednih i posrednih fiskaliteta ne doprinosi rešavanju formule “l’expansion dans la stabilitee” u okviru nove doktrine “stop-go” fiscal policy. Iako neposredni fiskaliteti direktno “frapiraju” slobodnu tražnju

10 M. J. Boskin (Red.), Modem Developments in Public finance, Basil Blackwell, Oxford, 1987.

143


sterilizacijom inflatornog disponibiliteta (doduše, sa prenaglašenim time-lags-om) u suštini konzerviraju opisane fiskalne odnose. I, posredni fiskaliteti sa inkorporiranjem u cenovni mehanizam i sa “ad hoc” delovanjem propulzivno ne vode ekonomskom stabilitetu, jer involviraju porast troškova života sa iznuđenim usklađivanjem ličnih dohodaka i izvedenim pritiscima na troškove proizvodnje.

U reafirmaciji budžetskog deficitarnog finansiranja u mehanizmu kompenzacionih fmansija sada svoj dan ima javni dug, budući da izrasta, sa stanovišta uzročno-posledičnih kauzaliteta redistributivne funkcije budžeta, u svojevrsnu fiskalnu relaksaciju, kojim se raspoloživi dohodak oslobađa apsorbatomih inflatomih udara za produktivne plasmane i samofinasirajući tok reprodukcije. Monetizacijom javnog duga mobilišu se bonitetna sredstva reprodukcije za alimentiranje deficitame javne potrošnje. Nacionalni dohodak i akumulacija redistribuiraju se i transformišu u potrošne punktove budžetskih finansijskih institucija. U daidijalnoj fazi, resursi emitovanih dugova nezavisni su od stmkture dekompozicije budžetske alokacije troškova alimentiranja javne tražnje. Resursi portera obveznica samo su prebačeni u kompetenciju javnog autoriteta nezavisno od ekonomskih prioriteta i imperativa vremena i prostora. Dezinflatorski efekti voluminiziranog javnog duga samo su potencijalni, pretpostavljeni, ali ne i realno efektirani. Budžet je time jednostavno osposobljen da više troši nego što je fiskalno prihodovao, odnosno da “dopunskim novcem” pokrije već realizovane rashode. Prema tome, sa stanovišta stabilizacije budžetsko finansiranje deficitame javne potrošnje društveno-pozajmljenim resursima je neutralnog karaktera u odnosu na nivo, dinamiku i stmktum globalne tražnje. Ovaj model pokrića budžetskog deficita samo je proširio redistributivni mehanizam u korelaciji sa odgovarajućom lepezom alokacije. Doduše, uzdignut je nivo frakcije potrošnje nivoom zajmovnog finansiranja tokom alimentiranja budžetske pukotine (Lemerov efekat), ali su i delovi akumulacionih fondova skrenuti u nabavku obveznica, tj. u odloženu potrošnju. Time je istovremeno, izvršeno prebacivanje štednje iz ekonomskih sektora u sektor budžeta; izvršen je razmeštaj likvidnosti i modifikovano je investiciono ponašanje. U tom slučaju, javni dug, kao ekstemi novac, postaje instmment podruštvljavanja akumulacije i verifikovanja društvenih prioriteta u dekativnom mehanizmu. No, i pored toga, javni dug postaje instmmenat apsorbovanja i razvlačenja dmštvene akumulacije, budući da neproduktivno trošenje resursa zajmovnog finansiranja potencijalno indukuje dezinvesticije ili/i deficitarno finansiranje investicionih plasmana portera obveznica.

Javni dug ne prikuplja samo novac koji predstavlja stvorenu akumulaciju. Kupovina obveznica je i prilika za emisioni institut da ubaci novac na tržište i za komercijalne banke da stvore izvedene depozite, tj. dodatne cirkulacije novčane mase.11 I, obrnuto prodaja obveznica je prilika za kontrakciju monetarne cirkulacije. Takođe, javni dug u osnovi može da posluži mobilisanju tezaurisanog kapitala ili plasmanu flotantne štednje i da ponovo dođe do aktiviranja novčane mase. Konačno, i porteri obveznica mogu da iskoriste priliku demonetizacije javnog duga dobijanjem bankarskih kredita na bazi datih obveznica. Time se redistributivni efekti neutraiizuju, odnosno supstituišu i poništavaju.11 Dr K. Bogoev, Stabilizaciona fiskalna politika, Ekonomist 1-2/67, str. 7 i Fiskalna politika, skripta,

Skoplje, 1964, str. 37.

144

Fiskalna strategija

U uslovima relativno visoke stope inflacije, koja je karakteristična za savremene privrede, mehanizmom monetizacije javnih dugova (ili društvenih zajmova) indukuje se negativ budžetskog deficita a javnim dugom likvidira volumen raspoložive štednje i provocira rast kamatne stope. Povećanje kamatne stope dekuražira sklonost investiranju. A za neokejnzijance, da bi se podstakla investiciona aktivnost i snizila kamatna stopa, potrebno je voditi politiku jeftinog novca (cheap money), što je inkompatibilno sa današnjom stagflacionom neravnotežom.

2.1. Fiskaliteti i redistribucija dohotka

Porezi na dohodak fizičkih lica, proporcionalni ili progresivni, globalni ili parcijalni po pojedinim oblicima dohotka, reprezentuju jedan od esencijalnih instrumenata redistribucije dohotka, uključujući poreze na bogatstvo, imovinu i prihode od imovine sektora stanovništva. Progresivni porezi na ukupan dohodak i proporcionalni cedularni porezi na parcijalne dohotke (nadnice, penzije, rente, industrijska i trgovinska dobit, dobit iz poljoprivrede, dohoci od pokrenih vrednosti, dobiti u vidu viška vrednosti od izgrađenih terena, dohoci od vlasništva i dr.).12

Porez na dohodak odbacuje veće redistributivne efekte ukoliko je progresija oštrija i ukoliko su dedukcije ležernije. U aktuelnom trenutku stepenasta progresija poreza iz dohotka fizičkih lica varira između 2% i 60% u Francuskoj, 14% i 70% u SAD, 33% i 83% u V. Britaniji (uključujući i nadoporezivanje dohotka koji ne potiču od rada po stopi od 10-15%o), 22%o i 56% u Z. Nemačkoj, itd. Razume se prezentirane stope su nominaine ili potencijalne, koje su više od efektivnih ili realnih stopa usled egzistencije abatmana, dedukcija i egzoneracija, koje reduciraju širinu intervala između tranši dohotka. Stoga nije redak slučaj da se progresivno oporezivanje dohotka pojedinih obveznika, pretače u modei diferencirane proporcije. S druge strane, valja istaći da inflacija podiže nivo progresije oporezivanja usled inflatornog nadimanja poreskih osnovica. Zaostajuća indeksacija poreskih dedukcija u odnosu na inflatorni rast poreskih osnova gura obveznika prema višim tranšama idući uz skalu progresije i produkuje povećanje fiskalne presije.

Distribucija dohotka pre poreza obično se reprezentuje pomoću tzv. Lorenzove krive kojoj je prikopčan sintetički indikator koncentracije distribucije (Ginijev koeficijenat)13 i Kakwanijev indikator inegaliteta posle poreza.14 Sa trasiranjem krive koncentracije poreza na dohodak može se kalkulisati indikator datog poreza i definisati indikator fiskalne progresije (p) kao diferencija između koeficijenta koncentracije poreza na dohodak (c) i indeksa koncentracije dohotka pre poreza (G). Varijacija Kakwanijevog indikatora inegaliteta posle poreza (G*):G*

12 M. Diverger, Elements des fiscalite, P.U.F., Doss. Themis. Paris, 1976. god.13 Ginijev koeficijenat reprezentuje sitetički indikator inegaliteta distribucije dohotka koji varira između

0 i 1; inegaliteti su utoliko veći ukoliko je dati koeficijent bliži 1 i obmuto. Uobičajeno, on varira između 0,37% u V. Britaniji i 0.45% u SAD.

14 D. G. Champemowne, A. Comparison of Measueres of lncequality of Income Distribution. Economic Joumal, decembar 1974. i N. C. Kakwani, Measurement of Tax Progressivity: An Intemational Comparison, Economic Joumal, mart 1977. god.

145


= G-tP/(l-t) zavisi od tri faktora, i to: relativna varijacija indikatora inegaliteta distribucije dohotka pre poreza, relativna varijacija indikatora progresije i relativna varijacija prosečne stope oporezivanja (t).

Ogmantacija (povećanje) prosečne stope oporezivanja (t) u uslovima datih inegaliteta dohotka pre poreza (G) i date fiskalne progresije (P) smanjuje inegalitete distribucije dohotka posle poreza (G*). Bobeova tablica inegaliteta dohotka i progresiviteta poreza na dohodak (na Francuskom primeru u periodu 1965-1970. god.) pokazuje da inegaliteti distribucije dohotka pre poreza opadaju mnogo brže od inegaliteta posle poreza, budući da opadaju koncentracija poreza na dohodak, kao indikator progresije, i prosečna stopa oporezivanja.15Usled toga, porez na dohodak omogućava pregled vertikalne redistribucije dohotka (između različitih nivoa dohotka) i horizontalne distribucije dohotka (između različitih socijalnih grupa).

U tom kontekstu, valja podvući da su kotizacije za socijalno osiguranje za više od četiri puta značajnije od poreza ili dohotka fizičkih lica. Medutim, raspoloživi statistički podaci ne omogućavaju kalkulisanje sintetičkog indikatora fiskalne progresije socijalnih kotizacija. Pošto koeficijent socijalnih tereta na nadnice varira između 10% za nadnice iznad 10.000 FF, preko 17% za nadnice iznad 5.000 FF, do 365,5% za nadnice do 1.000 FF, socijalne kotizacije u osnovi regresivno deluju sa negativnim redistributivnim efektima. Degresivne kotizacije na dohodak penalizuju radnu snagu. Doduše, socijalne prestacije kao vid redistribucije dohotka u korist odredenih socijalnih grupa, donekle popravljaju nasledene inegalitete posle poreza i kotizacija. No, u svakom slučaju, potrebno je povećati prosečne stope oporezivanja dohotka fizičkih lica i institucionalizovati porez na bogatstvo kako bi se negativni redistributivni efekti kotizacija za socijano osiguranje ublažili i izvršila pravednija distribucija fiskalnih tereta. A to znači da je imperativno potrebno izvršiti fiskalizaciju dela socijalnih kotizacija i redukciju doprinosa naslonjenih na nadnice. Redukcija doprinosa za socijalno osiguranje mogla bi se iskoristiti za povećanje nadnica ili za povećanje zaposlenosti. Konačno, upotreba fiskalnih instrumenata ima struktumi impakt-implicitni ili eksplicitni na srednji i dmgi rok. Kontradikcija između koncepta “jednakosti pred porezima” i koncepta selektivne stmkturne fiskalne politike je evidentna u politici programiranog rasta.

Fiskaliteti su jedan od elemenata socijalne reprodukcije i komponenta sistema javnog finansiranja koja se integriše sa globalnim sistemom finansiranja socijalne aktivnosti. Fiskaiiteti direktno utiču na proces reprodukcije i akumulacije kapitala i stvaranja javnih fondova za finansiranje socijalne infrastrukture, socijalnih potreba u oblasti životnog i društvenog standarda, stanova i zapošljavanja. Fiskaliteti doprinose reprodukciji radne snage participiranjem u finansiranju dela socijalizirane potrošnje (obrazovanje, zdravstvo) i finansiranju socijalnih transfera. Fiskaliteti doprinose ostvarenju funkcije redistribucije dohotka i pravednosti oporezivanja oštrijim oporezivanjem viših tranši dohotka i ležernijim fiskalnih zahvatanjem nižih tranši dohotka, uključujući i olakšice i oslobodenja.

15 H. Roze, Impots directs et Transferts sociaux: effets sur l’echelle des recenus de 1962. a 1970., Economie et Statistique, septembar 1974. god.

146

Fiskalna strategija

Fiskalna politika u podržavanju razvoja štednje stanovništva i “socijalnog” standarda radnih ljudi implicira reviziju pojma “tolerantni fiskalni teret”, koji treba da označi indikator granice između javne i privatne ekonomije. A to podrazumeva promene u strukturi fiskalnog sistema. Naime, kod poreza na lični dohodak potrebno je povećati njegovo učešće u fiskalnoj strukturi, aplicirati princip “jednak realni dohodak jednak realni porez” i suziti egzoneracije, dedukcije i abatman. Kod poreza na dobit je potrebno smanjiti deduktivne “terete”. Kod poreza na bogatstvo potrebno je etablirati opšti porez na neto aktive domaćinstva po proporcionalnoj stopi ili ležernu progresiju sa egzoneracijama imovine ispod odredenog nivoa; a on bi i uporedo funkcionisao sa oporezivanjem viška vrednosti i poreza na naslede i poklone. Kod TVA (poreza na dodatnu vrednost) potrebno je smanjiti njegovo učešće u fiskalnoj strukturi uporedo sa povećanjem uloge poreza iz dohotka, smanjiti redistributivne potencije TVA, diferencirati poreske stope i rcducirati regresivitet na potrošnju. Konačno, kod doprinosa za socijalno osiguranje je potrebno prihvatiti fiskalizaciju (parcijalno) doprinosa uporedo sa povećanjem poreza na bogatstvo i poreza na dohodak, i smanjiti deo kotizacija koje padaju na teret preduzeća. Ovakve institucionalne promene, medutim, zavise od postojeće fiskalne strukture, od odnosa direktnih i indirektnih poreza i od meduzavisnosti poreske i privredne strukture, jer nema univerzalnog pravila za sve zemlje.

Nezavisno od redistributivnih efekata, fiskaliteti imaju za funkciju, najpre, da obezbede dovoljan kvantum resursa za finansiranje javnih rashoda, zatim, da posluže kao instrument konjunkturne regulacije, i, najzad, da se koriste kao instrument državne intervencije u funkciji strukturne i sektorne ekonomske politike rasta.

Analize efekata poreza na ekonomska ponašanja i ekonomske izbore ekonomskih subjekata razotkrile su značaj fenomena fiskalne translacije i incidence. Za indirektne poreze, tj. poreze na rashode (TVA) valja poznavati mehanizme translacije i incidence poreza koji pogada potrošnju, modifikuju cene roba i usluga, i produkuju redistributivne efekte. Studije16 pokazuju da se porezi na potrošnju integralno reperkutuju na cene sa relativno visokim stepenom regresiviteta i da na kratak rok translacija i incidenca poreza zavise od stepena konkurencije, konjunkture, elastičnosti ponude i tražnje i supstitucije.

Ukoliko se prihvati hipoteza integralne reperkusije indirektnog fiskalnog tereta na cene proizvoda moguća su dva metoda evolucije incidence. Metod, uz pomoć tablice interindustrijske razmene sa determinisanjem tereta direktnih poreza na zaposlenost faktora i resursa grana, respektuje sume poreza uključene u cene proizvoda intermedijarne potrošnje za kalkulisanje uključenih poreza u finalnu potrošnju svakog poreza, i metod direktne alokacije poreza na potrošnju domaćinstava sa pretpostavkom da svako domaćinstvo podnosi sumu TVA zaračunatog u svakom proizvodu koji se troši.17 Kombinacija prethodna dva metoda omogućila je, medutim, pouzdaniji obračun procenta poreza koji se odnose na rashode za domaćinstva klasiranih po socioprofesionalnim kategorijama. Podaci pokazuju da je potrošnja domaćinstva u 1970. god. bila opterećena sa TVA u 16 B. Bobe, La redistribution des revenus, Economika, Paris, 1977. g. i C. Begin i J. Delpech, La T.V.A.

dans la consommation des menages, Statistiques et Studes FinanciOres, oktobar 1973.17 P. Courbis, Competitivite et croissance en economie concurrencee, Dunod, Paris, 1975. god.

147


iznosu od 13,6%. No, varijacije idući od kategorije do kategorije domaćinstva su relativno slabe, izuzev poljoprivrednika usled autopotrošnje. Studija Begina i Delpecha pak pokazuje da su opterećenja potrošnje porezom na dodajnu vrednost različita u zavisnosti od nivoa dohotka, jer fluktuacije stopa prema tranšama dohotka zauzimaju poziciju između 10,7% i 11,5%. No, i pored toga, ne može se govoriti o progresiji TVA, već obrnuto, o degresivitetu TVA, jer je potrošnja opadajuća funkcija dohotka, a i sklonost potrošnji opada idući prema višim tranšama dohodaka (Basle).18 Ali, i poželjna diferencijacija stopa TVA nije sredstvo transformacije ovog poreza i progresivni porez u odnosu na dohodak, s obzirom da bi se kasnilo sa politikom harmonizacije poreza (stopa) u EEZ.

U analitičkim, teorijskim i empirijskim istraživanjima incidence poreza na dohodak (dobit) preduzeća karakteristični su neoklasični stavovi na kratki rok po kojima kapital podnosi celokupan teret ovog poreza zbog hipoteze o čistoj i perfektnoj konkurenciji, i istraživanja Harbergera i Krzyzaniaka na dugi rok po kojima to zavisi od elastičnosti supstitucije između faktora i proizvodnje.19 Ipak u neoklasičnom modelu preteže stav da se difuzija poreza na nivoe čitave nacionalne privrede tereti lokalizuju kako na dohotke od kapitala tako i na dohotke od rada. U teorijskim istraživanjima fiskalne incidence fundirane na kejnzijanskoj makroekonomskoj analizi neto profiti i stope realnih nadnica variraju kada se stope oporezivanja promene. Ali, u slučaju slabe konkurencije preduzeća teže da se oslobode poreskog tereta njihovim uključivanjem u prodajne cene. U empirijskim analizama translacija poreza na cene proizvoda u funkciji povećanja stepena koncetracije industrije i povećanja inostrane konkurencije nailazi se na argumente da stepen koncentracije industrije (10% preduzeća) odbacuje 80% poslovnog prometa i porezi elemenat troškova proizvodnje koje opredeljuju cenu proizvoda.20

Svakako da dekukcije olakšavaju troškove, ali su one više u funkciji smanjenja troškova upotrebe kapitala i povećanja samofinansiranja investicije.

Ukoliko pak posmatramo oporezivanje akcionara valja podvući da su baze oporezivanja različite jer su oporezivane dobiti determinisane pre distribucije dividenci.21 Sa uključivanjem tzv. L’avoir fiscal teret poreza na dobit (dohodak) se smanjuje.

Shoup22 je distancirao više osnovica TVA. Naime, ukoliko je depresijacija kapitala deduktivna iz poreske osnovice TVA, utoliko je ova osnovica jednaka sumi 18 M. Basle, Taxe sur la valure ajoutee fracaise, croissance et equite\ Universite de Rennes, Rennes, 1974.

god.19 A. C. Harberger, The Incidence of the corporate Income Tax, Joumal of Political Economy, juni, 1974.

G. R. W. Kilpatrick, The Short run Forward Shifting of the Corporation Income Tax, Yale Economice Essays, septembar, 1965. god. i R. J. Levesque, The Shifting of the corporate Income Tax on Profits, Public Finance, vol. 25, 1970.

20 A. Asimakopolulos i J. Burbidge, The short period incidence of taxation, Economic Joumal, juni, 1974, g.; R. W. Kilpatrick, The Short run Forward Shifting of the Corporation Income Tax, Yale Economic Essays, septembar, 1965.god. i R. J. Levesque, The Shifting of the corporate income Tax in the short Run, Studies of the Royal Commision on taxation, oktobar, 1966.

21 OECD, les systemes d’imposition des societees dans les pays members de l’OCDE, Paris, 1973. i A. Euzeby, L’incidence de L’impot sur les societes: L’enjeu du probleme, Revue de science financiOre 3-4/76.

22 C. S. Shoup, Theory and Background in the Value added Tax, Proceedings of the National Tax association, oktobar 1965.

148

Fiskalna strategija

“renumeration” proizvodnih faktora. Evidentno, radi se, dakle, o TVA “dohodak tipa”. Medutim, ukoliko su sve intermedijerne kupovine preduzeća deduktivne iz osnovice TVA onda je fiskalna osnovica TVA jednaka sumi rashoda za potrošnju. Ovde je, dakle, TVA “potrošnog tipa”. Konačno, ukoliko su sve kupovine obavljene sa nemogućnostima dedukcije depresijacije kapitala iz osnovica TVA, onda je osnovica jednaka bruto proizvodu. Očigledno je da se ovde radi o TVA

“proizvodnog tipa”. TVA francuskog tipa je, u stvari, TVA potrošačkog tipa, koji doduše može da se transformiše u TVA dohodnog tipa ukoliko se uzme u obzir degresivna amortizacija.

2.1.1. Fiskalne strukture i inegaliteti

U praksi redistribucije dohodaka teško je uspostaviti egalitete pred porezima i egalitete posredstvom poreza, pošto se dohodni integaliteti čak i produbljuju kako porezom na dohodak tako i TVA.

Odredeni obveznici prinudeni su da plate poreze na funkcije korisnosti koje dobijaju od javnih rashoda. Radi se, dakie o tzv, principu korisnosti, koji se formulište u formi “plaća porez onaj koji koristi javne usluge”. S druge strane, određeni obveznici plaćaju porez na bazi ekonomskog kapaciteta. Radi se, dakle, o principu sposobnosti, koji se formuliše u formi “plaća porez onaj koji može ekonomski da podnese teret”.

Fiskalna neutralnost reflektuje poreze koji ostavljuju nepromenjenu relativnu distribuciju dohodaka izmedu individua ili izmedu socijalnih klasa.23

Koncept egaliteta dohotka pre poreza i koncept egaliteta dohotka posredstvom poreza su, u stvari, simultano kontradiktorni i komplementarni. Kontradiktornost se ogleda u tome što koncept egaliteta posredstvom poreza podrazumeva egzistenciju poreza fundiranih na principu kapaciteta obveznika i poreske progresije tako da se novi redistributivni efekat javlja samo ako je fiskalni teret mnogo veći u odnosu na povećane dohotke. Pri tome, egalitete posredstvom poreza ne treba interpretirati kao egalizaciju dohotka, već kao reprodukciju inegaliteta u distribuciji dohotka. Egaliteti posredstvom poreza, dakle, podrazumevaju različito podnošenje fiskalnih tereta u apsolutnim vrcdnostima od strane individua kao primalaca različitih dohodaka. Komplementamost se pak ogleda u tome što egaliteti posredstvom poreza impliciraju različite poreske terete, različite poreske kapacitete tako da se simultano ostvamje princip “jednak dohodak jednak porez”. Međutim, ukoliko dva obveznika raspolažu jednakim dohotkom, ali prvi raspolaže imovinom ili bogatstvom a dmgi ne raspolaže nikakvim kapitalom, utoliko je prisutniji koncept egaliteta pre poreza i koncept egaliteta posredstvom porcza u formi kontradiktamosti. Samim tim, stupa na scenu različiti fiskalni teret na identične fiskalne kapacitete kako bi se uspostavila komplementamost između koncepta egaliteta pre poreza i koncepta egaliteta posredstvom poreza.

Pored toga, valja razlikovati horizontalnu pravednost koja implicira podjednako oporezivanje dve individue sa identičnim fiskalnim kapacitetom, i vertikalnu pravednost koja implicira progresivno oporezivanje dohotka. Na taj način, horizontalna pravednost oporezivanje korespondira konceptu egaliteta pred 23 D.N. Hyman, Public Finance, The Drvdenh Press, Lavallette, 1987.

149


porezom, dok vertikalna pravednost oporezivanja odgovara konceptu egaliteta posredstvom poreza.

U oponirajućoj debati izmedu progresivnog i proporcionalnog oporezivanja socijalni motivi pretežu u korist progresije. No, ekonomski motivi osporavaju validnost progresije usled potreba podsticanja akumulacije kapitala za finansiranje produktivnih investicija i privrednog rasta. Stoga se, dugoročno posmatrano, redukcije inegaliteta putem poreza zanemaruju u korist favorizovanja štednje, mada se ekspanzija fiskalnih dedukcija po pravilu reflektuje kao primena modela diferencirane proporcije.24 Usled toga, ponovo vaskrsavaju ideju o ekonomskim prednostima proporcionalnog u odnosu na progresivno oporezivanje koje počivaju na teoriji Edgewortha o “jednakoj marginalnoj žrtvi” i na teoriji korisnosti, koja uzima u obzir nivo formiranja individua (capital humain), supstituciju izmedu rada i dokolice i fiskalne efekte na ponudu rada. Oporezivanje individua na principu korisnosti pretpostavlja procenu koristi koja se dobija iz javnih rashoda sa ciljem da se definiše optimalni porez iz dohotka. Pri tome, marginalna žrtva stvorena varijacijom poreza može biti jednaka marginalnoj korisnosti dobijenoj iz poslednje jedinice kolektivnog dobra ili javne usluge koju profitira građanin.

U skupu poreza na potrošnju i poreza na dohodak, oba poreza se reprezentuju na cene proizvoda. Pri tome, domaćinstva podnose porez u proporciji svojih rashoda potrošnje sa degresivnim rezultatom u odnosu na dohodak. U tom slučaju, nema ni egaliteta pred porezom ni egaliteta putem poreza.

2.1.2. Strukturni limiti poreske redistribucije

Upotreba fiskaliteta kao instrumenata redistribucije dohotka nailazi na određene limite (ograničenja) koji se nalaze bilo u globalnoj fiskalnoj presiji bilo u fiskalnoj strukturi. U svim zemljama OECD drugoročna je tendencija limitiranja učešća fiskalnih prihoda u društvenom proizvodu i stabilizacija nivoa globaine fiskaine presije.25

U SAD inegaliteti dohotka posle poreza su povećani mada su deiimično rekompenzirani javnim rashodima, odnosno socijalnim transferima. Sa brojnim fiskainim dedukcijama progresivno oporezivanje postalo je manje redistributivno. A sa uključivanjem socijalnih korekcija zajedno sa porezom na dohodak fizičkih lica redistributivni randman postaje opadajući.26

Potencijalno, svaki fiskalitet modifikuje relativne cene faktora proizvodnje i raspodelu dohotka i stopu privrednog rasta. Neutralni porezi su manje-više izuzetak u praksi.

24 E.S. Phelps (Ed.), Economic Justice, Penguin books. 1973. god; P. B. Atkinson. How Should Income Tax be?. u M. Parkin (Ed.), Essays in Modem Economics, Longman, 1973. god. i E. Sheshinski, The Optimal Linear Income Tax, Review of Economic Studies, juni 1972. god.

25 U krajnjoj instanci, redistributivni limiti nalaze se u fenomenu translacije i incidence koje mogu da povećaju inegalitete pre poreza.

26 M. Revnolds i E. Smolensky, Why Changing the size Distribution Through the Fisc iz New More Difficult: Hypotheses From the U.S. Experience, Komunikacija na Congres du l’Institut Intemational de Finances publiques, Edimbourg, septembar 1976. god. i R. J. Lampman, Measured Inequality of income: What does it Mean and What Can it tell us? The Annals of the American Academy of political and social sceince, septembar, 1973. god.

150

Fiskalna strategija

U fiskalnoj strukturi Francuske u periodu 1965-1980. god. kotizacije za socijalno osiguranje varirale su između 37% i 42%, porez na dodatnu vrednost između 34% i 38%, porez na dohodak fizičkih lica između 9% i 11%, porez na dohodak preduzeća između 5% i 8% i ostali porezi između 5% i 11%, sa različitim redistrubutivnim efektima.27

Porezi, najpre, omogućavaju modifikaciju alokacije resursa posredstvom podsticajne uloge modificiranja relativnih cena proizvodnih faktora, zatim, obezbeđuju regionalni razmeštaj ekonomske aktivnosti mehanizama dedukcija i diferenciranim stopama, najzad, osiguravaju rast akumulacionog disponibiliteta detaksiranim investicijama, poreskim kreditima i degresivnom amortizacijom. Pored toga, porezi povećavaju likvidnost i samofinansiranje, podstiču koncentraciju industrije i privredni rast, i regulišu konjunkturu.

2.2. Negativni porezi i indikatori fiskalne redistribucije

Komponentalni fiskalni blok zarađuje, po pravilu, na dva načina: prvo, fiskus zarađuje na progresivnom oporezivanju inflatornih dohodaka, a drugo, fiskalna dobit ostvaruje se smanjenjem realne vrednosti sopstvenih obaveza (dugova). Prema tome, fiskus zarađuje na “nepravednom oporezivanju suficita fiskalnog karaktera (usled inflatomog obezbeđivanja realne supstance dugova) ili/i na “eksploataciji” državnih poverilaca (usled inflatomog obezbedivanja realne supstance dugova). S druge strane, javna kasa gubi usled rasta tzv. negativnih poreza (ekonomski i socijalni transferi). Javna vlast, u tom kontekstu, teži da kompenzira rast transfernih javnih rashoda tarifnim povećanjem fiskalnog opterićivanja (poreska stopa). Međutim, usled iniciranja inflacije troškova preko povećanja fiskalne presije tekućeg dohotka, država ne može u potpunosti da nadoknadi “gubitak” fiskalnih prihoda. Stoga, učešće fiskaliteta u raspodeli dmštvenog proizvoda realno opada, dok učešće javnih rashoda u raspodeli dohotka realno raste (Neumark); što je posledica eskalacionog trenda deficitarnog finansiranja javne potrošnje i majorizacije nefiskalnih resursa. S druge strane, u uslovima inflacije tražnje uvećavaju se potrebe štićenja određenih segmenata reprodukcije i određenih socijalnih gmpa sektora stanovništva, koje trpe inflatome udare. U inflatornom okmženju, u koje je već involviran porast cena i nezaposlenosti, budžetska politika je, stoga, jedan od favorizujućih faktora stabilizacione ekonomske politike u socijalnom domenu. Negativni porezi inspirisani su, dakle, povećanim državnim intervencionizmom sa socijalnim motivima, što ćemo posebno analizirati.

Već je “najavljeno” da se rastom administrativnog personala (rast tražnje radne snage u neproizvodnom sektom); sa rastom javnih rashoda usled

27 No, za razliku od globalnih, makroekonomskih učinaka fiskaliteta, strukturni, mikroekonomski fiskalni učinci ostvaruju se u vidu (1) učinaka supstitucije, koji se, sa svoje strane, ostvaruju putem menjanja cena faktora proizvodnje pod uticajem fiskusa (odnosi izmedu rada i kapitala, štednje i proizvodnje, rada i dokolice, radnointenzivnih i kapitalnointenzivnih delatnosti, izvoza i uvoza i dr.) i (2) učinaka stimulacije, koji se realizuju posredstvom delovanja fiskaliteta na uslove privredivanja i dohodovanja, korišćenje kapaciteta i radnog vremena, povećanje proizvodnje, akumulacije, i produktivnosti rada, tehničko-tehnološki progres, novotarstvo i racionalizatorstva, izvoz roba i usluga, sticanje i rasporedivanje dohotka, namensku raspodelu čistog dohotka, materijalnu osnovu udruženog rada i investiciona ulaganja preduzeća itd.

151


povećanih ekonomsko interventnih funkcija javnog sektora (uglavnom, zbog rasta transfernih i investicionih budžetskih rashoda) i sa mogućnošću permanentnog rasta fiskalnih prihoda (usled indukovanja troškovne inflacije i redukovanja stope samofinansiranja reprodukcije) po pravilu, dolazi do realizacije deficitamog budžetskog deficita, u uslovima inflacionističkih tenzija nije u fmansijskoj praksi dala očekivane rezultate, pogotovu u našim, jugoslovenskim uslovima pokrića deficita budžeta federacije. Naime, u uslovima relativno visoke stope inflatomog rasta cena i očekivanog anticipiranog rasta inflatorne spirale, upisivači javnog duga uglavnom se opredeljuju za kanalisanje raspoložive štednje u realne vrednosti i/ili povećanu tekuću potrošnju. Razlozi su, doduše, eminentno ekonomske prirode; jer, sa fiksiranom kamatnom stopom (npr. 10%) i sa relativno skromnim fiskalnim beneficijama (oko 6%), publici je neatraktivan upis javnog duga. Publika opravdano izbegava negativnu kamatnu stopu i zanemaruje (marginalne) fiskalne dedukcije. A da bi se publika privukla potrebno je da kamatna stopa anglobira 1) naknadu za minuli rad, 2) dohodak za održavanje realne vrednosti uloženih novčanih sredstava i 3) anticipirani rast inflacije u kraćim vremenskim sekvencama (godišnje stope rasta cena na malo), i da se deduktivne stavke kvantifikuju u rasponu od 20-60% u zavisnosti od kvantuma pozajmljenih štednih sredstava. No, ovakav model reatraktivizacije upisa javnog duga indukovao bi, prvo, povećanje budžetskih rashoda u periodu dospeća uvećanih anuiteta po osnovu povećane kamate na javni dug i, drugo, redukciju budžetskih prihoda u periodu emisije javnog duga po osnovu povećanih fiskalnih dedukcija.

Pošto javna blagajna ne može da namakne adekvatan volumen javnih prihoda fiskalnim putem niti posredstvom javnog duga, jedino rešenje (koje se u takvim uslovima čak i opravdava, jer se izbegava politika kresanja javnih rashoda) je pribegavanje monetamim dirkama. Finansiranjem budžetskog deficita monetamim kreacijama sa proinflatornim tenzijama novog kvantuma novčane mase, javna vlast dolazi do dopunskog finansijskog potencijala. Time se primarna emisija direktno ubrizgava u potrošne punktove javnog sektora. Alokacijom primarnog novca u domenu javne potrošnje monetarizacijom budžetskog potraživanja ispoljava se oblik državne koncepcije novca, što je u jugoslovenskim uslovima u koliziji sa samoupravnim konceptom automatske monetarizacije potraživanja preduzeća. S druge strane, automatsko konvertovanje potraživanja budžetske klijentele, involvirajući inflatornu pukotinu, koja se popunjava pokretom cena i zaduživanjem u inostranstvu, indukuju disparitetna kretanja u realnim tokovima reprodukcije inicirajući sektorsku i uvezenu inflaciju. Usled toga se alimentiranje datog komplementarnog bloka nacionalne tražnje (javne tražnje) uklapa u monetarističko objašnjenje inflacije (monetarna varijanta inflacije tražnje) za razliku od dohodovne varijante inflacije tražnje, koja je rezultat deficitarnog finansiranja investicija.

2.2.1. Negativni porezi

Negativni porezi predstavljaju fuziju poreza na dohodak fizičkih lica i socijalnih prestacija, s jedne strane, i integraciju socijalnih transfera i poreza na

152

Fiskalna strategija

nadnice i plate, s druge strane. Negativan porez ima za funkciju da kompenzira nedovoljan tekući dohodak (“poverty-gap”):

T t Y Rn= −( )gde su: Tn stopa negativnog poreza i T neto porez, koji je negativan ako je Y (realni dohodak) inferiorniji od R (nivo raspoloživog dohotka). U sistemu kombinacije negativnog poreza i alokacija (“tax credit”) imamo:

T Y t Cp p= ( )gde su: tp stopa pozitivnog poreza; C alokacija; T neto porez; Y realni dohodak. Iz ovih jednačina28 proizilazi da se negativni porez na dohodak javlja u dva slučaja: prvo, kada je R>Y (prva jednačina) i drugo, kada je C<Ytp. Grafičkom ilustracijom ovo se može jasnije predstaviti:

Na ovom grafu, površina OAV reprezentuje negativni porez, dok površina ADE pozitivan porez. Linija OA predstavlja fiskalno oslobodenje dohotka od poreza. Međutim, L. Stoleru je adekvatnije ilustrovao negativn porez na dohodak.29

28 OECD, l’impot negatif sur Le revenu, Paris. 1974, str. 13. i 19-20.29 L. Stoleru, Cout et estoleru, Cout et eefficacitćda l’mpor negatif, Revue economique, 5/1974. str. 745-

761.

153


Na grafu30 domaćinstva, budući da imaju dohodak Y, koji je inferiorniji od B’, primaju:

C G rY r B Yi i r= − = ⋅ ( )gde su: Q koristi domaćinstva ili trošak negativnog poreza; G garantovani minimalni dohodak za osobe koje imaju nulti dohodak; Bi dohodak iznad koga nema fiskalne potpore (“prag pristupa”); r poreska stopa, Y dohodak.

Ukupne ispiate iz budžeta za ukupan broj porodica n od i članova, po Stolerovom računu, iznosile bi:31

C r B Y nY

dYi i i

Bi

= ⋅ −( )

∫

0

gde Bi = α.B. Pri tome, a reprezentuje kooeficijente od 0,31 za jednočlanu porodicu do 1,95 za porodicu od 7 i više članova (tzv. “pragovi siromaštva”) pr. SAD. Na taj način negativni porez redukuje inegalitet u raspodeli dohotka i predstavlja soluciju socijalne pomoći posredstvom realokacije monetarnog dohotka. Ova vrsta poreza, dakle, reprezentuje fiskalnu redistribuciju dohotka u korist odredenih socijalnih kategorija stanovništva.32

Od kada je M. Friedman uveo (knjigom Kapitalizam i sloboda) koncept negativnog poreza na dohodak, mnogobrojna razmišljanja i istraživanja bila su posvećena upotrebi ovog koncepta na planu socijalne politike.33 Davanje dohotka na ime negativnog poreza predstavlja, od tada, efikasniju soluciju problematike siromaštva i socijalne pomoći. Negativni porezi postali su sredstvo Kennedyeve administracije u borbi protiv siromaštva, s obzirom da SAD nemaju kompleksan sistem socijalnog osiguranja, obezbedenja i pomoći. “Family Assistence Plan” (F.A.P.) predsednika Nixona od Avgusta 1969. god. nije ništa drugo do jedan plan negativnog poreza na dohodak. “Livre vert” V. Britanije od decembra 1972. god., koja predlaže “poreski kredit” (le credit d’impot ili tax credit), fundamentalno se ne razlikuje od negativnog poreza na dohodak. Medutim, uvođenjem koncepta negativnog poreza postavila su se brojna pitanja, od kojih izdvajamo tri: 1) koji su i koliki troškovi sprovodenja koncepta negativnog poreza, koji su prihvatljvi

30 Negativan porez predstavljen je površinom OGB ili simbolom C dok YD reprezentuje raspoloživi dohodak.

31 L. Stoler, op. cit., 745-761.32 R. Averes, se, u tom kontekstu, zalagao da se svakom članu zajednice dodeli onaj iznos dohotka koji

je dovoljan da pokrije minimalne egzistencijalne potrebe. Schutzov plan “permanentnog oporezivanja” sročen je stoga isto onako kao i Ayresov i Rhys-Wiliamsov model zajamćavanja dohotka koji bi se alimentirao progresivnim oporezivanjem poput D. B. Smithove verzije social dividen plana (Dr Barbara Jelčić, Porezni obveznik i porezna politika, SNL, Zagreb, 1977. str. 63. i Finansije u teoriji i praksi, SNL, Zagreb, 1979. str. 202). Ovu socijalnu funkciju oporezivanja Green naziva “razvodnjenom verzijom social dividend taxation; (C.Green, Negative Tax the Poverty Problem. The Brookings Institution, Washington, 1967. str. 51). No, negativno oporezivanje se zapravo i ne razlikuje od social divindend taxation; jer teret snosi država, pošto se radi o poreskoj tehnici u distribuciji tzv. transfernih davanja domaćinstvima (J. Tobin, J. A. Pecham i P. M. Mieszovski, Is a Negative Income Tax Practical, The Brookings Institution, Washington, 1967).

33 E. Rolph and G. Breack, Public Finance, Roland press, N. York. 1961, str. 404. i Buchanan, The Public Finance, Homewood, R. D. Irwing, 1960. str. 182.

154

Fiskalna strategija

za društvenu zajednicu na datom stepenu razvoja, 2) kakve su i koje implikacije negativnog poreza u domenu podsticanja ponude rada, realnih najamnina i redistribucije dohotka i 3) kakve su i kolike potencije negativnog poreza u domenu rešavanja problema siromaštva i povećanja minimuma životnog standarda. U vezi sa prvim pitanjem, Totin, Pechman i Mieszkowsky su istakli da incidenca poreza redukuju ponudu rada, povećava stopu realnih najamnina i redukuje inegalitete u raspodeli dohotka. U odgovoru na drugo pitanje pristalice negativnog poreza uvek teže da fiksiraju garantovni minimum dohotka na vrlo niskom nivou da bi izbegli redukciju ponude rada, da bi društvu pokazali relativno niske troškove rekompenzacije negativnog poreza i da bi negativni porez opravdali kao kratkoročni instrument redistribucije dohotka. Konačno, u odgovoru na treće pitanje obično se navodi činjenica da porez na dohodak fizičkih lica nije instrument ekonomske politike već mehanizam socijalne politike, pomoću kojeg je iluzorno rešiti problem siromaštva bez adekvatne reforme socijalnog osiguranja i socijalne zaštite, i obezbedenja i kreiranja nove politike socijalnih transfera. No, i pored toga. Lady Rhus-Williams, koja je praktično formulisala tzv. negativni porez, insistira na

“odvajanju alokacije od raspodele” u okviru tzv. “poreskog bilansa” upisivanjem na levoj strani svega onog što gradanin na osnovu prava može da primi u vidu socijalne potpore. Preračunavanjem, poreske obaveze i socijalne potpore prebijaju se i eliminišu zaobilazni putevi prebacivanja novčanih sredstava mimo javne blagajne. Samo se pozitivna razlika izmedu poreske obaveze i socijalne potpore doznačuje državnoj kasi, dok se negativna razlika podmiruje iz javne blagajne (u vidu tzv. garantovanog dohotka). Empirijska preispitivanja negativnog poreza (Engels, Mitischka i Starkloff) su zapravo i potvrdili potrebu integrisanja poreza na dohodak fizičkih lica i socijalnih potpora u jedinstveni fiskalni instrument sa ekonomskim i socijalnim motivima i efektima.

2.2.2. Indikatori fiskalne redistribucije

Analizom incidence fiskalnih prihoda ili javnih rashoda, B. Bobe34 je došao do redistribucionog multiplikatora (Ri) domaćinstva i/ili grupe domaćinstava:

RA T

Xii i

i

=−( )

gde su: Xi prosečni (srednji) dohodak domaćinstva kategorije i; Ti porezi (direktni i indirektni) domaćinstva i; Ai korisnosti koje domaćinstva imaju od javnih rashoda. Ako je koeficijent redistribucije pozitivan, korisnosti od javnih rashoda su veće od korisnosti koje proističu iz fiskalnih prihoda (pod pretpostavkom da su porezi podneti posle translacije).35 Pri tome se javlja dodatni realni dohodak u primarnom

34 B. Bobe, Budget de l’Etat et redistribution des revunus, Revue economiaue 1/75. str. 1-35. 35 B. J. Benjamim, Current Redistributive Effects of Tax - Transfer Programs, Public Finance 1/70. str.

63-81; E. Berglas, Income Tax and the Distribution of Income, Public finance 4/71. str. 532-546. i T. Oberbofer, The Redistributive Effect of the Federal Income Tax, National Tax Journal 1/75. str. 127-135.

155


dohotku. Suprotne rezultate dobijamo u slučaju negativnog redistribucionog indikatora.36

Ako pođemo od raspoloživog dohotka: Yd = Y + Tr - F (gde su: Yd raspoloživi dohodak; Y bruto dohodak; Tr transferi; F fiskaliteti), oduzimanjem fiskaliteta od transfera i deljenjem dobijenog rezultata sa bruto dohotkom dobija se redistribucioni koeficijent:

rT F

Ycr=−( )

koji ima funkciju da eksplicira efekat fiskalne redistribucije tekućeg dohotka sa aspekta socijalnih preferencija ekonomske politike. Globalni neto redistribucioni efekat omogućava definisanje sekundarnog dohotka domaćinstva (porodice) pri čemu je redistribucija dohotka individue diferencija između

Y X A Ti i i i= + −

onoga što daje državni ili onoga što prima budžet i onoga što dobija ili što daje budžet. To je u stvari razlika između poreza i transfera. U tom slučaju treba praviti razliku između vertikalne i horizontalne redistribucije dohotka. Prva se odnosi na ekonomske i socijalne transfere domaćinstva sa različitim dohocima: od viših tranši prema nižim. Druga se odnosi na transfere između i unutar socijalnih grupa.37

Širi opseg redistribucije dohotka posmatraćemo sa aspekta fiskalne reperkusije. Polazeći od koeficijenta odnosa javnih rashoda i društvenog proizvoda (n) i fiskaliteta i javnih rashoda (X):

πλ

=⋅

=G

Y

T

Gn

i n

(gde su: Gn - javni rashodi, Y društveni proizvod, T - fiskaliteti), dolazimo do globalne reperkusije (GFR) u nacionalnoj privredi:

GFR fdP

dt=

πλ

gde su: P indeks cena, t vreme. Pošto je proizvod ovih koeficijenata jednak stopi fiskalne presije nacionalnog dohotka:

36 E. Sadka. A. Theorem of Uniform Taxation, Joumal of Public Economics 3/77 str. 387-393. u D. C. Mueller, Allocation, Redistribution and Collective Choice, Public Finance 22/77. str. 225- 244.

37 Opšimije o osnovnim rezultatima teorije fiskalne incidence konsultovati sledeće radove: J. C. Dischapms, Comportements economiques et distorsions fiscales, paris 196; H. C. Recktenwald,Tax Incidence and Income Redistribution. Detroit 1971; P. Mieszkowski, Tax Incidence Theory, Joumal of Economic Literature, decembar 1969; M. B. Krauss and H. G. Johnson, The Theory of Tax Incidence Economica, novembar 1972; M. Bronfenbronner, Income Distribution Theory, Chicago 1971; P. Caazanove et C. Morrison, La redistribution des reveus aux Etats-Unis, en France et en Grande Braitagne, Revue economique, juli 1974; J. Desce, H. Foulon, P. Kende et L. Very-Garboua, Proposition pour une methodologie de la redistribution, Consommation br. 4/1970.

156

Fiskalna strategija

πλ = ⋅ =G

Y

T

G

T

Yn

n

to utvrdujemo da je GFR funkcija koeficijenta fiskalne presije i stope rasta cena. Prema tome, fiskalna redistribucija dohotka preko rasta koeficijenta fiskalne presije reperkutuje se induciranjem rasta cena. Time se uspostavlja povratna veza između fiskalne redistribucije i fiskalne reperkusije.

Fiskalizacija ekonomije, koja se izražava stepenom fiskalne presije (T/Y) ili proizvodom strukturnog koeficijenta (tx) i fiskalnog indeksa (X) u savremenom svetu dostigla je svoj maksimum. Fiskalna saturacija privrede, kojaje izazvana permanentnim rastom fiskaliteta, dovela je do odredenog kumulativnog rasta cena. Tako generirani rast cena indicirao je dalji rast javnih rashoda koji se isključivo fiskalno alimentiraju (javni dug i nova emisija novca su isključeni iz analize). U drugom krugu rast javnih rashoda ima za posledicu ponovni rast fiskaliteta (pod uslovom da se budžetski deficit isključivo pokriva fiskalitetima). Na taj način fiskaliteti generišu fiskalitete posredstvom javnih rashoda. Ako se npr. fiskaliteti povećaju za 1, čija je globalna reperkusija (makrofiskalna funkcija) 0,6 i indicipirana reperkusija 0,2 multiplikacijom dolazimo do sledećih vrednosti reperkusije (T - 74):

Rast fiskaliteta Rast cena Inducirani fiskalni rast1,00000 0,6000 0,1200000,12000 0,7200 0,0144000,00144 0,0086 0,001728

- 0,6806

Fiskalna vrednost fiskalne reperkusije sa multiplikatorom, dakle, iznosi 0,68. To znači da fiskalni rast od 1% generira rast cena za 0,68 i ponovo inducira rast fiskaliteta preko rasta rashoda, koje treba fiskalno pokriti.

W. Krehm38 je, proučavajući funkciju fiskalne reperkusije, došao do sledeće kvantitativne forme:

1. ako je fiskalna reperkusija nulta (X = 0) indeks cena ili inflacija (S) glasi:

SP P

P

PHH

PHHn n

n

n

n

=−( )

⋅+ +1 1

i 2. ako je indeks inflacije nulti (S = 0) fiskalna reperkusija glasi:

XT T

PNB

P P

P

PHH

PHHn n

n

n n

n

n

n

+ + +−( )=

−( )⋅1 1 1

Kombinacijom ovih jednačina dobija se sledeći izraz:

38 William Krehom, La stabilitedes prix et le secteur public, Revue economique, br. 3/1970, str. 454.

157


S XT T

PNB

P P

P

PHH

PHHn n

n

n n

n

n

n

+−( )

=−( )

⋅+ + +1 1 1

gde su: T porezi; P deflator PNB; PNB bruto nacionalni proizvod; PHH proizvodnja po radnom času; n period. Iz ove jednačine deriviramo globalnu funkciju fiskalne reperkusije:

XP P

P

PHH

PHH

PNB

T Tn n

n

n

n

n

n n

=−( )

⋅ ⋅−

+ +

+

1 1

1

W. Krehm na bazi ove kvalifikacije empirijski je verifikovao kretanje koeficijenta fiskalne reperkusije (x), koji je varirao između 0,33 i 1,73 i kretanja fiskalne presije (k) koja je varirala između 27,7 i 30,1.

158

3. FISKALNI EFEKTI NA USLOVE PRIVREĐIVANJA, KONKURENCIJU I JEDINSTVENO TRŽIŠTE

U sklopu fiskalne strategije savremene finansijske doktrine fiskaliteti deluju i kratkoročno i dugoročno, i na mikro i na makro nivou. Fiskalitetima se stimuliše štednja, radni produktivitet, privredna konjunktura, ekonomski rast, koriguje inegalitet u primarnoj raspodeli i tržišnoj alokaciji resursa. Fiskalne beneficije i olakšice, diskriminatorno oporezivanje i nadoporezivanje postali su inkorporirani manipulativni faktori u interventnom mehanizmu moderne države. Transfernim i investicionim budžetskim rashodima podržavaju se razvojne intencije pojedinih segmenata društvene reprodukcije, nivelišu uslovi privredivania i ujednačavaju startne pozicije ekonomskih subjekata u dohodovnim odnosima sa izvedenim efektima na planu “zdrave” konkurencije roba i usluga na internom i eksternom tržištu, sticanja dohotka i programiranog rasta.

Medutim, fiskalno alimentirani budžetski deficit, po pravilu, vodi hipenrofiranju fiskalne presije dohotka, pri čemu se difuzija fiskalnog snopa, posredstvom cena proizvodnih faktora, sekvencijalno i prostorno prevaljuje na rezultate privredivanja sa indukovanim distorzijama u uslovima privređivanja, sa disharmoničnom regionalnom i sektorskom lokacijom fiskalnog tereta i sa disparitetnim fiskalnim zahvatanjem rezultata rada u radno-intenzivnim i kapitalno-intenzivnim delatnostima. Fiskalno finansiranje budžetskog deficita, u tom smislu, uvodi retroaktivna nominalna usklađivanja i pojačani inter\’encionalizam u funkciji zaštite defavorizovanih uslova privređivanja pojedinih segmenata nacionalne privrede transfernom distribucijom dodajnih fiskalnih resursa (ekonomski transferi) i životnog standarda pojedinih socijalnih kategorija sektora stanovništva (socijalni transferi). U krajnjoj instanci, fiskalizovano alimentiranje budžetskog deficita, indukujući fiskalne distorzije u uslovima privredivanja disparitetnom difuzijom dodatnog fiskalnog tereta, inverzno anticipira korekturu fiskalnih inegaliteta budžetskim transfernim rashodima u funkciji ex post amelioracije i nivelacije uslova privredivanja, očuvanja jedinstvenog tržišta i zaštite reintegrisanih dohodovnih odnosa.

Identitet je evidentan i pri funkcionalnoj aplikaciji zajmovnog finansiranja budžetskog deficita. Eksterni resursi (javni dug)39 u sistemu deficitarnog finansiranja javne potrošnje reflektuju identične ekonomske reperkusije, budući da reprezentuju robnu kontrabalansiranost pozajmljenih sredstava. Međutim, resursi javnog zaduživanja simultano reverifikuju anticipiranu potrošnju, čija demonetizacija implicira dogmantaciju fiskalne presije u periodu anuitetnih dospeća. Distribuiranjem novčane akumulacije u deficitarne punktove javne potrošnje posredstvom monetizovanog javnog duga, slabi akumulativnu i reproduktivnu sposobnost privrede, i implicira diskrepancu između investicionih plasmana i akumulacionih disponibiliteta sa proširivanjem lepeze deficitarnog finansiranja investicione 39 P. Guerrie et D. Bauchard, Economie financiere der collectivites focales. A. Colin, Paris, 1972, str. 42-

75.

159


potrošnje. Monetarno doziranje investicione tražnje pokreće multiplikatornu transmisiju inflatornih efekata u sistemu privredivanja, ali indirektno preko redukovanja kvantuma akulumacije restaurira deficitarno finansiranje investicija i programiranog rasta sa anticipiranim distorzijama u uslovima privredivanja i dohodovanja sa ugrađenim mehanizmima erodiranja društvenih rezultata rada i deformitetom dohodovnih odnosa. Prema tome, alimentiranje budžetskog deficita resursima javnog duga neposredno ad hoc ne produkuje nejednakost u relativno nivelisanim uslovima privređivanja, ali indirektno preko redukovanja kvantuma akumulacije restaurira deficitarno finansiranje investicija i programiranog rasta sa anticipiranim distorzijama u uslovima privredivanja i sa anticipiranim rastom fiskalnog opterećenja u procesu demonetarizacije javnog duga alociranog u sferi budžetske potrošnje. Efekti supstitucije, po pravilu, su relativno nisko valorizovani, budući da se budžetski alimentirane javne investicije i budžetski finansirani ekonomski transferi kvantitativno ne poklapaju sa alimentiranim kvantumom budžetskog deficita resursima javnog duga. Ali, i pri identitetu, radilo bi se o svojevrsnom mehanizmu refinansiranja inaugurisanih inegaliteta na planu dekurzivnog ujednačavanja uslova privredivanja.

Konačno, deficitarno finansiranje javne potrošnje monetarnim resursima iz primarne emisije, posredstvom strukturne dekompozicije budžetske potrošnje, upumpava inflatorne resurse i realne tokove reprodukcije mehanizmima funkcionalnih (lični i materijalni rashodi), investicionih i transfernih javnih rashoda. Sem toga, induciraju se destabiliteti u odnosima konkurencije na tržištu, dispariteti u privrednim punktovima, distorzije u uslovima privredivanja i inegaliteti u dohodovnim odnosima. Negativne ekonomske i socijalne implikacije monetarnog finansiranja budžetskog deficita transmituju se, dakle, na sveukupne tokove nacionalne privrede. No, u uslovima neiskorišćenih privrednih kapaciteta rekanalizacija monetarne kreacije, preko budžetskog deficitamog finansiranja, paritetno rekompenzira inegalitete u mehanizmu privređivanja, budući da produkuju potencije povećanja koeficijenta iskorišćavanja privrednih kapaciteta i pretpostavljaju rast realnog outuputa. Identitet je evidentan i pri replasmanu primame emisije iz konteksta budžetskog deficita, mehanizma transferskih javnih rashoda (komparacije, supsidije i refakcije) u funkciji interventne korekture uslova privredivanja, supstituisanja distorzija konkurencije i rekompenzacije inegalnih startnih pozicija u dohodovnim odnosima. Jedino ubrizgavanje “papimate ili štampane” akumulacije u čistu javnu potrošnju, preko pritisaka na robne fondove, uvodi parcijalne disproporcionalnosti na planu privređivanja pojedinih ekonomskih segmenata društvene reprodukcije i inflatornu transmisiju inegaliteta u privrednim punktovima stvaranja realnog outputa.

Za savremeni svet, fiskalni efekti u funkciji nivelacije uslova privredivanja, izjednačavanja startnih pozicija u sistemu dohodovanja, podržavanja usiova zdrave konkurencije i očuvanja jedinstvenog tržišta su od osobitog značaja za teoretičare, praktičare i kreatore operativne poreske politike.40 Naime, u savrmenoj

40 Uporedi: R. Torrel, Un exemple de distorsion fiscale, Revue de science financiere 3-4/72 str. 842-853; M. T. Sumner, Le relevement conjoncturelle, Public Finance 3/75 str. 461-467; Lue de Wulf, Fiscal lncidence Studies in Developing Countries: Survey and Critique, Staff papers 1/75 str. 61-132. i M. Neuman, On Public Expenditure and Taxation, Public Finance 3-4/73, str. 377-383.

160

Fiskalna strategija

ekonomskoj praksi različiti uslovi privredivanja i dohodovanja produkuju različite osnove sticanja dohotka i različite kvantume stvorenog i raspodeljenog dohotka sa negativnim implikacijama na tržišnu konkurenciju i jedinstveno tržište. Sektorski dispariteti i distorzije su evidentni u korist grana, grupacija i privrednih jedinica koje stiču ekstra dohodak (po osnovu monopola, rente, cena i sl.).41 Drugi, pak, sektori, koji su defavorizovani u tržišnoj konkurenciji, koji ne eksploatišu posebne rente, monopole i dr. pogodnosti i koje trpe talase inflatornih udara, u pravilu ostvaruju ispod prosečni dohodak. U takvim uslovima privređivanja i dohodovanja, poreska politika sa različitim fiskalnim zahvatanjem eliminiše inegalitete i niveliše startne pozicije grana, grupacija, sektora i privrednih jedinica u ekonomskom delanju.

U finansijskoj literaturi poznata su dva modela oporezivanja u funkciji ujednačavanja uslova privređivanja, očuvanja integriteta dohodovnih odnosa, osiguranja zdrave ekonomske konkurencije i zaštite jedinstvenog tržišta: ex ante model oporezivanja ili a priori metod fiskalnog zahvatanja (odnosno anticipativno oporezivanje) i ex post model oporezivanja ili a posteriori metod fiskalnog zahvatanja (odnosno dekurzivno oporezivanje). U suštini ex ante metod oporezivanja reprezentuje metod fiskalnog zahvatanja poslovnih fondova unapred (anticipativno) i nezavisno od ostvarenog dohotka.

Oštrijim fiskalnim zahvatanjem (po osnovu uvećanih poreskih stopa i reduciranih poreskih beneficija) blokiraju se potencijalne mogućnosti eksploatacije pogodnosti i prednosti u sistemu privredivanja, koje se manifestuje kroz realizaciju ekstra dobiti.

Progresivnim poreskim zahvatanjem “oduzima” se stečeni ekstra dohodak, koji se posredstvom ekonomskih transfera u pravilu redistribuira u korist defavorizovanih segmenata društvene reprodukcije. Time se u osnovi, ublažavaju posledice ekonomske neujednačenosti u smislu egalizacije startnih pozicija u uslovima privređivanja.

Za razliku od ovog modela oporezivanja, ex post model oporezivanja očituje se u riskalnom zahvatanju ostvarenog dohotka na kraju poslovne godine. Stoga je ovaj model oporezivanja efikasniji u eliminisanju ekonomskih inegaliteta. Progresivnim fiskalnim zahvatanjem redukuje se raspoloživi dohodak privredne organizacije, koji je rezultat eksternih faktora. Međutim, progresivno oporezivanje ostvarenog dohotka u praksi je, po pravilu, destimulativno budući da en bloc pogađa poreske obveznike. Valja, stoga imati u vidu, prilikom odmeravanja poreske presije, da celokupan dohodak nije samo rezultat eksternih činilaca već i delanja radnog kolektiva (tehničko-tehnološke inovacije, produktivnost rada. kadrovi, organizacija, radno zalaganje, uštede, racionalizatorstvo i dr.). Usled toga, u praksi se potvrđuje efikasnost i prednost kombinovanog modela oporezivanja sa progresivnim i proporcionalnim fiskalnim stopama. Naime, distinkcija programiranog (prosečnog) dohotka od ekstra dohotka u ukupno ostvarenom dohotku označava manevarski prostor za primenu progresivnog i proporcionalnog modela fiskalnog zahvatanja. Progresivnim zahvatanjem ekstra dohotka i proporcionalnim zahvatanjem programiranog dohotka u kombinaciji realizuju

41 A. J. Aurbach i L. J. Kotlikoff, Dvnamic Fiscal Policy, Cambridge University Press, Cambridge, 1987.

161


se simultano dve pogodnosti: prvo, proporcionalnim oporezivanjem stimuliše se radni kolektiv u pravcu stvaranja većeg programiranog (prosečnog) dohotka i, drugo, progresivnim oporezivanjem ekstra dohotka sprečava se derogiranje uslova privređivanja i raspodele prema radu (jer se zahvata deo dohotka koji nije rezultat rada). Međutim, u praksi se realizuje i deo ekstra-dohotka koji nije uvek rezultat delovanja eksternih faktora već efektuiranja iznadprosečne produktivnosti rada, nove tehnologije, inovatorstva, racionalizatorstva, rada u trećoj smeni, kadrovske opremljenosti i nove organizacije rada. Imperativno je, stoga, deo ekstra-dohotka (obično između 1/6 i 1/5) izuzeti od progresivnog oporezivanja i staviti ga na raspolaganje radnom kolektivu za stimulativno nagrađivanje izuzetnog radnog zalaganja ili za proširenje materijalne osnove rada. No, pogrešno je celokupan ekstra dohodak izuzimati od poreskog udara, kakav je slučaj danas u nas pri oporezivanju sektora preduzeća.

Ekstradobit može biti rezultat određene politike cena. U tom svetlu, porez na promet može da zahvati deo akumulacije koja je uslovljena visokim cenama i na taj način da izvrši transfer neekonomskog sticanja akumulacije u korist budžeta iz koga moga da se regrutuju transferi u korist defavorizovanih ekonomskih segmenata društvene reprodukcije. Porez na promet, u tom kontekstu, može da deluje preventivno i da svojim stopama parališe nastojanje ekstradobiti.

No, kada se ekstradobit već ostvari (usled uticaja tržišta uz kombinaciju neekonomskih faktora neravnopravnosti ekonomskom položaju) instrument poreza na promet treba kombinovati sa porezom na dobit (proporcionalan porez na dohodak i dopunska progresivna stopa “surtax”).

Politika stopa treba da bude osnovna poluga preko koje se pušta u dejstvo mehanizam poreza na promet radi uticaja na izjednačavanje uslova privređivanja. Porezom na promet može se zahvatiti ekstradobit onih proizvoda kod kojih je ona sadržana u ceni dotičnog proizvoda koji se prodaje, odnosno traži. Tako ujednačavanje teži ostvarenju ravnomerne raspodele fiskalnog tereta.42 Fiskalnom intervencijom se može ostvariti nova raspodela fiskalnog tereta ili ublažiti postojeća raspodela, što ima za cilj izjednačavanje dohotka građana. U tom slučaju dolazi do primene tzv. teorije filtra43, koja ima odlučujuću ulogu u preraspodeli. Ovim putem vrši se redukovanje nivoa ličnih dohodaka putem povećanja stopa fiskaliteta i sniženja stopa slabijim dohocima. Filtrom se crpe viškovi dohotka oštrijim fiskalnim zahvatanjem i preraspodeljuju u korist defavorizovanih dohodaka posredstvom socijalnih transfera.

U okviru dejstva fiskaliteta na jedinsteno tržište, od posebnog je značaja cirkulacija roba i usluga regionalnog i interregionalnog karaktera. U našim uslovima, medurepublička robna razmena se izuzetno smanjuje tokom roba izvan republičkog odnosno pokrajinskog prostora. Više od 2/3 proizvodnje roba i usluga realizuje se u granicama sopstvenog republičkog, odnosno pokrajinskog prostora. Razumljivo je da su fiskaliteti doprineli razgrađivanju jedinstvenog jugoslovenskog tržišta. U ekstremnoj konsekvenciji, neharmonizovana fiskalna struktura i neunificirani 42 Prof. dr M. Matejić, Društveni prihodi, Beograd, 1967. godina, str. 58.43 Ibidem, str. 59. (Teorija filtra predstavlja oštro zahvatanje visokih dohodaka i njihovu redistribuciju

putem socijalnih transfera u korist nosilaca niskih dohodaka. Preraspodelom dohodaka putem preraspodele fiskalnog tereta dolazi se do izjednačavanja dohodaka.)

162

Fiskalna strategija

fiskalni paramteri poreza i doprinosa iz dohotka, poreza i doprinosa iz ličnog dohotka, i posebnog poreza na promet doveli su do funkcionisanja osam različitih fiskalnih sistema sa negativnim posledicama na planu uslova privređivanja, dohodovnih odnosa i tržišne konkurentnosti. Dispariteti u strukturi i elementima poreza i doprinosa, po pravilu, negativno se ispoljavaju kroz nejednak pritisak na cene, distorzije uslova konkurencije, neekvivalentne ekonomske odnose na tržištu i regionalno prevaljivanje fiskalnih tereta. Regionalno neadaptivna politika poreza i doprinosa, po pravilu, inauguriše poznati fenomen prevaljivanja

“fiskalnog snopa”, s obzirom da teret poreza i doprinosa uvek ne ostaje konačno na ekonomskim subjektima i područjima gde je inicijalno rasporeden već se kroz međuregionalne ekonomske tokove i mehanizam cena vrši njegova kontinuelna difuzija. Pre njegovog krajnjeg “smirenja” dolazi do regionalnog “izvoza” ili

“uvoza” poreza i doprinosa, pri čemu se glavne transmisije prevaljivanja ostvaruju kanalima interrepubličke i interpokrajinske razmene roba i usluga. Pomeranje tačke lokacije poreza i doprinosa (“smirenje” fiskalnog tereta) i tzv. incideca u sklopu prevaljivanja fiskalnih tereta, dakle, indukuje nejednake uslove privređivanja, distorzije u uslovima konkurencije, zatvaranja parcijalnih tržišta, disparitete u sticanju dohotka itd. Na tržištu se stalno nepokrivenom tražnjom efekti poreza i doprinosa, koji pogađaju privredu, relativno brzo procesom prevaljivanja prenose na cene, smanjujući reproduktivnu i akumulativnu sposobnost privrede i reprezentujući ozbiljnu pretnju ravnomernoj cirkulaciji roba i usluga po pojedinim regionalnim tržišta u jedinstvenom jugoslovenskom prostoru. Potrebno je, stoga, eliminisati protektivne i diskriminatorske fiskalne efekte koji remete uslove privređivanja, dohodovanja i konkurencije (radi podsticaja slobodne cirkulacije roba i usluga i mobiliteta faktora proizvodnje na jedinstvenom jugoslovenskom tržištu) unificiranjem fiskalnih parametara, harmonizovanjem fiskalne strukture, koordinacijom fiskalnih odluka i sinhronizacijom fiskalnih akcija društvenim dogovaranjem i samoupravnim sporazumevanjem.

163

4. FISKALNI EFEKTI NA POTROŠNJU I CENE

U teorijskim rekonsideracijama deficitarno finansiranje u korelaciji je sa finalnom potrošnjom i cenovnim mehanizmom. U suštini, elaboriranje budžetske poiitike sa anticipiranim, ex ante ugradenim deficitom reflektuje anticipiranu javnu potrošnju sa upumpanom dodatnom kupovnom snagom kanalima finansiranja funkcionalnih, investicionih i transfernih budžetskih rashoda. U stvari, segmetnacija deficitarno naduvane javne potrošnje involvira, po prirodi alokacije resursa budžetskog deficita, nadima investiconu potrošnju (privrednim i neprivrednim investicijama budžetskih institucija) i ličnu potrošnju (ličnim rashodima budžetske klijentele i socijalnim potporama iz budžeta), mada se i u ekonomskim transferima (regresiranje i premiranje cena) podržavaju pojedini segmenti finalne potrošnje.

Poresko finansiranje budžetskog deficita aposteriornim rastom fiskalnog opterećenja, u suštini vodi eskalaciji kalkulativnih troškova nosilaca fiskalnih obaveza. U uslovima bitisanja relativno neiskorišćenih proizvodnih kapaciteta i relativno stagnantne stope radnog produktiviteta porast jediničnih troškova proizvodnje dodajnim tiskalnim opterećenjem, u pravilu, kontrabalansira se porastom cena, involvirajući troškovnu i inflatornu spiralu. Anticipirani budžetski dezakvilibrijum, koji je ex post pokriven fiskalnim resursima, retroaktivno restauriše inflatornu pukotinu.44 U tom kontekstu, svejedno je o kojim se fiskalitetima radi, jer i neposredni i posredni fiskaliteti, u krajnjoj instanci, vode nominalnim uskladivanjima pokretom cena. Neposredni fiskaliteti (porez na dohodak i porezi iz ličnih dohodaka), redukujući raspoloživi dohodak i umanjujući samofinansirajući tok investicija, sankcionišu kontrabalansiranje agraviranih troškova cenama, reprogramiranje dospelih fmansijskih obaveza, “socijalizaciju” gubitaka i prevaljivanje dodatnog fiskalnog opterećenja cenovnim fluktuacijama. Posredni fiskaliteti (porez na potrošnju i carina), inkorporirajući se u prodajnim cenama fiskalnih roba i usluga, produkuju ad hoc porast cena i troškova života. Porast troškova života implicira porast ličnih dohodaka u funkciji zaštite životnog standarda.

Valorizacija ličnih dohodaka indeksom rasta troškova života vodi neposrednom rastu ličnih dohodaka mimo rasta produktivnosti rada, sa ponovno iznudenim pritiscima na jedinične troškove, koji se iznova kontrabalansiraju porastom cena. Prema tome, porast neposrednih i posrednih fiskaliteta u aktuelnim stagflacionim uslovima ne vodi obuzdavanju inflacije tražnje, već produkciji inflacije troškova, koja se u drugom krugu ili konvertuje u inflaciju tražnje ili koegzistiraju u kauzalitetu.

Zajmovno finansiranje budžetskog deficita u osnovi redistribuira i transformiše društvenu akumulaciju i potrošni sadržaj. Dimenzioniranje javne potrošnje zajmovnim finansiranjem budžetskog deficita redukuje akumlacioni 44 B. P. Herber, Modern Public Finance: The study of Public Sector Economics, Richard D. Irwin,

Homewood, 1971. str. 502-504.

164

Fiskalna strategija

potencijal u momentu monetizacije javnog duga. Inverzno, demonetizacija javnog duga restituiše nivo štednje, doduše u eradiranoj formi u inflatomim uslovima privređivanja. Međutim, deficitarno alimentiranje budžetske investicije u privredi i deficitarno finansirane intervencije u privredi (dotacije, subvencije, premije, regresi i kompenzacije)45 u suštini ne reprezentuje supstancu čiste javne potrošnje, budući da su investicioni i transfemi budžetski resursi predestinirani ekonomski subjektima za alimentiranje potreba povišene reprodukcije. Fiskalni pritisak javlja se tek u momentu amortizacije javnog duga, tj. u periodu podnošenja javnog tereta zajmovno zatvorenog budžetskog deficita iz prethodnog vremena. U tom kontekstu, zajmovno finansiranje deficita samo je odloženi efekat na cene, koji se kao bumerang vraća s rastućom fiskalnom presijom u funkciji otplata dospelih anuitetnih obaveza. Stoga, zaduživanje u jednom (prethodnom) periodu tendira inflaciju u dmgom (narednom periodu). No, rekompenzirani budžetski deficit iz minulog perioda resursima javnog duga sa ad hoc inflatomim efektima na cene u sledećem periodu nastupa automatski i linearno sa otplatom javnog duga monetarnim resursima.

Konačno, monetamo finansiranje budžetskog deficita ubrizgavajući dodatnu kupovnu snagu u punktove javne potrošnje, uklapa se u monetarnu ekssilikaciju inflacije tražnje, čak i pri harmonizovanom odnosu globalne tražnje i realne ponude. Generisanjem efektivne tražnje monetamom kreacijom, budžetsko deficitarno finansiranje produkuje inflatomu pukotinu koja se zatvara pokretom cena. Restauriranje ekonomskog ekvilibrijuma realizovano je korekturom cena ex post na principu ergodičnog balansiranja. Kontinuirani pritisci na monetame dirke u politici deficitarnog finansiranja javne potrošnje utapa se nadalje u trigonometrijsku reinterpretaciju ekonomskih ciklusa u skladu sa eksplozivnim eskaliranjem cena. Povećava se stepen inflacioniranosti, budući da se u uslovima inflatome neravnoteže kumuliraju inflatomi efekti inflacija inflacije ili inflatorna lavina, odnosno inflatorno sufinansiranje. U tom kontekstu, sa stanovišta stabilizacione politike, budžetski imperativi okreću se politici suficitarnog finansiranja, u funkciji imobilizacije viškova i sterilizacije likvidnog disponibiliteta. Inverzno observirano, deficitamo alimetniranje javne potrošnje u usiovima deflatomih tendencija restituiše likvidni potencijal i generiše efektivnu tražnju, što u uslovima finog naučnog doziranja i kontrolirane monetame ekspanzije ne vodi inflatomom rastu cena.

4.1. Fiskalni efekti na cene

Porezi, u pravilu, utiču na relativne cene i na relativne troškove, favorizujući potrošnju na štetu štednje povećanjem troškova budućeg dohotka i ne favorizujući dokolicu na štetu rada. Porez na dohodak fizičkih lica prevaljuje se.na štednju i na budući dohodak koji “stvara” racionalno alocirana štednja po proizvodnim punktovima. Progresivno oporezivanje ličnih dohodaka i zarada, prema tome, reflektuje fiskalnu penalizaciju štednje. Porez na dobit preduzeća, isto tako, pogađa individualnu privatnu štednju:jedan put kada se štednja ulaže u kupovinu akcija

45 A. Barrere, Economie financiere, Tom II, Dalloz, Paris, 1971, str. 366-367. i 367-377. i V. Vinay, Epargne, fiscalite, developpement, A. Colin, Paris, 1968, str. 5-57.

165


preduzeća, koje odbacuje neredistribuirani profit na koji se plaća porez iz dobiti korporacija i drugi put kada se plaća porez. Porez na višak vrednosti u kapitalu tržišna kapitalizacija rasta budućeg dohotka od aktive reprezentuje, takode, dodajni porez na tokove dohotka, koji je “više puta” oporezivan.46 Konačno, porez na transfer imovine je po prirodi isti kao i porez na “gains en capital” što se tiče efekata na troškove budućeg dohotka u odnosu na potrošnju.

U tom kontekstu, ekonomika ponude stavlja akcenat na redukciju državne (javne) neekonomske alokacije produktivnih kapaciteta uzrokovane javnim rashodima i disparitetom relativnih cena uzrokovanih porezima. s jedne strane, i na preduzimanje mera za efikasno funkcionisanje tržišta koje omogućava privredi da na dugi rok realizuje ritam ekspanzije proizvodnih kapaciteta uz pomoć redukcije poreza, koja, preko primarnog efekta na nivo relativnih cena, doprinosi povećanju ponuda kapitala i rada, štednje i investicija, i proizvodnje bez rasta inflacione presije. U uslovima snažnog fiskalnog podržavanja štednje, formiranje bruto fiksnog kapitala i zaposlenosti (rada) u funkciji povećanja proizvodnje, razbijaju se inflaciona jezgra, anuliraju se inflacioni efekti na realne marginalne stope oporezivanja i eliminišu se dekuražirajući efekti inflacionih poreza na štednju i rad. Fiskalna politika inspirisana ekonomikom ponude, pored toga, doprinosi ameliorisanju odnosa kapital/rad, povećanju produktivnosti rada i porastu tražnje radne snage. A sa odbacivanjem relacija deriviranih iz Filipsovih krivih (tj. odnosa izmedu inflacije i nezaposlenosti) i tradicionalnih veza između budžetskog deficita i monetarne ekspanzije u uslovima čvrste kontrole novčane mase i finansiranja deficita povećanim resursima štednje eliminišu se i potencijalne inflacione pukotine, jer se sa obaranjem relativnih troškova štednje i budućeg dohotka politikom smanjenja poreza u sadašnjosti doprinosi povećanju fiskalnih prihoda u budućnosti (po osnovu rasta dohotka) i anuliranju budžetskih deficita (“sami od sebe”).

Porez na dohodak modifikujući relativne cene, utiče na ekonomske izbore između sadašnje i buduće potrošnje i izmedu rada i dokolice.47 Porez na dohodak od rada smanjuje stopu neto nadnica i unosi distorzije u individualnim izborima izmedu aktivnosti podvrgnutih oporezivanja (rad) i aktivnosti fiskalno oslobodenih (dokolica). Smanjenje stope nadnica posle poreza inducira defavorizujući efekat supstitucije i favorizujući dohodni efekat, odnosno smanjenje poreza na dohodak povećava stopu neto nadnica sa favorizujućim supstitucionom efektom i defavorizujućim dohodnim efektom. Većina teoretičara ekonomike ponude, u tom kontekstu, smatraju da aktuelni režim poreza na dohodak smanjuje ponudu radne snage i da efekat supstitucije “prevazilazi” dohodni efekat,48 što se i brojnim ekonometrijskim analizama i empirijski verifikuje.49

46 A. Barrere, Economice financiere, tom I, Institutions financieres, Tom I, Dalloz, Paris, 1972.47 M. N. Woo, FiscaJite, epargne et offre de main-main-d’oeuvre: la theorie et les distorsions effectives,

u D. G. Raboy (Ed.). L’economie de l’offre, Economica, Paris, 1984, str. 123-158.48 J. A: Hausman, lncome and Pavroll Tax policy and Labor Supply, Working Paper, decembar 1980. str.

12., H. S. Rose, What is Labor Supply and do Taxes it?, American Economic Review, maj 1980. str. 171-176.

49 G. F. Break, The lncidence and Economic Effects of Taxation, u A. S. Blinder i dr., The economics of Public finance, The Brookings Institution, Washington, 1974. str. 189-190: M. Koster, Effects of on income Tax on Labor Supply, u Haberger i Bailcy (Ed.), Taxation of income from Capital, The Brookings Institution, Washington. 1969., str. 301-324; M. Boskin, The economics of Labor Supply, u

166

Fiskalna strategija

Porez iz dohotka (koji uključuje dohodak od rada-nadnice, plate ili najamnine, i kamate, dividende i “naknade” od štednje i investicija) unosi distorzije izmedu relativnih cena sadašnje i buduće potrošnje (štednje) i rada i dokolice, degradirajući ekonomsku alokaciju resursa i generirajući društvene gubitke.50 Iz tih razloga, pristalice ekonomike ponude zalažu se za korekciju fiskalne politike u smislu podsticaja štednje na teret potrošnje redukcijom poreskih stopa i povećanjem fiskalnih beneficija sa ‘Teffet de levier”.51

U ekonomiji ponude fiskalna politika ima za cilj (1) da reducira poreze radi stimulisanja formiranja štednje (kapitala) destinirane produktivnom investiranju, (2) da “prikoči” rast javnog rashoda u društvenom proizvodu kako bi se eliminisao budžetski deficit, izaziva “efekat istiskivanja” privatnih investicija na tržištu kapitala, i porast kamatnog opterećenja po osnovu zajmovnog finansiranja javne potrošnje, koji iznuđuje povećanje poreskog opterećenja u budućnosti.

Deficitarno finansiranje javnog sektora generira infiaciju i inflaciona očekivanja posredstvom ekspanzije agregatne tražnje, koja uvećava nivo javne potrošnje izvan “kapaciteta” fiskalnih prihoda i pothranjuje nove fiskalne deficite nezavisno od modaliteta njihovog pokrića (zaduživanje kod centralne banke moncy financing, plasiranje hartija od vrednosti bond financing i inostrano zaduživanje foreign debt.)

Negativne makroekonomske implikacije budžetskih deficita ogledaju se preko neposrednih efekata na podsticanje inflacije, porast troškova servisiranja javnog duga, pogoršanje platnobilansnih pozicija, blokiranje privrednog rasta.

Javno deficitarno finansiranje države, apsorbujući sredstva sa finansijskih tržišta, potiskuje privatnu kreditnu tražnju (crowding out) i sapinje produktivna ulaganja privrede. Apsorbujući blizu 3/4 neto akumulacije (71,6%) budžetski deficit sedam najvećih zemalja OECD u 1983. god., osakatili su potencijal privrednog rasta. U osnovi, budžetski deficiti uslovili su prealokaciju značajnog dela akumulacije od investicionih punktova produktivnog tipa na javnu potrošnju.

Strukturni fiskalni deficiti doprineli su prihvatanju orijentacije na srednjoročnu strategiju konsolidacije u smislu odmerenog pomeranja u strukturi javnih rashoda, limitiranja javnog zaduživanja, sniženja globalnog poreskog tereta, ublažavanja poreske progresije, sužavanja ekonomske uloge javnog sektora i postepenog retbrmisanja poreskog sistema. Pomeranje tržišta fiskalne politike sa kratkoročnog delovanja na agregatnu tražnju, na srednjoročno delovanje na

Cain i Watts (Ed.), Income Maintenance and Labor supply: Econometric studies, Academic press, N. York, 1973. str. 163-181. i J. A. Pachman, Federal Tax Policy, The Brookings Institution, Washington, 1977. str. 92.

50 H. S. Rosen, Tax Illusion and the Labor Supply of Married Women, Review of Economics and Statistic, maj 1976. str. 167-172., J. O. Neil, Family Issues in Taxation, u “Taxing and the Family American Enterprise Institute for Public Policy Reserach, Washington, 1981. str. 8., G. M. von Fustenberg (Ed.), Social Security Versus private Saving, Ballinger, Cambridge, 1979. str. 36-39; M. J. Boskin, Taxation, Saving and the rate of interest, Journal of Political Economy, april 1978. str. 53-57. i J. Pechman (Ed.), What should be Taxed: Income or Expenditure, The Brookings Institution, Washington, 1980. str. 1-48.

51 D. F. Bradford. The Economics of Tax Policy Towards Savings, u G.M. Von Furstenberg (Ed.). The Fovemment and Capital Formation, Ballinger, Cambridge, 1980. str. 11-68; G. Fromm (Ed.), Tax lncentives and lnvestment Spending, The Brookings Institution, Washington, 1970. str. 8-11.

167


agregatnu ponudu po formuli ekonomske ponude uslovljeno je imperativima oživljavanja ekonomske aktivnosti.

4.2. Politika cena: kejnzijanska i monetaristička analiza

1. Kejnzijanci u osnovi smatraju da je privredni sektor nestabilan, dok monetaristi smatraju da je privredni sektor stabilan (pod uslovom da nestabilna stopa rasta novčane mase ne provorica poremećaje).52 Nestabilnost privatnog sektora po kejnzijancima je uglavnom izazvana promenama marginalne efikasnosti investicija, mada u suštini egzistiraju mnogi faktori koji izazivaju promene agregatne tražnje. Monetaristi, medutim, smatraju ukupnu tražnju rezultantom stabilne tražnje novca i nestabilne ponude novca. Po njima, privredni sektor je stabilan iz razloga što je tražnja novca u datom sektoru stabilna. Stoga, nestabilnost uglavnom ekspliciraju fluktuacijama novčane mase. Prema tome, polemike monetarista i fiskalista o stabilnosti privrednog sektora uglavnom zavise od toga, da li se promene efektivne tražnje ekspliciraju promenama novčane mase ili promenama marginalne efikasnosti investicija (Mayer)53 i da li se respektuje vremenski period koji je potreban da se u uslovima privrednih poremećaja uspostavi stabilitet privrednog sektora (Andersen).54 Veza izmedu stabilnosti privrednih sektora i kvantitativne teorije novca nije potpuna niti čvrsta.55

Naime, fiskalista bi morao da smatra da je privredni sektor stabilniji nego što pokazuju analize oscilacija društvenog proizvoda i da, stoga, zaključi da mere fiskalne politike u poremećenim uslovima beleže destabilizacione efekte isto onako kao što i monetarna politika u datim uslovima ne vodi stabilizaciji. Takav stav u osnovi nije u suprotnosti sa osnovnim postavkama fiskalizma, odnosno kejnzijanskom teorijom. U tom slučaju, ekonomista može da veruje u postavku da je privredni sektor stabilniji, iako po ubeđenju nije monetarista. Monetaristu je, doduše, prosto nemoguće ubediti u postavku kejnzijanaca o nestabilnosti privrednog sektora. Kejnzijanski modeli, po Brunneru,56 naglašavaju nestabilnost privrednog 52 U celini, svi kejnizajnci ne poriču stabilnost privatnog sektora. Čak i vodeći kejnzijanski ekonometrijski

modeli pokazuju da reagovanje privredne na stohastičke poremećaje nije nestabilno (Lawrence Klein, The State of the Monetarist Debate: Comment, Federal Reserve Bank of St. Louis, Month Review, vol. 55, septembar 1973. st. 11).

53 U stvuri, polemika o stabilnosti privrednog sektora vezana je za osnovnu polemiku o kvalitativnoj teoriji novca, odnosno za pitanje do koje mere se promene ukupne tražnje ekspliciraju promenama novčane mase, a ne promenama marginalne efikasnosti investicija.

54 L. Anderesen, The State of the Monetarist Debate, Federal Reserve Bank of St.Louis, Monthlv Review, Vol. 55, septembar 1972. st. 2-8.

55 E. S. Phelps i J. B. Tavlor, Stabilizing Powers of Monetarv Policy under Rational Expectations. Journal of Political Economv, Vol. 85. 1977, st. 163-140., S. Turnovskv, The Choice of Monetarv Instrument under Altemative Forms of Price Expectations, The Manchester School, Vol. 38. 1980, st. 39-62., D. Cohen i S. Mc Menamin, The Rof of Fiscal Policy in a Financially Disaggregated Macroeconmic Model, Joumal of Money, Credit and Banking, avgust 1978, st. 322-336., Y. C. Park, Some Current Issues on the Transmission Processes of Monetary Policy, Staff Papers, mart 1972, st. 1-45, P. Samuelson, Complementarity-An Essay on the 40th anniversary of the Hicks-Allan Revolution in Demand Theory, Joumal od Economic Literature, decembar 1974, st. 1255-1289., J. Tobin i W. C. Brainard, Financial Intermedianies and the Effectiveness of Monetary Controls, American Economic Review, maj 1963, st. 383-400 i B. Friedman, Crowding out on Crowding in? Economic Consequences of fmancing Govemment Deficits, Brookings Papers on Economic Activity, No. 1978, st. 593-641.

56 K. Brunner, Econometric Models of the Cyclical Behavior. B. Hickman (Ed.), Columbia University Press, prikaz I i II toma, Journal of Economic Literature, No. 3. 1973.

168

Fiskalna strategija

sektora i odbacuju hipotezu o prirodnoj stopi. Implikacije o fundamentalnoj nestabilnosti privrednog sektora određuju aktivistički i intervenicionistički koncept fiskalne politike, budući da je javni sektor neminovno “krajnji stabilizator”. Stoga se u raznim udžbeničkim verzijama kejnzijanske analize tvrdili, da procene ekonomskih kretanja u kratkom roku najviše zavise od kretanja i promena fiskalnih varijabala i dominantna uloga pridaje fiskalnoj politici (Feldstein).57

U ekonometrijskim modelima monetarista ne podržava se kejnzijanska teza o nestabilnosti privatnog sektora, već se empirijski opisuje njegova stabilnost i sposobnost da sam apsorbuje poremećaje i da se sam po sebi i za sebe stabilizuje. Nestabilnost privatnog sektora prouzrokuju uglavnom mere javnog sketora. Pristalice hipoteze o prirodnoj stopi i hipoteze o stabilnosti po pravilu negiraju gledišta iz ugla “javnog interesa” da stabilizaciju obavlja javni sektor i ističu da fluktuacije realnih varijabila zavise od monetarnih impulsa. Međutim, hipoteza o “dominantnom impulsu” već se osporava i negira isticanjem sistematskog kombinovanja alternativnih impulsa. Brunner - Meltzerova analiza kombinovane monetarne i fiskalne politike upravo naglašava ulogu fiskalne politike i ponašanja javnog sektora. Tobin je izneo tvrdnje da autonome promene tražnje i ponude različitih oblika finansijske aktive ograničavaju impulse koji utiču na nivo proizvodnje i nivo cena. No, Tobinov zaključak o mogućnosti nestabilne tražnje novca, koja je, kao doktrina, zamenila koncepciju slobodnih rezervi, negiraju empirijski radovi monetarista, koji negiraju teze o nestabilnosti. Sa stanovišta uključivanja “inflacije troškova” u analizu, problem impulsa i stabilnosti se komplikuje, budući da, različita stanovišta, vode alternativnom tumačenju kretanja cena i nadnica. U tom kontekstu, kretanje cena i nadnica zavisi od stanja na tržištu (stanovište teorije cena), odnosno od delovanja autonomnih sila (stanovište institucionalnih okvira i socioloških faktora). Po prvom stanovištu, kretanje cena i nadnica je pod uticajem transmisionog mehanizma, pri čemu usporavanja u uslovima nasleđene inflacije dovode simultano do porasta cena, povećanja nezaposlenosti i zakašnjenja proizvodnje (Brunner). Po drugom stanovištu, kretanje cena i nadnica ne reaguje na uslove tržišta već na promene institucionalnih okvira i socioloških faktora, koji su van okvira obrazaca reagovanja datih u teoriji cena sa stanovišta inflacije troškova. Gordon58 je, formulišući teoriju inflacije i nezaposlenosti na bazi troškova, empirijski dokazao da troškovi deluju nezavisno od promena uslova na tržištu i od očekivanog kursa politike. Faktor troškova potpuno autonomno odreduje nadnice, nezaposlenost i cene, iako cene i nadnice sistematski reaguju.59

57 M. Feldstein, Tax Incevites, Corporate Saving, and Capital Accumulation, Joumal of Public Economic, Vol. 2, 1973. i Inflation, Specifiction Bias, and the Impact of Interest Patest, Joumal of Political Economy, Vol. 78, 1970. st. 1325-1339. i Inflation Income Taxe. and the Rate od Interest: A Theoretical Analvsis, American Economic Review, decembar 1976, st. 809-820.

58 R. Gordon, Recent Development, in the Theory of Inflation and Unemployment, The Joumal of Monetary Economics, april 1976., Macroeconomics, Little, Brown, Bonston, 1981., Inflation, Flexible Exchange Rates, and the Natural Rete of Unemploymnet, u M. Bailly, Workers, Jobs, and Inflation, Brookings Institution, Washington, 1982., i R. J. Gordon i J. A. Wilcox, Monetarist Interpretations of the Great Depression: Evaluation and Critique, u K. Brunner. The Great Depression: Evalution and Critique, Nijhoff, Hague, 1981.

59 K. Brunner, The Demand and Supply of Inflation, Journal of Law and Economics, Septembar 1971. st. 18.

169


Hipoteza o stabilnosti privatnog sektora, po Frischu, bitna je odrednica monetarizma, koju rado prihvataju svi monetaristi (Mayer, Friedman, Brunner, Meltzer i Laidler),60 budući da monetaristi uopšte veruju u inherentnu stabilnost privrednog sektora pod uslovom da je prepušten samom sebi i da je zaštićen od nepravilnog monetarnog rasta.61 Monetaristička teorija principijelno se razlikuje od kejnzijanizma upravo po tome što monetaristi veruju da ekonomski sistem pokazuje tendenciju da konvergira ka ravnoteži svojih realnih varijabala. Medutim, hipoteza o stabilnosti, tvrdi Leijonhufvud,62 pre spada u iskaze o pretpostavkama na kojima se bazira teorija, nego u iskaze na kojma se bazira model. S druge strane, tendencijsko konvergiranje privrednog sektora ka tački ravnoteže ne inkorporira stabilnost procesa prilagodavanja i strukturu odgodenosti sistemskih varijabala karakterističnih za teoriju konjunkture Hicksa i Samuelsona. Čak i tipično monetaristički model Laidlera, koji uključuje strukturu odrodenosti (preko adaptivnog procesa predvidanja inflacije), jednačinu novčanog tržišta i jednačinu proširene Filipsove krive (parametrima predvidanja), pokazuje da promena stope ekspanzije novčane mase ili predvidene stope rasta realnog bruto nacionalnog dohotka pri punoj zaposlenosti prouzrokuju ciklična kolebanja. I, ako promene egzogenih varijabala u monetarističkom modelu indukuju ciklične fluktuacije, otkud onda verovanje savremenih monetarista u inherentnu stabilnost privrednog sektora i ubedenje u nepoželjnost kontraciklične politike u odnosu na tzv. koncepciju “kumulativnog procesa” starije monetarističke škoie Wicksella, Mvrdala i Hayeka.63 U Wicksell-sovom modelu, tzv. kumulativni proces može biti stabilan samo ukoliko sadrži mehanizam autokorekture; u protivnom, poremećaj između tržišne kamate i prirodne kamatne stope inicira seriju povećanja izdataka i inflacije, koja dovodi do stagnacije usled novonastalih razlika u kamatama.64 U Hauckovoj teoriji konjunkture kumulativni proces je nestabilan usled čega nastaju promene u realnom sektoru privrede i inflatorni procesi. Ekspanzija kredita, koja indukuje porast novčane mase, utiče na smanjenje tržišne kamatne stope u odnosu na prirodnu kamatnu stopu pri datoj ravnoteži između dobrovoljne štednje i planiranih investicija. Kreiranje novca preko emitovanih kredita za kupovinu investicionih dobara indukuje inflatorne efekte i promene realnog sektora (preko porasta relativnih cena investicionih dobara u odnosu na potrošna dobra, pojave prekomerne tražnje na tržištu rada, opadanja proizvodnje potrošnih dobara i porast novčanih nadnica).65

60 M. Friedman, The Role of Monetary Policy, American Economic Review, Vol. 58. 1968. st. 1-17; K. Brunner i A. Meltzer, An aggregative theory for a closed economcy, u J. L. Slein, Monetarism, North-Holland, Amsterdam, 1976, st. 69-103. i D. Laidler, An Elementary Monetarist Model of Simultaneous Fluctuations in Prices and Output, H. Firsch, Inflation in Small Countries, Lecture Notes in Economics and Mathematical Systems, Springer-Verlag, 1976, st. 76.

61 T. Mayer, The Structure of Monetarism, Kredit und Kapital, No. 2. 1975. st. 204.62 A. Leijonhufvud, Schools, revolutions and research programmes in ecoomic theory, u S. J. Latsis.

Methods and Appraisal in Economics, London 1976, st. 65-99.63 K. Wickell, G. Mvrdal i F. A. Hayek su umesto hipoteze o stabilnosti koristili termin “kumulativni

proces” koji počiva na pretpostavci da je monetami sektor privrede nestabilan, jer se sistem udaljava od ravnoteže pri postojanju razlike između realne i tržišne kamatne stope usled serije promena izdataka i promena cena.

64 T.M. Humprhey, Interest Rates, Expectations, and the Wicksellian Policy Rule, Atlantic Economic Jourlan, Vol. 1976. st. 9-20.

65 Ph. Cagan, The Monetary Dynamics of Hyperinflation, u M. Firedman (Ed.); Studies in the Quantiy Theorv of Money, Chicago, 1956., Changes in the Cyclical Behavior of Interest Rates, Review of

170

Fiskalna strategija

I, ako sklonost štednji u tački ekspanzivnog procesa (u kojoj tržišna ekonomija počinje da se povećava) ne pokazuje tendenciju rasta onda je potrebno dodatno kreiranje novca (ubrzanje ekspanzije novčane ponude), odnosno permanentno kreiranje novca po rastućoj stopi da bi se kumulativni proces održavao (Frisch). Bronfenbrenner insistira na pravljenju razlike između stabilnosti i nestabilnosti u procesu opisivanja funkcija. I da bi pokazao datu razliku, Hicksov model IS-LM u prostoru (Y,r) sa parametrima pomeranja (t i Et) ispisuje na sledeći način:

1 0

2

. : . ,

. : , ,

Kriva IS r a bY et za a b

Kriva LM r Y E zat

t t t

= − + >= + + < <α β α α β 00

Rešavanjem po Yt i po Rt, Bronfenbrenner je dobio makrostatički stabilno rešenje:

Ya c E

b

ra c b E

b

tt t

tt t

=−( ) + −( )

+

=+( ) + +( )

+

αβ

β αβ

iako su vrednosti Y, i r, za stabilnu ravnotežu nestalne, pogotovu ako su članovi greške (et i Et) u negativnoj, odnosno pozitivnoj korelaciji. Monetaristi u osnovi smatraju da se uočena nestabilnost privrede može uglavnom pripisati promenjivosti novčane mase. Međutim, Modigliani iako ne tvrdi da je stabilnost novčane mase bila glavni uzrok ekonomske nestabilnosti, pokazuje da ne postoji osnova za primedbu monetarista da se posleratna nestabilnost u SAD može pripisati monetarnoj nestabilnosti, jer se periodi najveće nestabilnosti poklapaju sa periodima relevantne monetarne stabilnosti.66 Stabilnost novčane mase, nije dovoljna da bi se smatrala izvorom stabilne privrede, upravo iz razloga postojanja egzogenih poremećaja.

Monetaristi u pravilu sumnjaju u kejnzijanske dokaze o nestabilnosti privrednog sektora i obrazloženje o potrebi dugotrajnog delovanja fiskalne politike, i zato su, pomoću testova, koji se odnose na beznačajnost multiplikatora i nepromenjivost brzine opticaja novca, krenuli u protivnapad na fiskaliste, koji su Modigliani i Ando ubrzo pokazali bezvrednim.67 U pomoć priskaču Andersen, Carlos i Jordan koji izračunavaju multiplikator pomoću jednačina “reduciranog oblika modela”, uspostavljanjem odnosa između promene dohotka i tekućih i kasnijih promene “neke” odgovarajuće veličine novčane mase i budžetskih

Economics and Statistics, avgust 1966, The Non-Neutrality of Money in the Long Run: A Discussion of the Critical Assumptions and Some Evidence. Joumal of Money, Credit and Baking, jul 1969.

66 F. Modigliani i L. Papademos, Targets for Monetary Policy in the Coming Years, Brookings papers 1/75, st. 141-165 i Monetary Policy for the Cowing Quarters: The Conflicting Views, New England Economic Review, mart-april 1976, st. 2-35.

67 F. Modigliani i A. Andro, The Relative Stability of Monetary Velocity and the Investment Multiplier. American Economic Review, septembar 1965, st. 693-728.

171


stimulansa.68 Napušta se, dakle, izračunavanje multiplikatora iz analitičkog ili numeričkog rešenja ekonometrijskog modela, koji obuhvata relativno mnogo jednačina. I, doista, rezultati testa, u kome se vrednosti novčane mase (M|) i budžetskih rashoda pri punoj zaposlenosti koriste kao merilo monetarnih i fiskalnih stimulansa, ispunili su srca monetarista, jer je uticaj promena novca bio veiiki, a uticaj fiskalnih varijabila mali. Dobijeni rezultati delovali su deprimirajuće na fiskaliste, koji su se odmah okrenuli protiv reduciranih oblika modela s ciljem dokazivanja da su autori koristili “pogrešnu” veličinu monetarnih i fiskalnih mera.69 Pokušaji uskladivanja sada različitih procena monetarista i kejnzijanaca vodili su novim simulacijama. U prvom redu, Modigliani i Ando70 su pokazali da metod reduciranog oblika St. Louis modela daje promenjive i nepouzdane procene stvarne strukture sistema čim je dohodak izložen značajnijim poremećajima, koji potiču iz više izvora, a ne samo iz uticaja monetarnih i fiskalnih mera, s jedne strane i pokazali da monetarne i fiskalne varijabiie u malom opsegu objašnjavaju promene dohotka, s druge strane. Kritiku nepouzdanosti i promenljivosti procena nastavio je O’Neil i dokazao da različiti metodi procene očigledno precenjuju potrošnju i potcenjuju monetarne multiplikatore, budući da je nepouzdanost procena rezultat multikolinearnosti i velike rezidualne varijante. Koristeći koeficijente, iz modela MPS, kao odgovarajuće koeficijente rekacije, Modigliani je, u uobičajenom statističkom testu, pokazao da sve različite procene muitiplikatora potrošnje nisu protivurečne. Uporedivanjem jednačine reduciranog oblika modela (prilagođeni prvobitno upotrebljenom u St. Louis modelu) sa jednačinom u kojoj su koeficijenti budžetskih rashoda i izvoza ograničeni na izračunate koeficijente pomoću modela MPS (upotrebljenog u okviru pomenutog teksta F), Modigliani je došao do sledećeg rezultata i zaključka: (1) manje su greške pri korišćenju koeficijenta reduciranog oblika modela, ali, u proseku, one su, ipak, veće od grešaka pri korišćenju multiplikatora modela MPS; (2) jednačine reduciranog oblika modela, koji zavise samo od dve egzogene varijable, nepouzdane su za ocenjivanje strukture i vršenje predviđanja, i, (3) upotreba modela St. Louis za predviđanje treba da implicira obaveznu konsultaciju modela MPS radi dobijanja adekvatnog odgovora na pitanje koje koeficijente valja koristiti za budžetske rashode. Sve u svemu, na osnovu teorijskih principa i empirijskih dokaza, može se zaključiti da opredeljenje za konstantnu stopu rasta, novčane mase u nominalnom izrazu, u odsustvu egzogenih poremećaja, u osnovi, vodi stabilnosti privrednog sektora.71 Pri tome, treba imati u vidu da su generatori poremećaja u privredi mnogobrojni

68 L. C. Andersen i K. M. Carlson, A Monetarist Model for Economic Stabilization, Federale Reserve Bank St. Louis, Review, april 1970., st. 7-25. i L. C. Anderesen i J. L. Jordan. Monetary and Fiscal Action: A Test of Their Relative importance in Economic Stabilization. Federal Reserve Bank St. Louis, Review, novembar 1968, st. 11-23.

69 Novodobijeni rezultati bitno se ne razlikuju, iako su budžetski izdaci na punu zaposlenost zamenjeni varijabilom budžetski rashodi za robu i usluge, uključujući i izvoz.

70 F. Modigliani i A. Ando, Impacts of Fiscal Action on Aggregate Income and the Monetarist Controversy: Theory and Evidence, u J. L. Stein, Monetarism, North-Holland. Amsterdam. 1976, st. 17-42.

71 D. Levhari i D. Patinkin, The Role of Money in a Simple Growth Model, American Economic Review, Septembar 1968, st. 713-753., R. Lucas, Equilibrium in a Pure Currency Economy, Economy Inquiry, april 1980, st. 203-220, Th. Sargent, Macroeconomic Theory, Academic Press, N. York, 1979., M. Sidrauski, Rational Choice and Patterns of Growth in a Monetary Economy, American Economic Review, maj 1967, st. 534-544, i N. Wallance, A. Modiglianni - Miller Theorem for Open-Market Operations, American Economic Review, juni 1981, st. 267- 274.

172

Fiskalna strategija

(spoljnotrgovinska razmena, budžetska potrošnja, investicona potrošnja, lična potrošnja, tehničko-tehnološki progres, itd). Novije ideje o privrednoj neravnoteži, kao trajnoj pojavi (Leijonhufvud i Clower), govore o tome da se privreda nalazi u stanju permanentne neravnoteže i da se procesi uravnotežavanja nikada ne završavaju. To znači napuštanje neoklasične sinteze kejnzijanske i klasične ekonomske teorije i vraćanje originalnim idejama Kevnesa. U osnovi ovih ideja leže postavke da neoklasična ekonomska teorija, defmisana IS-LM paradigmom, sadrži iluziju postojanja “Walrasovog idealizovanog svemogućeg ukslađivača koji ekonomske procese vodi uspostavljanju privredne ravnoteže.72

2. Kejnzijanci u procesu determinacije kratkoročnih promena dohotka izuzetnu pažnju posvećuju zbivanjima u pojedinim privrednim sektorima. Nemonetaristi kejnzijanci objašnjavaju kretanje dohotka razmatranjem podsticaja za trošenje (izdatke) u svakom sektoru pojedinačno, jer fluktuacije mogu biti incipirane u različitim sektorima, samo ukoliko je privredni sektor nestabilan. Porast kamatne stope, npr., ima različite efekte na stambenu izgradnju, pa, sledstveno tome, i na proizvodnju, kako u vremenu, kada hipotekarne ustanove nemaju dovoljno likvidnih sredstava (Mayer). Monetaristi, za razliku od kejnzijanaca, obično smatraju da su izdaci determinisani prekomernom ponudom, odnosno tražnjom realne količine novca. Stoga, oni posmatraju ponašanje samo tržišta realne količine novca, kao jedinstvenog tržišta (uz nezanemarivanje svih institucionalnih pretpostavki pri analizi procesa ponude novca). U tome je, dakle, bitna razlika između monetarista i fiskaliteta.73 Kejnzijanci obično smatraju da je tržište kapitala nesavršeno i da je pri utvrđivanju ukupne tražnje bitno poznavanje ukupnog iznosa likvidnih sredstava u svim privrednim sektorima. Pri analizi uticaja monetarnih faktora na nominalni dohodak kejnzijanci teže da saznaju sve relevantne informacije o kamatnim stopama i finansijskim tržištima iz razloga što tvrde da su uslovi dobijanja zajmova jedini kanal delovanja monetarne politike (Mayer). Kejnzijanci plediraju na racionisanja kapitala (zbog nesavršenosti tržišta kapitala) i na analizu novčanih tokova mnogo više nego monetaristi (iako ovi poslednji veći značaj pridaju novcu). Zato je u kejnzijanskom Federal Reserve MT Penn modelu limitiranje kredita jedan od ključnih kanala delovanja monetame politike na dohodak, jer su troškovi zaduživanja jedini kanal dejstva, iako u razvijenom modelu egzistira nekoliko kanala. S druge strane, kejnzijanci pridaju podjednak značaj pojavama u svim sektorima usled neophodnosti državne intervencije u privredi i usled verovanja u činjenicu da inflacija može biti posledica kretanja u pojedinim sektorima (kao sektorska i stmktuma inflacija), a ne jednog opšteg faktora, kako to pišu monetaristi. U procesu izučavanja kratkoročnih promena dohotka monetaristi nisu mnogo zainteresovani za pojedinačne pojave (osim ako ne žele da podvrgnu kritici državne intervencije na finansijskom tržištu, jer se protive ograničenju kamatne stope na depozite kod banaka). Monetaristi

72 0 pregledu savremenih teorija neravnoteže vidi: S. Fisher, Recent Development in monetary Theory, American Economic Review, maj 1975, st. 15-35.

73 J. R. Tanner, Fiscal Policy, and Consumer Behavior, Review of Economics and Statistics, avgust 1979., J. B. Yawitz i L. H. Meyer, An Empiriial test of the Extent of Tax Discounting, Joumal of Money, Credit and Banking, maj 1976, L. Boskin, Txation, Saving adn the Rate of Interest, Joumal of Political Economy, april 1978. i L. Kochin, Are Texas Anticipated by Consumers?, Joumal of Money Credit and banking, No. 6, 1974.

173


nedvosmisleno prave razliku izmedu opšteg nivoa cena (pod uticajem količine novca) od relativnih cena (pod uticajem kretanja u sektorima) i procenjuje ukupne izdatke na bazi promene novčane mase. Jer, povećanje novčane mase mora imati uvek isto dejstvo na ukupni dohodak nezavisno od pretpostavke o fluidnom tržištu kapitala. Samo ukoliko se brzina opticaja novca razlikuje po sektorima, monetaristi su zainteresovani za analizu distribucije novca izmedu sektora (R. Selden)74 ali ne i za analizu dejstava povećanja novčane mase na relativni dohodak pojedinačnih sektora. To proističe iz ubedenja što monetaristi vemju u (1) stabilnost privrednog sektora, (2) nepotrebnost državne intervencije i (3) nenastojanju u utvrđivanju delovanja monetamih faktora na različite sektore.

Tvorci velikih ekonometrijskih modela po pravilu ukazuju na povezanost makroekonomskih kretanja sa pojavama u pojedinim sektorima privrede u smislu da ukupne fluktuacije proističu iz kumulativnih efekata promena i poremećaja u svim pojedinačnim sektorima. Pri tome, problem impulsa po pravilu se koristi za argumentovanje zavisnosti makroekonomskih kretanja od pojedinačnih sektorskih procesa. Nasuprot tome, pristalice manjih modela odbacuju ove eklektične stavove, odnosno implicitno deskripitivističku koncepciju i instrumentalistički pristup (Bmnner, Lukas, Klein i Hickman) kejnzijanca.75 Ovakav stav monetarista proističe iz dominantnog uticaja promene novčane mase na nominalni dohodak, kao osnovnog postulata kvantitativne teorije, shvatanja transmisionog procesa i neuvažavanja ili odbacivanja podsticaja za trošenje; specifičnosti pojedinih sektora i cene kredita, kao merila uticaja monetarnih faktora.76 To, međutim, ne znači da monetaristi, prilikom predvidanja fluktuacija dohotka, ne mogu uzeti u obzir pojedinačne pojave i da smatraju da je racionisanje kapitala potrebno usled nesavršenog tržišta kapitala i da povoljno gledaju na državnu intervenciju, usled neverovanja u stabilnost privrednog sektora.

3. Alternativa nivo cena pojedinačne cene reprezentuje bitnu razliku u stavovima monetarista i fiskalista. Razlika izmedu opšteg nivoa cena i relativnih cena, zavisi od toga da li se nivo cena, kao agregatna pojava, određuje delovanjem, ukupne tražnje i ukupne proizvodnje, ili se posmatra kao ponderisani zbir pojedinačnih cena. U prvom slučaju, razlika je evidentna, jer se zbivanja u određenim sektorima (npr. monopolizacija) odražavaju na relativne cene. Ali, ako se cene povećaju u sektoru x, bez povećanja ukupne tražnje, onda se porast cena prati smanjenjem proizvodnje ili smanjenjem proseka ostalih cena (Mayer). Prema tome, dogadaji u pojedinim sektorima utiču na nivo cena u onom iznosu, u kome utiču na ukupnu proizvodnju. U drugom slučaju, cene se objašnjavaju interakcionim uticajem ponude i tražnje, i politikom cena u pojedinim sektorima

74 R. Selden, The Postwar Rise in the Velocity of Money, Joumal of finance, decembar 1961, st. 483-545.

75 R. Basman. The Brookings Quarter]y Econometric Model: Science of Number Mysticism? u K. Brunner (Ed.), Problems and Issues in Curent Econometric Practice, Columbhus, Ohio, 1972. i R. Lukas, Econometric Policy Evaluation: A Critique, Carnegie-Rochester Conference Serise, tom 1, North-Holland, Amsterdam 1976.

76 F. Hahn, Money and Inflation, Basil Blackwell, Oxford, 1982., R. Jackman, The Economics of Inflation, M. Robertson, Oxford, 1981, K. L. Lahiri, The Econometrics of lnflationary Expectations, North-Holland, Amsterdam, 1981., J. Hudson. lnflation A Theoretical Survey and Synthesis, G. Allen and Unwin, London, 1982. i T. J. Dougherty, Controling the New Infltio, Heath, Lexington Books. Toronto, 1981.

174

Fiskalna strategija

bez zanemarivanja promena ukupne tražnje, koje utiču na krivu tražnju u pojedinačnim sektorima privrede. Fiskalisti, u tom kontekstu, koriste relativne cene, dok monetaristi koriste agregatni pristup nivoa cena. Za ove druge, pojedinačne cene po sektorima ne utiču na opšti nivo cena, osim na relativne cene. Monetaristi, doduše, analiziraju promene količine novca radi utvrđivanja njihovog uticaja na promene efektivne tražnje i razlažu promene ukupne tražnje na promene proizvodnje i promene cena (Carson).77

Monetaristi u osnovi ne prihvataju postavku o inflaciji generisanoj porastom troškova iz razloga što smatraju da je privredni sektor stabilan i da su pojedinačne pojave beznačajne.78 Jer, kada je u pitanju inflacija tražnje porast cena u jednom sektoru treba da izazove smanjenje cena u drugom sektoru kako bi privredni sektor ostao stabilan. Stoga, po makroekonomskim monetaristima ponašanje cena u pojedinim sektorima su bez uticaja na opšti nivo cena, što značajno odstupa od kejnzijanskih shvatanja o nivou cena.79 U kejnzijanskom modelu nivo cena je determinisan ukupnom ponudom i ukupnom tražnjom, koja nije data veličina.80 Za fiskaliste je ukupna tražnja varijabilna, dok je za monetariste ukupna tražnja determinisana količinom novca. Porast cena u sektoru x ne menja ukupnu tražnju, jer ona zavisi od novčane mase. Doduše, porast nivoa cena, povećavajući kamatnu stopu, povećava brzinu opticaja novca. Ali, monetaristi to zanemaruju, jer smatraju da je elastičnost tražnje novca u odnosu na kamatu, niska. Za kejnzijance je novčana masa samo jedan od mnogih faktora koji utiču na tražnju, i stoga, porast cena u sektoru x izaziva smanjenje realne novčane mase, ali utiče na povećanje marginalne efikasnosti investicija u datom sektoru. U osnovi, kejnzijanci zanemaruju dejstva porasta cene dobra x na ukupnu tražnju (0. Eckstein i G. Fromm), budući da je Kevnes smatrao da su cene determinisane stopom nadnica i marginalnom realnom produktivnošću, a ne makroekonomskim faktorima (kao što su količina novca i brzina opticaja).81 Medutim, u poslednjim godinama kejnzijanci uglavnom procenjuju cene na bazi kretanja troškova (a ne na bazi kretanja tražnje) usled dihotomije krive ponude u uslovima pune zaposlenosti (ili usled verovatnog stapanja kejnzijanske i institucionalističke škole)82 iako promene troškova mogu biti uzrokovane promenama tražnje (Cagan).83 No, i pored toga, u polemici između

77 Keith Carson, A Monetarist Model for Economic Stabilization, Federal Reserve Banc of St. Louis, Review, Vol. 52, april 1970, st. 7-25.

78 L. S. Davidson, Inflation, Misinformation and Monetary Policy, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, 6/82. st. 15-26., L. Colmfors, Output, Inflation and The Terms of Trade in a Small Open Economcy, Kyelos 1/83, st. 40-64. i P. A. Vostrikov, Inflacija idei ob inflaciji, Politizdat, Moskva, 1982., st. 19-47, A. N. Philips, Employmnet, lnflation and Growth, Economica, februar 1962. i R. J. Gordon. Recent Developments in the Theory of Inflation and Unemploymnet, Journal of Monetary Economics, april 1976. st. 185-219.

79 K. Carlson, Money, Inflation and Economic Growth, Federal Reserve Bank St. Louis, Review, april, 1980, st. 13-19., J. P. Fitoussi, Inflation, 6quilibre et chomage, Cujas, Paris, 1973. i S. Weintraub, Capitalism, Inflation and Unemployment Crisis, Addison Wesley, 1978., O. Eckstein i R. Brunner, The Inflation Process in the United States, u O. Eckstein. Parameters and Policies in the U.S. Economy, Amsterdam, 1976. i A. Monetesano. La nazione di Illusione monetaria, Rivista di policia economica 11/81, st. 1107-1115.

80 Sidney Weintraub, Keynes and the Monetarists, New Brunwick, N. York, 1973, st. 36-41.81 Densi Kamosky, A Primer on the Consumer Price Index, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review,

Vol 56., juni 1974., st. 7-8.82 W. Nordhous, Pricing in the Trade Cycle, Economic Joumal, septembar 1972, st. 853-884.83 Ph. Kagan, Inflation: The Hydra-Headed Monster, Washington, 1974, st. 20-25.

175


monetarizma i kejnzijanizma, ortodoksni monetaristi ne moraju da prihvate tipičan monetaristički stav, jer mogu da tvrde (iako porast cena proizvoda X u krajnjoj liniji smanjuje cene drugih proizvoda, kratkoročno) da će porast cena delovati na smanjenje njihove proizvodnje, a ne na njihove cene; dok kejnzijanci, isto tako, mogu da prihvate tipično monetaristično gledište, a da ne odstupe od osnovnog kejnzijanskog stava (Mayer).84 Prema tome, razlika izmedu postavke monetarističke teorije u kratkoročnom aspektu (jer sadrži kejnzijanske elemente) u dugoročnom aspektu (pošto usvaja postavke klasične kvantitativne teorije novca) unekoliko vodi konvergirajućim stavovima monetarista i kejnzijanaca.85

U klasičnoj kvantitativnoj teoriji novca cene robe su određene ukupnom količinom novca, tako da ukoliko se količina novca povećava cene robe rastu, s tim što se vrednost novca smanjuje pod uslovom da je količina robe nepromenjena.86 Nastajanje inflatomog procesa objašnjava se, dakle, porastom količine novca u opticaju. lz poznate jednačine razmene ili proširene varijante kvantitativne jednačine proističe da su cene više, ukoliko je veća količina novca u opticaju i/ili ukoliko je veća brzina opticaja novca pri nepromenjenom obimu dobara na tržištu. Prema tome, novac multiplikovan brzinom svog opticaja identičan je opštem indeksu cena multiplikovan obimom transakcija (Friedman), pri čemu se brzina opticaja opservira kao konstantna (kratkoročna). Promene količine novca održavaju se ili u cenama i/ili u količinama proizvoda. Nivo cena je određen monetamim faktorima a realan dohodak, realnim faktorima. Generalni stav monetarista ogleda se u tome što oni smatraju i vemju da su promene novčane mase bazična i primama determinanta promene ukupne tražnje.87 Stoga se inflacija može kontrolisati isključivo regulisanjem novčane mase, jer je samo relativno stabilan monetarni rast reprezentant fundamentalne instrumentalne varijabile u politici ekonomske stabilizacije.88

Novčana masa reprezentuje faktor koji presudno utiče na nivo cena, jer između količine novca i promene nivoa cena postoji stabilna empirijska veza. Međutim, potrebno je praviti razliku između delovanja monetamog rasta na promene u cenama i proizvodnji na kratak i dugi rok. U uslovima nedovoljnog korišćenja proizvodnih faktora povećanje novca na kraći rok izaziva prvo povećanje realne proizvodnje, a potom povećanje cena.89 Na dugi rok, povećanje

84 OECD: Le rL’le de la politique monetaire dans la regulation. L’experance de six grands pays de l’OECD, Paris, 1983. i A. S. Corakis (Ed.), Inflation, Depression and Economic Policy in the West, Mansel Alexandrine Press, Oxford, 1981.

85 E. Fama i E. G. Schwert, Inflation, Interest and Relative Prices, Journal of Business, juni 1979, st. 183-209., B. T. McCallum, Rational Expectation and Macroeconometrie Stabilization Policy, Joumal of Money, Credit and Banking, novembar 1980., st. 716-746., R. C. Fair. An Analysis of the Accurancy of four Moacroeconometric Models, Joumal of Political Economy, avgust 1979., st. 701-718. i R. Lucas, Understanding Business Cycles, u K. Brunner i A. H. Meltzer (Ed.), Stabilization of the Domestic and the international Economy, N. York, 1977.

86 F. Hahnn, Money and Inflation, Oxford, Basil Blackwell, 1982., J. Hicks, Money, Interest and Wages, Oxford, Basil Blackwell, 1982., J. Hudskon, Inflation A Theoretical Survey and Synthesis, London, G. Allen and Unwin, 1982.

87 L.C.Andersen i K.M. Carlson, A Monetarist Model for Economie Stabilization, Federal Reserve Bank od St. Louis, Review, april 1970. st. 7-9.

88 Za razliku od klasične kvantitativne teorije (koja je uticaje novca vezivala samo za cene), monetaristi opserviraju (teorijski i empirijski) uticaj novca na kratak i dugi rok iz razloga što se pedantno bave ispitivanjem ponašanja agregatnog nivoa i na dugi rok.

89 Smanjenje količine novca na kraći rok provocira opadanje realnog proizvoda.

176

Fiskalna strategija

količine novca inducira povećanje opšteg nivoa cena sa skromnim efektom na realni rast,90 budući da rast proizvodnje na duži rok ne zavisi od stope monetamog rasta već od realnih faktora.91 Promene u količini novca na dugi rok, dakle, deluju na privrednu aktivnost (društveni proizvod) uticajem na cene ili/i uticajem na realne parametre proizvodnje. Prema tome, imperativno je potrebno da količina novca raste u skladu sa rastom proizvodnje i stanovništva uvećane za prihvatljivu stopu inflacije kako bi se sprečilo da monetame promene postanu izvor poremećaja u privredi (budući da je jako fluktuiranje cena nepovoljno deluje na stabilnost i privredni rast.92 Privreda po Friedmanu93, ima ugradene mehanizme uravnoteženja u dugoročnom trendu. Državna intervencija, u tom ambijentu, samo pogoršava proces uravnotežnja. I, da ne bi toga bilo, potrebno je državnu intervenciju u potpunosti supstituisati dugorčnim pravilom o kretanju novčane mase u smislu optiranja stabilnog rasta koji treba da supstituiše i diskreciono pravo monetarnih vlasti da odlučuju o promenama količine novca. Medutim, dosta kontroverzno pitanje korelacije inflacije i stope rasta, odnosno zaposlenosti izgleda da dobija definitivan odgovor u smislu da inflacija blokira rast i inducira disproporcije u razvoju.94 Iz tih razloga, sve se više napuštaju stavovi o stimulativnom dejstvu inflacije na privredni rast u korist stavova koji dokazuju da inflacija vodi privrednoj retardaciji usled posledica slabog vodenja ekonomske politike i nemogućnosti efikasne kontrole cena i nadnica. Prednost, stoga, valja dati privrednog rastu, a ne monetarnoj stabilinosti, budući da se u uslovima uravnoteženog razvoja javlja reverzibilan uticaj stope rasta na cene. Samo visoka stopa rasta dovodi do slabljenja inflacionih pritisaka i smirivanja cena, odnosno samo privredna ekspanzija postaje faktor apsorbovanja inflatornih poremećaja i blokiranja rasta cena (strukturalisti i fiskalisti).95

U zemljama u razvoju dugo se smatralo da inflacija dovodi do povećanja akumulacije (kroz sistem preraspodele nominalnih, inflacioniranih dohodaka), povećanja investicione potrošnje (uzajamnim delovanjem principa multiplikacije i akceleracije), preraspodele realne kupovne snage u korist štednje i deficitarnog finansiranja razvoja (sredstvima tzv. prisilne štednje), s tim što visoki novčani dohoci (profit, akumulacija), koji idu sa inflacijom, dovode do rasta investicija, zaposlenosti i proizvodnje.96 Medutim, inflacija redovno vodi opadanju i slabljenju novčanih stimulansa za produktivniji rad, involviranju pritisaka na rast realnih 90 Smanjenje količine novca na dugi rok izaziva ili opadanje ili stabilizaciju cena.91 K. Levalski, Der neue Monetarismums, Wirtschaftsberichte, Creditanstalt Bankverein 3/76.92 A. Curierman, The Relationship between relative Pries and the General Price Levei. A Suggested

interpretation, American Economie review, juni 1979. st. 444-447., Z. Herkowitz, Money and the Dispersion of Relative Price, Joumal of Poiitical Economy, april 1981., st. 328-356., R. W. Parks, Inflation adn Relative Price Variabiiity, Joumal of Policital Economy, februar 1978., st. 79-96 i K. Brunner, A. Curierman i A. H.Meltzer, Staflation, Persistent Unempioymnet and the Permanence of Economic Shocks, Journal of Monetary Economics, oktobar 1980., st. 467-492.

93 Friedman, A Theoretical Framework for Monetary Anaiysis, Joumal of Poiitical Economy, mart-april 1970. i A. Monetary Theory of Nominal Income, Joumal of Politic Economy, mart-aprii 1971.

94 D. S. Komazec: Strategija stabilzacije sistema “Štampa”, Šibenik 1978., st. 285-344.95 E. K. Browning i J. M. Browning, Public Finance and the Price Sysstem, Macmillian, London,

1979., C. Gourieroux, J. J. Laffont i A. Monfort, Rational Expectations Model. Anaiysis of the Soiutions, INSEE, maj 1979. i L. Prosperetti, A Philips Curve for the Italian Economy? A Comment on Modigliani and Tarantelli, Banca Nazionaie del Lavoro, Quarteriy Review, decembar 1981, st. 447-454.

96 Dr S. Komazec, Inflatomi mehanizam i deficitno finansiranje razvoja, Direktor 10/83 st. 51-58.

177


nadnica, eliminisanju tzv. monetarne iluzije (računanjem sa realnim, a ne sa nomilanim dohocima), generisanju investicone tražnje iznad akumulacije (praćenju neracionalnom upotrebom kapitala, neefikasnim investicijama i strukturalnim disproporcijama), indukovanju rasta lične tražnje i neracionalne potrošnje, omogućavanju eskalatornog retransfera nominalnog (inflatorno naduvanog) dohotka u javnu potrošnju, slabljenju lzvoza, jačanju uvoznih apetita, podgrejavanju ekspanzije bankarskog kreditiranja i deficitarnog finansiranja potrošnje i razvoja i platnog bilansa, eksternom zaduživanju, i do širenja kumulativnog inflacionog procesa i derogiranja autentičnih tokova novčane akumulacije.97 Rasi inflacije lako posiaje sve više nezavisan od stope rasia i cikličnih kretanja, odnosno sve više autonoman proces samoreprodukujućeg tipa. Pri tome, teško je napaviti distinkciju izmedu bruto inflacije (koja simultano deluje na rast proizvodnje, zaposlenosti) i neto inflacije (koja se svodi na čist rast cena bez rasta proizvodnje i zaposlenosti).98 Uticaj međunarodne inflacije na nacionalnu privredu, koja zavisi od spoljnih činilaca u medudejstvu sa domaćim strukturnim faktorima, uglavnom se odvija sledećim kanalima prenošenja:99 (1) direktan uticaj robe koja je predmet trgovine, (2) promene u tražnji za izvozom zemalja u razvoju po osnovu promene u nivou dohotka trgovinskih partnera i (3) monetarni uticaj na spoljnu likvidnost.

Porast globalne tražnje u razvijenim zemljama dovodi do odgovarajućeg porasta tražnje za izvozom primarnih proizvoda iz zemalja u razvoju i, preko toga, do podsticanja rasta zarada i izdataka u privredi zemlje izvoznice, što, uz datu neelastičnost u ponudi, dovodi do porasta nivoa domaćih cena. Pored toga, cene robe koja je predmet međunarodne razmene u značajnoj meri su određene spolja, tako da porast cena mora direktno da prenosi inflaciju. Povećanje cena uvezenih finalnih proizvoda i reprodukcionog materijala utiče na indeks potrošačkih cena i porast domaćih troškova proizvodnje, pri čemu povećanje domaćih cena dovodi do većeg platnog deficita, iznuduje depresiranje nacionalne valute i poskupljuje iznova uvozne sadržaje.100 Troškovi javnog sektora pri snabdevanju dobrima i uslugama teže da se povećavaju po istoj stopi kao i nivo cena, dok odgovarajući rast poreskih proizvoda zavisi od elastičnosti poreskog sistema prema promenama u nominalnom dohotku koji se znatno razlikuje po niskosti u većini zemalja u razvoju. Poreski prihodi prate promene u dohocima koji se oporezuju sa relativno dugim vremenskim pomakom.101 Na taj način, deficiti budžeta teže porastu u periodu ubrzane inflacije, pri čemu dodatna javna zaduživanja povratno pojačavaju

97 J.A. Trevitick i M. Charles, The Economics of Inflation, Martin Robertson, London 1975., H. Leibenstein, The Inflation Process: A Micro-Behavioral Analysis, American economics Review 2/81, st. 386-373. i M. Eichenbaum, A Rational Expectations Equilibrium Model of Inventories of Finished Goods and Employment. Journal of Monetary Economics, avgust 1983, st. 259-277.

98 D. Jaffee i E. Kleiman, The Welfore Implicatious of Univen Inflation, u E. Lundberg (Ed.), Inflation and Anti-Inflation Theroy, Macmillan, London, 1977, st. 285-307; A. Lukierman i P. Wachtel, Differential Inflatory Expectations and the Variability of the Rate of Inflation. Theroy and Evidence, American Economic Review, septembar 1979, st. 595-609.

99 Posledice inflacije u svetu na zemlje u razvoju (prevod), Finansije 1-2/83, st. 77.100 R. Lucas, Some international Evidence on Output Inflation Tradeoffs, American Economic Review,

juni 1973, st. 326-334., A.M. Okun The mirage of Stedy Anticipated Inflation, Brookings Papers on Economic Activity, No 2. 1971., st. 485-498. i E. Foster. The Variability of Inflation, Review of Economics and statistics, avgust 1978., st. 346-350.

101 P.S. Heller, Uticaj inflacije na fiskalnu politiku zemalja u razvoju, Staff papers, decembar 1980. I V. Tanzi, Inflacija, zastoji u prikupljanju i realna vrednost poreskih prihoda, Staff papers, mart 1977.

178

Fiskalna strategija

domaće posledice inflacije. A to, u krajnjoj instanci, dovodi ili do stezanja domaćih finansijskih sredstava raspoloživih za privatno investiranje uz intenziviranje pomenutih problema koji nastaju zbog promena u strukturi proizvodnje kao reakcija na inflaciju, ili do povećanja domaće novčane mase, davanjem novog vida ispoijavanja domaće inflacije. U pokušaju da objasni inflaciju u zemljama u razvoju, konvencionalna teorija nagiašava uiogu stvaranja novčane mase. Monetaristi dokazuju da inflacija dovodi do previsoke ponude kreiranog novca radi finansiranja budžetskog deficita.102 Inflacija teži samoobnavljanju, jer je budžetski deficit sam po sebi u funkciji stope inflacije: izdaci države rastu sa inflacijom, dok prihodi zaostaju zbog zakašnjenja u ubiranju poreza. Pristalice teorije strukturne inflacije, pak, dokazuju da monetaristički pristup ne uzima u obzir prirodu strukturnih promena svojstvenih procesu razvoja.

Kada se inflacija u poljoprivrednom i industrijskom inputu prenosi preko uvoznih cena, konačan efekat na raspodelu dohotka zavisi od elasticiteta cena tražnje potrošača za raznim kategorijama uvezenih finalnih proizvoda i za domaćom robom sa visokim uvoznim sadržajem.103 I, pošto je cenovni elasticitet nizak, uvoznici prenose više uvozne cene na krajnje potrošače, obezvređujući njihove realne nadnice i čuvajući sopstvene profite. No, i pozitivni efekti investiranja u sektor izvoza i supstituciju uvoza su ograničeni. S druge strane, kada vrednost uvoza raste više od izvoza, reaini gubitak od neto pogoršanja trgovinskog bilansa je u velikoj meri prebačen na račun dohodaka sa realnim nadnicama. Uticaj neposrednog prikopčavanja međunarodnih cena na inflaciju u zemljama u razvoju povezan je i sa sistemom deviznih kurseva. U sadašnjem hibridnom sistemu deviznih kurseva, zemlje u razvoju su prihvatale aranžmane po kojima su njihove valute vezane ili za dolar ili za valute njihovih trgovinskih partnera ili za specijaina prava vučenja ili na korpu valuta. Pri tome, svaka promena u deviznom kursu pogađa zemlje u razvoju, mada su “teži” uticaji promena u cenama prenetim iz zemlje za čiju valutu je vezana njihova valuta. No, i monetarni kanal prenošenja inflacije funkcioniše preko uticaja koji spoljna likvidnost ima na privredu zemalja u razvoju, budući da rast deviznih rezervi dovodi do porasta domaće monetarne baze. Svetska inflacija i politika koju slede razvijene zemlje za obaranje inflacije rađaju posledice na tekućim računima zemalja u razvoju, usled porasta cena njihovog uvoza, nedovoljno kompenzovanog odgovarajućim porastom izvoznih cena, zbog smanjenja obima izvoza i u novije vreme zbog znamog porasta plaćanja po kamatama proistekiim iz rasta svetskih kamatnih stopa. Nekada se govorilo da inflacija erodira vrednost spoijnog duga i da stoga predstavlja srećan dobitak za dužnike. Taj zaključak, međutim, važi sve do trenutka kada kreditori u potpunosti ne anticipiraju inflaciju pri određivanju kamatnih stopa. No, sa rastućom praksom garantovanja revolving kredita, koji pružaju permanentnu mogućnost adjustiranja kamatnih stopa, kreditori brzo prilagođavaju kamatne stope promenama u stopi

102 B.B. Aghevi i M. S. Khan, Vladini deficiti i inflacioni procesi u zemljama u razvoju, Staff papers, septembar 1978.

103 D. F. Gordon i A. Hynes, On the Theory of Price Dynamics, u E. s. Phelps i dr., Microeconomic Foundations of Emplovment and Inflation Theory, N. York, 1970., st. 369-396. I R.E. Lucas, An Equilibrium Model of the Business Cycle, Journal of Policital Economy, Vol. 83, 1975., st. 1113-1144. i M.B. Glejer i L. Leiderman. On the Real Effects od Inflation and Relative Price Variability: Some Emprical Evidence, Review of Economics and Statistic, novembar 1980.

179


inflacije. Nominalne kamatne stope adjustirane za inflaciju,104 odnosno realne kamatne stope su znatno povećane i prouzrokovale su značajan porast plaćanja po kamatama za sve zemlje u razvoju. Kreditori su na taj način rekompenzovali svako moguće smanjenje realne vrednosti preostalog duga. Frapantan porast kamata obeshrabrio je dugoročno pozajmljivanje u tzv. krizi povećanja i uticao na skraćenje dospeća duga, kao i na povećanje tereta njegovog servisiranja.

104 A. Cukierman, Rational Expectations and the Role of Monetarv Policy A Generalization Joumal of Monetary Economics, april 1979., st. 213-229., B. Friedman, Optimal Expectations and the Extreme intormation, Assumptions of Rational Expectations Macromodels, Joumal of Monetary Economies, januar 1979., st. 23-42. i R. J. Shiller, Rational Expectations and the Dynamic Structure of Macroeconomic Models: A Critical Review, Joumal of Monetary Economics, januar 1978., st. 1-44.

180

5. FISKALNI EFEKTI NA ŽIVOTNI I DRUŠTVENI STANDARD

Fiskaliteti po pravilu deluju stimulativno i destimulativno na životni i društveni standard. Povećano fiskalno zahvatanje ličnih dohodaka radnika, radnih ljudi i građana redukuje raspoloživi lični dohodak, koji simultano služi ličnoj potrošnji i ličnoj štednji.105 U pojedinim slučajevima, povećanje poreske stope sa smanjenjem fiskalnih beneficija (olakšica i oslobađanja) eliminiše čak i potencijalnu štednju iz strukture ličnog dohotka, koji se identifikuje sa čistom ličnom potrošnjom. U drugim pak slučajevima pooštrena progresivna fiskalna zahvatanja ličnog dohotka ne samo da isključuju štednju iz ličnih primanja već redukuju i raspoloživa sredstva za ličnu potrošnju. Isto tako, i povećana stopa poreza na promet metodom fiskalne anestezije redukuje lični dohodak i potrošnju. Naime, inkorporisane povećane fiskalne stope poreza na promet u prodajne cene robe i usluga izvlače jedan deo kupovne moći sektora stanovništva u korist javne potrošnje. Povećani porez na promet indukuje porast troškova života i smanjenje životnog standarda. U retroakciji, povećani porez na promet uzrokuje, iznuđuje porast ličnih dohodaka radi zaštite zajamčenog, minimalnog životnog standarda. A povećani lični dohoci u kumulaciji sa povećanim porezom iz ličnog dohotka produkuju porast jediničnih troškova proizvodnje, koji se, u uslovima stagnatne stope radnog produktiviteta, rekompenzuju porastom cena. U osnovi, porez iz ličnog dohotka i porez na promet u kauzalitetu involviraju troškovnu inflaciju sa izvedenim pritiscima na životni standard, pri čemu svaka nova društveno-ekonomska i socijalna zaštita dostignutog nivoa životnog standarda imperativno pada na teret akumulativne i reproduktivne sposobnosti nacionalne privrede, a pogotovu ako se porezi kao i doprinosi) iz ličnih dohodaka prevaljuju na fondove preduzeća, kakav je slučaj danas u SFPJ. Doduše, prealokacija poreza iz ličnog dohotka sa ličnog dohotka radnika na dohodak preduzeća omogućava porast živomog standarda, ali na teret akumulacije. Porez iz ukupnog prihoda je isuviše marginalnog značaja u strukturi poreskih prihoda da bi odigrao tzv. funkciju supstitucije poreza sa jednakim prinosom. No, u celini posmatrano, povećani fiskalni retransfer sredstava u korist sektora DPZ i fondova obezbeđuje finansijske resurse za alimentiranje povećanog društvenog standarda. Naime, povećanjem fiskalnih resursa po osnovu poreza i doprinosa za opštu i zajedničku potrošnju povećavaju se produkcioni kapaciteti javnih dobara i usluga, kao nematerijalnog segmenta životnog standarda. Po pravilu, porast društvenog standarda na teret sredstava životnog standarda je ekonomski ispravnije rešenje u odnosu na porast društvenog standarda na teret društvene akumulacije. No, sa društvenog i socijalnog stanovišta poželjno je da društveni i životni standard rastu komplementamo i u kompatibilnom odnosu iako su materijalne mogućnosti limitirane.105 P. Arestis, The “Crowding-Out” of Privat Expenditure by Fiscal Aciton, Public Finance 1/79, str. 36-

50.

181


U celini posmatrano, povećanje poreza i doprinosa iz ličnog dohotka, poreza na promet, samodoprinosa i poreza na imovinu i prihoda od imovine steriliše ličnu tražnju i redukuje ličnu potrošnju s negativnim implikacijama na nivo životnog standarda. Istovremeno, sa povećanjem doprinosa iz ličnog dohotka i samodoprinosa stvaraju se mogućnosti za povećanje dmštvenog standarda. U uslovima nefunkcionisanja tzv. bmto ličnog dohotka, porast iičnog dohotka, i na toj osnovi, porast poreza i doprinosa iz ličnog dohotka korelativno produkuje porast životnog i drutšvenog standarda. U tom kontekstu, porast ličnog dohotka iznad produktivnosti rada i porast poreza i doprinosa iz ličnog dohotka izvan materijalnih mogućnosti “nadima” porast lične, opšte i zajedničke potrošnje sredstvima akumulativne i reproduktivne sposobnosti udmžegno rada. Izuzetak je porez na promet, kao i samodoprinos; s obzirom da njihov porast neminovno redukuje ličnu potrošnju, odnosno životni standard. Regresivan efekat poreza na promet je evidentan. Rekompenzacioni mehanizmi regresivnog efekta poreza na promet i nejednakog rasporeda opterećenja ličnog dohotka samodoprinosa (naročito između gradskih i seoskih sredina) ispoljavaju se preko ekonomskih transfera u okvim budžetskih rashoda DPZ i socijalnih transfera u okviru društvenih rashoda fondova dmštvenih delatnosti. Ekonomskim i socijalnim transferima štiti se i podržava nivo životnog standarda. Regresiranjem i subvencionisanjem cena vitalnih životnih namirnica i isplatama penzija, dečjeg dodatka, pomoći nezaposlenim i nezbrinutim licima povećavaju se sredstva životnog standarda. Regresiranjem stanarine i gradskog saobraćaja, solidamom stambenom izgradnjom i beneficiranim uslovima potrošačkog kreditiranja dopunski se proširuju potencije rasta životnog standarda. Konačno, sredstvima fonodva zajedničke potrošnje preduzeća, radnih zajednica, namenskim dopunskim sredstvima iz budžeta DPZ, neprivrednim budžetskim investicijama i neprivrednim investicijama dmštvenih delatnosti proširuju se kapaciteti objekata društvenog standarda.

182

6. FISKALNI EFEKTI NA LIKVIDNOST I SAMOFINANSIRANJE

Fiskaliteti u osnovi redukuju likvidni potencijal i samofinansirajući tok investicija. Nametanjem fiskalne presije smanjuje se raspoloživi dohodak ekonomskih subjekata (sektora privrednih organizacija i sektora stanovništva) u funkciji retransfera sredstava za javnu upotrebu.106 Redukcija raspoloživog dohotka automatski involvira redukcioni tok likvidnog disponibiliteta i samofinansirajućih tenzija. Povećani fiskalni transfer dohotka u potrošne punktove javne potrošnje pritiska na stopu likvidnosti i samofinansiranja i uvodi zaduživanje (eksterno) pogođenih sektora. Troškovi upotrebe eksternih (tuđih) resursa padaju na teret još neostvarenog dohotka. U kumulaciji, povećava fiskalna presija sa povećanim zaduživanjem ekonomskih subjekata za više od trostruko opterećuje dohodak (porez + anuitet + kamata). Kreditno zaduživanje verifikuje se kao rekompenzator fiskalnog opterećenja u funkciji nadomeštaja potrebnih likvidnih resursa. Fiskaliteti, u suštini, sterilišu likvidnost u periodu deflatornih tenzija. Fiskalni manevar reflektuje se evidentno kroz povećanje, odnosno smanjenje fiskainog opterećenja (poreske stope). Izuzetak ie porast fiskalnih prihoda u funkciji alimentatiranja javnih fondova za finansiranje investicija, infrastrukture i proizvodnih kapaciteta, budući da se redukovana likvidnost restituiše plasmanima javnih fondova.

U celini, javni rashodi preko budžetskih nabavki robe i usluga, javnih investicija i ekonomskih transfera podižu nivo likvidnosti u privredi. U komplemenciji, i porast fiskalnih beneficija, koncesija, bonifikacija i refundacija, namenskog ustupanja poreza i povećanja budžetskih viškova reprezentante su fiskalnih podsticaja stope rasta likvidnog potencijala i vice versa. U tom kontekstu, valja praviti razliku između bruto i neto fiskalnog opterećenja,107 s obzirom da se po odbitku refundiranih i ustupljenih poreza, povećanih viškova i ekonomskih premija, regresa, subvencija, dotacija, kompenzacija, izvoznih primova, beneficiranih kamata, razvojnih premija i ostalih supsidija i refakcija i socijalnih (penzije, invalidnine, pomoći nezaposlenim i socijalno ugroženim licima) transfera ukupno fiskalno opterećenje redukuje i do 55%, što znači da se globalna likvidnost redukuje za svega 45%. Samim tim, stvaraju se, sa oslobađanjem akumulacije od fiskalnih zahvatanja i detaksijom investicija, nadalje povećava u kumulativu.

106 L. De Wulf, Fiscal Incidence in Deceloping Countries: Survey and Critique. Staff papers 1/75 str. 61131: R. J. Vebula, An Empirical of the “Growding Out” Effect of Fiscal Policy in the United States and Canada, Kyklos 3/78, str. 424-436. i D. Sykes Wilford and W. T. Wilford Fiscal Revenues in Mexico: A Measure of Performance, 1950-1973, Public Finance 1/76, str. \03-115.

107 U Norveškoj. npr., bruto fiskalno opterećenje u periodu 1970-77. god. povećano je od 49,4% u 1977. god. na 52,1% u 1979. god. No istovremeno, povećani su i transferi od 24,5% u 1977. god na 27.8% u 1979. god. tako da je neto fiskalno opterećenje opalo od 24,9% u 1977. god. na 24,3% u 1979. god. Neto fiskalno opterećenje. dakle, iznosi svega 54% od bruto fiskalnog opterećenja društvenog proizvoda.

7. FISKALNI EFEKTI NA ZAPOSLENOST I KVALIFIKACIONU STRUKTURU

Poreski prihodi i javni rashodi u savremenim privrednim sistemima značajni su segmenti fiskalne politike u funkciji povećavanja zaposlenosti i smanjivanja nezaposlenosti. Redukcija fiskalnog opterećenja povećava raspoloživi dohodak, odnosno akumulaciju za aiimentiranje investicionih projekata radi povećanja pro iz vod nih kapaciteta i otvaranja novih radnih mesta. Posebnim fiskalnim pod-sti cajima u nedovoljno razvijenim područjima podržavaju se intencije politike zapo šlja vanja. Fiskainim oiakšicama i oslobađanjima pri projektovanju poreza iz ličnog dohotka privlače se visoko stručni kadrovi za radno angažovanje u pro-storu nerazvijenih regiona i subregiona. Regresiranjem postojećih radnih mesta zapo slenih iz budžetskih sredstava sprečava se porast nezaposlenosti u razvijenim industrijskim zemljama. Posebno se subvencioniše svako novoostvareno radno mesto i dodatna uposlenost. Sa širenjem tzv. javnog sektora (u formi “socijalizacije” pojedinih segmenata društvene reprodukcije) šire se mogućnosti zapošljavanja i sprečava porast broja nezaposlenih. Forsiranjem javnih radova i izgradnje objekata društvenog standarda i ekonomske infrastrukture podržava se nivo zaposlenosti. Sa proširivanjem javnih funkcija države, odnosno društvenih funkcija društveno-političke zajednice, fondova i javnih službi, odnosno društvenih delatnosti pove ća-vaju se potencije politike zapošljavanja. Prekvalifikacijom i dokvalifikacijom rad-nika u okviru programa fondova za zapošljavanje “stvaraju” se novi kadrovi shodno potrebama privrede. Stručno ekipiranim obrazovnim programima u okviru fondova obrazovanja profilišu se visokostručni kadrovi i eliminišu deficitarna i suficitarna zanimanja za potrebe proizvodne i neproizvodne sfere reprodukcije. Konačno, primena naučnoistraživačkih rezultata rada ovaploćenih u novoj tehnici i tehnologiji, racionalizatorstvu i inovatorstvu stvaraju se novi prostori za dodatno upošljavanje radnika i poboljšanje postojeće kvalifikacione strukture već zaposlenih.

Efekti fiskalnog programa na planu ponude upravo treba da proisteknu iz ameiioracije relativnih cena rada, štednje i investicija koje rezultiraju iz smanjenja poreza. Oficijelna predviđanja idu za tim da modifikacije sa reformom reglementacije i redukcije budžetskih rashoda i socijalnih transfera, difrenciranim podsticajima štednje, ameliorizacijom abatmana za amortizaciju i olakšavanjem investicionih plasmana, promovišu i konstituišu u “glavni motor” akceleracije ekonomske aktivnosti i ponude u realnim okvirima. Međutim, postoji evidentna konfliktnost ciljeva: suzbiti nezaposlenost po cenu inflacije i deficita platnog bilansa ili smanjiti inflaciju uz nezaposlenost i pad proizvodnje, implicira oprezno odabiranje prioriteta medu datim alternativnim ciljevima. Nezaposlenost se, u kontekstu smanjenja inflacije, može redukovati merama fiskalne politike i to tako što valja smanjivati “odliv” smanjenjem poreza i povećati “priliv” povećanjem državnih izdataka radi simultanog delovanja na liniji “odliva” (linija štednje) i linije “priliva” (linija investicija).108

108 A. Leake, Macroekonomics, Macmillan, London, 1982, str. 17-26.

184

Fiskalna strategija

Javni rashodi za povećanJe zaposlenosti ili smanJenJe nezaposlenosti u % od društvenog proizvoda

ZEMLJE 1970. 1979. ZEMLJE 1970. 1979.Z.Nemačka 0,64 1,20 Francuska 1,04 1,16

Austrija 0,29 0,50 Italija 0,18 0,48Belgija 0,45 2,47 Japan 0,27 0,39Kanada 0,80 1,51 Holandija 0,24 0,50Danska 0,91 2,78 V.Britanija 0,55 0,78

SAD 0,93 0,41 Švedska 0,26 0,45

No snažan tempo rasta inflacije i plata u uslovima stagnantne produktivnosti i bruto štednje u toku 1971-80. god. oslabio je investicione napore radi povećanja zaposlenosti i dobiti i iznudio porast sredstava za postizanje socijalnog konsenzusa.109 Stope inflacije u 1981. god. dostigle su prosek od 10,9% EEZ (u rasponu od 5,9% u Zapadnoj Nemačkoj do 24,4% u Grčkoj), dok su stope nezaposlenosti dostigle nivo od 7,9% (u rasponu od 1,4% u Luksemburgu do 14,1% u Belgiji). Stoga, preti opasnost poput vremenskog segmenta 1980-82. godine, da stope rasta nezaposlenosti prevaziđu stope rasta inflacije i da se konflikti izmedu ciljeva pune zaposlenosti i stabilnosti cena naglo zaoštre. Jer, različiti izvori gubitka u privredi i uzroci bankrotstva i finansijskih lomova preduzeća (nedovoljna snabdevenost kapitalom, pogrešna politika proizvodnje i plasmana, zastarela tehnologija i tehnika proizvodnje, nedovoljne investicije, kratkovidna kadrovska politika i suviše mala dobit) u koezgistirajućoj inflaciji i recesiji svaljuju se na nivo postojeće zaposlenosti i nivo povećane nezaposlenosti.110 U divergentnim odnosima stope inflacije i stope nezaposlenosti, brojne zemlje članice OECD, preduzimajući različite mere, izdvajaju relativno značajna sredstva za suzbijanje nezaposlenosti.

U 1970. god. deo javnih rashoda za povećanje zaposlenosti ili smanjenje nezaposlenosti u odnosu na društveni proizvod kretao se između 0,14% u Francuskoj 0,93% u SAD, dok je u 1979. god. varirao između 0.39% u Španiji i 2,78% u Danskoj. Nezaposlenost skupo košta državu kako po osnovu transfera i subvencija za finansiranje programa zapošljavanja, parcijalne nezaposlenosti i privremenog penzionisanja tako i po osnovu opadanja poreza i doprinosa usled redukcije zaposlenosti. Računa se da je razmak izmedu potencijalnog i efektivnog društvenog proizvoda usled nezaposlenosti za sve zemlje OECD u

109 J. J. Fepeyroux, Droit de la securite sociale, Dalloz, Paris, 1980. G. Lyon-Caen-A. Lyon-Cean, Droit social international et europeen, Dalloz, Paris, 1980: Equilibre equilibre social. Economic appliquee br. 1. i 2-3 od 1981. str. 1-54.

110 Time se sve više brišu razlike između sadašnje recesije i velike svetske kriz iz 30-ih godina. Da li je 1982. god. uporediva sa 1931. god. potvrđuje nam ponovna aktuelnost Briiningove terapije u Smitovoj ekonomskoj politici: uravnotežiti državni budžet, održati stabilnost valute, verovati u snage samoizlečenja privrede ili neophodne procese prečišćavanja, povećati doprinose za osiguranje nezaposlenih, smanjiti izdatke za socijalno osiguranje, smanjiti plate i nadnice, smanjiti izdatke države, pokrajina i komuna, povećati poreze na nadnice i plate, odložiti povećanje plata činovnika, povećati poreze na višak vrednosti, ukinuti pojedine poreske olakšice kod oporezivanja dohotka, likvidirati nezaposlenost povećanim stopama privrednog rasta, uništiti zastrašujuće deficite javnog budžeta, ubrzati struktume promene u privredi, akcelerisati programe javnih radova, prionuti na rigoroznu štednju, forsirati izvoz po svaku cenu, zaoštriti deflacioni kurs do kritičnih granica, forsirati investicije i “pritiskati” ponudu.

185


1981. god. iznosio onoliko koliko iznosi društveni proizvod Kanade i Danske. U praksi zemalja evidentne su brojne mere za smanjenje nezaposlenosti: redukcija poreza na dohodak, redukcija fiskaliteta i parafiskaiiteta na isplaćene nadnice i najamnine, subvencije za podržavanje zaposienosti (Zapadna Nemačka, Švedska, Velika Britanija, SAD i Norveška), kreiranje radnih mesta u javnom sektoru (Francuska, Danska, Belgija, Finska i Holandija) i mere za ekvilibriranje ponude i tražnje radne snage (Austrija, Kanada, Novi Zeland, Austrija i Švajcarska). No, evidentan je i sporiji rast nadnica u odnosu na stopu inflacije i ukidanje indeksacije najamnina, s obzirom da su nadnice u brojnim zemljama beležile veću stopu rasta od produktivnosti rada, pa čak i inflacije.

Da li u borbi protiv nezaposlenosti111 može pomoći ponovno podsticanje privrednog rasta, skraćenje radnog vremena (kraća radna sedmica, duži godišnji odmori, podela radnog vremena i ranije penzionisanje) kočenje automatizacije proizvodnog procesa, javni programi zapošljavanja, odricanje od realnih nadnica i odstupanje od povećanja produktivnosti. Ekonomski pesimisti već ističu da nema nikakvih izgleda za “samoizlečenje” i na povratak privrednom poletu, koji bi rehabiiitovao stare, visoke stope rasta iz šeste decenije (E. Straissler i G. Bombacs), koje garantuju veću zaposlenost. Dosadašnje teškoće, koje su dobrim delom refleks neuspele stabilizacione politike u protekloj deceniji, napuštanja koncepta globalnog usmeravanja konjunktumih kretanja (koje se poistovećuju sa “krajem” kejnzijanstva), konfuznog ukrštanja kratkoročnih i dugoročnih posmatranja konjunkturnog ciklusa i opadanja investicija uporedo sa povećanjem ponude uštedenog kapitala, reprezentuju hranljivu podlogu stope nezaposlenosti” ili nominalne zaposlenosti (u SAD). Formirane norme iz zlatnih decenija snažnog privrednog rasta (sa gotovo punom zaposlnošću i relativno niskih stopa inflacije) sada deluju kao “suprotna sila” (contervailing power), jer je evidentna mogućnost konflikta izmedu ciljeva pune zaposlenosti i stabilnosti cena, a preko cena i uz fiksne kurseve sa spoljnoekonomskom ravnotežom, u vidu tzv. magičnog trougla. Ponovo podsticanje rasta (formula OECD), ravnomerna raspodela rada ili nezaposlenosti (odnosno trend ka skraćenju radnog vremena), odricanje realnih zarada (tj. nižim realnim platama izbeći eroziju dobiti)112 javni programi zapošljavanja (državno angažovanje na transparentnom tržištu radne snage),113 odustanjanje od povećanja produktivnosti i politike pretezanja konkurencije povećanjem produktivnosti (tj. vraćanje na jednostavniju tehnologiju i romantični svet rada) pre su izraz preduzetih taktičkih mera na tržištu radne snage nego osmišljene strategije u borbi protiv nezaposlenosti. Izlaz iz dugoročno poremećenih odnosa ponude i tražnje na tržištu radne snage nije, prema tome, u taktičkim manevrima već u poboljšanju

111 Vidi: C. V. Brown, Unemployment and Inflation, Basil Bleskweel, Oxford, 1984. i P. S. Heller i A. A. Tait, Government Employmet and Pay: Some Intemational Comparisons, IM’F Occasional Poper, mart 1984, str. 42.

112 U Austriji se već favorizuje socijalni konsenzus i kooperativna rešenja u vidu sporazuma o cenama i nadnicama radi izbegavanja erozije dobiti.

113 U Francuskoj je stupio na snagu sistem ugovora i solidamosti između dražve i preduzeća na osnovu kojih preduzeća primaju obavezu da sva mesta koja ostaju slobodna odlaskom radnika u prevremenu penziju popune istim brojem radnika. Operacija se finansira iz sredstava državnog budžeta, a preduzeća dobijaju odredene olakšice u domenu socijalnih doprinosa.

186

Fiskalna strategija

investicione klime.114 Jer, stagnacija privrednih investicija i kontrakcija investicione tražnje u uslovima visokih kamatnih stopa i skupog dolara prvorazredni su uzročnik nastavljanja porasta nezaposlenosti i prepreka za oživljavanje konjunkture.

7.1. Porezi i zaposlenost

Modeli finansiranja socijalnog osiguranja su različiti po zemljama OECD. No, kotizacije se pojavljuju u svim državama, nezavisno od toga da li ih plaćaju zaposleni ili poslodavci, jer im je osnovica ista - nadnice. Relativno visok nivo doprinosa za socijalno osiguranje u pojedinim zemljama remeti raspodelu dohotka sa negativnim implikacijama na izbor tehnike produkcije, pa, prema tome, i na zaposlenost. Ukoliko su kotizacije nalegle na faktor rada, kako vele neoklasična teorija i američka empirijska istraživanja,115 utoliko je problem supstitucije rada i kapitala izražajniji u korist kapitala. Ukoliko pak kotizacije delimično snose preduzeća, utoliko više dolazi do izražaja njihovo prevaljivanje na cene proizvoda. Čak i kada kotizacije snose sami radnici i tada dolazi do poskupljenja troškova radne snage.Le “coin fiscal moyen est la difference entre la col’t reel moyen de la main -d’oeuvre et le salaire reel moyen apres deduction (I) des cotisations de securite sociale, (II) des impots directs et (III) des impots indirects, toutes les variables sont corrigees u l’un deflateur de la valeur ajoutee, avee 1979, 100.Remuneration totale par salarie.(2.) moins cotisations de sevurite sociale.(3.) moins impots indirects.(4.) moins impots indirects.Izvor: OECD Economic Survevs of France, 1988/1989, Paris, 1989. st. 55.

114 M. Allans, L’impot sur le capital et la reforme monćtaire, Hermann, Paris, 1977; R. W. Boad- Way - S. Kitchen, Canadian tax policy, Canadian Tax Foundation, Toronto, 1980; J. A. Kay - M. A. King, The British tax system, Universityess. Oxford, 1980; J. A. Pechman, Federal tax policy, Brookings Institution, Washington, 1977. i What should taxes: Income or expenditure?, Brookings Institution, Washington, 1980.

115 J. A. Brittain, The Payroll Tax for Social Security, The Brookings Institution, Washington, 1972. god.

187


Preduzeća upotrebljavaju proizvodnu tehniku, koja, vodeći računa o relativnih cenama faktora proizvodnje, o uslovima na tržištu kapitala i o mogućnostima samofmansiranja, omogućava maksimiranje profita ili prodaja.116

Ako socijalne kotizacije povećaju relativni trošak rada u odnosu na kapital, preduzeća optiraju pri izboru nove investicije da intenziviraju upotrebu kapitala ekonomišući živim radom. Time se uvećava tražnja za kapitalom i obara tražnja za radnom snagom, pogotovu ukoliko nivo kamata podržava rastući trend tražnje kapitala. Martin Feldstein je uz pomoć Cobb-Douglasove funkcije dobio rezultate po kojima rad snosi 82% tereta socijalnih kotizacija ukoliko je elastičnost ponude rada i kapitala 1,33. Prema tome, socijalne kotizacije valja posmatrati kao trošak proizvodnje vezan za nadnice koje se reprezentuju na cene proizvoda i na zaposlenost preko povećanih troškova radne snage usled rastućih doprinosa. U uslovima relativno visoke nezaposlenosti i relativno visoke stope inflacije rast socijalnih kotizacija vezanih za nadnice više pogađaju radnike nego poslodavce. No, i pored toga, R. Barree se zalagao za potpuno oslobađanje preduzeća od socijalnih tereta radi favorizovanja zapošljavanja mladih.117

U industrijski razvijenim zemljama OECD u periodu 1979-1989. god. preduzimano je mnogo mera za redukovanje problema nezaposlenosti: povećanje direktnih investicija za otvaranje novih radnih mesta u javnom sektoru (Norveška), povećanje budžetskih sredstava za izvodenje javnih radova za smanjenje nezaposlenosti (SAD), povećanje budžetskih sredstava javnom sektoru (Francuska), povećanje nadnica ispod stope inflacije (Z. Nemačka)118 napuštanje klizne skale i indeksacije nadnica i plata (Japan) ili za odlazak u prevremenu penziju (Švajcarska), uvođenje podele radnog vremena između dva radnika (Australija), ukidanje kompenzacija zaposlenim za rast troškova života (Danska), smanjenje poreza i doprinosa poslodavcima, davanje subvencija za podsticanje investicija za otvaranje novih radnih mesta, odustajanje od skraćenja radnog vremena, pristupanje anuliranju ili odlaganju dogovorenih povećanja nadnica, prihvatanje smanjenja nominalnih nadnica, itd. I, kao što smo videli, različite mere imale su različite uspehe po zemljama OECD, jer je trebalo uskladiti rast nadnica sa rastom produktivnosti, razviti spregu nadnica - cene i reducirati troškove radne snage.

116 J. H. Williamson, Profit Growth and Sales Maximisation, Economica, vol. 33, 1966, god. i J. E. Stiglitz (Ed.), The Collected Scientific Papers of P. A. Samuelson, M. I. T. Press, 1966.

117 A. Antume, L’incidence des cotisations sociales, C. R. Es. S., Paris, 1977. god.118 Više od 2,5 mil. nezaposlenih već staje Z. Nemačku oko 55 mlrd DM (u 1983. god.) što je nagnalo

kreatore ekonomske politike da razmišljaju o skraćenju radnog vremena, o prevremenoj penziji, o subvencionisanju radnih mesta, itd.

188

8. FISKALNI EFEKTI NA AKUMULACIJU I INVESTICIJE

U savremenoj fiskalnoj teoriji ekonomski neutralitet fiskaliteta ustupio je mesto ekonomskim funkcijama (tj. vanfiskalnim ciljevima), koje se napajaju filozofijom savremenog intervencionizma i odišu ideologijom aktivnog inkorporisanja u ekonomske tokove reprodukcije. Pluralistička struktura poreskog sistema, komponovana od neposrednih i posrednih fiskaliteta,119 funkcionalno je osposobljena za mobilizatora fiskalnih resursa za alimentiranje budžetske klijentele. Garnitura fiskalnih mera i instrumenata u funkciji sticanja poreskog dohotka i fiskalnog retransfera resursa ukomponovana je u mehanizme stabilizaciono-razvojne ekonomske politike i alokativno-redistributivne mehanizme države na planu tzv. fiskalnog dirižizma (mikrokoncept) i tzv. fiskalnog intervencionizma (makrokoncept). Fiskalne performanse obogaćene teorijom ekvivalencije poreza i teorijom supstitucije poreza u sklopu polivalentne dimenzionisanosti multivarijantnih budžetskih strategija finansiranja javne potrošnje prvenstveno valorizuju fiskalne stimulanse stabilnog rasta na bazi povećanja akumulacionog potencijala uz simultano zadovoljavanje javnih potreba.

Opšte je poznata činjenica da fiskaliteti u okviru razvojne budžetske strategije podstiču rast akumulacionog potencijala mehanizmima detaksacije i anuliranja fiskalnih tereta, mada i taksacija kumulacionih fondova u okviru raspodele profita ili dohotka ne derogira i ne apsorbuje štednju, ukoliko se fiskalitetima formira finansijski potencijal (tzv. fiskalna koncentracija i centralizacije akumulacije) javnih fondova za alimentiranje javnih investicija produktivnog profita. Detaksiranjem prihoda od kamata na štedne uloge i na javni dug komplementirano se podstiče štedni disponibilitet sektora stanovništva. Fiskalnim bonifikacijama i koncesijama pri uvozu kapitala i pri reinvestiranju ostvarene dobiti podstiče se priliv dodatne akumulacije iz ekstemih izvora. Konačno, racionalnom budžetskom potrošnjom u smislu kreiranja budžetskih ušteda oslobađaju se finansijski resursi za investicione poduhvate države, pri čemu se dopunsko investiciono finansiranje pojavljuje kao sredstvo za neutralisanje posiedica od varijacije marginalne efektivnosti kapitala (Barrere).

Koristići se raznim koncesijama, beneficijama i olakšicama kroz razna oslobodenja ili smanjenja fiskalnih tereta, kroz subvencionisanja investicija, kroz diferencirane ili diskriminatorske fiskalne stope, kroz ubrzanu amortizaciju, kroz beneficirane kamate, štednih i angažovanih kapitala u obligacije, kroz privilegovana privlačenja kapitala u ekonomsku infrastmktum i dr. sistem budžetskog finansiranja stimuliše, usmerava i podstiče ekonomski rast.120

119 Redukcijom direktnih poreza povećava se raspoloživi dohodak, a redukcijom indirektnih poreza smanjuju se troškovi proizvodnje.

120 Fiskalna dedukcija u investicionom procesu predstavlja subvenciju države sektoru privrede. Time fiskalna komponenta utiče na likvidnost, kapacitet samofinansiranja i finansijsku ravnotežu privrede. Diferencijalnom fiskalnom presijom između kapitala i rada utiče se na zaposlenost i upotrebu proizvodnih faktora, modificirajući proporciju u kombinaciji faktora u proizvodnoj funkciji.

189


Tehnički i tehnološki napreda, kao pandan rasta produktivnosti i kao faktor koncentracije proizvodnje i centralizacije kapitala, pretpostavtja brzo i efikasno reinvestiranje, zamenu fizički nedovoljno dotrajalih i iskorišćenih sredstava rada i ubrzano otpisivanje u vrednosnom domenu. U tom spektru, postavlja se problem akumulacije za zadovoljavanje rastućih investicija i problem iznalaženja novih izvora akumulacije. U tom pravcu, na scenu stupa “javna ruka” (država), koja preko svog budžetskog instrumentarija, stavlja akcenat na privatnu štednju (tj. na njeno formiranje i mobilisanje), na promenu strukture trošenja privatnog dohotka i na javne investicije.121

U razvijenim privredama poznat je sistem stimulativnog delovanja fiskaliteta na investicionu sklonost i investicione porudžbine fiskalnim beneficijama, olakšicama i oslobođenjima od poreskih udara.122

Ekonomsku suštinu poreske politike treba tražiti u njenoj usmerenosti na stimulisanje investicija. Globalna investiciona tražnja podiže se javnim investicijama fiskalno obezbeđenim sredstvima u budžetu. U tom kontekstu, karakter strateškog sredstva u politici pune zaposlenosti i stabilnosti konjunkturnih tokova poprimaju javne investicije budžetski alimentirane. Pri tome, masivno sniženje poreza, usmereno na širenja potrošačkih tržišta i obima prodaje, igra samo drugostepenu ulogu u odnosu na prvorazredni porast poslovnih investicija.123

Problem privrednog rasta, dakle, Ieži u podizanju nivoa privatne štednje i fomiranja kapitala. Uloga fiskaliteta ogleda se kroz obeshrabrivanje potrošnje (“surtax”) i kuražiranje štednje (detaksacija), odnosno kroz formiranje kapitala, ili, pak, kroz formiranja javne štednje u formi budžetskog viška, koji se plasira preko tržišta kapitala raznim fonnama povoljnog finansiranja.124

Potencije javne težnje, u stvari, zavise od nivoa, strukture fiskaliteta za alimentiranje personificiranih javnih potreba, odnosno za pokriće budžetskih troškova, kao i od programiranih ekonomskih i socijalnih funkcija u društvenoj reprodukciji. Fiskaliteti razapeti između tzv. fiskalnih i vanfiskalnih (ekonomsko-socijalnih) ciljeva ekonomske politike simultano su u reakciji mobilizacije dovoljnog kvantuma budžetskih prihoda za finansiranje frakcionalnih, investicionih i transfernih rashoda i za podržavanje stabilnog privrednog rasta preko uvećavanja akumulacionog i investicionog potencijala.125 Fiskaliteti locirani u sferi preraspodele nacionalnog dohotka, u razvojnom kontekstu, regulišu proporcije raspodele na potrošnju i akumulaciju, olakšavaju razvoj 121 B. Vinay, Fiscalite developpement, A. Colin, Paris, 1968. str. 204-209; P. Fontaneu, Fiscalite

et investissemenet, P. U. F. Paris, 1972. str. 96-97. i L. Hey, Economic of Public finance, Pitman Paperbacks, London, 1972. str. 72-73.

122 U Švedskoj, npr. egzistira rezervni fond za investicije, čija su sredstva destinirana za finansiranje budućih investicija. Izdvajanja oko 40% od ostvarenog neto dohotka preduzeća u posebnu rezervu oslobođena su od fiskalnog zahvatanja. Polovina od ovog iznosa deponuje se kao rezerva kod centralne banke, koja se koristi kada investiciona tražnja jenjava. U tome je, dakle, smisao anticikličnog dejstva fiskaliteta na investicionu tražnju (V. Belet, Refleixions sur le systeme fiscal Svedois, Revue de Science financiere, jun 1971, str. 347).

123 Tipičan primer je Johnsonov promulgovani “dohodni akt” po teorijskim predikacijama.Hellera, Gordana i Tobina.

124 C. T. Sandford, Economice of Public Finance on Economic analvsis of Govemment Expenditure and Revenue in the United Kingdom, London, Pergaman Paris, 1970, str. 21-29.

125 Fiskalno oslobođenje investicija ima za prvenstveni cilj da akceleriše ritam transformacije monetamog kapitala u realne faktore rasta.

190

Fiskalna strategija

podsticanjem akumulacije ili otežavajući rast podsticanjem potrošnje. Međutim, podsticajem akumulacije fiskalnim bonifikacijama i koncesijama, detaksacijama, degrevmanima, diskriminatorskim i selektivnim fiskalnim opterećenjem u koliziji su sa rastućim budžetskim troškovima, jer uvode fiskalni “gubitak” javne blagajne. Otuda se druga komponenta dohotka, tj. potrošnja, povodi imperativima taksacije u “surtaxation”. Fiskalna presija poreza na potrošnju u koegzistenciji sa kumulativnim rastom budžetskih rashoda, iako vodi fiskalnom retransferu fiskalnih tereta sa akumulacije na potrošnju, proporcionalno se uvećava za iznos budžetskog manjka, ali i u skladu sa potrebom osiguravanja egalizacije dohodaka između različitih socijalnih kategorija socijalnim transferima usled regresivnih efekata poreza na potrošnju. A i svako zaustavljanje porasta cena usled inkorporiranog povećanog poreza na potrošnju implicira porast ekonomskih transfera u funkciji ameliorisanja ekonoskog položaja pojedinih grana, grupacija i sektora. No, u ekonomskim pokretima porast fiskalnih randmana preko poreza na potrošnju postala je osetljiva veličina na varijacije u ekonomskoj konjunkturi, koja se pre ili kasnije, preko usklađivanja ličnih dohodaka sa troškovima života, konvertuje u troškovnu inflaciju sa izvedenim pritiscima na akumulaciju, koja je pomeraju u rezidualnu stavku. No, i fiskalni retransfer fiskalne presije sa potrošnje na dohodak i lični dohodak (tzv. fiskalna supstitucija nacionalne ekonomije, koja sa svoje strane uvodi efekte svojevrsnog poreza na investicije sa reduciranjem raspoloživog dohotka, akumulacije, samofinansiranja i budućeg razvoja, kao i sa legalizovanjem troškovne inflacije). No, i teorija komplimencije fiskaliteta nije ponudila odgovarajuću proporcionalnost izmedu neposrednih i posrednih fiskaliteta u funkciji simultanog pokrića budžetskih rashoda i podsticaja akumulacija i investicija.

Stoga, fiskalni podsticaji akumulacije, po pravilu, vode redukciji fiskalnih resursa, koji su nedovoljni za alimentiranje rastućih troškova javne potrošnje, produkujući deficitarno budžetsko finansiranje u indukovanom procesu, oslobođeni ekonomski resursi upotrebom deficitarnog finansiranja javne potrošnje efektivno podižu nivo raspoloživog dohotka, koji pod pretpostavkom neeskaliranog rasta ličnih dohodaka, ogmantira akumulacioni disponibilitet i samofinansirajući tok investicija u privredi.126 Međutim, zajmovno finansiranje budžetskog deficita reverifikuje rekompenzaciju fiskalne presije relaksiranim stopama fiskalnog zahvatanja, ali u kratkom roku.127 U dugoročnom trendu, demonetarizacija javnog duga uvodi rekompenzirajući blok rastućeg snopa fiskaliteta u proporciji sa rastućim teretom amortizacije zajma u strukturi javne potrošnje. Ekspanzija fiskalne mase naslonjene na realizovani dohodak prebacuje se rigidnim troškovima ličnih dohodaka na akumulaciju s kontraktnim efektima na investicije, što znači da se teret zajmovnog fmansiranja u krajnjoj instanci prevaljuje na poreske platiše.

126 No, efektivni porast akumulacije je, po pravilu, niži od potencijalnog rasta, budući da se deo raspoložive akumulcije redistribuiše i retransferiše zajmovnim finansiranjem favorizovane javne potrošnje. I, ukoliko je tezaurisana štednje delokirana i ukoliko su akumulacioni džepovi ispražnjeni, zajmovno alimetiranje budžetskog gapa između povezanih javnih rashoda i reduciranih fiskalnih prihoda provocira deficitarno finansiranje investicija u kvantitativnoj proporciji emitovanog, javnog duga.

127 Jean Saint - Georus. La politique economique des principaux pays industriels de l’eccident Ed. Siruy, Paris, str. 158-161.

191


Samo su efekti dodatne fiskalne presije demonetarizacije javnog duga realativno niži za iznos obezvređenih sredstava. No, delimični i zanemarljivi supstitucioni efekti između agravirane fiskalne presije i javnog tereta dugo su evidentni jedino u realnom aspektu analize, ali ne i sa stanovišta nominalnih usklađivanja. A pošto su resursi javnog duga locirani u potrošnim punktovima budžetske tražnje, to ni prispeli teret javnog zajma ne korespondira sa odgovarajućim priraštajem proizvodnje i dohotka. Situacija je, zapravo, obrnuta, jer dospeli anuiteti javnog duga korespondiraju sa rastućim budžetskim troškovima, koji se kontrabalansiraju ogmantacijom fiskalnog opterećenja. Teorijski opservirano, supstitucioni efekti mogu se efektuirati zajmovnim refinansiranjem, odnosno monetarizacijom novog duga u funkciji demonetizacije starog duga. Odložena fiskalna presija rekompenzirana je kumulacijom dugova, odnosno politikom “dug na dug”, koja se u dugoročnom hodu efektuira kao multiplikovano -udvostručena fiskalna presija kombinovana sa imperativima konverzije dugova i zagovaranjima moratorijuma, dugoročnoj perspektivi inflatorne euforije javni dug konvertuje se u zamaskirani fiskalitet posredstvom monetarne erozije supstance dospelih anuiteta.

Najzad, monetarno finansiranje budžetskog deficita “papirnatim” akumulacionim disponibilitetom u deflatornim tendencijama povećava pritisak na globalnu tražnju, koja reverzibilno “gura” realnu ponudu. Pritisak dodatne tražnje, kreirane primarnom emisijom, na inicijalni porast ponude, odnosno proizvodnje i dohotka, u pravilu, vodi rastu dodatne akumulacije i investicija sa pokretanjem privrede iz učmalosti i zastoja. Međutim, u situaciji inflatornog dezekvilibrijuma ponude i tražnje, ubrizgavanje novokreirane monetarne mase deficitarnim budžetskim finansiranjem javne potrošnje uvodi ekstrapolaciju inflatornog likviditeta i difuziju “štampane” akumulacije sa negativnim implikacijama i netolerantnim posledicama na ekonomski i socijalni rast tzv. model finansiranja inflacije inflacijom. Istovremeno, monetarno alimentiranje budžetskih debalansa unoseći disproporcije u robno-novčanim odnosima podstiče neracionalnost u funkcionalnoj alokaciji resursa javne potrošnje, slabi napore realnog balansiranja budžetskih rashoda u skladu sa materijalnim okvirima, obeshrabruje politiku formiranja budžetskih ušteda, sužava prostore alimentiranja potreba privrede dodatnom količinom novca. Reafirmacija etatističke verzije emisije novca vodi prenapregnutim bilansima primarne emisije, rigidnim i neelastičnim skokovima kretanja primarnog novca i neefikasnim mehanizmima monetarne regulative.

Akumulaciju kapitala, kao stožerni ekonomski problem “osemenjavanja rasta”, fiskalna politika u okviru dejstva na raspodelu kuražira sledećim manevrima:128

bližim fiskalnim zahvatanjem ili redukcijom fiskalnog opterećenja, -davanjem fiskalnih refakcija ili potpunog fiskalnog oslobođenja, i -kombinovanjem ovih stavova. -

Davanje fiskalnih olakšica ili metodom fiskalnih oslobodenja, u okviru pozitivne projekcije dejstva na akumulaciju kapitala, u fiskalnoj praksi odnosi

128 Porast realne štednje u totalu može se kvantifikovati na sledeći način: mp Y-mm Y = S, gde su mp i mm - marginalne sklonosti štednji preduzetnika i radnika, Y - transferni deo realnog dohotka i S - porast realne štednje (E. Gannage Financement developpement P. U. F., Paris, 1969. god.-str.75).

192

Fiskalna strategija

se i na kategorije, kao što su kamata na štedne uloge i kamata na javni dug.129 Potpunim fiskalnim oslobodenjem od opterećenja podstiče se i stimuliše štednja stanovnišrva i upis javnih zajmova, kao dopunskog izvora akumulacije.

Na kraju, fiskalnim instrumentima može se delovati na dopunske izvore akumulacije, tj. na privlačenje inostranog kapitala u nerazvijenim zemljama. Davanjem fiskalnih beneficija i olakšica ove zemlje dolaze do dopunskog investicionog potencijala. Zahvatanje niskim proporcionalnim fiskalnim stopama, blagom progresijom ili potpunim oslobođenjem reinvesticionog kapitala u zemlji uvoznici, akumulacija se uvećava shodno intencijama vladine ekonomske politike.130

Fiskalno stimulisanje akumulacije, a preko toga i investicija, služi kao osnova odakle se izvode razni efekti na terenu zaposlenosti, stabilnosti cena, povećanja proizvodnje, zadovoljenja zajedničkih potreba. Preko toga, i na terenu privrednog razvoja ima stratešku ulogu (naročito kod nedovoljno razvijenih zemalja). To se može videti i potvrditi pojednostavljenim modelom, koji se temelji na osnovnim postavkama Harrod-Domarovog modela, u kome se respektuje finansijska aktivnosti, tj. mere fiskalnog sistema. Model glasi:131

Y Y Inr

nr

n−( ) =− −1 1

1

λYr - realni nacionalni dohodak; n, n-1 - vreme; I - bruto realne investicije; X - stopa rasta odnosa kapital - proizvodnja (ili granični kapitalni koeficijent). Rast kapitala (1) posredstvom finansijske aktivnosti države provocira proporcionalnu modifikaciju nivoa proizvodnje:

Y Y

Y

I

Yn n

n n

−= ⋅−

− −

1

1 1

1

λ

Intervencija države omogućava štednju javnog sektora. Ako je Ir jednako javnoj štednji (tj. višak fiskainog prihoda minus transfer i minus tekući rashodi za dobra i usluge) i privatnoj štednji (tj. višak dohotka minus porezi minus tekući rashodi):

I bY t t g Ynr

nr

nr

− − −= −( ) − −( )1 1 11

gde su: b - ušteđena proporcija dohotka; t - odgovarajuća stopa oporezivanja; g - proporcija realnog nacionalnog dohotka posvećenog javnim rashodima za dobra i usluge.

129 DrA. Perić, Finansijska teorija i politika, Beograd, 1971, str. 210-213.130 Negativna projekcija fiskaliteta na akumulaciju kapitala podrazumeva njeno dekuražiranje preko

oštrog fiskalnog zahvatanja, ali pod pretpostavkom da se ne formiraju javni fondovi za javne investicije. Fiskalni sistem na taj način deformiše investicione izvore. Politikom “surtaxation” koči se investiciona aktivnost, s obzirom da se zahvata znatan deo dohotka i akumulacije.

131 Henry I. Bruton, Principales of Development Economics, Prentice-Hall, 1965, str. 357-359; Alan T. Peacock, Public finance as an instrument for Economic Development, OECD, Paris, 1964, str. 8-11 i Zoran Jašić, Uloga fiskalne politike u usmeravanju i podsticanju privrednog razvoja i stabilizacije privrede, Finansije br. 1-2/1972. god.

193


Ako ovu jednačinu supstituišemo sa prvom jednačinom dobićemo jednačinu:

Y Y b t t g Ynr

nr

nr−( ) = −( ) −( ) − −1 1

11

λkoja, kada se uopšti, dobija oblik sledeće formule:

Y b t t g Ynr = + −( ) −( ) 1

11 0λ

Na osnovu ovoga možemo konstatovati da se strateška uloga investicija u modelu treba da ostvari parametrima fiskalne politike. Vodeći racionalnu budžetsku politiku država bi povećanjem poreza (t) ili smanjenjem rashoda za robu i usluge (g) mogla da ostvari štednju i na taj način da utiče na porast investicija, a time i na rast nacionalnog dohotka, pri čemu treba istaći da parametar (b) znatno varira u zavisnosti od mera monetarne politike, što zahteva koordinaciju monetarne i fiskalne politike.132

Prema tome, možemo zaključiti da fiskalna politika igra značajnu ulogu na terenu prikupljanja akumulacionih sredstava kojima se alimentiraju investicioni poduhvati. Na taj način se podiže globalna tražnja i ostvaruje strateški karakter javnih investicija u politici zaposlenosti i stabilizaciji konjunkturnih tokova, s obzirom da se dopunsko finansiranje “pojavljuje” kao sredstvo za neutralisanje posiedica od varijacija marginaine efikasnosti kapitala.133

Prezentiranoj kvantifikaciji mera fiskalne politike koja deluje na visinu štednje i na investicije ušteđenog dela preko Harrod-Domarovog modeia, Benjamin Higgins134 je, uvodeći spoljnoekonomske transakcije, modelovano delovanje fiskalnog sektora na nacionalni dohodak, štednju i investicije preko sledeće jednačine:

YS Y T Y F Y

I E X=+ + +( ) ⋅ + +( )1

∆ ∆ ∆ ∆ ∆ ∆∆

gde su: Y - nacionalni dohodak; S - štednja; T - fiskalni prihodi; F - uvoz; I - investicije; E - rashodi države za dobra i usluge; X - izvoz.

Polazeći od sistema jednačina Higgins je prezentirao kvantifikaciju fiskalne politike na agregatne veličine u strukturi nacionalnog dohotka:

132 Mr Zoran Jašić, Lfloga fiskalne poiitike u usmeravanju i podsticanju privrednog razvoja i stabilizacije privrede. Finansije broj 1-2/1972.

133 A. Barrere, PoIitique financiere, Paris, 1958. god. str. 488.134 B. Haggins, Le fmancement de la croissance acceeleree, u Finances publiques et development

economique, OECD, Paris, 1965.

194

Fiskalna strategija

U R G S

Y R S C

C A I

U C A

G A I U C I

t

t

t

= + += + = +

= −= +

= − = − +( )

1

∆∆

gde su: Y - nacionalni dohodak; G - državni rashodi; S - štednja, C - potrošnja; I - investicije; ΔA - totalna aktiva; R - raspoloživi dohodak. U ovom sistemu, pretpostavlja se da su G i T identičan par iako država često posluje ili sa deficitom ili sa suficitom. Drugi logičan par su veličine I i S. Uštede (S) i porezi (T) predstavljaju povlačenje (oticanje) iz kružnog kretanja dohotka, dok su veličine I i G dodatak kružnom toku ili opticaju. Faktori državne finansijske aktivnosti, iako ne menjaju logiku određivanja dohotka, ipak modifikuju njegovu veličinu u smislu njegovog rasta ili pada, a isto tako i njegovu kompoziciju: potrošnju (C), investicije (I) ili raspoloživi dohodak (R) i štednju (S).135

Fiskaliteti, dakle, utiču na štednju domaćinstva i preduzeća. U kejnzijanskoj analizi štednja se konstituiše diferencijacijom između raspoloživog dohotka, pri čemu su rashodi opadajući deo dohotka, dok je štednja rastući deo. Progresivni fiskaliteti na dohodak, u tom svetlu, redukuju štednju priporcionalno jače nego rashode. Kritika, sa toga aspekta, je veoma evidentna. Rashodi, naime, nisu prosta funkcija raspoloživog dohotka. Intervencija nivoa cena u odsustvu monetarne iluzije može voditi poreskog obveznika da konzervira svoju potrošnju u realnim okvirima i da žrtvuje svoju likvidnost ili aktivu bogatstva. Intervencija varijabile bogatstva je varijabila dohotka. Raspodela dohotka između rashoda i štednje je funkcija obima i strukture aktivne i pasivne imovine. Prema stepenu racionalnosti poreskog subjekta urediće se posle poreza odnosi između rashoda, štednje i obima i strukture imovine. To će doprineti ili smanjenju potrošnje ili smanjenju štednje, odnosno imovine. Efekat supstitucije javlja se, dakle, kao rezultat oporezivanja u uslovima rastućih cena. Poreski obveznik sada preferira u zavisnosti od ekonomske situacije da li će svoju likvidnost (dohodak i imovinu) transformisati u tekuću potrošnju, štednju ili imovinu (npr. vrednosne papire ili realna dobra).136 Međutim, ovaj aspekt odnosi se, naravno, na visoke dohotke, dok je za nosioce niskih dohodaka poznato da: u uslovima rastućih cena (bez rasta fiskaliteta) rashodi neminovno rastu i to možda do tačke kada štednja postaje nula. No, pored toga što fiskaliteti redukuju kapacitet štednje, oni modifikuju i strukturu državne štednje i njen plasman.137

U sadejstvu sa kreditnom politikom fiskaliteti mogu uticati i na formiranje akumulacije iz kreditnih transakcija (aranžmana).

135 George G. Sause, Novac, bankarstvo i ekonomska aktivnosti, Beograd, Naučna knjiga, 1972. godina, str. 221. i 265.

136 Jedan deo dohotka može biti potrošen, npr. za kupovinu vrednosti od zlata, a da taj rashod predstavlja u stvari štednju - zamrznutu štednju, koja posle izvesnog vremena (u pogodnoj situaciji sa aspekta ekonomske ocene) može ponovo da se konvertuje u monetamu štednju.

137 Realizacijom programa javnih investicija preko javnih rashoda koji su alimetnirani fiskalnim irihodima i raspisivanjem javnog duga država upravlja raspodelom raspoložive štednje.

195


Dodela specijalnih državnih premija na račune oročene na višegodišnji rok (Z. Nemačka i Švedska) jeste novi vid podsticaja štednje stanovništva u zemljama OECD. Istovremeno, ugovorna štednja (iz ugovaranja polisa osiguranja života) sa periodičnim odobravanjem premija javlja se kao deo dohotka koji nije potrošen u sadašnjosti već se kao ušteda čuva za buduću potrošnju. Nadalje, dobrovoljno stvoreni penzioni fondovi, kao zamene ili dopuna socijalnog osiguranja doprinose konsolidaciji finansijske aktivnosti institucionalnih investitora, koje teže da postanu

“uticajni protagonisti zbivanja na tržištu hartija od vrednosti”. Zaključivanje višegodišnjih zajmova, uz periodično plaćanje amortizacionih kvota, u koje su uračunata i sredstva oduzeta od neposredne potrošnje, je, isto tako, značajan faktor štednje, pogotovu namenske štednje za stambenu izgradnju. Odobravanje bonifikacija na kamate na emitovanje dugoročne hartije od vrednosti, takode, je u funkciji povećanja stopa prinosa obveznica kotiranih na berzi. Konačno, uiaganje uštedenih sredstava u akcije i obveznice privatnog sektora privrede i u otplate glavnice hipotekarnog duga jesu institucionaini oblik podsticanja štednje stanovništva.138

8.1. Rekonsideracija fiskalnog učinka na akumulaciju i investicije

Na nivou privredne jedinice analiza poreskih efekata (efekat likvidnosti i dohodni efekat) podrazumeva ekonomske reperkusije poreza na potrošnju (T. V. A.) i poreza na dohodak.

Porez na potrošnju, kao komponenta cena, ne predstavlja nikakav efekat na likvidnost u uslovima konjunkture. Međutim, u uslovima recesionih kretanja kada proizvodnja postaje rigidna (neelastična) preduzeća definitivno snose finansijske terete, pa, prema tome, i redukuju sopstvene rezerve likvidnosti. Kod poreza na dohodak situacija je drugačija. Plaćanje poreza na dohodak pogađa tekuću likvidnost i redukuje dohodak (raspoloživi). Ukoliko fiskaliteti brže rastu od dohotka, utoliko se brže smanjuje koeficijent likvidnosti i stopa raspoloživog dohotka. Rast fiskalne presije na dugi rok redukuje raspoloživi profit, investicioni potencijal i rast preduzeća. Takav koncept fiskaine politike defavoziruje nova preduzeća, investicije na dugi rok i riskantne investicije. Da bi se takve posledice izbegle preduzimaju se kompenzatorske fiskalne mere: (a) tehnika ubrzane amortizacije koja reducira period imobilizacije kapitala, degresivna amortizacija koja redukuje “depresijaciju budućnosti” i nadamortizaciju,139 koja kompenzuje

“buduću depresijaciju”; (b) “credit d’impot” i “avoir fiscal”, kao fiskalne dedukcije od fiskalne osnovice, i (c) fiskalne bonifikacije na “gains en capital” na dugi rok. Prve mere postale su svakodnevni instrumenti u fiskalnoj praksi zemalja ZET (naročito u Nemačkoj, Holandiji i Italiji). Druge fiskalne mere koriste se u SAD od 1962. god. i u Francuskoj od 1966. god. i predstavljaju subvenciju ili beskamatni

138 M. Feldstein. Inflation. Tax Rules and Capital Formation, Universitv of Chicago, Chicago 1983; M. A. King, Saving and Taxation, u G. A. Hughes i G. M. Heal (Ed.), Public Poiicv and The System George Allen and Unwin, London, 1980, i V. Tanzy (Ed.), Taxation, Inflation and Interest Rates, Interantional Fund, Washington, 1984.

139 Ovo je amortizacija sa superiomijim vrednostima od inicijalnog troška.

196

Fiskalna strategija

zajam države preduzećima-investitorima. Treći fiskalni instrumenti koriste se u Francuskoj od 1965. god.140

Povećanje akumulacije, i na toj osnovi, porast investicija, osim kroz sistem raspodele nacionalnog dohotka, može se postići sledećim metodama: 1) povećanjem investicija na teret lične i javne potrošnje; 2) zabranom oticanja kapitala u inostranstvo; 3) zabranom uvoza luksuzne robe: 4) smanjenjem izdatka za naomžanje; 5) inostranim privatnim investicijama; 6) inostranim pomoćima i poklonima; 7) kreditnim olakšicama; 8) javnim zajmovima; 9) oporezivanjem; 10) javnim uštedama, itd. Preduzimanje akcija od vladine ekonomske politike, posredstvom navedenih metoda, rezultat je činjenice po kojoj masa akumulacije nije nikada dovoljna za investicionu tražnju. Volumen investicija, dakle, prevazilazi volumen štednje,141 stoga, efektivnu akumulaciju treba približiti potencijalnoj štednji. Postoji mogućnost da se i deo potrošnje kanališe u akumulacione fondove posredstvom fiskaliteta (i politikom raspodele nacionalnog dohotka). Dmga je mogućnost da se postojeći nivo akumulacije podigne zahvaljujući fiskalnim oslobađanjima i refakcijama. Treća je mogućnost da se fiskalnim koncesijama privuče strani kapital (nerazvijene zemlje).

Detaksacija se javlja kao privilegovano sredstvo koje uslovljava investicione odluke, stopu akumuiacije i orijentaciju investicija (sektorsku). Fiskalna oslobađanja dohotka namenjenog akumulaciji (“vacances fiscales”)142 akceleriše ritam transformacije monetarnog kapitala u realne faklore rasla u pojedinim ekonomskim segmentima drustvene reprodukcije.143

Problem privrednog rasta leži u podizanju nivoa privatne štednje i formiranja kapitala. Uloga poreske politike u povećanju stope privrednog rasta sastoji se u smanjenju potrošnje i povećanju štednje, a kroz to i uvećanju fonniranja kapitala.144

Fiskalnim manervrima dolazi se do javne štednje u formi budžetskog viška za koji se pretpostavlja da će biti stavljen na raspolaganje tržištu kapitala putem raznih oblika koncesionog finansiranja. Naime, iz identiteta BNT-BND (gde je BND - bruto novčani troškovi i BND - bruto nacionalni dohodak) utvrduje se kvantitativni iznos javnih ušteda. Dekomponovanjem i BNT na potrošnju (p), investicije (I) i državne nabavke (DN), s jedne strane, i BND na potrošnju (P), štednju (S) i poreze (PO), s druge strane, i unošenjem svih komponenata u prethodni identitet dobija se sledeća jednakost.

P+I+DN=P+Š+PO

140 Ovo podrazumeva ležemo oporezivanje “dobiti u kapitalu” od tekućeg dohotka, odnosno redukciju poreske stope od 50% na 10% za višak vrednosti na dugi rok.

141 Ovaj problem je vrlo aktuelan u uslovima inflacije. Jer, glavni uzrok teškoća u postizanju uskladenosti štednje- i investicija, kao neophodnog preduslova za uravnoteženi rast, predstavlja činjenica da inflacija ima značajan uticaj na nesinhronizovane odluke stimulišući investicije, destimulišući akumulaciju.

142

143 U Obali Slonovače 1960. i Gabonu 1967. godine, kao nerazvijenim zemljama, akumulacija se oporezuje po modelu “fiskalnih nadnica”. Naime, jedan deo dobiti industrijskih i trgovinskih preduzeća oporezuje se po znatno redukovanoj stopi, isto kao i najamnine, dok se ostatak (rezidijum) dobiti znatno teže fiskalno opterećuje.

144 A. H. Gantt, Central Government: Cash Deficits and Surpluss, Review of Economic and statistics, februar 1963. i E. Vessillier, La politique fiscale de l’epargne, R.S.F. 1-2169.

197


Eliminisanjem komponente P (potrošnja) iz identiteta dobija se:

I + DN = Š + PO

Iznalaženjem neto troškova države (DN) i eliminisanjem poreza ili neto fiskalnih prihoda (PO = opredeljujemo nivo državnih ušteda (PO-DN). Investicije su, u tom slučaju, identične sa celokupnom štednjom: I = Š + (PO-DN)). U praksi, ovaj tip ušteda formiran je u Norveškoj i Italiji za potpomaganje intenzivnih investicija i unapredivanje privrednog rasta (C. T. Sandford).145

Pored toga, porezi mogu delovati i na korišćenje spoljnih sredstava: prvo, u pravcu privlačenja vrednosnih papira odredenih grupa fiskalnih obveznika i, drugo, u pravcu uticaja na investicionu aktivnost korporacija. Porez, kao takav, npr. u SAD, ima dejstvo na akcionarsko i obligaciono finansiranje investicija. Naime, korporacije ne plaćaju porez na 85% dohotka ostvarenog u obliku dividendi dobijenih po osnovu plasmana sopstvenog kapitala u drugim korporacijama. Regulišući poresko opterećenje država utiče na formiranje interesa za plasman novih kapitala u akcije. Jer, angažovani kapital u obligacije dobija za uzvrat kamatu koja se isplaćuje iz tekućeg dohotka. Na tako stečeni dohodak primaoci kamate plaćaju porez, najčešće po stopama za oporezivanje individualnih dohodaka. Tim mehanizmom država, po pravilu, stimuliše ili destimuliše interes za plasman kapitala čak i slojeva sa niskim dohocima. Oslobadanjem od plaćanja poreza uživalaca visokih dohodaka država može stimulativno da deluje na plasman kapitala čak i onda kad je kamatna stopa niža nego kod drugih vrednosnih papira. Ovim akcijama pojedine države priključuju i druge koncesije. U Francuskoj i Zapadnoj Nemačkoj koriste se fiskalne privilegije u cilju podržavanja rasta individualne štednje, posebne poreske olakšice koje se daju industriji i njenim grupacijama, premiranje izvoza, stimulisanje investicija radi rešavanja problema regionalnog razvoja146 i privlačenje privatnog kapitala u ekonomsku infrastruturu.147 U drugim pak zemljama, poseban akcenat se stavlja na tzv. investicione nadnice. Smisao investicionih nadnica je u raspodeli fonda plata na tekuće plaćanje (kojim radnik slobodno raspolaže) i na vezano plaćanje (deo koji se ulaže u vezane fondove), koji se izvesno vreme imobiliše iz upotrebe za tekuću potrošnju. U Švedskoj npr. postali su aktuelni planovi o mobilizaciji sredstava penzionih fondova za finansiranje privrednih investicija.148

145 C. T. Standford, Economics of Pubiic Finance, London, 1970, str. 21.146 K. Bulutaglu, Simulants fiscaux developpement economique. Le congres sur l’inovation en matierre

fiscale. Istanbul, 1969. str. XXV.147 W. Heller, Fiscal Policies for Underdeveloped Countries. N. Caldor. The Taxation of busines Profits,

R. Goode, Taxation of Saving and Consumption of Underdeveloped Countries: C. M. Taylor, Fiscal Incentives for Development in Panama, u R. M. Bird i 0. Oldman (Red.), Readings on Taxation in Developing Countries, Johns Hopkins University Press, Baltimor, 1975, str. 155-293 i N. Caldor, Leading Issues in Economic Developmem Oxford University Press, Oxford. 1976, str. 271-289.

148 Borba za uvećanje volumena akumulacije posebno je aktuelna danas u privredama sa naglašenim inflatomim kretanjima, naročito sa stanovišta osvetljavanja efekta inflacije na štednju i investicije. U tom kontekstu Berger je istakao da glavni uzrok teškoća u postizanju uskladenosti štednje i investicija, kao neophodnog preduslova za uravnoteženi rast, predstavlja činjenica da inflacija ima značajan uticaj na odluke (nesinhronizovane) investitora, stimulišući investicije i destimulišući štednju. Parametri porasta cena na investicione ođuke i ponašanje ekonomskih subjekata zavise od sektora, transakcija, obima transfera i samog korigovanja inflacije. (P. Berger, Problems de la croissance equillibre Bulletin trimestrel de la Banque de France, Paris, broj 6 od 1973. god; str. 33-47).

198

Fiskalna strategija

Fiskalna politika sa kreditnom politikom ključni je elemenat ekonomskog intervencionizma. Akumulacija kao strateška varijabila rasta jedan je od ključnih domena aktivne fiskalne politike. Detaksacija akumulacije utiče na brzinu formiranja akumulacije kapitala i na orijentaciju investicija i rasta. Politika fiskalnog oslobadanja može biti globalna ili selektivna. Prema prirodi i ciljevima intervencije poreska oslobadanja (potpuna ili delimična) imaju strukturne i konjunkturne implikacije. Na globalnom planu odnos fiskalne politike i akumulacije identifikuje se sa odnosom fiskalne politike i tražnje (tj. konjunkturnom politikom). Na selektivnom planu akcije fiskalne politike su sektorski usmerene. Globalna fiskalna politika formiranjem neoporezive akumulacije pomaže ekonomskom rastu kao najefikasnije mere u borbi protiv konjunkturne inflacije. Selektivna fiskalna politika diskriminatorski orijentiše dinamičko - propulzivne sektore. Modifikovanje javnih investicija (budžetska politika) i privatnih investicija (fiskalna politika) na teorijskom planu su esencijalni ciljevi ekonomske politike. Medutim, njihovi efekti nisu identični. Budžetska politika daje veće efekte od poreske politike.149 Multiplikator rasta budžetskih rashoda je zapravo superiorniji od multiplikatora redukcije poreskih prihoda.150

8.1.1. Primenjena selektivna fiskalna politika

Praksa fiskalnih dedukcija za investicije poznata je u Velikoj Britaniji (inicial allov/ances i investment allowances), u Svedskoj (rezervni fond za investicije), u Luksemburgu, Holandiji, Francuskoj i ltaliji.151 U Francuskoj se koristi redukcija poreske stope koja pogađa višak vrednosti i to za nerazvijena područja i prekomorske departmane. U Italiji, fiskalna oslobodenja destinirana su promovisanju ekonomskog razvoja u izvesnim geografskim zonama (Mezzogiomo) i tiču se poreza na dohodak i poreza na kapital.152 Mere u prilog mobilnih vrednosti (L’avoir fiscal) koriste se u Zapadnoj Nemačkoj, Švajcarskoj, SAD, Belgiji, Velikoj Britaniji, Luksemburgu, Finskoj i Austriji.

Fiskalne dedukcije u Finskoj ustanovljene su 1966. i 1968. godine u sektorima industrijske i komercijalne aktivnosti. Fiskalna opterećenja dedukuju se iz globalnog fiskalnog duga za odredene robne pomdžbine izmedu 1968. i 1970. godine koje su destinirane investicijama. Ova fiskalna supsidija odnosi se na T.V.A. (porez na dodatnu vrednost) i porez na dohodak preduzeća. Beneficirane stope kreću se od 5 do 10%. Ova mera poznata je pod imenom “le credit d’impot”, a označava odbitnu stavku od poreske osnove. Ovakvo sužavanje fiskalne osnove, kao baze oporezive materije, uz redukciju fiskalne stope (kao komplementarne bonifikacije), namenjeno je favorizovanju investicionih rashoda.

149 Stoleru L., L’ćquilibre et la croissance economique, Dundo, 1967. godine, strana 78.150 Na teorijskom planu inducirani efekat multiplikacije je superiomiji u slučaju rasta javnih rashoda od

onoga koji rezultira iz redukcije fiskalne presije. Dodajni rast javnih rashoda izaziva sve veći rast proizvodnje od dodajne redukcije fiskalne presije (L. Stoleru, L’equilibre et la croissance economique, Dunod, Paris, 1967., strana 78).

151 P. Fontaneau, Fiscalite et investissement, Paris, 1972, str. 78-91; B. Vinay, Epargne, fiscalite et developpement, Paris 1970; H. Brochier - P. Tobatoni, Economie financiere, Paris 1965; P. Fontaneau, Fiscaliti europeenne, Tom I i II, Paris 1971.; P. Fonteneau, Tableaux fiscaux europeenns. Tom I i II, Paris, 1971.; O. Eckstein, Public Finance, 1967.

152 F. Lafourcade, Avantages fiscaux et developpement regional. Dunod, Paris, 1970. str. 18. i 19.

199


Dmga fiskalna diskriminacija odnosi se na fiskalno zahvatanje dohodaka od mobilnih kapitala (akcija, obligacija, itd.). Ova mera ustanovljena je 1965. godine.

Fiskalne beneficije u Velikoj Britaniji odnose se na ubrzanu amortizaciju i investicione subvencije. Redukovane stope kod akceleratorske amortizacije iznose: 15% za industrijske zgrade; 30% za mašine i instalacije; 40% za mdničku opremu i 100% za rashode naučnog istraživanja. Subvencije za investicije su namenjene za instalacije i opremu u industriji. Za investicije u 1966. godini stopa bonifikacije iznosila je 20%, a za izvršene investicije u 1967. i 1968. godini ona je iznosila 25%.153

U Holandiji fiskalne dedukcije za investicije ustanovljene su 1954. godine radi favorizovanja industrijalizacije. Dedukciona suma iznosi 10% od investicionih vrednosti, koja za sve vrednosti, koje prelaze 20 000 guldena, postaje degresivna: 8% za 60 000 FL; 6% za 70 000 FL; 4% za 80 000 FL; i 2% za 90 000 FI.

U Luksemburgu fiskalne dedukcije uvedene su 1962. godine i 1967. godine. One iznose 30% za prvu tranšu investicija koja ne prelazi dva miliona, 20% za drugu tranšu koja ne prelazi 250 000 miliona i 10% za treću tranšu. Na dodatne investicione iznose zakonom od 1967. godine uvedena je bonifikacija od 9%.

U Švedskoj egzistira rezervni fond za investicije. Sva preduzeća su obavezna da deponuju u ovaj fond 40% bruto godišnjeg profita. Ove rezerve destinirane su finansiranju budućih investicija i izuzete su od sistema oporezivanja. Frakcija ove rezerve od 46% deponovana je na blokirani račun bez interesa kod centralne banke. Ostatak od 54% se slobodno može koristiti shodno preferencijama preduzeća (i predstavlja deo fonda obrtnih sredstava preduzeća). Upotreba deponovanih investicionih rezervi shodno legislativnim dispozicijama nije reinkorporirana u oporezivi dohodak. Ova rezerva ostaje blokirana u periodu visoke konjunkture i rasta likvidnog disponibiliteta, dok se deblokira u periodu jenjavanja investione aktivnosti.

Ovaj sistem u Švedskoj predstavlja kombinaciju “poreskog kredita” i fiskalne dedukcije.

U Francuskoj i Italiji koriste se fiskaliteti za uređenje teritorija. U domenu oporezivanja kapitala u Francuskoj se koristi redukcija prenosnih troškova (drits de mutation) od 13,20% na 1,4% (1964. godine), dok se u Italiji redukcija uzima u globalu 2 000 lira na porez za registraciju (droits d’enregistrement) u 1965. godini. U domenu oporezivanja dohodaka, u Francuskoj se koristi poreska redukcija u trajanju od 2 godine koja ne sme da pređe polovinu poreza ni 5% od izvora investicija (1965. godine), dok se u Italiji koristi potpuno fiskalno oslobađanje preduzeća od 10 godina (1965. godina). U domenu poreza na rashode ne postoje oslobađanja u Francuskoj, dok u Italiji egzistira redukcija od 50% za kupovinu materijala i mašina (1965. godina). Najzad, u domenu lokalnog oporezivanja u Francuskoj postoji oslobađanje za patente od 50 do 100% za 5 godina (1962.

153 Confederation of British Industrv, Taxation in Westem Europe, London, 1968., str. 367-368.

200

Fiskalna strategija

godina), dok u Italiji postoje totalne ili parcijalne dedukcije kod komunalnog poreza na industriju i poreza na potrošnju (1957. godine).154

Različiti predmeti oporezivanja različito se reprodukuju na ponašanje novčane štednje sektora stanovništva. Fiskalnim instrumentima država stimuliše porast novčane akumulacije stanovništva povećanjem raspoloživog dohotka putem raznih socijalnih isplata i pomoću fiskalnih beneficija kojima utiče na povećanje sklonosti štednji. Socijalnim transferima uvećavaju se lična primanja i stvaraju pretpostavke za povećanje ušteda sektora stanovništva. Ekonomskim transferima štiti se nivo životnog standarda stanovništva. Omogućava manje izdvajanje sredstava iz ličnog dohotka za tekuću ličnu potrošnju i širi prostor za povećanje lične štednje. Društvenim finansiranjem obrazovnih, kulturnih, zdravstvenih i socijalnih potreba omogućava se povećano kanalisanje individualnih sredstava na štedne uloge, odnosno u tekuću ličnu potrošnju. S druge strane, fiskalnim instrumentima podržava se individualna štednja. Kao alternativa porastu javne akumulacije, npr. u Zapadnoj Nemačkoj, podstiče se uloga tržišta kapitala poreskim oslobađanjima i davanjima bonusa iz državnih fondova. Prinosi iz ulaganja u određene finansijske oblike oslobađaju se od poreza, u potpunosti ili delimično. Odobravanjem raznih oblika premija u korist štednih računa iz državnih fondova povećavaju se prinosi dotičnih novčanih ulaganja. Fiskalnim beneficijama posebno se utiče na redistribucije novčane štednje stanovništva između različitih finansijskih oblika, institucija i pojedinaca. Odobravanjem dopunskih premija na štednju domaćinstva s nižim prihodima i većim brojem članova (uključujući i strane radnike) i stimulisanjem namenske štednje (za kupovinu stanova, za imovinska ulaganja i za kupovinu društveno poželjnih dobara) utiče se stimulativno kako na volumen akumulacionog potencijala stanovništva tako i na alokaciju štednje resursa gradana.

U Jugoslaviji je konačno sazrelo shvatanje da su za eskalaciju inflacije, između ostalog, najviše zaslužni hronični raskorak između investicione tražnje i akumulacione ponude, hipertrofirani rast investicija (inflatorno alimentiran), decelerirajući rast doprinosa investicija privrednom rastu, hronična prekoračenja planiranih investicija, podruštvljavanje investicionih promašaja, socijalizacija neracionalnih investicionih plasmana, tolerisanje neefikasnosti strukturne alokacije investicija i regionalne distribucije investicionih resursa, i prenebregavanje konstrukcija finansiranja investicija (tzv. prerađivanje novca u kapital) u okviru strategije ekonomske stabilizacije. U tom kontekstu, nedavno

154 Opširnije o primenjenoj fiskalnoj politici vidi: Ch. S. Tapieroo et A. L. - Lie Cocq. Investisement, utilisation de capacite productive et amortissements: politques optimales, Revue economique: 3/73, str. 442-460; W. J. Bvrne, Fiscal Incentrives for Hoosehold Saving, Staff papers 2/76 str. 445-490; A. E. Stephan, The lmpast of Income Taxes on Labors Productivits, Public Finances Quanerly 4/75 str. 361-380; J. Ch. Taouri, Le financement des investissement publics, Revue economique 4/7.3 str. 588-619; M. S. Feldstein, Incidence of a Capital Income Tax in a Growing Economy with variable savings, Review of Economic Studies 4/79, str. 505-513; G. E. Auten and E. H. Robb, A General Model for State Tax Revenue Analysis, National Tax Journa! 2/67 str. 398-413; J. H. Leuthold and J. F. Due, A. Fiscal Policy Model of Economic Development, Public Finance 4/70 str. 517-536; G. Tixier, Le role de la fiscalite directe dans la sroissance economique des pays en developpement, Revue de science financiere 3/70, str. 219-254; M. Maroutian, Mesures fiscales au service de la croissance economique dans les pavs en voie de developpcment, Annales de l’economie publique, sociale et cooperative 2/77. str. 193-212 i R. L. Williams, Tax Incentives and Investment Behavior in Developing Countries, Public Finance 1/7. str. 97-110.

201


uvedeni namet na investicije (porez na isplate investicija) u SR Srbiji (po stopi od 4% za investicije u privredi i 15% za investicije u vanprivredi) poprimio je funkciju reduktora preteranih investicija i smanjenja sklonosti investiranju (koje su u SFRJ dosezale i do 40% društvenog proizvoda), metoda administrativno propisane selekcije investicionih plasmana i instrumenata fiskalne koncentracije sredstava u opštoj potrošnji, metoda poskupljivanja investicija. Istovremeno, novoinstitucionalizovani fiskalitet nosi čitav niz negativnih implikacija. Dodatnim troškom amortizacije ovog poreza (kroz vreme investiranja) uvećava se cena koštanja proizvoda, smanjuje konkurentna sposobnost, redukuje potencija izvoza, povećavaju šanse za ostvarivanje gubitaka, smanjuje očekivana akumulativnost i retransformišu sredstva u opštu potrošnju. Doduše, od poreza su oslobođene brojne grane i grupacije (investiranje u poljoprivredu, vodoprivredu, proizvodnju uglja, proizvodnju obojenih metala i stambenu izgradnju); ali, ulaganja u zamenu dotrajalih osnovnih sredstava, nerazvijena područja i zajednička ulaganja nisu izuzeta od fiskalnog udara. Arbitrarno propisana selekcija poreza na investicije i prekanalisanje poreza na investicije u opštu potrošnju ne “stvara” pozitivne efekte u pravcu stabilizacije cena. Porezom uzetim delom novca, namenjenog investiranju, delovalo bi se stabilizaciono jedino kada bi se ubrani prihod od ovog fiskusa sterilisao i povukao iz opticaja. U protivnom, preusmeravanje ovih prihoda u opštu potrošnju uz arbitrarnu selekciju poreza na isplate investicija i prevaljivanje sveukupnih fiskalnih obaveza na kumulaciju privrede deluje destabilizaciono i destimulativno.

Relativno visoki zajmovi i značajna zaduživanja javne administracije (sa stanovišta njihovog učešća u društvenom proizvodu) redukuju resurse privrednog sektora i ostavljaju sužene prostore za rast investicija sa nepovoljnim efektima na novu proizvodnju i nova radna mesta.

Eksperti OECD za prognoziranje konjunkture, koja se oslanja na unutrašnju potrošnju i izvoz, plediraju na povećanje stope rasta investicije od 10% godišnje, s obzirom da je paralelizam između ekspanzije investicija i visokih stopa privrednog rasta iz šezdesetih godina prekinut početkom sedamdesetih godina. U novom periodu, investicije obično izostaju kao faktor konjunkture mada se pokazalo da povremeno, kratkotrajno i nesigumo oživljavanje konjunkture u dugoročnijem ciklusu ne dovodi do promene tendencije u kretanju investicija. Nova ekonomska politika ponude putem smanjenja poreza nije opravdala nade u povećanje investicija, s obzirom da je učešće bruto investicija u društvenom proizvodu u zemljama Evropske ekonomske zajednice postepeno opadalo od 23,1% u 1971. god. na 19,7% u 1981. god. U skali uzroka opadanja investicija ubrajaju se promene usiova privredivanja kapitala, opadanje profita, pogoršavanje uslova samofinansiranja, opadanje stope rasta sopstvenih sredstava i pogrošavanje odnosa izmedu sopstvenih i pozajmljenih resursa i oštrija medunarodna konkurencija, povećanje rizika i ubrzano trošenje fiksnog kapitala (koje nije bilo praćeno odgovarajućim porastom akumulacije kapitala). U kumulativu, preduzeća su upućena na finansiranje investicija eksternim (pozajmljenim) sredstvima, koja su postala sve skuplja usled visokih kamata. Visoke kamate, koje su iznad profitne stope, nepovoljno utiču na rentabilitet investicija, na troškove i na uzdržljivost kapitala od investiranja i bekstvo u neproduktivna skloništa i tražnju naknade u

202

Fiskalna strategija

preraspodeli nacionalnog dohotka. U periodu 1970-75. god. kapital je uzdržljivost obrazlagao preteranim udarom nadnica koje su rasle paralelno sa inflacijom. No, sve oštrija deflaciona politika, sve veća nezaposlenost i sve veći pad realnih nadnica izmenili su proporcije u raspodeli između kapitala i rada u korist kapitala. Ali, sada se ponovo sa pritiskom na dohodak radničke klase pritiska na globalnu raspodelu putem državnog budžeta, na zahvatanje viška proizvoda od strane državnih prihoda i na redukciju javnih izdataka i socijalnih doprinosa čije učešće u društvenom proizvodu varira između 24,6% u Japanu i 52,5% u Švedskoj.155 Istovremeno, insistira se na smanjenju deficimog finansiranja fiskalne neravnoteže, koja apsorbuje sredstva tržišta kapitala i utiče na održavanje visokih kamata. No, time se razlozi “krize investicija” ne iscrpljuju, s obzirom da se lista neizvesnosti nadopunjuje promenama valutnih kurseva (i njihovog uticaja na proizvodne troškove), valutnim haosom, odsustvom stabilnosti monetarnog sistema, gubljenjem poverenja u konzistentnost mera ekonomske, monetarne i fiskalne politike, čistim promenama ekonomske politike, umanjenom sigurnošću proširenja plasmana i konkurencije, i nemogućnošću skorog izlaska iz recesije, opadanjem stope rasta akumulacije i povećanjem pozajmljivanja rizika kapitala. Doduše, listu dopunjuje iznudeni porast javnih investicija fiskalno alimentiranih (kakav je slučaj u Z. Nemačkoj).

U razvijenim industrijskim zemljama ekonomska politika156 podsticaja investicija dobija se više na značaju u paraleli sa razvojem sadašnje krize. Politika podsticaja investicija uglavnom se sprovodi putem kompenzacija dela izdataka za nadnice (radi smanjenja nezaposlenosti), kompenziranja dela troškova proizvodnje (učešćem u finansiranju naučno-istraživačkog rada), neposrednim učešćem u finansiranju (grana i preduzeća pogođena strukturnom krizom), direktnim subvencijama157 oslobađanjem dela socijalnih doprinosa, davanja kredita sa beneficiranim kamatama i “investicionih” doprinosa (finansiranje dela izdataka za investicije) i finansiranje investicija u nedovoljno razvijena područja (iz sredstava državnog budžeta, regionalnih i socijalnih fondova, razvojnih i investicionih banaka).158 No, stalno proširivana ekonomska politika novim mehanizmima, merama i instrumentima ne korespondiraju efekti, budući da sadašnji konjunkturni ciklus karakteriše odsustvo investicione aktivnosti i niski nivo investicija. Bez jačih investicionih podsticaja i izmene investicionog trenda u dugoročnom hodu neminovno se smanjuje potencijal konkurentnosti i povećava nezaposlenost, bez izgleda na neinflaciono oživljavanje privrede i osemenjenje

155 U ostalim zemljama OECD dotično učešće iznosi: 29,5% u SAD, 35,5%d u V. Britaniji, 38,4% u Z. Nemačkoj, 41,0% u Francuskoj, 45,0% u Danskoj i 49,0% u Holandiji.

156 Uporedi: H. Guitton i D. Vitry, Les mouvements conjoncturrelles, Dalloz, Paris, 1981, i T. Killick, The Quest for Economic Stabilization, St. Martines Press, New York, 1984, str. 246.

157 U pravilu se danas pomoć države čeličanama i železnicama ostvaruje državnim subvencijama ili preuzimanjem dugova njihovim pretvaranjem u državne akcije u odgovarajućem koncemu ili garancijom države određenim bankama i osiguraajućim društvima za sanaciona sredstva. Subvencije obično mogu biti nepovratne (nap. za sanaciju gubitaka nacionalnih kompanije) ili u vidu povlašćenih zajmova iz državnih fondova (sa niskim kamatama i dužim rokovima otplate). Prema tome i gubici više se ne pokrivaju iz rezervnog fonda ili na teret supstance kapitala.

158 Grčka je medu prvim zemljama donela Zakon o podsticaju ekonomskog i regionalnog razvoja, uključujući i dotacije u formi učešća države. Poput Grčke, Francuske je u sklopu ofanzivne strategije borbe protiv krize, akcenat stavila na nove investicije, pri čemu kapital potreban za investiranje treba da se obezbedi emisijom obveznica i samofinansiranjem.

203


rasta. Posle sloma konjunkture nepovoljan razvoj realnog kapitala odrazio se na zastarivanje proizvodnog aparata, slabljenje konkurentnih sposobnosti, gubljenje inostranih tržišta i produbljivanje protekcionističkih tendencija.

Formirana Komisija Saveza ministara EEZ nedavno je izradila elaborat o problemu investicija u kome se pledira na aktiviranje investicija u procesu izvlačenja privrede iz stanja recesije i na otklanjanje uzroka kočenja investicione aktivnosti (valutni kursevi, inflacija, nepovoljni uslovi finansiranja, uskost tržišta, obrazovanje kapitala, formiranje akumulacije, veliki deficit javnih finansija i struktura javnih izdataka, visoke kamate, intervencionističke mere i restriktivna monetarna politika). Komisija je, u tom kontekstu, predložila zajedničku strategiju za pokretanje inflacionog ciklusa i “pomirenje” mera štednje, zaduživanja i deflacije sa potrebama kontinuiranog ekonomskog razvoja i ublažavanja socijalnih problema. U tom smislu, imperativna je “jača konvergencija” ekonomskih i finansijskih mera zemalja-članica OECD, odnosno EEZ na području cena, saniranja javnih finansija, stabilizacije troškova i zaposlenosti, spoljnotrgovinske ravnoteže, amelioracije ekonomskih struktura, podizanja konkurentnosti i učvršćivanja rasta, i, povrh svega, povećanja investicija.159

159 Interesantan je, u tom kontekstu, koncept stvaranja tzv. fonda zaposlenih u Švedskoj, po kome bi se svi zaposleni odrekli jednog dela svojih primanja radi stvaranja sredstava, koja će, uz dodajno oporezivanje superprofita, omogućiti ne samo da se otkupi jedan deo akcija već i da se one koriste za nove investicije. Time bi radnička klasa imala odredeni udeo u profitima, koji bi se obavezno ulagao u nove objekte. Vlasništvo nad sredstvima slivenim u fondove bilo bi kolektivno, tj. zaposlenih u firmi, a odlučivanje o upotrebi sredstava bilo bi decentralizovano.

204

9. FISKALNI EFEKTI NA INTERNI EKVILIBRIJUM: EKONOMSKA I SOCIJALNA STABILIZACIJA

Aktivna uloga fiskaliteta sistematizuje se teorijom fiskalne intervencije i usmerava u pravcu pospešivanja (olakšice) i dekuražiranja (nadoporezivanje) ekonomske aktivnosti protiv ekonomske konjunkture. Budžetskom politikom ostvaruju se precizirane osnovne linije ekonomske politike. Stilizacija javnih rashoda reperkutuje se na ekonomske tokove uvećavajući finalnu potrošnju i agregatnu tražnju u deflatornim tendencijama, odnosno redukujući tražnju i potrošnju u konjunkturnoj ekspanziji; što u osnovi reperezntuje ekspanzivnu, odnosno kontraktivnu politiku javnog traženja.

Kvantitativna i selektivna politika javnih rashoda služe kao instrumenti za regulisanje ekonomskih fluktuacija. Nishodne i ushodne faze ekonomskog ciklusa su okviri za asimetrično kretanje volumena javnih rashoda u sklopu budžetske strategije (Tabatoni i Brochier). Inicijalni impulsi javnih rashoda u depresivnoj fazi sastoje se u dopunskom kreiranju potrošačkih apetita i povećanja investicionih poduhvata. Programi javnih radova u funkciji su resorbovanja nezaposlenosti i kretanja potrošnje aritmetičkim kvantitativnim dejstvom javnih rashoda, vršeći funkciju amortizera ekonomskih i socijalnih inegaliteta u društvenoj reprodukciji.

Fiskalna redukcija smanjenja fiskaliteta ili dedukcija sužavanja poreske osnovice upotpunjena fiskalnom selekcijom u strukturi globalnog fiskalnog opterećenja, podsticajno se reflektuje na beneficirane i povlašćene segmente nacionalne privrede restituisanjem likvidnog potencijala i generisanjem globalne tražnje. S druge strane, fiskaliteti (povećanje poreskih stopa i/ili proširivanje poreske osnovice) blokiraju progresivnu evoluciju pregrejane ekonomske konjunkture sterilisanjem likovnog disponibiliteta i redukcijom efektivne tražnje. U stagflacionim uslovima fiskaliteti su usmereni na one punktove čija aktivnost trpi terete nastale inflacionom preraspodelom selektivne dedukcije ili na one aktivnosti koje su, usled neekonomske oplodnje kapitala, postale neatraktivne za nosioce poslova (sektorska orijentacija tražnje) ili pak na one punktove koji podnose prevaljene i kumulirane baiaste inflacije (socijalne dedukcije sa negativnim porezima), na punktove u kojima se stvara ekstraprofit (dodatno ili dopunsko oporezivanje), na punktove koji generišu i transmituju inflaciju (brže kretanje poreza od dohotka); dakle, sve u funkciji početka ekscesa konjunkture - dekonjunkture inflacionih oscilacija kombinovane sa dekonjunkturno-recesivnim tendencijama mehanizmima aciklično-asimetričnih i fleksibilno-selektivnih fiskalnih tokova.

Ekonomska elatičnost poreza za vreme cikličnih ekonomskih fluktuacija opservira se sa aspekta uticaja na oporezivu materiju i sa aspekta tehnike oporezivanja. Ukoliko je oporeziva materija sama ekonomska aktivnost (kao

“le taux u la valeur ajautee”), onda je okvirima senzibilitet fiskalnih randmana naglašen. Porez na potrošnju, takode je osetljiv, kao Što je i porez na investicione

205


rashode senzibilan. No, ukoliko je oporeziva materija dohodak, stepen senzibiliteta variraće prema prirodi dohotka. Ukoliko je, pak, poreski predmet kapital senzibilitet poreza je vrlo skorman, izuzev poreza na višak vrednosti u periodu ekonomske ekspanzije. U celini, u konjunkturnim okvirima senzibilitet fiskalnih resursa je različit za različite oporezive “proizvode”. Medutim, metodi oporezivanja ili tehnika taksacije utiču jednako na osetljivost poreza. Tarifna progresija uvećava osetljivost randmana u konjunkturi, u odnosu na proporcionalni model zahvatanja. Identitet je evidentiran i kod odbitnih stavki u poreskoj osnovici (Heller, Gordon, Tobin).

U vremenu inflacionog gepa teorijske predikacije svode se na (1) sužavanje oporezive materije eliminacijom fiskalnih dedukcija, (2) agmantaciji poreskih stopa, (3) uvodenje dodajnih poreza na potrošnju, (4) uvodenje konjunkturnog ili stabilizacionog poreza tzv. jednogodišnji ili dvogodišnji namet na konjunkturu, (5) institucionalizacija tzv. fiskalne akontacije kao oduzimanje dela zarade, (6) fiksiranje jedne vrste poreza na duži rok u odnosu na ostvareni dohodak, (7) uvodenje novih fiskaliteta tzv. novulacija fiskalne strukture, (8) povećanje poreza na dobit koji se ne reinvestira, (9) nadoporezivanje ekstradohotka, (10) reprogramiranje diferenciranog modela fiskalnog zahvatanja, (11) automatizam supstitucije proporcionalnog progresivnim oporezivanjem, (12) programirati komplementarnost ili supstituciju izmedu posrednih i neposrednih fiskaliteta, (13) reselektivnu filterizaciju globalnog i strukturnog fiskalnog opterećenja, (14) uvodenje poreza na investicije (ili tzv. diskreciono oporezivanje investicione potrošnje) koje ekspondiraju mimo akumulacionog potencijala i planova razvoja, (15) institucionalizacija diskriminatorskog oporezivanja javne potrošnje koja prevazilaze društveno-ekonomski limitirane okvire, (16) zamrzavanje budžetskih viškova, (17) kretanje javnih rashoda, (18) diferencirani tretman ekonomskih i socijalnih transfera (tzv. zaštita od inflatornih nasrtaja na reproduktivnu sposobnost privrednih organizacija i životni standard radnih ljudi).160

Ekonomski efekti budžetske politike su:161 (1) efekti dohotka, (2) efekti likvidnosti i (3) efekti supstitucije, odnosno stimulacije. Efekti dohotka perpetuiraju se direktnim delovanjem obima javne potrošnje na globalnu tražnju. Efekti likvidnosti rezultat su medusobnih plaćanja između nosilaca ekonomske aktivnosti i korisnika društvenih sredstava. Efekti supstitucije, odnosno, stimulacije ogledaju se u selektivnom delovanju budžetskih prihoda i rashoda.

160 Uporedi: T. Georgakopoulos. Stabilisation aspects of tax substition, Public Finance 3/75, str. 333-347; M. S. Feldstein, Tax Incidence in a growing Economy with variable Factor Supply, Quarterly Joumal of Economics, Vol. 88., novembar 1974. str. 551-573; J. F., Couzinet, Les Founds d’action conjuncturelle, Revue de science financiOre 2/74, str. 377-414; R. G. Di Calogero, Techniques of Fiscal Analysis in Sweden, Staff papers 2/74, str. 463-484; S. K. Chand, Summary of fiscal Influence, Staff Papers 2/77 str. 405-449; A. S. Blineer and R. M. Solow Fiscal Policy Matter?, Joumal of Public Economics, novembar 1973, str. 319-337; S. J. Tumovsky, The Dinamics of Fiscal Policy in a Open Economy, Joumal of Intemational Economics 2/67, str. 115-143; A. S. Blinder and R. M. Solow, Does fiscal policy matter, Joumal of Public Economics 1-2/67 (R. Musgrave, ET, OT and SBT, str. 3-16. J. M. Buchanan, Taxation in fiscal exchange, str. 17-30; A. Sandmo, Optimal Taxation-An introduction to the literature: Direct versus indirect taxation, str. 55-76 i M. Feldstein, On the theory of tax reform, str. 77-105).

161 L. Philip, Finances publiques, Ed. Cujas, Paris, 1971. str. 316-319; P. Lalumiere, Les finances publiques, A. Colin, Paris, 1970, str. 277-309; M. Duverger, Finances publiques, P. U., Paris, 1975, str. 175-192; L. Trotabas et J. M. Cotteret, Finances publiques, Dalloz Paris, 1970. str. 649-653.

206

Fiskalna strategija

U uslovima egzistencije ekonomskog ekvilibrijuma budžetski deficit provocira inflaciju ukoliko je pokriven primarnom emisijom, dok budžetski suficit izaziva deflaciju ako je dezaktiviziran. Nasuprot tome, u periodima inflacije i deflacije u pravilu je budžetska ravnoteža žrtvovana u funkciji restauriranja ekonomskog ekvilibrijuma. Time se konjunkturna politika neposrednije povezije sa politikom suficitarnog, odnosno deficitarnog finansiranja u funkciji sapinjanja ili oživljavanja agregatne tražnje.

Međutim, u savremenim budžetskim politikama, koje odudaraju od teorijskih premisa javnog finansiranja, neretka je pojava da fiskalno-budžetske transakcije javnog sektora oslobođene kejnzijanskih proporcija o suficitarnom finansiranju u periodu inflatornih napetosti vode aplikaciji deficitarnog finansiranja. Deficitarno finansiranje u brojnim razvijenim i naročito u zemljama u razvoju dobija institucionalni tretman, koji po pravilu, prenebregava kompoziciju javne tražnje, kontrolu predimenzionirane javne potrošnje, inflatorno alimentiranje javnih dobara i usluga, ekonomske reperkusije deficitarnog finansiranja u reprodukciji, i demonstracione efekte ponašanja ekonomskih agenata.162 Svesno i anticipirano se ugraduju generatori i transformatori inflatornog buma u inače fiktiviziranoj ravnoteži, pri čemu i debudžetizovano doziranje pojedinih komponenata javnih potreba na defiskalizovanim osnovama alimentiranja uvlači inflacionirane i kvazifiskalizovane mehanizme finansiranja.

9.1. Regulacioni mehanizmi fiskalne stabilizacije

Upotreba poreza, kao instrumenta konjunkturne politike, naglo je akcentirana posle II svetskog rata u svim zemljama, bilo u formi antiinflacione fiskalne politike bilo u formi antirecesione fiskalne politike. Brojni primeri, od početka 60-tih godina empirijski verifikuju upotrebu poreskog instrumentarija u konjunkturnoj regulaciji: tax-cut u SAD (1964. i 1975. god.) zakon o stabilizaciji i rastu u Z. Nemačkoj (1967. god.), konjunkturni plan R. Barrea u Francuskoj (1976. god.) Carterov projekt rebalansiranja konjunkture u SAD (1977. god.) itd., bez obzira što se tradicionalna debata “fiscal versus monetarv policy” ili “princip de benefice ou capacite contributive”, rasplamsala, pokazujući limite izolovanih instrumenata.

Ako se pod konjukturnom politikom podrazumeva skup mera i instrumenata destiniranih minimiziranja fluktuacija dohotka oko trenda koji reprezentuje stopu rasta, onda se i stabilizacija posredstvom poreza posmatra kao mogući instrument konjunkturne ekonomske politike nezavisno od toga da li je mehanizam razvijen u neoklasičnoj i postkejnzijanskoj perspektivi ili pak u perspektivi (kadru) klasično kejnzijanske sinteze.163

162 A. Peacock - G. K. Shaw, The Economic Theorv of Fiscal policy, G. Allen and Unwin, London, 1971, str. 67; Xavier Grete, Economic publique, Economica, Paris, 1975, str. 227-239; C. T. Sandford, Economic of Public Finance, Pergaman Press, Oxford, 1970. str. 34-56.

163 J. i C. Nlme, Politiques economiques comparees, P. U. F., Ed., Themis, Paris, 1977. god.; P. Coulbois, La politique conjuncturelle, Cujas, Paris, 1971. god. i H. Brochier, Les instruments fiscaux de la politique conjoncturelle, Statistiques et etudes financrOres, april 1968. god.

207


U dugogodišnjoj debati izmedu automatskih stabilizatora i aktivne kompenzacije ekonomskih fluktuacija iskristalisale su se dve konsideracije: pokušaj sinteze klasičnokejnzijanske i efektivni domet dualiteta, fiskalni automatizam-diskrecionizam.

U neoklasičnom manifestu iz 1974. god. (Committee for Economic Developement) akcenat se stavlja na internu fleksibilnost budžeta (built-in flexibillity), odakle se izvode automatske stabilizacione akcije. U tom kontekstu, reprezentuju inkorporirane stabilizatore, pošto se na osnovu simetrične fiskalne senzibilnosti produkuje stabilizacioni fiskalni efekat na dohodak. Porezi su, u osnovi, senzibilni na konjunkturne fluktuacije koje se koriguju fiskalnim putem. Zahvaljujući fiskalnoj elastičnosti koja je superiornija od jedinice i pozitvnoj marginalnoj stopi oporezivanja, inducira se fiskalna frenaža u prosperitetu i vice versa.

U perspektivi, post-kejnzijanskih funkcionalnih finansija akcenat se stavlja na subordinaciju budžetske politike u procesu regulisanja globalne tražnje. Porezi su, u tom ambijentu, instrument diskrecione akcije za regulisanje konjunkture i rasta, vodeći računa o senzibilnosti poreza i stabilizacionom fiskalnom efektu na dohodak (Barrere, Sempe, Brochier, Tabatoni, Blinder, Solow, Branson, Hansen i Musgrave).

Tipologija stabilizacione akcije implicira karakterizovanje tipa konjukture na koju treba reagovati pre specifikacije modeliteta regulacije fiskalne akcije.164 Karakterizacija tipa konjunkture pak implicira indikatore ekonomskog stanja na bazi dveju realnih varijabila: društveni proizvod po konstantnim cenama i zaposlenost, i dveju monetarnih varijabila: nivo cena i bilans trgovinskih operacija sa inostranstvom, koje omogućuju portretiranje konjunkturnog tipa karakterističnog za različita stanja ekonomskih fluktuacija, tj. za inflaciju i recesiju koje su danas ekstremno vezane za stagflaciju, protkane strukturnim debalansima.

U neoklasičnoj optici, fiskalna politika, bazirana na automatskim stabilizatorima pokazuje trostruku superiornost u odnosu na fiskalnu politiku zasnovanu na diskrecionoj stabiinosti. Automatizam, najpre, izbegava teškoće predviđanja, inherentnih za sve diskrecione akcije. Automatizam, zatim, autokorekcionim mehanizmima izbegava igru destabilizacionih efekata diskrecione politike, i najzad, limitira intervenciju javne vlasti u okviru autentične liberalne politike.

U neokejnzijanskoj optici aktivne kompenzacije ekonomskih fluktuacija preferira se diskreciona akcija u odnosu na limitiranost automatizma, iz dva razloga: teškoće konjunkturnih predviđanja su manje evidentne i destabilizirajući efekti diskrecione politike su manje verovatni. Konačno, selektivne i diferencirane intervencije su inkompatibilne sa automatizmom u stagflacionističkoj konjunkturi koja koegzistira sa sektorskim dezekvilibrijumom.

U kontroverznoj teoriji debati “automatizam-diskrecionizam” rodila su se dva nova pojma: fiscal drag (frein fiscal) i fiscal dividend (dividende fiscal), koji

164 H. Guittion, Les mouvements conjuncturelles, Dalloz., Paris, 1971; J. H. Jacot, Croissance economique et fluctuations conjoncturelles. P.U.L.L., Lyon, 1976; J. Cartelier, Un nouvel instrument d’analyse: la tipologie conjoncturelle, Cahiers d’analyse economique, Cujas, Paris, 1968. god.

208

Fiskalna strategija

su američki eksperti široko koristili, počev od tzv. big-tax-cut u 1964. i 1977. god.165 Fiscal frein se javlja kada konjunkturna elastičnost fiskalnih randmana koči ekspanziju, pri čemu automatski stabilizatori imaju za funkciju da reduciraju rast, odakle proističe neophodnost tax-cut diskrecionog da bi se pronašla neutralnost poreza vis-a-vis rasta.

Pojam budžetski saldo pune zaposlenosti (Full-Employment Budget Surplus ili FEBS), u stvari, implicira kombinaciju automatskih i diskrecionih aspekata fiskalne politike. FEBS je relativno dobar indikator impakta budžeta (odnosno poreza) na tražnju, eliminišući impakt sadašnje konjunkture na budžet i destabilizirajućih akcija. Determinacija poželjnog budžetskog salda je direktno povezana sa funkcijama štednje njihovog podsticaja. Konačno, on je sredstvo za kalkulisanje fiscal frein ili dividend u kadru automatske i diskrecione budžetske politike. Stoga, konjunkturne politike vrlo često apeluju na kombinaciju budžetskih mera povezanih sa različitim parcijalnim politikama sveukupne ekonomske politike.

Iako su porezi, u principu, fleksibilniji od javnih rashoda u stabilizacionim programima, izbor fiskalnih instrumenata ipak zavisi od fiskalne strukture tipa konjunkture, koji treba regulisati, i izbor države za osnovu regulacije: potrošnia ili investicije. Teorijska debata o selekciji instrumenta, išla je u pravcu nominovanja direktnih poreza za instrument regulisanja privatne potrošnje i indirektnih poreza za regulisanje cena, fiskalnih dedukcija, detaksacija i subvencija za regulisanje investicija i štednje.

Regulacioni mehanizmi u konjunkturnoj politici u osnovi se karakterišu pristupima koji distanciraju mehaničke i psihološke efekte, i stabilizacioni efekat cena i stabilizacioni efekat dohotka.166

Mehanički efekti su oni koji su direktno kvantitabilni bilo u vidu varijacije sume fiskalnih prihoda, bilo u vidu varijacije sume globalnog dohotka ili dohotka kategorija ekonomskih subjekata, bilo u vidu varijacija opšteg nivoa cena ili cena pojedinih proizvoda za koje se fiskalni teret povećava ili smanjuje. Psihološki efekti odnose se na modifikacije ponašanja agenata koji se prevode amplifikacijom mehaničkih efekata. Empirijske analize psiholoških efekata fiskalne politike (Schmolders i Rouvillois) su pokazale da se fiskalni “allegementsi” uvek uzimaju u obzir od strane preduzeća i domaćinstva.167 Lindbeck je, izučavajući svetsko iskustvo automatske stabilizacije posredstvom poreza, pokazao da u sistemu progresivnih poreza sa povišenim marginalnim stopama automatski stabilizacioni efekat na strani tražnje uvodi psihološki efekat destabilizacije na strani ponude, koji se prevodi indukcijom tražnje za kompenzacijom dohotka od strane sindikata,

165 P. Pascallon, La nouvelle politique economique americaine, Revue de science financiere, maj 1970., J. Singer + Kerel, La “New Economics” et l’expansion americaine, 1961-1966 A. Colin, Paris, 1972; M. Fidman i W. Heller, Politique monetaire ou fiscale, Mame, Paris, 1969; W. Heller, New Dimensions in Fiscal Policy, Norton, N. York, 1967. i Grupa autora Nouvelles perspectives de la politique economique, Paris, Calmann-Levy, 1968.

166 A. Lindbeck, Is Stabilization Policy Possible? Time Lags and Conflicts of Gools, u W. L: Smith i J. M: Culbertson (Ed.), Public Finance and Stabilization Policy, Amsterdam, North-Hollandeseptentrionale, 1974. i Mc Cracken, Towards Full Employment and Price Stability, OECD, Paris, 1977. god.

167 G. Schmolders, Psihologie des finances et de l’impot, P.U.F., Paris, 1974. god. i Rouvillois, Finances publiques. La fiscalite amical des eleves. Paris, 1976.

209


po osnovu automatskog rasta poreza. Mehanistička kompozicija globalne tražnje unosi psihološki efekat destabilizirajućeg ponašanja troškova kao iznuđenim rastom nadnica i cena. Lindbeck je u analizi multiplikatora nadnica (Lundbergova inspiracija): m = l/(e-k), gde su: e - elasticitet nadnica posle poreza u odnosu na nadnice pre poreza, k - racio promena u % od cene inducirane za 1% varijacijom stopa nadnica, pokazao da je multiplikator eksplozivne veličine (od 6).168

Stabilizacioni efekti dohotka izražvaju impact na multiplikator dohotka fiskalnim varijabilama.169 Musgrave, Sempe-Muler, Nhne, Hansen Barrere, Smyth, Johansen, Sato, Stiglitz i Feldstein posvetili su značajnu pažnju statičkoj formulaciji internih stabilizacionih efekata dohotka. U tom kontekstu, stabilizacioni efekat Y je definisan kao egzistirajući odnos između induciranih realnih varijacija dohotka AYt i induciranih teorijskih varijacija dohotka

∆∆

Y YY

Yt

00

1: = −

pošto je

∆ ∆Yc0 1

1

1= ⋅

−i

DY

c cT

Y

y = ⋅− − ⋅

∆∆∆

11

1

(investicioni multiplikator sa i bez impacta varijacija poreza) i pošto je

∆∆

T

Y= α

marginalna stopa fiskalnog senzibiliteta, onda je

∆ ∆ ∆∆

∆

∆Y I

c ci S

Y

Y

Ic c

Ic

c

c ctt= ⋅

− +=

⋅− +

⋅−

= −− +

1

1

1

11

1

1

10αα

α

što implicira

γα

αα

= − −− +

=− +

11

1 1

c

c c

c

c c

odnosno

168 A. Lindbeck, op. cit., str. 259-267.169 R. de la Geniere, Le Budget, Foundation des Sciences politiques, Paris, 1974., str. 194-199.

210

Fiskalna strategija

γ =⋅

− − ⋅

cET

Y

c ET

Y

t

t

0

0

0

0

1 1

Smith170 je, dinamizirajući i generalizirajući ovaj tip analize, pokazao dvosmislenost stabilizacionog efekta koja egzistira u slučaju oscilatora tipa multiplikator-akcelerator. U srvari, ovaj autor pokazuje da interna budžetska fleksibilnost kao faktor automatskog stabilizatora, neophodno povećava verovatnost oscilacija: željena stabilizaciona varijacija marginalne stope oporezivanja može, dakle u izvesnim uslovima da doprinese dijametralno oponirajućim rezultatima.

Hansen je pak prezentirao metod analize stabilizacionih efekata dohotka distancirajući automatske i diskrecione varijacije u sklopu totalnih efekata budžeta:

dY d dC dG

dC dY dT

dT tdY Ydt

= + += −= −

1

α α

gde su dY - varijacija nacionalnog dohotka, dl - varijacija investicija, dC - varijacija potrošnje, dG - varijacija javne nabavke, dT - varijacija fiskalnih prihoda, α - marginalna sklonost potrošnji, t - marginalna stopa oporezivanja.

9.1.1. Teorija inflacije: rekonsideracije

Inflacija je - veli Friedman - uvek i svuda monetarni fenomen171 u smislu da se ona stvara i može da se stvori samo rastom količine novca koji je brži od stope rasta proizvodnje. Blinder, pak, smatra da je samo trajna inflacija uvek i svuda monetarna pojava.172 Razmatrajući uticaj monetarnog rasta na inflaciju, Selden173 - je u potpunosti potvrdio tezu monetarista da je inflacija monetarni fenomen (iako Rueff tvrdi da svaki porast količine novca, ne izaziva porast cena). U osnovi, monetaristi, smatrajući inflaciju monetarnom pojavom,174 dokazuju da inflacija, recesija, nezaposlenost i kriza platnog bilansa, proističu iz pogrešne politike novca koja dovodi do bržeg rasta novca u opticaju od rasta prodizvodnje

170 D. J. Smith, Can automatic stabilizers be destabilizing, Public Finance, novembar, 1963. god., str. 357.

171 U okviru monctarističke teorije, inflacija se izvodi iz procesa tražnje sa ponudenom količinom novca, pri čemu se pretpostavlja stabilnost funkcije tražnje novca i autonomnost tokova ponude novca. Kretanje novčane mase je ključna varijabila u objašnjenju inflacionog procesa, pogotovu ukoliko emitovana količina novca prevazilazi tražnju realnih skokova novca. Monetaristički model teorije inflacije poslužio je kao teorijski okvir za poznatu Caganovu anaiizu sedam hiperinflacija u kojoj ključnu varijabilu u eksplikaciji tražnje novca (kao stabilne funkcije u uslovima rasta brzine cirkulacije novca) čini očekivana stopa rasta cena (Hagger i Ackley).

172 A. Y. Blinder, Economic Policy and the Great Stagflation, Academic Press, N. York, 1979.173 R. T. Selden, Money and Inflation in the United States, Canada and Europe, Proceedings and reports,

Florida State University, Talahassee, sv. 15, 1981.174 L. Yeager, Monetary Policy and Economic Performance, Washington, 1972, c. 13.

211


(Friedman),175 pri čemu monetarno indukovane fluktuacije stopa povećanja cena otežavaju razlikovanje relativnih od apsolutnih promena cena. Monetaristi, su, po mišljenju Gordona, obično smatrali da je svako tvrđenje da inflaciju izazivaju neekonomski faktori, protivurečno monetarnom pristupu, iako je Hicks svojevremeno upozoravao da problemi inflacije nisu monetarne prirode i da se ne mogu rešavati monetarnim sredstvima.176

Prema shvatanjima pristalica kejnzijanske škole, inflacija se javlja kada novčana tražnja premaša ponudu robe i usluga, koja, u uslovima brzog privrednog rasta, dovodi do iscrpljivanja rezervi proizvodnih činilaca. Stoga, antiinflaciona kejnzijanska politika piedira na smanjenje preterane tražnje povećanjem poreza i kamatnih stopa, kao i smanjenjem javnih rashoda.177 “Kejnesovom erom” su Kejnzovi sledbenici (G. Colm, A. Hansen, M. Gilbert, W. Salant, R. Nathan, M. Meehan, S. Kuznets, J. Robinson, S. Harris, R. Kahn, W. Heller i dr.) u potpunosti reafirmisali fiskalnu politiku,178 mada su docniji postkejnzijanci i neokejnzijanci često isticali da se dobro smišljenim stručnim usklađenjem monetarne i fiskalne politike može inflacija sprečavati i puna zaposlenost postizati daleko bolje nego oslanjanjem na “jednu politiku”.

Teoretičari tzv. troškovne inflacije, po kojima je uzrok rasta cena porast nadnica, insistiraju na primeni politike dohotka, koja paralelno kontroliše cene i zarade. Lerner je, u tom kontekstu, tvrdio da nedovoljna tražnja koja se javlja simultano sa porastom cena ukazuje na činjenicu da postoje sile koje deluju nezavisno od uslova tržišta, iako je Harrod smatrao da su uzroci ekspanzije cena i nadnica sociološki. Iz tih razloga, politiku regulisanja tražnje i politiku dohodaka, kao sredstva antiinflacione politike, valjalo je primenjivati u periodu hlađenja konjunkture, odnosno u periodu podsticaja konjunkture.179

Ocenjujući nemonetarističke teorije inflacije, Friedman smatra da porast investicija iznad štednje, pritisak nadnica, profita i materijalnih troškova, i porast budžetskih deficita mogu indukovati inflaciju, jedino ako produkuju porast stokova novca. Inflaciju, dakle, monetaristi izvode iz analize monetarističkog transmisionog mehanizma, koji implicira proces usklađivanja tražnje novca sa ponudom novca. Stalno odstupanje emitovane količine novca od tražnje realnih stokova novca dovodi do stavaranja inflacionih sila, tako da kretanje novčane mase reprezentuje ključnu varijabilu za eksplikaciju inflacionih procesa. U tom smislu, načela monetarističke antiinflacione politike reprezentuju bitno smanjenje javnih rashoda, smanjenje poreza i javnih zajmova, kontrolu prirasta novčane mase,

175 M. Friedman. The Counter-Revolution in Monetary Theory, Occasional Papers, No. 33, 1976, st. 6.176 R. J. Gordon, Recent Developments in the Theory of Inflation and Unemployment, Joumal of Monetary

Economics, No. 2, 1976, st. 185-221; E. S. Phelps, Microeconimic Foundations of Employment and Inflation Theory, Norton, N. York. 1970, E. S. Phelps i J. B. Taylor, Stabilizing Powers of Monetary Policy Under Rational Expectations, Journal of Political Economy, februar 1977, st. 163-190.

177 R. Lekachman, The Age of Keynes, Random House, N. York, 1966.178 W. Heller, New Dimensions of Political Economy, Harvard University Press, Cambridge, 1966., S.

Harris, The New Economics: Keynes: Influence on Theory and Public PoIicy, A. E. Knop, N. York, 1947. i J. Tobin, The New Economics One Decade Leater, Princeton University Press, Princeton, 1974.

179 A. Okun i G. Perry, Curing Chronik Inflation, Brookings Institution, Washington, 1978., J. Trevithick i C. Mulvey, The Economic Analysis of Inflation, Martin Robertson, Oxford, 1975., F. Hirsch i J. Goldhtrope (Ed.), The Political Economicy of Inflation, M. Robertson, Oxford, 1978., J. Flemming.

212

Fiskalna strategija

napuštanje politike dohotka, (tj. kontrole cena i zarada) i dr. Medutim, monetaristi Brunner i Meltzer,180 ističući nedostatke Friedmanove teorije inflacije, dokazuju da je uticaj monetarnih faktora na kretanje cena i dohotka u dugoročnom periodu, porcd fiskalnih i Wicksell-keynesijanskih faktora (anticipiranje porasta realnog prihoda od kapitala i povećanje budžetskog deficita i stokova obveznica), osnovni uzrok inflacije.181 Porast monetarne baze, anticipiranje rasta realnog prihoda od kapitala i povećanjc budžetskog deficita i stokova obveznica provociraju uskladivanje relativnih cena na tržištu outputa, novca, kredita i imovine, i dovodi do porasta opšteg nivoa cena.

Teorijski pristupi inflacije tražnje su, prema tome, u poslednje dve decenije izuzetno obogaćeni,182 budući da teorija inflacije tražnje (derivirane iz kvantitativne teorije novca), promene količine novca (nominalne), kao fundamentalna determinanta tražnje, indukuju rastući trend nivoa cena (Friedman, Maltzer, Lagan, Lucas, Johnson, Yeager, Selden, Brunner, Bronfenbrenner, Mayer, Patinkin i dr. monetaristi.)183 Monetaristička teorija inflacije tražnje je manje diferencirana u odnosu na kejnzijansku teoriju, koja anglobira tri osnovna teorijska pravca. Naime, Keynes, A. Hansen, Koopmans i Harris, kao predstavnici kejnzijanstva, tvrde da je, prvo, agregatni višak tražnje osnovni generator inflacije; zatim, Turvey, B. Hansen, Turnovsky i Enthowen, pak, smatraju da agregatni višak tražnje, za robom ili/i faktorima proizvodnje i/ili dohocima reprezentuje osnovni uzrok inflacije. Time je, u osnovi, pokrenuta kontroverzna polemika u pogiedu teorije inflacije tražnje, prvo, u samom krilu kejnzijanskih shvatanja, a. zaum. između kejnzijanskog i monetarističkog tabora.184

180 K. Brunner i A. H. Meltzer, Friedman’s Monetary Theory, Journal of Political Economy, septembar-oktobar, 1972.

181 J. M. Culbertson, Money and Banking, McGraw-Hill, N. York, 1972, P. A. Davidson, Keynesian View of Friedman’s Theoretical Framework for Monetary Analysis, Journal of Political Economy, septembar-oktobar, 1972., R. Dornbusch i J. A. Frenkel, Inflation and Growth, Alternative Approaches, Joumal of Money, Credit and Banking, februar 1973., S. Fischer i drugi, Stabilization Policy and lags, Joumal of Political Economy, juli-avgust 1973., R. B. Freeman, Labor Economics, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. York 1972. H. G. Johnson, Inflation and the Monetarist Controvers, North-Holland, Amsterdam, 1972, J. A. Johnston, A Macro-Model of Inflation, The Economic Jorunal, juni 1975., A. Jones, The New Inflation, A. Deutsch, London, 1973, B. Klein, The Competitive Supply of Money, Journal of Money, Credit and Banking, novembar 1974.

182 H. G. Johnson, Issays in Monetary Econimics, Unwin University Books, London, 1970., D. Patinkin, Friedman on the Quantity Theory Keynesian Economics, Joumal of Political Economy, septembar-oktobr 1972., K. Brunner i drugi, Fiscal and Monetary Policies in Moderate Inflation. Case Studies of Three Countries, Journal of Money, Credit and Banking, februar, 1973., J. Tobin, Inflation and Unemployment, American Economic Review, mart 1972., J. A. Trevithick, Keynes, Inflation and Monetary Illusion, The Economic Journal, mart 1975. H. A. Tumer i A. A. Jackson, on the Determination of General Wage Level. A World Analysis, The Economic Joumal, decembar 1970, i S. J. Turnovsky, On the Role of Inflationary Expectations in a Short-Run Macro-Economic Model, The Edonomic Joumal, juni 1974.

183 H. M. Konfman, Financial Institutions, Financial Markets, and Money, Harconrt Race Jovanovich, San Diego, 1983., A. O. Krueger, Exchange Rate Determination, Cambridge University Press, Cambridge 1983., G. H. Moore, Business Cycle, Inflation and Forecasting, Ballinger, Cambridge, 1983.

184 R. G. Lipsey i dr., Incomes Policy: A Re-Appraisal, Economica, maj 1970, R. Lucas, Real Wages, Einplovment and Inllaiion, Journal of Political Economy 5/69, F. A. Lutz, Inflation and the Rate ot’ Interest. Banea Nazionale del Lavoro, Raview, juni 1974., R. Mundell, Monetary Theorv lnflation, Interesi a.ici Growth in the World Economics, Pacific Palis, California, 1971., J. C. Park, The Role of Monev in Stabilization Policy in Developing Counries, Staff Papers, juli 1973., M. Pakin i J. A. Carlson, Intlation Expectations, Economica, maj 1975, T. J. Saregent, Anticipated Inllation and Noininal Rates, Quarterly Joumal of Economics, maj 1972. i A. A. Shapiro. Intlation, Lags and the Dcmand for Money, Internationale Economic review 1/73.,

213


Poput teorije inflacije tražnje (“demand pull theories”), i teorije inflacije troškova, kao drugi teorijski pravac. relativno je izdiferencirana, granajući se u tri osnovna pravca:185 (1) autonomni rasi iroškova nadnica po jedinici proizvoda, osnovni je uzrok inflatornih pritiska (Klein. čekstein, Kendrick, Salter, Chamberlin, Holzman, Kaldor, Dikc-Mireaux, Weintraub. Hoberler, Ball, Ballogh, Lipsey, Malinvaud i dr.), (2) opšti pritisak materijalnih troškova osnovni je generator inflacije troškova (Dow, Ackley, Nove. Yhinkai, Kalecki. Wiles, Wrihtsman i dr.) i (3) opšti pritisak profita, odnosno dobiii po jedinici proizvoja. osnovni je faktor inflacije (Gulbraith, Bhatia, Wilson, Hooci. Ress, Lerner, Solov,. Fitoussi i dr.). Prema tome, inflacije nadnica (“wage inflation“), inflacija profita (profit push inflations”) i inflacija materijalnih troškova u osnovi rcprczentuju ključne tcorijske segmente generalne teorije inflacije troškova.186 No. razmatrajući inflaciju iroškova (Hart, James, Goethard, Wallich, Lutz, Lerner, Lcvinston, Balogh, Phelps. Gordon i dr.), teoretičari su dokazali da je inflacija dinamičan proccs sa složcnim uzajamnim dejstvima i povratnim dejstvima troškova, eena i oeckivanja promcna iroškova i cena za koju je karakteristično, bar za sadašnje uslove. i kombinacija usporavanja rasta proizvodnje i ubrzavanja inflacije.187 Otuda su proistekli i novi stavovi po kojima jc pogrešno zaključivati da se inflacija može suzbiti jedino recesijom, da se iržišna moć monopola može obezbediti samo padom proizvodnje i da se snnga sindikata može reducirati jedino nezaposlenošću (Galbraith), odnosno da se problem inflacije automatski skida sa dnevnog reda upotrebom monetarističkog pravila (deceleracija stope rasta monetarne ekspanzije) ili strukturalističkog recepta (povećanje ponude).188

Treći teorijski pravac eksplikacije inflacije u osnovi reflektuje tzv. sektorsku inflaciju, Filipsovu krivu i kombinaciju inflacije tražnje i troškova.189 naime,

185 J. L. Stein, Unempiovmciu. Lnllation and Monetarism, American Economic Review, decembar 1974, D. J. Smyth, Uncplovment and Inflation, A Cross Country Analysis of the Philips Curve, American Economic Revicw, juni 1971., P. Solow, Price Exprectations and the Behaviour of the Pricc Level. Manchcsicr, 1969, P. Wiles, Cost Inflation and the State of Economic Theory, The Economic Journal, juni 1973. i D. Wrihstman, Monetary Theory and Policy, The Free Press, N. York, 1971.

186 Opsirnije o tome videti: G. Ackley, A Third Approach to the Analysis and Control of Inflation, u R. Palrman (Red.), Inflation Demand-pull or Cost-push D. C. Heath and Company, Boston, 1966, st. 39-63., O. Eckstein, A Theory of Wage Rate Changes, The Review of Economic Studies 4/1964, st. 262-286., B. Hansen, A Study in the Theory of Inflation, George Allen Unwin. London, 1961, st. 19-47., F. Holzman, Inflation Cost-Push and Demand-Pull American Economic Review, mart 1960, st. 20-42., A Packer i S. Park, Distiorsions in Relative Wages and Shifts in the Phillips Curve, The Review of Economic and Statistics 1/1973, st. 49-56. i S. Wcintraub. Cost Inflation and the State of Economic Theory - A Comment, The Economic Journal.juni 1974, st. 121-148.

187 J. Marczewski. Theorie de la stagflation et experience de la France et de L’AIIemagne, 1971-1979, Economic appliquee 4/81, st. 667-696.

188 K. Lahiri, The Econometrics of lnflationary Expectations, North-Holland, Amsterdam, 1981., K. Boulding, Evolutionary Economics, Beverly Hills, Sage Publications, 1981., J. D. Hey, Economics in Desequilibrium, Martins Robertson, Oxford, 1981. i A. Lemer i D. Colander, Anti-lnflation Incentives, Kyclos 1/82, st. 39-50.

189 A. R. Braun, The Phillips Curve, Finance and Development, decembar 1971., M. Desai, The Phillips Curve: A Revisionist Interpretation, Economica, februar 1975, F. D. Holzman, Inflation, Cost-Push and Demand-Pull, American Economic Review, mart, 1960., R. A. Kessel, Inflation and Control, American Economic Review, septembar 1972., S. G. Kolm, La theorie de la courbe inflation-chomage, Revue ćconomique, 2/70. i A. P. Lemer, Flation-Not Inflation of Prices, Not Deflation of Jobs, Quadrangle Books, N. York, 1972., E. S. Phelps, Money-Wage Dynamics and Labor-Market Equilibrium, Joumal of Political Economy, juli-avgust 1968., A. G. Horwitch, Trade Stability and Macroeconomics, Academic Press, N. York, 1974. i C. T. Schultz, Sectiorial Shifts and Inflation, u R. Ball i R. Doyle (Ed.), Inflation, Penguin Books, London, 1969.

214

Fiskalna strategija

sektorsko pomeranje tražnje i rigidnost nadnica i cena osnovni su faktori razvoja inflacije (Schultz).190 U okviru teorije Phillipsove krive razvijen je tzv. model “trade-off’ funkcije koji ističe meduodnos varijabila nezaposlenosti, nominalnih nadnica i cena (Phillips, Samuelson, Perry, Lipsey, Solow). Pri tome, kombinacija efekata elemanata tražnje i troškova u osnovi je doprinela razvoju inflacije (Duesenberry, Godwin, Pitschford, Phelps) i samoredukovanju inflacionih procesa.

Konačno, psihološke teorije inflacije, koje anglobiraju (1) dohodno-psihološku teoriju vrednosti novca (Aftalion), po kojoj je nivo cena funkcija varijacije dohodaka i funkcije predvidanja, (2) tzv. teoriju ponašanja (Denizet), po kojoj je ponašanje različitih društvenih grupa odlučujući faktor u kretanju cena, (3) “teorija dominacije” (Perroux), po kojoj dominantne firme i monopoli najsnažnije utiču na kretanje cena, javljaju se kao svojevrsna dopuna teorijskih opservacija inflacije tražnje, inflacije troškova i sektorske inflacije uključujući i tzv. uvoznu inflaciju (Machlup). No, i pored toga, glavne medusobno oponirajuće teorije o inflaciji ostaju da bitišu u ravni monetarističko-kejnzijanske rasprave u formi različitog gledanja na inflaciju, različitog pridavanja značaja inflaciji i različitog metoda obaranja inflacije.191

Monetarističke postavke u eksplikaciji inflacije su: (1) stabilnost i značaj funkcije tražnje novca, (2) nezavisnost faktora koji utiču na tražnju i ponudu novca, (3) egzaktni oblik funkcije tražnje novca i drugih funkcija koje su sa njom povezane, jednosmeran odnos rasta količine novca i stope rasta nominalnog dohotka, delovanje monetarnog rasta na rast nominalnog dohotka sa zakašnjenjem, dejstvo novčane mase na nominalni dohodak u početku, usmereno je na povećanje proizvodnje sa nezantnim dejstvom na cene, (7) monetami rast deluje na cene u proseku od 6 do 9 meseci nakon dejstva na dohodak, (8) porast nivoa cena nastupa nakon protcka perioda od 12 do 18 meseci od momenta porasta količine novca, (9) inflacija je isključivo monetami fenomen, (10) veza između količine novca i promena cena je veoma čvrsta, (11) efekti očekivanja budućeg toka cena su značajni za razvoj intlacionog procesa, (12) monetaristički model inflacije podrazumeva implicitnu pretpostavku o potpunom konkurentnom tržištu i (13) u dugoročnom periodu kretanje proizvodnje je odredeno realnim varijabilama (Friedman). Monatarističke postavke su, dakle, diversifikovane i široko postavljene, tako da pretenduju da “pokriju” čitavo teorijsko polje infiacije pogodno za “lociranje” monetarističkog pravila antiinflacione politike.

U kejnzijanskoj teoriji inflacije nivo dohotka i obim rashoda su glavne determinante inflacije jer, porast nominalnih dohodaka u uslovima pune zaposlenosti i uz konstantnu sklonost štednji dovodi do neravnoteže između ponude i tražnje i do rasta cena. U tom kontekstu, bazične pretpostavke za razvoj 190 U tom kontekstu, poznati su tekstovi sektorske, odnosno struktume inflacije u okviru agregatnih

modela Dicks-Mireauxa i Dowa, Seldena, Ecksteina i Wyssa, Ripleya i Segala i Barretta, Gerarda i Harta (Dr S. Popov, Lični dohoci i inflacija troškova u Jugoslaviji, Ekonomika, Beograd, 1983, st. 63-66).

191 Opširnije o teoriji inflacije vidi: G. W. Wilson, Inflation, Indiana University Press, Indiana, 1982., H. Wagner, Inflation!, Wiirzburg/Wien, Phisica, 1983., T. M. Humphrey, Essays on Inflation, Federa! Reserve Bank of Richmond, Richmond, 1980., A. Wollf (Ed.), Inflation, John Martin Publishing, London, 1980., H. J. McCulloch, Money Inflation, A Monetarist Approach, Academic Press, N. York, 1982., R. B. McKenzie, The Limits of Economic Science, Kluwer- Nijhoff, Boston - Hague - London, 1982.

215


inflacije su: (1) cene su fleksibilne odnosno tržišno determinisane, (2) ponuda je u uslovima pune zaposlenosti kratkoročno neelastična na kretanje cena i tražnje, (3) suficitarna tražnja na tržištu robe automatski inducira višak tražnje na tržištu faktora proizvodnje, (4) porast ukupnog prihoda finansira se elastičnom ponudom novca i povećanjem količine novca u opticaju (uslovljeno smanjenjcm kamatne stope), (5) deficitarno državno finansiranje investicija u tački pune zaposlenosti proizvodnih resursa omogućava porast nominalne tražnje iznad realnih fondova i (6) porast profita i porast nadnica su dopunski inflatorni impuls (sekundarni i tercijalni). Pošto je kejnzijanska-teorija inflacije zasnovana na pretpostavci o zatvorenom tipu privrede, na zanemarivanju promena relativnih cena i strukture nadnica, na konstantnom realnom društvenom proizvodu i na zanemarivanju monetarnih faktora, Koopmans, Smithics, Hansen, Hagger, Enthoven, Heller, Turvey, Clower, Leijonhufvud, Tobin, Modigliani i dr. postkejnzijanci i neokejnzijanci su pokušali da dinamiziraju teoriju inflacije i da teorijski preduprede fundamente kejnzijanske analize inflacije.192

Keynesijanci su svojevremeno tvrdili da je monetarna politika neefikasna za savladavanje troškova inflacije i sektorske inflacije i isticali značaj fiskalne politike dopunjene politikom dohotka. Monetaristi su tvrdili suprotno: samo je monetarna politika efikasan instrument stabilizacije, jer budžetska politika ima za cilj jedino da izvrši uticaj na relokaciju resursa iz privrednog u javni sektor. Monetaristi veruju da upotreba fiskalne politike ima drugorazredan značaj u ostvarivanju kratkoročne stabilizacije cena. Da bi se omogućila kontinuelna stopa rasta budžetskih rashoda imperativno je povećanje fiskalnih prihoda koji po pravilu dovode do smanjenja količine novca, pa, prema tome, i do smanjenja izdataka ekonomskih subjekata (monetaristi), odnosno kupovne moći držalaca novca (kevnesijanci), naravno pod pretpostavkom da se monetarni agregati stalno održavaju na nepromenjenom nivou. Monetaristi sumnjaju da povećanje fiskalnih prihoda nužno dovodi do smanjenja izdataka privrednog sektora i do reduciranja globalne tražnje, jer su ubeđeni da efekti poreza na izdatke i na potrošnju zavise od dejstva promena tekućeg dohotka i uticaja na stalan dohodak i potrošnju. Naime, izdaci privrednog sektora se ne smanjuju, ukoliko je povećanje fiskaliteta praćeno istovremenim rastom javnih rashoda. Sem toga, smanjenje ukupne tražnje deflacionim dejstvom fiskalne politike može se nadoknaditi povećanjem količine novca, čak i onda kada tržišne kamatne stope rastu.

Svojevremeno je rast društvenog proizvoda pod dejstvom smanjenja poreza pripisivan elegantan uspeh fiskalne politike od strane kevnesijanaca i ortodoksnih fiskalista, iako su monetaristi smatrali da se dotični rast društvenog proizvoda u SAD u 1964. god. vezuje za efekte povećanja količine novca. Fridman je tada, suprotno od Hellera, konstatovao da se vremenska struktura kretanja novčane mase više poklapa sa vremenskom strukturom kretanja nominalnog dohotka nego sniženje poreza.193 Kada je količina novca počela da raste pre nego što je sniženje

192 A. S. Blinder - R. M. Solow, Does fiscal policy matter?, a, Correction, Joumai of Public Economics, Vol. 5, 1976, st. 183-184., Does fiscal policy still matter?, A reply, Joumal of public economics, Vol. 5, 1976, st. 501-520. i Does fiscal matter?, A view from the govemment restraint - A. Reply, Public Finance, Vol. 32, 1977., st. 390-392. i E. F. Infante - J. L. Stein, Does fiscal policy t mat-???

193 M. Friedman i W. Heller, Monetarv Versus Fiscal Policy, Norton, N. York, 1969, st. 55-72.

216

Fiskalna strategija

poreza počelo da deluje, dohodak je počeo da se razvija bržim tempom. Buđenje vere u monetarnu politiku, koja poseduje stupanj fleksibilnosti, kakav fiskalna politika ne poseduje, otklanja potrebu da se neposredno manipuliše trošenjem i porezimaa i ostalim elementima koji se uključuju u keynesijanski sistem, s jedne strane, i zahteva da se javni proces odlučivanja svede na minimum, s druge strane, doprinelo je istiskivanju fiskalne politike iz stabilizacionog procesa po cenu povećanja nezaposlenosti - u korist monetarističkog pravila obaranja inflacije.

Međutim, kompleksniji pristup teoriji inflacije, u kome se gube razlike u objašnjenju opšteg rasta cena inflaciiom tražnje ili inflacijom troškova, trasirao je trend ka sve većoj saglasnosti stavova monetarista i keynesijanaca.194 Oštro suprotstavljanje inflacije tražnje i inflacije troškova nije odgovaralo realnim procesima, s obzirom na to da je inflacija posledica mnogih faktora, koji se kumuliraju i integrišu. Prema tome, tek kasnije, kada je ojačao kompleksan pristup inflaciji uvidelo se da monetarna politika, onako kako je skiciraju monetaristi, nije dovoljna. Nemonetaristi, međutim, i tada nisu tvrdili da je monetaristička logika netačna. Keynesijanci su samo tvrdili da je monetarna politika nedovoljna i da je nužna primena, kako fiskalne, tako i politike dohotka. Samuelson je tada bio u pravu, kada je rekao da ako jedna privreda ima godinama potražnjom indukovanu inflaciju onda posle nje, sa sigurnošću, sledi inflacija troškova, kojoj se nije mogućno suprotstaviti restriktivnom monetarnom politikom, kao što je bio slučaj obuzdavanja inflacije izazvane prekomernom tražnjom. Weintraub i Buonomo su, stoga, ispravno “zatražili” sa dejstvom monetame i fiskalne politike i politike dohotka u suzbijanju inflacije,195 svejedno o kakvom je tipu inflacije reč - inflaciji tražnje ili inflaciji troškova ili strukturnoj inflaciji u kumulativnom inflacionom procesu. Na taj način se monetarna politika pridružila fiskalnoj politici kao deo

“kutije s alatom”196, iako se fiskalna i monetarna politika nisu uvek savršeno “provodile” i savršeno koordinisaie niti su uvek bile savršeno tempirane i savršeno odmeravane.

9.2. Stabilizaciona fiskalna politika

Litaralno, adekvatna aplikacija budžetske politike u procesu stabilizacije realnih tokova reprodukcije implicira sledeće instrumente: 1) ugradene, automatske stabilizatore, 2) diskrecione mere i akcije, 3) formula fleksibilnosti i 4) fiscal leverage.197

194 D. Fand, Monetarism and Siscalism, Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, septembar 1970.

195 S. Weintrabu, An Income Poiicy to Stop Inflation. Lloyds Bank Review, januar 1971. i M. Buonomo, II Controllo dell inflazione, Bancaria, april 1971.

196 J. K. Galbraith, Novac, Stvarnost, Zagreb, 1981, str. 315.197 O stabilizacionoj fiskalnoj politici, o diskrecionoj fiskalnoj poiitici i automatskim fiskalnim

stabilizatorima videti: G. K. Shaw, Fiscal Policy, Macmillan, 1772, str. 39. i 61; B. P. Xerber, Modem Public, Finance: The Study of Public Sector Economice, Richard D. Invin, 1972, str. 464-507; E. T. Balopouls, Fiscal Policy Models of the British Economicy, North-Hoiland Publishing Company, Amsterdam 1967. (Paragraf. “A. General Model of Built - in Flexibility”, str. 148-166); R. Musgrave, The Theory of Public Finance (Chapter 1. “a. Multiple Theory of the Public flausehold”, str. 3-28, Chapter 20. “Fiscal Dynamic and Growth”, str. 472-501 i Chapter 21. “Futher Problems in Compensatory Finance”, str. 501-526) i L. Hey, Economics of Public Finance (Paragraf 6: Fiscai

217


9.2.1. Ugrađeni, automatski stabilizatori

Instrument koji služi za automatsko delovanje na podržavanje ekonomske stabilnosti u fmansijskoj literaturi poznat je pod imenom ugradeni stabilizator.

Ugradeni stabilizator u poreskom sistemu u kapitalističkom zemljama je progresivno oporezivanje. U uzlaznoj fazi ekonomskog cikla, koji je praćen inflatornim kolebanjima, sistem progresivnog zahvatanja dohotka dovodi do bržeg porasta budžetskih prihoda od rasta dohotka. U fazi nishodnih kretanja pod dejstvom ugradenih stabilizatora dolazi do bržeg smanjenja prihoda od fiskusa, što ima za cilj da poveća raspoloživi dohodak pojedinca i preduzeća i da ublaži pad globalne tražnje. Otuda je nastala kompenzatorska i stabilizatorska funkcija javnih finansija, odnosno budžetskog finansiranja.

”Ugrađeni stabilizatori” su automatski u tom smislu što reaguju na promene u nacionalnom bruto proizvodu bez ikakve inicijative od strane država.198 Spontana stabilizacija199 ekonomskih tokova preko mehanizama ugrađenih stabilizatora bazira se na parametrima javnih finansija, koji automatski vrše korekciju privrednih kretanja.200 Ugradeni stabilizatori praktično znače da se budžetski i fiskalni parametri drže konstantnim, pri čemu ove automatske kočnice služe kao neka vrsta amortizera za poremećaje ekonomskog ekvilibrijuma, kojim se usklađuju kretanja finansijskih agregata sa tokovima tražnje.

Automatske reakcije, tj. ugrađena fleksibilnost, služi ublažavanju kratkoročnih fluktuacija, dok na duži rok teži da vrši deflacioni, ili, pak, antiinflacioni pritisak na privredu. Delotvornost automatskih stabilizatora zavisi od relativnog obima državne potrošnje, nivoa poreskih stopa i stepena u kome poreska baza fluktuira zajedno sa promenama u nacionalnom dohotku. No, u slučaju oštrijih cikličnih kolebanja ugrađeni stabilizatori imaju ograničenu efikasnost (Jurković

- Jašić).Slabosti ugrađenih stabilizatora proizlaze iz konstantnog odražvanja

budžetskih i poreskih parametara.201 Stoga, automatski stabilizatori ne mogu Policy - Stabilization poiicy - Automatic stabilizers - Growth of the Economy, str. 66-67). Pitman Paper-backs, Oxford, 1972. i Dr Zoran Jašić, Budžet i privredni razvoj. Narodne novine i Ekonomski institut Zagreb, 1980, str. 91-102.

198 D. A. L. Auld, Automatic Fiscal Stabilizers: problems of identification and Measurement. Public Finance 4/71. str. 513-531; R. A. Masgrave and M. Miller, Built-n Flexibility, American Economic Review, septembar 1948, str. 114-118; J. Helliwell and Gorbet, Assessing the Dynamic Efficiency of Automatic Stabilizers, Journal of Political Economy 4/71, str. 320-326; D. J. Smyth, Built-in Flexibility of Taxation and Automatic Stabilization, Journal of Political Economy, avgust 1966. str. 336-400, i Can Automatic Stabilizers be Destabilizing? Public Finance 3-4/63, str. 357-364; P. Eibott, Holmes and C. J. Smyth. The Specification of the Demand for Money and the Tax Multiplice, Joumal of Political Economy 1/72. str. 179-185; D. J. Smyth, Bult-in Flexibility of Taxation and Stability in a Simple Dynamic IS-LM Model, Public Finance 1/74. str. 111-114; R. Boxer, Proportional Stabilization in Deterministic and Stochastic Multiplier-Accelator Models, Public Finance 2/77, str. 168-176; W. Boyes, Built-in Flexibility of Taxation and stability in a Simple Dynamic IS-LM Model: A Comment, Public Finance 2/75, str. 268-271; P. E. Smith, Built-in Flexibility of the Individual Income Tax, National Tax Joumal 2/62, str. 194-197. i M. Snowbarger and J. Kirck, A Gross Sectional of Built-in Flexibility, National Tax Journal 2/73, str. 241-249.

199 Na prethodnoj strani ugradeni stabiiizatori leže na strani progresivnog oporezivanja dohotka, a na strani rashoda to su razni transferi i druge refakcije.

200 Jozef Pechman, Uloga fiskalne politike u okviru ekonomske politike Sjedinjenih Država, Univerzitet danas 9-10/66.

201 Koncept ugradene fleksibilnosti u literaturi se po tradiciji ograničava na automatske reakcije poreskih prihoda i ekonomskih transfera (J. Lott, Stabilite monćtaire et expansion economique. Revue

218

Fiskalna strategija

potpuno ukloniti oscilacije u kretanju nacionalnog dohotka. Jer, poreska progresija je uvek manja od 100%, naknade nezaposlenim su uvek manje od gubitka usled nezaposlenosti, a i ekonomski transferi ne mogu da kompenziraju u potpunosti gubitak određenih ekonomskih sektora. Zbog toga, ovi automatski modifikatori nisu dovoljni za održavanje stabilnosti u tokovima ekonomskih sistema. Pored toga, ugrađene elastičnosti fiskalnog sistema mogu delovati i negativno. U uslovima stabilnog rasta, sistem progresivnog oporezivanja može delovati u pravcu smanjenja raspoloživog dohotka, pa, sledstveno tome, i zaposlenosti. Na taj način, automatski ugrađeni stabilizatori mogu biti izazivači deflatornih tendencija. Ovo negativno delovanje došlo je do izražaja u privredi SAD, pod nazivom “fiscal drag”.202 Uzlazno kretanje deficita u budžetu

Eaut d da

T

cidp xdp mdpi x

ii x d. = +( ) + −

−( ) + + −( )1

1 1 1δ

α µ

⋅ −( ) + − − − ⋅ −( )( ) } − +( ) +( ) ⋅ −α µ β µ α1 11

1 1dp c dc dt dx ti∆(( ) +{

+ + −( ) +[ ] + ⋅ −( ) ⋅ −( ) ⋅ +( )idp xdp mdp td dp c ti x m i/ / )α µ β1 1 −

− −( ) − + ⋅ − −( )

α αα µC td gdp ldw tdg11

1∆

) )

gde su: α - marginalna sklonost potrošnji; 1/δ - multiplikator; x - izvoz; m - uvoz;

δ α α µ= + −

⋅ − −( )1 1 1

a

T

ci - obim rashoda potrošnje; g - javna kupovina dobara

i usluga; 1 - zaposlenost javnog sektora; p - indeks cena dobara neto potrošnje indirektnih poreza; w - indeks stope javnih najamnina; Ti i Td - prihodi od indirektnih i direktnih poreza; ti i td - marginalne stope indirektnog i direktnog oporezivanja; i - privatne investicije; v = i + c + g + l-m; m = μ(i + c + g + x); pc = p (1 + ti); Ti = pcti; Td = (pvY - Ti) td + y; pv = p,i + pcc + pgg + wl + pxx - pmm;

cR Y T T

Pp p p w p py i d

ci g x m=

− −+ = = = = = =β; ;1

a - prosečna sklonost potrošnji.Pri punoj zaposlenosti, nazvano “fiskalni impulsi” (fiskalni drag) vrši na

privredu automatski usporavajući uticaj. Ako privatna potražnja raste dovoljno brzo da neutrališe fiskalni impuls onda dolazi do spračavanja porasta cena. Međutim, rast privatne potrošnje vrlo retko nastupa u pravo vreme da bi eliminisao fiskalni impuls. Stoga neminovno dolazi do porasta nivoa cena.

d’economie politique 1/63, N. W. Heller, C.E.D.S. Stabilizing badget policy after ten vears, A.E.R. septembar 1975. i J. Lebraty, Les stabilisateurs fiscaux, R.E.P. 1-2/1965).

202 Analitički okvir za ukazivanje nedostatka ugrad. stabilizatora može biti budžetski suficit ili deficit u uslovima pune zaposlenosti. Komparativnom analizom budžetskog suficita ili deficita sa makroekonomskim veličinama (nac. dohodak) u uslovima pune zaposlenosti može se doći do saznanja koje mere treba preduzeti da bi se otklonili nedostaci ugradenih automatskih stabilizatora.

219


Naslanjajući se na kvantitativnu aparaturu Carv E. Browna, Assar Lidbecka i Richard Musgravea, Holen B. Junza i C. Fuaa, Bent Hansen203 uz asistenciju Wayne W. Snydera prezentirao je svoj model automatskih efekata fiskalnih mera.

Međutim, iako Bent Hansen detaljno specificira automatske efekte fiskalne politike, ipak, njegov model je dosta glomazan za ekonomsku analizu. Potrebno je, naime, imati informacije o kretanju veoma velikog broja (skoro svih) makroekonomskih veličina.

Stoga je, po našem mišljenju, prikladniji model Richarda Musgravea, koji je, reagovanje promena poreskog prihoda T na promene nivoa nacionalnog dohotka Y, izrazio u obliku lučne elastičnosti.204

E

B

BY

Y

t =

∆

∆0

0

gde su To i Yo početni nivoi prihoda i dohotka. Komponenta Et meri procentualnu promenu prihoda, koja nastaje kod odredene procentualne promene dohotka, i zavisi od početnog nivoa poreskih stopa, progresivnosti strukture poreza i reagovanja poreske osnovice na promene ukupnog dohotka. U progresivnom modelu oporezivanja srazmer t poreskog prihoda T prema poreskoj osnovici B raste kada raste poreska baza. U zavisnosti od vrste poreza, poreska osnovica B jednaka je oporezivom dohotku, najamnina, bruto primanjima, oporezivoj vrednosti nekretnina itd. Formula elastičnosti glasi:205

E

t

tB

B

t =

∆

∆0

0

gde je Et elastičnost prosečne zakonske poreske stope t u odnosu na promene poreske osnovice B.

Za poresku osnovicu, koja zavisi od promene ukupnog dohotka, kao oporezive baze, formula elastičnosti (reagovanja na promene u dohotku) glasi:

E

T

TY

Y

t =

∆

∆0

0

203 Bent Hansen, Le politique dans sept pays 1955-1965, OECD, Paris, mart, 1969, str. 33.204 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Beograd, 1973, str. 415.205 Ibidem, str. 416.

220

Fiskalna strategija

Kombinovanjem Et i Eb možemo dobiti novi izraz Er - vrednost elastičnosti prihoda prema dohotku, koja varira, direktno, sa Et i Eb206, ili

E EB

BEr r b= + ⋅

⋅1 1

0

pa iz toga sledi:

E E Et

tr b t= ⋅ ⋅

1

0

Alternativna formulacija može se dobiti iz sledećeg sistema jednačina

T tB

t t B

B B Y

t t B Y B Y

== ( )= ( )

= ( ) ⋅ ( )Promena prihoda sada je jednaka zbiru prosečne zakonske stope puta

promena osnovice, plus poreska osnovica puta procenat zakonske stope:207

dT

dYt B Y B Y B Y t B Y B Y= ( ) ⋅ ( ) + ( ) ′ ( ) ⋅ ( )1 1

Međutim, ukoliko nestabilnost nastaje zbog akceleratorske funkcije investicija onda je potrebno izvršiti usklađivanje budžetskih parametara radi ugrađivanja deceleratora. Musgrave je u kvantifikaciji deceleratora investicija pošao od siedećeg sistema jednacina208:

Y C I G

C c Y T A

I Y Y

T tY R Y Y

n n n n

n n n

n n n

n n n n

= + +

= −( ) += −( )

= + −

−

− −

− −

1

1 2

1 1

β

−−

− −

( )= + −( )

2

1 2G R Y Yn n nδ

gde su: Cn - privatna potrošnja, In - investiciona tražnja; c - granična sklonost potrošnji; A - autonomna potrošnja stanovništva; β - deo uvećanog nacionalnog dohotka za investicije; R - konstantni deo budžetskih rashoda; δ - koeficijent smanjenja budžetske potrošnje i R - poreska stopa na povećani nacionalni dohodak.

206 Ibidem, str. 416.207 Ibidem, str. 417, fusnota br. 13.208 Ibidem, str. 421.

221


Vremenski raspored deceleracije Musgrave je postavio tako da koincidira sa rasporedom akceleracije investicija:

Y c t cR Y R c Y A Rn n n= −( ) + − − − [ ] − − + +− −1 1 2β δ β δ

Time je, u osnovi, formulisan model budžetskog deceleratora koji treba da hipnotiše inflatornu pukotinu investicija u dejstvu na nacionalni dohodak209 što je Musgraveu poslužio za kvantitativno opredeljivanje nivoa makroekonomske ravnoteže (Z):

ZA R

c= +

− −( )1 1 5

U simplificiranoj formi prof. Neme210 prezentirala je stabilizatorske fiskalne akcije preko redukcije investicionog multiplikatora. Po ovom autoru investicioni multiplikator u prisustvu poreza iznosi:

dY dlc c

dT

dY

t

t

= ⋅− +

1

1

Pošto je dT/dYt = s, investicioni multiplikator dobija sledeću formulu:

dYdl

c cst = − +1

Upoređivanjem ove jednačine sa jednačinom investicionog multiplikatora u odsustvu poreza dobija se stabilizacioni efekat:

110

− =− +

dY

dY

cs

c cs

koji praktično predstavlja odnos između dYt i dYo:

dY dl cdY cdT

dY dI cdYt t= + −

= +0 0

odnosno

dY

dY

c

c cst

0

1

1= −

− +

209 No, matematska rezonovanja Hicksa i Samuelsona vodili su Musgravea da prezentira i modifikovanu verziju Yn: yn = (1 - Q): yn.! Yn.2 + A+ R, uz uslov da je y = c (1-t) i Q = Q = G, i da simboli reprezentuju sledeće veličine: y - sklonost potrošnji dohotka pre poreza, u = Q-ct -čisti decelerator. Pri tom je uvođenje t ekvivalentno sa varijacijama c, dok je decelerator rashoda ekvivalentan obmutoj promeni.

210 C. Neme, La stabilisation automatique de le conjuncturelle par les recettes fiscales, Statistiques et etudes financieres, No 232/1968, str. 631-657.

222

Fiskalna strategija

Brojnim kvantitativnim analizama (V. Tanzi i G. Ruggeri) je merno dejstvo automatskih stabilizatora na kratkoročnu stabilnost privrede i njenu sposobnost rasta, pri čemu su pod automatskim ili ugrađenim stabilizatorima, smatrani privredni mehanizam koji menjaju stepen fluktuacije bruto nacionalnog proizvoda i koji u svom delovanju ne zahtevaju preduzimanje diskrecionih mera. Radi se, dakle, o stabilizatorima koji se neposredno tiču državnog budžeta: porezi i transferna plaćanja na bazi simulacije Whartanovog modela ekonometrijskog predviđanja (M. K. Evans - L. R. Klein). Rezultati analiza pokazuju:211 1) da su automatski stabilizatori efikasni u kratkoročnoj perspektivi, pošto smanjuju potencijalno opadanje realnog proizvoda u periodima recesije za prosečno 47%; 2) da trajanje, intenzitet i uzroci recesije nemaju nikakvo značajno dejstvo na kontracikličnu moć stabilizatora i 3) da je njihovo restriktivno dejstvo na dugoročni previdni rast minimalno, osim u periodima kada su blage recesije praćene naglim i dugotrajnim oživljavanjem privredne aktivnosti.

9.2.2. Diskrecione poreske i budžetske mereDiskrecione mere212 odnose se na varijacije u kretanjima budžetskih rashoda

i prihoda. Diskrecione mere fiskalne politike, tj. donošenje odluka u fiskalnom sistemu u zavisnosti od specifične situacije u ekonomskom sistemu, odnose se na varijacije na strani budžetskih rashoda i prihoda. Svesne promene u rashodima ili poreskim stopama u cilju postizanja ekonomske stabilizacije upravo reprezentuju diskrecionu politiku.

Na strani budžetskih rashoda nalaze se različiti programi transfemih izdataka i izvođenja javnih radova. Na strani budžetskih prihoda manipulisanje fiskalnim parametrima (stopama) je značajan instmment diskrecione politike.213 S obzirom da su svi porezi osetljivi na ciklična gibanja, to prihodi od poreza treba da nadproporcionalno odražavaju promenu u kretanju nacionalnog dohotka. Carl Shoug214 je izneo nekoliko načina koji osiguravaju da se poveća elastičnost delovanja fiskaliteta na ciklična kretanja: 1) moguće je to postići na bazi uskladivanja strukture poreskih stopa i olakšica u plaćanju poreza bez promene ukupnih prihoda od poreza u početnom stadijumu (pretvoriti npr. porez na bruto dohodak po proporcionalnoj stopi u porez na neto dohodak po proporciji i razgranati sistem povlastica), 2) definisanjem poreske osnovice na takav način da uključi elemente poreske osnovice koji se javljaju za vreme prosperiteta (uključivanje dobitaka od kapitala u obliku vrednosnih papira u redovni dohodak, npr.) 3) plaćanje poreza treba da ide u korak sa rastom prihoda na koje se fiskus plaća, 4) ubrzano vraćanje jednog dela već plaćenog poreza i 5) promena poreskih stopa, oslobađanje od poreza i odbici od poreske osnovice usled promena u uslovima privredivanja. Prva

211 Ruggeri C. Guseppe, Automatic Stabilizers, Business Cycles, and Economic Growth, Kyklos, Basel, VI. XXVI., broj 2 od 1973, str. 288-306.

212 Aplikacija diskrecionih mera fiskalne politike na domenu ekonomske stabilizacije trpi nedostatak određivanja time-lagsa za donošenje ad hoc akcije. Efikasnost pojedinih ad hoc mera diskrecione fiskalne politike zavisi u velikoj meri od prvog momenta.

213 Paralelno sa faktorom vremena, u javnim finansijama i vremenskog usklađivanja izmedu kretanja fin. agregata sa tokovima tražnje, u finansijskoj literaruri izučavaju se i prezentiraju stavovi u autom. akciji ili diskrecionoj stabilizaciji. (A. Perić, Vremenska usklađenost i njeni problemi u tokovima javnih finansija, Ekonomski anali 20/1966. str. 85).

214 Carl Shoup, Taxation and Fiscal Policy in incoms stabilization for a Developing Democracy, N. E. Milkan, Yale, 1953, str. 278.

223


tri stava povećavaju efikasnost ugradenih stabilizatora, a druga dva odnose se na diskrecione mere fiskalnog sistema. Ovi metodi povećavanja efikasnosti ugradenih stabilizatora i diskrecionih mera vezani su za tlo SAD, tj. za razvijenu kapitalističku privredu sa vrlo diversifikovanom privrednom strukturom. Stoga se oni ne mogu generalisati. Od ukupno pet načina koji povećavaju fleksibilnost poreskih vrsta u uslovima cikličnog kretanja, samo dva mogu pretrpeti manje kritike. Naime, u uslovima inflacije prelazak sa proporcionalnog oporezivanja na progresivni model zahvatanja ima svoju logiku. No, nije razumljivo čemu razgranati sistem povlastica i beneficija. Njih treba reducirati i na taj način proširiti fiskalnu osnovicu. To može da važi u uslovima inflacije ili samo za niske dohotke koji znatno trpe inflatorne pritiske. Drugi stav Shoupa može se verifikovati, s obzirom da povećava redovni dohodak, koji predstavlja oporezivu materiju. Treći način ne može se verifikovati za ciklična kretanja. Jer, plaćanje poreza u uslovima inflatomog trenda treba da je veće od kretanja dohotka. Dakle, u takvim uslovima stopa rasta fiskalnih prihoda treba da je veća od stope rasta dohotka. U tome je smisao stabilizacionog efekta oporezivanja. Četvrti i peti stav Shoupa takođe se ne može verifikovati, jer su oni karakteristični za promenu poreskih stopa, oslobadanja i olakšice. To, stoga, što su ovim manevri vezani za deflatome tendencije, a ne za inflatome impulse. Fiskalne dedukcije i diskriminatorsko oporezivanje su više karakteristični za deflatornu neravnotežu u privredi nego za inflatorsku neravnotežu. Druga primedba bi se odnosila na analitički okvir razmatranja osetljivosti poreza na ciklična gibanja. Naime, ciklične fluktuacije se ne mogu razmatrati sa aspekta nishodnih i ushodnih kretanja. To, stoga, što nishodne i ushodne oscilacije u ekonomskim tokovima društvene reprodukcije nemaju isti smer sa kretanjem poreskog rezultata. Naime, stabilizaciono dejstvo fiskaliteta podrazumeva asimetrično kretanje fiskalne mase od faze privrednog ciklusa. Fiskaliteti se u globalu smanjuju u deflatomom periodu, a povećavaju u inflatomoj situaciji. Medutim, promene u fiskalnim stopama ili fiskalnim osnovicama mogu u pojedinim vremenskim intervalima da dovedu do protivurečnosti u realizaciji ciljeva fiskalne politike. Smanjivanje raspoloživog dohotka koji je namenjen potrošnji, putem povećavanja poreza za vreme inflatome napetosti u privredi, imaće negativnog odraza na socijalne grupe sa niskim i fiksnim dohocima koji imaju vrlo visoku prosečnu sklonost potrošnji.

Dakle, zbog stabilizacionog interesa dolazi do preraspodele inflatomih tereta, pri čemu je koeficijent opterećenosti niži kod onih grupa stanovništva koji su nosioci viših ili visokih dohodaka. U takvim uslovima dolazi do sukoba dva cilja: cilj stabilizacionog kursa i cilj ravnomemog rasporeda fiskalnog opterećenja. Dakle, princip ravnomemosti u oporezivanju dohotka u koliziji je sa ciljem fiskalne politike na stabilizacionom frontu.

Prof. Hansen je u navedenom radu formulisao mode diskrecionih efekata fiskalne politike na sledeći način.215

Edel dgd dl t gdp ldw td cdti g= +( ) +( ) + +( ) ⋅ −( ) ⋅ −( ) −1

1 1 1∆

α µ ii

daYdt

α µ α µ1 1−( )

−( )( )

215 Ibidem, str. 34.

224

Fiskalna strategija

gde su: dgd - varijacije obima javnih nabavki domaćih dobara; dl - varijacija obima javne kupovine radne snage; gpdg i ldw - varijacije kupovina javnog sektora domaćih dobara i usluga prema varijacijama cena i najamnina; α - marginalna sklonost potrošnji; cdti - diskrecione varijacije neto indirektnih poreza; ydtd - diskrecione varijacije neto direktnih poreza; ti i td - marginalne stope indirektnih i direktnih fiskaliteta; a -prosečna sklonost potrošnji; 1/Δ - multiplikator; μ - marginalna sklonost uvoza; β -konstanta;

∆ = − − −( ) ⋅ −( )1 1 1t tdi α µ

Interna fleksibilnost budžetskog sistema i inkorporirani stabilizatori fiskalne strukture u kolaboraciji sa diskrecionom politikom mogu “doprineti” konstrukciji konjunktume budžetske politike, po kojoj je, u uslovima restriktivnog delovanja na kupovnu moć, likvidni disponabilitet i globalnu tražnju, senzibilitet fiskalnih prihoda prema varijacijama dohotka veći od jedinice, i obmuto u uslovima ekspanzivnog delovanja na efektivnu tražnju.

9.3.3. Formula flexibility

Formula fleksibilnosti predstavlja simbiozu prethodna dva instrumenta, odnosno “kombinaciju automatske i diskrecione budžeteske politike”. Ovaj instmment stupa u dejstvo u momentu kada nastupe određene devijacije u ekonomskom sistemu, čiji su osnovni indikatori procenat pada nacionalnog dohotka i procenat rasta nezaposlenosti. A to su pouzdani indikatori da treba smanjiti fiskalne stope i povećati javne rashode da bi se prebrodila recesija. Sa promenom veličine nacionalnog dohotka nastupa zakonski regulisani sistem, pri čemu se napuštaju konstantni budžetski i poreski parametri. Stoga, formula fleksibilnosti, u stvari predstavlja dinamički razrađen sistem ugrađenih stabilizatora, jer se menjaju stmktume relacije u kretanju dohotka i poreza. Specifičan oblik formule fleksibilnosti glasi: (formula), de su: yd - raspoloživi dohodak, y -nacionalni dohodak, (1 - 7t - % od nacionalnog dohotka koji postaje raspoloživi i n’ -smanjenje poreske stope usled recesije.

Howard Pack216 pokazuje kako formula fleksibilnosti deluje na promenu odnosa izmedu društvenog proizvoda i raspoloživog dohotka. Pack to čini ubacivanjem n’ u sistem ugradenih stabilizatora. Dakle u jednačini: Yd = YG - n) ubacuje se komponenta ri koja odražava smanjenje promene stope za vreme recesije radi povećanja raspoloživog dohotka, povećanja potražnje i investicija, što bi uticalo na oživljavanje privrede. Medutim, ova formula Packa nije karakteristična za eiiminisanje inflatornog jaza, tj. nema snagu za smanjenje inflacionog ekcesa. Iz tih razloga, mi se opredeljujemo za onu formulu koju je prezentirao R. Musgrave.217

Kompenzatorska uloga formule fleksibilnosti ima sledeći izraz:

216 Howard Pack, Formula Flexibility: Qantitative Appraisal in Studies in Economic Stabilization, Washington 1965, str. 7.

217 R. Musgrave, op. cit., str. 447-452.

225


γ =⋅

− − ⋅

cET

Y

c ET

Y

t

t

0

0

0

0

1 1

gde su γ - koeficijent elastičnosti, c - granica sklonosti potrošnji, Et - elastičnost fiskalnih prihoda; To - porezi u baznom periodu i Yo - nacionalni dohodak u baznom periodu. Ova jednačina je prihvatljivija od prethodne iz razloga što se za inflatornu progresiju nacionalnog dohotka vezuje komponezatorska funkcija fiskaliteta.218 Jer, ukoliko vrednost koeficijenta varira u zavisnosti od varijacije Et i To/Yo, onda ta ista vrednost ne može dostići jedinicu, po uslovom da je c<l. A pošto je Et(To/Yo) = T/Y, to se gornja jednačina može napisati u sledećoj alternativnoj formuli (formula fleksibiliteta):

γ =⋅

− −

cT

Y

cT

Y

∆∆

∆∆

1 1

gde su ΔT - porast naplaćenih fiskalnih prihoda i A - porast nacionalnog dohotka.

9.2.4. Neto efekat fiskalne politike

Pored navedenih mera i instrumenata, danas se upotrebljava i “fiscal leverage”, koji ocenjuje neto efekat fiskalne politike na nacionalni dohodak i finalnu tražnju u pravcu kontrakcije i ekspanzije. Matematički izraz “fiscal leverage” glasi:219

IFLc

G a R j T=−

⋅ + −( )1

1∆ ∆ ∆

gde su: G - javni rashodi za dobra i usluge, T - fiskaliteti, R - transferi, a - marginalna sklonost potrošnji korisnika transfera, j - marginalna sklonost potrošnji poreskih obveznika, c - marginalna sklonost potrošnji od prosečnog dohotka i ΔIFL - neto efekat fiskalne politike.220 Isto tako, stopu neto-efekta fiskalne politike možemo izračunati i na sledeći način (Jurković):218 Uporedi: C. D. Delorme - H. Haykawa, The Specification of the Demand for money and the Built-

in Flexibility of Taxation in a Multiplier-Accelerator Model, Public Finance 1/77, str. 48- 54; W. J. Boyes, Buit-in Flexibility of Taxation and Stability in a Simple Dynamic IS-LM Model; A Comment, Public Finance 2/75, str. 268-271; D. A. L. Auld, Multiplier Analysis and the Complementarity of Govemment Expenditures, Finazerchn 3/74, str. 464-468; P. E. Smith. Recent Approaches to Dynamic Stability in Macro-Economic Models, Public Finance 1/70, str. 1-24; O. Arhkipoff, Multiplicateur inflation et stagnation, Revue de Science financiere 2/74, str. 263-301. i T. de Montbrial, Note sur l’equation integrale du multiplicateur Keyesien, Revue economique 4/73, str. 665-672.

219 C. Brown, Fiscal Policy in the Thirties: A Reppraisal, American Economic Review, Vol. 46., br. 5, str. 857-880, i L. Sheng-Yi, Fiscal leverage in Singapure, Public Finance 2/77, str. 267- 288.

220 Primena ove formule je veoma komplikovana, s obzriom da je veoma teško ustanoviti (izračunati) sklonost potrošnji korisnika transfera (a) i sklonost poreskih obveznika (j).

226

Fiskalna strategija

NER P

REPi i

i

−−

⋅1

100

gde su: Ri - javni rashodi u godini, Pi - javni prihodi u i-tom periodu, koji su uslovljeni tekućim merama fiskalne politike. Ovim putem se lakše i brže dolazi do neto-efekta fiskalne politike. No, egzaktniji model “fiscal leverage” imao bi nešto proširenu formu. Tzv. neto-efekat fiskalne politike u generiranju globalne tražnje možemo izraziti pomoću sledeće formule:

NEG G G T

GEPf i t=+ + +∆ ∆ ∆ ∆α

0

gde su: ΔGf - porast funkcionalnih rashoda, ΔGi - porast javnih investicionih rashoda, ΔGt - porast transfernih javnih rashoda, ΔT - diskrecioni porast fiskalnih prihoda, Go -volumen javnih rashoda u baznom periodu i - marginalna sklonost potrošnji.

Polazeći od sledećeg sistema jednačina:

Y C I G L X M

pyY pcC piI pgG wL pxX pmM

cpyY T T

pc

pc

i d

= + + + + −= + + + + −

=− −

+

=

α β

TT

c

M C I G X

i

= + + +( )µ

(gde su: Y - nacionalni dohodak, C - potrošnja, I - investicije, G - javni rashodi za dobra i usluge, L - javni rashodi za lične dohotke, X - izvoz, M - uvoz, w

- indeks nadnica, p -indeks cena potrošnih dobara po odbitku posrednih poreza, Td - direktni porezi, Ti -indirektni porezi, td - marginalna stopa direktnih poreza i ti - marginalna stopa indirektnih poreza; α,β,μ - parametri; py, pc, pi, pg, px, pm - odgovarajući indeksi cena za Y, C, I, G, X i U), Hansen je (sa pi = pg = px = W = p = pm = 1) opredelio globalne neto efekte budžetske politike:

Etotd

dG dL Gdg Ldw dT dTdi=−( ) ⋅ +( ) + −( ) ⋅ +( ) − −( ) ⋅ − −( ) ⋅1

1 11 1 1

µµ µ µ ( )

, α

gde su: α - marginalna sklonost potrošnji, μ, - marginalna sklonost uvozu, Gdg - promene državnih rashoda za robe i usluge usled promena cena i Ldw - promene državnih rashoda usled promene nadnica. Konačno, globalni neto-efekat budžetske politike može se obračunati i na sledeći način (Jurković):

GNEc m

m G c m T TBP r=− +

⋅ − − −( ) ⋅ −( )( ) 1

11

227


gde su. GNEBP - globalni neto-efekat budžetske politike, c - prosečna sklonost potrošnji, m - prosečna sklonost uvozu, G - budžetski rashodi za pokriće materijalnih troškova i investicija, T - fiskalni prihodi i Tr - transferni rashodi.

Pokušaj merenja stabilizacionih učinaka politike društvenog finansiranja na tražnju u nas učinio je prof. Jurković,221 doduše modifikacijom američkog, nemačkog i holandskog modela budžetskog salda. U modelu222 su distancirani diskrecioni i automatski efekti fiskalne politike (prva faza analize), i učinak delovanja poiitike društvenog finansiranja na tražnju (druga faza analize) izražen je indeksom:

IG Td

Gi r

i

=−

⋅∆ ∆

100

gde su ΔGi - prirast ukupnih društvenih rashoda u tekućem periodu, ΔTdi - porast društvenih prihoda u tekućem periodu (pod uticajem diskrecionih mera politike društvenog finansiranja), Gi - ukupni društveni rashodi u prethodnom periodu. U trećoj fazi analize opredeljuju se ekspanzivni ili restriktivni efekti društvenog finansiranja na tražnju:

E I t= −(gde je t stopa strukturne neutralnosti, kao zbir prenetog rasta cena iz prethodnog perioda i programirane stope rasta). Pri tome je pozitivan ili negativan predznak E indikator ekspanzivne ili restriktivne politike društvenog finansiranja. Najzad, četvrta faza analize reprezentuje konačnu ocenu delovanja fiskalne politike na tražnju u zavisnosti od toga da li je politika društvenog finansiranja bila ekspanzivna ili restriktivna, odnosno da li je stopa rasta tražnje bila iznad ili ispod strukturne neutralnosti - što treba da opredeli inflatomo ili kompenzatorsko delovanje fiskalne politike iako model polazi od ukupnog. a ne od likvidnog salda.

Kvantitativne analize prof. Jurkovića pokazuju da je politika društvenog finansiranja u čitavom periodu bila ekspanzivna, budući da je stopa neto efekta fiskalne politike na tražnju permanentno iznad stope strukturne neutralnosti. Destabilizacioni učinak politike društvenog finansiranja pozitivno je koreliran sa stopom rasta inflacije (rast troškova života) i deficitom spoljnotrgovinskog bilasna (rast eksterne neravnoteže). Destabilizacioni efekti fiskalne politike proističu iz višegodišnje neuskladenosti politike društvenog finansiranja opšte i zajedničke potrošnje sa monetarno-kreditnom politikom, politikom raspodele, 221 Dr P. Jurković, Problemi funkcionisanja sistema i politike društvenog finansiranja, Finansije 11-12/80,

str. 756-778.222 U osnovi, inovirana istraživanja prof. Jurkovića reprezentuju poboljšanje ranijeg kvantitativnog

obračuna neto-efekta globalne fiskalne i politike na formiranje tražnje i neto-efekta diskrecione fiskalne politike na tražnju u formi specifične aplikacije “fiscal leveragea” u SFRJ. Analiza izvršena u periodu 1975-77. god. pokazala je da budžetska politika ne deluje na redukciju fluktuacija agregatne tražnje usled neelastične poreske politike i politike automatskog trošenja resursa. Potvrdena je, zapravo, cikličnost fiskalne politike, budući da je u periodu visoke konjunkture ekspanzivna, odnosno restriktivna u periodu dekonjunkture. Stopa neto-efekta na tražnju, stoga, prevazilazila je stopu struktume neutralnosti (Dr P. Jurković, Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi, Informator, Zagreb, 1977, str. 138-142. i Dr M. Kranjec, Procena stabilizacionih efekata sistema društvenog finansiranja u razdoblju od 1964. do 1973. god., s pomoću Bent Hansenova modela, u Dr K. Bogeov- Dr P. P. Jurković (Red. “Sistem”).

228

Fiskalna strategija

platnobilansnom politikom, politikom cena, investicionom politikom i dr. parcijalnim politikama sveukupne ekonomske politike. Procikličnost fiskalne politike posledica je neelastičnog i autonomnog kretanja obima, strukture i dinamike opšte i zajedničke potrošnje na svim nivoima DPZ i fondova. Ekstenzivni i stihijski razvoj neprivrede i permanentno proširivanje prava anticipativno su uslovljavali eksploziju rasta društvenih rashoda, koji su, sa stanovišta raspodele nacionalnog dohotka, već dostigli kritičnu tačku apsorpcije novostvorene vrednosti s prevaljujućim karakterom na akumulaciju. Diskrepanca između bržeg rasta društvenih rashoda i sporijeg rasta društvenih prihoda popunjava se deficitarnim finansiranjem, koje je u pojedinim godinama dosezalo i do 10% ukupnih društvenih rashoda. Nemogućnost dalje ekspanzije fisklanog opterećenja (koje se već konvertovalo u troškovnu inflaciju) u korelaciji sa ritmikom društvenih rashoda produkovala je porast angažovanja primarne emisije, naročito na nivou saveznog budžeta, koji je apsorbovao između 25,4% i 44,0% primamog novca emisionog instituta.223 Visoki stupanj vertikalne i horizontalne decentralizacije, horizontalna fragmentacija opštedruštvenih i zajedničkih potreba, prenaglašeni pluralizam samoupravnih interesa, isparcelisanosti finansijskih autonomija i suvereniteta, sužavanja ekonomskog reljefa društvenih rashoda, namenska predestiniranost društvenih prihoda, neharmonizovanost fiskalne strukture, neunificiranost finansijskih parametara, hipertrofiranost institucija društvene nadgradnje oslabili su mehanizme finansijske koordinacije i sinhronizacije, i derogirali su antiinflatomu politiku društvenog finansiranja opšte i zajedničke potrošnje.224 U koktelu inflacije troškova i inflacije tražnje nije redukovano fiskalno opterećenje niti su limitirani društveni rashodi, niti se iskorenilo deficitarno finansiranje niti je korišćeno suficitamo finansiranje (za društvene rezerve, za otplatu dugova, za kratkoročno otklanjanje poremećaja u strukturi ponude i dr.).225

9.2.5. Time-lags i vremenska retardacija fiskalne politike

S obzirom da su stabilizacione mere korektivnog kompenzatorskog dejstva, da “automatizam” daje slične rezultatc, kao i fiskalni “diskrecionalizam” i da “nema večito primenljivog tipa spasonosnog prilagođavanja” to se izlaz niora tražiti u razvoju dugoročnog planiranja. Poboljšanje analitičke vrednosti ugradcnih stabilizatora, diskrecionih mera fiskalne politike, formule flcksibliteta i fiscal leveragea može se učiniti putem poboljšanja prcciznosti planova i prognoza o kretanju nacionainog dohotka, uticanjem na smanjenje vremenskog pomaka (time-lagsa) kod donošenja mera fiskalne politike i povećanjem stupnja koordinacije između mera instrumenata fiskalne politike i drugih mera i instrumenata ekonomske politike.

Od fiskaine poiitike se zahteva da bude budna sa svojim ugrađenim stabiiizatorima, da ima razrađenu široku lepezu diskrecionih mera, tj. mera za 223 Već u 1992. godini primarna emisija “pokriva” 97% budžetskih rashoda. 224 U 1977. god. učešće prihoda federacije u ukupnim fiskalnim prihodima iznosilo je 34%; dok se ovo

učešće prihoda centralnog budžeta u zemljama OECD kretalo od 43% u SAD do 73% u B. Britaniji (45% u Z. Nemačkoj i Švedskoj, 45% u Kanadi, 48% u Francuskoj, 50% u Austriji i Svajcarskoj, 61% u Australiji, 62% u Belgiji, 63% u Holandiji i 65% u Italiji). lzvor: National Acounts Statistics of OECD Countries 1960-77, Paris, 1979. god.

225 Dr M. Hanžeković, Budžetski sistem, Ekonomski institut, Zagreb, 1975. god., str. 26.

229


donošenje odluka u zavisnosti od varijacija na strani budžetskih prihoda i rashoda (investiciono ulaganje države, raziičiti programi transfernih plaćanja, promene poreskih stopa), kao i da putem formule flexibility izbegne time-lags.

Za promene budućeg toka dohotka vcoma je važno pravilno vremenski rasporediti finalne efekte da bi se kompenziralc promene. Za obezbeđenje elastične fiskalne politike potrebno je 1) redukovati na minimum retardaciju između pojave potrebe usklađivanja politike i sagledavanja te potrcbe, 2) sagledati potrebe promena politike i sprovođenje tih promena i 3) uvesti promene politike njihove realizacije u efektivnoj promeni nivoa dohotka.226

Vremenska retardacija dejstva fiskalne politike, po prirodi problema, može da se ilustruje procesom multiplikacije, koji je pokrenut promenom javnih rashoda.227

Y Y G c G c G c Gc

Gnn− = + + + + =

−02 1

1∆ ∆ ∆ ∆ ∆...

gde su: G - javni rashodi; c - granična sklonost potrošnji; Yn - nacionalni dohodak u n-tom periodu; Yo - nacionalni dohodak u baznom periodu.

U svojoj analizi Ando i Brown228 razlikuju pet faza vremenske retardacije: 1) spoznaja destabilizacionog procesa i potrebe promena; 2) priprema odluka javnih vlasti; 3) izrada programa varijacija tokova javnih rashoda i prihoda; 4) plan modifikacijc tražnje na osnovu fiskalnih promena i 5) proračun efekata na proizvodnju usled modifikacije obima i strukture tražnje. Ovaj koncept u skladu je sa kibernetskim rezonovanjem u sistemu fiskalnog upravljanja, koji implicira a) fiskalne parametre; b) fiskalne informacije; c) fiskalno planiranje; d) fiskaino programiranje i e) fiskalno odlučivanje.

W. L. Smith i R. L. Teigen229 su podelili time-lags na 1) internu retardaciju (inside lag); 2) intermedijernu retardaciju; 3) eksternu retardaciju (outside lag) i 4) distributed lags. Paul Coulbois je prvu i treću retardaciju ovih autora dekomponovao na “retard de perception”, odnosno “retard administratif’, “retard de decision” i

“retard de production”,230 što, u stvari, predstavlja analogiju retardiranog procesa Moshrava, Andoa i Browna. M. H. Willes231 je, prihvatajući prvu dekompoziciju retardacije Ando-Browna, kvalifikovao vremensku retardaciju monetarne i fiskalne politike po mesecima:

226 Milton Friedman. A Monetarv and Fiscal Framenwork for Economic Stability, American Economic Review, jun 1948, sv. 38. str. 245-264.

227 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Bgd., 1973, str. 413. 228 Ando and Brown, Stabilization Policies, Lags in fiscal and Monetary Policy, Prentice-Hall, 1973, str.

501.229 Smith and Teigen, Readings in Money, National Income and Stabilization Policy, Homewood, 1965.

str. 29-32.230 Paul Coulbois, La politique conjuncturelle, Paris, 1971, str. 244-246.231 M. H. Willes, Lags in Monetary and Fiscal Policy, u “Money, Banking and Monnetary Policy”, New

York, 1970, str. 531.

230

Fiskalna strategija

retardaciJa monetarne i budžetske politike u mesecima

Vrste retardaci je Monetarna politika Budžetska politika1. Interna retardacija:- retard de perception 3 3- retard administratif 0 1-15

2. Intermedijalna i eksterna retardacija 1-20 1-3Total 4-23 5-21

Time se dokazuje da ne postoji velika razlika između totalne retardacije monetarne i fiskalne politike, kao što tvrde monetaristi neokvantitativci u korist monetarnog segmenta. Slika je upravo obrnuta; dakle, u korist fiskalne politike.

No, razlike su u biti zanemarujuće. U strukturi vremenske retardacije obe politike pokazuju različite time-lagsove: 1) monetarna politika ima nultu administrativnu retardaciju, fiskalna politika veliku, od 1-15 meseci; 2) monetarna politika ima veliku intermedijernu i eksternu retardaciju (1-20 meseci), a fiskalna politika malu, od 1-3 meseca.

Empirijske analize pokazuju da se efekti politike ne ispoljavaju odmah i u potpunosti, već neravnomerno i nakon isteka odredenog vremenskog perioda. Dakle, u pitanju je time-lags, odnosno zakašnjenje dejstva politike. U literaturi egzistiraju mnoge podele i sistematizacije oblika kašnjenja (time-lags). Pierce i Shaw232 razlikuju kašnjenje izvršenja (implementation lag) i operativno kašnjenje (operation lag). U okviru prvog oblika zakašnjenja razlikuje se kašnjenje prepoznavanja ili the recognition lag tj. vremenski raspon između trenutka u kome je potrebna akcija i trenutka u kome se ukazala potreba za akcijom od kašnjenja upravljanja ili administrative lag (tj. period vremena koji je potreban da se odluke donesu i počnu akcije putem instrumentalnih varijabila politike), a u okviru drugog oblika kašnjenja razlikuju se posredno kašnjenje ili intermediate lag (tj. vreme izmedu preduzetih akcija i početka ispoljavanja na novčanu masu i nivo kamatne stope, kao varijabile posrednih ciljeva) i spoljno zakašnjenje ili outside lag (tj. vremenski period između promena varijabila posrednih ciljeva i promena varijabila finalnih ciljeva, kao što su cene, zaposlenost, rast), odnosno kašnjenje proizvodenja efekata ili production lag (tj. vremenski interval izmedu promena u rashodima i početka delovanja efekata promena na zaposlenost, rast i cene) i zakašnjenja odlučivanja ili decision lag (tj. kašnjenje izmedu promene varijabila posrednog cilja i promene nivoa i kompozicije rashoda).233

Za razliku od ovih autora, Friedman234 u okviru time-lags-a razlikuje kašnjenje izvršenja ili implementation lag (tj. vremenski interval izmedu trenutka 232 D. G. Pierce i D. M. Shaw. Monetary Economics. Theories, Evidence and Policy, Butter-Wonhs,

London-Boston, 1974, st. 438-439.233 Za razliku od Piercea i Shawa, prof. Coulbois, uporedo sa Smithom, Teigenom, Willeson, Williamsom

i Wondenbergom, razlikuje tri tipa time-lags: (1) le retard inteme (inside Iag) sa retard de perception (recognition lag) i retard administratif, (2) le retard intermediaire i (3) le retard externe (outside lag) sa retard de desioni retard de production, uključujući i retard echelonnes (distributed lags), koji su unutar vremenskog zakašnjenja izdiferencirani (p. Coulbois, La politique conjuncturelle, Cujes, Paris, 1977, st. 236-252, W. L. Smith i R. L. Teigen, Readings inMonev, National Income and Stabiiization Policy, Homewood, 1965. str. 29-32, M. H. Willes. Lags in Monetarv and Fiscal Policy, u H. W. Williams i H. W. Woundenberg (Ed.), Money, Banking and Monetary Policy, N. York, 1970).

234 M. Friedman, Teorija novca i monetarne politike, Beograd, Rad, 1973, st. 262.

231


kada se oseti potreba da se akcija preduzme i trenutka kada se akcija preduzima) i operativno kašnjenje ili operation lag (tj. vremenski intervai između momenta uvodenja instrumenata politike u igru i momenta počinjanja delovanja efekata politike na finalne ciijeve), dok Wrightsman235 raziikuje prvo zakašnjenje ili first time lag (tj. vreme izmedu potrebe za akcijom i preduzimanja akcije) od drugog zakašnjenja ili second time lag (tj. vreme izmedu preduzimanja akcije i dejstva akcije na promene u finansijskoj i realnoj sferi). Konačno, Kareken i Solow236 razlikuju unutrašnje zakašnjenje ili inside tag sa kašnjenjem prepoznavanja ili recognition lag (tj. vremenski interval između trenutka pojave potrebe za primenom politike i trenutka preuzimanja mera) i kašnjenjem akcije ili action lag (tj. interval između trenutka preduzimanja akcije i trenutka suočavanja sistema sa promenjenim uslovima) od spoljašnjeg kašnjenja ili outside lag (tj. vremenski interval izmedu funkcionisanja sistema u promenjenim uslovima i trenutku suočavanja nebankarskih sektora sa promenjenom novčanom masom i kreditima).

Respektujući ove momente i potrebe ekonomske stabilizacije, projekciju fiskalnih prihoda, budžetskih rashoda i javne potrošnje treba temeljiti na prognozi konjunkturnih kretanja uz anticipaciju očekivanog nivoa inflacije, tj. skoka cena koje ne sme biti veće od 5-10%, s obzirom da je ova stopa inflacije uglavnom tolerantna u današnjem svetu.

U inflatomom okruženju, obezbeđenje “ostrva stabilnosti” fiskalnim manevrima sastavna je komponenta stabilizacione ekonomske strategije. Fiskalna politika u tom kontekstu treba da ima aktivnu ulogu u procesu uravnotežavanja konjunktumih spiralnih tokova, koji se stalno opiru određenim planskim okvirima na određenim ekonomskim punktovima društvene reprodukcije i nivoima javne potrošnje. “Fiskalni detant”237 u smislu smirivanja iritiranog nivoa cena i zaposlenosti u savremenom svetu, odraz je potrebe revizije stabilizacionog mehanizma i optimizacije ekonomskog rasta.

Fiskalna politika, delujući na ekonomska kretanja na različite načine, izaziva različite ekonomske efekte: 1) efekti dohotka, 2) efekti likvidnosti i 3) efekti supstitucije, odnosno stimulacije. Efekti dohotka se postižu direktnim delovanjem obima javne potrošnje na tražnju roba i usluga domaće proizvodnje. Efekti likvidnosti su rezultat međusobnog plaćanja između nosilaca ekonomskih aktivnosti i korisnika društvenih sredstava (prihodi i rashodi). Efekat supstitucije, odnosno stimulacije ogleda se u selektivnom delovanju mera fiskalne politike. Skup ovih efekata predstavlja globalnu fiskalnu strategiju u optimiziranju ekonomskih tokova reprodukcije.

235 D. Wrightsman, An Introduction to Monetary Theory and Policy, The Free Press, N. York, 1976, st. 305-311.

236 I. Kareken i R. Solo, Summary of Part I, Lags in Monetary Policy, Stabilization Policies Comission of Money and Credit, Prentice-Hall, 1963, st. 3-8.

237 H. Brochier, Les instruments fiscaux de la politique conjoncturelle, Repport introductif au Colloque Universite - Administration, 29-30. mart 1968, str. 614.

232

Fiskalna strategija

9.3. Konjunkturna fiskalna, odnosno poreska politika

Interna fleksibilnost fiskalnog sistema i inkorporirani stabilizatori poreske strukture u kolaboraciji sa diskrecionom politikom mogu “doprineti” konstrukciji konjunkturne budžetske politike, po kojoj je, u uslovima restriktivnog delovanja na kupovnu moć, likvidni disponabilitet i globalnu tražnju, senzibilitet fiskalnih prihoda prema varijacijama dohotka veći od jedinice, i obmuto u uslovima ekspanzivnog delovanja na efektivnu tražnju. Fiskalni i budžetski tokovi su, stoga, u konstalaciji konjunktumih fluktuacija ekonomskih tokova asimetrični i ireverzibilni.238

9.3.1. Oporezivanje dohotka i konjunkturna politika

Senzibilitet poreza na dohodak, na varijacije dohotka i cena možemo posmatrati sa aspekta (a) stabiliteta marginalne sklonosti oporezivanja i taksaciji dohotka i (b) stabiliteta oporezivanja dohotka i elastičnosti najamnina prema konjunkturi.239 Marginalna sklonost oporezivanja dohodaka domaćinstva (m):

mdT

dY=

služi za karakterisanje senzibiliteta poreza (T) prema konjunktumim varijacijama dohotka (Y). Dekomponovanjem dt/dY na dT/dB.dB/Y metodom Mishan-Dicks

Miresux-Blackbuma240 dozvoljava se uspostavljanje stpena progresije fiskaliteta (T) i oporezivovanih dohodaka (B) za n poreskih obveznika. Stopa poreza (r) vezana je za oporezivi dohodak agenta u relaciji: r = ayb, u kojoj je porez tog agenta: t = ry = ayb + 1. Elastičnost poreza prema oporezivom dohotku je dt/dy y/t

= b + 1. Ova formula služi za kalkulisanje elastičnosti poreza na dohodak fizičkih lica prema dohotku (neto parcijalni dohodak), respektujući fiskalne dedukcije. Iz jednačine t = ayb + 1 dobija se regresiona jednačina, koja glasi:

log log logt b y a= +( ) +1

Na bazi ove jednačine Freville je izračunao elastičnost neto poreza u odnosu na oporezivi dohodak. Njegov koeficijent elastičnosti iznosio je za 1960. i 1962. god. 1,68, što je za 0,46 inferiornije od istog Presfovog koeficijenta u Velikoj Britaniji i za 0,19 superiorniji od istog koeficijenta u SAD.241 Ako se opšti

238 H. Brochier, Les instruments fiscaux de la politique conjoncturelle. Statistiques et etudes financiOre 232/68. str. 607-615. i V. Tanzi. Measuring the Sensivitv of the Federal lncome Tax from Cross-Section Datta: A. New Approach, Review of Economic and Statistics, maj 1969, str. 206-209.

239 Hubert Brochier, Les instruments fiscaux de la politique conjoncturelle, Statistique et etudes financiOres, br. 232/1968, str. 607-615.

240 John O. Blackburn, implict tax rate reductions with growth progressive taxes, constant progressivity and a fixed public share, A.E.R., mart 1967, str. 162-169; L. J. Cohen, an empirical measurement of the built-in flexibility of the individual income tax, A.F.R., maj 1959, str. 532-541; F. J. Mishan and L. A. Dicks-Mireaux, Progressive taxation in and inflationary economy. A.E.R., septembar 1958, str. 590-606.

241 Freville je isto tako izračunao da rast dohotka u totalu od 10% inducira rast fiskalnog opterećenja za 16-17%, pri čemu je marginalna sklonost oporezivanju individualnih obveznika 1,66 puta srednja sklonost potrošnji domaćinstva.

233


nivo cena poveća za p godišnje, porez se povaćva za p(b+l). Tako se dolazi do nominalnog koeficijenta elastičnosti poreza. Međutim, indeksacijom poreza na lične dohotke indeksom troškova života dolazimo do redukcije poreskog rezultata preko smanjenja koeficijenta a. Time eliminišemo nominalni rast dohotka (inflatomu fiskalnu osnovicu) i određujemo realni elasticitet poreza. A da bi se eksplozija cena i eskalacija ličnih dohodaka, po N. B. de Lavergnee,242 eliminisale, potrebno je deflocionirati oporezovani i oporezivi dohodak:

ri

RIf w P mi P= ( ) ,

gde su: P - nivo cena; w/P - realna najamnina; mi/P - oporezivi minimum najamnina. Ukupni fiskaliteti po osnovu poreza na lični dohodak, stoga, možemo predstaviti na sledeći način:

T T gt

i= +( )0 1

gde su: To - fiskaliteti u baznom periodu; Ti - fiskaliteti u tekućoj vremenskoj sekvenci; (1 + g) - indeks nominalnog rasta dohotka, koji je jednak proizvodu indeksa cena (1 + p) i indeksa realnog rasta dohotka (1 + r); i - indeks progresiviteta u tablici poreza na plate (koji je u 1969. god. u Francuskoj iznosio 1,87). Dekomponovanjem (1+g) na (1 + p) i (1 + r) dobija se formula:243

T T p I rt = +( ) +( )0

1 87 1 871

. .

koja pokazuje realne fiskalne tokove ili tzv. realni snop fiskaliteta. Stoga deo najamnine koji ulazi u bazu oporezivanja dohotka fizičkih lica (IRPP) varira direktno sa realnim najamninama i inverzno sa indeksom oslobođenja:

TS

SALf

W

p

W

Pi=

,

gde su: TS - stopa korekcije; W/p - srednja realna najamnina; Wj/p - realni oporezivi minimum; SAL - najamnina. Marginalna sklonost oporezivanja najamnina jednaka je proizvodu marginalne stope oporezivanja i stope fleksibiliteta bez oporezivanja najamnina: d(TS)/d(SAL). Fleksibilnost baze oporezivanja procenjuje se počev od relacije koja povezuje oporezivane realne najamnine (TS/p) sa oporezivim najamninama (SAL) i sa ukupnom sumom minimuma oporezivanja (Wj). Za period 1953-1964. Freville je procenio ovu relaciju.244

TS

p

SAL

p

W

pRi= − − =0 889

0 278 11 18 0 9932.. . ; .

242 N. B. de Lavergnee, Recherche empirique sur les causes de l’accroissement du produit de l’impot et du nombre de contribuables salaries et retrates en France, 1960-1970. R.S.F. 2/1974, str. 303-376.

243 Ibidem, str. 303-376.244 Yves Freville, L’imposition des revenues des menages et la conjoncture. Statistiques et etudes

financiere, br. 232/1968, str. 720-735.

234

Fiskalna strategija

i fleksibilnost baze oporezivanja u odnosu na oporezivi dohodak (0,89). Pri tome je marginalna stopa oporezivanja najamnina: (0,89.0,72) 0,09 = 0,0583, gde su: 0,09

-marginalna sklonost taksaciji oporezivih dohodaka; 0,72 - prosečna najamnina posle fiskalnih odbitaka. Efekat varijacija poreza na dohodak na potrošnju domaćinstava možemo posmatrati preko raspoloživog i permamentnog dohotka. Varijacijom sume direktnog poreza vrši se uticaj na potrošnju (i štednju) preko veličine raspoloživog dohotka. TJ regresivnoj jednačini:

C cY b aT= + +gde Y reprezentuje raspoloživi dohodak i T - fiskalitet. Koeficijent a koji je vezan za T, mora biti nizak ako varijacije dohotka vrše isti uticaj na potrošnju. Rast fiskalnog opterećenja, u tom slučaju sam reducira potrošnju domaćinstva. Ako posmatramo permanentni dohodak245 u periodu t, koji je jednak dohotku prethodnog perioda i frakciji k viška tekućeg dohotka u odnosu na permanentni dohodak u prethodnom periodu, imamo:

N N k R Nt t t= + −( )− −1 1

Dohodak Rt jednak je raspoloživom dohotku posle poreskog odbitka Yi i procenta q varijacije poreza T:

R Y qTt t i= +

Eliminisanjem N i R dobijamo potrošnju koja zvisi od permanentnog dohotka, a ne od raspoloživog dohotka.246

C ak Y k C akq T Tt t t t t= ⋅ + −( ) + −( )− −1 1 1

U ovom kontekstu, interesantan je model Kelin-Goldbergera,247 koji opisuje tražnju domaćinstva za likvidnom imovinom (Lj) kao funkciju nacionalnog dohotka (M), porez na nadnice (Tw), poreza na dohodak kompanija (Tc), porez na poljoprivredu (Tr), ostalih poreza (Tn), štednje (Sc) i dugoročne kamatne stope (It):

L M T T T T S Il w c r n c l= − − − − −( ) + −( )−0 14 76 03 2 00 84

. . ..

pri čemu su Lu M, It i Sc energene. a Tw, Tc, Tr, Tn egzogene varijabile. Varijabila Ll komponovana je od bilansa tekućih transakcija i bilansa neiskorišćenih sredstava. Prvi blok proporcionalan je raspoloživom dohotku, iako su transferi odbijeni od svih vrsta poreza, odnosno od ukupnih fiskaliteta T. Drugi blok (komponentalni) pokazuje bilans neiskorišćenih sredstava kao linearnu zakašnjavajuću funkciju

245 Tvorac ove varijante je prof. M. Friedman.246 Medutim, funkcija potrošnje istovremeno zavisi i od mase najamnina L i vrednosti W, pri čemu

redukcija poreza na potrošnju dovodi do porasta kapitala i rasta kamatne stope, koja se pozitivno odražava na štednju i rast aktive.

247 R. L. Klin - A. S. Godberger, An Econometric Model of the United States, 1929-52, Amsterdam, North-Holland Publishing co., 1955, str. 52.

235


dugoročne kamatne stope, koja kao godišnji procenat prevazilazi 2%. Standardna greška kod procenjenog 0,84 iznosi 0,03.

N. Brejon de Lavergnee je, empirijski proučavajući reperkusije poreza na najamnine, na bazi Frevilleove regresione jednačine, došao do sledećih rezultata za 1960. i 1970. god.248

a t y

R

b t y

) log . log .

. .

) log . log .

= +

( ) == +

1 420 2 577

0 023 0 997

1 421 2 60

2

883

0 22 0 9982. .( ) =R

Pošto je t = ayb+l porez na dohodak jednog domaćinstva, to će ukupni porez na dohodak fizičkih lica nacionalne privrede od N domaćinstva iznositi:

T a y nb

n

N

= ( ) +

=∑ 1

0

gde je a - koeficijent. U tom kontekstu, elastičnost poreza glasi:

b

T

TY

Y

b

b

+ =1

Koeficijent elastičnosti (b + l) u ovom slučaju meri varijaciju poreza u procentima kada oporezivi dohodak raste za l%. To je, u stvari indeks, stepena tabličnog progresiviteta poreza na plate i nadnice.

9.3.2. Efikasnost poreza na dohodak kao inkorporiranog stabilizatora

Varijacija automatskog poreskog randmana označava prvu etapu stabilizatorskog procesa. Korespondentna redukcija raspoloživog dohotka u drugoj etapi dovodi do smanjenja potrošnje. Anglosaksonski autori su do sada preterivali sa prezentacijom statističkih koncepcija multiplikatora za definisanje inkorporiranog stabilizacionog efekta. Modeli koji su proistekli iz statističkih pristupa nisu prihvatljivi, budući da fiskalna reglementacija izaziva (kao npr. u Francuskoj) značajnu razliku između percepcije dohotka i plaćanja poreza. Stepen inkorporirane stabilizacije treba, stoga, da rezultira iz komparacije inducirane realne varijacije AY i teorijske inducirane varijacije AYi (dohotka):

YY Y

Yi

i

=−∆ ∆

248 N. B. de Lavergnee, op. cit., str. 303-376.

236

Fiskalna strategija

pri čemu je jedan deo dohotka kod veličine AY izvučen iz ekonomskog toka u formi poreza na dohodak. koji nije potrošen. Aplikacija klasične formule multiplikatora dozvoljava kalkulacije Yi varijaciju dohotka sa konstantnim porezom i AY varijaciju dohotka sa fleksibilnim porezom. U tom smislu Freville deducira vrednost stepena stabilizacije:

Yvc f c f m

v c m f c m f

m=− ⋅ + ⋅ −( )

− ⋅ −( ) + −( ) ⋅ −( )

1 2 2

1 1 2 2

1 1

1 1 1 1

gde su: mi - marginalna sklonost oporezivanja najamnina; m2 - marginalna sklonost oporezivanja profita; f - deo dohotka u oporezivom dohotku; v - oporezivi dohodak/oporezivi dohodak + štednja preduzeća; Ci - marginalna sklonost potrošnje najamnina i C2 - marginalna sklonost ostatka dohotka.

Jacques Lebratv stabilizacioni fiskalni efekat (X) definiše na sledeći način:

X R R= −∆ ∆0 1

gde su: R0 - realizovani dohodak bez fiskaliteta; Ri - realizovani dohodak sa oporezivanjem. Poreski senzibilitet, ovaj autor, definiše:

sR

T+ ∆∆

pri čemu je dohodak:

RT

R

s

T= ⋅∆∆

Ako je ΔRo = I + I + cRo onda je i ΔR, = ΔI + cΔRi - cΔT.U tom kontekstu, stabilizacioni efekat glasi: X = Rj/R0. Iz šire koncipiranih

veličina

R i R RI

Ic c

T

R

i RI c

0 1 11

0

1

: ∆ ∆

∆ ∆

= − +

=−

dobija se precizniji iznos stabilizacionog efekta:

XR

R

I c

I c cst= = −

− −∆∆ 0

pri čemu je ΔT/ΔR, = s.249

249 Simboli reprezentuju sledeće veličine: I - investicije; c - granična sklonost potrošnji; s - senzibilitet poreza.

237


9.3.3. Dinamička analiza automatskog stabilizatora poreza na dohodak

D. J. Smyth250 je pokazao u svojoj analizi da automatski stabilizatori mogu biti destabilizirajući ako su integrisani u dinamičkim modelima tipa multiplikator akcelerator Samuelsona. Model Frevillea251 je nasuprot Smythovog modela skromnije formalizacije, jer se odnosi samo na opserviranje fluktuacije potrošnje. Reakcije potrošača na varijacije fiskalnih inputa date su u obliku sledeće jednakosti:

1 1 1 1 1 1. − = + −( ) + +− −C aY bT d cC et t

pri čemu su koeficijenti: a, b, c, d, e > 0. Potrošnja domaćinstava je, prema tome, vezana za sumu poreza T sadašnjeg i prethodnog perioda. Reakcije game fiskaliteta na varijacije oporezovanog dohotka (Y| + Ti) kvalifikuju se u oblike sledeće jednačine:

2 0 01 1 1. ,− = + +( ) > <− −T m Y T n gde je m i nt t

Za izučavanje kombinovane igre ovih dvaju relacija prihvataju se kejnzijanske hipoteze prema kojima se planovi potrošnje domaćinstva (ali ne i planovi njihove štednje) i planovi autonomnih rashoda drugih agenata, uključujući i državu, realizuju:

3. − + = =Y T C At t t t

Ovaj model, ma koliko bio simplificiran, dozvoljava da se proceni značaj destabilizirajuće uloge (npr. u Francuskoj): u periodu inflacionsitičke tenzije porez baziran na dohodak prethodne godine je suviše slab da bi kompenzirao inflacionističku presiju cena, ističe Freville, kao i Smyth. Ako su autonomni rashodi (A|) konstantni u vremenskim sekvencama onda je sledeća jednakost u pitanju:

(1 - a) Zi - (b - a) m + cZt-1 + dmZt-2 = konstanta, jer se modeli (1), (2) i (3) rešavaju u odnosu na nacionalni dohodak: Zt = Yt + Tt. Stoga, možemo zaključiti da potencijalna uloga poreza na dohodak, kao instrumenta konjunkturne politike ili kao inkorporirani stabilizator, zavisi evidentno od svog mesta u fiskalnoj strukturi: brza evolucija dela poreza države podnetog od strane domaćinstava (od 10,1% u 1955. god. na 14,1% u 1966. g.) je povećalo potencijalnu efikasnost. Međutim, to je dosta inferiornije od onoga što srećemo u V. Britaniji, a naročito u SAD gde “individual income tax” predstavlja više od 50% (57,7% u 1963. god.) državnih fiskaliteta u totalu. Realna efikasnost poreza na dohodak u domenu konjunkture prema tome počiva na mogućnosti širenja stabilizacionog procesa posredstvom svog intermedijera na planu potrošnje domaćinstva i reagujena nivo opšte aktivnosti preko redukcije raspoloživog dohotka.252 Da bi dinamizirala svoj

250 D. J. Smyth, Can Automatic stabilizer be destabilizing; Public Finance br. 2. od 1963, str. 357. 274251 Y. Freville, op. cit., str. 733.252 Medutim, na modifikaciju raspoloživog dohotka usled game poreza sva domaćinstva uvek ne reaguju

odmah, naročito ako dohodak opada usled tzv. “effet de cliquet” Duessenberrya.

238

Fiskalna strategija

modelski pristup Nhne je prezentirala dinamičku soluciju Smytha, koja se odnosi na varijacije dohotka preko senzibiliteta poreza:253

BSD Y SD Y

SD Y

SD Y

SD Y=

( ) − ′( )( ) = =

′( )( )1

gde je B - stabilizacioni efekat; Y - nacionalni dohodak bez automatske stabilizacije; Y’ - realni nacionalni dohodak; SD - standardna devijacija. U tom slučaju, ako porezi amortizuju oscilacije dohotka B je jednako 1. Medutim, opšte uzeto, B je uvek inferiornije od 1. Stoga, formula standardne devijacije precizira vreme koje treba da protekne da bi se stabilizacioni efekat završio.254 Većina ekonometrijskih studija uvodi distribuciju dohotka kroz marginalnu sklonost potrošnji i faktor vremenskih sekvenci, koji utiče na senzibilitet fiskaiiteta preko baze i stope. Jacques Lebratv je na osnovu toga zaključio: redukcija marginalne stope oporezivanja smanjuje stabilizacioni efekat, s jedne strane, a porast marginalne sklonosti potrošnji povećava obrnuto stabilizacioni efekat, s druge strane. Realni fiskalni randman, stoga, treba da varira više nego proporcionalno prema rastu cena da bi se stabilizacioni efekat izvršio kako na realni tako i na nominalni dohodak. Međutim, uvećanje fiskalne presije u ekspanziji provocira redukciju poreske baze. Ova reakcija senzibiliteta poreza na bazu, u kibernetskom smislu “feed back” automatske stabilizacije, predstavlja neku vrstu inkorporiranog termostata u ekonomiji.

9.3.4. Merenje konjunkturnog senzibiliteta poreza

Collete Nhne255 definiše automatsku stabilizaciju kao izvršen efekat na finalnu tražnju spontanim reakcijama budžeta, prihoda, rashoda i transfera na konjunkturne varijacije. U okviru automatske stabilizacije stoga se postavljaju tri pitanja: 1) kako proceniti konjunkturni senzibilitet fiskaliteta; 2) koja relacija postoji izmedu senzibiliteta i stabilizacije i 3) koji su limiti stabilizacionih efekata. U literaturi postoje dva metoda za merenje konjunkturnog senzibiliteta poreza: marginalni metod i metod elastičnosti. Marginalni metod preko marginalne stope utvrđuje odnos između dinamike (rasta) fiskalnih prihoda dT i rasta dohotka dY:

SdT

dY=

dok metod elastičnosti izražava odnos između relativnih varijacija ovih veličina:

edT T

dY Yr =:

:

Marginalna stopa i elastičnost poreza može se dekomponovati na dva elementa: senzibilitet poreske osnovice i poreske stope. Po marginalnom metodu:253 Ova jednačina procenjuje u kojoj je proporciji standardna devijacija varijacije dohotka efektuirana

senzibilitetom poreza.254 Ova formula predstavlja meru disperzije vremenske serije.255 C. Nime, op. cit., str. 633.

239


sdTdBxdB

dY

dT

dY= =

gde su: dT/dB - varijacija randmana poreza prema osnovici i dB/dY - varijacija osnovice poreza prema dohotku. Značaj ove distinkcije je u slučaju negativnog senzbiliteta, jer se dohodak može uvećati, dok se poreska osnovica, usled dedukcija, može smanjivati. Prema metodu elastičnosti, elastičnost poreske osnovice (B) i poreske stope (t) dobija se na sledeći način:

eB

dB

Y

dYi e

dB

B

dt

tB t

=

=

pri čemu je

edB B

dY Yi e

dt t

dB BB t= =:

:

:

:

Ovi izrazi reprezentuju elastičnost poraza u funkciji elastičnosti poreske osnovice i poreske stope. Marginalni metod, izražavajući odnos nivoa poreza i nacionalnog dohotka, odnosno fiskalnu presiju dohotka, objašnjava marginalnu stopu fiskaliteta dT/dY u formi elasticiteta. Metod elastičnosti, objašnjavajući analitiku fiskalne strukture, pruža mogućnost međunarodne komparacije u zavisnosti od nivoa fiskalnih prihoda i nacionalnog dohotka TA’. Međutim, oba metoda pokazuju različite pravce.

9.4. Operativna stabilizaciona fiskalna politika i uporedni stabilizacioni programi

Teorija sistematskog budžetskog deficita (koja praktično vaskrsava u recesionom i postrecesionom periodu) ide paralelno sa sistematskim i zakonomernim rastom javnog duga. koji, kao posledica, slepo siedi svoj uzrok u kauzalnom lancu refinansiranja javne potrošnje. Simultano povećanje javnih rashoda i redukovanje fiskalnih prihoda, produkujući budžetski deficit, automatski involvira ili porast javnog duga internog i eksternog tipa ili (i) primarne emisije u retroaktivnom zatvaranju inverznih kretanja troškova i resursa javnog sektora. Usled permanentnog apsolutnog i relativnog rasta javne potrošnje, javni rashodi postali su neelastični, rigidni, autonomni i nezavisni od stanja u ekonomskom ciklu. Čak i u periodu relativno pregrejane konjunkture reflektovali su svoju neasimetričnost u odnosu na tražnju, odnosno procikličnost u inflatornom trendu. Koegzistentnost rastućeg trenda javnih rashoda i opadajućeg trenda fiskalnih prihoda produkovala je produbljenu eksploataciju deficitarnog finansiranja javne potrošnje i ekspanzivno javno zaduživanje zemalja OECD i, naročito, u zemljama u razvoju u kojima je javni sektor preuzeo brojne funkcije (socijalna pravedna redistribucija dohotka, angažovanje dohotka i akumulacije za privredni razvoj, stabilizacija nivoa cena, zaposlenosti i deviznih prihoda, finansiranje javnih potreba, javnih službi, infrastrukture, javnih investicija proizvodnog tipa i ekonomskih i

240

Fiskalna strategija

socijalnih transfera, animiranje dopunskih izvora akumulacije internog i eksternog tipa, povećanje životnog i društvenog standarda, podržavanje spoljnoekonomske konkurentnosti, saniranje platnobilansnih deficita, diversifikacija privredne strukture, očuvanje realnog deviznog kursa i sl.).256

U tom kontekstu, javni dugovi su posledica potreba za dodatnim finansijskim resursima, povećanje državne ingerencije u reprodukciji, vremenskog dispariteta između prikupljanja fiskalnih prihoda i budžetskih rashoda, nemogućnosti povećanja fiskalnog opterećenja (usled hipertrofirane fiskalne presije), intencija savremenih država da se tereti javnih rashoda prebace na buduće generacije (koje će koristiti efekte sadašnjih dugova, ranijeg neekonomskog zaduživanja čija su sredstva alocirana u potrošne punktove), povećanog kapitalnog opremanja javnog sektora i javnih službi, spasavanja privatnog sektora od recesionih udara i inflatornih talasa, poboljšanja performansi spoljnotrgovinskog i platnog bilansa, ulaganja u neatraktivne sektore nacionalne privrede (infrasruktura), otvaranja novih radnih mesta, istraživanja novih izvora energije itd.

U V. Britaniji težnja države da u kriznoj situaciji održi nivo tražnje i zaposlenosti, investicija i razvoja u recesionim uslovima produkovala je porast supsidija, dotacija, pomoći razvoju, otpisivanja dugova, pomoći industriji, naknada otpuštenim radnicima, naknada troškova prevremenog penzionisanja, prekvalifikacije i premeštaja radne snage, izvoznih supsidija i beneficiranih kamata. Japan je pristupio intenzivnom povećanju javnih rashoda za modernizaciju pošta i železnica, izgradnju puteva i objekata stambeno-komunalne delatnosti, podržavanje izvozne privrede, subvencionisanje domaćih proizvoda lične potrošnje, oživljavanje privrede itd. Francuska je u stagflacionim uslovima pribegla ukidanju konjunkturnog poreza (stopa 33,3%), rasterećenju privrede redukovanjem poreza na nerasporedeni profit (od 50% na 42%), ubrizgavanju dodajnih zajmova Fonda za ekonomski i socijalni razvoj, povećanju izdataka Fonda za konjunkturne akcije. 5%-nim fiskalnim koncesijama novoosnovanim preduzećima, premiranjima opreme, subvencioniranju investicija i proširenju fiskalnih dedukcija, rembursmana, degrevmana i bonifikacijama (l’avoir fiscal, le credit d’impot, amortissement accelere i les vances d’impots). U Grčkoj je donet zakon o unapredivanju investicija u čijem je središtu subvencionisanje investicija (u rasponu od 20-55% investicionog kapitala), subvencionisanje kamate, povećanje ekonomskih transfera ordinamog budžeta i javnih investicija investicionog budžeta. U Italiji je usvojen program izdašne državne pomoći privredi, odnosno granama i preduzećima pogodenih oštrom struktumom krizom, podrške poludržavnim holding društvima, sprečavanja zatvaranja preduzeća i otpuštanja radnika, i spasavanje nerentabilnih preduzeća. U Z. Nemačkoj povećane subvencije i dotacije za održavanje stabilnih cena i podržavanje nivoa životnog standarda (na 1/4 ukupnih budžetskih rashoda), subvencije u vidu pomoći krupnim industrijskim firmama, poreske olakšice i beneficije (radi “usavršavanja” proizvodnih programa, spasavanja konkurentne uloge izvozne privrede, lagerovanja viškova hrane farmera, uravnotežavanja

256 O. O. Allsbrook, The Kevnes effect and public debt, Public Finance 1/67, str. 116-124; Ph. Marini, Quelques reflexions sur ie financement de L’economie publique, Banque, septembar 1979. str. 1011-1018; H. Hughes, The External Debt of Developing Countries, Finance and development 4/77, str. 11-13.

241


raskoraka u agramom sektoru “devetorice” i održavanja niskih cena životnim namirnicama i agramim proizvodima), premije za investicije (na 7,5% od cene porudžbine opreme ili gradnje), premije za preseljenje radnika iz područja gde vlada nezaposlenost, stimulisanje tzv. vakuuma u kupovinama i realne ponude, bez obzira na nivo dostignutog budžetskog deficita i javnog duga usled redukujućih fiskalnih prihoda po osnovu smanjenja stope poreza na nerasporedeni profit (na 52,5%), i povećanje fiskalnih olakšica (na 2,1% od društvenog proizvoda) u funkciji “lečenja” probitnih stopa i povećanja investicionih plasmana preduzetnika. U SAD u recesionom i postrecesionom periodu evidentan je nagli porast ekonomskih i socijalnih transfera (čak na 11,7% od društvenog proizvoda) u cilju nadopune dohotka pojedinim socijalnim kategorijama i pospešivanja privredne aktivnosti. Programi transfemih davanja postali su značajan instrument federalne vlade za vodenje anticiklične politike, budući da deluju kao ugradeni stabilizator u funkciji povećanja sklonosti potrošnji sa stimulisanjem tražnje i izvedenim pritiscima na proizvodnju. Socijalni programi (1/5 rashoda federalnog budžeta) u periodu recesije već su dobili status posebne inflacione klauzule, jer automatski rastu sa inflacijom. U svojstvu anticikličnog stimulatora u periodu anemičnog ozdravljenja ekonomske aktivnosti redukovani su prihodi od poreza iz ličnog dohotka i poreza na profit. Redukovane su poreske osnovice posredstvom povećanja neoporezovanja dela ličnog dohotka i povećanja minimalne sume odobrene za standardna smanjenja poreza, radi povećanja raspoloživog dohotka i lične potrošnje i štednje. Uvedeno je dodatno oporezivanje ocarinjene robe po stopi od 19% i odložena su plaćanja poreza na robu namenjenu izvozu radi smanjenja deficita platnog bilansa. Sa opadanjem vrednosti poreske osnovice u realnom izrazu u recesinflacionim uslovima, fiskalni prihodi smanjivali su se brže usled primene regresivne stope oporezivanja. Po hitnom postupku donosi se Zakon o smanjenju poreza radi podsticanja lične i proizvodnje tražnje.

Uveden je poreski rabat u formi 10%-nog povećanja poreza na lični dohodak, smanjen je porez po svakom obvezniku i njegovom članu porodice, povećano je oslobadanje od poreza obveznika sa niskim primanjima, povećana je stopa “poreskog kredita” na nove investicije (sa 4% na 10%) i na investicije u kapitalnu opremu (sa 7% na 12%), smanjena je regularna poreska stopa na profite malih preduzeća (sa 22% na 20%), redukovana je stopa poreza na neraspoređene profite korporacija (sa 30-52% na 22-48%)), povećani su budžetski izdaci u cilju smanjenja nezaposlenosti otvaranjem novih radnih mesta, itd. Ukupne stimulacije javnim rashodima procenjuju se na 31,2 mlrd. USD, a fiskalnim prihodima na 30,0 mlrd. USD. Dodatne poreske mere dobile su privremeni karakter, dok su programi javnih rashoda zadržali stalni karakter. KLonačno, suficitarno finansiranje iz sedamdesetih godina konvertovano je u deficitarno budžetsko finansiranje javne potrošnje s iznudenim pritiskom na predimenzionirane javne dugove. U uslovima deficitamog finansiranja javne, investicione i lične potrošnje, uključujući i deficit platnog bilansa, i nacionalni dohodak prestaje da postoji kao objektivno čvrsta granica potrošnje i odnosa potrošnje i akumulacije, što sa inflatornom euforijom, eskalatornim javnim zaduživanjem i monetarnom ekspanzijom produkuje autonomno kretanje sveukupne potrošnje nezavisno od konjunkturne situacije i po

242

Fiskalna strategija

pravilu u koliziji sa stabilizacionim programima (usled permanentnog impulsiranja ekonomske aktivnosti prociklične glazure državnom intervencijom).

U zemljama u razvoju relativno visoki budžetski deficit, relativna spoljna prezaduženost, osudna akumulacija, visok prirast cena i nezaposlenosti, prenaglašeni deficit u spoljnotrgovinskom i platnom bilansu, jaki petrolejski udari, visoka cena transfera nauke i tehnologije, problem hrane i niska stopa rasta nametnuli su urgentnu reviziju stabilizaciono-razvojnih programa (Egipat, Indija, Brazil, Meksiko, Argentina, Izrael, Sudan, Šri Lanka, Turska, Zair, Tajland, Filipini, Zambija, Alžir, Kolumbija, Gana i Zimbabve). U pojedinim zemljama pojačan je uticaj javnog sektora na sveukupnu nacionalnu privredu, čije investicije u ukupnim investicijama, oscilujući između 12,3% (Filipini) i 88,6% (Alžir), daju tonalitet stabilizaciji investicionog potencijala i otvaranju novih radnih mesta. U praksi većine zemalja u razvoju, tzv. administrativni budžet konvertovan je u budžet za finansiranje razvoja (development budget), a evidentna je i institucionalizacija performanse budgeting-a, kao nove tehnike alokacije budžetskih resursa. Ustaljeni budžetski deficiti nisu samo posledica zakonomemog jaza između rashoda i prihoda, koje se u praksi reinterpretira kao tzv. expenditure-revenue gap, već i povećanog kapitalnog opremanja, regresiranja cena, subvencionisanja vitalnih proizvoda, premiranja izvoza i dotiranja javnog sektora (javnih preduzeća), s jedne strane, i smanjenja fiskalnih prihoda po osnovu redukovanja fiskalnih stopa, povećanja poreskih olakšica i oslobodenja, i smanjenja poreskih osnovica (zbog kriznih uslova privredivanja), s dmge strane, radi fiskalnih podsticaja privatnih investicija otvaranja novih radnih mesta, povećanja ponude i izvlačenja privrede iz recesinflacione situacije.257

U istočnoevropskim zemljama ekonomske poteškoće u privređivanju, tzv. “upriličavanje cena”, nedostatak robnih fondova i svetske krizne trzavice ekonomskog i finansijskog karaktera nepovoljno se odražavaju na uspostavljanje ravnoteže u ekonomskom rastu, iskorenjivanje postojećih struktumih disproporcija (koje potkopavaju uspešnije ekonomsko planiranje i upravljanje proizvodnjom i organizacijom društva, koje se tradicionalno odupire promenama i inovacijama), reduciranje “jakih” budžetskih suficita i povećanje budžetskih deficita, povećanje ekstemog zaduživanja i povećanje izdvajanja privrednih organizacija u državni budžet. Modifikovani karakter robno-novčanih odnosa u izmenjenim uslovima proizvodnjc dali su novi ekonomsko-socijalni sadržaj finansijama i novu ulogu budžetu u društvenoj reprodukciji,258 koji se kao instrument zadovoljavanja društvenih potreba, sve više konvertuje u finansijsku instituciju nacionalne 257 Medutim, višak nafte na svetskom tržištu, sve niže cene i manja potrošnja, oštrije pogada i zemlje

izvoznice nafte. Nova kriza koja je zahvatila svetsko tržište nafte, već pogada “reku” petrodolara zemalja OECD. Svetska recesija, štednja energije. supstitucija izvora energije i povećana proizvodnja zemalja nečlanica OPEK involviraju struktume promenc u tražnji nafte, induciraju obustavljanje ambicioznih projekata i impliciraju smanjenje proizvodnje nafte u zemljama OPEK-a, pa, sledstveno tome, i reduciraju prihode od nafte. Usled toga, pojedine zemlje OPEK po prvi put ostvaruju ili deficite u spoljnotrgovinskom bilansu (S. Arabija) ili deficite u budžetima (Kuvajt); dok siromašnije zemlje izvoznice nafte (Meksiko, Nigerija, Alžir, Venecuela, lndonezija i Angola) traže izlaze u enormnom spoljnom zaduživanju.

258 M. Bomstein, The Soviet Economv: Continuity and change, Boulder, Westview Press, 1981; B. Boldirev, Principiljnie otličija i preimušćestva sovjetskih finansov pere kapitalističeskimi, Finansi SSSR 7/81. str. 15-21; H. Plandorova, Analyza nekterych pristupu k soustave odvodu gospodarskych organizaci do stathniho razpočtu, Finance a uver 1/82, str. 20-23.

243


privrede za rešavanje nagomilanih ekonomskih poteškoća, za usklađivanje robno-novčanih odnosa, za podržavanje proizvodnje i potrošnje, za kapitalno opremanje i modernizaciju privrede, za podsticanje izvoza itd.259

U periodu 1980-ih godina u Poljskoj se “prigušena” inflacija pretvorila u “otvorenu” inflaciju sa karakterom troškovne, a potrošačke inflacije. Potrošačku inflaciju karakteriše brži rast raspoloživog gotovog novca od količine isporučene robe tržištu usled ozbiljnog narušavanja ravnoteže budžeta, naglog narastanja prihoda po stanovniku i ograničcnih mogućnosti povećanja ponude. Inflacija troškova rezultat je rasta različitih komponenata koje ulaze u sastav troškova - plate, cene sirovina i materijala, porezi, ubrzana amortizacija procentne stope, itd. Tokom 1980-ih god. država je kočila porast cena uz simultani porast kupovne moći stanovništva i pad proizvodnje. No, deo kupovne moći nije mogao biti realizovan tako da se taj isti deo kupovne moći preobrazio u prinudnu štedljivost. Na taj način, inflacija je bila prigušena, jer porast novčanih dohodaka stanovništva nije bio praćen porastom priliva robe. U tom kontekstu, novo pravilo o tri “S” (samostalnost, samoupravljanje i samofinansiranje) nije magična formula u procesu najavljene privredne reforme za zaustavljanje rasta proizvodnih troškova, cena i plata, i za eliminisanje nepotpunog iskorišćavanja proizvodnih kapaciteta i rasipništva u upotrebi sirovina i materijala. Tendencija smanjenja budžetskog deficita i zaustavljanja porasta novčanih dohodaka stanovništva od suštinskog je značaja za proces ponovnog uspostavljanja ravnoteže na tržištu, za razrešavanje problema krize, za uspostavljanje meduzavisnosti između zaliha novca i zaliha distribuirane robe (i njihovog tempa priliva) i za regulisanje uzajamnih odnosa cena i troškova, cena i tražnje, i ponude i cena (M. Pohorille). U tom kontekstu, podjednako oporezivanje dodatne dobiti, koju su postigla preduzeća nezavisno od opštedruštvenih efekata njihove delatnosti, odredivanje jednakih premija preduzećima za redukciju zapošljavanja, primena formule troškova nezavisno od strukture troškova i elastičnosti tražnje, po pravilu dovodi do negativnih posledica, koje se teško mogu savladati bez povećanja proizvodnje, iskorišćavanja rezervi, sniženja troškova proizvodnje, smanjenja poreskih izdvajanja, transfera zaposlenih iz neprivrede u privredu i dr.

259 Regulisanje sistema izdvajanja privrednih organizacija u državni budžet u aktuelnim privrednim prilikama ukazuje na potrebu preispitivanja sa stanovišta nove finansijske politike koja implicira primenjivanje principa samofinansiranja u većoj meri. Utvrdivanje optimalne visine izdvajanja, u pravilu, treba da polazi od potreba državnog budžeta, načina povezivanja finansiranja planskih potreba preduzeća sa postojećim finansijskim sredstvima, smanjenja preraspodele izvora sredstava izmedu proizvodno-privrednih jedinica i budžeta, i pojednostavljenja sistema izdvajanja privrednih organizacija u državni budžet. Simultano, ključno pitanje, u tom kontekstu, odnosi se na pravilno diferenciranje stopa izdvajanja za grupe organizacija sa istim odnosom formiranja čistog prihoda i planskih potreba. Najverovatnije, redukcija budžetskih prihoda po osnovu smanjenja izdvajanja sredstava privrednih preduzeća imaće odraza na produbljivanje budžetskih deficita, s obzirom da budžetski rashodi po osnovu opštedruštvenih potreba i privrednih potreba beleže rastuću tendenciju (V. S. i B. G. Boldirev, Finansi SSSR, “Finansi”, Moskva, 1979, str. 9-21).

244

Fiskalna strategija

9.5. Preorijentacija stabilizacione ekonomske politike sa tražnje na ponudu

U aktuelnom trenutku, “država blagostanja” više ne može da finansira svoje javne funckije i ekonomske programe (bez zapadanja u hronične budžetske deficite, bremenite interne u eksterne dugove i fiskalnu saturaciju nacionalne ekonomije), sredstva za podsticanje konjunkture su istrošena, arsenal mera ekonomske politike je izlizan i zarđao. Trenutna svetska situacija izbacuje parole koje prate preorijentaciju u ekonomskoj politici SAD, Z. Nemačke i V. Britanije, i koje nominuju definitivno napuštanje Kejnzovih predikcija (podržavanje tražnje i stimulisanje potrošnje) i akcentiraju reafirmaciju mera klasične ekonomske politike. Napuštanje kejnzijanskih recepata je primetno iako nije potpuno. Neokonzervativni teoretičari sa svojom “novom” privrednom filozofijom već okreću orijentaciju ekonomske poltiike sa tražnje na ponudu. Politika orijentisana na ponudu pledira da se poreskim olakšicama stimulišu bogatiji slojevi (“kao pravi” ekonomski aktivisiti) na veću štednju, intenzivniji rad, veća ulaganja i dr. kako bi se povećanim potencijalom ponude savladala stagnacija i recesija. “Stvaralačke snage kapitalizma” vaija ponovo osloboditi gušenja od poreskih tereta (za 25-30%) i pritiska balasta socijalnih motivacija i egalitarizma (za 40%). Pošto kejnzijanci i monetaristi, koji su manipulisali tražnjom, nisu imali uspeha, nova politika orijentisana na ponudu osvetljava eklatantno povratak “ekonomskom Adamu” (A. Smithu), “humanističku pobudu protiv ekonomske analize matematičko-mehaničkog tipa” (kako veli neokonzervativni intelektualac oficijelne nauke Irving Kristol) i neodrživost predstava stare konzervativne misaone škole Haveka (prema kojoj inflaciju treba suzbijati svesno izazvanom recesijom).260 Stoga, Reganova “medicina” i predstavlja mešavinu kontradiktornih medikamenata: iniciranje privrednog rasta putem poreskih olakšica, politika visokih kamatnih stopa i smanjenje državnih (budžetskih) izdataka preko kresanja socijalnih rashoda. Reganova fonnula, doduše, ne pruža mogućnost za sagledavanje dubine jedne

“nove kontrareforme protivreformacije” budući da se naslanja na G. Gilberove predikcije (“Wealt and Povertv, 1981, str. 36-41), koje podsećaju na A. Smitha. Renesansa duhovnih libreta misaone škole koja se bazira na ponudi, aludira na teoriju posle A. Smitha, koja je dovela do “ekonomske frustracije”, pogubnog zaustavljanja rasta produktivnosti, opadanja stope štednje, zaustavljanja motora privrednog rasta, iscrpljivanja investicionih resursa, ekonomske demobilizacije

“viših” klasa i bežanja od poreza u neproduktivna skloništa.Pristrasna dijagnoza sadašnje operativne ekonomske politike u stvari

je polazna osnova za terapiju Supply-side Economics, za koju sledeće teze predstavljaju “nepobitnu” istinu: 1) ponuda rađa sopsrvenu tražnju, 2) kupovne i robne snage se automatski uravnotežuju, i) kapital je jedini proizvodni faktor sa katalizatorskim svojstvima. Po L. Thurowu, G. Gilberu i D. Stockmanu pronicljivi poduzetnik je “duša kapitalizma”, dok je ekonomska sloboda, oslobodena kreativnosti 20. veka “zlatno pravilo privrede”. Time se u osnovi glorifikuje Sejov 260 A. M. Sharp K. W. Olson, Public Finance: The Economics of Govemment Revenues and Expenditures,

N. York, 1978; N. N. Chouldhav, Neasuring the Elasticitv of Tax Revenue, Staff paprers, vol. 26, 1979. str. 87.

245


zakon (čiji značaj za teoriju orijentisanu na ponudu leži u njegovom obraćanju “katalizatorskim svojstvima” kapitala) iako ga Galbraith označava kao “običan antikvitet ekonomske nauke”. Novi teoretičari ekonomske politike orijentisane na ponudu, obično ističu da proizvodnja orijenitisana na tražnju retko daje nove proizvode; snage kapitalizma presušuju, a snage kreativnosti ostaju neiskorišćene.

Politika orijentisana na tražnju pospešuje gubljenje radnih napora i rasipanje štednje, podstiče nezaposlenost (suzbijanje siromaštva) i proširuje polje državne intervencije (poreskim zahvatanjem radi alimentiranja ekonomskih i socijalnih transfera). Izokrećući socijalno učenje o zaštiti siromašnih (koje je dominiralo od Neaw Deala), neoliberalisti - neokonzervativci štitc ulogu bogatih, koji jedini raspolažu snagom da transformišu likvidnost i štednju u fabrike, farme, laboratorije, biroe i sl., odnosno da od novca prave proizvode i radna mesta. Time se jasno ocrtava teza o imperativnom demontiranju socijalne države, s obzirom da se nejednakost ne otklanja preraspodelom dohotka. Socijalna davanja, kao i ekološka regulativa i fiskalna presija, su kočnica ekonomskog rasta u filozoiiji materijalnog progresa elitnog karaktera. U tom kontekstu, centralni princip neokonzervativnog rezonovanja predstavlja Lefferova krivulja kao grafički model apsurdnosti prevelikog oporezivanja. Naime, u praksi mogu da egzistiraju dve poreske stope koje daju isti, nulti rezultat sa stanovišta naplate poreskih prihoda države: a) jedna predstavlja potpuno odsustvo poreza (npr. potpuno oslobođenje siromašnih slojeva ili ekonomskih agenata od poreza) i b) druga stopa koja iznosi 100% (koja ne donosi poreske prihode, jer je ekonomska aktivnost poreskih obveznika osuđena na smrt). U tom polaritetu između dva ekstrema, egzistira čitav niz poreskih tačaka, koje omogućavaju fiskalni izbor. U tom, kontekstu, Laffer insistira na iznalaženju poreske tačke u kojoj se zadržava maksimalna štednja i maksimalna stimulacija investicija bez sužavanja socijalne baze koja se finansira poreskim prihodima. No, stanje uzajamnog delovanja progresivnog oporezivanja i inflacije vise zabrinjava teoretičare i praktičare nego prethodni aspekt iznalaženja tačke fiskalnog optimuma. Stoga su sva povećanja poreza, koja su prilagođena inflaciji, ukinuta iako je iznova uvećana inflacija. U stvari, neokonzervativci - neoliberalisti ne vide inflaciju tražnje niti inflaciju troškova isključivo tzv. taxpush-inflation. I, kao pobornici Lefferove poreske krivulje ističe da je porez na dobit korporacija i porez na prihode kod kapitala u SAD četiri puta veći nego u Japanu i Z. Nemačkoj. Međutim, protivrečnosti između politike orijentisane na ponudu i njenih drastičnih poreskih sniženja i socijalnih davanja, s jedne strane, neizmernog rasta izdataka na odbranu i naoružanje (tri puta iznad vojnih rashoda za vreme vijetnamskog rata) i redukovanja učešća budžetskih rashoda u društvenom proizvodu, s druge strane, već same po sebi reprezentuju ekonomsku skepsu, budući da je u suprotnosti scenarija MMF za ekonomsku politiku. Naime, po ovom scenariju za izlaz iz sadašnjeg stanja recesije i krize potrebno je 1) držati monetarne agregate pod efikasnijom kontrolom, 2) redukovati budžetske deficite, 3) održati povoljnije odnose između javnih rashoda i društvenog proizvoda, 4) koncipirati istrajnu restriktivnu monetarnu i poresku politiku, 5) konceptuisati programe štednje, podsticaja investicija, oslobađanja snaga tržišta u domenu kretanja robe i zaposlenosti, 6) zauzdati tražnju i inflaciju bez negativnih reperkusija na proizvodnju i zaposlenost, 7) nastojati na smanjenju zavisnosti zemalja od uvoza nafte i potencijalnih petrolejskih šokova i iznalaziti nove izvore energije, kao i sirovina, 8) obrati pažnju na pozadinu problema

246

Fiskalna strategija

platnih bilansa i finansiranja zemalja u razvoju i protekcionizam itd. No, brisanje “crnih tačaka” na Sajmonovoj listi “ekonomskih priča strave i užasa” u programu ekonomske politike (SAD) nove administracije implicira složene i rizične ekonomsko-finansijske poteze. Ekvilibriranje budžeta uz simultano trogodišnje redukovanje fiskalnih prihoda (po 10% godišnje) i socijalnih rashoda, povećanje vojnih rashoda i zaustavljanje eksplozivnog rasta javnog zaduživanja u okviru novoizabrane finansijske strategije nove administracije, razapete između New Deala i Pentagona već tendira tzv. laisser-passer sistemu sa svim izgledima na promašaj u recesinflacionom lavirintu u konjunkturnoj inflaciji radi “osemenjavanja” ekonomskog rasta, sterilizacije tražnje i akcelerizacije realne ponude.

U savremenim sistemima državne intervencije budžetu pripada, neosporno, centralno mesto. Od kraja šezdesetih i početka sedamdesetih godina, budžet, kao instrument preraspodele sve većeg deia društvenog proizvoda, postao je poligon ispoljavanja protivrečnosti kapitalističkih privreda:261 porast stopa zahvatanja društvenog proizvoda od strane države, porast budžetskih deficita (i finansiranje države iz spoljnih i domaćih izvora) i zaduživanja, i smanjenja učešća radničke klase u raspodeli nacionalnog “kolača”. Kriza javnih finansija, kao karakteristična pojava u svim industrijski razvijenim zemljama, dobila je stoga, karakter hronične pojave i centralno mesto u ekonomskim politikama. Po svim računicama, više nema mesta porastu fiskalnog zahvata u društvenom proizvodu a da se ne rizikuje u društvenoj reprodukciji kapitala. Sa probijanjem gornjih granica u distribuciji novostvorene vrednosti, imperativno se zahteva smanjivanje hipertrofije države kao posledice širenja državne intervencije u privredi, menjanje odnosa izedu države i privrede radi “oslobađanja prostora za delovanje spontanih snaga (tržišta) “zavođenje “reda u državnim finansijama” (s obzirom da se pokazalo u Švedskoj, Holandiji, Belgiji i Z. Nemačkoj da države guše sopstvene privrede). U tom kontekstu, budžeti za 1982. god. postali su poprište žestokih borbi izmedu različitih ekonomskih koncepcija, koje laviraju od koncepcije klasične ekonomske politike “gvozdene ledi” Tačer, preko Reganove konzervativne ekonomske politike sa primesama kejnzijanizma, do Miteranove ekonomske politike u stilu kejnzijanskih metoda. Redukovanje javnih izdataka, ograničavanje javnog zaduživanja i rigorozna štednja države u centru su ekonomskih politika radi saniranja javnih finansija, budući da budžetski deficiti (i njihovo finansiranje uzimanjem kredita i zajmova) neophodno deluju na tržište kapitala, na cenu novca i kredita, i na smanjenje obima kapitala koji bi oticao u investicije i proizvodnju. U osnovi, u zapadnim zemljama ne radi se o promenama načina finansiranja budžetskih deficita već o radikalnom menjanju

261 Opšimije o primenjenoj fiskalnoj politici vid: J. G. Ballentine and I. Eris, On t he General Equilibrium Analvsis of tax Incidence, Journal of Political Economy, vol. 1975, str. 633-649; A. L. Vandendorpe and A. F. Friedlaender, Differential Incidence in the Presence of Initail Distoning Taxes, Joumal of Public Economics, vol. 6. 1976. str. 205-229; T. Franzen, K. Loumal of Economics 1/75, str. 31-35; D. A. Dodge, Impact of tax, Transfer, and Expenditure Policies of Govemment of the Distribution of Personal Income in Canada, Review of Income and Wealth 1/75 str. 1-52; G. M. von Frustenberg, Inflation, Taxes and Welfare in LDCs, Public Finance 2/80, str. 183/212; R. J. Chelliah, H. J. Baas and M. R. Kelly, Tax Ratios and tax Effort in Developing Countries, 1969-1971. Staff papers 1/75, str. 187-205; M. Beck, Public Sectors Growth: a real perspective, Public Finance 3/79, str. 313-343; M. Kriyzaniak, The Difernitial Incidence of Cash Flow Compsunption bose Versus Comprehensive Income Tax in a Neoclassical World, Public Finance 1/79 str. 1-29, A. T. Peacock J. Wiseman, Approaches to the Analysis of Public Expenditure Growth, Public Finance Quartely 1/79, str. 3-23, M. Beck, The Expanding Publice Sector, National Tax Journal 1/76, str. 15-21 i Inflation, Govemment Spending, and Real Size of the Public Sector, Atlantic Economic Joumal, septembar 1979. str. 26-41.

247


politike deficitarnog finansiranja u uslovima niskih (stagnantnih i negativnih) stopa rasta i promena u strukturi cikličnih kretanja u kojima faze oživljavanja po intenzitetu postaju slabije i kraće, a recesije duže, dublje i sve zavisnije od razvoja svetskog tržišta. Sa politike budžetske ekspanzije urgentno se prelazi na politiku restrikcije-budžeta sa sročenim programima štednje. U prvom redu socijalna politika je na meti stabilizacione strategije u smislu demontiranja “socijalne države”, radikalnog kresanja socijalnih izdataka i reforme socijalnog osiguranja (W. Wittmann). Ocenjeno je da socijalna država uništava ekonomsku snagu od koje živi, budući da socijalni programi, od izbijanja krize sredinom sedamdesetih godina, utiču kontraproduktivno na investicije u privredi preko prekomernih poreskih tereta. “Socijalna opasnost” postala je trajna u uslovima ulaska privrede u fazu niskih stopa rasta i stagflacije, i, naročito, u uslovima popunjavanja budžetskih deficita kreditima i pokrivanja potrošnje transferima. Sledeći optirani pravac štednje koincidira sa promenama u poreskoj politici, koje se granaju u tri smera: 1) promene u oporezivanju profita usmerene su u pravcu podsticaja investicija, “poboljšanja” amortizacije i otvaranja novih radnih mesta, 2) promene u pravcu prebacivanja

“tereta” na posredne poreze i na povećanje poreza na dodatnu vrednost, i 3) promene u smislu uvodenja novih poreskih stopa i vrsta oporezivanja imovine.

Konačno, akcije državne štednje usmerene su u pravcu uspostavljanja novih proporcija u podeli nacionalnog dohotka izmedu rada i kapitala, prvenstveno radi uskladivanja politike nadnica sa niskim stopama rasta i usaglašavanja povećanja nadnica sa potrebama rasta kapitala (u funkciji povećanja investicija i zaustavljanja porasta nezaposlenosti). Radi se, u osnovi, o ukidanju indeksacija nadnica na bazi automatske klauzule prilagodavanja nadnica kretanjima cena i demontaže sistema automatskog prilagođavanja penzija, socijalnih davanja i plata službenika inflaciji. Smisao novih fonnula ogleda se u isključenju posrednih poreza i cena, koje utvrduje država, iz indeksa (kao indikatori “prilagođavajućeg regulisanja” nadnica) i u redukovanju pondera u institutu “Cost of Laving” (ili Cola) kao najvažnijeg dela tarifnih ugovora. Pri tome, ukazuje se na japanski model koji poseduje fantastičan fleksibilitet u prilagodavanju realnih nadnica svakoj promeni konjunkture, budući da u sistemu “nagrađivanja radnika” 1/4 ukupne nadnice čine premije koje se obračunavaju prema rezultatima preduzeća.

U celini posmatrano, Keynesovo rukovodenje tražnjom merama budžetske i poreske politike povezuje se sa nizom drugih državnih mera (državno usmeravanje investicija i otvaranje radnih mesta direktnim i fiskalnim intervencijama država) i nominuje kao “patcntiranje većeg poverenja prema učešću države u reprodukciji” (R. Dahrendorf), što predstavlja teorijsko-istorijsku zabludu kada se pomisli da bi danas verovatno i sam Keynes postao monetarist. Drugi patent, kao modernije rešenje, ide linijom redukovanja uloge države i oslanjanja na striktnu kontrolu novčane mase radi drastičnog smanjenja inflacione klime u funkciji podsticaja rasta. Konačno, razvijenija forma neokonzervativne ekonomske politike usmerene na ponudu, kao treći teorijski patent, povezuje kontrolu novčane mase sa aktivnim smanjenjem aktivnosti države redukovanjem javnog sektora i smanjenjem poreskih tereta privrede (radi povećanja stope štednje, povećanja investicione sklonosti i

“oživljavanja” rasta). No, ma šta da je od ovih divergentnih teorija tačno, čista teorija u ekonomskoj politici retko kada je podesna za praktična rešenja: jer i

248

Fiskalna strategija

najbolja pragmatična mešavina danas ponudenih recepata ne pruža izgled na uspeh. Isprobavanje prvog rešenja u Francuskoj, drugog u V. Britaniji i trećeg u SAD već u startu reflektuju pesimističke prognoze i prevremeno ocrtavaju granice čistoj nauci u ekonomskoj praksi.

9.5.1. Inovacija stabilizacione ekonomske strategije

U aktuelnim uslovima stagflacije egzistiraju dileme u stabilizacionoj strategiji: da li je efikasnije sprovoditi restriktuvnu politiku koja inflaciona dejstva smanjuje po ceni smanjenja investicija, slabljenja privredne aktivnosti i povećanja nezaposlenosti ili je oportunije sprovoditi ekspanzivnu politiku po cenu veće inflacije radi stimulisanja investicija koje omogućavaju veću proizvodnju i izvoz. Ova dilema vodila je u pravcu rizične orijentacije na restriktivni kurs monetame politike bez intermedijarstva fiskalne politike i politike dohotka. Fiskalni instmmenti niti su dovoljno korišćeni niti su u punoj meri dopunjavali kurs monetarne strategije, prvenstveno iz razloga suženog manevarskog prostora (usled egzistencije relativno visokog fiskalnog opterećenja i deficitarnog finansiranja opšte i zajedničke potrošnje).

Preispitivanja kejnzijanske politike upravlja tražnjom u funkciji stabilizacije su imperativna, budući da smirenje inflatornih udara i povećanja zaposlenosti nije dalo rezultate. Usled toga, u politici alternativnog uravnoteženja, prioritet treba dati ponudi, koja stimulativnim merama (promene u fiskalnoj strukturi, smanjenje fiskalnih opterećenja i redukovanja srazmere između društvenih rashoda i nacionalnog dohotka) treba da dostigne postojeći nivo tražnje na koju se već restriktivno deluje. Politike restriktivnog delovanja na tražnju (kontrolom rasta monetarnih agregata) i ekspanzivnog delovanja na ponudu (kontrolom fiskalnog opterećenja) valja, prema tome, usmeriti u pravcu podsticanja konjunkturnog uspona, budući da su problemi stagflacije dugoročnog i strukturnog karaktera. Nove teze antiinflacione politike treba da pođu od toga da inflacija nije samo opredeljena tražnjom već i ponudom na čijoj strani, pored spoljnih faktora, stoje jaki strukturni faktori neusklađenosti, visoki troškovi, opadajuća produktivnost, štednja. Inflacija nije više kratkoročno ciklični problem već dugoročna tendencija vezana za strukturne faktore, pa čak i za recesiju. Imperativno je, stoga, da stabilizaciona politika bude izbalansirana radi simultanog delovanja na tražnju i ponudu, na ciklične i strukturne elemente i na kraći dugi rok. Jer, neblagovremeno deflacioniranje tražnje ne uklanja rizik povećanja nezaposlenosti, strukturnih distorzija i slabljenja rasta štednje i produktivnosti, dok prerano reflacioniranje poništava pozitivne rezultate smanjenja stope inflacije i intenzivira infiatorna očekivanja. U tom smislu, pravilno doziranje i tempiranje monetarnih i fiskalnih restrikcija u osnovi reflektuje pitanje oportunosti jačanja restriktivnog monetarnog kursa u smislu sprovođenja kontrole monetarnih agregata i jačanja fiskalne stege u smislu redukovanja fiskalnog opterećenja, društvenih rashoda u nacionalnom dohotku i deficitarnog finansiranja. I pošto inflacija i nezaposlenost idu paralelno u stagnaciju briše se alternativno opredeljenje: manja inflacija veća nezaposlenost ili veća inflacija manja nezaposlenost; jer je smanjenje inflacije preduslov i privrednog rasta i zaposlenosti. Veština je, prema tome, da se u aktuelnoj neravnoteži između

249


ponude i tražnje proces reekvilibrizacije realizuje povećanjem proizvodnje i ponude. Upravljanje tražnjom na dugi rok pokazalo se skupim i kontraproduktivnim činom, jer je nediskriminatorska i neselektivna monetarna i fiskalna politika povećala samo teret troškova prilagođavanja u procesu stabilizacije u smislu žrtvovanja proizvodnje. Strukturna neravnoteža praćena viškom tražnje, nezaposlenošću i stagnacijom implicira, dakle, monetarnu politiku, fiskalnu politiku, politiku kursa, politiku kamatnih stopa, politiku raspodele, politiku investicija i politiku platnog bilansa u funkciji povećanja nivoa korišćenja kapaciteta, nivoa proizvodnje, nivoa produktivnosti, nivoa štednje i investicija, nivoa ponude i nivoa zaposlenosti shodno propozicijama teoretičara ekonomije ponude.

Poznato je da se sedamdesetih godina u krilu monetarista pojavila grupa ekonomista (Lukas, Sagent, Wallace) koja može da se opservira kao nastavak kejnzijanske revolucije iz tridesetih i Friedmanove monetarne kontrarevolucije pedesetih godina, i u tom pogledu, kao revolucija u razvoju makroekonomske teorije. Ova grupa makroekonomskih teoretičara pretpostavlja da ljudi formiraju svoja očekivanja racionalno i koriste raspoloživa obaveštenja o varijabilama, kao što su stopa inflacije, kamatna stopa, devizni kursevi, poreska stopa itd.262

Razmatranje alternativnih opcija monetarne politike i uvođenje regresivnih očekivanja (koja se pojačavaju kretanjima) u modelu263 ravnoteže otvorene privrede sa fleksibilnim deviznim kursevima i inflacijom, i sa četiri pasivna monetarna pravila, koja se kombinuju sa aktivnom politikom intervencije zasnovanom na dinamičkom prioritetu kupovne moći, dovodi do povećanja monetarne ekspanzije, koja dovodi do neproporcionalnog povećanja domaće stope inflacije. Povećanje utvrđene stope devalvacije, i, ekvivalentno tome, stope nominalne kamate u sistemu, u kome je devalvacija stabilizovana, implicira ubrzanje domaće proizvodnje, monetarne ekspanzije i domaće inflacije.

Tradicionalne funkcije tražnje novca, koje se uobičajeno koriste prilikom utvrđivanja ciljeva monetarne ekspanzije, podvrgavaju se kritici zato što uzimaju u obzir zaostajanje u prilagođavanju tražnje novca na promene varijabli (npr. dohodak) i predviđaju zaostajanja do kojih dolazi u pokušaju nebankarskog sektora da neutrališe nepoželjne egzogene ili neočekivane promene u novčanoj masi.264 Mogućnosti postojanja značajne količine nepoželjnog novca, ograničava se kada normalni oblici varijacije novca, koji direktno utiču na kamatne stope, realni dohodak i cene, potiskuju ono što se tipično naziva “novac koji je pao s neba”. Početni napori da se eliminiše svaka nepoželjna varijacija teže da povrate pozicije na krivoj tražnji, prouzrokujući varijacije deviznog kursa i cena. Pri tome se u odnosu na ove poslednje izbegava odgadanje ponovnog prilagođavanja portfelja prouzrokovanog transakcionim troškovima, dok se postojeći portfelj putem jake elastičnosti tražnje na duži rok pretavara u željeni.

Monetarna dejstva važećih propisa i pravila monetarne politike, koja se izvode iz monetarne teorije platnog bilansa i teorije pariteta kupovne moći, ne

262 J. J. Sibjen. Raitonal Expectations and Monetarv Policy, Alphen den Rijin, Sijthoff and Noordhoft. 1981.

263 J. S. Bhndari S. J. Tumovskv, Alternative monetarv policies in an inflationarv equilibrium model of the opet economv, Weltwirtschaftliches 1/82, str. 1-16.

264 W. H. White. The case for against “dezequilibrium” monev, Staff papers 3/81, str. 534-572.

250

Fiskalna strategija

verifikuju teoriju pariteta kupovne moći u odnosu evropskih valuta prema dolaru, s obzirom da promene deviznih kurseva nisu “nezavisne” (G. Cassel)265 Generalno posmatrano, važi monetarni pristup teoriji platnog bilansa i postoji direktan međunarodni uzajamni odnos kamatnih stopa. Zemlje sa uporedivo niskim nivoom kamatnih stopa i relativno niskom stopom inflacije postaju u dvostrukom pogledu zemlje izvoznice kapitala: kao privilegovane zemlje poverioci za inostrane zajmotražioce i težnjom domaćih ulagača da svoja sredstva plasiraju u zemlje s relativno visokim nivoom nominalnih kamatnih stopa. Pri tome su od posebnog značaja procene posledica poslovne politike banaka koje rezultiraju iz supstitucije rizika deviznog kursa rizikom promene kamatnih stopa.

Odbacujući i kejnzijanizam i njegov spoj sa neoklasičnim ekonomskim teorijama, država blagostanja266 i pune zaposlenosti, tačerizam (odnosno Thatcersmus) je doneo naglo smanjenje državnog učešća u privredi i vraćanje na laissez-fair. Preko monetarističke borbe protiv inflacije, tačerizam, medutim, de facto restrikcijom novca i kredita produbljuje recesiju i stvara nezaposlenost,267 da bi prekinuo preraspodelu nacionalnog dohotka u korist nadnica i povećao opale profite. Arsenal dosledno usklađenih mera, koje uključuju restriktivnu monetamu politiku (usporavanje porasta količine novca, poskupljenje kredita), podsticaj privatnom sektoru putem smanjenja poreza (najviša stopa snižena je sa 83% na 60%), ukidanje kontrole dividendi i cena, ukidanje svih ograničenja u deviznom sistemu, uvođenje potpune slobode izvoza kapitala, smanjenja državnih izdataka i investicija, denacionalizacije pojedinih podržavljenih grana i zakonsko ograničenje Trade Uniona, politika precenjene funte i dr., usmeren je u pravcu simultanog delovanja na sapinjanje inflacije, redukovanje nazaposlenosti i razbijanje stagflacionih trendova u ekonomskom rastu.

Među novijim teoretičarima i praktičarima u poslednje vreme postoji opšti kon senzus da potreba kontrole monetame mase predstavlja granicu zaduženja jav-nog sektora jer se smatra da se to zaduživanje može postići pri visokim ili niskim srazmer ama državnih rashoda268 i poreza prema nacionalnom dohotku. Smatra se, naime, da smanjenje srazmere javnih rashoda i poreza prema društvenom proizvodu po većava nacionalnu proizvodnju. Smanjenje poreza povećava zaposlenost i pro ši-ruje ukupnu poresku osnovicu usled povoljnih uticaja na podsticanje za rad, na troš-kove rada, na odnose kapitala i rada i na preduzetničke poduhvate. Stoga je potreba smanjenja javnih rashoda i poreza ekonomski imperativ sadašnjice za sutrašnjicu.

Fiskalna kriza ili nesposobnost države da balansira prihode i rashode, kao rezultat “jednookog kejnzijanizma” i ekspanzije države u sferi socijalne i ekonomske politike, produkovala je, kao nusprodukt, hronični budžetski deficit, 265 W. D. Becker, Einige auswirkungen der wahrungspolitik auf den finanziellen sektor. Kredit und

Kapital 1/82, str. 47-62.266 Po M. P. O. Pucellu “država blagostanja” implicira razrađen sistem socijalnog osiguranja, besplatno

pružanje usluga građanima, održavanje pune zaposlenosti, nivelisanje prihoda redistribuisanjem putem poreza i svojinu ključnih industrijskih grana i javnih preduzeća, i ekonomski intervencionizam (S. Zawadski, “Država blagostanja”, Radnička štampa, Beograd, 1975. str. 7 i E. Mumunović, Koncept o “državi blagostanja”, Pregled 4/82, str. 497-509).

267 Inflacija na taj način proizvodi eksploziju nezaposlenosti (F. A. Hayek, Unemployment and Monetary Policy. Govemment as Generator of the Business Cycle, Cato Institute, San Francisko, 1979).

268 U Francuskoj je samo po osnovu smanjenja radnog vremena (za 1 čas nedeljno) i produžetka plaćenih odmora državna kasa isplatila 45 mlrd. FF (ili 8 mlrd USD). Socijalni projekti podigli su “cenu promena za još 5 mlrd. USD. Povišice najniže plaćenim slojevima podigle su izdatke zajoš 20%.

251


fiskalno izazvanu inflaciju i hipertrofirani javni sektor, koji sve više deluje kao baza za jačanje monopolskog sektora i privatne svojine. Strukturni proces izmedu državnih izdataka i državnih prihoda u formi tzv. fiskalne krize uslovljen je i permanentnom socijajalizacijom troškova kapitala u praksi privatnog prisvajanja viška vrednosti i stimulativnim efektima trošenja sredstava u funkciji postizanja programiranog ekonomskog rasta, pune zaposlenosti i socijalnog blagostanja. Stoga, i budžetolozi optužuju kejnzijanizam, kao osnovu legitimnosti frapantnog pritiska na budžet.269

Međutim, u teoriji i praksi identifikovano je postojanje vrlo čvrste veze izmedu budžetskog deficita, nacionalnog dohotka i monetarne mase. Minford je,270 s tim u vezi, zaključio u svojim istraživanjima 1) da budžetski deficiti pogoršavaju inflaciju, 2) da monetama politika ne može sistematski da bude nezavisna od budžetskih deficita, 3) da povećanje budžetskog deficita ubrzava inflaciju u okvim jedne godine i da ne povećava proizvodnju na način kako su to predviđali Kevnes i njegovi sledbenici, 4) da je stabilizaciona politika potencijalno opasna i da treba da bude ograničena predvidanjem rezerve na moguće greške u budžetskim ciljevima i 5) da budžetski defriciti treba da se smanjuju povećanjem dela javnih službi za koje se uvode ekonomske cene, s tim da se održavaju subvencije za gradane sa najnižim dohotkom.

U V. Britaniji i SAD su pod “firmom” borbe protiv inflacije uvedene velike monetame stege i povišene kamate, a preko recesije, sve veće nezaposlenosti i smanjenih socijalnih davanja, poveli uspešnu ofanzivu na nadnice i plate radi zaustavljanja pada profitne stope i preraspodele dohotka u korist kapitala; jer, ozdravljenje dovodi od oživljavanja investicija (Hayek). Italija je, isto tako, u 1982. godini donela pakete poreskih dedukcija, koji treba da smanje opterećenje obveznika za 2.050 mlrd. lira (doduše, uz povećanje deficita javnog sektora na 11% bmto nacionalnog dohotka) radi podsticanja rasta i popravka stagflacionarne ekonomije.271

Da li je novi monetarizam dovoljan i da li je Emingerov neinflatomi rast moguć, a da Reaganomics i Thatchersmus ne dožive fijasko. Monetarizam sam po sebi i sam za sebe nije dovoljan za razrešavanje brojnih makroekonomskim problema, koje srećemo u SAD i V. Britaniji (inflacija, nezaposlenost i recesija), bez simultane podrške politike raspodele, politike stmkturnog razvoja i selektivne fiskalne politike.272 Stoga, nije moguć ni neinflatomi rast u čistom teorijskom smislu, pogotovu sa stanovišta “koktelizovane” ekonomske politike Reagan-Thatcherovskog tipa.269 K. Deutsch, The Crisis of The State, Govemment and Opposition 3/81; O. Connor, The Fiscal Crisis

of the State, N. York, 1973; R. Rose and G. Peters, Can Govemment go Bunkrupt, Buchanan and E. R. Wagner, Democrativ in Deficit, N. York, 1977.

270 P. Minford i dr Is Monetarism Enough? The Institute of Economic Affaires, London, 1980.271 U Švedskoj je začeta ideja o kolektivnim fondovima “posloprimaca” koji treba da se formiraju

izdvajanjem jednog dela profita (tj. iz “prekomernih” iznad “normalnog” profita) po stopi od 20% i jednog deia nadnica i plata po stopi od 1%. Na plaćanja bila bi obavezna svaakcionarska društva, a fondovi bi se formirali na regionalnim osnovama. Fondovi bi kupovali akcije kompanija, a radnici bi na bazi sticanja 10-15% akcija učestvovali u odlučivanju u kompanijama i njihovim profitima.

272 J. N. Karekan and N. Wallace (edit.), Models of Monetary Economics, Minneapolis, Federal Reserv Bank, 1980; C. Wells, Optimal Fiscal and Monetary Policy, Lund, CWK Gleerup, 1978; Anthony S. Courakis (Edit.), Inflation, Depression and Economic Policy in the West, Oxford, Manse-Alexandrine Press, 1981. i C. L. Jain, Contemporary Monetary Economics Theory and Policy, Graeway Publishing Company, N. York, 1981.

252

Fiskalna strategija

Stmčnjaci OECD, međutim, procenjuju da postoje brojni uzroci sadašnjih mukotrpnih i, po svojoj prilici, dugotrajnih teškoća: 1) snažne inflatome tendencije,

2) slabljenje kvalifikacione strukture zaposlenih i motivacija za rad, 3) relativno brz i neopravdan porast zarada socijalnih primanja, 4) niske profitne stope, 5) slab podsticaj za ulaganja u uslovima većeg rizika, 6) sve teži deficiti u javnom budžetu273 uz sve veće fiskalno opterećenje, 7) diskriminacija i zatvaranje tržišta u medusobnoj razmeni, 8) visoki procenti nezaposlenosti, 9) kriza rasta i stagnatnog privređivanja, 10) visoko spoljno zaduživanje,274 11) saturacija tržišta, 12) naglašeni deficit platnog bilansa, 13) opadanje produktivnosti i ekonomičnosti, 14) porast administracije, 15) deficiti u energiji, sirovinama i hrani itd. U ovom kontekstu, svakako, monetarizam nije dovoljan, mada ćemo “jaču snagu” stategije tzv. novog monetarizma u ekspoziciji prof. ]irovića videti nešto kasnije.

Sve veće gubljenje poverenja u efikasnost globalnog usmeravanja kejnzijanskog tipa (T. Sarrazin) izbacilo je na površinu brojne kontradiktornosti u ekonomskom stanju nacionalnih privreda i otkrilo brojna pitanja (na koje je teško dati decidirane odgovore):

ako je porast direktnih poreza u mnogim zemljama dostigao granice 1. podnošljivosti (a možda ih je i prekoračio) da li je onda ekonomska situacija u zemljama sa tradicionalno visokim indirektnim porezima (Francuska i Italija) perspektivnija od zemalja Skandinavije;ako je dinamika rasta socijalnih davanja osnovni faktor povećanja izdataka 2. države, koji otežavaju povratak na stabilne finansijske odnose, otkud onda nekontrolisani rast državnih dugova u SAD i Italiji kao relativno

“zaostalim” zemljama u socijalnom domenu;ako je visok nivo kamatnih stopa nužan preduslov za uspešan privredni 3. razvoj, zašto su danas kamatne stope najveće u onim državama koje su uvek pokazivale sklonost ka politici lakog novca;ako štednja države ili njeno uzdržavanje od anticikličnog oporezivanja 4. u periodu recesije dovodi do zaoštravanja krize, otkud onda pojava da su privrede u kojima se kejnzijansko učenje najintenzivnije praktikuje u najtežem stanju, iako ograničenje državnog neto-zaduživanja predstavlja potreban pred-5. us lov za snižavanje kamatnih stopa i trajnu ekonomsku konjunkturu, za što onda državna restriktivna politika novca nije imala uspeha na stabilizacionom tronu.

Već smo istakli da je veoma teško dati precizne odgovore na postavljena pitanja u smislu davanja novih rešenja za stagflacionizirana okruženja nacionalnih, regionalnih i međunarodnih okvira. Usled toga, neuputno je i prerano davati ocene

273 Neki autori, kao uzrok devalvacije u uslovima niske konjunkture, navode budžetske deficite, a kao pobudu navode poltiku povećanja zaposlenosti (P. H. Breaton A. D. Schors La devaution, Vendome, P.U.F., 1976). Budžetski deficiti su struktumo visoki postali gotovo svuda. Čak je i Kuvajt, po prvi put u 1981. god., zabeležio deficit.

274 U Meksiku, npr., ukupni spoljni dug iznosi 75 mlrd. USD (Od toga na dug javnog sektora otpada 50 mlrd. USD). Stoga se državni izdaci smanjuju za 3%, a zajedno sa devalvacijom limitirano je zaduživanje.

253


i kvalifikative za inovirane ekonomske politike američkog, britanskog, francuskog i grčkog tipa usmerene na ponudu u paraleli sa poznatim japanskim, švedskim brazilskim275 i nemačkim tipom ekonomske politike usmerene na tražnju.

Činjenice govore da, u savremenim uslovima stagflacije, postoje dileme u stabilizacionoj politici: da je efikasnije sprovoditi restriktivnu politiku koja inflaciona dejstva smanjuje po cenu smanjenjna investiranja, slabljenja privredne aktivnosti i povećanja nezaposlenosti ili je oportunije sprovoditi ekspanzivnu politiku po cenu veće inflacije radi stimulisanja investiranja koja omogućavaju veću proizvodnju i izvoz.276 Ova isključiva dilema u razvijenim industrijskim zemljama vodila je u pravcu rizične orijentacije na restriktivni kurs monetarne politike bez intermedijerstva fiskalne politike i politike dohotka. Fiskalni instrumenti ili nisu dovoljno korišćeni, ili nisu dovoljno dopunjavali kurs monetarne strategije, prvenstveno iz razloga suženog manevarskog prostora, usled egzistencije relativno visokih budžetskih deficita. U uslovima opadanja rasta realnog outputa, kreatori ekonomske politike verovali su u uspeh ubrzane ekspanzije javnog sektora po osnovu deficitarnog budžetskog finansiranja inoviranog porastom ekonomskih i socijalnih transfera (subvencionisanje nerentabilne industrije i subvencionisanja preduzeća koja zadržavaju suvišnu radnu snagu, regresiranja cena, premiranja izvoza, finansiranja “solidarnog” zapošljavanja u neprivrednom sektoru i alimentiranje socijalnih programa i “socijalizovanih” javnih usluga) i smanjenjem fiskalnih prihoda usled opadanja privredne aktivnosti. U takvim okolnostima, frinansiranje fiskalnog deficita kreiranjem novca samo je pojačavalo inflaciju, iako je privredna aktivnost slabila. Stagflacija je prema tome, u sprezi fiskalnog i monetarnog kursa dobila duboke korene.277

No, poslednje vreme karakteriše se preispitivanjem “klasične” kejnzijanske politike upravljanja tražnjom i monetarnih instrumenata umirivanja inflacije. Ograničavanje rasta monetarnih agregata (po monetarističkim tezama) i smanjenje fiskalnog deficita (po tezama fiskaliteta) radi smanjenja stope rasta nominalne tražnje nisu dale očekivane rezultate na planu povećanja štednje, zaposlenosti, investicija, produktivnosti i dr. Usled toga, u politici alternativnog uravnoteženja prioritet se daje ponudi, koja stimuiativnim merama (promenama u strukturi poreza, smanjenja poreskih opterećenja i srazmere izmedu javnih rashoda i društvenog proizvoda) treba da dostigne postojeći nivo tražnje na koju se već restriktivno deluje. Ekonomske politike već se usmeravaju na ponudu u rigorozni monetarizam praćenja rasta monetarnih agregata i “indiferentnosti” prema nivou kamatnih stopa,

275 Program zaštite u proizvodnji kafe po tzv. Furtadovoj tezi bio je finansiran iz primame emisije. Opredelivši se za stabilizacioni program postepene i korektivne dezinflacije, naspram altemativne brže stabilizacije uz rizik izazivanja usporavanja privrednog rasta, kao sredstvo za eliminisanje distorzije u privredi, izazvanom inflacijom, korišćen je koncept indeksacije (Verner Baer, The Brazilian Economy: lts Growth and Developoment, Gird Publishing Inc, Columbus Ohaio, 1979, str. 96-111).

276 J. A. Carlon i J. M. Parkin, Inflation Expectaions, Economica, maj 1975, str. 123-138., E. L. Feige i D. K. Pierce, Economically Rational Expectaions: Are Innovations in the Rate of Inflation Independent of Innovations in Measures of Monetary and Fiscal Policy?, Joumal of Political Economy, juni 1976, st. 499-522., D. E. W. Laidler i J. M. Parkin, Inflation A Survey, The Economic Joumal, decembar 1975, st. 741-809., J. M. Parkin i M. T. Sumner (Ed.), Income Policy and inflation. Manchester U. P. Toronto U. P., 1972. i E. S. Phelps, Money Wage Dynamics and labour Market Equilibrijum, Journal of Political Economy, juli-avgust 1968, st. 678-711.

277 M. R. Kelly, Fiscal Adjustment and Fund-Supported Programs, 1971-80, Staff Papers 4/82, st. 561-602.

254

Fiskalna strategija

a pošto su problemi stagflacije dugoročnog i strukturnog karaktera, to su i politike restriktivnog delovanja na tražnju i ekspanzivnog delovanja po ponudu, usmerene u pravcu podsticanja konjunkturnog uspona.

Nove teze antiinflacione politike278 polaze od toga da inflacija nije samo opredeljena tražnjom, već i ponudom na čijoj strani (pored spoljnih faktora delovanja promene kurseva i uvozne inflacije na domaće cene) stoje jaki strukturni faktori neusklađenosti, visoki troškovi i opadajuća produktivnost. Inflacija, dakle, nije više kratkoročno ciklični problem, već dugoročna tendencija vezana za strukturne faktore, pa čak i za recesiju. Usled toga, imperativno je da stabilizaciona politika bude izbalansirana radi simultanog delovanja na tražnju i ponudu, na ciklične i strukturne elemente, i na kraći i dugi rok.

9.6. Fiskalna “kontrarevolucija” i Lafferova kriva

9.6.1. Državna fiskalna “kontrarevolucija” u ekonomskoj teoriji ipraksi

U današnje vreme savremena država je prinuđena da svoje tradicionalne funkcije obavlja s daleko većom odgovornošću, veštinom i kontrolom.279 Odgovornost za socijalno staranje i uravnoteženi razvoj, u prvom redu, dovela je državu u središte privrednih zbivanja čije su se negativne strane već ispoljavale tokom 70-tih godina kada je inflacija dobijala u snazi i kada je neblagovremena primena odgovarajućih mera i instrumenata dovela do recesije i nezaposlenosti. Sa sve većom prisutnošću u gotovo svim sektorima privrede i vanprivrede država je postajala sve skuplja i skuplja; dakle, sa apsolutnim i relativnim rastom javnih izdataka u formi Vagnerovog zakona koji danas doživljava totalnu reverifikaciju. Usled toga, danas u većini industrijski razvijenih zemalja kroz javne budžete prolazi između 2/4 i 5/3 društvenog proizvoda, a to je već previše, zbog čega se javlja reakcija u vidu parole “manje države” i gunđanja poreskih platiša koji su sve manje spremni da pokrivaju troškove države. SAD su tokom poslednjih godina simultano demonstrirale meteorsku brzinu poremećaja budžetske ravnoteže i nesposobnost restaurisanja ekvilibrijuma. I nezadrživo prodiranje države u privredu i umnožavanje njenih aktivnosti čak je oslabio autoritet države (Eucken). Budžetski deficiti su samo finansijski aspekt slabosti države (Leutwiler), jer su tradicionalne sklonosti ka rasipništvu, neefikasnom radu birokratije i neracionalnoj potrošnji javne viasti svojevrsni prezenti državnog monopola.280

278 L. Leiderman, Expectations and Output-Inflation Trade offs in a Fixed-Exchange-Rate Economv, Joumal of political Economy, decembar 1979. st. 1285-1307, R. J. Shiller, Rational Expectations and the Dyinamic Structure of Macroeconomic Models: A Critical Review, Joumal of Monetary Economics, januar 1978., st. 1-44, S. J. Tumovsky, Structural Expectations and the Effectiveness of Govemment Policy in a Short-Run Macroeconomic Model, american Economic Review, decembar 1977., st. 851-866., T. Sargent, A. Note on Maximum Likelihood Estimation of the Rational Expectations Model of the Term Structure, Joumal of Monetary Economics, januar 1979., st. 133-143.

279 A. Premchand, Govemment Budgetin and Expenditure Controls: Theory and Pratice, MMF, W’ashington, 1983.

280 B. Dafflon i L. Weber, Le financement du secteus public, P.U.F., Paris, 1984.

U Pravilu, javni deficiti su u kauzalnoj vezi sa modelom funkcionisanja demokratije i mehanizmom odlučivanja o ciljevima državne delatnosti. Poznato je, naime, da se potrošnja određenog privatnog dobra upravlja prema ceni koja pokriva troškove proizvodnje datog dobra. No, dobra proizvedena u državnoj režiji, kao i javne usluge, plaćaju se po tzv. nultoj tarifi.281 Pošto se aktivnost države u ovom domenu finansira iz poreza, korisnici javnih usluga ili potrošači javnih dobara, koje proizvodi država, odnosno javni sektor, pokrivaju samo deo cene koštanja, odnosno deo stvarnih troškova proizvedenih dobara i usluga, koje država nudi i prodaje građanima, koji kupuju određene količine. Brojne javne usluge građanin garantovano dobija od države faktički po tzv. nultoj tarifi uz eventualne participacije. Usled toga, korisnici usluga ne procenjuju stvarnu cenu koštanja odnosne usluge, jer žive u iluziji da su javne usluge jeftin proizvod države. Pojedinci, u tom konteksm, ne uočavaju činjenicu da se “evidentirana” razlika do punih troškova proizvodnje javnih dobara mora pokriti budžetskom, koji se alimentira poreskim uplatama.282 Usled toga, dolazi do permanentnog povećanja tražnje javnih dobara i kolektivnih usluga sa pritiskom na proširenje programa izdvajanja za njihovo finansiranje.

Hronični javni deficiti nastaju u uslovima nedostajućeg konsensusa građana u pogledu izbora između poreza i izdataka, bez obzira što saglasnost za povećanje obima državne aktivnosti (delatnosti javnog sektora) povlači i novu raspodelu troškova države. Tako nastaje asimetrija koja primorava državu da za svoje izdatke uzima kredite i da na taj način pomera raspodelu tereta u budućnosti u vidu transponovanog starog problema raspodele troškova.283

Javni deficiti nose rizike, među kojima se izdvajaju tri. Prvo, budžetski deficiti imaju imanentno svojstvo da sami sebe šire i povećavaju, pogotovu kada se potrebe za finansijskim resursima alimentiraju kreditima.284 To, sa svoje strane, znači da država nudi i prodaje dobra i usluge izuzetno jeftino, maitene po tzv. nultoj tarifi. Usled toga, tražnja za uslugama naglo raste (iza koje stoje redukujući poreski prihodi) sa pritiskom na ponudu (iza koje stoje javni izdaci). U krajnjoj instanci, javni deficiti se povećavaju.

Drugi rizik koji nosi budžetski deficit je u vezi sa politikom novca, budući da je finansiranje novčanom emisijom “elegantan, popularan i bezbolan” potez popunjavanja budžetskih rupa koga ne oseća poreski platiša. No, istorijska iskustva pokazuju da monetizovanje budžetskog deficita predstavlja obmanu koja se valorizuje kroz inflaciju.

Stoga je i politika stvaranja novca u korist državnog budžeta zauvek ekonomski diskreditovana. Čak i kad ne postoji kreiranje novca u korist države, moguća je valorizacija indirektne veze monetarne i fiskalne politike, koje dugoročno dolaze u kolizioni kurs. Ova neminovnost stupa na scenu onda kada

281 G. P. Dwyer, Inflation and Government Deficits, Economic Inquiry, Vol. 20, 1982, str. 315- 329.282 L. H. Meyer (Ed.), The Economic Consequences of Govemment Deficits, Cluwer Hijhoff, Hague,

1983.283 A. F. Darrat, Inflation and Federal Budget Deficit: Some Empirical REsults, Public Finance Quarterly

2/85, str. 206-215.284 J. Frenkel i A. Razin, Govemment Spending, Debt and International Economic Interpendence,

Economic, Joumal, septembar 1985, str. 619-663.

je fiskalna politika opterećena visokim deficitima i kada je monetarna politika usmerena na stabilnost cena iz prostog razloga što preterano zaduživanje države involvira porast realne kamate i visok realni kurs valute da bi se održala stabilnost cena i spoljnotrgovinska ravnoteža (Leurwiler). Tada je i emisiona institucija (centralna banka), ukoliko teži da ne zapadne u klopku zavisnosti od fiskalne politike, prinudena da dopusti rast kamatnih stopa i valutnog kursa.285

Konačno, treći rizik od visokih i hroničnih budžetskih deficita predstavlja opasnost za budući dohodak novih generacija, pošto je država propustila ulaganja u nacionalne investicije orijentisane na budućnost i da na taj način otplatu troškova dugoročno orijentisanih investicija prebaci na budućeg poreskog obveznika putem budućeg finansijskog doprinosa. Nasleđe strukturnih deficita stopa i jeste težak ekonomski amanet za buduće poreske obveznike koji treba da iznadu nove ključeve raspodele troškova današnje potrošnje države i njene delatnosti. No, za buduće generacije još je teži balast sadašnja zaduženost države u inostranstvu čija su se sredstva iskoristila za pokriće “široke i duboke” javne potrošnje. Inostrani zajmovi i krediti u osnovi su najpovodljiviji izvor države koja nema autoritet da od svojih poreskih platiša iskamči sredstva za pokriće svojih troškova. Na taj način, inostrani zajmovi perfekcioniraju fiskalnu iluziju, jer korisnici javnih usluga dolaze u situaciju da konzumiraju javna dobra po tzv. nultoj tarifi bez ograničavanja drugih vidova finalne potrošnje.286 Tada i odbojnost poreskih obveznika da plaćaju dodajne poreze za dodajne usluge nisu kočnica državnih troškova.

Nesposobnost države da reguliše i ozdravi javne finansije reflektuje činjenicu da je javni sektor, faktički, napustio idealnu liniju ekvilibrijuma. Istovremeno, to je i zakamuflirani vid povećanja učešća države u privredi bez javnog konsenzusa. Intervencionisti su u odnosu na nestrukturisanu masu poreskih obveznika bolje organizovanih za fenomenalno korišćenje mehanizama političkih procesa koji pogoduju uvećavanju državnog intervencionizma. Tendencije ka intervencionizmu usidrile su se i u javnim finansijama s ciljem da se iskoriste interesi od javnih rashoda koji su veći od interesa za javnim prihodima. To se preferira bez obzira na Činjenicu što zbog odsustva dobiti, kao lokomotive povećanja produktivnosti i efikasnosti, država sve što radi nosi uopšte nižu efikasnost i racionalnost nego u režiji privrede. Tome se pridružuje i činjenica da se država iz kratkoročnih pobuda meša u poslovanje privrednih sektora, čak i po cenu prebacivanja uloženih sredstava iz sektora, koji ostavaruju pozitivne rezultate i predstavljaju segmente budućnosti, u strukturno defavorizovane grane.287 Preraspodelom sredstava, često iz motiva poboljšanja zaposlenosti, usporava se proces prilagođavanja, koči razvoj produktivnosti, slabi se međunarodna konkurentna sposobnost i ugrožava spoljnoekonomska ravnoteža.

No, sadašnjica imperativno nalaže da se takav trend preokrene u pravcu blokiranja “rasta države” i proširenja javnog sektora. Iskustva, istovremeno, pokazuju da se povratak ekvilibriraciji budžeta ne može uvek ostvariti povećanjem

285 U. R. Cohli i W. J. Me Kibin. Are Govemment Deficits the Prime Cause of Inflation Jorunal of Policy Modeling 4/82. str. 279-309.

286 D. Blanchard, Debt, Deficits and Finite Horizonts. Journal of Political Economy, april 1985, str. 123-247.

287 P. R. Masson, The Sustainability of Fiscal Deficits, Staff Papers, decembar 1985.

257


poreskih prihoda, jer povećanje poreza, po pravilu, povlači sa sobom novi porast javnih izdataka. Amerikanci to dobro znaju, pošto ne smanjuju budžetski deficit povećanjem fiskalnih prihoda. Izgleda da je vaskrslo vreme učenja klasičnog liberalizma, koje insistira na smanjenju javnih troškova države i na sužavanju mreže razgranatog javnog sektora.288 Na scenu stupa logičan put razdvajanja države i privrede, kao trajno rešenje, kjako bi se konačno ostvario željeni cilj; državi je potrebnajaka privreda koja može lako da pokrije državne potrebe u resursima isto onako kao što je privredi potrebna jaka država koja može da garantuje potrebne institucionalne okvire za njeno funkcionisanje, pravnu sigurnost i slobodnu tržišnu konkurenciju. I, doista, država treba da obavlja društvene funkcije, a privreda ekonomske. Nije to klasična mudrost, već činjenica koja ne sme da se zaboravi. Jer, današnja privreda stagnira zbog predimenzionirane državne intervencije, dok država nije u stanju da ispunjava sve obaveze koje nameće privreda. U krajnjoj instanci, oba partnera siromaše, jer su se i država i privreda toliko međusobno približile i istovremeno međusobno udaljile da ih je epidemija deficita morala zajedno zagrliti kao nesposobne maloletnike. Imperativ je, dakle, osposobiti državu za autoritetno obavljanje javnih funkcija društva i privredu za efikasno obavljanje funkcija privrednih delatnosti.289

Nekada je Lorenz von Stein smatrao: “Država bez deficita ili premalo radi za svoju budućnost ili suviše zahteva od svoje sadašnjice”. No, ova Štajnova konstatacija mora se reiativizovati baš zbog vremena u kome živimo i delamo. Naime, budžetski deficiti savremenih država nisu uzrokovani državnim investicijama, koje se dugoročno efektiraju tako da koristi pripadaju i budućim generacijama na koje se inače tereti troškova deficitamog finansiranja kasnije raspoređuju u vidu finansijskih doprinosa nezavisno od koristi. No, pošto je učešće javnih investicija u državnim izdacima marginalno i još sa opadajućom tendencijom, produkovanje visokih deficita uslovljeno je konzumnim i transfernim izdacima.290 Stoga, država premnogo radi za svoju kratkoročnu sadašnjicu, a nasleđe struktumih deficita ostavlja u amanet budućim poreskim obveznicima.

Imperativno je, stoga, raščišćavanje sa Hobsovim političkim Levijatanom, pogotovu što je razvoj koncepta države od tzv. države noćnog čuvara dogurao do

“države blagostanja” u skoro svim društvenima slobodnog preduzetništva. Pri tome, država sa svojim ekonomskim intervencionizmom nije doprinela racionalnijoj alokaciji resursa, socijalnoj jednakosti i opštoj stabilnosti nivoa cena i zaposlenosti. Država se, stoga, opasno osuduje, ali čim se javi materijalna strana problema od te iste države zahteva se da zadovolji potrebe iako se njena sredstva ne stvaraju samozačećem. Otuda se u ime potreba predimenzionira država, njeni izdaci i fiskusi; otuda se javni sektor javlja i tamo gde nema alternative i atraktivnosti nedržavnih sektora već i tamo gde širenje ekonomskog angažmana država rađa negativne tendencije. Otuda se čitava oblast javnih finansija, javnog sektora i

“obima” države našla ponovo u fazi nove teoretske i praktične obnove kako bi se

288 R. Dornbusch i M. H. Simonsen (En.), Inflation, Debt and Inderation, MIT Press, Cambridge, 1983.289 D. A. Aschauer t J. Greenwood. Macroeconomic Effects of Fiscal Policy, u K. Brunner i H. H. Meltzer,

The “New Monetarv Economics”, Fiscal Issues and Unemplovment, Nort-Holland, Amsterdam, 1985, str. 91-138.

290 L. Tavlor, Structuralist macroeconomics, Basic books. N. York. 1983.

258

Fiskalna strategija

učinio kraj iluzijama o dometu pojedinih mera i instrumenata fiskalne politike iz 60-ih godina.

Neumitna je istina da prihodi i rashodi države, ma koliko bili pozitivno motivisani u početku, na kraju postaju destimulativni i krajnje negativni za društvo, privredu i pojedinca.291 Iluziju iz 60-tih godina da se ostvari “optimum blagostanja” kroz regulisanje tržišta i favorizovanje pojedinih monopola dovodila je do postepenog gubljenja potrebne razlike izmedu javnog i privatnog sektora i do izjednačavanja drušrvenih i privrednih učinaka i troškova u javnom i privatnom sektoru. Stvarno i moguće u iluziji stereotipnih ideja konzervativnih fiskalista o javnim finansijama, državi i javnom sektoru išlo je čak dotle da se isključivo smatralo i verovalo da su fiskalne poluge vanredno moćno sredstvo za usmeravanje privrednog i tržišnog mehanizma sa dalekosežnim ekonomskim i socijalnim povratnim efektima. Danas su, medutim, dostignuti nivo državnog integrisanja u tržišni i privredni mehanizam i dosegnuti nivo fiskalnog opterećenja, nezaobilazni suštinski test provere u vrednovanju efekata javnog sektora. Zato u prvi plan izbijaju problemi i dileme: (1) da li porezi guše podsticaj za radom, štednjom i investicijama, (2) kako i koliko porezi utiču na sveukupnu alokaciju privrednih resursa i redistribuciju dohotka, (3) kakve su i kolike koristi od državnih ulaganja, (4) kakvi efekti proističu iz vladinih programa izdataka, (5) koliko je privredni sektor istisnut sa tržišta hartija od vrednosti i (6) koje su perspektive javnog sektora u budućnosti, koji traže decidirane odgovore i nove alternative. Valja otvoriti i zatvoriti novi krug o značaju i dometu fiskalne politike u okviru makroekonomske politike. Izgleda da je izdaleka započeta monetaristička kontrarevolucija protiv posleratne kejnzijanske revolucije uticala na ponovno oživljavanje značaja nekada pouzdane fiskalne politike; ali se sada nova “fiskalna revolucija” situira u okviru teorije ekonomike ponude,292 u čijem se epicentru nalazi pristup poreskih sniženja u funkciji “osemenjivanja rasta”. Trijada: rad-štednja-investicije upravo se bazira na poltiici redukcije fiskalnog opterećenja, koja osigurava povratak ekonomskom biznisu oslobodenog korektiva državnog intervencionizma. Ekonomika ponude, dakle, teži da izvrši fiskalnu “kontrarevoluciju” u demontaži “države blagostanja” u okviru posustale kejnzijanske revolucije, koja je socijalnom kompozicijom potrošnje unazadila javni sektor.

9.6.2. Poreska paradigma i ekonomika ponude

Termin “ekonomika ponude” lansirao je profesor Stein293 u 1976. god. prilikom pokušaja opisivanja novog pristupa budžetu u poreskoj politici sa stanovišta relativnih cena, globalne distribucije dohotka i potencijalnih efekata u privredi. U sklopu novog pristupa fiskalnim efektima na štednju, investicije i ponašanje preduzeća, Feldstein294 je pokušao da primeni teoriju cena u budžetskoj

291 P. Saunders i F. Klau, The rolc of the Public Sector Causes and Consequences of the Growth of Government, OECD, Paris, 1985.

292 D. G. Rabou (Ed.), L’economie del l’offre. Economica, Paris, 1984. i B. Bartlett i T. R. Roth, The Supplv-Side Solution, McMillan, London, 1984.

293 H. Stein, Presidential Economics, Simon and Schuster, N. York, 1984, str. 241-242.294 M. Feldstein, Capital Taxation, Harvard University Press, Cambridge, 1983. i Inflation, Tax Rules and

Capital formation, University of Chicago Press, Chicago, 1983.

259


politici i da približi Harbergerovoj295 rehabilitaciji klasične teorije javnih finansija koja je potpuno ignorisana za vreme vladavine glorifikovanog kejnzijanizma. Ovim pokušajima pridružili su se i Boskin, Barro i Ture sa ciljem da razviju teoriju ponude pobijajući neutralnu teoriju “chois publics” Bichanana i Tulocka296 i podržavajući teoriju “racionalnih očekivanja” Lucasa.297 Ubrzo se rasplamsala diskusija u Wall Street Journalu o potrebi reafirmacije ekonomike ponude (Kristol, Wanniski, Mundell, Laffer), koja pledira za jaku redukciju poreza za razbijanje jezgra inflacije i stagflacije.298 Ideja o fiskalnoj reprodukciji radi modifikacije relativnih cena u korist rada, štednje i investicija se ad hoc akceptira u Kongresu i Capitolu (Kemp i de Buffalo).299 Usledila je projekcija Kempa i Rotha u 1977. god. o generalnoj redukciji stopa oporezivanja dohotka za 30% koja se naslanja na poresku redukciju Kennedya početkom 60-tih god. Već u 1978/80. god. izrađen je Kemp-Rothov zakon (smanjenje stope oporezivanja: maksimalne sa 70% na 50% i minimalne sa 14% na 80%), koji će u 1981. god. poslužiti kao baza Reganovog fiskalnog programa. Protivnici ovog koncepta odmah su reagovali rvrdeći da redukcija poreza, koja nije praćena ekvivalentnom kontrakcijom javnih rashoda, provocira budžetski deficit koji retroaktivno regeneriše inflaciju. Kemp je, naravno, vešto proturio Lafferovu krivu (koja svoje fundamente nalazi u Smithovom konceptu o “teškim porezima”), potkrepljujući je vešto aktuelnim studijama o redukciji poreza Hardinga i Coolidgea u 1920-ih god. i Kennedya i Johnsona u 1960-tih godina.300 Usvajanje zakona Kemp-Rotha u 1981. god, već je donelo koristi biznisu,301 poput poreske redukcije iz 1978. god., koja je doprinela da se smanjenjem stope kod poreza na višak vrednosti od 40% na 28% povećava ponuda kapitala u SAD302 Re ganova redukcija poreza u 1981-82. god. bitno se odrazila na porast investicija, pošto su se suplementarne investicije povećale od 2,2 mlrd. USD u 1981. godini na 15 mlrd USD u 1982. god.303 doduše uz pomoć rastuće kamatne stope pod dejstvom budžetskog deficita.304

295 A. C. Harberger, Taxation and Walfare, Little, Brown, Boston, 1974.296 D. Mueller, Public Choice, Cambridge university press, N. York, 1979.297 D. K. H. Begg, The Racional Expectations Revolution in Macroeconomics. The Johns Hopkins

University Press, Baltimore, 1982.298 J. Wanniski, the Way the World Works, Basic books, N. York 1978.299 J. Kemp, Congress first priority: lower federal tax rates. Human Events, novembar 1976. str. 1 i B.

Bartlett, Reaganoimics: Supply-Side in Action, W. Marrow, N. York, 1982., str. 125-138.300 G. Gilder, Wealth and poverty, Buchan and Enright, London, 1982., str. 40-44; J. Gwartney i R. Stroup,

Tax cuts; who Shouders the Burden? Federal Reserve Bank of Atlanta Economic Review, mart 1982. str. 19-27, V. A. Canto, D. H. Joines i A. B. Laffer, Foundations of Supply-side economics: Theory and evidence, Academic Press, N. York, 1983., str. 72-103.

301 M. K. Evans, The truth about supply-ride economics, Basic books, N.York, 1983., str. 186-213; Sh. T. Slotfelten, Tax evasion and tax rates: an analvsis of individual setwins, Review of Economics and Statistics, avgust 1983, str. 363-373; M. Marchon. Tax avoidance, progresivity and work effort, Public Finance 3/79 str. 452-460.

302 J. R. Adams, Secrets of the revolt, Xarcourt Brace Jovanovich, N. York, 1984; A. Rabunshka i P. Ryan, The tax revolt, Hoover Institution Press, Stanford, 1982; d. O. Sears i J. Citrin, Tax revolt, Harvard Universitv Press, Cambridge, 1982. i G. Auten, Capital gains: an evaluotion of the 1978, and 1981, tax cuts, u Ch. Walker i M. A. Bloomfield (Ed.), New directions in federal tax policy for the 1980-s, Ballinger, Cambridge, 1983., str. 121-148.

303 J. Gwartney i R. Stroup, The redistributionist tax reduction, Wall street Journal, jun 1984. i A. Sinai, A. Lin i R. Robins. Taxes, saving and investment: some empirical evidence, National Tax Journal, septembar 1983, str. 321-345.

304 P. C.Robert, The Supplv-side revolution, Harward University Press, Cambridge. 1984, str. 115-116. i J. L. Palmer i I. V. Sawhill (Ed.), The Reagan Record. Ballinger, Cambridge, 1984.

260

Fiskalna strategija

Istovremeno, novi empirički radovi pokazuju, nasuprot istraživanjima Breaka i Sandera iz 50-tih godina, da porezi relativno značajno utiču na sklonost radu (Hausman, Stuart i Killingworth).305 Naime, visoke poreske stope u SAD smanjuju sklonost ka radu za 8% i induciraju gubitak u fiskalnim prihodima za 28%.306 Isto tako, poreski efekti na štednju konstituišu novi domen u kome savremene studije potvrduju validnost teza ekonomike ponude, demantujući tradicionalnu tezu po kojoj stopa štednje ne reaguje na varijacije poreske stope i verifikuiući jaku incidencu stope oporezivanja na stopu štednje. U oblasti budžetske politike. takode, demantuje se superiornost tzv. sistemskog budžetskog deficita u odnosu na redukciju poreza: nekadašnji ekonometrijski modeli inkorporirali su princip budžetskog multiplikatora po kome rast javnih rashoda konezervira stimulirajući efekat čak i kada poreski prihodi rastu u istoj proporciji; novi modeli pokazuju pak da se negativni efekti rastućih poreza anuliraju, stimulišući akciju rasta budžetskih rashoda.307 Noviji radovi, nadalje, pokazuju da je pogrešno shvatanje po kome su javni sektor i fiskalna politika esencijalni motor rasta u zemljama u razvoju. Bauer, Marsden i Tanzi su, naime. dokazali da zemlja sa nižim (ležernim) poreskim opterećenjima, manjim subvencijama i užim opsegom javnog sektora beleže boljeekonomske performanse.308 Konačno, pristalice ekonomske ponude i nove studije empirijski verifikuju značaj politike redukcije poreza u funkciji sužavanja tzv. paralelne ekonomije i rekompenziranja gubitaka u poreskim resursima, i uopšte značaj vraćanja oporezivanja ispod crte ekonomskih limita.309

Sve u svemu najnovije studije uglednih teoretičara i praktičara idu u prilog generalizaciji Lafferove krive i teorije ponude tako da danas niko ne reklamira rast budžetskog deficita radi stimulisanja zaposlenosti, akceleraciju monetarnog rasta radi obaranja kamatne stope i povećanja poreza radi redistribucije dohotka i imovine. Obmuto posmatrano, reklamira se politika poreske redukcije za ankuražiranje ekonomskih aktivnosti: rad, produktivnost, štednja i investicija.310

305 J. A. Hausman, Labor Supply, u H. A. Haron i J. A. Pechaman (Ed.), Now Taxes Affect Economic Behaviour, Brookings Institution, Washington, 1981. str. 27-83., Ch. Stuart, Welfare Costs per dolar od additional tax revenu in the United States, American Economic review, jun 1984., str. 352-362, i M. Killingswarth, Labor Šupoly, Cambridge university Press. N. York, str. 26-31.

306 P. David i J. L. Scadding, Private Saving: Ultrarationality, Aggregation and Denison’s Low, Journal of Political Economy, mart-april 1974., str. 225-249.; M. J. Boskin, Taxation, Saving and the Rate of Interest, Journal of Political Economy, april 1978., str. 3-27; B. Bartlett i T. P. Roth (Ed.), The supply-side Solution, Macmillan, London, 1984., str. 86-109. i L. H. Summers, The After-tax rat of rutern Affects Private Savings, American Economic Review, maj 1984., str. 249-253.

307 J. H. Can-Lee i H. Kato, A. Comparison of simulation properties of national Econometric Models, OECD, Paris, 1984., str. 137. i R. C. Kormendi. government Debt, Govemment Spending and Private Sector Behaviour, American Economic Review, decembar 1983., str. 994-1010.

308 P. T. Buer, Reality and Rhetoric, Harvard University press, Cambridge, 1984., K. Marsden, Linka Between Taxes and Economic Growth: some Empirical Evidence, Staff Working poper, avgust 1983. i V. Tanzi Tax Systems and Policy, Objectives in Developing Countries: General Principles and Diagnostic Tests, MMF, novembar 1983.

309 V. Tanzi, TheUnderground Economy in the United States and Abroad, D. S. Heath. Lexington, 1982; C. S. Sohoup, Economic limits to Taxation, Atlantic Economic Joumal, mart 1981., str. 9-23; P. M. Gutmann, Taxes and the supply of national Output. Financial Analysts Journal. novembar-decembar 1979., str. 64-66. i R. McGree i E. Feige, Sweden’s Laffer Curce: Taxation and the Unobserved Economy, Scandinavian Joumal of Economic 4/83, str. 499-519.

310 J. M. Buchanan i D. Lee, Tax Rates Revenues in political Equilibrium: Some simple anafvtics Economic Inquiry, juli 1982., str. 344-354. i politics, Time and the Laffer Curve, Journal of Political economy, avgust 1982., str. 816-819; L. H. Meyer (Ed.), The supply-side Effects of Economic Policy, Centar for The Study of American Business i Federal Reserve Bank of St. Louis, 1981., Ch. Stuar,

261


A. Kemp ide toliko daleko da predlaže svođenje maksimalne poreske stope na uniformnu stopu od 25% sa ukidanjem mnogobrojnih poreskih oslobodenja i olakšica u sklopu zagovarane fiskalne reforme.311

Artur odbacuje izazivanje recesije i nezaposlenosti da bi se zauzdale nadnice i obuzdala troškovna inflacija, s jedne strane, i tzv. “maženje” bogatih korporacija da bi se fiskalnim metodom podigla profitna stopa i podstakle nove investicije, s druge strane. Hart se stoga, zalaže za ideju “politike dohotka zasnovane na porezima”. Naime, delujući indirektno država bi odobravala poreske olakšice kompanijama koje bi svoje cene držale na nivou nižem od orijentacionog i poreski nagrađivala radnike koji bi pokazali uzdržanost u pregovorima o nadnicama.312 No, i pored toga, visoki, hronični, nasleđeni i ekstra planirani budžetski deficit najverovatnije da će i dalje ostati prvorazredni problem zajedno sa visokim kamatama i precenjenim dolarom.

9.6.3. Lafferova kriva u teoriji oporezivanja ekonomike ponude

Literatura o ekonomskoj politici zasnovanoj na ekonomici ponude, kao i njen odnos prema tradicionalnoj literaturi javnih finansija, je izuzetno obogaćena tokom poslednjih nekoliko godina.313 Obogaćen je, samim tim, i teorijski pismp ekonomici oporezivanja, naročito posle pojave atraktivizovane teoreme Lafferove krive,314 koja, kao polaznu tačku, uzima prostu ideju da je prihod od poreza nulti ako je poreska stopa ili nula ili 100% sa uravnoteženim odnosom između poreskih prihoda između ove dve polazne tačke. Sama egzistencija ovakvog odnosa u osnovi treba da pokaže i dokaže da snižavanje poreskih stopa treba da vodi neposrednom

Swedish Tax Rates, Labor Supply and tax revenues, Joumal of Political Econmy, oktobar 1981., str. 1020-1038; M. Beenstock, Taxation and Incentives in the UK, Lloyds Bank Review, oktobar 1979., str. 1-15; R. E. Grieson, Theoretical Analysis and Empirical Measurements of the Effects of the Philladelphia Income Tax, Joumal of Urban Economics, juli 1980., str. 123-137., P. Lewis, French Budget Curbs OutIays and Cuts Taxes, new York Times, septembar, 1984; J. Wanniski, A. supply-side Gold Standard. u “Champions of Freedom”, Hillsdale College Press, Hillsdale 1982, str. 83-100; M. Miles, Beyond Monetarism, Basic Books, N. York. 1984; A. B. Laffer i J. C. Turnev, Global Monetary Policy: Implications for the US dollar and gold, Joumal of social and political Studies, maj-jun 1980, str. 3-38. i J. K. i R. Mundell, A. Monetary Agenda for Growth, Quartum Books, Boston, 1983.

311 R. E. Hall (Ed.), lnflation: Cause and Effects, University of Chicago Press, Chicago, 1982., str. 111-122; R. P. Flood i P. M. Garber, Gold Monetization and Gold Discipline. Joumal of Political Economy, februar 1984., str. 90-107; W. Fellner (Ed.), Essays in contemporary Economic Problems, American Enterprise Institute, Washington, 1981, str. 91-121; M. D. Bordo i A. J. Schwartiz (ed.), A Retrospecitive on the classical gold Standard, 1821-1931, University of Chicago Press, Chicago, 1984.

312 B. Bartlett, Supply-side Economics: Theory and Evidence, National Westminster Bank Quartely Review, februar 1985. i La percee de l’offre dans la pensće economique contemporaine, Problemes economique, april 1985., str. 18-23; Bartlett i T. P. Roth, The Supply-Side Solution, Macmillan, London 1984. i B. P. Bosworth, Tax Incentives and Economic Growth, Brookings, Washington, 1984.

313 B. L. Barlett, Reaganomics: Supply-Side Economics in action, Quil, N. York, 1982. i V. Gandhi, Tax Streucture for Supply-Side Economics in Developing Countries, MMF, Washington, 1985.

314 V. A. Canto, D. H. Joines i A. B. Laffer, Tax Rates, Factor Employment, and Market Production, u L. H. Meyer (Ed.), The Supply Side Effects of Economic Policy, Kluwer-Nijhoff, Boston, 1981; R. H. Fink (Ed.), Supply-Side Economics: A Critical Appraisal, University Publications of AMerica, Frederick, Maryland, 1982; T. J. Hailstones, A. Guide to Supply-side Economics, Reston Publishing Co., Reston, Virginia, 1982; L. H. Meyer (Ed.) The Supply-Side Effects of Economic Policy, Kluwer-Nijhoff, Boston, 1981; D. G. Raboy (Ed.), Essays in Supply-Side Economics, Institute for Research on the Economics of Taxation, Washington, 1982; R. G. Roberts, The Supply-Side Revolution, Harvard University Press, Cambridge, 1984. i J. Wanniski, The Way the World Works, Simon and Schuster, N. York, 1983.

262

Fiskalna strategija

povećanju prihoda od poreza. Ali, to treba dokazati da bi se videlo od čega zavisi postojanje Lafferove krive. Polazeći od Blinderovog315 specifičnog primera proporcionalnog poreza na prihod od rada, u kome je w bruto porez na prihod, w (1-t) neto porez na prihod, S[w(l-t)] funkcija ponude radne snage sa S(O) = O, i D (w) - funkcija tražnje za radnom snagom, nedvosmisleno se potvrđuje da za G(t) neprekidno i diferncijalno prihod odgovara odstupanju marginalne poreske stope, pošto je:316

dG

dtw S

t

t

n n

n ns D

s

= ⋅ ⋅( ) +−

⋅−( )−

11

1

0

gde je G prihod; ni,i = S,D se odnose na značajne elastičnosti ponude i tražnje radne snage. Iz ove jednačine derivira se Lafferova kriva, jer se sređivanjem gornje jednačine maksimizirajuća poreska stopa c2) može dovesti na nulu.317

tn n

n nza ns D

D sd

* =−

− +( ) >1

0

Zagovarači ove ideje teže sprovođenju implicitno uravnoteženog budžeta u kome je poreski prihod prilagođen ekonomskom sistemu prema vladinim rashodima. Ukupni dohodni efekti, u takvom okruženju, mogu da se jave jedino ukoliko se primer vladinih rashoda suštinski razlikuje od primera rashoda koji bi rezultirali u nedostatku državne intervencije. Tada se i fokus analize poreske politike pomera na ispitivanje značaja supstitucionih efekata, koji su neminovna posledica kretanja relativnih cena izazvanih poreskim promenama. Zato pristalice Lafferove krive u teoriji ekonimike ponude i tvrde da bi smanjivanje sadašnjih visokih poreskih stopa vodilo prividnom smanjivanju prihoda od poreza, jer smanjenje poreskih stopa, koje vodi smanjenju prihoda, prati smanjenje cene (povećanje čistog prihoda) i vodi takvom porastu tražnje za robom (ponuda radne snage) kao da znači porast poreza u celini; dakle, poput objašnjenja Cantoa, Joinesa i Laffera zasnovanog na mikroekonomskim neoklasičnim pretpostavkama.318 Smanjivanje marginalne poreske stope može da obezbeđuje podsticaj radnoj snazi da izlazi iz

“skrivene privrede” iz čega proizlazi povećanje prihoda od poreza, što je potpuno u skladu sa neoklasičnim okvirom. Roberts,319 pak, smatra da je ovaj pristup važan i za kratkoročna makroekonomska razmatranja, posebno ako privreda preživljava nezaposlenost i ako poreska sniženja stimulišu privredu, potrošačka očekivanja i likvidnost. Potencijalni i kratkoročni makroekonomski efekat posebno dolazi do izražaja u meri u kojoj poresko smanjenje stimuliše privrednu aktivnost tako da rezultanta porasta u transakcijama tražnje za novcem dopušta vladi da finansira

315 A. S. Blinder, Thoughts on the laffer Curve, u L. H. Meyer (Ed.), The Supply-Side Effects of Ecfonomic Policy, Kluwer-Nijhoff, Boston, 1981.

316 L. D. Ebrill, The Laffer Curve in Developing Countries: The Cases of Jamaica and India, Intemational Monetary Fund, Fiscal Affaires Department, Washington, 1985., str. 2.

317 Ibidem str. 2.318 V. A. Canto, D. H. Joines i A. Laffer, Foundations of Supply-side Economics: Theory and Evidence,

Academie, N. York, 1983.319 P. G. Roberts, op. cit., str. 26-28.

263


pojedine rashode putem kreiranja novca. Pošto smanjivanje poreskih stopa vodi porastu prihoda jedino kada su poreske stope izuzetno visoke, pristalice Lafferove krive plediraju na poresku reformu, koja povlači smanjenje najvećih marginalnih poreskih stopa na prihod (Wanniski i Laffer),320 da bi se državna intervencija u poslovanju privatnih tržišta pojavila na najefikasniji način.

U slučaju poreza na dohodak u inflatornim uslovima uobičajeno je konstastovati da rastu nominalni prihodi, kao generalna tendencija, više nego proporcionalno usled progresivne nominalne strukture najvećeg dela prihoda od poreza. Lafferov efekat ne bi doneo promenu prihoda idući za marginalnim poreskim promenama, jer zanačaj interakcije inflacije i poreskog sistema zavisi od raspodele prihoda. A, ukoliko nedostaju podaci o raspodeli prihoda, bolje je pretpostaviti da se prihodi raspodeljuju u vidu Paretoovog modela distrubicije.321

F ww

ww w( ) = −

≥ >−

1 0*

*

α

gde su: F - zbir raspodela, w nivo prihoda, w* - najniža vrednost w - za koju je raspodela bitna. Paretova distribucija ne reprezentuje celokupnu raspodelu prihoda nego samo raspodelu zarada, jer se cela raspodela promenila pod dejstvom inflacije. No, ako raspodela nije ujednačena, dolazi do tendencije da se broj poreskih obveznika u svakoj skali nominalnog prihoda povećava po bržoj stopi nego što iznosi stopa inflacije. A da bi se usavršio ovaj iskaz, Atkinson. Lydall i Ebrill daju altemativni način merenja efekta inflacije koji se sastoji u konstantnoj raspodeli i smanjenju vrednosti nominalnog prihoda. Elastičnost broja poreskih obveznika u odnosu na bilo koji dati nivo prihoda, koji ne pogada stopa inflacije, jeste, po njima, ista kao elastičnost bilo kog nivoa prihoda (npr. (wl) prema smanjenju u nivou prihoda (npr. W2) tako da zbir iznosi:322

A w w w( ) = ⋅ −*α α

odakle je

w

A

dA

dW⋅ = −α

Ako je sada α = 2,5, porast stope inflacije od 10% će izazvati porast od 25% u broju poreskih obveznika. Važnost ovog rezultata je da za dati poreski sistem, alfa (α) predstavlja elastičnost prihoda od poreza (Ebrill). Po Huttonu i Lambertu323 a predstavlja, podjednako, elastičnost i broja poreskih obveznika i poreskog prihoda u odnosu na ujednačene poraste nominalnog prihoda za datu poresku strukturu.324 A da bi ovo dokazao, Ebrill definiše Y kao ukupan prihod, R

320 V. A. Canto, D. H. Joines i A. B. Laffer, op. cit., str. 36-42. i J. I. Wanniski, op. cit., str. 71-75.321 L. P. Ebrill, op. cit., str. 7.322 Ibidem str. 7.323 J. P. Hutton i P. J. Lambert, Income Tax Progressivitv and Revenue Growth, Economics Letters, Vol. 3.

1979., str. 377-380.324 Ibidem, str. 8.

264

Fiskalna strategija

(Y) kao ukupni poreski prihod.325 Samim tim, i definicija poreske elastičnosti je data preko n = Y.R’. (Y)/R(Y). Ako je t(W) naplativ porez na nivo prihoda W (za 0 < W < ∞) i f(W) frekvencija veličine prihoda za populacioni nivo R, onda se elastičnost izražava u sledećoj formi.

n

wt w f w dw

t w f w dw

=′ ( ) ( )

( ) ( )

∞

∞

∫

∫0

0

sa zamenom, u Paterovoj raspodeli novi izraz elastičnosti glasi:

n

wt w w dw

t w w w dw

t w w dw

t w

w

w

w=′ ( )

( )=

′ ( )

(

− −∞

− −∞

−∞

∫

∫

∫α

α

α

α α

α*

*

*

*

*

1

1 )) − −∞

∫ w dww

α 1

*

Odatle je n = α, što, takođe, predstavlja elastičnost poreskih obveznika. I, ovde, za vrednost α = 2,5, povećanje stope inflacije za 10% donosiće 25% povećanje poreskog prihoda. Vrednost a, pošto je određena putem raspodele prihoda bazirane na unakrsnim podacima, odražava odluke radnika u odgovoru na datu poresku strukturu326 Na vrednost a, pod pretpostavkom da sve individue imaju iste preferencije u odnosu na rad dokolica, sadrži nepodsticajne efekte da se individualni poreski obveznici suoče sa kretanjem ka višim poreskim zaradama u odgovoru na nominalna povećanja dohotka. Stoga, analizu treba modifikovati tako da se promeni poreska struktura i smanje najviše marginalne poreske stope. A da bi se prilagođavanje datog sniženja obavilo valja a prikazati kao elastičnost poreske osnovice. Rezultat promene u poreskoj osnovici sa prosečnim promenama poreskih stopa sada može da se upotrebi da se izračuna približna promena u poreskom prihodu.327 U krajnjoj instanci, na taj način može da se proceni hipoteza Lafferove krive.

325 Embrill. op. cit.. str. 8.326 A. Gupta, Impact of the Personal Income Tax, National Institute of Public Finance and Policy, N.

Delhi, 1978, i T. J. Hailstones (Ed.), Viewpoints on Supply-Side Economis. Reston Publishing Co., Reston. 1982.

327 G. H. Mackenzie, The Macroeconomic Supply of Tax Rate Changes, Intemational Monetary Fund, Washington, 1982. i O. Kwon, Taxes, Tax Revenues, and the Laffer Curve for a Developing country Like Korea, International Tax Joumal, Vol. 10, 1984., str. 269-278.

265

10. FISKALNI EFEKTI NA SPOLJNOTRGOVINSKI I PLATNI BILANS: EKSTERNI EKVILIBRIJUM

Terorijski posmatrano, fiskalni prihodi i javni rashodi u okviru ekonomske budžetske strategije upotrebljavaju se za podržavanje spoljno-ekonomske i finansiiske ravnoteže ili za otklanjanje dezekvilibrijuma spoljnotrgovinskog i platnog bilansa.328

U projekciji uvoza roba i usluga fiskaliteti imaju za funkciju zaštitu domaće privrede od inostrane konkurencije, komprimiranje domaćih cena, sprečavanje uvoza inflacije i podržavanja ravnoteže spoljnotrgovinskog bilansa. Povećanjem stope poreza na promet i carina podiže se nivo cena uvezenih dobara i usluga sa obeshrabrivanjem tražnje za uvozom i relaksiranjem pritisaka spoljne konkurencije.329 U cilju komprimiranje cena na unutrašnjem tržištu fiskalno opterećenje se, po pravilu, redukuje. Pod pritiskom spoljne konkurencije zaustavlja se ritam cena, sprečavaju se sektorske disproporcionalnosti, razbijaju monopolske pozicije proizvođača i štiti konzumpcija izvesnih potrošnih dobara. Detaksiranjem uvoza opreme i reprodukcionog materijala, podstiče se razvoj nedovoljno razvijenih područja. Fiskalnim bonifikacijama i koncesijama uvoza deficitarnih proizvoda osigurava se normalno funkcionisanje proizvodnih punktova nacionalne privrede.

Sa uključivanjem finansijskih transakcija upotpunjavaju se fiskalni efekti na platni bilans. Fiskalnim koncesijama privlači se inostrani kapital, pri čemu se reinvestirana dobit uvezenog kapitala u potpunosti oslobađa fiskalnih udara. Kretanje kapitala u sklopu međunarodnih finansijskih transakcija uslovljeno je razlikama u nacionalnim kamatnim stopama. A sa uključivanjem beneficija po osnovu jeftinih sirovina i jeftine radne snage izvoz kapitala industrijski razvijenih zemalja postaje vrlo atraktivan. Stoga su pojedine finansijske politike reagovale uvođenjem posebnog poreskog opterećenja. Zaustavljanje oticanja kapitala sa izvezenim “doprinosom” deficitu platnog bilansa realizuje se uglavnom “porezom na izjednačavanje kamatne stope”.

Smanjenje fiskaliteta ili njihovo anuliranje prilikom izvoza roba i usluga ili reinvestiranja profita poznati su fiskalni manevri zemalja u razvoju i razvijenih zemalja u sklopu fiskalnih podsticaja. Fiskalni podsticaji, kao što su fiskalni

“degrevementsi” (za povećanje kapitala i uzajamnu pomoć), primovi za opremu, beneficirane kamate, subvencioniranje uvoza kapitala, izvozni primovi i refakcije za podsticanje izvoza, kao i penalizacije uvoza i prelemovani i dr. u funkciji dekuražiranja uvozne supstance reprezentuju fiskalne manevre uravnotežavanja spoljnotrgovinskog bilansa.

Uklapanje u međunarodnu podelu rada implicira i podržavanje izvozne privrede budžetskim mehanizmima. Fiskalne redukcije, olakšice i oslobođenja 328 F. Alpandry, Caurs d’analoisyis macroeconomique, Econimica, Paris, 1976, str. 37-41, O. Eckstein,

Public Finance, Prentice - Hal. Englewood Cliffs. 1976, str. 3-21 i 110-115.329 U funkciji zaštite domaće privrede od inostrane konkurencije finansijske politike obično se služe

porezom na promet, carinama, uvoznim taksama, prelevmanima i dr. protektivnim merama.

266

Fiskalna strategija

u funkciji su podizanja konkurentnosti domaćih roba i usluga na inostranim tržištima. Oslobađanjem izvoza od poreza na promet (i carina)330 i refundiranfjem plaćenog poreza na promet podiže se nivo spoljnoekonomskih transakcija i devizni priliv u “konkurenciji” sa porastom produktivnosti rada, adekvatnom politikom cena, politikom deviznih kurseva, politikom selektivnog kreditiranja i dr. instrumentima spoljnotrgovinske politike. Fiskalnim dedukcijama pri oporezivanju dohotka izvoznika sa namenskim usmeravanjem podstiče se razvoj privrede sa dugoročnim projekcijama izvozne ponude. lzvornim primovima i supsidijama iz budžeta u funkciji kompenziranja razlika između domaćih i svetskih cena stiče se reproduktivna sposobnost izvoznika od razmenskih rizika. No, od ovih pravila fiskalne detaksacije i finansijskih potpora izuzeti su proizvodi od posebnog društvenog interesa i deficitarni proizvodi, koji se relativno visoko fiskalno opterećuju.

Pored izvozne i uvozne projekcije roba i usluga, fiskalna dejstva na platni bilans (na njegove pozicije: deficit, suficit i ravnoteža) mogu se posmatrati i sa aspekta uvoza stranog kapitala i izvoza domaćeg kapitala.

Uvoz stranog kapitala naročito je karakterističan za savremeni nerazvijeni svet. Naime, nerazvijene zemlje zbog nedovoljnog akumulativnog potencijala upućene su na zemlje izvoznice kapitala, uglavnom, visokorazvijene zemlje kapitalističkog lagera. Zemlje u razvoju da bi došle do dopunskog investicionog potencijala uvoze stranu akumulaciju posredstvom fiskalnih beneficija i olakšica. Fiskalne koncesije, u tom smislu, odnose se na diskriminatorsko oporezivanje putem niskih proporcionalnih poreskih stopa ili potpunog poreskog oslobađanja. Uvezeni strani kapital može se,dakle, potpuno osloboditi od fiskalnih udara ili pak opteretiti se vrlo malim fiskalnim teretom.

Ovako privučeni inostrani kapital u zemljama “trećeg sveta” podržavan je od strane fiskalne politike. Naime, realizovani profit od uvezene akumulacije dopunski se može stimulisati fiskalnim instrumentima ako se reinvestirani deo profita osiobodi fiskalnog zahvatanja u potpunosti ili delimično, što zavisi od visine reinvestiranog profita i od konkretnih uslova uvoza kapitala i konkretnih fiskalnih beneficija.

Uvoz stranog kapitala inspirisan je razvojnim motivima nacionalnih ekonomija zemalja u razvoju. Niski koeficijent akumulativne sposobnosti i nediversifikovana privredna struktura u uslovima jeftine radne snage i sirovinskog bogatstva osnovni su razlozi za pribegavanje privlačenja inostrane akumulacije uz fiskalne koncesije. Uvećanje investicionog potencijala posredstvom instrumenata fiskalne politike i njegovo selektivno kanalisanje u propulzivne proizvodne sektore multiplikatorski treba da se efektuira na razvoj proizvodnih snaga. Jer, angažovanje inostranog kapitala u bazne sektore i tehničku modernizaciju poljoprivrednog sektora ima za cilj razvijanje monokulturnog obruča privrede i obezbeđenje novih izvora domaće akumulacije. Ove napore tekuće ekonomske politike, fiskalna politika treba da potpomogne rekonstrukcijom poreskog sistema u smislu integralnijeg korišćenja poreza na dohodak i poreza na promet u realizaciji

330 No, carine su funkcionalno inkorporirane u instrumentarijumu GATT-a za otklanjanje diskriminacije i harmonizovanje carinskog opterećenja.

267


interne i eksterne ravnoteže. Stimulisanjem izvoza poljoprivrednih proizvoda posredstvom detaksacije mogu se obezbediti dopunska finansijska sredstva za osnovu deviznog priliva. Sa uvećanim deviznim skokovima državi se omogućava da vodi sektorsku politiku investiranja i plasiranja akumulacije shodno intencijama i izborima vladine ekonomske politike.

Pored toga, zemlje u razvoju stvaraju akumulacione, odnosno investicione fondove fiskalnim putem, tj. metodom fiskalnog alimentiranja. Naime, s obzirom da su privrede ovih zemalja uglavnom monokulturnog tipa, to one u periodu velike konjunkture dolaze do značajnog izvoza dotičnih proizvoda. Zbog takve situacije dolazi do pojave rasta cena i deviznih prihoda. U takvim slučajevima, fiskalna politika može da uvede uvećano oporezivanje na takve prihode iz kojih bi se formirali fondovi za investicije ako se smatra da nad gornjim prihodima “lebde ekonomska neizvesnost u pogledu njihove privredne upotrebe”.331

Navedena fiskalna stimulacija akumulacije i investicija služe kao osnova odakle se izvode razni efekti u domenu zaposlenosti, stabilnosti cena, proizvodnje, platnog bilansa, itd.

Međutim, pored navedenih dejstava sistema preko svog prihodnog dela, država može uticati na makroekonomske agregate i putem budžetskih rashoda, inostranih kredita i pomoći, i monetarne emisije. Budžetski deficit je u ovakvim uslovima posledica politike investiranja kapitalnog opremanja proizvodnogsektora i finansiranja tehnoloških inovacija. Usled nedostatka fiskalnih prihoda i štednje, s jedne strane, i eksploatatorskog prodora stranog kapitala i nedovoljne finansijske pomoći. iz inostranstva, s druge strane, vlade nerazvijenih zemalja pribegavaju forsiranoj štednji posredstvom inflacije radi alimentiranja budžetskih deficita. Ovaj model finansiranja privrednog razvoja preko emisionog instituta obrazlagan je činjenicom da će tako kreirana inflacija biti blokirana rastom robnih fondova. Po tome, dakle, inflacija služi kao motorno ulje za pogon ekonomske mašine. Pod kontrolom, umerenim doziranjem i u kratkom roku monetarni rast biće kontrabalansiran robnim pokrićem.

Delovanju fiskalne politike na platni bilans možemo pridružiti i delovanje monetarne politike. Obe ove politike, kao delovi finansijske celine, imaju različito dejstvo, odnosno sasvim različito utiču na kreiranfje kapitala u platnom bilansu. Monetarna politika se koristi za uspostavljanje eksterne ravnoteže, a fiskalna politika za održavanje domaće (interne) ravnoteže. Po Mundelu potrebno je uvideti razliku u dejstvima ovih politika. Po dejstvima na platni bilans, ovi instrumenti ekonomske politike se razlikuju. Jer, sva prekoračenja ekspanzije globalne tražnje pogoršavaju platno-bilansne pozicije.

Ako se ekspanzija postiže fiskalnim rasterećenjem, kamatna stopa se povećava, a kada je posredi monetarna ekspanzija, ona se snižava, tako da ove dve politike sasvim različito utiču na kretanje kapitala u platnom bilansu.332 Monetarna politika se koristi za uspostavljanje eksterne ravnoteže, a fiskalna politika za održavanje domaće ravnoteže, Što predstavlja, po Mundelu,333 vezivanje 331 Dr Aleksandar Perić, Finansijska teorija i poltika, Beograd 1971, strana 213.332 O. Kovač. Spoljnoekonomska ravnoteža i platnobilansna politika Jugoslavije, Socijalizam 3/1971.333 R. Mundell, Intemational Economics, The Macmillan Company, New York 1968. str. 235. w Ibidem,

str. 235.

268

Fiskalna strategija

instrumenata koji osrvaruju najjača dejstva za ciljeve ekonomske politike. Efektivna tražnja se može regulisati fiskalnom politikom (politikom budžetskog suficita ili deficita), a eksterna ravnoteža monetarnom politikom (kamatnom stopom) samo pod pretpostavkom da su tražnja za izvozom i ekonomska politika zemalja egzogeno određeni, da se trgovinski bilans pogoršava pri povećanju efektivne domaće tražnje i da su međunarodna kretanja kapitala motivisana razlikama u kamatnim stopama. To je Mundel interpretirao u obliku sheme.334 Kriva FF predstavlja eksternu ravnotežu, tj. ravnotežni odnos kamatnih stopa (r) i budžetskih viškova (B). Domaću ravnotežu predstavlja kriva DD.

monetarno-Fiskalna politika u procesu

Ako se privreda nalazi u položaju pune zaposlenosti i deficita (W), monetar-na politika treba, radi uravnoteženja platnog bilansa, da povisi kamatnu stopu do tačke H. Usled restriktivne kreditne politike smanjenje stepena zaposlenosti u ovoj situaciji može se sprečiti smanjenjem budžetskog suficita ili povećanjem budžetskog deficita. U tački (N) ponovo stoji domaća ravnoteža, ali uz deficit platnog bilansa, s tim što je deficit u tački (N) manji nego u početnom položaju (W). Sako pokretanje ove kombinacije vremenom dovodi do stabilne simultane ravnoteže (Q).

No, ovaj recept za održavanje eksteme i inteme ravnoteže nije u stvarnosti jednostavan i da je, stoga, pored ovoga, potrebno simultano reagovanje svih međusobno nezavisnih instrumenata ekonomske politike, s obzirom da se domaća ravnoteža izražava kao puna zaposlenost uz stabilnost cena, a ekstema ravnoteža kao ravnoteža platnog bilansa u fiskalni devizni kurs.

Kombinovana primena monetame i fiskalne politike uravnotežavanja platnog bilansa efikasnija je u razvijenim tržišnim privredama u kojima međunarodne finansijske transakcije igraju vrlo istaknuta ulogu, s obzirom da je kretanje kapitaia uslovljeno razlikama u nacionalnim kamatnim stopama. Medutim, obe ove politike su korektivne i kratkoročne. Stoga je potrebno za adekvatnu dugoročnu platnobilansnu politiku izvršiti realokaciju resursa kako bi platni bilans bio dugoročno uravnotežen; zatim, potrebno je poznavanje povezanosti domaćih i spoljnih transakcija i, najzad, potrebno je poznavanje razvojnih mogućnosti i stnikturalnih karakteristika nacionalne privrede.334 Ibidem, str. 235

269


Prema tome, možemo zaključiti da se pored fiskalne politike (instrumentima fiskalnih prihoda i budžetskih rashoda) u realizaciji eksterne ravnoteže treba koristiti i monetama politika (instrument kamatne stope). No, i to nije dovoljno. Ravnoteža platnog bilansa može se ostvariti u sadejstvu svih ostalih parcijalnih politika ekonomske politike: monetame i fiskalne politike, politike investicija, politike dohotka, spoljnotrgovinske politike i dr.

Medutim prihodni i rashodni mehanizmi budžetskog finansiranja, u pravilu su, kratkoročnog i korektivnog karaktera. Stoga se fundamentalna rešenja ne nalaze u domenu poraza, carina, uvoznih taksa, prelevmana, refakcija i supsidija, već u prealokaciji privrednih resursa, diversifikaciji privredne strukture, proizvodne nomenklature, supstituciji uvozne zavisnosti, podizanju radnog produktiviteta, efikasnom iskorišćavanju proizvodnih kapaciteta racionalnoj distribuciji i alokaciji investicionih resursa, adekvatnom korišćenju komparativnih prednosti, itd.

U tom kontekstu posebno se valorizuju teorijska preispitivanja odnosa deficitamog finansiranja i ekstemog ekvilibrijuma via porasta interne akumulacije i programiranih investicija. Teorijska žongliranja polaze od fiskalnog modela, monetamog modela i modela javnog zaduživanja. Medutim, fiskalni modeli izbacuju na površinu problem rasta fiskalne presije ekonomskog kapaciteta u funkciji rasta fiskalne mase. Nekompatibilan rast fiskalnog kapaciteta i fiskalnog opterećenja dovodi u pitanje obezbedenje fiskalnog randmana za alimentiranje multipliciranih i permanentno rastućih javnih funkcija. Konfrontirajući efektivne potrebe (tj. volumen budžetske potrošnje) i efektivne resurse (tj. fiskalni potencijal) indukovanu diskrepancu zemlje u razvoju kontrabalansiraju monetamim kreacijama, sa pritiskom na cene, čija eksplozija indukuje neekonomsku alokaciju resursa, sektorske disproporcionalnosti i ekonomske distorzije u uslovima privređivanja i tržišnoj konkurenciji. Monetarni model koncentracije akumulacije, uključujući i selektivne kredite, beneficirane uslove kreditiranja, konverziju kratkoročnih kredita u dugoročne kredite, ustupanja dela kreditnog potencijala na trajno korišćenje preduzećima, deficitarno finansiranje investicija i dr. komplementarno deluje jedino u uslovima neiskorišćenih kapaciteta i nezaposlenosti, i to uz fino doziranje, kontrolu i na kratki rok. Konačno javno zaduživanje u funkciji alimentiranja budžetskog deficita koji je rezultat pojačane državne ekonomske intervencije na internom i eksternom planu. No, nagli porast zaduživanja i porast troškova otplate dugova povlači ili eskalaciju fiskalne presije ili hronični platnobilansni deficit, što niski dohodak i niska stopa rasta ne mogu da izdrže. Rešenja se ponovo nalaze ili u novom pozajmljivanju ili u eskalaciji monetarnog rasta, time je inflatorna karta permanentno u igri, a interni i eksterni ekvilibrijum je žrtvovan finansijskom politikom privrednog razvoja. Volumen prihoda od izvoza primarnih proizvoda ne osigurava stimulisanje izvoza sekundarnih proizvoda, otplatu dugova, uvoz tehnologije i sanaciju deficita platnog bilansa. Visoka nepokrivenost uvoza izvozorn otvara proces retransfera domaće akumulacije u inostranstvu i nemogućnost proširivanja proizvodnih kapaciteta sa involvirajućom stopom rasta nezaposlenosti. Stoga, u uslovima destabilizirajućeg nivoa cena izvoznog sadržaja, nerealnog deviznog kursa (koji involvira platnobilansni deficit), dezameliorisanih ekonomskih odnosa, problem finansiranja deficita platnog bilansa ne završava se spoljnim zaduživanjem. Strategija sutrašnjice u sklopu reforme međunarodnog

270

Fiskalna strategija

ekonomskog i finansijskog poretka implicira eliminaciju insuficijentnog privrednog rasta, konjunkture infleksije i ekonomsku subordinaciju zemalja u razvoju. U legitimnog aspiraciji za globalnu preraspodelu bogatstva, borbi za ekonomski suverenitet nad nacionalnim resursima i ekvivalentnu međunarodnu razmenu, rešenja se naziru u dugoročnom projektovanju akumulacionog gepa uz plansko koreliranje internih i eksternih resursa, u programirano zaduživanje u korelaciji sa realnim outputom i deviznim prilivom, a ne u simplificiranim pristupima deficitarnom finansiranju monetarnim i zajmnovnim resursima. Posebno u kontekstu zaduživanja akcenat se stavlja na kapacitet ZUR-a da refinansiraju dugove, na kompatibilan odnos primljenih i otplaćenih dugova i na odnos cene uvezenog kapitala i neto prinosa od uvezenog i plasiranog kapitala. Kapacitet otplate dugova predodreden je mogućnostima zemlje da pozajmljeni kapital upotrebi u produktivne svrhe i da deo dodatne proizvodnje transferiše u devizne prihode za otplatu dugova, sa eliminisanjem politike pozajmljivanja resursa bez obzira na njihovu cenu i restituisanja likvidnog potencijala bez obzira na uslove međunarodnog zaduživanja. lstovremeno, akcenat se stavlja na vezivanje internih transfera za tekuće transakcije, za refinansiranje izvoza iz ZUR-a i uvoza iz RlZ-a i na predestinaciju zajmova na korist računa kapitalnih transakcija u funkciji novih investicija i refinansiranje dugova, sa potkopavanjem temelja reprogramiranja i otpisivanja dugova u okviru teorije osiromašenja i revalorizacijom teorije oslanjanja na sopstvene snage. Konačno, tzv. kompenzatorsko finansiranje (sa ulogom apsorbatora gubitaka izvoznicima sirovina i amelioracije razmenskih odnosa kompenzatorskom šemom finansiranja), funkcionalno finansiranje (sa reafirmacijom programirane alokacije resursa zajednički opredeljenim prioritetima sektorskog razvoja) i kofinansiranje (za valorizacijom koprodukcionog modela razvoja relativno homogeniranih regionalnih i subregionalnih ekonomija) idu u prilog eliminisanja deficitarnog finansiranja u funkciji uspostavljanja eksternog ekvilibrijuma.

10.1. Fiskaliteti i spoljnotrgovinska razmena: rekonsideracije

Fiskaliteti u današnjem svetu reprezentuju značajan element determinisanja spoljnoekonomskih i trgovinskih odnosa među zemljama na planu podsticanja ili dekuražiranja izvoza i uvoza roba, usluga i kapitala. Pitanje efekata fiskaliteta na cene proizvoda je centralno, pošto se različita fiskalna opterećenja na dugi rok reflektuju na stopu razmene (iako teorija pariteta kupovnih snaga smatra da su diferencije u troškovima proizvodnje rekompenzirane varijacijama stope razmene).335 Poznato je da izvestan broj poreza uvećavaju cene proizvoda, (socijalne kotizacije, TVA, porez na dobit preduzeća). Korektivni mehanizmi kompenziranja različitih fiskalnih tereta distanciraju princip zemlje destinacije (po kome eksportni proizvodi ne podnose indirektne poreze zemlje porekla već zemlje destinacije) i princip zemlje porekla (eksportni proizvodi podnose terete indirektnih poreza). Zemlja u čijoj fiskalnoj strukturi dominiraju indirektni porezi favorizuje

335 M. Guillaume, Fiscalite intemationale des entreprises, Revue d’Economie politique, mart-april 1968. i L. Reboud, Svstemes fiscaux et marche commun, Sirey, Paris, 1961.

271


svoja eksportna preduzeća u odnosu na zemlje u čijoj strukturi dominiraju direktni porezi. Sa degresivnom amortizacijom, koja smanjuje troškove upotrebe kapitala i olakšava samofinansiranje, favorizujući efekte TVA, na investicije i ekonomsku aktivnost su izraženiji. Usled toga su iSAD tokom 1970. god. pokrenule postupak ramplasiranja dela poreza na dobit preduzeća porezom na dodajnu vrednost u skladu sa pravilima GATT-a i mogućnostima dedukcije TVA iz cena eksportnih proizvoda radi povećanja konkurencije na svetskim tržištima roba i usluga. Delimična supstitucija poreza na dohodak preduzeća porezom na dodajnu vrednost, potencijalno može da reducira cene proizvoda smanjenjem troškova proizvodnje. No, i pored toga, nivo cena neće biti modifikovan. Menjaju se samo eksportne i importne cene. Naime, izvozne cene se smanjuju, dok se uzvozne cene povećavaju. Međutim, ukoliko delimično smanjenje poreza iz dohotka preduzeća ne smanjuje cene proizvoda utoliko uvođenje ili povećanje TVA dovodi do povećanja nivoa cena.

Samim tim, eksportne cene, po pravilu, ostaju nepromenjene, dok se uvozne cene povećavaju336 Konačno novouvedeni TVA smanjuje troškove upotrebe kapitala i povećava rast stope anticipiranog randmana i podstiče investicije u inostranstvo, u skladu sa sračunatim efektima na tokove kretanja međunarodnog kapitala.

U domenu inostranog investiranja fiskaliteti preduzeća igraju relativno značajnu ulogu u zavisnosti od fiskalnih režima i fiskalnog tretmana dohotka od investiranja.337 U praksi se obično distanciraju princip fiskalne neutralnosti za eksportne kapitale (po kome se svi dohoci od investicija za investitore iz date zemlje oporezuju na isti način, ma koje mesto bilo investitora) i princip fiskalne neutralnosti za importne kapitale (po kome se svi dohoci od investiranja u datoj zemlji oporezuju po istoj stopi koja važi za rezidenta investitora). U brojnim zemljama (SAD, Japan, Z. Nemačka, Švedska, V. Britanija) inostrane dobiti su oporezive kao dobiti nacionalnih preduzeća, s tim što je plaćanje poreza vezano za reparticiju interesa i dividendi po odbitku tzv. le credit d’impot.338 U ostalim zemljama OECD reparticija investicione dobiti iz inostranstva je potpuno ili delimično izuzeta iz poreza.

Kopits je računao efektivne stope oporezivanja dohotka od američkih investicija u inostrantvu i utvrdio da stope variraju između 14,5% u Luksemburgu i 45,5% u Francuskoj, što znači da su ove stope u Z. Evropi dvostruko više u odnosu na stope u zemljama u razvoju. Lokacija filijala multinacionalnih preduzeća, po pravilu, zavisi od nivoa profita posle poreza. Preduzeće uzima u obzir stopu randmana aktive u zemlji i stopu randmana aktive u inostranstvu, pri čemu obe stope randmana zavise od diferencije stope nadnica i interesa (kamate) i od razlike izmedu stopa oporezivanja.

336 C. E. Mc Lure, Economic effects of taxing value - added, u R. A. Musgrave (Ed.), Broadbased Taxes: New Options and Sources, John Hopkins University Press, 1973.

337 J. H. Dunning (Ed.), Intemational Investment, Penguin Books, 1972; U. Delapierre i C. A. Michaelt, les implatrations entrangeres en France, Colmann-Levy, Paris, 1976.

338 G. F. Kopits, Taxation and Multinacional Firms Behaviour: A Critical Aurvey, Staff Papers, vol. 23, novembar 1976.

272

Fiskalna strategija

10.2. Platno bilansno prilagođavanje

U finansijskoj i ekonomskoj teoriji egzistiraju različti naučni pristupi o platnobilansnom prilagođavanju (adjustment) i uslovljenosti (conditionalitv) korišćenja sredstava MMF, i to:339 (1) fiskalni pristup nove kembridžke škole, (2) apsorpcioni pristup (makro koncept), (3) elasticitetni pristup (mikro koncept), (4) novi ortodoksni pristup, (5) monetarističk i pristup i (6) strukturalistički pristup.

U okviru fiskalnog pristupa opserviva se uska veza između infiacije, budžetskog deficita i platnog bilansa. U tom kontekstu, smatra se da je deficit platnog bilansa rezultat porasta budžetskog deficita. S druge strane, budžetski deficit inducira porast stope inflacije. Imperativna je, stoga, kontrola fiskalnih deficita i efikasna fiskalna politika za regulisanje tražnje.

Za razliku od fiskalnog pristupa, apsorpcioni makro pristup opservira deficit platnog bilansa kao posledicu veće potrošnje od raspoloživih materijalnih mogućnosti (apsorpcija dohotka). Devalvacija se obično uzima kao metod prilagođavanja u procesu korekcije datih odnosa između potrošnje i proizvodnje. Efekti devalvacije, u tom kontekstu, uglavnom zavise od mobilnosti faktora proizvodnje, granične sklonosti potrošnji i uvozu iako se zanemaruju efekti realokacije proizvodnih faktora.

U okviru elasticitetnog (mikro) pristupa deficit platnog bilansa posmatra se kao posledica dispariteta izmedu inostranih i domaćih cena. Istovremeno, smatra se da je devalvacija, efikasan metod korigovanja dispariteta cena i prilagođavanja, pošto se pretpostavlja da postoje slobodni proizvodni kapaciteti i diversifikovana privredna struktura. No, i pored toga, elasticitetni pristup parcijalne ravnoteže

“pridonosi” pogoršanju odnosa razmene i generiranju inflacije.Dopunjujući konvencionalnu politiku regulisanja tražnje, novi “ortodoksni

pristup” rešavanju problema platnog bilansa insistira simulatano na kratkoročnim monetamim merama i na dugoročnim merama fiskalne i trgovinske politike u smislu reduciranja javnog sektora, liberalizacije trgovine i ulaska stranog kapitala, i slobodnijeg delovanja tržišta. Ovaj pristup u procesu rešavnja problema piatnog bilansa i inflacije karakteriše usmerenost ekonomskog programa u pravcu laisser-faireovske strategije.

U okvim strukturalističkog pristupa insistira se na dugoročnijim merama usklađivanja platnog bilansa zemalja u razvoju i na formulaciji odgovarajuće kombinacije mera struktumog prilagođavanja. Strukturalistički pristup (structural approach) ili razvojni pristup, kao novija doktrina, nudi altemativni koncept kiasičnoj teoriji i MMF, pošto zemlje u razvoju karakteriše međusektorska neravnoteža u privredi i nefleksibilnosti ponude. Strukturalisti (po tzv. heterodoksnom pristupu) zagovaraju čitav paket instrumenta politike relativnih cena za skretanje agregatnih izdataka ili tražnje (devalvacija), politike selektivne ekspanzije agregatne tražnje i politike ponude radi stimulisanja poizvodnje i ulaganja u sektorima okrenutim inostranstvu. U tom kontekstu, poboljšanje platnog bilansa treba da nastane povećanjem agregatne tražnje. Samim tim, potreban je dugoročniji pristup realokaciji investicija i napuštanje restriktivnog 339 T. Killick (Ed.), The Quest for Economic Stabilization: The IMF and the Third World, London, 1984.

273


kratkoročnog ekonomskog upravljanja (što zagovara MMF). Strukturalisti zato smatraju da se treba orijentisati na politiku stimulisanja mera na strani agregatne i sektorske ponude i upravljanja ponudom. U osnovi, radi se o mikroekonomskoj politici, sektorskoj ponudi i dinamiziranju proizvodnje.

Konačno, monetaristički pristup (monetary approach) platnom biiansu po recepturi MMF reprezentuje teorijsko-analitičke fundamente makroekonomske politike u kombinaciji sa uslovljenim korišćenjem resursa MMF. U osnovi ove koncepcije leži kratkoročni (palijativni) karakter prilagođavanja i restriktivni kurs monetarne i fiskalne politike. U tom sklopu, platni bilans se opservira kao monetami fenomen (ex ante višak ponude novca). Zato se insistira na usklađivanju ponude i tražnje novca za ostvarivanje ravnoteže platnog bilansa. U monetarističkom pristupu, deficit platnog bilansa rezultat je nesklada između apsorpcije (potrošnje): dohotka, koji je rezultat raskoraka između ponude i tražnje novca. Sam proces prilagođavanja postaje automatski. Impulsi dolaze od strane devalvacije i smanjenja kupovne moći nadnica, što indukuje rast izvoza, priliv deviza i suficit platnog bilansa. Pošto MMF smatra da je poreklo neravnoteže u neusklađenosti relativnih cena i troškova i/ili prekomemom trošenju u privredi (usled viška ponude, novca), to monetaristički model inkorporira društveni proizvod, potrošnju, investicije, budžetski deficit, novčanu masu, bankarski kredit, uvoz, izvoz, neto priliv kapitala, promene neto devizne aktive, kamatnu stopu i devizni kurs, kao ključne ekonomske varijabile. Zato i MMF zagovara da je slobodni tržišni mehanizam najefikasniji mehanizam za realokaciju resursa u smislu povećanja proizvodnje za izvoz uz pomoć mera politike relativnih troškova i cena (devalvacija, liberalizacija cena i devizne i trgovinske kontrole, limitiranje zarada) i politike kontrakcije agregatne tražnje (instmmenata monetarne i fiskalne politike).

Za zemlje u razvoju, međutim, monetristički tip prilagođavanja po recepturi MMF praktično znači suspenziju dugoročnih programa razvoja iz razloga što bazira na korekciji kratkoročnih poremećaja spoljne ravnoteže i konceptu cikličnih platnobilansnih neravnoteža. Uz to, devalvacija valute, kao metod prilagođavanja i korekcije fundamentalne neravnoteže platnog bilansa, je, isto tako, neprihvatljiva solucija za zemlje u razvoju iz razloga što su cene neelastične i što pad izvoznih cena pogoršava odnose razmene. Zato devalvacija u zemljama u razvoju ne dovodi do realokacije resursa koji reduciraju deficit u spoljnotrgovinskom bilansu. Devalvacija -po strukturaiistima - uzrokuje inicijalni rast u relativnim cenama robe, koja se razmenjuje i deluje kao opšta politika skretanja tražnje ka izvozu i supstituciji uvoza. Ona, zapravo, generira inflaciju. Stoga, politika MMF treba da razmotri mogućnost direktnih podsticaja ponude i produktivnog investiranja u sklopu strategije prilagođavanja koja se orijentiše na privredni rast. Po strukturalistima, MMF bi trebalo da odbaci ortodoksne mere devalvacije i preoštrih monetarnih i fiskalnih restrikcija i da se orijentiše na politiku selektivne ekspanzije tražnje i na strategiju privrednog rasta. U osnovi, radi se o strategiji “prilagođavanje sa rastom” i postizanju ravnoteže platnog bilansa na višem nivou privrednog rasta, uz minimiziranje konflikta između ciljeva stabilizacije, privrednog rasta i društvenog blagostanja.

274

Fiskalna strategija

Prestruktuiranje, kao što je poznato, može biti kreativno i adaptivno. Kreativno prilagođavanje je usmereno ka poboljšanju konkurentske pozicije u budućnosti; dok je adaptivno prilagođavanje u srvari defanzivno prilagođavanje. U 60-tim godinama strukturno prilagođavanje vezivalo se za nova ulaganja u opremu i građevine, tj. u fiksne fondove, odnosno u hardware. To je, u stvari, investiciono ekspanzivni model. Prestruktuiranje strukturno u 80-im godinama se pak vezuje za poboljšanje kvaliteta i smanjenje troškova, tj. za ulaganja u software. To je, u stvari troškovno efikasan model. Međunarodni monetami fond i Svetska banka za sada oba pristupa ne praktikuju.

10.3. Odgovori fiskalne politike na eksterne šokove

Teorijski model odgovora fiskalne politike na eksterne šokove detaljno su opisali Sachs i Kharas, obuhvatanjem analize javnih rashoda (tekućih i kapitalnih) i stohastičkog sistema u kome se analizuje optimalna reakcija na povremene i stalne spoljne udare.340 Sach privredu opisuje sledećom gmpom jednačina:

1. Proizvodna funkcija:

Q F K e v v v t

e

t t t t t t

t t t t

= ( ) + + = +

= + +−

− −

; 1

1 2

ε

µ µ µ

gde je Q - ukupna proizvodnja, Kt - zaliha kapitala (stok) - ako je F(.) homogena funkcija prvog stepena (sve varijabile mogu se izraziti u obliku per capita), t, t, vt

-povremeni i stalni stohastički šokovi u poslednja tri perioda.2. Funkcija agregatne potrošnje:

C s T Q Gt t t= −( ) −( ) +1 1 τ

gde je (1 - s) (1 - τT) Qt - privatna potrošnja, Gt - javna potrošnja, t - poreska stopa na output, s - prosečna sklonost ka očuvanju agregatnog outputa.

3. Funkcija agregatnih investicija:

I s t Q It t tg= −( ) +1 τ

gde su S (1 - Tt) Qt - privatne investicije (identične privatnoj štednji) i Itg - javne

investicije.Ovde se pretpostavlja da je tržište uravnoteženo, da deo agregatnog

outputa, koji nije automatski potrošen, ide na akumulaciju kapitala i da potrošnja nije restriktivna. Stoga, zakoni ekonomskih tokova mogu ukratko da se izlože u jednačini akumulacije kapitala: Kt + 1 = Kt (1 - d) + It, gde d predstavlja stopu

340 J. Sachs, Theoretical Issues in International Borrowing, NBER Working Paper, N 1189, 1983 i H. Kharas, An Structural Change and Debt Servicing Capacity, World Bank, Domestic Finance Studies, vol. 74., 1981.

275


depresijacije, koja se dobija pomoću konsolidovanog budžetskog deficita i tekućeg računa platnog bilansa:341

G It Q D r Dt g t t t t+ = + − +( ) −τ 1 1

gde su: Dt - nepodmiren deo javnog duga, r - realna kamatna stopa na međunarodnom tržištu kapitaia (nominalna kamatna stopa deflacionirana deflatorom domaćeg društvenog proizvoda. Pošto su privatne uštede jednake privatnim investicijama, a tekući platnobilansni deficit jednak je budžetskom deficitu javnog sektora.342

Tabellini u prezentiranim jednačinama, po pravilu, uključuje stohastičke šokove kako u proizvodnoj funkciji tako i u varijabiiama javnih rashoda, bez obzira što šokovi dodatno pogađaju agregatni output Qt i što ne pogađaju marginalnu produktivnost kapitala F (kt). Istovremeno, ovde se pretpostavlja da je prosečna stopa rasta javnog eksternog duga u realnom izrazu manja od realne kamatne stope (jer se polazi od toga da viada ne može da podrži “Ponzišeme” u vezi spoijnog duga): lim N-oo (1 + r)*n Dt + N = 0. Realna visina duga u vremenu t je manja ili jednaka sadašnjoj diskontnoj vrednosti celog budućeg akumuliranog duga po odbitku kamatnih plaćanja:

D r Q G It

k

t k t k t k t kg

k

≤ +( ) − −( )−+ + + +

=

∞

∑ 10

τ

Ova jednačina pretpostavlja intertemporalnu konzistentnost između stoka duga, koji nije otplaćen (a na koji treba da se plati kamata), i sadašnje vrednosti celokupnih budućih budžetskih suficita (ili deficita) po odbitku kamatnih plaćanja (Barro, Buiter, King i Plosser).343

Pri tome, ovde se ne polazi od toga da će nivo nepodmirenog javnog duga biti konačno vraćen nego samo od toga da država, u toku dužeg perioda, neće moći da isplati kamatu na svoj dug preko uzimanja novih zajmova. Fiskalni autoriteti biraju program Tt, It, Gt, Itg i Dt, koji podleže ograničenjima, ali i dodatnim zahtevima: Gt < G <0; gde je G egzogena vrednost koja zavisi od političkih pritisaka. U krajnjoj instanci, ciljevi fiskalnih organa sumiraju se u obliku sledeće funkcije:344

V E u C kt t

k

t T kk

= +( ) +( ) − −( )

< < >

−+

=

∞

∑max

,

1

0 1 0

2

0

δ α τ τ

δ α

341 G. Tabellini, Fiscal Policy response to the External Shocks of 1979 in Selected Developing Countries: Theory and Facts, Intemational Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Washineton, decembar 1985, st. 4.

342 D. McDonald, Debt Capacity and Developing Country Borrowing: A. Survey of the Literature, Staff Papers, septembar 1982.

343 R. Barro, On the Determinants of Public Debt, Joumal of Political Economy, Vol. 87, 1979., W. Buiter, The theory of Optimum Deficits and Debt, NBER Working Paper, N 1232, 1983., i R. King i C. Plosser, Money, Deficits and Inflation, MMF, Washington, decembar 1984.

344 G. Tabellini, op. cit., st. 5.

276

Fiskalna strategija

gde su: Et - operator očekivanja, ε - stopa vremenskog diskonta, μ(.) - funkcija korisnosti. U jednačini, prvi izraz u zagradi pokazuje da država rešava problem životnog standarda, odnosno nivo potrošnje (prihvatne i javne), polazeći od toga da su privatna i javna potrošnja savršeni supstituti. Drugi izraz u zagradi pokazuje, pak da je “skup” izbor poreske stope koja se razlikuje od željene stope, pošto se polazi od hipoteze da bi poreske stope mogle biti ujednačene vremenom da bi se minimizirali troškovi prekomernog tereta (Barro).345 Vrednost je povezana sa ograničenjem u državnom budžetu, i menja se, po pravilu, čim privredu zahvati trajniji šok.

No, u teoriji i praksi, egzistira i solucija u kojoj ne postoji ograničenje javne potrošnje, čim se uslovi optimizacije transformišu tako da obuhvataju:346

′ ( ) = +

− = ++

F K d

u

u r

t

ct

ct

1

11

1

ˆ δ

gde je uct = Et (δ u (•)/ δct - očekivana marginalna korisnost potrošnje u periodu t. Prva jednačina reprezentuje standardni uslov izjednačavanja marginalne produktivnosti kapitala sa njegovom marginalnom cenom (troškom), dok druga jednačina utvrđuje optimalnu intertemporalnu alokaciju očekivane potrošnje: E, (C, + 1) < E, (C,) za δ < r u t. Ako je 5 stopa preferiranog vremena veća od međunarodne kamatne stope r, onda se potrošnja vremenom smanjuje,347 s obzirom da država uzima zajam sada, a kamatu plaća kasnije i, obmuto, ako je δ < r.

Pretpostavljajući da je u (.) kvadratna funkcija, Tabellini upotrebljava teoremu ekvivalencije u kojoj indikatori s asteriksom (zvezdicom) prestavljaju optimalne vrednosti:

τ τ

τ η η

λ

t

t t t s t t t t

t

I g K d K F K V

I

*

* *

=

= − −( ) −( ) ( ) + + +

−

+ − − − −1 1 1 21 1

== uet

gde je λI, Langranžov multiplikator koji odgovara marginalnoj korisnosti kapitala evaluiranog na optimumu. Vlada tek sada može da utvrdi poresku stopu na željenom nivou x. Javni kapitalni rashodi doprinose akumulaciji privatnog kapitala kako bi se dostigao željeni stok kapitala Kl+X. Važeća vrednost celokupnog toka javne potrošnje utvrduje se rezidualno iz ograničenja vladinog budžeta kada su dati iznos nepodmirenog javnog duga i očekivani vremenski program It+k Qt+k. Vremenski program Gt treba da zadovolji uslov optimalne intertemporalne alokacije potrošnje:348

345 R. Barro, On the Predictability of Tax Rate Changes, NBER Working Paper, N 636, 1981.346 G. Tabellini, op. cit., str. 6.347 O. Blanchard, Debt and the Current Account Deficit in Brazil, u A Armella (Ed.), Financial Policies

and the World Capital Markets, University of Chicago Press, Chicago, 1983.348 F. Kydland i E. Prescott, Time to Build and Aggregate Fluctations, Econometrica, februar 1982.

277


G C s F K Vt t t t t t* *= − −( ) −( ) ( ) + + + − − −1 1 1 2 1τ η η

pod uslovom da je δ = r i da je Ct* konstanta u vremenu.No, za razliku od prethodne solucije, u soluciji, u kojoj postoji ograničenje

javne potrošnje, uslovi za dinamičnu optimizaciju se modifikuju:

F Kr

Ql s

Q s F K

tt

t

t t t t

( ) = +( )− −( ) − −( )

−( ) = −( ) −( ) ( ) + −

δτ

α τ τ η

1 11

2 1 1 1 ++ + ++

− −η δ λ

t t

t

Vr2 1

21

1

gde su: (1 + v)-iλ2 disontovana marginalna korisnost bogatstva i Qt = Uct (1 + R)-t / λ2 (1 + r)-t odnos između marginalne korisnosti potrošnje i materijalne koristi bogatstva i λ2 La granžov multiplikator. U tom sklopu fiskalni organi su prinuđeni da odaberu dva cilja, i to: (a) ublažavanje fluktuacija javne potrošnje u vremenu349 i (b) dozvoljavanje ograničenja vladinog budžeta putem “optimalnog vremenskog programa poreskih varijabila”.

349 Uporedi: J. A. Frankel (Ed.), Intemational Aspects Fiscal Policies, The University of Chicago Press, Chicago, 1988.

278

11. FISKALNI EFEKTI NA PRIVREDNI RAST: GLOBALNI I STRUKTURNI RAZVOJ

Prihodne operacije budžeta koriste se za upravljanje fiskalnim akcijama u ekonomskoj strukturi i konjunkturi, kao dva simultana aspekta finansijske intervencije države. Medutim, ideja po kojoj se fiskaliteti mogu koristiti za unapređenje ekonomske strukture nije nova. List je u Nemačkoj preporučivao fiskalitete, odnosno protekcionističke carine za vođenje nacionalne industrije. U Francuskoj se Melin zalagao za carinsku protekcionističku politiku u poljoprivrednom sektoru. Kaucki, najzad, preporučivao je upotrebu fiskaliteta za transformaciju ekonomske i socijalne strukture. U tom sklopu, posmatra se uticaj ekonomske strukture na izbore strukturne kompozicije fiskalnog sistema u smislu uspostavljanja meduzavisnosti ekonomske i fiskalne strukture. Koncentracija proizvodnih faktora i diversifikovana ekonomska struktura u visoko razvijenim industrijskim zemljama determinišu izbore fiskalnogsistema u smislu ispitivanja poreza na dohodak kao okosnicu fiskalne strukture (SAD, V. Britanija, Švedska, i dr.). Isti je slučaj i sa zemljama u razvoju sa razvijenom ili nerazvijenom spoljnom trgovinom, u kojima dominiraju ili neposredni porez na dohodak ili posredni fiskalitet (carine).

Problematika fiskalnog delovanja na privredni razvoj ogleda se u mobilizaciji akumulacionog potencijala, u sektorskoj orijentaciji investicija, u stimulisanju tehničko-tehnološkog progresa, i primeni rezultata naučnoistraživačkog rada, u formiranju kadrova i naših znanja, u izgradnji objekata ekonomske infrastrukture, u promovisanju privrednog rasta i sl. posredstvom diferencijalnog ili diferenciranog oporezivanja (tzv. selektivni filter), fiskalnih dedukcija i beneficija, poreskih olakšica i oslobodenja, ubrzane amortizacije, fiskalne remize i mehanizma pod imenom “I’avoir fiscal”, “le cridit d’impot (ili tax credit), “surtaxe-detaxe” “les vacances fiscales” i dr.

Ubrzani otpisi osnovnih sredstava omogućavaju sektoru privrednih preduzeća da iskažu manji profit za oporezivanje. U poreskim zakonodavstvima amortizacioni otpisi, teorijski posmatrano, mogu se u celini odbiti od obima dohotka, čime se smanjuje osnovica za oporezivanje profita. Smanjivanje oporezivnog dela profita putem njihovog iskazivanja, kao amortizacionih otpisa, utiče na rast amortizacionih fondova, a time i na povećanje stepena samofinansiranja.

“Poreski kredit” u stvari reprezentuje odbitak od poreske osnovice investicionog dela dohotka dok fiskalna remiza ilustruje specifičan fiskalni

“oproštaj” u poreskom zahvatanju. “L’avoir fiscal” instituiše mehanizam privlačenja individualne štednje u vrednosne papire za razvojne prioritete sa naglašenim fiskalnim beneficijama, dok “les vacances fiscales” reflektuje potpuno fiskalno oslobodenje razvoje mlade industrije i podizanja industrijskih “gnezda”.

U pojedinim zemljama koriste se razne forme fiskalnih olakšica ili oslobadanja u funkciji povećanog investiranja u infrastrukture ili reinvestiranju

279


ostvarenog profita u vitalnim sektorima reprodukcije. Sektorska diferencijacija fiskalnih tereta i fiskalne beneficije na selektivnim osnovama u funkciji su podržavanja razvojnih prioriteta, strukturnih debalansa, izvozne privrede i regionalne harmonizacije rasta na makroekonomskom planu, odnosno u funkciji delovanja na povećanje produktivnosti rada, uvodenje tehničkog progresa, na racionalno korišćenje proizvodnih kapaciteta, na optimalnu alokaciju investicionih resursa, na mobilitet akumulacije i kadrova i na supstituciju izmedu proizvodnih faktora u korist veće zaposlenosti na mikroekonomskom planu.350

Fiskalna politika deluje na privredni razvoj i preko uvoza mehaničke opreme i deficitarnog reprudukcionog materijala po reduciranim i anuliranim stopama posrednih fiskaliteta (porez na promet i carine, stvarajući podsticajne efekte na planu regionalnog i strukturnog razvoja).

Osnovni stimulans dolazi od specijalnih poreskih olakšica, koje se daju za investicije u osnovni kapital (olakšice u obliku dozvoljavanja ubrzane amortizacije i umerenijeg oporezivanja rashoda na istraživanja i eksperimentisanja, nerasporedenog profita, gubitaka i dr.), kao i od angažovanja budžeta u finansiranju tehničko-tehnoloških inovacija, naučnoobrazovne, kulturno-prosvetne i socijalno-zdravstvene infrastrukture.351

U poslednjoj deceniji, pažnja stručnjaka bila je usmerena na formiranje kapitala i njegovu ulogu u privrednom rastu, kao i na dejstva koja bi izmenu i strukturu poreza izazvala kod tog formiranja. Rezultati akademskih ekonomista ukazuju da najveći deo formiranja kapitala, koji utiče na povećanje proizvodnje, može se pripisati tehnološkom napretku i naučnom progresu, koji dobijaju povlašćeni poreski tretman. Poreski stručnjaci ne bez razloga ističu da je

“ekonomska” poreska politika u oblasti privrednog rasta složenija nego kada je reč o poreskoj politici usmerenoj na stabilizaciju.352 Jer, potrebno je formulisanje poreske politike tako da se istovremeno podiže nivo i kvalitet formiranja privatnog kapitala, zahteva pažljivo usklađivanje ekonomskih elemenata fiskaliteta, s jedne strane, i strukturnih zahteva, s druge strane.353 U tom smislu, jedno od važnih pitanja u svakoj raspravi o poreskoj politici jeste pitanje poreskog dejstva preko stimulansa, tj. kako se pomoću prosečnih i marginalnih stopa mogu izazivati stimulativna dejstva u oblasti proizvodnje, rada, investicija itd.354 Tu se misli na 350 Dr K. Bogoev, Institucionalne i ekonomske osnove sistema društvenog finansiranja Ekonomist 3/77.

str. 329. i Specifičnost i efikasnost jugoslovenskog sistema društvenog fmansiranja. Ekonomska misao 1/78. str. 30. i dr I. Jurković, Ekonomski efekti sistema društvenog finansiranja s posebnim osvrtom na njegove mikro-ekonomske (strukrume) učinke, Ekonomist 3/77. str. 383-329.

351 R. Colomon. A. Note on the Full Emplovment Budget Surplus, Economics and Statistics, februar 1969. str. 105-108. i E. Vessilier, La politique fiscale et L’epargne. R. S. F., januar-mart 1969, str. 77.

352 R. Sato, Fiscal Policy in a Neo-C]assical Growth Model: an Analysis of Times Requised for Equilibrating Adjustment, Review of Economic Studies 1/63; Mc M. Walter W., Cvelial Growth of Public Expenditure, Public Finance 1/71, str. 75-105; G. Macesich, Oživljavanje značaja monetarne i finansijske politike, Jugoslovensko bankarstvo 3772, str. 18-22; A. H. Hansen. Introduction u la pensee keynesienne. Paris, 1973, str. 98-101; A. T. Peacock. Quantitative analisis in Public Finance. N. York 1963, str. 46-98.

353 Robert M. Solow Tehnical Change and the Aggregate Production Function, Review of Economic and Statistics, Avgust 1957, str. 312-330; Norman D. Ture, Growth Aspects of Federal Tax Policy, Joumal of Finance, maj 1961, str. 280-288. I George Macesich, Of economic Growth and Development in the United States, Review of International Affairs, mart no - 5/1964.

354 G. F. Breoc, Income Tax Rates and Incentives to Work and Invest, Tax Revision Compendium, Vol. 3. comitetee and Woys and Means, H. R. Government Printing Office, 1959, str. 2247-2256; P. Lalumiere,

280

Fiskalna strategija

davanje raznih poreskih beneficija i olakšica preko diskriminatorskog oporezivanja. Isto tako, postoji opšta saglasnost o tome da rashodi budžeta igraju značajnu ulogu u unapređivanju privrednog rasta. Problem se ovde odnosi na obim i vremensko doziranje ukupnih troškova, kao i na postizanje odgovarajuće kombinacije vladinih troškova. U stvari, tu se misli na različita kompenzaciona plaćanja koja vlada vrši u granama delatnosti, kao što su poljoprivreda, brodogradnja, rudarstvo, industrija, nafta i dr. Ova transferna plaćanja vrše se, opet, u cilju ublažavanja dejstva tehnološkog napretka.

Pored istaknutog, porez deluje i na korišćenje eksternih sredstava, prvo, u pravcu privlačenja ulaganja u vrednosne papire i, drugo, u pravcu uticaja na investicionuaktivnost korporacija.355 Porez kao takav (npr. u SAD), ima dejstva na akcionarsko i obligaciono finansiranje investicija. Naime, korporacije ne plaćaju porez na 85% dohotka ostvarenog u obliku dividendi dobijenih po osnovu plasmana sopstvenog kapitala u drugim korporacijama. Regulišući poresko opterećenje država utiče na formiranje interesa za plasman novih kapaciteta. Jer, angažovani kapital u obligacije dobija za uzvrat kamatu koja se isplaćuje iz tekućeg dohotka.356 Na tako stečeni dohodak primaoci kamate plaćaju porez (najčešće po stopama za oporezivanje individualnih dohodaka). Tim putem država može stimulisati ili dekuražirati interes na plasman kapitala za slojeve sa niskim dohocima. Oslobađanjem od plaćanja ovih uživalaca visokih dohodaka stimulativno država može da deluje na plasman kapitala čak i onda ako je kamatna stopa niža nego kod drugih vrednosnih papira. Ovim akcijama neke države priključuju i druge fiskalne koncesije: 1) fiskalne privilegije u cilju produžavanja rasta individualne štednje, 2) posebno poreske olakšice koje se daju industriji i njenim grupacijama, 3) premiranje izvoza, 4) stimulisanje investicija radi rešavanja problema regionalnog razvoja i 5) privlačenje privatnog kapitala u ekonomsku infrastrukturu.357

U nerazvijenim zemljama preko fiskaliteta mobiliše se akumulacija i upućuje fiskalnim mehanizmom u propulzivne grane proizvodnog sektora.358 Putem poreza na potrošnju, poreza na poljoprivredu, kao i porezom na lične dohotke, ubiraju se i koncentrišu finansijska sredstva u budžete ili fondove za finansiranje privrednih investicija. Pored toga, država ostvaruje jedan deo finansijskih sredstava putem nacionalizovanja pojedinih privrednih punktova, koji su bili plod ili stranog kapitala ili privatnog vlasništva. Pored izgradnje objekata privrednog značaja, tj. industrijskih proizvodnih kapaciteta, država prikupljena finansijska sredstva plasira i u izgradnju objekata ekonomske infrastrukture i, na taj način, pomaže napore razvojne politike. Za alimentiranje potreba privrednog razvoja u nerazvijenim zemljama se, uz uvedene izvore prihoda, koriste i inostrani krediti (i pomoći), ostvarena sredstva prilikom izvoza, uvoz stranog kapitala i monetarne

op. cit. str. 165.355 P. Fontaneu, Fiscalite et investissement, P. U. F. Paris, 1971, str. 22; E. Gonnage, Financement du

developpement, Paris, 1969; A. Chenicourt, Inflation ou l’anti-croissance, Paris, 1971, A. Hanrie, La theorie des systems et l’analyse des dćpances publiques, Actualite economique 1/73. i P. Traimond, Le financement public des investissements, Paris, 1974.

356 Ibidem str. 27.357 Kenan Sulutoglu, Stimulants fiscaux et developpment economiques, Le congres sur l’inovation en

matieerre fiscals, Instanbul, Institut Intematibnal de Finance Publiques, septembar 1969, str. XXV.358 Sapet-Sueeney, Les finances publiques danc pays moins developpes, Finan. et. develop. decembar

1965, str. 252. i A. Bernard, Fiscalite optimale et calcul economique public, Paris, 1972.

281


emisije.359 Putem finansijskih sredstava iz ovih izvora država utiče na direktan način na ritmiku nacionalnog dohotka. Isto tako, javna vlast u zemljama u razvoju putem finansiranja javnih potreba ostvaruje dopunski efekat na privredni rast. Alimentiranjem potreba na terenu obrazovanja, prosvete, zdravstva i socijalnog osiguranja javna vlast preko javnih finansija (tj. javnih rashoda) posebno utiče na dinamiku nacionalnog dohotka.

Ritam ekonomskog razvoja u nerazvijenim zemljama uglavnom je nezadovoljavajući. Akceleracija rasta može da se ostvari zahvaljujući rastu javnih rashoda. Budžetski deficit je u takvim uslovima posledica politike investiranja i kapitalnog opremanja proizvodnog sektora.360 Fiskaliteti, kao finansijsko sredstvo viadine politike za upravljanje različitim sektorima, treba da su sposobni da redukuju dohotke viših tranši da povećavaju javnu štednju361 jednog dela dohotka nosilaca visokih dohodaka u javnu kasu i izjednačavanje dohotka. Povećanje stopa indirekmih poreza ima za posledicu kočenje potrošnje i uvećanje javnih prihoda u državnoj blagajni. Međutim, kako su poreski sistemi nerazvijenih zemalja uglavnom nesavršeni, nefleksibilni i defektni, to od njih javna vlast ne može mnogo očekivati. Učinci ovakvih poreskih sistema su skromni. Stoga se u javnim finansijama nerazvijenih zemalja postavlja problem kako uravnotežiti budžet kada su javni rashodi povećani zbog privrednog rasta. Usled nedostataka poreskih prihoda, s jedne strane, i štednje, s druge strane, može se pribeći forsiranoj štednji posredstvom inflacije radi pokrića investicionih rashoda362 Takav metod, tj. model finansiranja privrednog razvoja preko emisionog instituta uglavnom je praksa većine zemalja u razvoju.363

Polivalentnost funkcija sistema javnog finansiranja mehanizmima rashodnih i prihodnih finansijskih tokova javne potrošnje, odnosno budžetskih i fondovskih finansijskih institucija na ekonomskim realcijama štednja - investicija - rast fiskaliteti -javni rashodi - “government spending” inkorporirana je u optimalnoj strategiji “stop-go” budgetary policy.364

Budžetsko deficitamo finansiranje kao rezultat porasta ekonomskih transfera sa redistributivnim i stabilizacionim funkcijama, i kao rezultat porasta privrednih investicija budžetski alimentiranih sa alokativnim i razvojnim funkcijama, u pravilu vodi budžetskoj resolventnosti sa rekompenzacijom javnog i monetamog finansiranja. Uzajmljeni resursi difuzionim mehanizmima transfernih i investicionih rashoda redistribuiraju akumulaciju i promovišu stabilan privredni

359 Fiskaliteti se u ovim zemljama javljaju kao dinamički operator u smislu delovanja poreza na strukturu ekonomskog razvoja, mobilizaciju i kanalizaciju štednje i investicija i progresiju nacionalno? dohotka.

360 Martinot, Investisemente public et inflation, R. S. F., 1960, str. 512.361 Gr. autora, L’impot au services de la politique conjuncturelle, Stat. et.finan. april 1968.362 Ch. Fauraier, Finances publiques du Senegal. Ed. A. Pedons, Paris, 1975, str. 197.363 Upotreba ovog modela finansiranja privrednog razvoja treba da je umerena i pod kontrolom i u

kratkom roku.364 Barry N. Siege. Aggregate economicfs and public policy, Richard D. Irwin, Homewood, 1965, str. 33-

36; P. et M. Maillet, Secteur public en France, P.U.F. Paris, 1970, str. 1622 i Chelach R. J., Trend in Tacation in Developing countries, Staff papers 2/71, str. 254-327.

282

Fiskalna strategija

rast, dok monetarni resursi365 izvode inflatomi gep sa negativnim implikacijama na budući razvoj.

11.1. Razvojna fiskalna politika

Koristeći se raznim recesijama, beneficijama i olakšicama kroz razna oslobadanja ili smanjenja fiskalnih tereta, kroz subvencionisanje investicija, kroz fiskalne stope,366 kroz ubrzanu amortizaciju. kroz beneficirane kamate štednih sredstava i angažovanih kapitala u obligacije, kroz privilegije izvesnih kapitala u ekonomsku infrastrukturu. itd., javne finansije kao deo finansijske celine, stimulišu, usmeravaju i podstiču ekonomski rast. To su ujedno i funkcije fiskaliteta u procesu privrednog razvoja, u kome se privredni rast definiše kao porast nacionalnog dohotka po glavi stanovnika i predstavlja u obliku sledeće funkcije:

ND t R T O Zt s p n b o= ( ), , ,,

gde je NDt - nacionalni dohodak (nivo) u t godini; Rs - radna snaga; Tp - tehnički progres; In - investicije; Ob - obrazovanje; Z0 - ostali faktori (kao rezidualni). Fiskalna politika utiče preko svih ovih komponenata; R.T.1.0 na privredni rast.

Ovo bi u suštini predstavljalo delovanje fiskaliteta na formiranje investici-onog potencijala,367 a preko njega i na sam privredni razvoj.368 No, problematika

365 Diskrepanca izmedu formirane akumulacije i realizovanih investicija, kao inflaciona pukotina, popunjava se različitim metodama, u zavisnosti od vladinih ekonomskih opredeljenja: monetamom kreacijom ili javnim dugom. Uravnoteženje ex post akumulacije i investicija obavlja se, dakle, ovim putem. Ako to čini država. onda se emitovanjem potraživanja zatvara razmak izmedu javnih rashoda i javnih prihoda. Rezultat takvog potraživanja (budžetskog deficita) povećava novčanu masu, finansijski disponibilitet i potrosnju iz tekućeg dohotka. Takvo sukcesivno punktiranje kupovne moći u inflatornoj ekspanziji, međutim, može biti kontrabalansirano rastom štednje i otplatom javnog duga. Rast kamatne stope, destinirane kočenju ekspanzije, može biti anuliran igrom fiskalne redukcije ili prenošenjem na potrošače u formi rasta cena (Kamas Balgh, Le dileme plein-emploi-inflation en Grande Braitange -L’analvse d’un economiste du perti travalliste. Problimes economiques, No 1373/1974. strane 27-32). Kamatna stopa raste, kao rezultat pada neto investicija, s obzirom da je porast poreskih prihoda destiniran javnim izdacima za potrošnju. Novac se tada oslobađa iz stege novčanog kapitala, što odgovara povećanoj tražnji sredstava za tekuće transakcije zbog promena u strukturi plaćanja. U ovakvim uslovima deficitarno finansiranje novostvorenim novcem (ili tzv.

“monetamom kišom”) podiže nivo cena, dok deficitarno javnim zajmom smanjuje privatne investicije, kao reakcije na rast kamatne tope, i to jače nego u slučaju poreskog finansiranja (R. Musgrave, Teorija javnih finansija. Beograd, 1974. godina, str. 331).

366 Fiskalni intervencionizam kroz diskriminatorsku tarifu gomjeg zahvatanja može da favorizuje formaciju javne štednje na štetu potrošnje. Selektivnim fiskalnim mehanizmom: sužavanje fiskalne osnovice, smanjuje fiskalne stope i ekonomski transferi, mobilišu se fiskalni resursi bez ekonomskih distorzija. Mobilizacija finansijskih resursa podrazumeva strategiju podsticanja, orijentacije i selekcije makroekonomskih agregata (akumulacije i investicije) u determinaciji stope privrednog rasta. Fiskalnim koncesijama - globalnim i parcijalnim - u korist reinvestiranog dela dohotka ili dobiti, država postaje glavni katalizator ekonomskog razvoja. Uvećavanjem finansijskog potencija fiskalnog kapaciteta poreskim instrumentarijem, javna politika deluje na konjunkturnu progresiju. ekonomsku strukturu i dinamiku stope rasta, što kao savremeni intervencionizam predstavlja stvamu antitezu fiskalnog neutraliteta.

367 Obim investicija u jednoj nacionalnoj privredi zavisi, između ostalog, od stupanja ekonomskog razvoja, njene akumulativne sposobnosti, diversifikovanosti privredne strukture i institucionalnih okvira privrednog sistema.

368 Richard A. Musgrave, Fiscal Systems, New Hawen and London, Tale University Press, 1971. Part II - Public Sector and Economic Development, str. 69-237; g. K. Shaw, Fiscal Policy Macmillan 1972. Odeljak: “Fiskalna politika i model ekonomskog razvoja”, strana 27.

283


uticaja fiskaliteta na privredni razvoj ne iscrpljuje se samo u tome. Ona je znatno šireg opsega. Ona, zapravo, ne obuhvata samo uvećanje investicionog volumena. Problematika fiskalnog delovanja na privredni razvoj ogleda se u sektorskoj orijentaciji investicija, u ubrzanoj amortizaciji, u diferencijalnom oporezivanju, u oslobadanju fiskalnog tereta uvezene mehaničke opreme, u povlašćenom tretmanu regionalnog privrednog razvoja, u stimulisanju tehničkih inovacija, itd.369

Kod razvijenih zemalja naročito je poznat sistem stimulativnog delovanja fiskaliteta na investicionu sklonost putem fiskalnih beneficija i olakšica. U fiskalnoj politici Švedske,370 aktivno se koriste uticaji poreskih instrumenata na privredna investiciona ulaganja. Investicije se, naime, oporezuju iznad odredenog minimuma. Porez se u odredenom procentu ubira za vreme ekonomskog buma, a ukida u vreme opadanja investicionih sklonosti. Uz to, koriste se i olakšice. Izdvajanje od 40% od ostvarenog neto - dohotka preduzeća u posebnu rezervu oslobodenja od fiskalnog zahvatanja. Od tog procentualnog iznosa jedna polovina se obično mora deponovati kao rezerva kod centralne banke, koja se koristi kada investiciona tražnja jenjava. U tome, dakle, leži anticiklično dejstvo fiskaliteta na investicionu tražnju. Fiskalna redukcija putem globalnog smanjenja fiskalnog tereta dozvoljava uvećanje raspoložive kupovne moći i na taj način stvara podsticajne efekte fiskaliteta na kreiranje dodatnih potrošnih impulsa, stimulisanja investicionih porudžbina i globaine tražnje371 Ovu tehniku je u 1969. godini koristio Kennedv, a u 1966. i 1968. godini i Francuska.372 Naime, Heller, Gordon i Tobin sugerisaii su Kennedvu da smanji obaveze. U 1969. godini Johnson je promulgovao “dohodni akt” u smislu masivne redukcije poreza na dohodak fizičkih lica od 20-90% na 14-70% i poreza na dohodak korporacija od 30 na 22% i od 52%, pri čemu je redukovanje poreza na dohodak korporacija bilo ekonomski motivisano direktnim uticajem na porast poslovnih investicija. U 1965. godini Johnson je redukovao i indirektno fiskalitete. Medutim, krajem ove godine došlo je do uznemirujućeg porasta cena koji se kombinovao sa rastom vojnih rashoda u Vijetnamu. Iz tih razloga došlo je do ukidanja “poreskog kredita” na investicije, koji je bio kreiran 1962. godine. Isto tako, došlo je i do redukcije javnih rashoda. No, to je sa svoje strane dovelo do pojave stagnacije. Zbog toga se u 1967. godini ponovo uvodi “poreski kredit”, uvećavaju javni rashodi i ostvaruje budžetski deficit. Tome je bila dodata i jedna nepopularna mera “surtaxe” od 10% na sve direktne poreze.373 U Francuskoj, isto tako, koristi se “credit d’impot”, kao odbitak od poreske osnovice investicionog dela dohotka. Fiskalne dedukcije za investicije

369 Finances Publiques et Development Economique, O.E.C.D., Paris 1965. (Alan T. Peacock -Gerald Hauser, Modes d’analvse des systemes fiscaux en vigeur dans les pays d’Europe meridionale, str. 275-306; D. Horowitz, Developpement acce’lere et strucutre des depences gouvernementales, str. 63-80; Pierre Uri, Role de la politique fiscale dans la planification economique, str. 49-62; A. Prest, Impots, subventions et encouragements aux investissements prives. str. 123-138).

370 V. Belet, Reflexions sur les systeme fiscal svedois. Revue de Science financDre, Paris 1971. str. 347.371 P. M. Gaudement, Precis de finances publiques, Tom I i II, Edition Montechrestien, Paris 1970. strana

123.372 Fiskalna dedukcija za investicije ove zemlje uglavnom se manifestovala preko: a) “l’avoir fiscal” za

akcije i obligacije i b) “le credit d’impot” za investicione rashode. U Velikoj Britaniji iz glavnog budžeta poznate su bonifikacije za invesiticije i opremu i instalacije za naučna istraživanja od 20% (P. Fontaneau, Fiscalite et investissement, P.U.F., 1972.).

373 Ovakva polilika fiskalne fleksibilnosti manifestovala je svoju efikasnost u SAD, ali i svoje nedostatke; jer su varijacije bile vrlo oštre i brze. To je dokazao J. M. Weydert u “Les motivations conjocturelles

284

Fiskalna strategija

u Francuskoj iznosile su u 1968. godini 10%.374 Pored toga, u poreskim politikama (npr. u SAD) koristi se i metod ubrzane amortizacije. Ubrzani otpisi osnovnih sredstava omogućavaju sektoru privrednih preduzeća da iskažu manji profit za oporezivanje. U poreskom zakonodavstvu SAD amortizacioni otpisi mogu se u celini odbiti od obima dohotka, čime se smanjuje osnovica za oporezivanje profita. Smanjivanje oporezovanog dela profita putem njihovog iskazivanja kao amortizacionih otpisa utiče na rast amortizacionih fondova, a time i na povećanje stepena samofinansiranja korporacija.

U nekim zemljama koriste se razne fiskalne olakšice ili oslobođenja kojima se investira u infrastrukturu, za koje je zainteresovana država, tj. javni sektor.375

Fiskalna politika može dalje delovati na privredni razvoj preko uvoza mehaničke opreme i reprodukcionog materijala putem snižavanja poreskih stopa posrednih fiskaliteta prilikom uvoza. Na taj način fiskaliteti mogu da utiču na razvoj određenih ekonomskih segmenata i na razvoj pojedinih regiona. Uz to, javna vlast može putem beneficirane kamate koja se budžetski finansira da potpomogne napore razvojne politike.376 “Ekonomsku suštinu poreske politike vlada treba tražiti u njenoj usmerenosti na neposredno stimulisanje investicija. Globalna investiciona tražnja podiže se javnim investicijama, fiskalno obezbeđenim putem (fiskalno alimentirane javne investicije).377 A, po profesoru A. Barreu, dopunsko javno investiranje pojavljuje se kao sredstvo za neutralisanje posledica marginalne efektivnosti kapitala.378 U okviru ove politike, masovno snižavanje poreza, usmereno na širenje potrošačkih tržišta i obima prodaje, igra samo drugostepenu, skromnu ulogu. Osnovni stimulans dolazi od specijalnih poreskih olakšica, koje se daju za investicije u osnovni kapital - olakšice u obliku dozvoljavanja ubrzane amortizacije i usmerenog oporezivanja rashoda na istraživanja i eksperimentisanje, nerasporedenog profita, gubitka, itd.379

Naposletku, delovanjem fiskaliteta na tehnički progres i na obrazovanje može se uticati na privredni razvoj. Direktnim angažovanjem države u finansiranju tehničko tehnoloških inovacija može se deiovati u pravcu porasta produktivnosti rada, pa, prema tome, i na privredni rast. Finansiranjem nauke, obrazovanja i zdravstvene zaštite utiče se na tzv. infrastrukturu380 koja stvara uslove za fiskalno funkcionisanje privrednog mehanizma. Preko obrazovno-kulturne i zdravstveno-socijalne infrastrukture posredno se deluje fiskalitetima na ritmiku nacionalnog

de la politique fiscale americane (1961-1968.) Statistiques et Etudes financi Ures, april 1968. strana 757.

374 P. M. Gaudement, op. cit. strana 448.375 P. et M. Maillet, Le cesteur public en France, Presses Universitaires de France, Paris 1970., glava VIII

- L’aciion de l’Etat sur l’acitivite economiques, str. 94., i Simmonet, Les inicizations fiscales et le plan, R. S. F. 1968. str. 89.

376 B. Higgins, Le financement de la croissance acceleres, Finances publiques et developpement, O.E.D.D., 1965.

377 Udeo se kreće po stopi: 1968. god. 15,5%; 1969. god. 13.9%; 1970. god. 12,9%; 1971. god. 12.8% Jean-Claude Dueras, Finances publiques, inflation et justice, R.S.F. No 1/1974.).

378 A. Barrere, Politique financiere, Paris, Dunod 1958. strana 488.379 H. Wolter, Appraisal of the Administrations Tax Policy, National Tax Journal, mart 1955., strana 16.380 P. et M. Maillet, op. cit., strana 107. Vidi odeljak koji je posvećen uticaju fiskaliteta na investicije,

istraživanja i inovacije.

285


dohotka,381 kao osnovnog indikatora privrednog rasta i trenda ekonomske progresije.382

Stimulativni efekti fiskalne politike na ponudu proizvodnih faktora, obično se opserviraju podsticajem ponude rada, štednje i investicija. U sklopu fiskalnih podsticaja na ponudu rada efekti fiskalne politike se, po pravilu, razlažu na tzv. efekat dohotka i tzv. efekat supstitucije, pod uslovom da funkcioniše tzv. proporcionalni porez iz ličnog dohotka.383 Pri relativno niskim ličnim dohocima, povećanje poreza izaziva tzv. efekat dohotka, jer radnik povećava svoj radni napor radi kompenziranja deta izgubljenog poreza. Stoga je kriva ponude rada rastuća. No, pri relativno visokim ličnim dohocima, povećanje proporcionalnog poreza iz Iičnog dohotka izaziva tzv. efekat supstitucije, jer radnik preferira dokolicu i smanjuje svoj radni napor. Stoga je kriva ponude rada opadajuća. U slučaju proporcionalnog oporezivanja ukupnog prihoda, dolazi do reduciranja ponude rada usled efekta dohotka, odnosno do povećanja ponude rada usled efekta supstitucije. Najzad, u slučaju funkcionisanja progresivnog poreza, ponuda rada ima opadajuću tendenciju usled izražajnijeg efekta supstitucije, odnosno relativno rastuću tendenciju zbog relativno slabijeg efekta dohotka.

Razmatranjem tzv. diferencijalne incidence (Musgrave) obično se empirijski utvrđuje, kako i koliko supstitucija poreza s jednakim prihodom uvećava štednju sektorastanovništva. 384 Supstitucija poreza iz dohotka porezom na promene svakako favorizuje štednju i defavorizuje potrošnju, pošto porez na promet, oporezujući potrošnju, ostavlja štednju neoporezovanom.385

Na planu podsticanja akumulacije, investicija, rizika, raspodele i razvoja sektora privrednih organizacija, fiskalna politika obično se koristi metodama diferencijalnog ili diskriminatorskog oporezivanja, selektivne poreske politike, ubrzane amortizacije, “poreskog” kredita, preferencijalnog tretmana ukalkulisane

381 J. Saint - Geaurs, La dinamique des finances publiques, L’horisont 1985. Analyse et prevision, jun-avgust 1970.

382 Opširnije o primenjenoj fiskalnoj politici vidi: J. G. Ballentine and I. Eris, On the General Equilibrium Analysis of tax Incidence, Journal of Political Economy, vol 83. 1975. str. 633-649; A. L. Vandendorpe and A. F. Friedlaender. Differential Incidence in the Presence of Initial Distorting Taxes, Joumal of Public Economics, Vol. 1976. str. 205-229; T. Franzen, K. Lovgren and I. Rosenberg, Redistribuctional Effects of Taxes and Public Expenditures in Swedich Journal of Economics 1/75 str. 31-35; D. A. Dodge, Impact of tax. Transfer, and Ecpenditure Policies of Govemmment of the Frustenberg, Inflation, Taxes and Welfare in LDSs, Public Finance 2/80, str. 183-212; R. J. Chelliah, H. J. Baas and M. R. KeIIy, Tax Rations and tax Effort in Developing Countries, 1969-1971, Staff papers 1/75 str. 187-205; M. Beck, Public Sector Growth: A real perspective, Public Finance 3/79 str. 313-343; M. Krvzaniak, the Differential Incidence of Cash Flow Comsumption Bose Versus Comprehensive Income Tax in a Neoclassical World, Public Finance 1/79 str. 1-29; A. T. Peacock-J. Wiseman, Aporoaches to the Analysis of Public Expenditure Growth, Public Finance Quartely 1/79. str. 3-23; M. Beck, The Expanding Public Sector, National Tax Journal 1/67. str. 15-21 i Inflation, Government Spending, and Real Size of the Public Sector, Atlantic Economic Journal, septembar 1979. str. 26-41.

383 C. V. Brown, Taxation and the Incetive to Work, Oxford University Press, Oxford, 1980. str. 30-45. i A. B. Atkinsoni J. E. Stiglitz, Lectures on Public Economics, McGraw-Hill, 1980. str. 30-35.

384 M. Boskin, Taxation, Saving and the Role of lntcrcs, Journal of Political Economv, april 1978. str. 16-17, J. Due i A. Friedlaender, government Finance, R. D. lnvin, Hoomewood, 1973. str. 395-397. i W. L. Smith i J. M. Culbertson (Ed.), Public Finance and stabilization Policy, North-Holland, Amsterdam, 1974. str. 118-120.

385 Medutim, u sklopu tzv. modela živomog ciklusa obično se ističe da porez na promet ne favorizuje štednju (A. Ando i F. Modigliani, The Life Cvcle Hypothesis of Saving, American Economic Review, mart 1963. i R. E. Hall, Consumption Taxes versus lncome taxes: Implications forEconomic Growth, Ohio, Columbs, 1969).

286

Fiskalna strategija

dobiti i sl. Različitim oblicima amortizacije (linearni metod, metod zbira godina, metod dvostrukog opadajućeg bilansa, metod slobodne amortizacije, metod investicionih subvencija, metod inicijalnog odobravanja i metod investicionog odobravanja),386 redukcijama poreskih stopa i poreskih osnovica (bonifikacije, koncepcije, olakšice i oslobodenja), odbitnim poreskim stavkama (dedukcije:

“poreski kredit”, poreska remiza) i preferencijalnim poreskim tretmanom ukalkulisane dobiti po osnovu rasta cena državnih hartija od vrednosti, u osnovi se podstiče investiciona aktivnost u razvijenim industrijskim zemljama. Mogućnost kompenziranja gubitka, dopuštanjem obveznicima poreza na dobit da iskazuju gubitak među troškovima, u biti predstavlja svojevrsnu premiju za rizik i dodatni stimulans za investiranje i spremnost za preuzimanje rizika.387

Fiskalni podsticaji su za današnje uslove od posebnog značaja, pošto se nesigurnost, koja se ogleda u investicionim kalkulacijama u vidu premija na veći rizik, izuzetno povećava (što onemogućuje da normalan paket kapitalnih projekata ispuni prihvatljive finansijske kriterijume). Najčešće i najteže su pogodene one investicije u kojima premije za veći rizik, delujući snažno u pravcu obezvređivanja očekivanog budućcg profita, čine sadašnju vrednost tih budućih profita minimalnom (Greespan). Povećanje investicionog rizika protekle decenije odražava se i na tržištu akcija, na kome je odnos između cene i zarada pao na najniži nivo, što je posledica povećane diskontne stope nametnute očekivanom rastu dobiti. Premije na visoki rizik sputavaju sposobnost slobodnog tržišta da se prilagodi primećenim dugoročnijim tendencijama, otupljuju osetljivost procesa prilagođavanja pomoću ponude i tražnje, te dovode do nestabilnih ekonomskih prilagođavanja. Inflaciono okruženje čini još neizvesnijim ove kalkulacije u vezi sa stopom dobiti od novih investicija. A i kada se ukupni profit povećava u srazmeri sa stopom inflacije, disperzija tih profita između poslovnih poduhvata ima tendenciju da se povećava u paraleli sa rastom inflacije, koja, pored toga što unosi veću neizvesnost u kalkulisanje stope dobiti, deluje u pravcu skretanja investicionih trendova prema kratkoročnim projektima. Stoga nije neočekivano što je reakcija na visok rizik i nedostatak privatnih investicija bila pokušaj povećanja potrošnje pomoću fiskalne ekspanzije.388 Međutim, očekivanje da će ekspanzija potrošnje pokrenuti investicioni oporavak, nije se obistinilo, jer povećanje tekućih prodaja nije moguće lako prevesti u potrebe novih kapaciteta, kada su premije na rizik visoke. Detaijno usklađivanje elemenata ekonomskog rasta sa raspodelom dohotka pomoću konvencionalnih fiskalnih i monetarnih mera, utoliko više stvara nesigurniju atmosferu za donošenje odluka o privatnim investicijama, budući da ekspanzija potrošnje za popunjavanje praznina usled nedovoljnih investicija reflektuje visoko inflatornu privremenu meru kratkog daha.

386 Opširnije o tome vidi: A. R. Prest, Public Finance in Theory and Practice, Weidenfeld and Nicolson, London, 1977, str. 342-352., R. A. Musgrave i P. B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, Tokio, 1980, st. 413-419. i 657-676., J. F. Due i A. F. Due i A. F. Friedlaender, Govemment Finance, R. D. lrwin, Homewood, 1973. str. 340-345.

387 M. S. Feldstein. The Effects of Taxation of Risk Taking, Journal of Political Economy, septembar-oktobar 1969. i B. H. Friedman, Effects of Shifting Saving Pattcrns on lnteres Ratcs and Economic Activity, The Journal of Finance, mart 1982. str. 37-62.

388 Uporedi: J. K. Brunner, Theory of Equitable Taxation, Springer-Veelag, Berlin, 1989.

287


Stvaranjem tzv. kolektivnih fondova u Svedskoj pokušava se da se ova zemlja izvuče iz ekonomske krize jačanjem ućešća radnika u industriji (učešćem u vlasništvu), poboljšanjem raspodele bogatstva, jačanjem solidarne politike nadnica, povećanjem raspoloživosti rizika kapitala i obezbeđenjem otvaranja novih radnih mesta. Zakonom o fondovima predviđa se da kompanije uplaćuju u kolektivne radničke fondove 20% od svog realnog profita ili 6% na isplaćene plate i nadnice, što se odbija od osnovice za plaćanje poreza na profit. Fondovi bi trebalo da investiraju u akcije kompanija najviše do 8% akcija; a zajedno sa penzionim fondom kolektivni fondovi mogli bi maksimalno da poseduju 49% kapitala kompanije. Konačno, fondovi bi trebalo da ostvaruju realan profit od 3% godišnje.

11.1.1. Porezi, strukturne mutacije i industrijalizacija

Fiskalna politika na srednji i dugi rok u pravilu može da igra relativno značajnu ulogu u programiranom rastu, doduše, uz određena osporavanja389 sa stanovišta moguće destabilizacije.

Industrijalizacija implicira povećanja neto racia investicije (društveni proizvod). Fiskaliteti, u tom kontekstu, treba da doprinesu smanjenju troškova upotrebe kapitala i povećanju sredstava za finansiranje investicija. Diferencirana i selektivna fiskalna politika, pored toga, treba da doprinese sistematskom favorizovanju akumulacije kapitala uz simultano limitiranje učešća javnog sektora u nacionalnoj privredi privatnog tipa i reduciranja poreskih prihoda u društvenom proizvodu.

Fiskalne mere favorizuju akceleraciju akumulacije kapitala poreskih obveznika za fmansiranje produktivnih investicija, uključujući i obezbeđenje resursa za javne investicije iz budžeta države, koje deluju komplementarno sa privatnim investicijama.390 Akcije u domenu inovacije proizvodnog aparata, na planu koncentracije industrije, u oblasti finansiranja preduzeća, na sektoru strukture štednje za finansiranje investicijaindustrije, na planu prostornog razmeštaja industrijske aktivnosti, akcije u oblasti tehničko-tehnoloških inovacija i naučnoistraživačkog rada, u oblasti ekspanzije izvoza, na planu sektorskog dinamiziranja ekonomske aktivnosti i druge po pravilu su usmerene i podržavane merama i instrumentima fiskalne politike u korist industrijske politike. U industrijskoj politici Deguen distincira četiri segmenta:391 (1) strukturne akcije koje favorizuju restrukturalizaciju industrijskog sektora i pomoć malim i srednjim industrijskim preduzećima, (2) sektorske akcije, (3) horizontalne akcije (uređenje teritorija, pomoć spoljnoj trgovini, pomoć istraživanju i razvoju, podrška produktivnom investiranju i podsticaj razvoju energetskih i sirovinskih izvora) i (4) akcije okruženja.

389 J. J. Cerre, P. Dubois i E. Malinvaud. La croissance francaise. Un essai d’analyse ecconomique causale de I’apres-guerre, Le Seuii, Paris, 1972.

390 B. Jadaud, Ficsalite et investissement, CoIIoque “Economie et Fis^aiite”, Vlermont-Ferrand, februar, 1975.

391 D. Deguen, Les movnes de la politique industrielle, u «Politique industrielle et strategie d’enterprise», Universitć de Paris-Dauphine, Institut de l’Enterprise, Masson, Paris, 1977. god.

288

Fiskalna strategija

U tom kontekstu, politika uređenja teorija implicira brojne mehanizme, među kojima se posebno ističu sledeći:392 (1) razvojni regionalni primovi za alokaciju tercijalne aktivnosti, pomoć za radnu snagu i obrazovanje, subvencije i dotacije, i zajmovi FDES, (2) ekscepcionalna amortizacija, egzoneracije profesionalnih taksa i redukcija poreza na višak vrednosti ostvarenog pomoću transfera, i (3) garancije za rizik. Pomoć istraživanjima inovacijama podrazumeva dotacije u kapitalu, subvencije, zajmove FDES, egzorencije TVA, beneficiranu kamatu i smanjenu amortizaciju za 50%. Politika izvoza inkorporira specijalni režim za finansiranje proizvodnih kapaciteta za izvoz, srednjoročne i dugoročne bankarske kredite i kredite na izvoz. Politika podrške proizvodnih investicija anglobira dugoročne zajmove sa beneficiranom kamatom i fiskalne podsticaje za produktivne investicije. Politika energije i sirovina implicira dotacije u kapitalu iz fonda za energiju, investicione primove alimentiranih parafiskalnim taksama i kredite na dugi rok. Konačno, politika struktumih promena restrukturalizacije preduzeća podrazumeva zajmove FDES za restrukturalizaciju, primove za razvoj, kredite za investicije za proširenje kapaciteta eksportne privrede, abatmane od 10% od oporezivane dobiti, oslobođenja od poreza za nova preduzeća u trajanju od dve godine, specijalni fiskalni režim i specijalne garancije za zajmove.

U egzaminaciji fiskalnih akcija u procesu industrijalizacije zapažen je doprinos poreza intenziviranju akumulacionog procesa povećanjem efekata likvidnosti i degažiranju suplementarnih sredstava povećanjem efekata obaranja relativnih cena faktora kapitala u odnosu na faktor rada.393

Thomasov pristup394 preciziranju globalnih relacija između evolucije poreza na dohodak (dobit) preduzeća (korporacija) i industrijskog ponašanja države (industrijske mutacije) “odbacio” je sledeće giobalne ekonometrijske rezultate dveju regresionih jednačina:

IMPO AMOR RINT CEXT= − + − +

( ) ( )5 842 3 075 0 147 0 258

0 451 0 075 0

. . . .

. , . , ..

. , .

.

. . .

070

2 019 3 852

0 799

6 116 0 101 0 269

( )=

( )= + +

SPRO F

MBEN RINT REEXT ENDE

F

−

( ) ( ) ( )=

0 043

0 022 0 076 0 018

5 437

.

. . .

.

gde su: IMPO - direktni porezi u odnosu na tekući profit pre poreza, AMOR - dotacija za amortizaciju u odnosu na dodatnu vrednost, RINT - bruto višak eksploatacije prema permanentnom kapitalu umanjen za imobilizovane vrednosti u odnosu na neto imobilizacije, SPRO - dodajna vrednost prema produkciji, MBEN - tekući protit pre poreza u odnosu na poslovni promet, REXT - finansijski

392 B. Bobe i P. Llau, Fiscalite et choix economiques, Calmann-Levy, Paris, 1978.393 B. Bobe i P. Llau, op. cit., str. 213-217. 394 J. N. Thomas, Impots sur les socićtes et mutation industrielles, Paris - X - Nanterre, Paris, 1976. god.

289


“proizvod” prema ostalim imobilizovanim vrednostima i ENDE - dug na srednji i dugi rok u odnosu na sopstvene fondove.

Impakt direktne fiskalne intervencije države na preduzeća po ovom proračunu je uglavnom vezan za amortizaciju, za redistribuciju dohotka i za zaduživanje, što u retroakciji vrši pritisak na povećanje interne rentabilnosti.395 U konfrontaciji fiskalne intervencije države i ciljeva preduzeća, po pravilu, precizira se domet fiskalne varijabile.

Povećani efekat likvidnosti omogućava povećanje marže dobiti i smanjenja cena, s jedne strane, i troškovni efekat smanjenja relativnih cena investicija, jer je kapital favorizovan u odnosu na rad u proizvodnoj kombinaciji, s druge strane. Opadanje troškova bruto formiranja fiksnog kapitala preduzeća za oko 7% induciralo je akceicraciju investicionog rasta, odnosno produktivne investicione tražnje za 15% (Basle i Malinvaud). To omogućava TVA potrošnog tipa, ali ne i TVA “dohodovnog” tipa.

Međutim, kotizacije na socijalno osiguranje, koje opterećuju nadnice i reperkutuju se na cene proizvoda (inducirajući porast relativnih troškova faktora rada) i penalizuju radno intenzivnu industriju.396 Ako rastu cene rada via socijalnih tereta (doprinosa) trošak upotrebe kapitala teži da se smanjuje pod dejstvom fiskalnog efekta za investicije. Dolazi na taj način do supstitucije rada i kapitala.

U merenju evolucije troškova upotrebe proizvodnog kapitla Malinvaud je pokušao da sintetizuje i fiskalne efekte na dati trošak. Račun je pokazao da su fiskalne dedukcije za investicije (između 2% i 5%) i degresivna amortizacija (izmcđu 1,9% i 5,3%), uključujući ostale fiskalne podsticaje, doprinele da se globalni fiskalni efekat na troškove upotrebe produktivnog kapitala cene na 23% u periodu 1959-69. god. Za period 1954-74. god. Sautter,397 analizirajući raspodelu realnog viška industrijskih preduzeća u okviru evolucije direktnih i indirektnih poreza plaćenih od strane preduzeća po odbitku subvencija u odnosu na dodatnu vrednost, dokazao je da se opadanje fiskalne presije javlja kao korektivni mehanizam pada rentabilnosti kapitala po konstantnim cenama.

U SAD je 1968. god. etabliran budžet “fiskalnih rashoda” koji omogućava kontrolu fiskalne korisnosti od strane Kongresa,398 evaluaciju globalnih fiskalnih rashoda i funkcionalno uklapanje poreza u društvenom proizvodu. Ovaj tip transfera inaugurisan je intervencijom države u korist industrije, reprezentujući sumu sredstava koja se vraćaju privredi. Pors399 čak i poreze posmatra kao negativne transfere. Takav tip transfera je jedan element savremenog razvoja u procesu javnog finansiranja produkcije i strukturni element proizvodnje i cena,

395 P. Fonianeau, Fiscalite et investissement, Doss. Themis, P.U.F., Paris, 1972., J. M. Weydert, La fiscalite et le financement des enterprises, Economie appiiquee, No 3-4, 1968 i A. Brisard, L’incidence de la T.V.A. sur le type de croissance, Colloque “Economie et Fiscalite, Clermont-Ferrand, fcbruar, 1975.

396 E. Malinvaud, Peut-on measurer l’evolution du cot d’usage du capital productif, Economie et statistique, april, 1971. god.

397 C. Sautter, L’efficacite et la rentabiliie de l’economie francaise de 1954 a 1974. Economie et Stastitique, juni 1975. god.

398 J. E. Stiglitz i M. J. Boskin, Some lessons from the new public finance, American Economic Review, februar 1977. god.

399 A. Le Pors i J. prunet, Le transfers entre l’Etat i L’industrie. Economic et Statistique, apri) 1975. god.

290

Fiskalna strategija

instrument reprodukcije privrede i socijalnih odnosa.400 No, taj tip transfera se podvrgava i kritici. Kritika pojma transfera vezanih za fiskalni režim insistira na diferencijalnim transferima, koji bi se razlikovali od budžetskih dotacija i subvencija, “fiskalnih rashoda” i socijalnih transfera.

11.1.2. Fiskaliteti i alokacije investicija

U politici lokacije ili dislokacije preduzeća, alokacije investicija i uređenja teritorija (regionalni razvoj) savremene države zapadnog sveta koriste se brojnim merama i instrumentima fiskalne politike, kao što su razvojni primovi, subvencije i dotacije u kapitalu, zajmovi iz javnih fondova, rambursmani ekscepcionalnih rashoda, tzv. les asantages fiscaux, javno finansiranje infrastrukture, itd. U Francuskoj, npr., koriste se potpune ili delimične egzoneracije za patente, odnosno profesionalne takse u vremenu trajanja od pet godina, redukcije “des droits de mutation” za kupovinu imobilizovane aktive (od 16% na 4%), ekscepcionalna amortizacija od 25% od “prix de revient” za novu konstrukciju, redukcije poreza za višak vrednosti na izgrađene terene u trajanju od dve god., nadoporezivanje (surtaxation) aktivnosti u pariskom basenu, pomoći pri investiranju (razvojni primovi, primovi za lokaciju tercijalne aktiv.nosti, primovi za orijentaciju poljoprivrede, zajmovi FDES, bonifikacije za cene terena), rambursmani ekscepcionalnih rashoda (pomoć za formianje profesionalnih kadrova, pomoć za mobilnost radnika, pomoć za dislokaciju preduzeća), itd.401 U politici uređenja teritorija javna vlast preferira upotrebu direktne pomoći u odnosu na fiskalnu korist koja zavisi od rentabilnosti preduzeća. Izuzetak su prekomorski departmani, pošto je stopa oporezivanja dobiti samo 33% i pošto je reinvestirana dobit izuzeta od oporezivanja.402 Međutim, u drugim zemljama OECD fiskalne varijabile beleže relativno značajan uticaj na lokalnu industriju. Po prof. Dueu u SAD uticaj fiskaliteta na lokaciju industrije, na primer u državi Minesota, reprezentuje između 0,67%i 2,42% troškova preduzeća u procesu lokacije industrije.403 U Italiji, pak, fiskalne varijabile su značajan industrument razvojne politike Mezzogiorno, jer je neto profit za 4% veći usled fiskalnih beneficija.404 No, tokom poslednjih decenija fiskalna politika u Francuskoj se sve više okreće ka povećanju rentabilnosti preduzeća i razmeštaja ekonomske aktivnosti upotrebom selektivnih poreza i tehnike degresivne amortizacije sa značajnim podsticajnim efektima na investicije akcijama smanjenja troškova upotrebe kapitala i na poboljšanje strukture finansiranja preduzeća favorizovanjem samofinansiranja.405

400 H. Delestre, Comparasion des dotations fiscales et economiquesd aux amortissements, incidence sur la dmensure des results des enterprises. I’I. N.S.E.E., juli 1975.

401 P. Durand, Fiscalite et reparation geographique des activites, Colloque “Economie et Fisaclite”, Clermont-Ferrand, februar, 1975.

402 M. Hannoun i P. Temple, Les fecteurs de creation et de locasation des nouvelles unites de production, Economie et Statistique, No 68, 1975.

403 J. F. Due, Studies of State and Local Taxes lnfluences on Location of Industrv, National Tax Journal, juni 1961. god.

404 J. Spindler, Fiscalite et espace economique, Cujas, Paris, 1976.405 J. M. Weydert, La Fiscalite et le financement des investissements des enterprises, Economie appliquee,

No 3-4, 1968. god.

291


11.1.3. Porezi i investicioni izbori

U SAD, V. Britaniji, Danskoj, Z. Nemačkoj i Holandiji relativno značajnu ulogu u fiskalnoj strukturi imaju porezi na neto aktivu i nepokretnu imovinu,406 poput nekadašnjih “les impots fonciers” ili poreza na višak vrednosti u kapitalu u Francuskoj.

Kada se opservira Francuska, totalitet poreza na promet, poreza na upotrebu ili vlasništvo pokretnih ili nepokretnih dobara doprinosa za socijalno osiguranja i poreza na dobit sa preko 3/4 od ukupnih fiskalnih prihoda potiče od scktora preduzeća, počev od 1965. god. Međutim, po odbitku TVA i ostalih indirektnih poreza, koji se preko cena robe i usluga reperkutuju na potrošače, fiskalni teret, koji pada na teret preduzeća značajno se redukuje.

Po pravilu, svi porezi, koje podnose preduzeća, reperkutuju se na cene robe i faktora proizvodnje, pošto reprezentuju element troška proizvodnje. Čak i kada se opserviraju kotizacije za socijalno osiguranje koje padaju na teret nadnica zaposlenih, teško je potvrditi da ne postoji translacija, koja se reperkutuje bilo na cenu rada (jer su doprinosi vezani za upotrebu radne snage), bilo na cenu robe (pošto su doprinosi element troškova proizvodnje). U prvom slučaju, realne najamnine su inferiornije u odnosu na nadnice bez kotizacija; u drugom siučaju, kontribucije doprinose povećanju cena. To svakako zavisi od situacije na tržištu rada i odnosa snaga u društvu.

Porezi reprezentuju ekonomsku varijabilu koja modifikuje ostale ekonomske varijabile, kao što su, npr., relativne cene rada i kapitala, odnos domaćih i inostranih cena, investicioni izbori, zaposlenost, spoljnotrgovinska razmena, ponuda rada, izbor izmedu rada i dokolice, ponašanje ekonomskih agenata itd.407

U tržišnim privredama, porezi preduzeća utiču na investicione odluke, pošto se, po okončanju proizvodnje vrednosti, oporezuje dobit. Profit, kao izvor investicija iakumulacije kapitala, i osnov rasta preduzeća, po pravilu, se ne oporezuje “teško”, izuzev ukoliko javne investicije državnog sektora nisu suviše visoke.

Porez na dohodak (dobit) preduzeća je esencijalni instrument države, koji upliviše na investicije preduzeća preko uticaja na fiskalni tretman amortizacije, strukturu finansiranja reprodukcije, tehničko-tehnološke osnove proizvodnje, lokacije preduzeća itd.407

Amortizacija predstavlja kompleksno pitanje ekonomske politike, pošto se fizička i tehnološka depresijacija kapitala, koji gubi svoju vrednost tokom vremena, bazira na neophodnosti zamene sredstava i opreme, koja se upotrebljava. U privredama, koje se karakterišu relativno ubrzanim tehničkim progresom, amortizacija je esencijalna varijabila rasta preduzeća i finansiranja datog rasta. Stoga je amortizacija predmet reglementacije u fiskalnom pravu, kao značajan element poreske materije.

406 Poznata je, u tom kontekstu, uloga “property tax” u finansiranju obrazovanja u SAD (J. S. Berke i J. J. Calahhan, lnequities in School Finance: Implications of the School Finance Cases and Proposcd federal Revenue Sharing Programs, U.S. Government Printing Office, Washington, januar 1972. god.

407 OECD, Aspects theriques et empiriques des effets de la fiscalite sur l’offre du maind’oeuvre, Paris, 1975. god.

292

Fiskalna strategija

U Francuskoj, preduzeća procenjuju vek trajanja kapitalnog dobra i kalkulišu amortizaciju na vrednost imobilizovane aktive na bazi pravila linearne i degresivne amortizacije (l’amortissement lineaire il’ amortissement degressif) prema tzv. Code general des impots.408 Degresivna amortizacija, u tom kontekstu, omogućava amortizovanje 60 do 75%, opreme za prve dve-tri godine (75% za vek trajanja sredstava do tri god., 64% za vek trajanja sredstava od pet god. i 59% za vek trajanja sredstava od sedam god.), čime se smanjuje oporeziva dobit i povećava marža bruto samofinansiranja (cash flow), kao strateške varijabile investicionih odluka. Degresivna amortizacija u odnosu na linearnu amortizaciju ne donosi nikakvu globalnu fiskalnu korist preduzeću u tekućim vrednostima u ukupnom periodu trajanja amortizacije, osim koristi likvidnosti (des avatages tresorerie). Međutim, ukoliko se kalkuliše aktualizovana vrednost plaćenog poreza od strane preduzeća, onda degresivna amortizacija smanjuje fiskalni teret u odnosu na linearnu amortizaciju. Francuski režim amortizacije u odnosu na metode amortizacije u zemljama EEZ je favorizujući, izuzev V. Britanije koja od 1973. god. praktikuje režim “totalne slobode” (mada se koristi kompenziraju relativno visokim stopama oporezivanja). Britanski režim totalne siobode je, prema tome, povezan sa stopom poreza na dobit, koja varira izmedu 40% i 52% i sa fiskalnim dedukcijama za investicije poput Holandije i Z. Nemačke. U savremenim ekonomijama je relativno značajan segment privatnih investicija osiguran samofinansiranjem koje se bazira na amortizaciji u okviru bruto akumulacije. Degresivna amortizacija dozvoljava preduzeću da raspolaže masom fondova superiornije od depresijacije i ramplasmana. Ona, na taj način, postaje instrument rasta stope samofinansiranja posredstvom amortizacije, pod uslovom da se sredstva degresivne amortizacije odmah reinvestiraju.409 U stvari, radi se o tzv. efektuakceleracije amortizacije poznatom po imenu Lohman-Ruchti efekat,410 koji uvodi amortizacioni multiplikator.

Degresivna, akcelerišuća i slobodna amortizacija su kompatibilne sa rastom investicija. Sva preduzeća, međutim, ne koriste potpuno mogućnost degresivne amortizacije, koje fiskalni zakon omogućava. Pojedina preduzeća su često deficitarna i malo posvećuju pažnju modifikaciji poreske osnovice. Druga preduzeća pak beleže slabu, nisku rentabilnost sa obavezom da distribuišu dividende akcionarima. Akcionari naravno preferiraju regularnu dividendu nezavisno od ostvarenih poslovnih rezultata, što onemogućava preduzeću da koristi pogodnosti degresivne amortizacije. Visoko rentabilna preduzeća, sa relativno visokom stopom rasta tehničkog progresa, mogu jedino da koriste blagodeti degresivne amortizacije.

408 Tzv. ekscepcionalna amortizacija (l’ amortissement exceptionneI) postoji samo u domenu naučnih istraživanja, polucije i uredenja teritorija.

409 R. Teller, Le regime fiscal de l’amortissement rompt-il l’egalite de concurrence entre les enterprises de la C.E.E., Analvse financiere, No 15, 1973.

410 M. Mareuse, Contribution a 1 etude de la notion d’amortissement, Revue francaise de Compatabiiite mart 1973. god.

293


Javna preduzeća koriste linearnu amortizaciju, jer “dotacije u amortizaciji” iznose i do 85%. Finansijska društva koriste simultano degresivnu i linearnu amortizaciju u zavisnosti od poslovnih rezultata.411

Degresivna amortizacija je od značaja za samofinansiranje i u periodu inflacije, i za vreme akcelerirajuće supstitucije kapitala radom, jer fiskalna tehnika amortizacija, modifikujući troškove upotrebe kapitala, utiče na relativne cenc faktora proizvodnje.

11.1.4. Porez na dobit i troškovi upotrebe kapitala

Preduzeće u izboru proizvodne tehnike, pa, prema tome, i investicija, uzima u obzir relativne cene faktora proizvodnje. U teoriji optimalne akumulacije bitan je koncept troška upotrebe kapitala, koji je jednak ceni kupovine (nabavke) kapitalnog dobra, koja se amortizuje tokom veka trajanja, uvećana za oportunitetni trošak afektiranih fondova u procesu finansiranja.412

c = q (r + d),

gde su: c - trošak upotrebe kapitala, q - cena jedinice mobilizovane aktive, r - kamatna stopa i d - stopa amortizacije. Preduzeće, koje teži da maksimizuje profit, investira poslednju jedinicu imobilizovane aktive po stopi randmana koja je jednaka trošku upotrebe kapitala. Porezi, u tom kontekstu, afektiraju ovaj trošak upotrebe kapitala, pošto omogućavaju dedukciju amortizacije iz oporezive dobiti. I ukoliko egzistira porez na dobit preduzeća po stopi u, trošak upotrebe kapitala postaje:413

c q r dI k uz

u= +( ) ⋅ − −

−1

gde je z - vrednost aktualizovane dotacije za amortizaciju i k - procenat vrednosti aktive koja se dedukuje iz poreza.

Troškovi upotrebe kapitala su instrumenti za identifikaciju fiskalne strukture i fiskalnog tretmana amortizacije koji utiču na troškove “des actifs immobilises”.

Porez na dobit ne modifikuje konkurenciju između preduzeća industrijskih zemalja, jer se stope poreza kompenzuju fiskalnim tretmanima amortizacije. U tom smislu, degresivna amortizacija smanjuje troškove upotrebe kapitala za 5,3% u odnosu na linearnu amortizaciju.414

Fiskalne dedukcije za investicije (ili fiskalna pomoć za produktivne investicije) su jedan od instrumenata konjunktume regulacije u funkciji

411 W. Snyder, La measure des resultats des politiques budgetaires francaises de 1955 a 1965., Revue Economiqe, novembar 1969.

412 D. W. Jorgenson, The Theory of Investment Behaviour, u R. Ferber (Ed.), Determinant of Investment Behaviour, Coiumbia University Press, 1967; A. Le Pors i J. Prunnet, Les transfers entre l’Etat et I’industrie, Economie et statistique, april 1975, str. 24.

413 G. Kopits, Comparasion internationaie de methodes d’amortissement fiscal, OECD, Paris, 1975. i J. Wiseman i M. Davenport, Aspect theoriques et empiriques de l’imposition des societćs OECD, Paris, 1974. god.

414 E. Malinvaud, Peut-on measurer l’eviction du col’t d’usage du capital productif?, Economie et Statistique, april 1971, str. 15.

294

Fiskalna strategija

promovisanja rastućeg trenda investicionih plasmana poput iskustava Francuske u 1965, 1968. i 1975. god. Fiskalne dedukcije za investicije, npr. u 1965. god., korespondirale su, u stvari, subvencijama fiskalnim putem u iznosu od 10% troškova opreme. U stvari, fiskalni zakon je omogućio industrijskim i trgovinskim preduzećima da zaračunavaju na sumu poreza iz dohotka ili ličnog dohotka sumu jednaku od 10% cene isporučene opreme za period od godinu dana. Fiskalna dedukcija, kao privremena mera, imala je za cilj da doprinese podizanju mreže samofinansiranja i da podigne globalnu tražnju via rast investicija.415 Istovremeno, fiskalna dedukcija bila je selektivna i odnosila se samo na četiri kategorije kapitalnih dobara i opreme.416 Bruto globalna incidenca fiskalne dedukcije procenjena na 1.605 mil. FF,417 što je činilo oko 6% godišnjih investicionih rashoda. Efekat fiskalne dedukcije doprineo je povećanju investicija za 3% i da 1/5 dedukcija odgovara suplementarnim investicionim pomždbinama. Fiskalne dedukcije u 1968. god. su proširene, jer je, pored poreza na dohodak i poreza na lični dohodak/uključen i TVA, sa efektom od 2000 mil. FF ili 5% rasta investicija. Konačno, u 1975. god., institucionalizovana je fiskalna pomoć za produktivne investicije,418 koja je omogućavala industrijskim i trgovinskim preduzećima da zaračunavaju na sumu TVA iznos od 10% “prix de revient” u temporalnoj formi i da javna preduzeća koriste linearnu amortizaciju, jer “dotacije u amortizaciji” iznose i do 85%. Finansijska društva koriste simultano degresivnu-linearnu amortizaciju u zavisnosti od poslovnih rezultata.

11.1.5. Oporezivanje i troškovi finansiranja preduzeća

Sistem oporezivanja finansijskog rezultata preduzeća je od posebne važnosti u procesu procenjivanja relativne veličine troškova finansiranja. U raspodeli finansijskog rezultata firme naknada finansijerima ima prioritet u odnosu na fiskalitete. Troškovi finansiranja posle oporezivanja su zato manji nego što bi bili pre oporezivanja. Jer, ako troškovi finansiranja preduzeća predstavljaju odbitnu stavku od poreske osnovice, onda preduzeće piaća manji iznos poreza nego da je taj trošak ušao u poresku osnovicu.419 I upravo za taj iznos povećava se finansijski rezultat posle oporezivanja. Finansijski rezultat posle oporezivanja (N) obično se raćuna kao finansijski rezultat pre oporezivanja (P) umanjen za troškove finansiranja, koji predstavljaju odbitnu stavku od poreske osnovice (T), pomnožen sa “anti-x-om” poreske stope (r):420

415 G. Eldin, Une experience recente: la deduction fiscale pur investissement, Statistiques et Etudes financieres, april 1968. str. 789.

416 G. Eldin, Les effets de la deduction fiscale pour investissement, Etudes et conjuncture, No 10, 1967.417 D. Vitry, La fiscalite directe dans la croissance de l’enterprise, P.U.F., Paris, 1976. str. 171 i J. P.

Vincent Les arnortissements en periode d’Orosion monetaire, Analyse financiere. 9/72 str. 57.418 J. Boulle, J. Bouysset i H. Perker, Les budgets economiques et leur realisation, Statistiques et Etudes

financieres. No 18, 1975, str. 1-3.419 Mr S. Orsag, Problematika finansiranja posiovanja i razvoja inkorporativnog preduzeća, Institut za

javne finansije, Zagreb, 1990. st. 55.420 Ibidem, st. 55.

295


N B g T g

N b T g

= −( ) − −( )= −( ) ⋅ −

1 1

1

Relativna veličina troškova finansiranja računa se kao odnos mase troškova finansiranja i glavnice. Bazna formula za izračunavanje relativne veličine troškova finansiranja posle oporezivanja, stopa, giasi:421

′ = −( )t t g1

gde su: t - relativna veličina troška finansiranja pre oporezivanja i t’ - relativna veličina troška finansiranja posle oporezivanja.

U tom kontekstu, ako je g=0, onda nema ušteda na porezima (pošto troškovi finansiranja ne predstavljaju odbitnu stavku od poreske osnovice). Relativna veličina troškova finansiranja pre i posle oporezivanja je potpuno ista. Očita je, dakle, prednost finansiranja iz izvora čija naknada ne ulazi u poresku osnovicu.

U praksi se, medutim, najčešće koristi kamata na dug, koji se po pravilu odbija od poreske osnovice. Jedino se u slučaju gubitaka teret kamata ne može olakšati, jer u slučaju gubitaka nema osnovice oporezivanja. Tada su i troškovi finansiranja posle oporezivanja isti kao i pre oporezivanja. Zato je važan rizik od zaduživanja preduzeća, koji naročito dolazi do izražaja u nestabilnim, inflatornim uslovima.422

Finansijska analiza pokazuje nam da sva preduzeća po pravilu finansiraju projekte zbog profita. Zato je za svaki projekat važno pitanje minimalne stope rentabiliteta kako bi se posle plaćanja poreza na dobit davao jednaki prinos koji dobija onaj koji štedi i pozajmljuje kapital. I upravo minimalna stopa rentabiliteta reprezentuje trošak kapitala, a zavisi od načina finansiranja (poslovni fond, odnosno equity, emisija deonica,bankarski kredit, obveznice), strukture investicija i poreskih parametara (poreska stopa).423

U tom kontekstu, ako minimalnu stopu rentabiliteta pre plaćanja poreza označimo sa p, i prinos na štednju posle plaćanja poreza sa s, onda efektivno poresko opterećenje (epo) iznosi:424 epo = (p-s)/p; što u osnovi pokazuje porez na dobit (p-s) u odnosu na dobit (p). U generalnom slučaju, stopa rentabiliteta (profit, dobit) predstavija se u vidu King-Fullertonove jednačine:425

p t A d II d vt II d= −( ) −( ) + −( ) + −1 1 1 2/ ρ

421 J. C. van Horne, Fundamentols of Financial Management, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1971. st. 355.

422 E. F. Brigham, Financial Management, Thy Dryen Press, Hinsolule, 1977. i R. Franks i J. Broyles, Modern Managerial Finance, J. Wiley and Sons, N. York. 1979.

423 R. Hall, Tax treatment of depreciation, capital gains and interest in an inflationary economy, Urbane Institute, Washington, 1981.

424 Dr M. Kranjec, Uticaj politike amortizacije i finansiranja investicija na efektivno oporezivanje dobiti preduzeća, u zbomiku radova «Oporezivanje dobiti preduzeća», lnstitut za javne finansije, Zagreb, 1990. st. 122.

425 M. A. King i D. Fullerton, The taxation of income from capital, The University of Chicago Press. Chicago, 1984.

296

Fiskalna strategija

gde su: p - stopa rentabiliteta, t - stopa poreza na dobit preduzeća, p - diskontna stopa pomoću koje preduzeće diskontuje prihode, d - stopa amortizacije, II - stopa inflacije, v - učešće zaliha koje se ne revalorizuju, d2 - udeo investicija u zalihe i A - sadašnja vrednost amortizacije i poreskih olakšica.

Prinos na štednju posle plaćanja poreza (s) možemo pak izračunati iz sledeće jednačine:426

s m r II II= −( ) ⋅ +( ) −1

gde su: m - stopa poreza na dohodak štediša (odnosno zajmodavca), r - realna kamatna stopa (odnosno realni prinosi zajmodavalaca) II - stopa inflacije.

Time se u osnovi dokazuje da način finansiranja nije neutralan prema oporezivanju, jer od kombinacije izvora sredstava za finansiranje investicionih projekata (zbog profita) u krajnjoj instanci zavisi efektivno poresko opterećenje.

11.1.6. Efekti oporezivanja dobiti firmi na preduzetništva i rizik

U finansijskoj praksi oporezuju se pojedini faktori proizvodnje, ukupni inputi i ukupni outputi. Oporezivanje nadnica (tzv. pavrall tax) i oporezivanje profita (corporation profit tax) jesu tipični oblici oporezivanja faktora proizvodnje.427 Teorijski posmatrano, preduzeće može biti podvrgnuto različitim oblicima oporezivanja. Predominantni oblik oporezivanja ipak se svodi na oporezivanje dobiti preduzeća ili oporezivanje profita korporacija. U praksi savremenih poreskih sistema oporezivanju profita u pravilu podležu samo tzv. inkorporirane pravne osobe, tj. osobe sa ograničenim jemstvom svojih članova (npr. deoničarska društva); dok neinkorporisane firme ne podležu plaćanju poreza na profit (već se oporezuju porezom na dohodak fizičkih lica - tzv. individual incom tax).428

Struktura oporezivanja preduzeća deluje na donošenje poslovnih odluka, na spremnost za preuzimanje rizika u procesu poslovanja i investiranja, na izbor radnointenzivne i kapitalnointenzivne tehnologije, na odnose izmedu rada i kapitala i na njihove relativne cene. “O tome da li se izdaci za kamate priznaju kao odbitna pozicija pri utvrđivanju osnovice poreza na dohodak ili se kapitalni dobici oporezuju različito od ostalih delova profitabilno utiče na izbor optimalne konstrukcije finansiranja preduzeća.429 U praksi oporezivanja preduzeća u zemljama OECD najpre se oporezuje profit, a zatim i njegov rasporedeni deo u vidu dividende porezom na dohodak fizičkih iica. A ako se oporezuju i kapitaini dobici, onda dvostrukom oporezivanju podležu i neraspodeljeni protiti. Rešenje se, stoga, traži ili u delimičnoj ili u potpunoj integraciji poreza na dohodak fizičkih lica i poreza, na dobit korporacija. Prenebregava se, pri tome, činjenica da potpuna integracija oba poreska oblika faktički vodi ukidanju poreza na profit korporacija.

No, porez na dobit preduzeća/profit korporacija jeste esencijalni instrument državnog intervencionizma i porcske politike pomoću koga se utiče na ekonomsko

426 Dr M. Kranjec, op. cit., st. 122.427 Dr P. Jurković, Oporezivanje preduzeća i reforma poreznog sistema - u Zbomik radova, «Oporezivanje

dobiti preduzeća», lnstitut za javne finansije, Zagreb, 199. st. 45-56.428 Ibidem, st. 45.429 Dr P. Jurković, op. cit., st. 45.

297


ponašanje pivrednih subjekata i na ekonomske tokove reprodukcije. Ekonomski učinci poreza na dobit ispoljavaju se na mikro na makro nivou.430 U prvom slučaju, porez na dobit deluje na donošenje poslovnih odluka ekonomskih subjekata. U drugom slučaju, porez na dobit deluje na formiranje makroekonomskih agregata. U osnovi, radi se o tzv. efektima supstitucija i dohotka (koji se obično dovode u vezu sa faktorima koji deluju na strani ponude) i o tzv. efektima potražnje i likvidnosti (koji se obično dovode u vezu sa faktorima na kojima se bazira kratkoročna politika stabilizacije, odnosno politika upravljanja tražnjom (tzv. politika demand management-a).431

No, za našu analizu bitan je uticaj poreza na profit korporacija na nivo, strukturu i dinamiku ponude, sa stanovišta učinaka oporezivanja dobiti formi na investicije, štednju, poslovni rizik, preduzetništvo, biznis, tehnološki napredak, konkurenciju. Delovanje oporezivanja profita na investicije zavisi od prirode investicione funkcije, čiji su sastavni delovi očekivana stopa neto rentabilnosti, promene u obimu realizacije, odnos postojećih kapaciteta prema obimu realizacije, fondovi internog finansiranja, izdvajanja u fondove preduzeće iz dobiti posle oporezivanja i amortizacija.432 U tom kontekstu, prof. Jurković, poput Musgravea, pretpostavlja da su investicije u pozitivnoj korelaciji sa očekivanom stopom rentabilnosti ulaganja, pošto se investiranje ne može ni zamisliti ukoliko je očekivana marginalna efikasnost kapitala (bruto stopa rentabilnosti)niža od rentalne cene kapitala jer, očekivana bruto stopa rentabilnosti mora biti bar tolika da osigura troškove finansiranja i zamenu utrošenog kapitala.433

Relacija u jednačini rg i + d (rg - bruto stopa rentabilnosti, i - cena pozajmljenog kapitala, d - stopa ekonomske amortizacije434 očigledno važi sve dotle dok se profit ne oporezuje. Ukoliko se oporezuje bruto profit bez odbitka, rentalna cena kapitala će iznositi:435 r

i d

tg =−−1

, gde je t - stopa poreza na dobit preduzeća. To pak znači da se oporezivanjem profita podiže prag rentabilnosti investicija. Medutim, priznavanje troškova finansiranja i amortizacije, kao i odbitnih stavki pri utvrđivanju poreske osnovice poreza na dobit menja gornju relaciju. U novoj jednačini:436

rt d

tdg =

−( ) ⋅ +( )−

= +1 1

11

oporezivanje dobiti uopšte ne menja rentabilnu cenu kapitala. Mera ukupnog efekta može se ostvariti korišćenjem tzv. faktora poluga - povećanjem zaduženja radi porasta rentabilnosti ulaganja u uslovima perfektnog funkcionisanja tržišta

430 lbidem, st. 45.431 Dr P. Jurković, Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi, Informator, Zagreb, 1989. st. 29-30.432 R. A. Musgrave i B. P. Musgrave, Public Finance in Theorv and Practice, McGraw-Hill, 1989. st. 306-

307.433 Dr P. Jurković, Oporezivanje preduzeća i reforma poreznog sistema, op. cit., st. 47.434 R. A. Musgrave i B. P. Musgrave, op. cit., st. 308.435 Dr P. Jurković, op. cit., st. 48.436 Ibidem, st. 48.

298

Fiskalna strategija

kapitala i priznavanja troškova finansiranja kao odbitne pozicije pri oporezivanju profita.437

Uvođenjem poreskih olakšica (tzv. tax expenditures) po osnovu ubrzane amortizacije i “investicionih poreskih kredita” - po prof. Jurkoviću - umanjuje se rentalna cena kapitala:

rt d t t

tgd c=

−( ) ⋅ +( ) − −−

1 1

1

gde je td - poreska olakšica (ušteda) po osnovu ubrzane amortizacije u % od rentalne cene kapitala i tc - poreske uštede po osnovu investicionih poreskih kredita u % od rentalne cene kapitala. U tom kontekstu, prof. Jurković ističe:

“Ubrzana amortizacija utiče na odlaganje poreske obaveze, te je, u tom smislu svojevrsni oblik beskamatnog poreskog kredita, čija visina zavisi od veka trajanja investicionog dobra i primenjene metode ubrzane amortizacije. Najveći iznos beskamatnog poreskog kredita osigurava tzv. metoda slobodnog otpisa, kojom se omogućava da se celokupna vrednost osnovnog sredstva otpiše već u prvoj godini njegovog korišćenja. Kod investicionih poreskih kredita radi se o klasičnom obliku subvencionisanja investicionih ulaganja u odgovarajućem postotku, koji se odbija od iznosa poreske olakšice, a ne utiču samo na smanjenje rentalne cene kapitala nego stimulativno deluju i na investicije po osnovu povećanja internih izvora finansiranja.438

Spremnost na poslovni rizik jeste bazični postulat preduzetničke funkcije. U biznis odlučivanju rizik ima cenu. Rizik ulaganja (a) se meri odnosom matematičke nade očekivane stope rentabilnosti (g) i stope potencijalnog gubitka (r).439

Oporezivanjem profita preduzeća po stopi t rizik investiranja se povećava:440

α = gr

r

No, ukoliko se dozvoli prenošenje gubitaka iz tekuće godine na teret ostvarene dobiti u narednom ili prethodnom razdoblju, onda oporezivanje ne utiče na rizik investiranja.441 To po Musgraveu dobija sledeći izraz:442

α =−( ) −( )1 t g r

r

Ovaj poreski fenomen je prof. Jurković prikazao na poznatom Tobinom dijagramu443 u kome oportunitetni pravac OA pokazuje očekivanu stopu

437 Ibidem, st. 48.438 Dr P. Jurković, op. cit., str. 49.439 Dr P. Jurković, op. cit., st. 50.440 Ibidem, st. 50.441 Ibidem, st. 50.442 R. A. Musgrave i B. P. Musgrave, op. cit., st. 309.443 Dr P. Jurković, op. cit., st. 51.

299


rentabilnosti kao rastuću funkciju povećanja rizika, koji proističe iz promena strukture portfelja investitora.

Rizik jedino ne postoji ukoliko investitor celokupnu svoju aktivu drži u vidu gotovine. Ali, tada nema ni profita. A ukoliko dotični investitor svoju aktivu u vidu gotovine ulaže u vrednosne papire, onda je sasvim jasno da se on postepeno izlaže riziku da bi povećao svoje profitne izglede. Tek je u tački B investitor plasirao sredstva u akcije i obveznice, i, na taj način, stvorio izglede na uspeh, tj. da ostvari stopu rentabilnosti OD uz maksimalni rizik OC. Krive indiference i{, i2 i i3 označavaju, po prof. Jurkoviću sve kombinacije rizika i rentabiinosti, koje su podjednako prihvatljive za investitora: krivulja i3 je superiornija od krivulje i2, a krivulja i2 od krivulje ii. “Ukoliko se dobici na osnovu ulaganja u vrednosne papire ne oporezuju, investitor je u ovom konkretnom primeru u najpovoljnijoj poziciji u tački E, tamo gde je oportunitetna krivulja OA tangenta na najvišu dostižnu krivulju indiferencija i2, a to je ona struktura portfelja koja mu daje izglede da ostvari profitnu stopu OG i izlaže ga riziku OF. Uvodenjem poreza na dobit po stopi od 50%, bez mogućnosti vremenskog razgraničenja gubitka, oportunitetni pravac OA rotira udesno, transformišući se u pravac OA’, koji je tangenta na krivu indiferencijacija il u tački E,”.444

OPOREZIVANJE I PRIHVATANJE RIZIKA

Tako je investitor ušao u novu poziciju sa preuređenjem portfelja, ali i sa smanjenjem profitabilnosti uz prepolovljeni rizik. A ako se investitoru dopusti i prenošenje gubitka unapred ili unazad, onda se struktura njegovog portfelja osigurava u poziciji tačke H, koja je, doduše, kao tačka pre oporezivanja, nepovoljnija od tačke E|. Ali, cilj mvestitora nije ni tačka E| nego tacka K na oportunitetnom pravcu OA u kojoj opredeljuje strukturu portfelja koja je dvostruko rentabilnija, ali i rizičnija. No, i tada je njegova neto stopa rizika i neto stopa rentabilnosti potpuno

444 Dr P. Jurković, op. cit., str. 51-52.

300

Fiskalna strategija

ista kao u tački E| pre oporezivanja.445 To pak znači da oporezivanje profita, koje dopušta vremensko razgraničenje gubitaka, podstiče investitore na prihvatanje rizičnijih poslova u preduzetničkom ponašanju. Sužavanjem zone neizvesnosti i reduciranjem rizika od neizvesnosti putem poreske politike faktički se pridonosi pretvaranju poslovnih očekivanja u tzv. ekvivalent siguranosti.

11.1.7. Industrijska politika i državna pomoć preduzećima

Kojim i kolikim sredstvima savremena država pomaže preduzeća (bez obzira da li se radi o preduzećima koja su zapala u ekonomske poteškoće ili o preduzećima koja forsiraju nove investicione projekte, nove proizvodne promene i novu tehnologiju) jeste krucijalno pitanje za uspostavljanje novih odnosa između industrijske i fiskalne (poreske i budžetske) politike. Dosadašnja uvrežena mišljenja da države pojedinih zemalja pomažu preduzeća “lakom i širokom rukom” u finansijskoj praksi nisu empirijski verifikovana, jer izdaci iz budžeta zapadnoevropskih država ne iskaču iz evropskih standarda. Ekonomske “priče” o državnoj velikodušnosti prema “problematičnim” preduzećima, sektorima i granama preko direktnih i indirektnih pomoći kroz razne formule (a najcešće preko posebnih fondova, poreskih olakšica i beneficiranih kamata) jednostavno više nisu tačne iz razloga što su tzv. državne pomoći bile sve manje tokom čitavih 80-tih godina.

Unutar grupacije zemalja EZ sredsrva državne pomoći imaju različite kvantitativne dimenzije, a naročito u Italiji, Francuskoj, V. Britaniji i Nemačkoj. Pomoć kod investiranja i tehnološke obnove preduzeća, kao glavna vodilja politike podrške industrijskom sektoru i preduzetništvu, “odnela” je 31.500 milr. lira godišnje u Italiji u periodu 1981-88. god., odnosno 100 mird. franaka u Francuskoj samo u 1988. god. Francusku inače prati fama o jakim dirižističkim sklonostima, pošto država zaštitnički nastupa prema industriji. Krizni sektori, kao što su crna metalurgija, brodogradnja i rudnici ugija, mogu još uvek da računaju na državnu potporu. Zaokret je ipak vidljiv na početku 90-tih godina u kojima se manje-više uspešno povlači granica izmedu podsticanja razvoja i tzv. pukog intervencionizma. Državna pomoć se sve više orijentiše ka inovacijama, istraživanjima i regionalnom razvoju sa naglašenom socijalnom dimenzijom po osnovu rešavanja problema nezaposlenosti pomoći malim t srednjim preduzećima.

U Nemačkoj nije iskustvo Maralove pomoći Fonda za subvencionisano kreditiranje bačeno u zaborav, iako institucionaiizovana podrška preduzećima i sektorima oficijelno ne egzistira. No, i pored toga, dotični Fond danas raspolaže sa finansijskim potencijalom od preko 9,5 mlrd. maraka za pomoć od oko 20.000 preduzeća godišnje. Pomoć faktički dobijaju preduzeća koja mogu da pruže “jake” garancije o “nerasipanju” sredstava po rigoroznim merilima banke. Savezne države imaju glavnu ulogu u politici podrške industriji; a upravljanju sa autonomnim fondovima od oko 17 mlrd. maraka. Najavljeno ujedinjenje Z. Nemačke sa I. Nemačkom ili kako Nemci vole da kažu: operacija ujedinjenja sa istočnim delom Nemačke - izbrisaće tradicionalnu nesklonost institucionalnoj intervenciji u privredi savezne države.445 lbidem, str. 52. 338

301


U V. Britaniji politika “rasterećenja”, koju uživa privreda od 1984. god., reanimirala je investiranje, koje je dopunjeno mehanizmima industrijske politike usmerene u pravcu podizanja tehnološke konkurentnosti. Smanjeni porezi preduzećima i kompanijama sa intervencijama u manje razvijenim zakonima kroz poreske olakšice, diversifikovanu regionalnu politiku, direktnu podršku preduzećima, budžetsku pomoć za naučna i tehnološka istraživanja, i posebne poreske olakšice za operacije kupovine malih preduzeća doprineli su stimulaciji aktivnosti “venture” kapitala. U sprezi izmedu industrijske i fiskalne politike teži se ipak prikazivanju redukujuće forme intervencionizma u skladu sa deregulacijom.

No, sa približavanjem 1992. god. brojni institucionalni mehanizmi državne pomoći moraće da dožive i pretrpe značajne promene, pošto se unutar EZ već insistira na donošenju novog kodeksa ponašanja. “Kodeksom ponašanja” definisali bi se zajednički elementi državne pomoći preduzećima, sektorima i granama. Na jedinstveni način regulisala bi se pitanja: kakva je pomoć dozvoljena, kolika je pomoć moguća, kakva je pravna priroda subvencionih fondova, koliko je državno učešće i koji su ciljevi razvoja koji opravdavaju upotrebu javnih sredstava. U tom sklopu, svaka zemlja EEZ treba da zna koliko može da interveniše u svojoj privredi, a da se ne povrede pravila Zajednice i ne naruše pravila slobodnog evropskog tržišta od 1.1 1993. god.

11.1.8. Javni rashodi u funkciji finansiranja privrednog razvoja

Jačanjem državnog intervencionizma uvećavani su javni rashodi u funkciji privrednog razvoja u gotovo svim zemljama savremenog sveta, a naročito u zemljama u razvoju. U zemljama u razvoju, javni sektor preko javnih rashoda poprimio je brojne funkcije: angažovanje dohotka i akumulacije za privredni razvoj, finansiranje ekonomske i socijalne infrastrukture, poboljšanje uslova privređivanja i zapošljavanja, diversifikaciju privredne strukture, podsticanje razvoja izvozne industrije i poljoprivrede, itd.

Industrijalizacija, razvoj poljoprivrede i ubrzanje privrednog rasta ne mogu se danas zamisliti bez jačanja uloge javnog sektora preko koga se i država osposobljava za neposredno delovanje na tokove društvene reprodukcije i preobražaj agrarno sirovinske privredne strukture socio-ekonomske strukture stanovništva. Odlučujuća je danas aktivna ekonomska uloga države i javnog sektora u strukturi i obimu privrednih investicija, u raspodeli bogatstva i dohotka, u distribuciji i alokaciji akumulacije, u globalnom, strukturnom i regionalnom razvoju. Rečju, centralna uloga države i aktivna uloga javnog sektora preko javnih rashoda (i fiskalnih prihoda) u zemljama u razvoju jesu zakonitost razvoja.

Na jačanje javnog sektora u zemljama u razvoju upućuju brojni razlozi: neophodnost razvoja određenih industrijskih grana koje su neatraktivne za privatni kapital, ostvarenje državne kontrole nad ključnim sektorima razvoja (naročito sektor eksploatacije prirodnih bogatstava i njihove dalje prirode), stimulisanje istraživanja i razvoja domaće tehnologije, obezbeđenje uvoza tehnike i znanja, uravnoteženje regionalnog i subregionalnog razvoja, izgradnja objekata ekonomske infrastrukture, podržavanje nerentabilne proizvodnje od posebnog društvenog interesa, itd. Stoga, država i javni sektor garantuju investicionu vrednost, snose

302

Fiskalna strategija

rekompenzaciju uloženog kapitala i rizik, pružaju fiskalne koncepcije pri uvozu inostranog kapitala, pružaju beneficirane uslove za raspodelu ostvarenog profita, obezbeđuju sredstva za finansiranje javnih investicija i pokriće transfernih rashoda sa ekonomskim motivima.

Usled toga, u praksi većine zemalja u razvoju tzv. administrativni budžet je faktički konvertovan u budžet za finansiranje razvoja (“development budget”). Novi tzv. “performance budgeting” već reflektuje ekonomske ciljeve razvojnog karaktera. U strukturi budžetskih rashoda težište se pomera u korist rashoda investicionog karaktera usled uske veze budžeta i plana privrednog razvoja. Angažovanje države u investicijama reflektuje stvaranje preduslova uravnoteženom rastu. Stvaranjem javne akumulacije povećavaju se investicioni resursi javnog sektora za rešavanje ključnih problema razvojne ekonomske politike. Stoga, rashodi neproduktivne javne potrošnje ustupaju mesto investicionim javnim rashodima, koji direktno ili indirektno imaju najveće efekte na privredni razvoj.

učešće Javnih preduzeća u produktivnim investiciJama zemalJa u razvoJu u %

ZEMLJE Godine % ZEMLJE Godine % %Zemlje u razvoju Novoindustrijalizovane zemlje

Alžir 1978-81. 68 Brazil 1979. 23Etiopija 1978-80. 37 Koreja 1978-80. 23Obala 1979. 40 Razvijene

Slonovače 1979-80. 61 zemlje 1982. 32Zambija 1978-81. 45 Francuska 1982. 30Pakistan 1978. 33 Italija 1982. 15

Indija 1978-80. 36 Z. Nemačka 1983. 16Venecuela V. Britanija

izvor: d. bos, pubiic enterprise economics, amsterdam, 1986, str. 424-430.Razvojne potrebe indukovale su rastući trend javnog sektora u fmansiranju

produktivnih investicija u zemljama u razvoju. Učešće javnih preduzeća u ukupnim proizvodnim investicijama već varira između 23% u J: Koreji u periodu 1978-80. god.i 68% u Alžiru u periodu 1978-81. god. A to je na znatno višem nivou u odnosu na istodobna učešća u industrijski razvijenim zemljama, kao što su Z. Nemačka, V. Britanija, Italija i Francuska. Relativno visoko učešće investicija javnog sektora u ukupnim investicijama zemalja u razvoju po pravilu je povlačilo i deficitarno finansiranje investicija.

Deficitarno finansiranje investicija u zemljama u razvoju osnovni je metod kreiranja dodajne domaće akumulacije, budući da nedovoljni kvantumi privatne štednje i nedovoljan priliv inostranog kapitala eksplicitno nameće finansiranje budžetskog deficita monetarnom ekspanzijom. U uslovima deficitarnosti robnih fondova na tržištu, deficitarno finansiranje monetarnom ekspanzijom involvira porast cena u funkciji redukcije potrošnje i povećanja akumulacije. Izazvana željena preraspodela dohotka deficitarnim finansiranjem investicija u inflatornom okruženju verifikuje se kao prisilna štednja ili compulsory saving. Medutim, u uslovima visoke nezaposlenosti, niske sklonosti štednji i visoke sklonosti potrošnji,

303


deficitarno finansiranje, po pravilu, produkuje multiplikatorsko povećanje nominalnog, inflatornog naduvanog dohotka, odnosno jaz izmedu nominalnog i realnog dohotka. Anticipirana novčana tražnja kreirana deficitarnim finansiranjem u osnovi reflektuje inflaciju kao sredstvo stvaranja dopunske akumulacije za finansiranje razvoja. Uticaj države i njenog javnog sektora na aktiviranje izvora akumulacije, centralizaciju finansijskih sredstava, mobilizaciju inostrane akumulacije i korišćenje deficitarnog finansiranja je ekonomski nužna i neizbežna zakonomernost.

11.1.9. Fiskalni rashodi

Ekonomski imperativi redukcije fiskaine presije izbacili su na površinu novokreirani termin “fiskalni rashodi”, koji je već u upotrebi u SAD, Z. Nemačkoj, V. Britaniji i Franucskoj.446

Naime u SAD je prof. S. S. Surrey u 1967. god. upotrebio izraz “fiskalni rashodi”447 u formi gubitaka fiskalnog prihoda u dispoziciji federalnih autoriteta posredstvom egzoneracija i dedukcija, “poreskog kredita”, preferencijalne stope i diferencijalnog oporezivanja, i dr. alternativnih formi trošenja (alociranja) budžetskih rashoda i pomoći u rekonsiderisanim modelima intervencije. Procenjeni gubitak efektivnih fiskalnih prihoda, koji rezultira iz skupa fiskalnih rashoda, u 1980. god. iznosio je čak 42.8 mlrd.$.

U Z. Nemačkoj je u 1967. god. raportom o razvoju direktne finansijske pomoći i fiskainih oslobadanja instituisan pojam “fiskalni rashodi” (ili Steuervergiinstigungen) u skupu fiskaliteta federalne države i fiskaliteta landera u formi subvencija, zajmova i bonifikacija kamate, fiskalnih koncesija i bonifikacija, koji su u 1978. god. dostigli iznos od 23,9 mlrd. DEM.

U V. Britaniji je u 1979. god. u sklopu projekcije javnih rashoda za period 1979-83. god. prezentiran pojam “fiskalni rashodi” (ili tax e^penditures)448 u formi fiskalne pomoći, koja ima iste efekte kao i javni rashodi u procesu finansiranja i koji su, u fiskalnoj 1979. god. dostigli sumu od 1 mil.

U Francuskoj, najzad, pojam “fiskalni rashodi” (ili depenses fiscales) je najduže u upotrebi u formi budžetskih kredita i finansijske pomoći korespondentima, egzoneracija, dedukcija i olakšica449 koji su u 1975. god. dostigli iznos od 2,4 mlrd.FF.

Kao što vidimo, evolucija fiskalnih olakšica u Zapadnoj Nemačkoj u periodu 1975-78. god. je veoma različita kako po obimu tako i po strukturi, što je rezultat izabrane fiskalne strategije u recesionim i postrecesionim vremenskim sekvencama.

Poput obima i strukture fiskalnih olakšica (avatages fiscaux), kao “gubitak” fiskalnih prihoda, i sektorska distribucija direktne finansijske pomoći i fiskalnih 446 Quatrieme rapport du Conseil des impots, Statistiques et etudes financieres 361-362/779. st. 113-245.

(Vidi posebno glavu II pod nazivom «La mise en oeuvre de la nation de depanses fiscales»).447 U SAD koristi se u komplimenciji i termin «spending tax», kao porez na potrošnju i rashode.448 U Velikoj Britaniji simultano je u upotrebi termin «expenditure tax», kao porez na potrošnju ili rashode

(Caldor).449 Ako se «L’avoir fisca!» konstituiše kao «depences fiscales» u odnosu na porez na dohodak onda se

može smatrati dedukcijom.

304

Fiskalna strategija

beneficija, kao oblik intervencije, pokazuje neravnomernost, što je verovatno u skladu sa opcijom vladine ekonomske, odnosno finansijske politike u recesionom i postrecesionom periodu.

Predimenzioniran nivo budžetskih deficita i nemogućnost limitiranja javnih rashoda zaokupljaju vlade savremenih država, pa se sve više interesuju za koncept

“fiskalnih rashoda”, koji se ne pojavljuju u tradicionalnim budžetskim kontima iz razloga što se “nevidljivim” porezima subvencioniraju odredene ekonomske aktivnosti i pomažu odredene grupe obveznika. Ovaj novi vid subvencija, kao direktni rashodi, impliciraju odredene troškove za javne finansije u vidu gubitaka u fiskainim prihodima. Stoga se fiskaini aležmani kvalifikuju kao “fiskalni rashodi” u svim zemljama OECD. U stvari, rashodi reprezentuju derogacije u fiskalnoj strukturi (dopušteno poništavanje ili ukidanje fiskalne norme, odnosno pretpostavljeni generalni princip preferencijanog poreskog režima) posredstvom poreske redukcije akordirane odredenim kategorijama ekonomskih aktivnosti i pojedinim grupama obveznika koji duguju porez: npr. kao fiskalna mera u korist fizičkih lica za enkuražiranje štednje ili u korist preduzeća za podsticanje investicija.450 “Fiskaini rashodi” reflektuju se u formi (1) fiskalnih egzoneracija (dohotka ili izvora dohotka isključenih iz poreske osnovice); (2) fiskalnih redukcija (deduirana suma iz bruto dohotka posredstvom koje se dolazi do oporezivanog dohotka); (3) “credits d’impots” (deducirana suma od “nepovratnog” poreza) i (4) specijalnih olakšica (reducirana stopa u korist određenih grupa obveznika i aktivnosti). U suštini, “fiskalne rashode” je teško statistički pratiti, jer su subjektivnog karaktera i relativno apstraktni, stoga su čisti gubitak u fiskalnim prihodima čiji se nivo kvantifikuje precizno tek kada se ukinu (posredstvom tzv. suplementarnih prihoda od anuliranih poreskih redukcija) ili kada se proceni suma budžetskih rashoda koja je neophodna pre poreza za ostvarivanje korisnosti posle poreza jednake onoj koja proističe iz “fiskalnih rashoda” (posredstvom subvencija iz budžeta za određene obveznike). No, i pored toga, “fiskalne rashode” je teško upoređivati s direktnim budžetskim rashodima u smislu primene metoda evaluacije, izbora izmedu direktnih budžetskih i fiskalnih rashoda, ocene impacta analize efekata programa javne vlasti i kontrole.

U tom skiopu, vlade imaju dve opcije: ili da koriste direktne budžetske rashode u vidu ekonomskih i socijalnih transfera ili fiskalne rashode u formi poreskih redukcija. U praksi zemalja OECD obe opcije koriste se simultano. Izbor izmedu dva tipa instrumenata redistribucije, prema tome, nije uvek opredeljen ekonomskim motivima iz razloga što su direktni budžetski rashodi destinirani odredenim socijalnim grupama i što su fiskalni prihodi destinirani biznisu sa profiterskim motivima. U stvari, fiskalni rashodi kanališu se biznisom u zakamufliranoj formi (mimo budžetske procedure), dok se direktni budžetski rashodi kanališu uobičajenim, standardnim formama. Stoga su fiskalni rashodi mnogo manje uočljivi u programima vlada, pa, prema tome, i mnogo manje podložni kresanju u odnosu na direktne budžetske rashode koji su odmah na udaru.

450 J. Owens, Les depences fiscales, L’observateur de l’OECD, maj 1984. i Les “depences fiscales”; concept pratiques et problOmes economiques, oktobar 1948. str. 23-26.

305


Fiskalni rashodi teže podležu kontroli sa otežanom procedurom evaluacije. Oni su sastavna komponenta sistema progresivnog oporezivanja dohotka. Njihov obim, stoga, paralelno raste sa marginalnom poreskom stopom: što je veći dohodak obveznika za oporezivanje, superiornija je tranša fiskalne pomoći i obrnuto. Ovaj fenomen kvalifikuje se kao “l’effet a l’envers”. Fiskalni rashodi su, prema tome, izuzetno neadaptibilni akcijama u korist defavorizovanim socijalnim grupama, jer se automatski isključuju za obveznike sa nultim oporezivanjem. Oni uzimaju formu “le credit d’impot recuperabile” samo u procesu ankuražiranja realizovanih investicija rentabilnih preduzeća za koje je poreska redukcija značajnija od subvencija.

Minimizacija administrativnih troškova je jedan od kriterijuma efikasnosti sistema alokacije resursa mehanizmima fiskalnih rashoda. I, ukoliko se administrativni trošak fiskalnih rashoda pokaže većim od direktnih budžetskih rashoda, utoliko se brže pokreće mehanizam supstitucije fiskalnih rashoda (poreskih redukcija) direktnim budžetskim rashodima (ekonomskim i socijalnim transferima) kao što je bio slučaj u Z. Nemačkoj i V. Britaniji tokom 70-tih godina i obrnuto - supstitucije ekonomskih transfera kao vid direktnih budžetskih rashoda fiskalnim aležmanima, kao forma fiskalnih rashoda u korist domaćinstava, kakav je bio slučaj u SAD. Jedino je u Kanadi izvršena supstitucija poreskih aležmana destiniranih domaćinstava mehanizmom rekuperiranog poreskog kredita.

Fiskalni rashodi u zemljama oecdZ. Ne ma -

čka SA D V.Bri ta ni ja Fra ncu ska A u stri ja Ka na da A lži r

Go di ne pri-me ne 1967. 1968. 1979. 1981. 1979. 1979. 1981-82.

Do me n pri me ne

Si si e m fe de ra lni h po re za i o drcde ni po re zi la-ndc-ra

Po re z i z do ho tka i li čno g do ho tka fe de ra lne

drža ve

Di re ktni po re zi

ce ntra lne a dmi ni stra-

ci je

Di re ktni i i ndi re-

ktni po re zi drža ve

Fe de ra lni po re zi

Po re z na do ho da k i li čni do ho-da k, po re z na pro da je

i a kci ze fe de ra lne

drža ve

Fe de ra i ni po re zi

Mo gu ćno st kla si nka c

i je

Ci lje vi ma , ko ri sni ci ma i po re zi ma

Fu nkci ja ma i ka te go ri ja-ma po re za

Ka te go ri ja-ma po re za

Ci lje vi ma , ko ri sni ci ma

i ka te go-ri ja m a po re za

Ti po vi ma po re za .

ci lje vi ma i ko ri sni ci ma

Ci lje vi ma , ko ri sni ci ma

i ka te go-ri ja m a po re za

ti po vi ma po re za ,

fu nkci ja ma i ko ri sni-

ci ma

izvor: j. owens, les dopenses Fiscales, l’obeservateur de l’ocde, maj 1984.

11.1.10. Poreski podsticaji i stimulansi

Poreski podsticaji, u fiskalnoj literaturi, u pravilu se definišu kao poreski ustupak javne vlasti (države) odredenom poreskom obvezniku (u pogledu poreske osnovice i poreske stope) da bi se iskoristila poreska beneficija (korist) sa ekonomskim i socijalnim motivima. U finansijskoj praksi, poreski podsticaji se uobičajeno klasifikuju prema oblicima preduzetničkih aktivnosti vrstama investicija (i to za (1) investicije preko kompanija sa statusom filijale, (2) investicije kroz specijalizovane investicione fondove ili trustove, (3) investicije

306

Fiskalna strategija

preko učešća u portfoliju, (4) investicije preko ogranka i poslovne jedinice, (5) investicije kroz ortakluk, (6) produžavanje roka na koji se odobrava zajam, (7) sporazume o transferu tehnologije, (8) obučavanje i pružanje visokostručnih znanja itd.), prema posmatranju različitih faza preduzetničkog poduhvata (podsticaji u incijalnom periodu ili u periodu pre nego što je privredna aktivnost otpočela, podsticaji u periodu obavljanja aktivnosti i podsticaji u periodu posle okončanja aktivnosti), prema posmatranju svake vrste poreza (podsticaji u odnosu na porez na dohodak, porez na zarade, porez na imovinu, porez na promet, carine, doprinos za socijalno osiguranje, takse i dr.), prema korisniku podsticaja (preduzeće koje investira i investitor koji obezbeduje sredstva) i prema dužini trajanja (trajni podsticaji, privremeni podsticaji, kratkoročni podsticaji i dugoročni podsticaji) itd. U tom kontekstu, svakako ne treba ispustiti iz vida podsticaje koji su destinirani pojedinim regionima ili odredenim granama, podsticaje sa globalnim, sektorskim i strukturnim učincima, podsticaje na makro i mikro nivou, podsticaje na intemom i eksternom planu i sl.

Za našu analizu su izuzetno važni poreski podsticaji koji se praktikuju u zemljama uvoznicima kapitala (host countries) i zemljama izvoznicima kapitala (home countries). Zemlje uvoznice kapitala koriste i daju brojne podsticaje pre otpočinjanja investicione aktivnosti u inicijainoj fazi preduzetničke aktivnosti, za vreme trajanja date aktivnosti i posle okončanja aktivnosti: (1) investicione premije, (2) prenošenje gubitaka unapred, (3) poreski roj, (4) poresko oslobođenje, (5) umanjenje poreza, (6) olakšice putem posebnog režima amortizacije, (7) prenošenje gubitaka, (8) odbijanje posebnih troškova od iznosa poreza, (9) neoporezive rezerve za buduće investicije i (10) povraćaj poreza za slučaj reinvestiranja.451

Investicione premije se uobičajeno daju u vidu investicionih kredita i gotovinskih transfera. Investicioni kredit se po pravilu daje na teret buduće fisklane obaveze, dok se gotovinski transferi neposredno isplaćuju u vidu subvencije. Moguća je i refundacija poreza ukoliko se u inicijalnoj fazi pojavi profit. U prvoj godini poslovanja u načelu se ne pojavljuje profit, pa, samim tim, ni poreska obaveza. U fiskalnoj praksi savremenih zemalja, i gotovinski transferi i investicioni krediti, kao oblici poreskih podsticaja, koriste se u samom procesu finansiranja feasibility studies-a, programiranih objekata infrastrukture i planiranog broja novih radnih mesta.

U strukturu fiskalnih podsticaja ulaze i mogućnosti prenošenja gubitaka unapred. Prenošenje gubitaka na teret profita u narednim godinama konvenira biznisu biznisu. Umanjenje poreske obaveze u kasnijem vremenskom periodu jeste svojevrsna nagrada za rizik u prvim godinama poslovanja novog preduzeća ili bilo kojeg drugog oblika preduzetništva, pošto se ne osrvaruje profit već gubitak.

Poresko oslobođenje i poreski raj, kao oblici podsticaja, obično omogućvaju oporezivanje profita po tzv. nultoj poreskoj stopi za odredeni broj godina, odnosno dozvoljavaju mogućnost da se profit ne oporezuje za odredeno vreme nezavisno od toga da ii je uopšte ostvaren profit ili nije. U prvom slučaju, troškovi amortizacije osnovnih sredstava se uobičajeno iskazuju po odgovarajućim propisima. U

451 Dr Ž. Ristić, Dr S. Komazec i dr J. Kovač, Poreska ekonomija, ABC Glas, Beograd, 1993.

307


dmgom slučaju, pak, amortizacija osnovnih sredstava se ne vrši za vreme trajanja dotičnog poreskog podsticaja. U oba slučaja, dakle, radi se o različitim oblicima neoporezivanja.

Prenošenje gubitaka unazad, kao poreski podsticaj, podrazumeva davanje institucionalne mogućnosti preduzeća da gubitke iz ranije ili poslednje godine

“prebije” na teret profita iz prethodnih godina. “Prenošenje gubitaka unazad može prouzrokovati brzo poboljšanje likvidnosti preduzeća, ukoliko ono može zahtevati refundaciju na ime poreza koje je ranije platilo na profite iz prethodnih godina. I maksimalan iznos gubitaka koji se mogu preneti unazad i broj godina na koje je prenošenje dopušteno mogu se fiksirati da bi se tako ograničila nesigumost u budžetu date zemlje”.452

Umanjenje poreza i povraćaj poreza za slučaj reinvestiranja, kao oblici poreskih podsticaja, u stvari reprezentuju oporezivanje profita po nižoj stopi za određen broj godina (ili se samo jedan deo profita preduzeća podvrgava oporezivanju, kao altemativno rešenje), odnosno davanje mogućnosti potpune ili delimične refundacije poreza ukoliko preduzeće reinvestira određeni deo profita nakon obavljene raspodele profita i plaćenog poreza.

Odbijanja posebnih troškova od iznosa poreza (a ne od bruto dohotka) jeste jedan od oblika poreskih podsticaja, ali sa privilegovanim poreskim tretmanom pojedinih aktivnosti preduzeća. Troškovi za istraživanje, razvojni troškovi za obuku specijalizovanog osoblja i troškovi za tehnološke inovacije reprezentuju tzv. odbitne troškove od poreza.

Neoporezive rezerve za buduće investicije i poreski tretman skrivenih rezervi jesu “specijalni” slučajevi u procesu sticanja prava na poreski podsticaj. U prvom slučaju radi se o formiranju rezervi za buduće investicije koje se odbijaju od profita u godinama koje prethode godini investiranja preduzeća. Po završetku investicije rezerve se po pravilu pretvaraju u postrojenja, koja se nabavljaju tokom narednih nekoliko godina. U dmgom pak slučaju, po završetku preduzetničke aktivnosti, neoporezivanje (ili neporeski tretman) skrivenih rezervi, koje ustvari predstavljaju uvećanu vrednost kapitala, reflektuje značajan poreski podsticaj, odnosno garanciju države za uvoz inostranog kapitala.

Konačno, olakšice putem posebnog režima amortizacije jesu atraktivan segment poreskih podsticaja. “Posebna amortizacija” se obično definiše “kao primena bilo koje sheme amortizacije koja odstupa od sheme amortizacije koja se jedino zasniva na dužini veka korisnog trajanja poslovnog (osnovnog) sredstva.453 Po Jehleu “trenutna(puna) amortizacija” omogućava odbijanje svih 100% troškova poslovnog sredstva u godini nabavke, dok “ubrzana amortizacija” nudi mogućnost da se ubrza otpis putem dopuštanja visokih stopa amortizacije u godini nabavke i u toku narednih (nekoliko) godina. Posebne varijante predstavljaju

“dodatna amortizacija”, “amortizaciono odobravanje” i “privremena amortizacija”. “Dodatna” amortizacija se zaračunava preko “normalne” amortizacije. “Amortizaciono odobravanje”, kao vrsta “posebne” amortizacije jeste metod u kome se iznos stvarnih troškova nabavke poslovnog sredstva uvećava za odredeni

452 E. Jehle, Uloga poreskih podsticaja i sličnih mera u poreskom sistemu, Finansije 9-10/88 st. 546.453 E. Jehle, op. cit., str. 545.,

308

Fiskalna strategija

procenat, pa se na takvu osnovicu primcnjuju uobičajene stope amortizacije.454 Time se omogućava ravnomema raspodela odbitaka na ime amortizacije u dužem vremenskom periodu. Konačno, “prevremena” amortizacija, kao kombinacija instmmenata investicionih rezervi i amortizacije, omogućava da se osnovno sredsrvoamortizuje pre njegove nabavke, s tim da se iznos prevremene amortizacije odbija od iznosa troškova nabavke “onda kada posiovno sredstvo uistinu bude kupljeno.”455 U ceiini posmatrano, prezentirane sheme “posebne” amortizacije reprezentuju specifične poreske podsticaje privatnih investicija, koji dolaze do izražaja u docnijem stadijumu poslovne aktivnosti kada su profiti “sposobno jaki” za apsorbovanje pogodnosti odbitaka na ime amortizacije iz ponuđenih shema.

Poreski podsticaji su važni kako za zemlje uvoznice kapitala tako i za zemlje izvoznice kapitala, pogotovu za one zemlje “koje žele da podrže napore zemalja uvoznica kapitala da privuku inostrane investicije finansirane iz izvoza koji vode poreklo sa njihove teritorije (teritorije zemalja izvoznica kapitala)”456 U ovom kontekstu, koriste se sledeći poreski podsticaji: (1) neoporezive rezerve za buduće investicije, (2) investicione premije, (3) rezerve na ime gubitaka od poduhvata u zemlji u razvoju, (4) opšta investiciona rezerva, (5) valorizaciono umanjenje, (6) neoporezivi transfer sredstava koja sadrže skrivene rezerve, (7) amortizacija uz niske “tiktivne anuitete” i dr.

Neoporezive rezerve za buduće investicije reprezentuju sistem stvaranja neoporezivih rezervi za buduće investicije preduzeća zemlje izvoznice kapitala koja proširuju aktivnost u zemlji uvoznici kapitaia. Ovi poreski podsticaji su izuzemo značajni za mala i srednja preduzeća, koja se “finansijski” pripremaju za proširenjc preduzetničke aktivnosti na teritoriji zemalja uvoznica kapitala.

Opšta investiciona rezerva, kao poreski podsticaj, predstavlja “mogućnost koja se pruža preduzeću zemlje izvoznice kapitala da u godini u kojoj vrši investicije u zemlji uvoznici kapitala stvori u svojoj zemlji rezervu koju odbija od profita, a koja će biti obračunata kao odredeni procenat investiranog iznosa” 457 Ono što važi za gotovinski transfer i investicioni kredit, kao poreski podsticaji, koji se pružaju u zemljama uvoznicama kapitala, u načelu važi “i za situaciju kada se investicione premije omogućuju u zemljama izvoznicama kapitala na ime investicija koje njihova preduzeća vrše u zemljama uvoznicama kapitala”.458 Razlika je jedino u tome “što preduzeće -investitor prima investicionu premiju u svojoj zemlji” (Jehle).

Neoporezivi transfer sredstava koja sadrže skrivene rezerve reprezentuje poreski podsticaj, koji se daje preduzeću iz zemlje izvoznice kapitala, koje proširuje poslovnu aktivnost u zemlji uvoznici kapitala. Oporezivanje skrivenih rezervi-uvećana vrednost kapitala-sadržanih u sredstvima koja se transferišu u inostranstvo jeste praksa u najvećem broju zemalja. “Transfer ovakvih sredstava mogao bi se olakšati ukoliko bi vlada zemlje izvoznice kapitala dopustila stvaranje

454 Ibidem, st. 545.455 Ibidem, st. 545.456 E. Jehle, op. cit., st. 548.457 Ibidem, st. 549.458 Ibidem, st. 549.

309


rezerve, privremene ili trajne prirode, za iznos transferisanog profita i, na taj način, omogućila ili odlaganje ili stvarno neplaćanje poreza”.459

Valorizaciono umanjenje, kao poreski podsticaj, reflektuje odredenu vrstu amortizacione rezerve na vrednost investicija u zemlji uvoznici kapitala pod uslovom da ne dode do pada vrednosti investicija. “Preduzeće - investitor može da u godini u kojoj investira u zemlji uvoznici kapitala formira rezervu koju odbija od profita (do iznosa koji je utvrdila vlada zemlje izvoznice kapitala), koja se ne mora rasformirati sve dok se ne okončaju investicije u zemlji uvoznici kapitala”.460 Transakcija se ipak svodi na efektivnu podelu rizika između preduzeća “investitora i vlade zemlje izvoznice kapitala” u formi odlaganja plaćanja poreza u određenom procentu od investicije koja se vrši u zemlji uvoznici kapitala od strane preduzeća iz zemlje izvoznice kapitala”.461

Poput valorizacionog umanjenja, i amortizacija uz niske “Fiktivne anuitete” reprezentuje poreski podsticaj, s tom razlikom što se ovaj podsticaj ne ograničava samo na godinu u kojoj se faktički obavlja investiranje u zemlji uvoznici kapitala. Ovaj podsticaj može se dati i u narednim godinama u zavisnosti od diskrecione odluke preduzeća u zemlji izvoznici kapitala. “Mogući primer primene ove mere podrške moglo bi predstavljati pretvaranje neizmirenih “loših” zajmova (koji nisu potpuno amortizovani), koje su odobrila preduzeća zemlje lzvoznice kapitala u vlastiti kapital... Poreska olakšica može poprimiti oblik amortizacije zajma za niske fiktivne anuitete”.462

Rezerve na ime gubitaka od poduhvata u zemljama u razvoju javljaju se kao poreski podsticaj samo onda kada vlada zemlje izvoznice kapitala pruža podsticajnu meru koja omogućava da se “gubici mogu u bilo kom obliku uzeti u obzir”. U pravilu, gubici koji su ostvareni u procesu poslovanja u zemlji uvoznici kapitala ne priznaju se u zemlji izvoznici kapitala, čak i onda kada se primenjuje tzv. sistem oporezivanja svetskog dohotka. “Podsticaji koje zemlja izvoznica kapitala može pružiti svom preduzeću po okončanju preduzetničke aktivnosti u zemlji uvoznici kapitala u osnovi se svode na preferencijalni tretman pri oporezivanju uvećane vrednosti kapitala koja se ovim povodom može pojaviti”.463

U praksi savremenih poreskih sistema egzistiraju brojne podsticajne mere kojima se poreski teret olakšava (beneficija) ili kojima se poreski obveznik oslobađa poreske obaveze. U pravilu, ove mere služe za ostvarivanje ekstrafiskalnih ciljeva poreza, kao što su privredni rast, i anticiklični efekat. Poreski stimulansi se po pravilu oživotvoruju putem (1) odlaganja plaćanja poreza, (2) sniženja poreske stope, (3) izuzimanja iz dohotka, (4) odbijanja od dohotka i (5) investicionog poreskog kredita.464

459 Ibidem, st. 549.460 E. Jehle, op. cit., 549, 550.461 Ibidem, st. 550.,462 Ibidem, st. 550.,463 Ibidem, st. 551.464 Dr D. Popović, Oporezivanje dohotka organizacija udruženog rada, Savremena administracija,

Beograd, 1986. st. 70-73, S. Cnossen (Ed.), Comparative Tax Systems, North-Holland, Amsterdam, 1983, Barry Bracewell-Milnes i J. C. L. Huiskomp, lnvestment lncentives, Kiumwer, Deventer, 1977., Tax Expenditures Report by the Committee on Fiscal Affairs, OECD, Paris, 1984., H. J. Aaron i M. J. Boskin (ed.), The Economics of Taxation, The Brookings Institution, Washington, 1980., R. M.

310

Fiskalna strategija

Odlaganje plaćanja poreza za pojedine poreske obveznike mogu imati istu validnost kao i poreska oslobadanja u zavisnosti od dužine perioda poreskog odlaganja; jer se dugoročno poresko oslobodenje faktički svodi na efekat ukinutog poreza. Ubrzana amortizacija jeste najznačajniji oblik odlaganja poreskih obaveza, odnosno plaćanja poreza. U praksi većine zemalja praktikuju se brojni, međusobno različiti, metodi obračunavanja amortizacije: linearni metod, metod dvostruko opadajućeg balansa, metod zbira godina, metod inicijalnog odobravanja, metod slobodne amortizacije i metod prevremene amortizacije.465

Problem amortizacije zauzima centralno mesto u fiskalnoj politici podsticaja investicionih aktivnosti, budući da je za poreske obveznike izuzetno važno pitanje odbitka iznosa kapitalnih rashoda od poreske osnovice zajedno sa pitanjem vremenskog rasporeda amortizacije. Poreske uštede investitora se, naime, povećavaju ukoliko se odbici kapitalnih troškova povećavaju. I ukoiiko su troškovi kapitala ranije odbijeni utoliko su veće uštede investitora. “Sadašnja vrednost poreza koja se plaća u toku perioda trajanja investicije sastoji se iz dva dela. Jedan deo čini sadašnja vrednost poreza kakva bi bila kada ne bi postojala amortizacija. Drugi deo, koji se oduzima od prvog, predstavlja sadašnja vrednost poreskih ušteda usled odbijanja, amortizacije”.466 Posle uvodenja poreza - po prof. Popoviću trošak investicije iznosi:

Bt Rn An t Rn AnB

dAd= ⋅ − ⋅ − ⋅

gde su: d - broj godina u toku kojih se vrši amortizacija (pravolinijska), Ad - sadašnja vrednost anuiteta od jedne novčane jedinice za d godina, An - sadašnja vrednost anuiteta od jedne novčane jedinice za n godina, Rn - godišnji priliv dohotka u toku n godina, t - poreska stopa, B - trošak investicije, Bt - trošak investicije posle uvođenja poreza. “Prema tome, moguće je zaključiti da efektivna poreska stopa (stvaran iznos umanjenja dohotka) zavisi od zakonske poreske stope i od vremenskog rasporeda odbijanja amortizacije (dužine perioda amortizacije i brzine njenog odvijanja unutar tog perioda)... Efekat stimulacije investicija može se, dakle, prenositi kako preko ubrzavanja amortizacije, tako i preko sniženja poreske obaveze”.467 Odlaganje plaćanja poreza u suštini reprezentuje davanje beskamatnog zajma investitorima, dok ubrzana amortizacija reflektuje oproštaj poreza.

Prof. Kranjec navodi primere o različitom tretiranju amortizacije u odnosu na utvrdivanje poreza na dobit, iako se propisi o amortizaciji brzo menjaju (naročito posle sprovedenih fiskalnih reformi u zemljama OECD krajem 80-ih godina). Za nas su izuzetno ilustrativni (ne) poreski tretmani amortizacije u praksi

Bird, Tax lncentives for lnvestment, Canadian Tax Foundation, Toronto, 1980. i R. S. Smith, Tax Expenditures, Canadian Tax Foundation, Toronto, 1979.

465 Dr D. Popović, op. cit., st. 70-73.466 Dr D. Popović, Oporezivanje duhotka organizacija udruženog rada, Savremena administracija,

Beograd, 1986. st. 68.467 Dr D. Popović, op. cit., st. 69.

311


Švedske i SAD. Švedska468, naime, dozvoljava upotrebu ubrzane (geometrijske) amortizacije za opremu i strojeve po stopi od 30% (tzv. tripledeclining balance). Za prvu godinu dozvoljenaamortizacija se kreće i do 70%. Preduzeća - ukoliko im konvenira mogu preći sa geometrijske na linearnu 5-godišnju amortizaciju.

“Za pojedinu investiciju se to isplati posle treće godine, dok se rastućoj firmi, brzim investiranjem, isplati upotreba 30% ubrzane amortizacije”.469 U politici amortizovanja zgrada obično se koristi linearna amortizacija. Prosečan vek zgrade propisan je za preradivačku industriju na 28 godina, a za trgovinu čak na 36 godina. U SAD470 pak primenjuje se linearna, geometrijska i suma broja godina, kao tri metoda amortizacije. “U 1981. godini bio je usvojen novi sistem (Accelerated Cost Reciveny System) kojim su sva osnovna sredstva svrstana u 4 grupe, i kojima je odredeno vreme trajanja (3, 5, 10. i 15. godina). Automobili, kamioni, oprema za istraživanje i sl. imaju rok”.

U finansijskoj praksi zemalja OECD u primeni su brojni mehanizmi odlaganja plaćanja poreza, kao što su ubrzana amortizacija, preferencijalni tretman nerealizovane ukapitalisane dobiti, poreski tretman gubitaka i investicione rezerve.

Metod ubrzane amortizacije po pravilu je opredeljen propisanim vremenom otpisa osnovnih sredstava (vremenski raspored amortizacije) i izborom odgovarajuće formule za obračunavanje amortizacije u okviru datog vremena amortizovanja osnovnih sredstava. Standardna amortizacija propisuje se na bazi utvrđenog veka trajanja osnovnih sredstava i tempa zastarevanja sredstava rada. Izbor formule za obračun amortizacije u suštini se svodi na odabir preferiranog metoda u odnosu na linearni ili pravolinijski metod, metod dvostruko opadajućeg balansa, metod zbira godina, metod inicijalnog odobravanja, metod slobodne amortizacije i metod prevremene amortizacije.

Pravolinijski ili Iinearni metod podrazumeva isti godišnji iznos amortizacije u toku propisanog veka trajanja i otpisivanja osnovnog sredstva. Desetogodišnji period amortizacije osnovnog sredstva, čija je vrednost iznosila 1.000 konvertibilnih dinara, implicira, dakle, godišnji iznos otpisa u iznosu od 100 konvertibilnih dinara.

Metod dvostruko opadajućeg balansa, koji se primenjuje u SAD, Francuskoj, Belgiji, Švedskoj, Danskoj i Z. Nemačkoj, reprezentuje takvu formulu obračuna ubrzane amortizacije po kojoj se u prvoj godini otpisa osnovnog sredstva odbija dvostruko veći procenat amortizacije nego kod primene linearnog metoda, a da se na preostali iznos vrednosti osnovnih sredstava u sledećim godinama primenjuje isti procenat.

Metod zbira godina pokazuje da je procenat amortizacije, koji se odbija svake godine, jednak odnosu između preostalih godina perioda amortizacije i zbira godina perioda amortizacije.

468 Dr M. Kranjec, Uticaj politike amortizacije i finansiranja investicija na efektivno oporezivanje dobiti preduzeća, u Zbomik radova «Oporezivanje dobiti preduzeća», Istitut za javne finansije, Zagreb, 1990. st. 117.

469 Ibidem, st. 117.470 Ibidem. st. 117.

312

Fiskalna strategija

Metod inicijalnog odobravanja investitoru, koji se primenjuje u Z. Nemačkoj, V. Britaniji, Francuskoj, Italiji, Belgiji i Holandiji, omogućava da se završenoj investiciji odbije gotovo 100% troškova investicije na ime amortizacije. Investitor, na taj način, dobija značajnu poresku olakšicu u godini (prvoj) instaliranja sredstava rada, što se u suŠtini svodi na beskamatni zajam kao nagrada za rizik.

Metod prevremene amortizacije, koji se primenjuje u Z. Nemačkoj, Holandiji, Danskoj i Italiji, omogućava investitoru da po sopstvenom izboru otpisuje osnovno sredstvo. Preduzeće, u tom kontekstu, može u bilo kom trenutku da realizuje otpis osnovnog sredstva (osim prve godine).

Metod slobodne amortizacije, najzad, omogućava preduzeću da po svom sopstvenom izboru ostvaruje politiku otpisa osnovnog sredstva. Preduzeća obično biraju godine u kojima su profiti najviši da bi po odbitku veće amortizacije platila manji porez (npr. Švedska i V. Britanija).

Pored toga, u pojedinim se pak zemljama pruža “preferencijalni poreski tretman nerealizovanim capitals gains”. Postupak preferencijalnog poreskog tretmana dobiti ostvarene po osnovu rasta cena hartija od vrednosti (naročito državnih obveznica), kao vid podsticanja investicione aktivnosti, opravdava se samo u slučaju mogućeg odredivanja posebne namene plasmana ukapitalisanih prihoda.471

U drugim, pak, zemljama egzistira “mogućnost prenošenja gubitaka unazad ili unapred, kao nagrada za spremnost za preuzimanje rizika”. “Kompenziranje gubitaka se u praksi ostvaruje putem dopuštanja obveznicima poreza na profit da medu troškovima poslovanja u tekućem poslovnom periodu mogu prikazati i preneseni gubitak iz prethodnih godina i na taj način umanjiti poresku osnovicu”.472 Ovaj se mehanizam u praksi svodi pak na prenošenje gubitaka unapred. A to se upravo razlikuje od prenošenja gubitaka unazad. U ovom kontekstu, gubici mogu biti apsorbovani u profitu iz prethodnih godina. “Ovakvo se rešenje sreće u situacijama kada se očekuje da će odredena investicija biti rentabilna, ali tek po proteku odredenog broja godina u kojima će biti zabeležen gubitak. Tada se sveukupna profitabilnost investicionog projekta može poboljšati tako što se ovi inicijalni gubici rasporede unazad na račun ranije realizovanih profita. U suštini, samo prenošenje gubitaka unazad izaziva učinak odlaganja plaćanja poreza, prenošenje gubitaka unapred, na buduće profite, ima oblik podsticaja u vidu odbijanja od dohotka”.473

Poreski tretman gubitka, sa stanovišta vremena, je limitiran. Prenošenje gubitaka unapred limitirano je na 2 godine u Danskoj, na 5 godina u Francuskoj, Italiji, Z. Nemačkoj i Belgiji, na 6 godina u Švedskoj i na 7 godina u SAD. Prenošenje gubitaka unazad za period od tri godine praktikuje se u SAD, za dve godine u Holandiji i za jednu godinu u Danskoj, V. Britaniji i Z. Nemačkoj. “Konačno, kroz tzv. investicione rezerve poreskim obveznicima se omogućuje svake godine da mogu izdvojiti odreden iznos profita u poseban fond rezervi za buduće investicije, 471 Dr D. Popović, Medunarodno poresko planiranje, Finansije 5,6/89. str. 267.472 Dr D. Popović, Oporezivanje dohotka organizacija udruženog rada, Savremena administracija,

Beograd, 1986, str75.473 Dr D. Popović, op. cit., st. 75.

313


fond koji se odbija od dohotka pri utvrdivanju poreske osnovice. Time se u datoj godini smanjuje poreska obaveza a plaćanje poreza se odgada za kasnije, kada se investicija realizuje.474 Ovaj vid investicionih rezervi primenjuje se u Spaniji, Svedskoj i Norveškoj.

Sniženja poreske stope odslikavaju mogućnost redukcije poreskog tereta putem smanjenja zakonske poreske stope. Praksa selektivnog smanjenja stope poreza na profit korporacija je široko zastupljena u savremenim zemljama: (a) u cilju stimulisanja razvoja pojedinih grana ili regiona (npr. za razvoj zapadnog dela Berlina u Z. Nemačkoj), (b) u cilju podsticaja razvoja malih i srednjih preduzeća (naročito onih preduzeća čiji je profit srazmemo mali, kakav je inače slučaj u Austriji), (c) u cilju izdvajanja dela profita u posebne namene (npr. za istraživanja i razvoj, i za ekologiju), koji se isključuje iz poreske osnovice i (d) u cilju podsticanja regionalnog razvoja (u vidu oslobodenja od poreza).

Smanjenje poreske stope često se efektira u vidu poreskog oslobođenja. Oslobodenja od plaćanja poreza u teoriji i praksi mogu biti, najpre, delimična ili potpuna. Poreska oslobodenja, zatim, mogu biti destinirana u korist pojedinih grana ili u korist odredenih preduzeća. Konačno, oslobodenja od plaćanja poreza mogu biti data na neodređeno ili odredeno vreme. U pojedinim zemljama OECD praktikuje se i tzv. politika selektivnog snižavanja stope poreza na dohodak preduzeća, koja simultano služi za podsticanje razvoja pojedinih privrednih grana ili za razvoj odredenih regiona.

Izuzimanja iz dohotka jestu, isto tako, često u upotrebi. U pravilu, ova izuzimanja anglobiraju sve one stavke koje ne ulaze u poresku osnovicu, odnosno ostvareni dohodak poreskog obveznika. Takav je inače slučaj sa rasprostranjenim investicionim subvencijama, koje se na globalnom planu primenjuju u Holandiji, Italiji, V. Britaniji i Z. Nemačkoj (a i na regionalnom planu u Francuskoj i Belgiji).

Metod investicionih subvencija upravo se sastoji u neposrednom subvencioniranju kupovina osnovnih sredstava. No, i metod investicionih plaćanja (premija) reprezentuje subvenciju sa fiskalnim implikacijama (nezavisno od samog čina postojanja poreske obaveze).

Odbijanja od dohotka reprezentuju “definitivno umanjenje poreske obaveze, a ne samo odlaganje njenog plaćanja”.475 U stmkturi različitih oblika odbitaka, izdvajaju se (a) revalorizacija osnovnih sredstava i (b) revalorizacija zaliha, primenom LIFO metode (koja egzistira u praksi Francuske i Luksemburga, naročito kod obračunavanja zaliha). No stimulisanje investicione aktivnosti

“obavlja se i putem investicionog odobravanja, kod koga je obvezniku dozvoljeno da u godini nabavke osnovnog sredstva od bruto poreske osnovice odbije odredeni procenat koji dodaje uobičajenim amortizacionim iznosima”.476 Ovaj metod koristi se u Belgiji, Z. Nemačkoj, Holandiji, Luksemburgu, Svedskoj, Danskoj i V. Britaniji.

474 Dr D. Popović, Medunarodno poresko planiranje, Finansije 5,6/89. st. 267.475 Dr D. Popović, op. cit., str. 267.476 Ibidem, st. 267.

314

Fiskalna strategija

U praksi su praktično svi metodi ubrzane amortizacije reprezentanta postupka odbijanja od dobiti u samom procesu kvantifikovanja poreske osnove, kao definitivno umanjenje poreskog tereta. Tu su i metodi investicionog odobravanja i revalorizacije osnovnih sredstava i zaliha. Metod investicionog odobravanja reprezentuje kombinovanu primenu indirektne subvencije po osnovu realizovane investicije i lineame amortizacije. “U godini nabavke osnovnog sredstva preduzeću je, naime, dopušteno da od bmto poreske osnovice odbije određeni procenat na ime investicionogodobravanja i to se dodaje uobičajenim amortizacionim iznosima”.477 Amortizacija se kod investicionog odobravanja, naročito u kasnijim godinama odvija po potpuno uobičajenoj shemi. Stoga se najviše koristi u Z. Nemačkoj, Švedskoj, Belgiji, V. Britaniji i Holandiji.

Mehanizam revalorizacije osnovnih sredstava jeste validan mehanizam u uslovima visoke i rastuće inflacije, koja involvira razliku između “istorijske” i realne amortizacije, degradira standardnu obnovu utrošenih sredstava rada, uvećava fiktivan dohodak na štetu amortizacija i invoivira rastući trend bankarskih kredita za kupovinu opreme. I da bi se očuvala realna supstanca fiksne imovine kompanija u periodu visoke inflacije obično se suma godišnje amortizacije uvećava za iznos inflacije. U osnovi radi se o indeksaciji troškova amortizacije posredstvom indeksa promene cene osnovnih sredstava (tzv. pristup troškova zamene) ili posredstvom indeksa cena na malo (tzv. metod revalorizacije). Oba metoda ili pristupa podrazumevaju primenu koncepata reprodukcione vrednosti kapitala (koji u obračunu uspeha preduzeća prikazuje nadoknađen fiksni kapital) i koncepta realne vrednosti kapitala (koji očuvanje kupovne moći investiranog kapitala prikazuje kao cilj preduzeća). No, revalorizacija se može opservirati i sa aspekta investicionih podsticaja: “Stimulans se krije u okolnosti da primena mehanizma revalorizacije omogućuje da se odbiju veći iznosi prilikom utvrđivanja osnovica poreza iz dohotka. Revalorizacija osnovnih sredstava favorizovaće preduzeća čiji je tok sredstava za rad kod kojih je veće relativno učešće fiksnog kapitala u odnosu na obrtna sredstva, iako im je vrednost osnovnih sredstava (iskazana kroz troškove zamene) ista. Revalorizacija će snažnije stimulisati i preduzeća čija je profitna stopa niža, jer će, ukoliko dve firme imaju identičnu strukturu kapitalnih sredstava i isto učešće fiksnog kapitala u ukupnom kapitalu, obe imati isti iznos profita koji je oslobođen od poreza putem revalorizacije, bez obzira da li je neka od njih imala višu profitnu stopu, odnosno realizovanu veću količinu profita”.478 Ovaj pristup uglavnom se praktikuje u Francuskoj i Italiji.

Metod revalorizacije zaliha jeste jedan od važnih oblika odbijanja od dohotka čiji efekat uglavnom zavisi od nivoa inflacije i od brzine obrta zaliha, kao i od postupaka obračunavanja zaliha (kao što su LIFO metod, FIFO metođ’i metod srednje cene). LIFO metod (last-in, first-in) “razotkriva” da robe, koje se prodaju sa zaliha, imaju upravo najvišu cenu inputa. LIFO metod u procesu ubrzanja obrta zaliha omogućava premošćavanje jaza između realnih i istorijskih troškova zaliha. Iako ne konvenira konceptu realne vrednosti kapitala, LIFO metod je prihvaćen u praksi Italije, Belgije, SAD i Z. Nemačke.477 Dr D. Popović, Oporezivanje dohotka organizacija udruženog rada, Savremena administracija,

Beograd, 1986. st. 76478 Ibidem, st. 81.

315


Za razliku od LIFO metoda, FIFO metod (first-in, first-out) razotkriva da robe, koje se prodaju sa zaliha, imaju najnižu cenu inputa. Kao takav, ovaj metod reprezentuje pokazatelj stvarnog fizičkog toka zaliha, iako u procesu inflacije doprinosi prelivanju realnog kapitala uloženog u zalihe i poslovni rezultat.

Metod srednje ocene, kao postupak obračunavanja zaliha, “se ne poklapa sa faktičkim kretanjem artikala na zalihama”. I ovaj metod omogućava prelivanje realnog kapitala uloženog u zalihe u rezultate preduzeća u inflatomim uslovima. Ubrzavajući obrt zaiiha, ovaj metod ubiažava posledice erozije kapitala

“blokiranog” u zalihe pod dcjstvom inflacije.Prema tome, od pomenutih metoda obračuna zaliha najprihvatljivija je

“kombinovana primena FTFO metoda i mehanizma revalorizacije putem indeksa opšteg nivoa cena” kako bi se “omogućilo kvantifikovanje realnih dobitaka (odnosno gubitaka) od držanja zaliha” i kako bi se “fiktivne inflatome dobiti” odstranile iz poslovnog rezuhaia.479

Konačno. investicioni poreski kredit, poreski stimulans, “omogućuje kompaniji koja invcstira da dobije naknadu na ime poreza koji bi inače platila. Obično se obvezniku dopušta da svoju poresku obavezu umanji za iznos koji odgovara određcnom procentu vrednosti investicije”.480 SAD služe inače kao ilustrativan primer primene “investicionog poreskog kredita”. U praksi savremenih fiskalnih sistema industrijski ruzvijenih zemalja OECD i EEZ, dakle, značajno mesto zauzima i tzv. investicioni porcski kredit pomoću koga se preduzećima pmža naknada na ime poreza koji bi inače ona plutila. Kod metode investicionog odobravanja umanjuje se osnovica poreza na profit (odnosno javljaju se odbici pre utvrđivanja poreske obaveze). Kod tzv. metoda ubrzanc amortizacije plaćanje poreza se samo odlaže (pomera za kasniji period). Kod “poreskog kredita” se neposredno smanjuje porez, što predstavlja čistu zaradu investitoru. “U uslovima primene metoda ubrzane amortizacije i investicionog odobravanja najviše koristi imali su obveznici čija je poreska stopa najviša. Kod investicionog poreskog krcdita, međutim, srazmemo veća korist pmža se obveznicima čija jc poreska stopa niža. To se postiže obično utvrđivanjem kredita u apsolutnim iznosima. nezavisno od poreske stope, odnosno iskazivanjem kredita u procentu od ltnesticionog rashoda. Tada se veća olakšica pruža obveznicima čija je stopa viša, ali je zato neto profitna stopa obveznika čija je poreska stopa viša reiativno manje porasla u odnosu na neto profitnu stopu obveznika čija je poreska stopa niža nego što bi to bio slučaj u uslovima primene metoda investicionog odobravanja. Investicioni poreski krcdit primcnjujc se u više država - članica OECD. U SAD odobrava se po stopi od 10% od vrednosti investicije, ako je vek trajanja sredstva o kome je reč barem 7 godina. Ako jc vck trajanja između 5 i 7 godina, dopušta se traženje samo 2/3 kredita; ako je vek trajanja između 3 i 5 godina, dopušta se traženje samo 1/3 kredita. Za sredstva čiji jc vck trajanja kraći od 3 godine; kredit se ne odobrava. U SR Nemačkoj investicioni poreski kredit odobrava se samo obveznicima koji svoj kapital pozajmljuje radi investiranja u Zapadnom Berlinu (12% od pozajmljenog kapitala)”.

479 Dr D. Popović, op. cit. st. 83.480 Dr D. Popović, Međunarodno poresko planiranje, Finansije 5,6/89. st. 268.

316

Fiskalna strategija

11.2. Regionalna fiskalna politika

Savremeni državni intervencionizam u formi tzv. monitoring economv (Siegel) implicira komplementaran odgovor javnog sektora na preduzete privredne akcije privatnog sektora u vidu podržavanja razvoja propulzivnih sektora, podsticaja tehničko-tehnološkog progresa, finansiranja infrastrukture, fiskalnih beneficija, subvencionisanja, itd. U tom kontekstu, savremene države posebnu ekonomsku pažnju posvećuju razvoju nedovoljno razvijenim područjima radi harmonizovanja globalnog, strukturnog, sektorskog, regionalnog, interregionalnog, subregionalnog i lokalnog razvoja.481 Za ubrzavanje razvoja nerazvijenih područja u razvijenim industrijskim zemljama koriste se brojni mehanizmi: subvencije, dotacije, odobravanje zajmova sa nižom kamatnom stopom, fiskalne pogodnosti i beneficije, prodaja zemljišta i zgrada na nerazvijenim područjima po povoljnim cenama za potrebe industrije, davanje povlastica industriji pri kupovini deficitamih sirovina, određivanje povlašćenih tarifa za javne usluge, obaveze državnih preduzeća da investiraju u nerazvijena područja, administrativne zabrane za nove investicije u visokorazvijenim i urbano prenaseljenim regionima, davanje državnih subvencija u raznim vidovima (premije pri nabavci investicione opreme, premije za zapošljavanje novih radnika, učešće u izdacima za istraživački rad).

Subvencije. U Italiji se daju subvencije pri formiranju proizvodnih kapaciteta u manje razvijenim regionima za zanatstvo i mala industrijska preduzeća 35-50% ukupnih investicija, za srednja preduzeća 15-30% i za velika preduzeća 7-12%. Svim preduzećima ova subvencija se povećava za novih 10% za izdatke za mašine i opremu proizvedenu na jugu i za izdatke za nabavku instalacija i opreme za sprečavanje zagadivanja. U Francuskoj egzistiraju premije za regionalni razvoj od 12-15%, od izvršenih investicionih ulaganja, za nadoknadu troškova za preseljavanje preduzeća iz pariske oblasti i do 60% troškova, za nadoknadu troškova, za formiranje stručnjaka, seobu i smeštaj radnika, za pomoć lokalnim organima pri kupovini ili uredenju zemljišta do 25% vrednosti investicija i za kupovinu, izgradnju i opremanje industrijskih gradevina. U Z. Nemačkoj javno finansiranje vezano je za formiranje ili proširivanje industrijskih preduzeća od 10-25% vrednosti investicija u nove kapacitete i 15% za ekspanziju postojećih kapaciteta. U Danskoj subvencije se kreću i do 25% vrednosti investicija. U Belgiji subvencije se dodeljuju u slučaju kada se investicije finansiraju iz sopstvenih sredstava i to u visini bonifikacije kamate koja se daje u slučajevima finansiranja putem kredita. Bonifikacije kamate ili subvencije u kapitalu mogu biti zamenjene

“premijama za zapošljavanje” za period od pet godina. U V. Britaniji daju se subvencije za nabavku nove investicione opreme u iznosu od 22% i premije za svakododatno zapošljavanje. U Irskoj subvencije iznose do 40% vrednosti investicija u određenim i do 25% u ostalim nedovoljno razvijenim područjima. Za modernizaciju i rekonstrukciju postojećih kapaciteta subvencije iznose i do 35%, 481 Dr. S. Blagojević, Regionalne disproporcije razvoja i politike njihvog usklađivanja u okviru Evropske

ekonomske zajednice, Finansije 11-12/75, str. 662-677; Dr Ž. Jašić, Budžet i privredni razvoj, Narodne novine i Ekonomski institut, Zagreb 1980. god. str. 120-133; K. W. Roskamp, Fiscal Policy and effects of Govemment Purchases; A Input - Output Analysis, Public Finance 1/96. str. 33-48; R. Musgrave, Theories of Fiscal Federalizm, Public Finance 4/69. str. 521-537. i S. Benjamin, The Interregional Input - Output Model and Interregional Public Finance, Public Finance 4/69. str. 618-624.

317


odnosno do 25%, dok se za naučno-istraživački rad subvencije kreću i do 50%. U Luksemburgu subvencije se daju jedino ako se projekt finansira iz sredstava koja nisu zajmovi i to najviše do 15% od vrednosti investicija. Konačno, u Švedskoj vlada stimuliše zapošljavanje u nerazvijenim područjima putem premija, koje se daju svakom pojedincu koji se seli iz tzv. centra razvoja, i putem povlastica u saobraćaju.482

Dotacije. U Italiji egzistiraju dotacije u iznosu od visine troškova gradnje objekata, dotacije u iznosi od 10% za nabavljenu opremu i uređaje u razvijenim područjima 20% za nabavljenu opremu u nerazvijenim područjima. U Z. Nemačkoj iz Fonda za regionalne razvojne programe u industriji i turizmu daju se dotacije u iznosu od 15% investicija, odnosno do 25% za smanjenje investicionih troškova u graničnim područjima.483 U Francuskoj sredstva za finansiranje razvoja nerazvijenih područja potiču iz Fonda za uređenje teritorija (Fond d’Intervention pour l’Amenagement du Territorie), Fonda za ekonomski i socijalni razvoj (Fond du Developpement Economique et Social) i lokalnog Fonda za regionalni razvoj (Societes de Developpement Regional) u vidu dotacija, subvencija i povoljnih zajmova. U V. Britaniji se odobrava posebna dotacija za izgradnju pojedinih objekata radi povećavanja zaposlenosti, dotacija za rashode u vezi sa preseljenjem preduzeća i radnika u nerazvijena područja, i za obrazovanje kadrova i prekvalifikaciju radnika, dotacija za izgradnju objekata, posebne namenske dotacije i do 85% troškova čišćenja zapuštenih i zagađenih područja, posebne dotacije do 30% troškova za poboljšanje infrastrukture i dotacije do 30% troškova nadnica u novoosnovanim preduzećima.484

Bonifikacije kamata. Bonifikacije kamata koriste se u Belgiji, Luksemburgu i Italiji. U Belgiji, preduzeća koja investiraju u zonama razvoja dobijaju bonifikacije na zajmove. kredite i obligacije. U Luksemburgu, bonifikacija se odobrava na zajmove za finansiranje investicija za industrijske uređaje, zgrade, istraživački rad i kadrove. U Italiji bonifikacije kamate dobijaju industrijska preduzeća locirana na jugu po osnovu investiranja u nove kapacitete i modernizaciju i rekonstrukciju postojećih instalacija u iznosu od 30-50%. U Holandiji bonifikacija kamate iznosi 3% u toku 15 godina. U Z. Nemačkoj daju se krediti pod povoljnijim uslovima na 50% rashoda za investicije.

Fiskalne beneficije. U Italiji se odobrava smanjenje poreza na deo dobiti koji se reinvestira na jugu. Olakšice se odnose i na porez na građevinski materijal, porez za kupovinu i prenose zemljišta i zgrada, porez na električnu energiju i takse za registraciju novih kompanija. U Belgiji egzistira oslobodenje od lokalnog poreza na radnu snagu i instalisanu motornu snagu, poreza za registrovanje kompanija i poreza na nekretnine, kao i smanjenje poreza na profit koji se reinvestira. U Francuskoj postoje olakšice kodporeza na zemljište i na reinvestiranu dobit, i oslobodenje od poreza na patente i poreze na naslede. U svim zemljama - članicama EEZ egzistira ubrzana amortizacija. U Italiji postoji čak dvostruka amortizacija u

482 Ukupna sredstva za finansiranje nerazvijenih područja iznose oko 5% rashoda centralnog budžeta ili 1,5% društvenog proizvoda.

483 Izdavanja u ove svrhe iznose 0,2% sveukupnog budžeta i 0,4% od federalnog budžeta. 484 Izdavanja sredstava za finansiranje razvoja nerazvijenih područja iznose preko 1% od ukupnih javnih

rashoda ili 0, 48% društvenog bruto proizvoda.

318

Fiskalna strategija

toku tri budžetske godine, dok u Francuskoj egzistira “izuzetak” amortizacije do 25% od troškova izgradnje. U V. Britaniji početni otpisi dozvoljeni su do 40% iznosa vrednosti investicija, dok investicije u najnerazvijenijim regionima uživaju poviastice ubrzanog otpisa u punom iznosu. Država daje posebne, specijalne povlastice u vidu besplatnog iznajmljivanja fabrika ili stavlja na raspolaganje novosagradenu fabriku uz povlašćeni zakup.

Javne pomoći. U Z. Nemačkoj se iz javnih fondova dodeljuju pomoći i subvencije između 10% i 25% u zavisnosti od identifikovanih polova razvoja. U Danskoj premije za investicije kreću se do 25%. U Z. Nemačkoj javne pomoći daju se u vidu zajmova maiim i srednjim preduzećima, beneficiranih zajmova preradivačkoj industriji, investicija u infrastrukturu i posebnih davanja iz fondova socijalnog osiguranja. U V. Britaniji sredstva lokalnih organa vlasti su izvor javne pomoći industriji u nerazvijenim regionima, dok država daje prioritet nabavkama iz budžeta iz nerazvijenih područja.

Participacije države i lokaliteta. Pored direktnih stimulansa investicija, postoje i participacije države ili lokaliteta u preduzećima na nerzavijenim područjima. U Francuskoj ovo učešće države kreće se do 35% kapitala preduzeća. Italija je čak osnovala i specijalni organizam - Finansijsko društvo juga, koji participira u kapitalu preduzeća. Pri tome, i Casa per il Mezzogiorno odobrava subvencije i do 50% angažovanih sredstava za izgradnju industrijskih aneksa i to onim preduzećima u rejonima juga za izgradnju kapaciteta transporta i luka, i uredenje zemljišta i sl. U V. Britaniji485 država učestvuje u troškovima gradnje novih industrijskih kapaciteta i pri nabavci nove investicione opreme. Učešće u troškovima izgradnje, kupovine i adaptacije industrijskih gradevina iznosi do 20%, a učešće u troškovima premeštanja kapaciteta i do 80%.486

U Jugoslaviji, u periodu 1965-1980. god., funkcioniše Fond federacije za finansiranje nedovoljno razvijenih područja, koji se, najpre, alimentirao kamatom na poslovodni fond (period 1965-70. god.), a zatim, obaveznim zajmom (period od 1971. god. do današnjih dana). Sredstva Fonda po osnovu kamate na poslovodni fond formirala su se po stopi od 1,85% od društvenog proizvoda društvene privrede u čitavom periodu 1965-70. god. U periodu 1971-75. god. sredstva obaveznog zajma zahvatala su društveni proizvod društvenog sektora sa stopom od 1,94% (uključujući 0,09% za brži razvoj SAP Kosovo). U periodu 1976-80. god., sredstva po osnovu obaveznog zajma izdvajala su se po stopi od 1,97%, uključujući i 0,17 za brži razvoj Kosova i 0,03% za namensko finasiranje HS “Ibar-Lepenac” u SAP Kosovo. Prikupljena sredstva distribuirala su se po dogovorenim kriterijumima i pobeneficiranim uslovima (sa stanovišta kamate i rokova povraćaja sredstava). Tako osigurana sredstva participirana su u ukupnim investicijama nedovoljno razvijenih SR i SAP sa 24,2%, 32,5% i 28,5% respektivno po petogodištima. Sa uključivanjem dopunskih (opšta namenska) sredstva za finansiranje opštedruštvenih i zajedničkih potreba u nedovoljno razvijenim područjima (po stopi od 0,83%> za period 1971-75. god. i 0,93 za period 1976-80. god. od društvenog proizvoda ukupne privrede), 485 Izdavanja sredstava za finansiranje razvoja nerazvijenih područja iznose preko 1% od ukupnih javnih

rashoda ili 0, 48% društvenog bruto proizvoda.486 U okviru EEZ je u 1975. god. institucionalizovan zajednički Fond za regionalni razvoj. Fond se

alimentira sredstvima iz budžeta EEZ po utvrdenom procentu u okviru participacije (doprinosa) zemalja-članica Evropske ekonomske zajednice.

319


ukupna finansijska sredstva za nedovoljno razvijene SR i SAP iznosila su 4,17% u periodu 1966-70. god., 3,18% u periodu 1971-75. god. i 2,69% u periodu 1976-80. god.; dakle, davanje sredstava po opadajućoj tendenciji, što je i uslovilo proširenje jaza između razvijenih i nerazvijenih u 1980. god. u odnosu na 1965. god. Konačno, finansijskim mehanizmom za finansiranje regionalnog i subregionalnog razvoja, valja priključiti i finansijske mehanizme (obavezni zajmovi i dopunska sredstva) republičko-pokrajinskih fondova za podsticanje lokalnog razvoja i republičko-pokrajinskog budžeta za alimentiranje opštedruštvenih i zajedničkih potreba na lokalnom nivou. Pored sredstava obaveznih zajmova iz Fonda487 i dopunskih sredstava iz budžeta federacije u praksi finansiranja regionalnog razvoja koristila su se posebna sredstva federacije za određene namene (investicije u privredi, izgradnja hidrosistema Ibar-Lepenac, otplate inokredita za hidrosistem, razvoj poljoprivrede, jačanje materijalne osnove društvenih delatnosti, saobraćajnice, izgradnja pruge Beograd-Bar, invalidsko-penzijsko osiguranje) krediti iz primarne emisije za trajna obrtna sredstva, krediti iz sredstava rezervi banaka za obrtna sredstva pod povoljnijim uslovima, preuzimanje obaveza SR i SAP za povraćaj anuiteta po kreditima iz Fonda, sniženje carinskih taksa i dažbina za uvoz opreme, zaduživanje u inostranstvu za uvoz opreme sa konvertibilnog područja preko predviđene kvote, uzimanje finansijskih kredita bez polaganja depozita, posebna devizna sredstva za izvoz opreme, smanjenje doprinosa SAP Kosovo budžetu Federacije, trajno ustupanje anuiteta po kreditima Fonda i dr. Na taj način su ukupna davanja za nerazvijena područja u društvenom proizvodu društvene privrede nedovoljno razvijenih SR i SAP dostigla iznos od 7,1% u BiH, 10,0% u Makedoniji, 20,7 u C. Gori i 66,5% u Kosovu. No, i pored povoljnijeg poreskog tretiranja stranih partnera u zajedničkim poduhvatima, sniženja carina na uvoz, selektivnog kreditiranja, preferencijalnog tretiranja pri institucionalnom zaduživanju u inostranstvu, obaveznih zajmova po koncesionalnim uslovima, dopunskih i posebnih sredstava, i drugih navedenih mera i instrumenata u politici regionalnog razvoja u periodu 1965-1980. god. produbljen je jaz izmedu razvijenih i nerazvijenih područja.488

Prema tome, šarolik je nivo pomoći razvoju - od subvencije autobuskim preduzećima koja drže linije za nerazvijene krajeve (Norveška) do krupnih državnih intervencija u granama i regionima koje treba pomagati (Švedska). U Švedskoj supreduzeća ovlašćena da mogu izdvajati do 40% profita pre oporezivanja u investicioni fond za korišćenje u zoni za “specijalnu pomoć”. U Španiji se pomaže zonama koje imaju potencijalne mogućnosti razvoja. U Z. Nemačkoj postoje područja sa posebnim statusom i ekonomskim subvencijama za razvoj (pokrajine). U Finskoj postoji čak fond, kao akcionarsko društvo, u kome država ima najveći broj obveznica.489 S druge strane, države daju pogodnosti za preseljavanje i

487 U periodu 1967-1980. god., 20% od ukupnih sredstava obaveznih zajmova u Fondu trebao se ostvariti udruživanjem rada i sredstava.

488 Opšimije o fmansiranju nedovoljno razvijenih područja vidi: Dr V. Grivčev, Finansije i finansijsko pravo SFRJ, Informator, Zagreb, 1983. str. 310-322. i Fond Federacije, Akumulativna i reinvesticiona sposobnost i efikasnost investicija privrede u nedovoljno razvijenim republikama i SAP Kosovo u razdoblju od 1976. do 1980., Beograd, januar 1982, str. 6-11.

489 U EEZ egzistira i poseban fond za pomoć razvoju Irske i Južne Italije. No, kapital ide tamo gde je najveća razlika izmedu njegovog prinosa i opterećenja, jer različiti sistemi oporezivanja prave smetnje integrisanju. Iz budžeta EEZ (18 mlrd. USD) oko 5% odlazi na regionalne izdatke (75% na

320

Fiskalna strategija

podizanje novih fabrika u provinciji (Francuska, Engleska i Grčka), i smanjenje koncentrisanosti privrede i stanovništva oko glavnih gradova (Belgija, Danska i Švajcarska). Olakšicama i subvencijama pojedine zemlje usmeravaju industriju u manje razvijena područja (Holandija i Poljska).490 Stimulisanjem kapitala da se kreće ka manje razvijenim krajevima i davanja garancije na zajmove i povoljne kamatne stope (SAD, Kanada i Austrija) obezbeđuju se dopunska sredstva za razvoj nerazvijenih područja. Konačno, u Italiji je 1950. god. formiran Fond za razvoj Juga. U prvoj fazi fond je stimulisao izgradnju infrastrukture. Druga faza je podrazumevala velike zahvate u poljoprivredi, jer se na osnovu početnih rezultata došlo do zaključka da industrija ne može da se nakalemi na ekonomski nekultivisano tle bez radnih navika i proizvodnjom fundirane potrošnje. U III fazi je došlo do intenzivnijeg podizanja i preseljavanja fabrika uz obilatu pomoć fonda koji podstiče razvoj male i srednje privrede, stimuliše preseljavanje direkcija preduzeća, razvojnih centara i projektnih organizacija sa Severa. Preduzeća su oslobođena socijalnih doprinosa za zaposlene i poreza, i primaju kredite pod povoljnijim uslovima. Među stimulansima za povećanje slobodnog nivoa tražnje, proizvodnje i zaposlenosti posebno su značajne gotovinske dotacije za kupovinu osnovnog kapitala, proširenje i reaktiviranje postojećih sredstava, zapošljavanje mladih i obuku kadrova, sniženje lokalnih poreza, subvencionisanje zajmova i dr.

Japan je 1950. god. doneo osnovni zakon o uređivanju nacionalne teritorije, a 1962. god. i nacionalni plan razvoja. Pored toga, formirana je banka za razvoj (sa zadatkom da kreditira preduzeća u nerazvijenim područjima po povoljnijim uslovima) i osnovano je društvo za regionalni razvoj koje planira javne investicije i orijentacione mere radi otklanjanja koncentracije i podsticanja disperzije industrije, osnivanja istraživačkih ustanova i visokih škola u seoskim regionima. Subvencije centralne vlade regionalnim jedinicama za unapredenje infrastrukture, stimulansi vlasnicima fabrika za dodatno investiranje u nerazvijena područja i druge podsticajne mere doprinose sveukupnom regionalnom razvoju.

U Z. Nemačkoj je u 1958. god. usvojen program politike regionalnog razvoja, a 1972. god. i plan Zajednice za poboljšanje regionalne privredne strukture, kao organizacije savezne i pokrajinskih vlada, koje je finansiraju u proporciji 50:50%. Tzv. program “privrednog rasta” (depresiranih regiona subvencioniranjem investicija, bespovratnim sredstvima za razvoj infrastrukture i javnih službi), “stabilizacije” (eliminisanje dekonjunkture i strukturnih debalansa u nerazvijenim područjima) i “izjednačavanja” ili “pravičnosti” (smanjenje međuregionalnih razlika u mogućnostima gradana za sticanje dohotka i korišćenje javne infrastrukture) inkorporiše: subvencionisanje investicija, bespovratne investicije, oslobodenje preduzeća za period od 10 godina od plaćanja poreza, subvencionisanje otvaranja novih radnih mesta, subvencije za razvoj istraživačkih laboratorija, subvencije za izgradnju turističkih objekata, garancija za malu privredu, beneficirane kamate, transportne refakcije, subvencije za dislokacije industrije

ZPP, 6% na administraciju i 5% na socijalne izdatke). Regionalni dispariteti, medutim, u EEZ i dalje iznose 6:1 između najrazvijenijeg Hamburga i najnerazvijenije Kalabrije, (A.M. El-Agraa (Red.), The Economics of the European Communitv, Philip Allon, Oxford, 1980).

490 U SSSR se državnim planom i državnim budžetom podstiče razvoj nedovoljno razvijenih republika, oblasti i okruga bespovratnim investicijama iz državnog budžeta, budžetskim dotacijama i beneficiranim bankarskim kreditima.

321


iz velikih gradova, beneficije za razvoj poljoprivrede, energetike, obrazovanja i zaštite čovekove sredine. Fondovi za regionalni razvoj institucionalizovani su u svakoj pokrajini, a sredstva se obezbeduju i od Evropske ekonomske zajednice.491

Švedska je 1964. god. definisala politiku podsticanja regionalnog razvoja, koja anglobira: dislociranje postojećih preduzeća i subvencije za otvaranje novih preduzeća, dislociranje državnih institucija i javnih službi, direktne i indirektne intervencije države, “izravnanje poreskog opterećenja” (radi izjednačavanja komunalne i javne infrastrukture nerazvijenih područja sa nacionalnim prosekom), subvencionisanje investicionih napora i poslovnih rizika poslodavaca koji otvaraju ili prenose svoja preduzeća u nerazvijene regije, subvencionisanje otvaranja novih radnih mesta za odredene investicije (ukoliko su u skladu sa programom proizvodnje regionalnog razvoja i upošljavanja dogovorenog broja radnika), regionalni krediti pod povlašćenim uslovima i sa garancijom fondova, premije za uvođenje novih proizvoda, subvencije za obrazovanje radnika, refakcije transportnih troškova, subvencije telekomunikacionih tarifa, dotacije za razvoj javnih službi itd. Pri svakom srezu formiran je fond za regionalni razvoj.492

U Irskoj se posebno praktikuju dotacije za investicije malim industrijskim preduzećima, dotacije za modernizaciju i readaptaciju opreme, subvencionisanje zakupa nepokretnosti za poljoprivredna i industrijska preduzeća, zajmovi po niskoj kamati i pružanje besplatnih usluga. U Brazilu su karakteristična oslobadanja na dohodak, poreza na fabrike i mašine kupljene radi osnivanja preduzeća u nerazvijenim regionima i carina na uvoz, određenja poreskih oslobođenja za investicione projekte preko državnih regionalnih agencija za razvoj. Konačno, u Maleziji egzistiraju dugoročna oslobadanja od poreza na dohodak za preduzeća koja svoje operacije lociraju na određenim razvojnim regionima, za investiranje u osnovni kapital i za zapošljavanje dodatnog rada.

U politici redukovanja dispariteta u regionalnom razvoju savremenih zemalja koriste se brojne mere i instrumenti: kontrola lokacije privredne aktivnosti i proizvodnih kapaciteta, obezbeđenje društveno-ekonomske infrastrukture, kompleksno regionalno planiranje, devizne i uvozne dozvole, budžetske dotacije, razvojni fondovi i fiskalni stimulansi. U tom kontekstu, regionalni riskalni stimulansi, kao što su poreski stimulansi na proizvodnju, poreski stimulansi na profite, poreski stimulansi u sferi potrošnje i ostali stimulansi, od posebnog su društveno-ekonomskog značaja.

Poreski stimulansi na proizvodnju anglobiraju različite stepene izuzimanja od poreza na proizvodnju (kao što su porez na prodaje, porez na promet i porez na dodatnu vrednost) i od poreza na dohodak ili profita preduzeća (ukoliko se privlače investiciona ulaganja iz inostranstva). Poreski stimulansi na investiciona ulaganja odnose se na kupovine robe i usluga, modernizaciju osnovnih sredstava, zapošljavanje, naučna istraživanja, tehnologiju i dr. Kao stimulansi se obično koriste više stope amortizacije, inicijalni otpisi, poreski kredit, olakšice i oslobađanje od poreza na dohodak i lični dohodak i izuzeća od plaćanja poreza na promet, carina, poreza na imovinu i taksu za registraciju. Stimulansi u sferi potrošnje anglobiraju

491 Opširnije vidi: R. Muzellec, Finances publiques, Sirey, Paris, 1982.492 Uporedi: L. J. Votlicoff, Taxation and Saving, Journal of Economic Literature, Vol. 22, 1984. str. 1576-

1629.

322

Fiskalna strategija

plaćanje države preduzećima u procentu od cene koštanja osnovnog kapitala, od fonda za isplatu najamnina, od izdataka na obuku, od izdataka za istraživanja i od izdataka za premeštanje objekata iz razvijenih i nerazvijenih područja. Najzad, ostali stimulansi obuhvataju razne subvencionisane stavke (kamate na zajmove, komunalne i transportne usluge, zakupnine, građevinska zemljišta i sl.).

U finansijskoj politici i praksi savremenih zemalja, prema tome, egzistiraju brojni fiskalni stimulansi koji deluju u pravcu sužavanja regionalnih razlika u dostignutom stepenu razvoja materijalnih proizvodnih snaga. U politici sužavanja privrednog jaza između geografskih područja koriste se brojni fiskalni stimulansi kao što su: poreski stimulansi za proizvodnju, poreski stimuiansi za potrošnju, fiskalni stimulansi za zaposlenost, fiskalni stimulansi za profite, fiskalni stimulansi za investicije, subvencionisani zajmovi, javne garancije, slobodne trgovinske i carinske zone, carinske povlastice, beneficirana kamata, bespovratno finansiranje inffastrukture, povlašćene tarife, uvozne dozvole, prioritetno zaduživanje u inostranstvu, povlašćena transportna tarifa, beneficirani zakup zemljišta, beneficirane cene za javne isporuke.

Poreski stimulansi na ulaganja u kapital koriste se u Argentini, Austriji, Belgiji, Danskoj, Finskoj, Francuskoj, Grčkoj, Holandiji, Indoneziji, Italiji, Japanu, Kanadi, Irskoj, Keniji, Luksemburgu, Meksiku, Z. Nemačkoj, Portugaliji, Singapuru, SAD, Španiji, Švajcarskoj, Švedskoj, Finskoj, V. Britaniji, Gvineji, Maleziji, Iranu, Filipinima, Bocvani, Boliviji. Poreski stimulansi na profite upotrebljavaju se u Brazilu, Indiji, Čileu, Grčkoj, Hondaurasu, Indoneziji, Izraelu, Italiji, Kini, Kolumbiji, Maroku, Nigeriji, Pakistanu, Paragvaju, Peruu, Šri Lanki, Tajlandu i Venecueli. Poreski stimulansi na proizvodnju koriste se u Indoneziji, Kini, Z. Nemačkoj, Grčkoj, Španiji, Tajlandu, Šri Lanki, Urugvaju i Filipinima. Poreski stimulansi na ulaganja u rad upotrebljavaju se u Meksiku i Izraelu. Slobodne trgovinske zone praktikuju se u Brazilu, Filipinima, Šri Lanki, Panami, Kini, J. Africi i Paragvaju. Stimulansi u sferi potrošnje koriste se u Belgiji, Danskoj, Finskoj, Francuskoj, Grčkoj, Holandiji, Irskoj, Itaiiji, Kanadi, Spaniji i Svedskoj. Ostali stimulansi (subvencionisani zajmovi,subvencionisani zakup zemljišta za industrijska preduzeća, obezbeđenje osnovne industrijske infrastrukture, preferencijalne tarife za komunalne usluge, preferencijalne cene po ugovorima za isporuke državi, državne garancije na zajmove preduzećima, tehnička pomoć državnih ustanova za izradu projekata i obuku nadzora, oslobadanje od uvoznih carina na opremu, delimičan povraćaj carina, preferencijalno tretiranje stranih partnera u zajedničkim ulaganjima, selektivni krediti, beneficirano inostrano pozajmljivanje, izuzeće od poreza na poljoprivredu u hendikepiranim područjima i oslobađanja od poreza na profit u korist industrijskih i trgovinskih preduzeća u pograničnim područjima) upotrebljavaju se u Austriji, Belgiji, Brazilu, Danskoj, Filipinima, Francuskoj, Finskoj, Grčkoj, lrskoj, Italiji, Japanu, Jugoslaviji, Maroku, Peruu, Španiji, Svedskoj, Tanzaniji, Urugvaju, Ekvadoru, Indoneziji, Gvatemali, Kolumbiji, Šri Lanki i Tajlandu.493

493 J. N. Wolfe (Ured.), Cost Benefit and Cost Effectiveness: Studies and Anlysis, G. Allen and Urwin, London, 1973; N. W. Richardson, Regional Economics: A. Reoder, ST Martin’s Press, N. York, 1970; The Role of Fiscal Incentives in Reducing Regional Imbalances: Some Comparisons. Birsla lnstitute, of Scientific Reserch, New Delhi, 1978; G. Kopits, lnternacional Comparison of Tax Depresiation Practices, SAD, 1975; Z. Sh. Sha, Japanes Taxes, 1979-1980. Tokio, 1981. i J. R. Modi, Sužavanje

323


U celini posmatrano, naglasak na stimulisanje dodatnog investiranja u osnovna sredstva, isporuke robe i obavljanje uluga potrebnih državi i ostalih fiskalnih i vanfiskalnih stimulansa u politici redukcije regionalnih dispariteta odslikava usredsredivanje više na ponudu nego na tražnju. Medutim, koja je cena koštanja stimulansa za nacionalni fiskus i koji su alternativni metodi, koji, uz datu cenu koštanja stimulansa, odbacuju maksimalne koristi za regionalnu privredu i nacionalni fiskus davanjem ekvivalentnih stimulansa pitanja su koja i dalje ostaju bez decidiranih naučnih odgovora. Standardnom analizom upoređenja cena stimulansa datih iz fiskalnih i budžetskih sredstava i koristi od alociranih stimulansa preko proizvodnje, zaposlenosti, dohotka i poreza može da se definiše racionalna odiuka o veličini stimulansa sa stanovišta efikasnosti sužavanja regionalnih dispariteta i efikasnosti alociranih resursa. U tom kontekstu, kreatori razvojne politike treba da osiguraju da pri svakom datom budžetskom izdatku po osnovu fiskalnih stimulansa stope dodatne prihode za nacionalni fiskus na dohodak, lični dohodak, potrošnju, prihod i imovinu.

U toku 1983-84. god. u EEZ vodile su se diskusije o reformi regionalne politike razvoja i Fonda za regionalni razvoj, koji je obrazovan 1975. god. kao instrument koji dodatnim finansiranjem utiče na smanjivanje razlika unutar nacionalnih privreda zemalja članica, na prioritetan razvoj regiona koji su na najnižem stupnju razvoja i na koordinaciju nacionalnih regionalnih politika. Politika podsticaja regionalnog razvoja posredstvom Fonda alimentirala se iz četiri izvora: (1) Zajmovi sa beneficiranim kamatama koje su odobravale Evropske investicione banke i Zajednice za ugalj i čelik, (2) pomoć iz Agrarnog fonda, (3) dodatno finansiranje iz Socijalnog fonda i (4) sredstva Fonda za regionalni razvoj. U periodu 1975-83. god., posredstvom Fonda plasirano je 9.175 mil. EKI-a (evropska obračunska jedinica) za aktiviranje investicija u kojima sredstva fonda participiraju sa 13-17%.

U dosadašnjem periodu funkcionisanja Fonda izbijali su sporovi u vezi sa pitanjem ko i koliko doprinosi, i ko i koliko dobija sredstva, prvenstveno iz razloga što je Fond finansirao troškove budžeta zemaija namenjenih regionalnom razvoju i što su dotacije fonda predstavljale svojevrsnu subvenciju budžetima zemalja članica EEZ. Usled toga, u reformulisanoj strategiji Fonda sredstva se raspoređuju u dve kategorije: (1) sredstva koja se daju zemljama članicama u granicama fiskalnih kvota i koja se raspoređuju po ključu za finansiranje nacionalnih programa regionalnog razvoja, i (2) sredstva koja služe za fmansiranje zajedničkih projekata. Na taj način, Fond nije samo instrument prikupljanja i raspodele sredstava već i odlučuje o korisćenju sredstava i koordinira nacionalne politike regionalnog razvoja sa politikom EEZ kako bi se vremenom došlo do jedinstvene, zajedničke politike regionalnog razvoja.

razlika u privrednoj razvijenosti pojedinih regiona pomoću fiskalnih stimulansa, Finansije 7-8/82. i Finance and Development 1/82.

11.3. Fiskalni efekti na naučnoistrazivački rad i kadrovski potencijal

Fiskalnim olakšicama i beneficijama stimulišu se ulaganja u naučno-istraživački rad i “proizvodnju” visokostručnih kadrova.494 Posebnim fiskalnim podsticajima stimuliše se racionalizatorstvo i novotorstvo. Uvoz opreme za naučnoistraživački rad, po pravilu, se oslobađa uvoznih dažbina (porez na promet i carine). Ulaganja u kadrovski potencijal i proizvodnju obrazovnih usluga, u suštini, imaju tretman investicija u “Ijudski kapital”495 koja se “investitorima” višestruko vraćaju kroz povećanje novostvorene vrednosti i društvene produktivnosti rada. I ovaploćeni rezultati naučnoistraživačkog rada u tehničkom i tehnološkom progresu višestruko se reperkutuju na proizvodnju. Stoga su delatnosti nauke i obrazovanja izgubile tretman potrošnih delatnosti i poprimile status indirektno proizvodnih delatnosti. Proizvodnja usluga u obrazovnim i naučnim delatnostima sastavna je komponenta proizvodnje i odeljka društvene reprodukcije sa oplemenjujućim svojstvima subjektivnih faktora materijalnih proizvodnih snaga.

Kao delatnosti od posebnog društvenog interesa i vodeće delatnosti u okviru celokupne sfere društvenih delatnosti, obrazovne i naučne potrebe alimentiraju se fiskalnim resursima. No, dopunska ulaganja u nauku i obrazovanje nemaju fiskalni tretman. Naime, ulaganja u naučnu i obrazovnu delatnost koja padaju na teret materijalnih troškova, sredstava fondova rezervi, fiskalno se ne zahvataju. Isti je slučaj i sa dopunskim ulaganjima sredstava preduzeća dopunskim izdvajanjima iz čistog dohotka, namenskim ulaganjima, udruživanjem sredstava i sl. Sredstva samodoprinosa gradana za nauku i obrazovanje su odbitna stavka pri utvrđivanju fiskalnog tereta poreza iz ukupnog prihoda građana. Konačno, sredstvima fonda za zapošljavanje povećava se mobilitet visokostručnih kadrova, posebnim kadrovskim dobicima privlače se stručni kadrovi za nedovoljno razvijena područja.

11.4. Fiskalni efekti na tehničko-tehnološki progres

Istraživanje kosmosa i novih izvora energije, nova tehnika i tehnologija, transfer nauke i tehnologije i naoružanja su, svakako, prvorazredni domeni spektakularnih ulaganja savremenih država i trošenja finansijskih resursa budžeta i javnih fondova kapitalističkih, socijalističkih i zemalja u razvoju. Tehničko-tehnološke inovacije, kao katalizator privrednog rasta, postale su, stoga, u savremenim privredama poprište nove ekonomske borbe. Fiskalne beneficije (olakšice i oslobađanja), razvojne premije, investicioni primovi, ubrzana amortizacija, poreski kredit, poreske refundacije, fiskalna remiza, diferencijalno ili diskriminatorsko oporezivanje, beneficirana i anticipirana kamata, javne investicije i selektivno kreditiranje empirijski se verifikuju u nacionalnim ekonomijama kao

494 R. E. Slitor, The Tax Treatment of Research and Inovative Investment, American Economic Review 2/66, str. 217-231. i Problems de finance publiques dans le domaine da le resherche et du developpment techno!ogique. Travaux de la XXVI Session de I’Institut International de Finances publiques u Leningrad, 16-19. septembar 1970, Public Finance 2/71. str. 113-405.

495 U Japanu, npr., znanje i obrazovanje su najvažniji vid investiranja u rad, kao faktor proizvodnje (Dr Dž. Hatibović, Japan - Privredni rast, Institut za medunarodnu politiku i privredu, Beograd, 1980. god).

sastavne mere i instrumenti sveukupne ekonomske, odnosno finansijske politike u razvojnom kontekstu sa sračunatim efektima na planu tehničko-tehnološkog progresa.

11.5. Fiskalni efekti na društveno-ekonomsku i socijalnu infrastrukturu

Značajan deo finansijskog potencijala budžetskih i javnofondovskih finansijskih institucija distribuira se i alocira u funkciji alimentiranja troškova izgradnje društveno-ekonomske, socijalno-zdravstvene, naučno-obrazovne i kulturno-prosvetne infrastrukture, čijim posredstvom se indirektno deluje na ritmiku nacionalnog dohotka. Sektor privrednih organizacija preko fondova zajedniče potrošnje i sektor stanovništva preko samodoprinosa namenski izdvajaju sredstva za izgradnju objekata društvenog standarda. Pored toga, namenskim izdvajanjem sredstava iz dohotka i čistog dohotka (preko obaveznih zajmova, namenskih poreza i doprinosa, i obaveznog udruživanja sredstava) formiraju se sredstva za finansiranje zajedničkih potreba u materijalnoj sferi društvene reprodukcije sa karakterom infrastrukturnih objekata. Privrednim i neprivrednim investicijama iz budžeta DPZ, neprivrednim investicijama Fonda društvenih delatnosti i materijalne proizvodnje, i neprivrednim investicijama preduzeća društvenih delatnosti i radnih zajednica DPZ i fondova kanališu se relativno značajna sredstva u izgradnju objekata infrastrukture proizvodnog i neproizvodnog tipa. Posebnim fiskalnim olakšicama i oslobađanjima stimulišu se dopunska izdvajanja za infrastrukturne potrebe. Ekonomskim transferima podržavaju se investicioni plasmani u domenu infrastrukture. Emitovanjem internih javnih dugova i uvozom inostrane akumulacije eksternim zaduživanjem regrutuju se bonitetni resursi za finansiranje infrastrukture. Konačno, beneficiranim uslovima kreditiranja rekanališu se sredstva u investicione poduhvate u domenu infrastrukture.

326

12. FISKALNA POLITIKA RASPODELE I USPOSTAVLJANJE NOVIH ODNOSA IZMEĐU RADA (NADNICA) I KAPITALA

U SAD se već jasno, na početku II kvartala 1984. god., nagoveštavaju problemi javnih finansija u pogledu pokrića budžetskih deficica na tržištu kapitala, koje je zapravo prezasićeno obveznicama čije interesne stope opadaju. Zapravo, primetna je činjenica da je nemoguće simultano apsorbovati obveznice kojima se refinansira dospeli državni dug i obveznice koje služe za nova ulaganja i prikupljanja svežeg novca i kapitala. Za potrebe budžeta novca nema dovoljno, iako se verovalo da su banke usmerile svoje viškove likvidnog novca ka tržištu kapitala. Likvidnost je, u stvari, pala na relativno nizak nivo usled smanjenja neto-pozajmica. U očekivanju povećanja međubankarske kamate bilo je atraktivnije ulaganje novca u banke. Redukovana ponuda bankarskih kredita već utiče na povećanje fed fund stope, što je znak zaoštravanja monetarne politike i povećanje diskontne stope. S druge strane, to je znak da banke istovremeno povlače novac od FED-a, jer veće diskontne stope povećavaju rizik pri otkupu (kreditiranju) manje bonitetnih hartija od vrednosti. I, kao što se očekivalo, FED je povećao diskontnu stopu sa 8,5% na 9% (sredinom aprila 1984. godine), kao i banke “prime rate”. Ali, kursevi dolara ostali su bitno neizmenjeni, jer su dileri izmene kamata već ukalkulisali u vrednost kurseva dolara. Banke su istovremeno naglo povlačile novac iz FED-a radi pokrića (eskonta) dužnika i njihovih dospelih hartija od vrednosti. Novac je više povučen nego što je trebalo, čime je povećana ponuda novca i oborena fed fund stopa. Ekonomisti, međutim, veruju da je najnovije povećanje diskontne stope preduzeto isključivo radi obuzdavanja privatne kreditne tražnje i usklađivanja diskontne stope sa fed fund stopom, mada su i banke, želeći da kompenzuju dodatne troškove na primljene kredite sa većom diskontnom stopom, odnosno fed fund stopom, povećale svoje “prime rate” kamate, koje naplaćuju na svoje kredite. No, smanjivanje fed fund stope unelo je kontiiziju na tržištu novca, ali i koristi na trzištu kapitala, gde su cene obveznica počele da rastu.496 Tifne je zapravo otvoren proces stvaranja monetarnog i kreditnog prostora za povećanje plasmana na tržištu kapitala, prvenstveno u funkciji obezbeđenja finansijskih sredstava za alimentiranje fiskalnih deficita i za redukciju ili minimiziranje tzv. efekta crowding-out-a, odnosno za povećanje mogućnosti pribavljanja sredstava za privatne investicije i finansiranje budućeg privrednog rasta. U strahu od ponovnog vaskrsenja inflacije i blokiranja započetog konjunkturnog uspona dizgini restriktivne monetarne politike iznova se pritežu, s tim što se antiinflaciona

496 Visoke kamatne stope, podržavajući jake kurseve, praktično su stimulisale konvertovanje valuta u dolar, doduše bez većeg prometa na tržištu novca, jer su diieri nastojali da zatovre pozicije. Investitori, u takvim uslovima, nisu stimulisani za ulaganja na tržištu kapitala usled ćega su cene obveznica znatno paie. No, i pored toga, investitori su pronašli unosan kratkoroćni plasman u državne stigumosne papire. Višak likvidnog novca je, usled toga, bio apsorbovan.

327


makroekonomska politika dopunjuje reformulisanom politikom raspodele (dohodaka) i promenom odnosa nadnica (rada) i kapitala.

Nepopunjene “rupe” u budžetu povukle su predloge u prilog novog iznosa poreza na dohodak korporacija, dodatnog 10%-nog povećanja poreza na dohodak korporacija, novog poreza na sve naftne prerađevine, ekstra oporezivanje proizvodnje prirodnog gasa, povećanja poreza na promet za 2% na sve proizvode (osim hrane i lekova), oporezivanja premija osiguranja koju plaćaju poslodavci, dodatnog poreza od 2% na sve energetske izvore, uključujući elekrričnu energiju, gas i lož-ulje, povećanja poreza na lične dohotke za 10%, ukidanja prava izuzimanja državnih i lokalnih poreza iz poreske osnovice koja podleže federalnom oporezivanju i ukidanju olakšice izuzimanja kamate plaćene na rate kredita iz poreske osnovice (izuzev hipoteke).

budžet Javne administracJJe 7 naJvećih zemalJa oecd: efekti i strukturalni saldo 1973-1986.

U % od efektivnog društvenog proizvoda1. U % od potencijalnog društvenog proizvoda2.

Nova tehnika i tehnologija u funkciji povećanja produktivnosti rada zaoštravaju međunarodnu konkurenciju i insistiraju na smanjivanju troškova proizvodnje prvenstveno preko troškova radne snage. U ekonomskim i socijalnim politikama razvijenih zemalja već dominira problem raspodele i realnih zarada. Izoštravanje odnosa izmedu rada i kapitala u sadašnjim stagflacionim uslovima pokrenulo je tendenciozno nastojanje kapitala da demontira institucije nastale u periodu visoke konjunkture, da izdejstvuje promene na tržištu radne snage i da prikuje rast nadnica sa motivacijom povećanja međunarodne konkurencije, ali i sa skrivenom intencijom potiskivanja sindikata sa ekonomske scene. Činjenice govore da međunarodna konkurencija pod uticajem ravnomernog razvitka predstavlja barometar za politiku nadnica i politiku raspodele dohotka. Borba oko raspodele, pored toga, izoštrava se i usled krize javnih finansija, budžetskih deficita, visokih kamata i teškoća finansiranja. Period recesije (1980-83. god.) bio je i ostao od posebnog uticaja na zaostajanje rasta nadnica za rastom inflacije, na opadanje realnih nadnica i na zaoštravanje odnosa rada i kapitala. Ofanzivom kapitala i

328

Fiskalna strategija

države protiv institucija “države socijalnog blagostanja” u okvirukonstituisane konzervativne politike u vodećim industrijski razvijenim zemljama metodama oštrog deflacionog pritiska, restriktivne monetarne poiitike i skupog novca početkom 80-ih godina počeo je opšti nalet na revidiranje dotadašnje politike raspodeie dohotka u korist kapitala, a na štetu nadnica i socijalnih davanja; smatra se da nadnice i socijalna davanja izazivaju krizu kapitala (i investicija) i javnih finansija (i budžta). Problem se, ipak, sveo na pitanje kako ograničiti autonomiju sindikata u tarifnoj politici i kako ukinuti korelaciju između kretanja nadnica i troškova života (koja je, u vidu “pokretne skale”, predstavljala tekovinu radničke klase iz 60-ih godina) i kako uključiti sindikate u vladajuće strukture na principu partnerstva i saodgovornosti za ekonomsku i socijalnu politiku. SAD su prva zemlja u kojoj su se u periodu recesije ugovarale niže nadnice uz saglasnost sindikata sa motivacijom da američka roba sačuva konkurentnost na svetskom tržištu i da se zaustavi porast nezaposlenosti. U zapadnoevropskim zemljama zahtevi za povećanje nadnica napadaju se kao brana za oživljavanje konjunkture i jačanje konkurentne snage. Sada, dakle, i borba za povećanje produktivnosti poprima internacionalni karakter. Traže se, zapravo, novi metodi za regulisanje kretanja nadnica u korelaciji sa kretanjem produktivnosti rada. Ali, metod se ne sastoji u potpunoj kompenzaciji već u određenoj distanci nadnica od produktivnosti (zaostajanje) u korist akumulacije kapitala. S druge strane, u borbi za veću produktivnost uključen je vešto i argument o skraćenju radnog vremena na bazi povećane produktivnosti rada, zaustavljanja povećanja nezaposlenosti i iznalaženja “novog minimuma” za usaglašavanje ponude i tražnje na tržištu radne snage (budući da i tendencija racionalizacije preti otpuštanjem novih kontingenata radne snage).497 Izgledno je, međutim, da će borba za skraćivanje radnog vremena poprimiti međunarodne dimenzije, jer se protivuargumenti skraćivanju radnog vremena svode na sve veću osetljivost cena i troškova proizvodnje od povećanja izdataka za radnu snagu po jedinici proizvoda. Čak i kapital preti da će na skraćivanje radnog vremena uz zadržavanje nepromenjenih nadnica odgovoriti novim talasom racionalizacije i novim otpuštanjem radnika. U igru za većim učešćem u raspodeli ubacuju se, dakle, svi aduti. Ne preza se ni od inicijative za ukidanje zakona o minimalnim nadnicama i preduzimanja mera za redukovanje strane radne snage.

U savremenim zapadnim privredama, pored toga, insistira se na odbacivanju koncepcije relativne autonomije države u odnosu na kapital i na razgraničavanju privredne i potrošne funkcije države. Smatra se, naime, da država u domenu proizvodnje treba neposredno da interveniše u odnose rada i kapitala u prilog klasnih interesa kapitala. I, pošto ideologija profita egzistira uporedo sa ideologijom društvenih prava, potrošnja (upotrebne vrednosti) treba da je potčinjena proizvodnji (prometne vrednosti).498

497 Smatra se da bi skraćena radna sedmica daia pozitivne efekte na zaposlenost samo ako su ispunjena tri uslova: (1) nadnice se mogu povećavati samo u skiadu sa rastom produktivnosti, (2) mora se istovremeno lansirati i program privredne ekspanzije i (3) smanjenje radnog vremena sa 40 na 35 sati mora se ostvariti postepeno kako se ne bi anuiirali efekti kraće radne sedmice stalnim porastom produktivnosti.

498 R. King, Capital and Politics, Routiedge and Kegan Paul, 1983.

329

13. STOP-GO FISKALNA STRATEGIJA

U dosadašnjoj analizi dominirali su stabilizacioni efekti fiskalne politike. Medutim, za savremenu fiskalnu politiku vrlo je bitna reperkusija fiskalnih mera i instrumenata na ritmiku nacionalnog dohotka, iskorišćavanje privrednog potencijala, strukturne promene i regionalni razvoj. Osnovni agregati fiskalne politike, realizujući brojne funkcije, posredno ili neposredno, bitno utiču na stopu privrednog rasta i nivo zaposlenosti.

Javna vlast preko javne tražnje, tj. trošenjem fiskalnih resursa, utiče na alokaciju privrednih resursa (razmeštaj proizvodnih snaga). Preraspodeljujući nacionalni dohodak u korist investicione tražnje država utiče na nivo privredne aktivnosti. Preko ekonomskih transfera javna vlast potpomaže razvojne napore određenih sektora, koji trpe inflatorne udare. Javni rashodi, stoga, treba da su i globalno i strukturalno harmonizovani i ukomponovani sa ritmikom i strukturom nacionalnog dohotka; zatim, da su adaptirani privrednim kretanjima i potrebama i, najzad, da su prilagođeni kratkoročnoj (stabilizacionoj) i dugoročnoj (razvojnoj) privrednoj politici. Pored fiskalnih outputa (javnih rashoda), fiskalni sistemi se služe i fiskalnim inputima (javnim prihodima). Udovoljavanjem potrebi neutralizacije Taktora koji remete opštu ravnotežu kvantitativnim (globalnim) i kvalitativnim (selektivnim) dejstvima, fiskalna politika treba da je “en mfme temps” koncipirana prema stabilizacionim i razvojnim konsideracijama. Medutim, acikličnim kretanjem javnih rashoda i fleksibilnim aparatom fiskaliteta (naplatom dodatnih poreza, fiksiranjem jedne vrste poreza na duži rok u odnosu na ostvareni dohodak i uvodenjem novih poreza) treba obezbediti relativno stabilan rast uz relativno stabilnu stopu rasta zaposlenosti. Ekonomski stabilitet, kao dinamička kategorija, stoga, implicira relativni stabilitet odnosa proizvodnje, cena i potrošnje, uključujući mogućnost prestruktuiranja proizvodnje zahtevima spoljnog i unutrašnjeg tržišta, odnosno kompatibilitet nivoa cena, nivoa zaposlenosti i stope rasta.

Stabilizacija plus rast u uslovima “stagflacije” (relativna stagnacija plus inflacija) osnovna je prezumpcija optimalnog izbora fiskalne strategije. Koncipiranje “stop-go” fiskalne politike podrazumeva kombinovanu primenu stabilizacionog i razvojnog mehanizma fiskalne ekonomike. Pošto je “prvi krak” (stop) fiskalne politike prezentiran, ostaje nam eksplikacija “drugog kraka” (go)

“Fiscal Policy”, tj. dejstvo fiskaliteta na privredni razvoj.Fiskalna politika, posredstvom neposrednih i posrednih fiskaliteta, utiče

na rast volumena akumulacije, sektorski raspored investicija i na povećanje sklonosti investiranju. Diferencijalnim oporezivanjem i fiskalnim bonifikacijama povećava se deo raspoloživog dohotka propulzivnih sektora koji se raspodeljuje u korist investicija. Specijalnim fiskalnim tretmanom nosilaca poreskih obaveza, investicije se sektorski kanališu shodno preferencijama razvojne ekonomske politike. Granska distribucija fiskalnog opterećenja putem diskriminatorskog odredivanja koeficijenta fiskalne presije utiče na privrednu aktivnost, koja će

330

Fiskalna strategija

se multiplikatorski efektuirati i na ostale sektore. Oštrim fiskalnim zahvatanjem dohotka, koji su rezultat eksternih faktora, mobilišu se finansijski resursi fiskalnim putem. Direktnim angažovanjem, država utiče na razvoj, posredstvom obezbeđenja akumulacije. Finansiranjem javnih investicija posredstvom budžeta ili javnih fondova stvaraju se petpostavke bržem i uravnoteženijem razvoju.

Indirektno, posredstvom ekonomskih transfera (premija, regresa, subvencija, beneficiranih kamata, itd.) država, takode, može potpomognuti razvojne intencije. Finansiranjem izgradnje objekata ekonomske infrastrukture, putem pokrivanja investicionih porudžbina javnim prihodima ili javnim uštedama i raspisivanjem javnih dugova, država podržava opštu privrednu aktivnost zemlje.499 Širenjem javnog sektora (“socijalizacija” odredenih segmenata sredstava za proizvodnju) država obezbeduje normalan razvoj neatraktivnih sektora sa aspekta profitnog movensa. Obezbedenjem finansijskih sredstava za finansiranje tehničkog progresa, naučnoistraživačkog rada, zdravstveno-socijalne i kuiturno-obrazovne infrastrukture, država stvara “optimalne” uslove za ubrzani privredni rast.

Pored toga, država se (pojedine zemlje)500 na domenu fiskalne stimulacije privrednog rasta, služi poreskim kreditom (“credit d’impot”), koji se kreće od 7 do 10% za nove investicije?501 Poreski kredit predstavlja oproštajnu ili odbitnu stavku od poreske osnovice, pod uslovom da se investicije usmere u odredene sektore. U Francuskoj je, uz “poreski kredit”, institucionalizovan i režim “L’avoir fiscal”, koji dozvoljava preduzećima da zaračunaju u njihove fiskalne dugove odreden procenat imobilizacije poreza ako se ostvare odredene investicije. Kao privremena subvencija, ova fiskalna mera utiče na usmeravanje kapitaia u vidu hartija od vrednosti preko investicionih detaksiranih plasmana. Detaksacija investicija javija se kao privilegovano sredstvo koje uslovljava stopu akumulacije, investicione odluke i sektorsku orijentaciju investicionih porudžbina. Fiskalna oslobodenja (“vacances fiscales” ili tax holiday) dohodak destiniranog akumulacionim fondovima akceieriše ritam transformacije monetarnog kapitala u realne faktore rasta na pojedinim segmentima reprodukcije. Praksa fiskalnih dedukcija za investicije poznata je u V. Britaniji (“inicial allowances” i “investment allov/ances”) i Švedskoj (Rezervni fond za investicije).502 Specijalne fiskalne beneficije novih investicija koriste se u Belgiji, Luksemburgu, Finskoj, Austriji, Italiji i Holandiji. Fiskalna opterećenja dedukuju se iz globalnog fiskalnog duga za određene robne 499 Programom javnih investicija koje su alimentirane fiskalitetima i javnim zajmom, država utiče na

redistribuciju raspoložive štednje i na njeno racionalnije alociranje s društvene tačke gledišta.500 Poreski kredit, kao selektivni instrument fiskalne politike, koristi se u SAD, Francuskoj, V. Britaniji,

Švedskoj, Z. Nemačkoj, Kanadi, Japanu, Belgiji, Italiji, Holandiji, Luksemburgu, Norveškoj, Danskoj, itd.

501 “Poreski kredit”, u pravilu se obračunava na sledeći način: C = (I - t) RA + (tC) B + C ili C = RA (1 -1) - [(tC(I -a) /d + aC, gde su C - inicijulni trošak investicija, t - poreska stopa, a -stopa “poreskog kredita, R - godišnji tok povraćaja, A - sadašnja diskontna vrednost plaćanja, V a - sadašnja vrednost plaćanja, d - godine (J. Due and H. Fiedlaender, Goverment Finance, Economics of the Public Sector, R. D. Invin, London, 1973. st. 343-344).

502 U Švedskoj sva preduzeća su obavezna da deponuju u rezervni fond za investicije 40% bruto godišnjeg profita. Ove rezerve destinirane su finansiranju budućih investicija i izuzete su iz sistema oporezivanja. Deo ove rezerve od 46% deponovan je na blokirani račun bez interesa kod centralne banke. Ostatak rezerve do 56% slobodno se može koristiti shodno preferencijama preduzeća i predstavlja deo fonda obrtnih sredstava. Deponovana investicio-rezerva nije reinkorporisana u oporezivi dohodak. Rezerva ostaje imobilisana u periodu pregrejane konjunkture i visokog disponibiliteta, dok se aktivira u periodu jenjavanja investicione aktivnosti.

331


porudžbine, koje se smatraju novim investicijama, za određeni vremenski period. Ova fiskalna supsidija odnosi se na T. V. A. i na porez na dohodak preduzeća. Beneficirane stope kreću se od 5 do 11%. Sužavanje fiskalne osnove uz redukciju fiskalne stope, kao komplementarne bonifikacije, predstavlja beskamatonosni zajam investitorima. Fiskalna dedukcija u razvijenim zemljama preko “l’avoir fiscal za obligacije i obveznice i “le credit d’impot za investicione rashode predstavljaju značajne budžetske koncesije. Budžetskim subvencionisanjem, javno-fondovskim regresiranjem i diferencijalnom fiskalnom presijom izmedu kapitala i rada, država ili javni sektor, utiče na zaposlenost i upotrebu proizvodnih faktora, modifikujući proporciju u kombinaciji faktora u proizvodnoj funkciji.

Prema tome, možemo zaključiti, koristeći se raznim koncesijama, beneficijama i olakšicama kroz razna oslobadanja ili smanjenja fiskalne presije, kroz subvencionisanja poslovnih investicija, kroz diferencirane fiskalne stope (uz dedukcije i supsidije), kroz beneficiranu kamatnu stopu, kroz fiskalne privilegije i bonifikacije angažovanog kapitala u vrednosne papire, kroz privlačenje privatnog i stranog kapitala, kroz plasiranje budžetskih viškova, akcelerišući amortizaciju, tehnički progres, javne nabavke, ekonomsku infrastrukturu, itd. fiskalna politika podstiče, stimuliše i ubrzava privredni rast.503 Jednom rečju, fiskalni degrevmani, fiskalni rambursmani, l’avoir fiscal, le credit d’impot ili tax credit, les vacances d’impot ili tax holiday, l’alleagement fiscaux, l’amportissement accfelere ili initial allowance, redukcija stopa poreza na neraspoređeni profit korporacija, subvencionisanje investicija, premiranje opreme, detaxe ili surtaxe, le prelevement cononcturel zajmovi specijalnih ili namenskih fondova, izvozni primovi i refakcije, regresiranje cena, finansiranje infrastrukture. finansijske potpore za otvaranje novih radnih mesta i dr.504 U osnovi reprezentuje savremeni repertoar fiskalnih mera i instrumenata u funkciji promovisanja stabilne stope ekonomskog rasta. U tome se, dakle, sastoji ekonomski aspekt drugog kraka fiskalne politike - “Go Fiscal Policy”, odnosno fiskalne strategije u generisanju, promovisanju i podržavanju optimalne stope privrednog rasta. kao nadopune neokejnzijanske teorije poreza.505

503 Opširnije o dejstvima fiskaliteta na privredni razvoj videti: Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Beograd, 1974; A. Barrero, Economie finanncie Paris 1972; R. Musgrave, Fiscal Systems, London 1971; G. K. Shaw, Fiscal Policy, Macmillan 1972; OECD, Finances publiques et developpement economique, Paris 1965; B. Vinay, Epargne, Fiscalite, developpment, Paris 1968; P. Fontaneau, Fiscalite et investiccoment Paris 1972; L. Hey, Economics of Public Finance, London 1972; P. M. Gaudemet, Procis de finances publiques, Public Finance, London 1972; P. M. Gaudemet, Precis de finances publiques,, Paris 1970; P. et M. Maillet, Le secteur public on France, Paris 1970; C. T. Standford, Economics of Public Finance, London, 1970; P. Lecaillon, Politiquc conjoncturelle, Paris 1972; H. Sempć. Budget et Resor, Paris 1973; P. Burrows and T. Hitiris, Macroeconomic Theory, London 1974; E. Alphandery et G. Dolsupćhe, Les politique de stabilisation, Paris 1974; H. Brochier, P. Liau et C. A. Michalet, Economie financiere, Paris 1975.

504 M. Maroutian, Mesures fiscalos au service de la croissance economique dans les pays en voie de deveppement. Annales de l’economie, publiqe, socieale et cooperative 2/77. st. 193. 212.

505 Time je kejnzijanska antikrizna teorija poreza nadopunjena antiinflacinom teorijom poreza (Musgrave), novom teorijom poreza kao sredstva za izjednačavanje dohotka (Galbreit, Kuznets Schmolders) i teorijom poreza kao stimulatora proizvodnje i instrument za podržavanje privatnog biznisa i ameliorisanje privredne strukture (razmeštaj kapaciteta, razvoj industrijskih grana, dislokacija industrijskih kapaciteta, izmena strukture proizvodnje i zaposlenosti, preusmeravanje tražnje, prestruktuiranje cena, brži razvoj neravzijenih regiona, podsticanje izvozne privrede, otklanjanje uskih grla proizvodnje, izgradnja infrastrukture itd.).

332

Fiskalna strategija

13.1. Stop - go budžetska strategija

Umetanje finansijskog budžeta u planove-programe na srednji i dugi rok predstavlja integraciju ekonomske i finansijske intervencije javne vlasti u procesu realizacije fundamentalnih ekonomskih poslova, kao i korekturu konjunkturnih puteva. Budžetske operacije, koje konstituišu finansijski program države, participiraju u zadovoljavanju javnih potreba, u poboljšanju ekonomskih uslova privredivanja, u realokaciji privrednih resursa, u korigovanju inegaliteta, u raspodeli dohotka, u eliminisanju konjunkturnih oscilacija, u promovisanju ekonomskog rasta itd.

Realizacija harmoničnog ekonomskog razvoja u inflatornom okruženju danas je u većini zemalja fundamentalni cilj ekonomske politike. Operacioni mehanizmi budžetske strategije, fundirane na direktnim i indirektnim dejstvima, u ekonomskom sistemu, stvaraju čitavu seriju efekata; multiplikacija, akceleracija, redistribucija, anticipacija, polarizacija i stimulacija. Prva dva efekta (mulitiplikacija i akceleracija) predstavljaju samo aplikaciju u budžetu opšte teoreme efekata multiplikatora-akceleratora: (a) teorema nadkompenzacije (iii teorema Bouldinga) prema kojoj resorpcija inflacionog razmaka (ili pukotine) igrom budžetskog salda implicira korektivni saldo na relaciji “razmak” - saldo i (b) teorema Haavelmoa prema kojoj budžet u ravnoteži stvara multiplikatorski efekat koji je jednak jedinici. Treći efekat (redistribucija) stavlja u igru ulogu filtra kao korektora raspodele dohotka. Četvrti efekat (anticipacija) prevodi modifikaciju ekonomskog ponašanja koji su povezani sa budžetskom strukturom. Poslednji efekti (polarizacija i stimulacija) procenjuju uticaj budžetskih operacija u promovisanju ekonomskog razvoja bilo putem stvaranja polova rasta (npr. u Francuskoj - upotreba finansijskih mera za uređenje teritorija) bilo putem

“diffusion d’effets de propagation” sa ulogom induktora izvesnih operacija (npr. u SAD - budžetske mere u toku velike depresije za Tennessee).

Budžetske strategije savremenog doba usmerene su uglavnom u dva pravca: u pravcu komprimovanja konjunkturne inflacije (u kratkom roku) i u pravcu podržavanja napora razvojne politike (u dugom roku). Aktivna kompenzacija predimenzionisane globalne tražnje i obezbeđenje harmoničnog i uravnoteženog ekonomskog rasta bez netolerantnih perturbacija sa brutalnim ireverzibilnostima treba da su, stoga, ugradeni u tzv. stop-go budžetsku politiku. Apsorpcija inflacionističkog konjunkturnog ritma i generisanje stope rasta nacionalnog proizvoda implicira smanjenje budžetskih rashoda, rast budžetskih prihoda i selektivnu budžetsku politiku za resorpciju inflacionističke tenzije rasta cena u pojedinim sektorima, s jedne strane, i davanje budžetskih olakšica i refakcija u cilju stimulisanja akumulacije, investicija, tehničkog progresa i dr. Jednom rečju, nadoporezivanjem i uvodenjem novih fiskaliteta sprovode se budžetska dejstva na tražnju, dok se sektorskom politikom subvencija sprovode budžetske akcije na ponudu. Deflacionističke i razvojne akcije budžetske politike simultano treba da obezbede ekonomski sistem od nezaposlenosti i rasta cena, s jedne strane, ali da mu obezbede i adekvatnu proizvodnu progresiju, sa druge strane. Budžetska strategija inspirisana ovim kratkoročnim i dugoročnim ciljevima stvara manevarski prostor javnoj vlasti da kreira adekvatan stabilizacioni mehanizam

333


(protiv eksplozije cena i eskalacije nadnica) i da optimizira razvojne tokove nacionalne privrede (preko obrazovanja, zdravstva, socijalnog staranja, naučnih, tehničkih i tehnoloških inovacija, novih formi otkrića energije, istraživanja kosmosa, poboljšanja informacija i upravljanja, ubrzane amortizacije, uvećavanja akumulacionog volumena, sektorskog usmeravanja investicija, diskriminatorskog oporezivanja, selektivnih budžetskih rashoda, ekonomskih i socijalnih transfera, javnim dugom itd).506 kao i da eliminiše inegalitete u raspodeli dohotka, nejednake uslove privređivanja i nepravilnosti u realokacionom mehanizmu privrednih resursa uz kolerisanje opšte i kolektivne potrošnje i ritmike nacionalnog dohotka (koeficijentom fiskalne presije, kao mere fiskalnog opterećenja u odnosu na fiskalni kapacitet) u ekonomskom sistemu.507

Prezentacije glavnih rezultata postkejnzijanskih modela podstakle su istraživanja ekonomskih efekata budžeta. Postkejnzijanska analiza se stoga morala progresivno ameliorisati da bi omogućila istovremeno privredni rast i njegovu regulaciju. i orijentaciju u procesu pune zaposlenosti. Budžetska sintonozacija ili

“fune tuning” dozvoljava vladi da osigura najbolje adustiranje cikličnih fluktuacija i da očekuje višu stopu rasta posredstvom akcija autoregulatorskog mehanizma (inkorporisanih stabilizatora). Međutim, događaji od 1967. god. do današnjih dana (monetarna kriza, inflacija i znaci recesije) ukazuju na limite budžetske politike i na efikasnost budžetskog oružja. Iz tih razloga došlo je do produbljivanja mehanizma javne tražnje. Evolucija naučnog istraživanja označena je poboljšanjem budžetske anahze obogaćivanjem inicijalnih hipoteza. Analize Samuelsona, Machlupa, Goodwina i Chipmana, koji su poboljšali multiplikator javnih rashoda, (multiplikator rashoda do tada bio je analiziran kao linearni operator - tzv. matični multiplikator) obogaćene su novom kvantitativnom aparaturom budžetske ekonomije.508 Matematičkom formalizacijom mere se budžetski efekti na stopu rasta nacionalnog dohotka.

Bent Hansen509 je, proučavajući varijacije u budžetu iz godine u godinu, najpre, razlikovao prethodni sistem jednačina: (formula), gde su: C - potrošnja, I - investicije, G - javni rashodi, T - porezi, ct - kooeficijent, tdY - automatske varijacije poreskihprihoda, Ydt - diskrecione varijacije poreskih prihoda i Y - nacionalni dohodak. U globalnoj varijaciji fiskalnih prihoda (dT), koja je komponovana od automatskih varijacija poreza (tdY) i diskrecionih varijacija poreza (Ydt), javni autoriteti (vlasti) utiču na G (izdaci države) i t (marginalna stopa oporezivanja). Po B. Hansenu, efekti mere budžetske diskrecione politike (Edel) označavaju razliku

506 Kad to kažemo imamo u vidu instrumente stabilizacione fiskalne politike (automatski ugradene stabilizatore, diskrecione mere, formulu flexibility, fiscal leverage) i instrumente razvoja fiskalne politke (surtax, detaksacija, sredit d’avoir, fiscal, poresko indeksiranje, ugradivanje pondera u inflacionističku fiskalnu presiju, obavezna štednja, itd.)

507 E. R. Rolph - G. F. Break, Public Finance, New York, 1961; H. Brochier - P. Tobatoni, economici financiire, Paris 1963; M. Levy, Fiscal Policy, Cicles and Growth, Washington, 1963; R. A. Musgrave, Teorija javnih finansija, Beograd 1974; R. Regul, Le budget aujourd’hui, Bruges 1968; J. Rivoli, Le Budget de l’Etat, Paris, 1969.

508 H. Sempe, op. cit 6., st. 417.509 B. Hansen, La politique dans sept pays, 1955-65., OECD Paris, 1969. st. 53-60., E. Vessilier, Fondements

del’economie financiee, Dos, ThTmis, Paris, 1972. st. 53-57. i M. J. Wevdert, Les Motivations conjuncturelles de la politique fiscale americaine. Coloque de l’Universite -Administration, Paris, 1972. st. 18-24.

334

Fiskalna strategija

izmedu realne varijacije i varijacije koja bi intervenisala u odsustvu diskrecionih mera:

Edel dYt

dlt

dG Ydt= −− −( ) ⋅ − −( ) −( )1

1 1

1

1 1α αα

dok efekti totalnih budžetskih varijacija (Etot) označavaju razliku izmedu realne varijacije dohotka i varijacije koja bi intervenisala u odsustvu budžetske modifikacije uračunavajući automatske varijacije prihoda:

Etot dY dl dG dT= −−

⋅ =−

−( )1

1

1

1α αBudžetski saldo u ovim jednačinama rezultat je dva tipa budžetskih

operacija. Jedne su automatske: rezultiraju iz ekonomskog okruženja, naročito iz obima i dinamike bruto nacionalnog dohotka i nivoa zaposlenosti. Druge su, pak, diskrecione: zavise od odluka javnog autoriteta (nabavke robe i usluga, ekonomski i socijalni transferi, javne investicije, marginalna stopa oporezivanja i koeficijenti fiskalnih dedukcija).510

Razlika izmedu diskrecionih i totalnih varijacija, zapravo, reprezentuje automatske varijacije budžeta (Eaut):

Eaut Etot Edel dlt

dl. = − =−

⋅ =− −( )

1

1

1

1 1α α

kojima se analiziraju makroekonomski efekti, nezavisno od toga da li je budžetski saldo rezultanta automatskih budžetskih operacija (koje rezultiraju iz ekonomskog okruženja i konjunkture) ili diskrecionih budžetskih operacija (koje rezultiraju iz prerogativa javne vlasti). No, procene moderatorskih efekata budžeta koje dobijamo iz prethodne formule ne zavise samo od interne fleksibilnosti već i od ekstra-budžetskih perturbacija. Pošto pojam efekata totalnih budžetskih varijacija odgovara konceptu “levier budgetaire”, to se i efekti diskrecionih budžetskih mera, po preferenciji Musgrave-a, prezentuju formulom:

dG Y pleindT= α

gde Y plein reprezentuje hipotetičan dohodak pune zaposlenosti. To je, međutim, identično pojmu “excedent de plein emploi” u SAD, koji je definisan kao potencijalni višak (suficit) koji bi degažirao budžet ako ekonomija dospeva u stanje pune zaposlenosti pod pretpostavkom da sadašnji nivo rashoda i fiskalna legislativa ostaju nepromenjeni. Diskreciona varijacija “viška” pune zaposlenosti u datom modelu glasi: Y plein dt - dG. I u jednoj i u drugoj formuli, evolucija diskrecionih fiskalnih varijacija je uspostavljena posle dohotka pune zaposlenosti, koji je generalno različit od realnog dohotka na kojima počiva račun diskrecionih fiskalnih varijacija. Na prezentiranom grafu ilustrovana je situacija u kojoj je osiguran egalitet javnih prihoda i javnih rashoda.

510 M. Levy, Fiscal Poiicy, Sycies and Growth, Studies in Business Economics 8/63.

335


Pri tome, porez je jedini “gubitak” nacionalnog dohotka, dok su javni rashodi jedini egzogeni faktor koji utiče na dohodak. Inicijalni nivo javnih rashoda predstavljen je tačkom, go, a inicijalni nivo fiskalnih prihoda (stopa oporezivanja) tačkom to. Veličina Y predstavlja realni dohodak, Yplein reprezentuje nacionalni dohodak pune zaposlenosti, a “višak” pune zaposlenosti označen je sa So. Rast javnih rashoda sa Go na Gl i fiskalnih prihoda sa to na tl povlači sa sobom povećanje nivoa budžetskog suficita povećan je od CD na EF na liniji Yplein. Činjenica da Yplein, koji se povećava tokom vremena, indicira automatski rast budžetskog deficita pune zaposlenosti pod nazivom “freinatge fiscal” (W. Heller), koji je jednak gt Yplein (gde je g stopa rasta). U tom kontekstu, totalna varijacija budžetskog suficita pune zaposlenosti jednaka je (gt - dt) Yplein - dG.

336

14. JAVNI RASHODI I MONETARNO-KREDITNI TOKOVI

Zaduživanje budžeta kod emisionog instituta za pokriće deficita dovodi do inicijalnog porasta ponude novca centralne banke, koji procesom multiplikacije povlači sekundarno povećanje ponude novca od strane poslovnih banaka. U dužem roku, monetarno alimintiranje budžetskog debalansa efektuira se na sektorski raspored novčane mase i autonomne tokove formiranja monetarne baze sa pariranjem efikasnosti i fleksibiliteta instrumentarija monetarne regulacije. Napajanje deficita novim novcem, po pravilu, probija programirani rast monetarne mase iznad optimalnog nivoa potrebnog za realizaciju društvenog proizvoda, odnosno potrebu društvene reprodukcije, anticipativno apsorbuje primarnu emisiju na uštrb potreba reprodukcije, redukuje selektivno kreditiranje, reverifikuje državnu koncepciju emisije novca, centralizujemonetami disponibilitet i instituiše oštriji režim kontrole kreditnih plasmana poslovnih banaka propisivanjem relativno visoke stope obavezne rezerve.

Kejnzova analiza pokazuje da nema proste veze između novčanog opticaja i ukupne tražnje. Novac može da se poseduje ili troši, a da se investicije ipak ne izjednače sa štednjom, uz dohodak pune zaposlenosti. Sklonost primalaca da troše i nespremnost štediša da investiraju dovode investicije na nivo koji nije dovoljan za održavanje pune zaposlenosti. Porastom budžetskog deficita finansiranog porastom novčanog opticaja ili politikom “novčane kiše” podela dohotka na potrošnju i štednju ostaje nepromenjena, dok je porast cena više nego proporcionalan porastu ukupnog novčanog opticaja.511 Nastalim promenama u strukturi plaćanja raste potreba za većim iznosom novca za tekuće transakcije za finansiranje realnog dohotka po višim cenama. U tom kontekstu, svaki porast poreskih prihoda za zatvaranje budžetskog deficita redukuje štednju i investicije. Novac se oslobađa iz sfere novčanog kapitala, što odgovara povećanoj tražnji sredstava za tekuće transakcije usled promena u strukturi plaćanja. Deficitarno finansiranje novostvorenim novcem, po efektu je slično slučaju povećanog novčanog opticaja, a deficitarno finansiranje zajmovima iz postojećih fondova je po svojoj tražnji sredstava za tekuće transakcije slično slučaju ekspanzije uravnoteženog budžeta.512 Međutim, “usluživanje” javne tražnje na zajmovno tržište smanjuje investicije i podiže kamatnu stopu, i to mnogo jače nego u slučaju poreskog finansiranja.

Potencijalna budžetska pukotina može biti zatvorena povećanjem poreza na dohodak, a da nivo cena ostane konstantan. Pukotina se može zatvoriti i povećanjem poreza na potrošnju samo ako se dopusti izvesno podizanje nivoa cena, koje odražava troškove ukalkulisanog poreza.513 Međutim, ukoliko poreska stopa ostaje nepromenjena i ukoliko rastu javni rashodi, čitava ekspanzija dohotka 511 R. Musgrave, op. cic. 343-344.512 Ibidem, str. 339.513 R. Musgrave, op. cit. str. 365.

337


u slučaju pune zaposlenosti preko OF ili rashoda preko FH odražava se na porast cena. Ako država zadržava učešće u dohotku, koje je jednako FL/FH, budžetski rashodi se pomeraju duž LP shodno povećanju novčanog dohotka i cena. U slučaju iluzije novca rashodi potrošača se kreću duž GB. Linija ukupnih rashoda jednaka je sada RS sa dohodovanjem LP u GB. Povećava se i prosečna sklonost štednji i dostiže nivo na liniji T koji država želi da apsorbuje. I, kada se uspostavi nova ravnoteža pri dohotku OU, nivo cena je povećan za FU/OU. Ravnoteža novčanog dohotka nastaje ako apsorbovani deo proizvodnje ili LF/HF od strane države nije veći od granične sklonosti štednji dohotka u situaciji zaposlenosti.514

Medutim, u raspravi o deficitarnom ili suficitarnom finansiranju nisu respektovane promene u strukturi potraživanja, koje su neizbežni nusproizvod neuravnoteženog budžeta. Zapadanje u deficit implicira emitovanje potraživanja u kvantitetu, jednakom višku rashoda nad prihodima. Nova potraživanja su oblik ili emisije novca ili javnog duga.515 Obratno, višak poništava potraživanja bilo “zaduživanjem” poreskih prihodabilo otplatom javnog duga. Novčani opticaj se, dakle, povećava ili smanjuje. Struktura potraživanja se modifikuje sa odgovarajućim efektima, na imovinu, likvidnost, investicije i potrošnju.516

514 Ibidem, str. 369-370.515 R. Musgrave, op. cit. str. 432-454.516 R. Musgrave. op. cit. str. 13-21.

338

Fiskalna strategija

Budući da finasijska ravnoteža samo održava stvarnu ravnotežu između koristi koje proističu iz zadovoljavanja javnih potreba i oportunitetnih troškova povlačenja sredstava od zadovoljenja privatnih, ličnih potreba, dejstvo ekspanzije je efikasnije ako se dopunski rashodi finansiraju novim novcem, nego ako se finansiraju iz pozajmljenih fondova. Ako se itilizira pritisak na monetarne dirke (tj. novi novac), stalno se povećava dohodak, povećaju se potraživanja i struktura potraživanja postaje likvidnija. Posredstvom novčanog i zajmovnog finansiranja, novac ulazi u budžetske jednačine i povezuje se cenama, investicijama, potrošnjom i dr. agregatima. Rast budžetskih rashoda, uz konstantni poreski prihod, povećava dohodak, bilo da se deficit finansira dodatnom emisijom novca bilo putem povećanja javnog duga. Ali, to nema efekta na agregatnu tražnju, bez obzira da li se koristi interni novac (monetarna kreacija) ili eksterni novac (javni dug) - Tobin, Gerley i Show.517 I, to će biti sve dok odliv novčanog kapitala u obliku novca za tekuće finansiranje ne smanji opticaj novčanog kapitala ispod tačke na kojoj dijagram sklonosti likvidnosti prestaje da bude bezgranično elastičan (Musgrave). No, nacionalni dohodak raste igrom multiplikatora javnih rashoda finansiranih javnim dugom i bez impakta na kamatnu stopu, jer država može da pozajmijuje u “treppe a liquidite“518 Ukoliko izdavanje obaveznica podiže nivo kamatne stope, odlaganje potrošnje postaje rentabilnije. Fondovi se okreću na nabavku obveznica umesto da odlaze u potrošnju, pri čemu se odložena potrošnja smatra dizulitetnom. Posteri konsala potražuju veći dohodak od kupona dok deficit traje. A ukoliko je sklonost poreskih obveznika štednji veća od sklonosti primalaca kamata, povećava se potrebna stopa deficita. Ali, ako se troškovi kamata finansiraju iz poreza, gubitak može biti kompenzovan povećanjem poreskih obaveza na strani fiskalnih nosilaca obaveza, izuzev ako se troškovi kamata pokrivaju zajmom. Ako deo dohotka od kamata odlazi u potrošnju, rastući nivo dohotka od kupona povećava potrošnju na određenom nivou zaradenog dohotka i zaposlenosti. I ukoliko investicije ostaju tiksne, nivo plaćanja kamata u ravnoteži posredstvom deficitarnog finansiranja postiže se održavanjem željenog nivoa dohotka. Zaključak se fundira na pretpostavci da fiskalni obveznici koji finansiraju buduće troškove kamata ne kapitalizuju ovu obavezu. Prema tome, nivo duga u ravnoteži može biti viši ili niži u zavisnosti od efekta potrošnje distribucionih promena sadržanih u krugu porez-kamata.

14.1. Koordinacija fiskalne i monetarne politike

Regulisanje opšte tražnje ključni je problem nacionalnih privreda. U otvorenoj tržišnoj privredi opšta tražnja se kvalifikuje kao proces usklađivanja novčanih izdataka sa tokovima realne ponude, uz stabilan nivo cena i odgovarajuću zaposlenost.

Regulativni sistem skladnog odnosa između ponude i tražnje je dosta složen fenomen. Savremena ekonomska politika, s obzirom na ovaj problem, kao i čitav

517 A. A. Cavaco Silvia, Economic Effects of Public Debt, ST. Matrin’s Press, New York, 1977, str. 31-59.

518 H. Brochier, P. Liau, Sh-A. Michalet, Economie finansiere, P. U. F., Paris, 1975. str. 75.

339


kompleks ciljeva i zadataka, raspolaže čitavim arsenalom mera i instrumenata. Neki od njih su monetarna i fiskalna politika, kao dva dela (podsistema) jedne jedinstvene celine - finansijskog sistema.

Ove politike su u savremenom svetu manje-više razjedinjene. Otuda je neophodna njihova sinhronizacija. Pri tome, njihov instrumentarijum treba da je selektivan, kompenzatoran, diskriminatoran i aktivan. Interakcija ili integracija monetame i fiskalne politike, kao osnovne poluge jedinstvene, zajedničke finansijske politike, je imperativ savremenih zbivanja u ekonomskim kanalima nacionalnih privreda. Totalna tražnja sa svojim implikacijama pruža im tu šansu, s obzirom da tražnja predstavlja najpogodniji teren za njihovu integraciju. Usklađivanjem s ekonomskim zakonitostima preko interakcije monetarne i fiskalne politike dobija se efikasna kombinacija instrumenata za simultanu borbu u suzbijanju (ili pospešivanju) konjunkturnih tokova u ekonomskom sistemu. Takvo stanovište implicira fiskalnu i monetamu komplementamost, koju treba uvažiti za sledeće ciljeve:519

fiskalnom politikom i monetarnom politikom se efikasno deluje na 1. regulisanje nivoa potrošnje i na investicione poduhvate;fiskalnom i monetarnom politikom efikasno se deluje na unutrašnju 2. tražnju, cene, zaposlenost i na održavanje ravnoteže platnog bilansa.

Ovakva sistematizacija monetame i fiskalne politike u pojedinim situacijama520 je opravdana, samo pod pretpostavkom da su obe ove politike uzajamno, međusobno potpomognute. Jer, usamljena bilo koja od ovih politika za navedene zadatke nije sposobna. One mogu da deluju samo “rame uz rame”, tj. u koordinaciji (bez uzajamnog isključivanja i neutralizacije) na stabilizacionom frontu. Jer, monetarni i fisklani sistem su samo dva dela (podsistema) iedne te iste celine (finansijskog sistema). Oni imaju isti rang u strukturi i funkcionisanju finansijskog sistema, dok im se prioritet menja shodno kretanju i razvoju ekonomskog sistema. Opšte je pravilo da oba ova sistema idu zajedno.

Međutim, ima ekonomista koji nisu za jednovremenu primenu monetarne i fiskalne politike. Među njima, u stručnoj lireraturi, sporno je pitanje: kome treba dati prednost, da li monetarnim ili fiskalnim instrumentima u procesu ekonomske stabilizacije. Jedni smatraju da je fiskalni medikament efikasniji i pouzdaniji od monetarnog leka (npr. Alvin Hansen). Drugi se, pak, nose mišlju da je monetarna politika “odgovorna” za stabilnost privrede i da, prema tome, nosi veći teret, etiketirajući fiskalnu politiku kao neelastičnu i nepogodnu za manevre (npr. Henry Walliah).521

519 A. C. Murphy, Fiscal PoIicy, Finance and development, I. M. F., N-2/1970 str. 14-20. i N. N. Chandhry, Integration ot’ Fiscal and Monetary Sectors in Econometric Models: A Survey of Theoretical Issues and Empirical Findings, Staff papers 2/76 str. 395-440.

520 Ovakva sistematizacija monetarne i fiskalne politike u zavisnosti od privredne situacije može se najbolje verifikovati posredstvom IS-IM analize (Vidi: V.L. Sulber, Fiscal Policy in I.S.D. M. Analysis: A. corection, Joumal of Money Credit and Banking, 1970, str. 13. i D. Vrightsman, I S IM. and External Equilibrium. A Grafical analysis. a E.R., mart 1970, str. 203-208.

521 Dr Ksente Bogoev, Fiskalna politika, Skoplje. 1964: Živko Atanasovski, Meguzavisnosta i povrzanosta vo dejstvuvanjeto na monetarnata, kreditnata i fiskalnata politika, Stopanski pregled, Skopje, No 5-6/1972, str. 103-117; Dr A. Stranjak Koordinacija monetame i fiskalne politike u regulisanju tražnje, Finansije 5-6/71, i M. Friedman - W. Heller, Politique mon,taire ou fiscale, Paris, 1969; A. Roberto, The Coordination of Fiscal and Monetary Policies, Public Finance 3/70; str. 338-362; J. Heilwell,

340

Fiskalna strategija

Fisher i Sheppard522 su pomoću ekonometrijske analize ocenili uticaj finansijskih varijabla na privrednu aktivnost. Analiza je rađena na primeru SAD. U njoj su se ispitivali rezultati transmitovanja promena instrumentima monetarne politike preko finansijskih tržišta na komponente finalne tražnje. To je učinjeno preko modela Wartona, Brookingsa, Michigana i dr. koji obrađuju kanale delovanja monetarne politike, razvoj finansijskih sektora, instrumente monetarne politike i odraz monetarne i fiskalne politike. Ocena empiričkih rezultata i stavova monetarista neokvantitativaca je da razvoj u monetarnom sektoru ima značajan uticaj na privrednu aktivnost, da se monetarna dejstva šire preko promena u ceni kredita, promena u tržišnoj vrednosti finansijske aktive i promena u raspoloživosti kredita. Zaključak ovih autora je damonetarni sektor determiniše dohodak i proizvodnju i da je monetarna politika značajna kao i fiskalna. Dakle, obe politike su podjednako važne u procesu regulisanja privrednih aktivnosti. Stoga ih treba kombinovano, komplementarno i jednovremeno koristiti, ali uz interakciju i sinhronizaciju sa ostalim parcijalnim politikama.

Tako je u kontroverzi između kejnzijanaca i monetarista (neokvantitativaca) u odnosu na pitanje veće efikasnosti fiskalne ili monetarne politike preovladalo mišijenje da su kompromisna giedišta najracionalnija, tj. da se variranjem i kombinovanjem jednih i drugih instrumenata ostvaruju najpovoljniji uticaji na nivo privredne aktivnosti.523

Monetarna i fiskalna politika su funkcionalno i institucionalno meduzavisne u mnogim oblastima, a u prvom redu u domenu finansiranja budžetskog deficita, upotrebe budžetskog viška i politike javnog duga.524 Obe ove politike obično idu zajedno u procesu suzbijanja inflatornih napetosti. Disharmoničan odnos između efektivne tražnje i ponude u korist tražnje kombinovan sa ostalim inflatornim nemirima (troškovna i strukturalna inflacija) predstavlja zajednički cilj monetarnog i fiskalnog domena. Pregrejanost nacionalnog ekonomskog organizma pod dejstvom inflacione euforije i njegovo rashladenje pod dejstvom instrumenata ekonomske, odnosno finansijske politike dovelo je do lansiranja novog termina

- stagflacija, koji označava situaciju u kojoj koegzistiraju elementi inflacije (rast cena) i eJementi recesije (nezaposlenost). Ona predstavlja simultanu borbu protiv nelikvidnosti, stagnanmih uslova privredivanja i inflacionističkog rasta cena. Razrešenje ovih fenomena putem antistagflacione politike nije utvrdeno, jer i uzrok ovih fenomena nije još pravilno uočen.525 Antiinflaciona politika da bi bila uspešna mora biti dugoročna, kontinuirana i kompletna, a ne kratkoročna, preventivna i

Monetary and Fiscal Policies for a open economic, Oxford Econommici Parers, mart, 1969; H. Johnson, The Keynesian Revolution and Monetarist Contr-Revolution, A.E.R., maj 1971. i B. Hansen, Fiscal and Monetary Policy Reconsidered: Comment, A.F.R., juni 1971.

522 G. R. Fisher - S.K. Sheppard, Effecte of Monetary Policy on the United States Economy. OCDE Economic Outlook, Paris, decembar 1973, str. 3-128 (Occasional Papers).

523 ‘ Isues in Fiscal and Monetary Policy; The Eclectic economist views the Controversy, De Paul University, 1971, str. 92. Vidi napise: Lawrence R. Lelein, Empirijska provera fiskalnih i monetamih modela, Arthur M. Okva, Pravila i uloge fiskalne i monet. politike, Robert Eicner, Gde smo pogrešili: dalja razmišljanja o fiskalnoj i monetarnoj politici).

524 Dr Ksente Bogoev, Kombinovana primena monetarne politike i fiskalne politike u zapadnim zemljama, Finansije 11-18/1964, str. 553.

525 Erich Streiisaler, Stagflation ein skadruck irrazionaler gruppaininteressen. Wirtschaftswoche der Volkswirt. Frankfurt/Main, br. 29. juli 1972. str. 31-37.

341


nekonzistentna. To, stoga, što stabiiizaciona poiitika u uslovima visoke inflacione stope može dovesti do kratkoročnih i dugoročnih smanjenja privrednog rasta, a suzbijanje inflacije pri stagnaciji i produbljenje samo stagnacije.526

Monetarna i fiskaina politika, opšte finansijske politike, javljaju se kao sastavni deo sistema upravljanja tražnjom,527 koja je sa svoje strane osnovni instrumentarij zaupravljanje privrednom konjunkturom. Na osnovu toga može se reći da su finansije postale pretpostavka i pokretač privrednih kretanja. Jer, sva materijalna kretanja u ekonomskom smislu zahtevaju određena kretanja novca i kredita, s jedne strane, i javne rashode i prihode, s druge strane. Taj proces ujedno predstavlja proces uzajamnog preplitanja realnih i finansijskih tokova, a takvu medusobnu povezanost ovih faktora treba verifikovati izradom ekonometrijskih, finansijskih i kibernetičkih modela stabilizacije i optimizacije funkcionisanja ekonomskog i finansijskog sistema.

Politika kompleksnih finansijskih interakcija proučava varijante kombinovane primene monetarnih i fiskalnih mera. Varijantni modeli i razrada automatskih, ugradenih fiskalno-monetarnih stabilizatora su okupirali finansijske teoretičare. Čak su i obradivani konkretni modeli kompenzatorske politike zasnovane na ugradenim stabilizatorima monetarno-fiskalnog svojstva.528 Medutim, za izradu monetarno-fiskalnih modela nisu dovoljne samo do sada iznete konsideracije. Naime, potrebna su i dugoročna predvidanja tehnološko-tehničkih inovacija, cena i dr. fenomena. Dakle, potrebna je analiza tekućeg razvoja i prognoziranje budućeg toka, kao i respektovanje informacionog sistema, koji daje podatke o zbivanjima u glavnim determinantama realnih tokova reprodukcije, budući da efekti monetarne i fiskalne politike, npr. u SFRJ, reflektuju asinhrone akcije delovanja.

Savremena razmatranja odnosa monetarne i budžetske politike pokazuju da je tradicionalna kontroverza “keynesijanizam versus monetarizam” potpuno sterilna, usled prihvatanja relativno stabilne funkcije tražnje za monetarnom aktivom, priznavanja činjenice da se veza monetarne i budžetske politike ostvaruje kroz budžetsko ograničenje (nominalno i realno) i prihvatanje stava o ne-neutralnosti novca na kratak rok.529 Tome ide u prilog i činjenica da ttadicionalni IS-LM model obuhvata veze “fond-tok” bogatstva, monetame erozije državnog duga, inflatornog poreza i raspoloživog dohotka.

U savremenom svetu postoji tesna veza izmedu monetame i fiskalne akcije, jer je ključno razgraničavanje realnih i nominalnih varijabila prosto univerzalno pravilo prihvaćeno u makroekonomiji. Monetarizam i makroekonomija sada se slažu da i novac, istovremeno, ima ulogu stoka u portfelju ukupne imovine, a 526 J.L. Lampreare, Politica monetaria u politica fiscale: Contrate en na pas desaroblado, Moneda u

Credito, Madrid, septembar 1972, br. 122 str. 13-64.527 Monetama i fiskalna politika treba da saraduje i na terenu regulisanja ponude. U situaciji kada je

ponuda nedovoljna, tj. u stagnantnim ili depresivnim ili degresivnim uslovima privredivanja obe ove politike treba da pospešuju ponudu. To će da učine preko svojih instrumenata koji će da podstaknu proizvodne aktivnosti i korišćenje proizvodnog potencijala u smislu rasta globalne proizvodnje i produktivnosti rada i dr. ekonomskih agregata. No, mi smo razmatranje monetarnih i fiskalnih instrumenata sa aspekta ponude izostavili zato što je za današnji svet karakteristično bujanje tražnje i inflatomih poremećaja.

528 Dr S. Komazec, Monetama i finansijska ekonomija, “[tampa”, [ibenik, 1981, str. 427-445.529 R. Masera, Monetama i budžetska politika: mešavina ili dihotomija. Ideja 2-3/87, str. 32.

342

Fiskalna strategija

odbacuje se i tradicionalna distinkcija o prenošenju monetarnog impulsa. U mehanizmu kamatne stope, vezane za kejnzijansku školu, monetarni višak sada prvi utiče na kredite, smanjujući njihov prinos, a zatim uzrokuje povećane investicije u realnu imovinu.530 Stoga se i monetaristi i kejnzijanci slažu da transmisaoni mehanizam zavisi od promena u relativnim prihodima pojedinih oblika imovina-novca, obveznice, nekretnine. Monetaristi sada prihvataju postavku o kratkoročnoj rigidnosti cena, što znači da monetarna politika najpre deluje na dohodak i zaposlenost. a zatim na cene na srednji rok. Kratkoročna Fiiipsova kriva sve teže se koristi za vođenje ekonomske politike, jer stabilizaciona politika u odredenim vremenskim sekvencama može da napusti tzv. prirodnu stopu nezaposlenosti. Zato valja, podvlači Masera, izbeći dogmatizam ukorišćenju ekonometrijskih jednačina ponude i tražnje novca za pojedinim monetamim agregatima, jer je stabilnost tražnje privrede za monetamom bazom (na čemu počiva paradigma IS-LM modela) preduslov održavanja (na strani ponude) izabranog nominalnog stoka novca koji se etikasno može kontrolisati i koji zavisi od institucionalnih faktora i obaveznih rezervi. Zato je i prevazidena, sada već sterilna, kontroverza

“kevnesijanizam venus monetarizam”.U savremenom svetu, nezaposlenost je dostigla visoke srazmere. Vlade

iz straha da ne podignu nivo inflacije jednostavno guraju problem nezaposlenosti na sporedan kolosek stabilizacione politike. Ključni je problem, prema tome, u visokom nivou “stope nezaposlenosti” ne ubrzava inflaciju - tzv. NAIRU. No, za rešavanje problema NAIRU, Grubb, Layard i Symons predlažu politiku dohotka zasnovanu na porezima (prema kojima bi preduzeća plaćala porez na svaki rast nadnica iznad nacionalne norme), doduše uz nadopunu potrebne politike tražnje, politike ponude, politike obrazovanja, politike mobilnosti, kadrova, politike pomoći ugroženim porodicama i politike obeshrabrivanja voljne nezaposlenosti.531 Po mišljenju, ovih autora, vlada bi svake godine objavljivala normu za stopu rasta satnice (zarade na sat). Poslodavac, ukoliko bi podigao satnicu, na sav višak iznad “norme” plaćao bi porez, koji ne bi uticao na zaradu radnika (već samo na prosek satnice u tom preduzeću). Neutralnom dohodnom politikom sada se nastoji da se izbegne dodatno opterećenje preduzeća da ne bi cene porasle iznad troškova. Međutim, došlo bi do smanjenja izdvajanja za socijalnu zaštitu koja raste paralelno sa “inflacionim porezom”. Ovo smanjenje doprinosa za socijalnu zaštitu bilo bi ekvivalentno ukupno isplaćenim nadnicama, dok bi inflacioni porez bio ekvivalentan prekomernom rastu nadnica (sa ciljem da se modifikuje Filipsova kriva i konstanta u jednačini nadnica).532 Ali u uslovima relativno visoke nezaposlenosti i poslodavci i radnici, u pravilu, teže da ne povećaju nadnice iznad nivoa na koji se plaća porez ili na nivo koji povlači oporezivanje. A to sada obavezuje poslodavca da se odupire svim zahtevima za povećanje nadnica, jer porez isključivo zavisi od povećanja nadnica. Ali, sada su i radnici obeshrabreni da traže povećanje nadnica zato što ova šema tera poslodavca da smanjuje tražnju za radom kada su nadnice visoke (jer se plaća neto porez po radniku) ili da povećava tražnju za radom kad su nadnice na niskom nivou (jer je subvencionisan po radniku). Radnici, stoga, 530 Ibidem. str. 33.531 D.Grub, R. Lajard i J. Simons, Nadnice, nezaposlenost i politika dohodaka, Ideje 2-3/87 str.532 Ibidem, str. 43.

343


odustaju od zahteva za povećanje nadnica, a sindikati postaju svesni činjenice da povećanje poreza usled nadnica vodi povećanju nezaposlenosti. Svi se zato opredeljuju za skromniji rast nadnica da bi se stvorio veći prostor za povećanje profita, pa, prema tome, i za povećanje investicija, proizvodnih kapaciteta i nove zaposlenosti.

Nedavno je R. Barre na 43. kongresu Medunarodnog instituta za javne finansije na temu “Javne finansije i poslovanje preduzeća” izneo svoje “tri brige” koje objašnjavaju restriktivno usmerenje budžetske politike:533 (1) izbeći rizik kumulativnog povećanja realnih kamatnih stopa povezanih sa veličinom stalnih državnih deficita i smanjiti inflacionistična predviđanja koja izazivaju budžetske deficite; (2) promeniti učešće budžetske i monetarne politike tako da monetarna politika postane elastička i da se smanjenjem budžetskog deficita snize kamatne stope kako bi se podstakla preduzeća da ponovo investiraju i (3) prethodnim sniženjem državnih rashoda i smanjenjem budžetskog deficita fmansirati olakšice poreza koji opterećuju preduzeća i pojedince. Međutim, smanjenje budžetskog deficita ne može se izvesti nesigurnim metodama: (a) pribegavanjem prihodima koji se očekuju od privrednog poleta (npr. u SAD), (b) od vanrednih prihoda (kao što su uplate Bundesbanke u Z. Nemačkoj u državnu blagajnu), i (c) korišćenjem prihoda koji potiču od prodaje imovine (kao što su prihodi od prodaje državnih preduzeća privatnicima u V. Britaniji). Pored toga, bolje je držati sredstva stečena privatizacijom izvan budžeta i upotrebljavati ih za otplatu državog duga (Barre), koji je narastao u odnosu na društveni proizvod sa snažnijim kamatnim opterećenjem koji opterećuje buduće budžete. Uz to, valja podsetiti da Domarova tvrdnja da budžetski deficiti ne pokreću problem finansiranja putem zaduživanja više ne važi, jer pretpostavlja da je stopa privrednog rasta u realnim izrazima viša od stope realnih kamata. Ozdravljenje budžeta, prema tome, može da dođe samo ako dođe do većeg privrednog rasta i do manjih realnih kamatnih stopa. U tom kontekstu, nužan je “rast uskog udruživanja” monetarne i budžetske politike u okviru integralne stabilizacione politike, budući da udruživanje određuje razvoj kamatne stope i deviznog kursa. Sledi, zatim, važnost smanjenja budžetskog deficita sa ciljem da se smanji odnos duga prema društvenom proizvodu i teret kamata na dug po buduće budžete. Najzad, nužna je politika olakšanja fiskalnog tereta, imajući u vidu stimulaciju ponude uz uslov da se redukcija fiskalnog opterećenja postigne prethodnim i trajnim smanjenjem budžetskih rashoda.

14.2. Fiskalni deficit, javni dug i crowding out

Fiskalni deficit, javni dug i tzv. efekat istiskivanja (crowding-out) jesu visokokotirajući aktuelni problemi savremenih ekonomskih politika industrijski razvijenih zemalja OECD u fokusu intelektualnih rasprava akademskih ekonomista. U teorijskim duelima i empirijskim analizama monetarista, kejnzijanaca (fiskalista), pristalica teorije racionalnih očekivanja i teoretičara ekonomike ponude nalaze

533 R. Barre, La po!itique budg.taire et le combinaison des instruments de politique,conomiques dans la g,stion des,conomies modemes, 43,me Congres de l’Institut Intemational des Finances PoIitiques, Paris, avgust, 1987. god. str. 12.

344

Fiskalna strategija

se validni argumenti dokazivanja ili pobijanja egzistencije tzv. efekta istiskivanja (crowding-out ili l’effect d’eviction) u sklopu hroničnih i struktumih budžetskih deficita i volumenoznog javnog zaduživanja na finansijskim tržištima. U ovom kontekstu je pokušano da se reinterpretiraju (i portretiraju), u komprimovanoj formi, savremeni teorijski trendovi fiskalne ekonomije deficitamog finansiranja i javnog zaduživanja budžetskog sektora i polarizovane koncepcije “crowding-out-a” u ekonomiji finansiranja javnog sektora.

Intelektualni izazov nove klasične makroekonomije, po pravilu, daje negativan odgovor na pitanje o tome, da li budžetski deficit apsorbuje privatnu štednju, da li javni dugovi smanjuju privatnu potražnju za obveznicima proizvodnih kapitalnih ulaganja i da li se teret javnog duga prebacuje na buduće generacije. Ovi teoretičari smatraju da se, ukoliko javni rashodi nisu pokriveni iz tekućih poreza, izlaz nalazi ili u prodaji kamatonosnih obveznica ili u štampanju novca. I ako se pristupi zatvaranju “rupa” ubudžetu preko nenovčanog duga, gradani već znaju da će u budućnosti morati da se plati veći porez da bi se platila kamata. A da bi platili buduće poreze, obveznici moraju da štede upravo onoliko koliko im je potrebno da bi kupiii nove državne vrednosne papire. Ali ukupno bogatstvo i ukupna potrošnja se ne menjaju, a odgadanjem poreza ništa se ne postiže, jer je, uz datu sadašnju vrednost poreskih obaveza diskontiniranih po kamatnoj stopi na državne vrednosne papire, vremenski raspored potpuno nevažan. Buchanan je ovu doktrinu nazvao ricardijanskom, smatrajući probiem odgađanja poreza preko domaćeg zajma lošom opcijom fiskalne politike.534 S druge strane, i supstitucija poreza emisijom novca u procesu tinansiranja državnog deficita nema nikakav realni efekt, jer novi novac u procesu finansiranja državnog deficita nema nikakav realni efekt, jer će novi novac podići cene dovoljno visoko tako da realna količina novca ostane nepromenjena. Dok ricardovska doktrina negira snagu kompenzatorske fiskaine politike koja se finansira deficitom, dotle konvencionalna, kejnzijanska, teorija sa stanovišta efikasnosti fiskalne politike u kratkom roku smatra da smanjenje poreza i povećanje transfernih javnih rashoda povećavaju ukupnu tražnju podižući simultano zaposlenost i cene.

Fiskalni konzervativci dokazuju da finansiranje deficita putem zaduženja opterećuje buduće generacije (Buchanan, pa i Ferguson),535 dok Modigliani smatra da se buduće generacije opterećuju samo u onoj meri u kojoj deficitarno finansiranje smanjuje nasledene fondove ljudskog i materijalnog kapitala. Tobin, upozorava na paralelizam kratkog i dugog roka, smatrajući da kejnzijanci veruju da ekspanzionistička fiskalna politika deluje na stanje nedovoljne zaposlenosti, budući da deficiti povlače uštede koje bi se u odsustvu adekvatne tražnje za investicijama izgubile usled smanjenja dohotka. Ricardovci veruju, suprotno kejnzijancima i fiskalnim konzervativcima, da su deficitni budžetski rashodi nekorisni na kratak rok i neškodljivi na dugi rok (Tobin). Richardovska teorema ekvivalencije ima značaj za monetarizam. jer bi monetaristički ricardovac mogao da veruje da se nivo cena prilagođava u slučaju da realna količina novca ostane

534 J. Buchanan, Barro on the Richard Theorem. Journal of Political Economv, april 1976.535 J. Ferguson (Ed.). Public Debt and Future Generations, Universitv of North Carolina Press. Chapel Hill, 1964.

i F. Modigliani, Long-run Implication of Alternative Fiscai Poiicies and the Burdcn of the Nationai Debt. Economic Journal, decembar 1964.

345


nepromenjena. I kada centralna banka kupuje državne vrednosne papire ricardovac smatra da transakcija na otvorenom tržištu povećava bogatstvo iako se po efektu ne raziikuje od “novčane kiše” u procesu finansiranja budžetskih izdataka. Za kejnzijance bi se porast novčane mase, koji nastaje iz transakcije na otvorenom tržištu, smatrao samo manje ekspanzionističkim u odnosu na isti iznos novca koji bi rastao deficitamim finansiranjem ili novčanom kišom (Tobin).

U raspravi o efektima finansiranja deficita putem zaduženja u sklopu dugoročne ravnoteže sa punom zaposlenošću, podupirana su gledišta kejnzijanaca i konzervativnih fiskalaca da deficitamo budžetsko finansiranje zajmovnim resursima “istiskuje” fond kapitala. Medutim, sa stanovišta opservacije budžetskih deficita i kratkoroćne stabilizacione fiskalne politike, Tobin smatra da bi kejnzijanska fiskalna politika bila kratkog roka s obzirom da bi supstitucija tekućeg oporezivanja izdavanjcm obveznicastimulisala tekuću potrošnju i da bi ekspanzija realne tražnje u uslovima neadekvatne zaposlenosti povećala proizvodnju i zaposlenost.536 Kejnzijanski scenario se “poklapa” sa scenarijem nacionalnih očekivanja samo onda kada je uravnoteženi budžet cilj fiskalne politike. Samo tada bi pojava budžetskog deficita u cikličnoj recesiji dovela do očekivanja viših poreza i ubrzala recesiju. No, ako je ravnoteža budžeta pri punoj zaposlenosti prihvaćeni cilj, sva povećanja poreza ne mogu da budu očekivana u toku same recesije i nedovoljne zaposlenosti, jer bi poreska očekivanja podržavala prihvaćenu anticikličnu politiku (Baily).537

U novijim monetarističkim i neoklasičnim ekonometrijskim modelima empirijski se verifikuje teza da nemonetarno zaduženje za finansiranje budžetskog deficita apsorbuje privatne ustede i da “istiskivanje” privatnih investicija visokim kamatnim stopama poništava fiskalnu ekspanziju iako bi dodatna štednja za plaćanje budućih poreza u ricardovskom scenariju “obavila isti posao” bez ikakvog povećanja kamatnih stopa (Tobin).538 Međutim, David i Scadding su potvrdili stav da deficitarno finansiranje budžeta uopšte ne apsorbuje štednju u kratkom i dugom roku. To je pak suprotno ricardovskoj teoremi ekvivalencije, jer je tzv. Denisovim zakonom verifikovana dugoročna konstantnost bruto stope privatne štednje prema društvenom proizvodu. David i Scadding smatraju da domaćinstva internalizuju akcije preduzeća koje poseduju, prilagođavaju sopstvenu štednju za nadoknadivanje promene u poslovnoj šlednji (“dolar za dolar”) i proširuju Modigliani-Millerovu teoremu od finansija na akumulaciju po liniji tzv. ultraracionalnosti. Ultraracionalnost nedvosmisleno implikuje da domaćinstva treba na poreze da gledaju kao na finansiranje zajedničke potrošnje kao savršeni ekvivalent privatne potrošnje, s jedne strane, i da na budžetske deficite gledaju kao na finansiranje javnih investicija koje su perfektno zamenjive za privatnu akumulaciju kapitala, s druge strane.

536 J. Tobin, Akumulacija imovine i ekonomska aktivnost, Centar za kulturnu delatnost, Zagreb, 1983, str. 75.

537 M. N. Baily, Stabilization Policy and Private Economic Behavior, Brookings Papers on Economic Activity 1/78, i J. Tobin i M. N. Baily, Macroeconomic Effects of Selective Public Employment and Wage Subsidies, Brokings Papers on Economic Activity, tom 2, 1977.

538 J. Tobin, Akumulacija imovine i ekonomska aktivnost, Centar za kulturnu delatnost, Zagreb, 1983, str. 76.

346

Fiskalna strategija

Koncepcija koja kritički istupa u odnosu na korišćenje deficitarnog budžetskog finansiranja kao sredstva za oživljavanje privredne aktivnosti polazi od uopštavanja istorijskih iskustava primenom tzv. ekspanzivne fiskalne politike.539 Po ovoj tezi, politika povećanja budžetskih rashoda, bez odgovarajućeg povećanja budžetskih prihoda, preko stvaranja finansijskih deficita javnog sektora, deluje na kratki rok u pravcu akceleracije stope rasta realnog društvenog proizvoda u uslovima recesije i pravcu jačanja reproduktivne sposobnosti privrede.540 No, ukoliko se fiskalni deficiti ne poništavaju budžetskim suficitima, onda sistem deficitarnog finansiranja deluje asimetrično u smislu kreiranja finansijskih deficita države koji zahtevaju pokriće uemisiji novog kvantuma novca sa udarom na selektivne kredite i kredite za likvidnost. A ukoliko se u politici budžetskog pokrića pribegava učešću države na tržištu kapitala utoliko se redukuje obim sredstava akumulacije za fmansiranje investicija. Problem je utoliko teži ukoliko se simultano javlja rast dodajne tražnje privrednih subjekata i države za akumulacijom na tržištu kapitala u odnosu na tekući priliv akumulacionih potencijaia na tržištu kapitaia, jer dolazi do porasta kamatnih stopa u cilju uravnoteženja ponude i tražnje finansijskih resursa na tržištu. Porast nivoa kamatnih stopa simultano odražava dcficit finansijskih sredstava na tržištu kapitala i smanjcnje fiksnih investicija u privredi. U lančanoj reakciji, centralna banka dodaje inflatornu količinu novca u funkciji osiguranja ravnoteže izmedu ponude i tražnje finansijskih sredstava i sprečavanja porasta kamatnih stopa na finansijskom tržištu u kratkom roku. U krajnjoj instanci, neminovno dolazi do skoka stope inflacije i do prilagodavanja dugoročnih kamatnih stopa na višem nivou usled ukalkulisavanja stope inflacije u kamatne stope.

Kejnzijanci su uvek smatrali da se viškovi sredstava na tržištu kapitala apsorbuju budžetskim deficitima i da se, na taj način, vrši reciklisanje viškova dohotka bez izazivanja recesionih impulsa u privredi (jer deficitarno budžetsko finansiranje akceleriše realne tokove reprodukcije). Međutim, kejnzijanski koncept, izvan čiste deflatorne pozicije, deluje na dinamizovanje privredne aktivnosti po cenu involviranja inflacionih impulsa. Jer, prilagoden ekonomski sistem trajnijem deficitarnom budžetskom finansiranju, sa zanemarivanjem strukture tražnjc, generiše rastući trend javne potrošnje na dugi rok, koji se retroaktivno vraća kao bumerang na rastući nivo ekonomskc aktivnosti i zaposlenosti indukovanjem inflatornih pritisaka u dugoročnoj sekvenci.541 Tobin je u svim teorijskim i empirijskim raspravama542 unosio ubedenje da se fiskalna politika ne može ignorisati i gurnuti u nebitan arsenal za rcalne ekonomske rezuitate, skiciranjem modcla dugoročnih posledica alternativnih politika finansiranja za akumulaciju

539 Dr M. Ćirković, Privredna i monetama kretanja u svetu, Jugosbvensko bankarstvo, april 1977. i Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, str. 65-70.

540 Dr M. Ćirković, Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, str. 67-68.541 Dr M. Ćirković, Novac i stabilizacija, Sayremena administracija, Beograd, 1982, str. 117.542 Tobin. Monev and [ncome; post Hocce ergo propter Hoc, Quarterly Journal of Economics, Vol. 84,

1970; The Monetary Interprctation of History, American Economic Review, Vol. 55, 1965; Friedman’s Theoretical Framework, Journal of political economy, Vol. 80, 1972. u Fricdman’s Theoretical Framework. u R.J. Gorodon (Red.), Milton Friedman’s Monetary Framework: A Debate with His Critics, Chicago, universitv press, Chicago, 1974. i J. Tobin i C. Swan. Monev and Permanent Income, Some Empirical Tests, Amcrican Economic Review, Vol. 59. 1968.

347


kapitala i inflaciju543 U tom kontekstu, Tobin naglašava da deficitarno finansiranjc budžeta može da izazove ili intlaciju ili tzv. istiskivanje akumuiacije kapitala, ali simultano provociranje inflacije i istiskivanja nije moguće. U inflaciji novac ne čini manje privlačnom imovinom u odnosu na štednju u drugim oblicima. Stvarna i očekivana erozija novčanih fondova i nominalnih dugova putem inflacije dovodi do njihove neatraktivnosti. U drugom roku, reaini fonodovi se prilagođavaju tražnji za javnom imovinom, pri čemu se nivo cena i stopa inflacije prilagođavaju državnoj ponudi.

Diskusija o tome da ii je fiskalna poiitika efikasno sredstvo za pozitivno uticanje na nivo zaposlenosti, obogaćena je raspravom o tzv. istiskivanju tražnje privatnog sektora (crowding-out) uključujući razlike između realnog i finansijskog crowdinga.544 U raspravama o potiskivanju sredstava za transakcione svrhe i efekta potiskivanja portfelja značaj budžetske restrikcije stupa u prvi plan, jer je mogućnost crowding-in, ij. unapređenje tražnje privatnog sektora. Pri tome, fiskalni muitiplikator mora biti dugoročno pozitivan, iako stabilnost ekonomskog fenomena ne dovodi nužno do pozitivnog fiskalnog multiplikatora kao u teoriji Biinder-Solowa. No, u istraživanju realnog crowding-out-a državna restrikcija budžeta više ne igra ulogu, s obzirom da se kao važan faktor razvija investicioni multiplikaior povećanja državnih izdataka. Pozitivan investicioni multiplikator dovodi do povećanja cena koje garantuju realan rast. Veća izdvajanja države uz simultano suzbijanje inflacije deluju pogoršavajuće na nivo zaposlenosti i mogu da dovedu do opadanja realnog dohotka, a time i do povećanja nezaposlenosti. Interzavisnost monetarnog rasta i realne produkcije u kratkom roku je fundamentalni aspekt interpretacija monetarista ciklusa ekonomske aktivnosti, pri čemu redukcija poreza koja uvećava raspoloživi dohodak u datim monetarnim uslovima, biva finansirana emisijom obligacija radi pokrića deficita javnog sektora. Redukcija stope oporezivanja u pravilu daje impulse proizvodnji, štednji i investicijama. Pri tome su podsticaji investicija veći ukoliko monetarne restrikcije redukuju inflaciju. Smanjenje poreza u sadašnjosti povećava fiskalne prihode u budućnosti po propozicijama tzv. Lefferove krive. Fiskalna politika, u tom tekstu, treba da sledi politiku restrikcije budžetskih rashoda da bi bila kompatibilna sa monetarnom restrikcijom. Kompatibilitet je osiguran finansiranjem deficita obligacijama koje ekspanzivno deluju na realnu proizvodnju i osnovu oporezivanja koja neutralizuje gubitak fiskalnih prihoda. U pravilu neizbežni fiskalni deficiti sinonim su za inflaciju i asimilovani u retardirano oporezivanje.

543 J. Tobin i W. Buitter, Long-Run Effects of Fiscal and Monetary Policy on Aggregate Demande, u J.L. Stein (Ed.), Monetarism. North-Holland. Amsterdam. 1976; Debt Neutrality: A Brief Review of Doctrine and Evidence, u G. von Furstenberg (Ed.), Social Security versus Private Saving in post-industrial Society, American Council of Lifc insurance, Washington, 1979. i Fiscal and Monetary Policies, Capital Formation and Economic Activity, u G. vog. Furstenberg, The Govermnent and Capital Formation, American Council of Live Insuance, Washington, 1979; J. Tobin, Essavs in Economics: Theory and Policy, Vol. 3, Press, Cambridge, 1982. i Deficit Spending and Crowding Out in Shorter and longer Runs, u A. I. Greenfield i dr. (Ed.), Economic Theory for Economic Effeciencv; Essaus in Honor of AbbaP. Lerner, M.I.T. Press. Cambrdige, 1979.

544 W. Ilachmann, Crowding-out und die budgetrestriktion des State: Eine Kritik, Kredit und Kapital 1/82. str. 113-131. i R. J. Cebula, An empirical analvsis of the “crowding out” effect of fiscal policy in the United States and Canada, Kvclos 4/78, str. 424-436.

348

Fiskalna strategija

Da li upravljanje monetarnim rastom limitira upotrebu budžetske politike i da li pokušaji kočenja ekspanzije novčane mase uz simultano liberalizovanje rastućih budžetskih deficita doprinosi uspehu monetarističkog pravila? Kejnzijanci se protive monetarističkom zapostavljanju budžetske politike forsiranjem monetarističke stege i monetarističkom zanemarivanju hroničnih i strukturnih budžetskih deficita. Zapostavljanje značaja fiskalne politike u korist odvažne monetarne politike već je tradicionalni poligon oštrih rasprava monetarista i fiskalista.545 No, kejnzijanci se, zajedno sa strukturalistima oštro protive zanemarivanju budžetskih deficita zbog toga što doprinose povećanju kamatne stope (kejnzijanci), odnosno produbljivanju tzv. crowding-out-a (strukturalisti). Zbog tih je razloga savremena debata o deficitarnom finansiranju izbacila na površinu tri teze.546 (1) budžetski deficit utiče na evoluciju cena i kamatne stope (monetaristi) (2) budžetski deficit izaziva efekat istiskivanja (strukturalisti) i (3) budžetski deficit ne utiče na inflaciju i kamatnu stopu ukoliko se optira neutralno finansiranje (kejnzijanci).

Brunner-Meltzerova analiza pripisuje različite uloge fiskalnoj politici na kratki (i dugi) rok.547 Ona ne osporava uticaj fiskalne politike na proizvodnju i nivo cena, već ukazuje na različito i varirajuće dejstvo fiskalnih mera u posmatranom periodu. U kratkom roku, povećanje izdataka javnog sektora povećava proizvodnju privrednog sektora obrnuto srazmerno reagovanju cena na promene proizvodnje, koje zavisi od izmena predvidanja sa fiskalnim ekspanzionizmom. Ako su 545 A. Budd, Deficits budgetaires et politique monetaire L’Observateur de l’OECD, maj 1982, i La

politique monetaire limite-t-elle l’utilisation de la politique budgetaire? Problemes economiques 1985/83, str. 9-12.

546 Les raports entre politique budtgetaire et politique monetaire aux Etats-Unis, Problemes economique 1959/82.

547 K. Brunner i H. Meltzer, An aggregative Theorv for closed economy, u J. L. Steine (Ed.), Monetarism, North-Holland, Amsterdam, 1976, str. 69-103., L. C. Andersen and K.M.M. Carlson, A. Monetarism Model for Economic Stabilization, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, juni 1970. i J.L. Stein (Ed.), Moneiarism, North-Holland, Amsterdam, 1976, str. 183-232.

349


predvidanja cena i nadnica usklađene sa fiskalnom politikom, onda nivo cena neutraiiše povećanje tražnje proizvoda i radne snage od strane javnog sektora bez provociranja promena nivoa proizvodnje privrednog sektora. Ali porast tražnje javnog sektora indukuje tzv. istiskivanje tražnje privatnog (privrednog) sektora bez provociranja promena nivoa proizvodnje privrednog sektora. Ali porast tražnje javnog sektora indukuje tzv. istiskivanje tražnje privatnog (privrednog) sektora i redukuje apsorpciju proizvodnje privatnog sektora. Međutim, savremena fiskalna analiza pokazuje da se problem ne postavlja samo u kratkoročnom istiskivanju tražnje privatnog sektora. Naime, Brunner i Meltzer548 su analitički pokazaii da za svaku kombinaciju fiskalnih mera postoji dugoročna količina finansijskih sredstava i dugoročni nivo cena, s tim što je sa svakom mogućom kombinacijom fiskalnih mera povezan nivo nominalne proizvodnje, koji je opredeljen dugoročnim intenzitetom kapitala, normalnom stopom nezaposlenosti i normalnom ponudom radne snage u privatnom sektoru. Fiskalne mere, u tom kontekstu, deluju na determinante normalne proizvodnje, budući da povećanje realnih izdataka fiskalnog sektora redukuje nivo normalne proizvodnje. Izdaci javnog sektora, dakle, obaraju nivo normalne proizvodnje, s obzirom na to da izazivaju dugoročno istiskivanje tražnje privatnog sektora.549 Problem dugoročnog istiskivanja tražnje privatnog sektora javlja se u uslovima dominacije budžetske politike, pa čak i kada egzistira realni kratkoročni efekat multiplikatora. Suprotno od Brunner-Meltzerove analize, Tobin, Buitter, Modigliani i Ando negiraju kratkoročno i dugoročno istiskivanje tražnje privatnog sektora i pokazuje da porast realnih izdataka javnog sektora povećava dugoročnu proizvodnju i dugoročne zalihe realnog kapitala.550 Mayer, po Frischu, zanemaruju tzv. “crowding-out” efekat (tj. efekat istiskivanja tražnje privatnog sektora), koji Stein smatra za glavnu razliku između monetarista i neokejnzijanaca. Crowding-out efekat pokazuje da izdaci javnog sektora koji se ne finansiraju stvaranjem novca nego povećanjem poreza i/ili porastom zaduživanja, imaju za posledicu smanjenje izdataka privatnog sektora, koji delimično ili u potpunosti kompenzuju povećane izdatke javnog sektora. Zanemarivanje crowding-out efekta izražava optimizam u odnosu na stabilizacionu politiku javnog sektora, dok njegovo isticanje povlači suprotnost. Sem toga, ovaj efekat je kriterijum za razlikovanje izmedu monetarista i neokejnzijanaca.551

548 K. Brunner i A. Meltzer, Reply-Monetarism: The principales issues areas of agreement and the work remaining u J. L. Stein (Ed.), Monetarism, North-Holland, Amsterdam 1976, str. 183-232. i M. Friedman, Comments on the Critics on the Critics, u R.J. Grdou (Ed.), Milton Friedman’s Monetary Framework, the University of Chicago Press, Chicago, 1974, str. 140.

549 K. Brunner i A. Meltzer, op. cit., slr. 150-182.550 J. Tobin and W. Buitter, Long-run effects of fiscal and monetary policy on aggregate demande, u J. L.

Stein (Ed.), Monteraism, North-Holland, Amsterdam, 1976, str. 273-309; W. Buitter, The Long-Run Effects of Fiscal Policy, Econometric Research Program, Research Memorandum, No. 187. oktobar 1975. i J. Tobin, Repply-Is Friedman a monetarist, u R.L. Stein (Ed.), Monetarism, op. cil., str. 332-336. i F. Modigliani A. Ando, impacts of fiscal actions on agregate income and the monetarist controversy: theory and evidence, u J.L. Stein (Ed.), op. cit., str. 17-42.

551 Opšimije o tome videti: W. H. Buitter. “Crowding Out” and the Effectiveness of Fiscal Policy, Joumal of Public Economics, juni 1977, str. 309-328; G. Tulio, Fiscal Deficits, Monetary Growth and Under Flexible Exchange Rates: The Italian Experience, Economic Notes by Monte dei Paschi di Siena, 3/81, str. 37-57, E. K. Browning, Public Finance and the Price System, Macmillan, N. York, 1983., J.C. Van Home, Gestion et politique financi.re, tom I i II, Dunod, Paris, 1981., OECD, Financement du deficit budgetaire et contr”le monetaire, Paris, mart 1982., La gestion de la dette publique, Instruments de la dette et techniques de placement, tom II, Paris, mart 1983. i La gestion la dette publique. Objectifs et techniques, tom I, Paris, mart, 1982. i D. R. Stephenson, fiscal Influence in the Canadian Economy, u

350

Fiskalna strategija

Crowding-out, kao relativno nov fenomen, označava efekat istiskivanja privatnih investicija iz finansijskih tokova u usiovima rastućih javnih dugova i kamatnih stopa na tržištima kapitala.552 Ovaj tzv. crowding-out efekat nastupa usled ekspanzije javnog sektora, pošto udeo novca namenjenog transakcijama, koji raste uporedo sa dohotkom, dovodi do smanjenja udela novca namenjenog očuvanju likvidnosti, pa, prema tome i do povećanja kamatne stope, koja obara nivo privatnih investcija.553 Efekat istiskivanja može biti izbegnut samo u uslovima kada je tražnja novca za transakcije niska, funkcija preferencija likvidnosti elastična i investiciona funkcija neelastična. Drugim rečima, eliminisanje negativnih efekata budžetskog deficita na rast nacionalnog dohotka posredstvom rastuće kamatne stope, koja istiskuje privredni sektor na tržištu kapitala, zahteva komplementarnu fiskalnu politiku ekspanzivnom monetarnom politikom koja sprečava povećanje kamatne stope.554 Medutim, ekspanzivna monetarna politika u koegzistenciji sa budžetskim deficitima pojačala bi samo intlatorne tenzije,555 dok bi rastuća stopa inflacije uvela rastući trend nominalne kamatne stope. U celini posmatrano, porastu javnog zaduživanja preti visok porast kamatne stope tako da izmedu ovih fenomena postoji uska veza na kratak rok.556 Akceleracija javnog zaduživanja na finansijskim tržištima praćena restriktivnom politikom podržava relativno visok nivo realne kamatne stope.557 No, neophodni resursi za finansiranje budžetskih deficita pritiskuju finansijska tržišta, pošto restriktivne monetarne politike558

onemogućavaju upotrebu primarne emisije umesto javnog duga. Država u načelu može da izbegne tzv. efekat istiskivanja (l’effect d’,viction ili crowding-out effect) na dva načina (a) pribegavanjem monetarnim kreacijama i/ili (b) pribegavanjem eksternom zaduživanju.559 Na taj način država koči rast kamatne stope.

Mayer, u svojoj ekspoziciji privremenog bilansa karakterističnih postavki savremenog monetarizma, nije obratio pažnju na tzv. crowding-out efekat, koji

“Public Sector Deficits: Current Problems and Policies”. Banque de R,glements Intemationaux, Bale, 1977.

552 Hellen Baumer, Crowding-out: une menace pour les investissements prives, Le Mois economique et financierer, novembar 1982. i W. H. Nuitter, Crowding-out and the Effectiveness of Fiscal, Policy, Joumal of Public Economics, juni 1977.

553 C.T. Taylor, Crowding-out; Irts Meaning and Significante, u S.T. Cook i P.M: Jackson, Current Issues in Fiscal Policy, M. Robertson, Oxford, 1979, str. 84-104. i P. Burrows, The Government Budget Contraint and the Monetarist Keynesian Debate, u S.T. Cook i P.M. Jackson, Current Issues in Fiscal PoIicy, M. Robertson, Oxford, 1979, str. 62-66.

554 R.A. Musgrave and P. B. Musgrave. Public Finance in Theroy and Practice, McGraw + Hill, Tokyo, 1980, str. 605-608.

555 R. Eisner, Fiscal and Monetary PoIicy Reconsidered, American Economic Review, decembar 1969. i A. S. Blinder and R. M. SoIow, Does Fiscal PoIicy Matter? Joumal of Public Economics novembar 1973.

556 A. Verde, Crowding out once more: an attempe to estimate its size in Italy, 1974-1977, Banco di Roma, Review of economic conditions in Italy No. 2. 1979. i R. A. Mundele i A.K. Swoboda, Monetary Problem of the Intemational Economy, Chicago-London, The University of’Chicago Press, 1970.

557 L’effet d’eviction des emprunts d’Etat sur les marches financier, Problemes economiques, No. 1800, decembar 1982.

558 K.M: Carlson i R. %. Spencer,Crowding out and its Critics, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, Vol. 47, 1975, str. 2-17. C. Christ, A Simple Macroeconomic Model with a govemment Budget Restrraint, Journal of Political Economv, Vol. 76, 1968. str. 36-67; J. Stein, Money and Capacity Growth, Joumal of Political Economy, vol. 74. 1966. str. 441-465.,

559 F.Brechling i J. N: Wolfe, The end of Stop-go, Lloyds Bank Review januar 1965, R.J. Cebula, An Empirical Analysis of the “Crowding-out” Effect of Fiscal policy in the United States and Canada, Kvclos 4/78, str. 242-436.

351


reflektujući dejstvo različitih metoda finansiranja budžetskog deficita - dovodi do ekstremnih polarizacija monetarista i neokejnzijanaca (Fricsh). Metodi finansiranja budžetskog deficita u pravilu indukuju inflatorno ili neinflatorno alimentiranje javno finansijskih deficita. Naime, finansiranje budžetskog deficita kreiranjem novca po prirodi izaziva inflatorni pritisak, dok finansiranje deficita javnog sektora kreditima nefinansijskih sektora vrši pritisak na povećanje kamatne stope.560 Svojevremeno su tvorci ekonometrijskog modela St. Louis (Anderson i Carlson)561 naglašavajući crowding-out efekat, istakli činjenicu da izdaci javnog sektora, koji nisu finansirani povećanjem poreza i državnih zajmova, a koji ne prati povećanje novčane mase, uzrokuju istiskivanje izdataka privatnog sektora. Naime, ukoliko država smanjuje poreze i alimentira budžetski deficit prodajom državnih obveznica, utoliko se povećava struktura finansijske aktive i koeficijent obveznice/novčana masa. Tržište obveznica u tom slučaju može da bude u ravnoteži samo ukoliko se povećava tržište kamata562 Povećana tržišna kamata na robnom tržištu involvira suprotne efekte, i to: pozitivan efekt imovine na funkciju izdvajanja i negativan crowding-out efekat.563 U ovom kontekstu. crowding-out efekat može da bude veći ili manji od efekta imovine, i, eventualno, da bude kompenzovan. No, suprotni efekti su bitni za formulisanje razlike između monetarističke i neokejnzijanske škole, jer prihvatanje ili neprihvatanje cro\vding-out efekta distancira monetariste od fiskalista (smatra Stein). I zaista, ukoliko se efekat budžetskog deficita (finansiranog zajmovima nefinansijskih sektora) ne pokaže pozitivnim, onda se dati model mora smatrati monetarističkim i, obrnuto, ukoliko se pokaže pozitivnim, onda mora da se smatra fiskalističkim (kejnzijanskim).

Nedavno su Modigiiani i Ando pokušali da procene dejstvo cro\vding-out efekta. U sklopu empirijske provere u simulacionom modelu, ovi autori su pokazali da je crowding-out efekat, kao posledica monetarnog impulsa, samo jedan od brojnih efekata koji se javljaju u procesu finansiranja porasta izdataka javnog sektora plasiranjem obveznice:564 direktno dejstvo na realni dohodak, indukovani efekat potrošnje, efekat akceleracije, efekat cena, efekat imovine, crowding-out efekat i efekat realne količine novca (Pigou-Patinkinov efekat). Modigliani i Ando su, u tom sklopu, posebno dokazali da crowding-out efekat deluje restriktivno tako da se realni dohodak koji se u početku povećava pod dejstvom monetarnog impulsa, vraća ka polaznoj situaciji. Iz tih razloga, neokejnzijanci su skloni 560 M. Friedman, Comments on the Critics, u R.J. Gordon, “Milton Friedman’s Monetary Framevork, The

University of Chicago Press, Chicago, 1974, str. 140.561 L.C. Anderson i K. M. Carlson, A Monetarist Model for Economic Stabilization, Federal Reserve

Bank, St. Louis, 1970.562 M. W. Keran, Monetary and Fiscal Influences on Economic Activity. The Historical Evidence, Federal

Reserve Bank St. Louis, Review, novembar 1969. str. 5-24; A. S. Blinder i S. Fisher, invertoires, Rational Expectations, and the Business Cvcle, Joumal of Monetary Economics, novembar 1981, str. 277-304.

563 Veličina meri efekat promene koeficijenta obveznice novčana masa na tržišnu kamatu (J. L. Stein, inside the monetarist Black Box, u J.L. Stein (Red.), Monetarism, Studies in Monetary Economics. Vol. I, North-Holland, Amsterdam, 1976, str. 193).

564 P. Modigliani i A. Ando, Impacts of Fiscal Actions on Aggregate Income and the Monetarist Controversv: Theory and Evidence, u J.L. Stein, Monetarism, North-Holland, Amsterdam 1976, str. 25; T.F. Pogue i L.G. Sgontz, Government and Economic Choice, Boston, Houghton Mifflin, 1978., R.W. Tresch, Publlic Finance, Plano, Texas, Business Publication, 1981; P. Erdos, Wages, Profit and Taxation, Akademiqi Kiado, Budapest, 1982. i A. Alkinson i J. Stiglitz, The Structure of Indirect Texation and Economic Efficiency, Joumal of Public Economics, 1/72, str. 97-119.

352

Fiskalna strategija

zanemarivanju crowding-out efekta radi optimističkog gledanja na politiku stabilizacije javnog sektora sa ciljem suprotstavljanja Mayerovoj monetarističkoj postavci o odbacivanju vladinog intervencionizma u ekonomskoj politici.

Potrebe finansiranja javnog sektora u pravilu mogu da budu pokrivene zajmovima kod centralne banke, komercijalnih banaka i privatnog nebankarskog sektora iz inostranstva, i prodajom obveznica ovim institucijama i sektorima. Vlada može da finansira porast potreba duga (zajma) javnog sektora prodajom obveznica centralnoj banci ili pribegavanjem avansima centralnog monetarnog instituta. Finansiranje budžetskog deficita uvodi ekspanziju bankarskog kredita bilo direktno (pribegavanjem javnog sektora zajmovima bankarskog sistema), bilo indirektno (pozajmljivanjem privrednog sektora kod bankarskog sistema), pri čemu kontrola monetarnih agregata možc biti kompromitovana značajem potreba zajmljenja javnog sektora. Pri tome, se, dakle, monetarna incidenca ispoljava u okviru različitih metoda bankarskog finansiranja budžetskog deficita. Doduše, incidenca na monetarnu masu ekscesivnom ekspanzijom bankarskih kredita može da bude rekompenzovana inostranim kapitalom, budući da uvoz inostrane akumulacije od strane privrednog sektora, u nedostatku domaće likvidnosti i redukovanih disponibilnih resursa za finansiranje privrede usled pozajmljivanja javnog sektora, nadomešta sredstva koja su povučena za pokriće budžetskog deficita. Međutim, budžetski deficit uglavnom se pokriva zaduživanjem na tržištima novca i kapitala, što povećava kamate565 koje privlače inostrani kapital u ulaganja u obveznice američkog državnog zajma, i što veštački poskupljuje dolar koji je već precenjen za 20-40%. Isto tako, pritisak budžetskih deficita na resurse tržišta kapitala već je doveo do toga da realne kamatne stope za nekih 7% prevazilaze nivo profitne stope. Međutim, budžetski deficiti, politika visokih kamata i politika precenjenog kursa dolara već zahtevaju konvegenciju ekonomskih politika zapadnih zemalja, ujcdnačavanje nivoa kamatnih stopa i dogovorno intervenisanje na deviznim tržištima. Smatra se, naime, da realne kamatne stope mogu da padnu tek nakon drastičnog obaranja budžetskih deficita, koji između 23,5% i 48,9% apsorbuju kreditni volumen kojim raspolaže američko tržište kapitala.

Ukoliko monetarna vlast ne dozvoli potpuno pokriće budžetskog deficita pozajmicama (zajmovi centralne banke), utoliko je tržište kapitala prinuđeno da apsorbuje povećanje državnog (javnog) duga pod pretpostavkom da se postojećim finansijskim tokovima ignoriše međunarodni priliv kapitala. U odsusrvu međunarodnog priliva i smanjenja tražnje kredita ekonomskih subjekata uvećava se realna kamatna stopa koja potiskuje zajmljenje privrednih transaktora na tržištu kapitala. Zajmovno finansiranje investicija brže i osetljivije reaguje na porast kamatnih stopa u odnosu na zajmovno finansiranje deficita javne potrošnje. Rast je, dakle, više pogođen nego potrošnja, što otvara stagflacione probleme u privredi. Doduše, efekti na sužavanje privrednih aktivnosti ublažavaju se ukoliko povećanje realnih kamatnih stopa podstiče stopu rasta domaće štednje i priliv inostranog kapitala. No, u dugoročnom hodu nije moguće neutralisati efekte fiskalnog deficita, jer pritisak deficita na porast kamatne stope postaje sve teži

565 Les facteurs determinants de l’,volution des taux d’interest: Le point de vue de la BRI, Problemes economiques 1785/82, str. 3-9.

353


ukoliko državno pozajmljivanje raste u ukupnom zajmovnom finansiranju.566 Apsorbujući značajni i sve više rastući obim zajmljenih sredstava, fiskalni deficiti potiskuju zajmovno finansiranje produktivnih investicija posredstvom povećanih kamatnih stopa. Nekada je zajmovno finansiranje fiskalnog deficita imalo znatno veće efekte na kamatne stope u periodu ekspanzije (konjunkture) nego u periodu kontrakcije, odnosno recesije. Međutim, danas u recesinflacionim trendovima pritisak fiskalne neravnoteže na kamatne stope je osetljiviji, jer je tražnja ekonomskih sektora za kreditima i zajmovima slabija. Visoki budžetski deficit i visoke kamatne stope u SAD zapravo empirijski verifikuju nove zakonomernosti u periodu recesije. No, sa eliminisanjem stagflacionih trendova u uslovima daljeg zadržavanja visokih fiskalnih deficita i visokih nominalnih (i realnih) kamatnih stopa dolazi do dodajnih pritisaka na finansijskim tržištima usled ekspanzije zajmovnog finansiranja ekonomskih subjekata. U takvim uslovima manje teškoće u finansiranju budžetskih deficita osećaju zemlje sa rastućom finansijskom štednjom (Z. Nemačka, Švajcarska, Japan) nego zemlje sa nižim stopama štednje (SAD, Francuska, Italija, V. Britanija). Masa finansijskih sredstava na raspolaganju za zajmovne operacije (tj. za finansiranje fiskalnih deficita i privrednog sektora, kao neto zajmoprimca), u takvim uslovima, u pravilu zavisi od kvantuma ušteda pojedinaca (kao izvor viškova finansijskih resursa), pod uslovom da lična štednja kao deo raspoloživog ličnog dohotka, kvantitativno raste (pod pretpostavkom da lični dohoci rastu u kompatibilnom saodnosu sa rastom produktivnosti rada u uslovima reiativno stabilizovanog nivoa ccna i zaposlenosti). Međutim, u uslovima rastućih fiskalnih deficita izgledan je rastući odnos državnog (javnog) duga prema društvenom proizvodu, pa, prema tome, i učešće javnog duga u ukupnom domaćem dugu zemlje sa očiglednim negativnim posledicama na formiranje kapitala i finansiranje produktivnih investicionih plasmana. Rastući odnos javnog duga prema društvenom proizvodu signalno nominuje usporavanje stope ekonomskog rasta.567 Visoki Fiskalni deficiti praćeni restriktivnom stopom rasta novčane mase, kao indikatora restriktivne monetarne politike SAD, V. Britanije, Z. Nemačke i Japana, vršc pritisak na porast kamatnih stopa i na obaranje privredne aktivnosti i inflacije, simultano. Zadržavanje visokih kamatnih stopa, pod pretpostavkom obaranja fiskalnih deficita, nužno implikuje natprosečnu ekspanziju štednje koja bi sprečila oštru kontrakciju privrcdne aktivnosti i potpomogla akceleraciju ekonomskog rasta. Mcđutim, deficit vrši presiju na kamatnu stopu i na dugi rok kreira negativnu incidencu na komponente tražnje privrednog sektora. Jer, fiskalni deficit ne reflektuju samo konjunkturne fluktuacije salda štednje i investicija privatnog sektora već i strukturni dcficit štednje. Rast deficitarnog trošenja javnog sektora, koji izaziva tzv. realni “,viction”

566 J. M. Buchanan i R.E. Wagner, Democracv in Deficit, N. York, 1977, OECD, The Welfaire State in Crisis, Paris, 1980., H. Ladd i N. Tiedman (Ed.), Tax and Expenditure Limitations, Urban Institute Press, Washington, 1981. i R.D. Lee i R.W. Johnson, Public Budgeting System, Baltimore, Unviersity Park Press, 1977

567 M. Olson, Staflation and the Political Economv of the Decline in Productivity, American Economic Review 2/82, str. 144-148; R. A. Musgrave, Theories of Fiscal Crisis: An Essay in Fiscal Socioloy, u “The Economics of Taxation”, Brookings, Institution, Washington, 1980, str. 76-81; P.J.K. Kouri, Macroeconomics of stagflation under Flexivle Exchange Rates, The American Economic Review 2/82, str. 390-395; OECD. The Welfaire State in Crisis. Paris, 1981, str. 104-107. i J.F. Laxer, Fiscal Proxies for Devalution: A. General Review, Staff papers 1/81, str. 118.

354

Fiskalna strategija

na privatni sektor, u dugom roku, produkuje ekcese na tržištu kapitala.568 Rastući budžetski deficiti redukuju suptilnost budžetske politike, s obzirom na moguće posledice na monetarnu politiku, politiku razmene i inflatorne anticipacije, i na činjenicu da su javni rashodi više pogodeni inflacijom nego fiskalni prihodi.

U polarizovanim koncepcijama intelektualni izazov nove klasične makroekonomije daje negativni odgovor na pitanje da ii fiskalni deficit apsorbuje privatnu štednju i da li državni javni dug smanjuje privatnu tražnju na finansijskom tržištu. Fiskalni konzervativci dokazuju pak, da finansiranje javnog deficita putem zaduživanja opterećuje buduće generacije, ali bez sadašnjeg efekta istiskivanja. Ricardovci veruju, suprotno kejnzijancima, da su deficitni budžetski rashodi nekorisni na kratak rok i neškodljivi na dugi rok. Kejnzijanski scenario se “poklapa” sa scenarijem nacionalnih očekivanja samo onda kada je uravnoteženi budžet ciij fiskalne politike. Monetaristički i neoklasični ekonometrijski modeii empirijski verifikuju tezu ‘da monetarno finansiranje budžetskog deficita apsorbuje uštede i da “istiskivanjc” privatnih investicija putem kamatnih stopa poništava fiskalnu ekspanziju. Monetaristi čak smatraju da je problem utoliko teži ukoliko se simultano javlja rast dodajne tražnje privrednih subjekata i države za akumulacijom na tržištu kapitala u odnosu na tekući priliv akumuiacionog potencijala na tržištu, jer dolazi do porasta kamatnih stopa u cilju uravnoteženja ponude i tražnje finansijskih resursa, i do smanjenja fiksnih investicija u privredi.

Suprotno od monetarista, kejnzijanci smatraju da se viškovi sredstava na tržištu kapitala samo apsorbuju budžetskim deficitima kako bi se izvršilo reciklisanje viškova dohotka bez izazivanja recesionih impulsa u privredi. Kejnzijanci se zajedno sa strukturalistima oštro protive monetarističkom zanemarivanju budžetskih deficita zbog toga što doprinose povećanju kamatne stope (kejnzijanci), odnosno produbljivanju tzv. crowding-outa (strukturalisti). Neokejnzijanci negiraju kratkoročno i dugoročno istiskivanje tražnje privatnog sektora i pokazuju da porast realnih izdataka javnog sektora povećava dugoročnu proizvodnju i dugoročne zalihe realnog kapitala. Akceleracija javnog zaduživanja na finansijskim tržištima praćena restriktivnom monetarnom politikom podržava relativno visok nivo realne kamatne stope preko budžetskog deficita.

Međutim, država i tada, u načelu, može da izbegne efekat istiskivanja pribegavanjem bilo monetarnim kreacijama popuštanjem monetarne stege, bilo eksternom zaduživanju da bi prikočila rast kamatne stope. Teoretičari ekonomike ponude, pak, smatraju da fiskalna politika treba da sledi politiku restrikcije budžetskih rashoda da bi bila kompatibilna s monetarnom restrikcijom. Kompatibilitet je osiguran finansiranjem deficita obligacijama koje ekspenzivno deluju na realnu proizvodnju i ekonomsku osnovu oporezivanja koja neutrališe gubitak fiskalnih prihoda (nastao po propozicijama tzv. Lefferove krive). Ukoliko monetarna vlast medutim, ne dozvoli potpuno pokriće budžetskog deficita pozajmicama, utoliko je tržište kapitala prinudeno da apsorbuje povećanje državnog duga pod pretpostavkom da se postojećim finansijskim tokovima ignoriše međunarodni priliv kapitala. U odsustvu međunarodnog priliva kapitala uvećava

568 OECD, Financement du deficit budgetaire et contr”le monetaire, serija etitudes monetaires”, Paris. 1982.

355


se realna kamatna stopa koja potiskuje zajmljenje privrednih transaktora. Ali, zajmovno finansiranje privatnih investicija osetljivije reaguje na porast kamatnih stopa u odnosu na zajmovno finansiranje javne vlasti. Rast je time više pogođen nego potrošnja.

Efekti sužavanja privredne aktivnosti ublažuju se jedino povećanjem realnih kamatnih stopa koje podstiču stopu rasta domaće štednje i priliv inostranog kapitala za pokriće “rupa” u budžetu.

Praksa SAD potvrdila je ovu kejnzijansku tezu, pošto je dopustila rastući budžetski deficit za pokretanje privrednog rasta iz krizne učmalosti. Deficiti su povukli rastući trend kamatnih stopa na tržištu kapitala, koje su privukle priliv inostranog kapitala. Visoke kamate i precenjen kurs dolara omogućili su pokrivanje budžetskih deficita međunarodnim prilivom kapitala. Time je, na kejnzijanski način, izbegnut tzv. efekat istiskivanja privatnih investicija, bez obzira na to što je javni dug SAD ekstremno kumulisan.

356

15. MONETARNA I FISKALNA POLITIKA I POLITIKA TRAŽNJE I PONUDE: STABILIZACIONA POLITIKA I DRŽAVNA INTERVENCIJA

Monetaristi su protivnici državne intervencije i pristalice slobodnog tržišnog procesa. Kejnzijanci su, obrnuto, pristalice i pobornici državne intervencije i protivnici stihijnog delovanja tržišnog mehanizma. Kao protivnici državne569 intervencije, monetaristi se ne slažu da treba voditi kontracikličnu fiskalnu politiku; jer, kako veli Mayer, kontraciklična fiskalna politika može da izazove veći porast rashoda javnog sektora u priodu recesije nego smanjenje rashoda u periodu ekspanzije i da se, usled toga, javnir ashodi kontinuirano povećavaju.570

Doduše, Tobin, ukazujući na negativni odnos tvrdi da inflacija ne može biti korišćena kao razlog za smanjenje budžeta ukoliko fiskalna politika ima malo ili nikakvo dejstvo na dohodak. Nepoželjnost kontraciklične fiskalne politike je logična posledica monetarističkog shvatanja o stabilnosti privrednog sektora i boljim performansama slobodnog tržišta od državne intervencije u društvenoj reprodukciji. Pravilo o konstantnoj stopi monetarne ekspanzije isključuje potrebu vođenja diskrecione politike, jer ranije definisana Filipsova kriva ne omogućava optimalnu kombinacijuinflacije i nezaposlenosti. Stoga, upotreba novčane mase (a ne kamatne stope i bankarskih kredita), kao cilja moentarne politike, omogućava kreatorima ekonomske poiitike da se koncentrišu na upravljanje varijabilom (tj. posvete novčanoj masi) koja je van domena delovanja tržišta, s jedne strane, i da prepuste utvrđivanje kamatne stope i bankarskih kredita slobodnom tržištu, s druge strane.571 Najzad, monetariste izuzetno zabrinjava višestruka veza između inflacije i ekspanzije javnog sektora, iz tri razloga: prvo, inflacija povećava učešće javnog sektora (i iznuđuje porast javnih rashoda) ukoliko funkcioniše progresivan poreski sistem: drugo, suzbijanje inflacije može samo poserdno da ograniči rashode javnog sektora, budući da se državni rashodi delimično povećavaju inflacionim finansiranjem, i, treće, finansiranje budžetskog deficita primarnom emisijom u pravilu involvira inflaciono dejstvo, koje, ako duže potraje, poreće proces kontrole cena i nadnica.572

569 Uporedi: J. - P. Holz, L’experience Thatcher: Succe et limites de la politique economique Economica. Paris, 1985. i J. C. Delanay i J. Gadrey, Nouveau cours d’economie politique. Les theories neoclasique et keynesienne, Cujas, Paris, 1984.

570 J. Tobin, The New Economics One Decade Older, Princeton, New York, 1971, str. 63. Money and Economic Growth, Econometries, Vol. 33, 1965, str. 67-684; A General Equilibrium Aproach to Monetarv Policy; Joumal of Money, Credit and Banking, februar 1969, str. 15-29 i J. Tobin i W. Buiter, Fiscal and monetary Policies, Capital Formation, and Economie Activity, u G. M. Von Furstenberg (Rd.), The Govemment and Capital Formatihn, Massachusetts, Cambridge, 1978, str. 73-151.

571 C. Atkinson, Economics; The Scdience of Choice, R. D. Irwin. Homewood, 1983; S. Breyer, Regulation and its Reform, Cambridge-Massachusets, Harvard University Press, 1982; Ch. Kindleberger i J. P. Laffargue (Ed.), Financial Criss, Cambridge, Cambridge University Press, 1982. i T. Wilson i D. J. Wilson, The Political Economy of the Welfare State, G. Akken and Unwin, London, 1982.

572 R. Dombusch i S: Fisher, Macroeconomics, McGraw-Hill, 1978; M. S. Goodfriend, an Alternate Method of Estimating the Cagan Money Dcmand Function in Hyperinflation Under Rations Expcctations, Journal of Monetary Economics, januar 1982, str. 43-58; Y. C. Park, The role of Money in Stabilization

357


Ako pod čistim fiskalizmom podrazmevamo učenje, po kome “novac nema značaja”, onda su (1) ekonomska dejstva fiskalnih mera nezavisna od načina finansiranja i (2) promene količine novca bez uticaja na nivo i dinamiku privredne aktivnosti (pod uslovom da fiskalne mere ne impliciraju bilo ubacivanje novog novca u privredne tokove bilo povlačenje novca iz privrednih sektora). S druge strane, ako se po dčistim monetarizmom naziva učenje po kome “samo novac je važan”, onda su (1) ekonomska dejstva promene količine novca u značajnoj meri nezavisna od načina na koji se povećanje ubacuje (ili povlači) u privredu (2) zanemarljiva dejstva mera fiskalne politike na privredu ako se izuzmu njihove moentame posledice (Bronfenbrenner).573 Ako je jedna ekspanzivna fiskalna mera (ekspanzija) praćena monetarnom ekspanzijom radi zadržavanja porasta kamatnih stopa i sprečavanja slabljenja multiplikatora, da li je -pita se Bronfenbrenner - posledično povećanje dohotka rezultat pomeranja krive IS ilipomeranje krive LM, odnosno fiskalne i monetarne ekspanzije. Odgovor svakako zavisi od eiastičnosti datih funkcija prema kamatnoj stopi. Neelastično IS i/ili beskonačno elastično LM daje fiskalističke odgovore, a beskonačno elastično IS i/ili neelastično LM daje monetarističke odgovore.574 No, zadržavanjem porasta nominalnih kamatnih stopa, monetarna politika treba da potvrdi vrednost ekspanzije fiskalne politike. Definicija budžeta, prerada politike izdataka, stepen reagovanja poreskih prihoda i pretpostavke o medusobnoj zamenljivosti različitih vrsta aktive, utiču na formulisanje razlicitih teza (Brunner). Monetaristi, po Caganu, tvrde da davanje prednosti fiskalnoj politici, kao instrument ekonomske politike, za ublažavanje ekonomskih fluktuacija, predstavlja grešku, ali ne tvrde da fiskalna politika nema nikakvog efekta. Friedman je svojevremeno (1984. god.) istakao značaj automatskih efekata budžetske politike na kratkoročnu stabilizaciju, jer pojedine fiskalne mere (npr. rashodi) mogu efikasno da posluže u pojedinim fazama ekonomskog ciklusa, pogotovo ako se uzmu u obzir zakašnjenja dejstva monetarne politike. Zalaganje Friedmana za tzv. nediskrecionu fiskalnu politiku je sasvim druga stvar, koja ne sme da znači totalno neigranje potencija aktivne diskrecione fikslane politike. Monetaristi, se, dakle, zalažu samo za promenu redosleda prioriteta primene monetarne politike u odnosu na fiskalnu politiku. S druge strane, monetaristi su skeptični u pogledu rezultata primenjene fiskalne

Policy in Developing Countries. Staff papers, juli 1973; E. Feige i D. K. Pearce. The Substitutability of Money and Near-Monies: A Survey of the Time-Series Evidence, Journal of Economic Literature, juni 1977, str. 439-469; J. G. Gurley, Financial Structures in Developing Economic. u «Fiscal and Monetary problems in Developing States: Procedings of the Third Rehovoth Conference, D. Krivine, New York, 1967, str. 99. i Ph. Cagan, The Monetary Dynamics of Hyperinflation, u M. Friedman (Ed.), Studies in the Quantity Theory of Money, University of Chicago Press, Chicago, 1956, str. 25-117.C. Atkinson, Economics; The Scdience of Choice, R. D. Irwin. Homewood, 1983; S. Breyer, Regulation and its Reform, Cambridge-Massachusets, Harvard University Press, 1982; Ch. Kindleberger i J. P. Laffargue (Ed.), Financial Criss, Cambridge, Cambridge University Press, 1982. i T. Wilson i D. J. Wilson, The Political Economy of the Welfare State, G. Akken and Unwin, London, 1982.

573 A. Blinder, Inventories in the Keynesian Macro-Model, Kyklos, decembar 1980, str. 585-614, i Inventorie and Sticky Prices: More on the Microfoundations of Macroeconomics, MIMEO, juli 1980; B. Klein, Our new monetary standard: The reassment and effects of price uncertainty, 1880-1973, Economic Inquiry, Vol. XIII, 1975, str. 461-484. i The Social Cost of the recent intlation: The mirage of steady anticipated inflation, Journal of Monetary Economics, 2/76, str. 185-212.

574 Mundelova podela instrumenata prema ciljevima (fiskalna politika za internu ravnotežu, monetama politika za ekstemu ravnotežu) nije dovoijna za argumentovano distanciranje monetarizma i fiskalizma (R. A. Mundell, The Appropirate use of Monetarv and Fiscal Policy for Intemal and External Stabilitv, Staff papers, mart 1962).

358

Fiskalna strategija

politike, koju fiskalisti često glorifikuju. Promena nivoa javnih rashoda, koje, u pravilu, kasne, usled administrativnog time-lagsa, i promene poreskih stopa, na koje se fiskalna stabilizacija prenaglašeno koncentriše, u praksi se nezavisno reperkutuju na rashode i potrošnju. S druge strane, promene poreskih stopa (koje vlade često povećavaju ili smanjuju) ne mogu se uvek kontrolisati usled njihovih efekata na raspodelu dohotka. Nije moguće, lsto tako, kontrolisati i budžetske deficite usled nemogućnosti čvrstog povezivanj promena u javnim rashodima i fiskalnim prihodima, promena u fiskalnim i ekonomskim tokovima i promena u neinflatornom finansiranju fiskalnih mera. Usled toga, monetaristi smatraju da diskrecione fiskalne promene nisu potrebne kao instrument ekonomske stabilizacije u toku višegodišnje primene stabilnog monetarnog rasta.575 Da li je stabilna novčana masa uticala na stabilizaciju privrede pitanje je od esencijalnog značaja za monetariste, koji su uvek spremni da tvrde da politiku stabilizacije treba izbegavati čak i kada ravnomerno povećanje novčane mase ne doprinosi stvaranjustabilnih uslova u privredi.576 Ova tvrdnja proističe iz činjenice da nepredvidljivo promenljiva odgovoma dejstva i nepredvidljivi budući poremećaji onemogućavaju formulisanje odgovarajuće politike stabilizacije. Usled toga, politika stabilizacije u praksi deluje destabilizirajuće. Mnogi monetaristi, ističe Meltzer, smatraju da u praksi ekspanzivna fiskalna poiitika istiskuje realni kapital, smanjuje dugoročnu vrednost proizvodnje po radniku, podstiče razvoj javnog sektora i ograničava ekonomsku slobodu.

Za razliku od teorijskih pozicija, koncepcije ekonomske politike monetarista i fiskalista su mnogo oštrije skicirane i polarizovane. Divergirajuća shvatanja u ekonomskim koncepcijama naročito dolaze do izražaja u domenu ekonomske politike regulisanja prioriteta stabilizacione politike i sprovođenja monetame politike.577 U pogledu politike regulacije, monetaristi se razliku od fiskalista upravo po tome što prvi nisu naklonjeni državnoj intervenciji (već slobodnom tržištu i privatnom sektom koji je prepušten sam sebi), dok drugi veruju u neophodnost globalne politike stabilizacije kojom se ekonomski proces kontroliše radi postizanja određenih ciljeva. Sa stanovišta prioriteta u stabilizacionim ciljevima, monetaristi pridaju veći značaj inflaciji nego zaposlenosti, pošto ih štetne 575 E. F. Fama, Short-Term Interest Rates as Predictors Inflation, American Economic Review, juni 1975.

i Stock Returns, Real Activity, Inflaiion and Money, American Economic Review, septembar 1981; J. Hicks, Money, Interest and Wages - Collected Essays on Economic Theory, Oxford, Basil Blackwell, 1982; D. Patinkin, Keynes and Econometrica, novembar 1976, str. 1041-1124; J. Tobin, Money and Economic Growth, Econometrica, oktobar 1965, str. 671-684; Banque des rSglements internationaux, Cinquante - deuxiŠme rapport annuel, B/le, juni 1982. i B. Friedman, Stability and Rationality in Models of Hiperinflation, Intemational Economic Review, februar 1978, str. 46-64. i Price Inflation, Portfolio Choice, and Nominal Interest Rates. American Economic Review, mart 1980, str. 32-48.

576 F. Modigliani, The Life Cycle Hipothesis of Saving Twenty Years Later, u M. Parkin i A. R. Noboday (Ed.), Contemporary Issues in Economic, Manchester University Press, 1975. i Monetary Policy and Constumption: Linkages via Interest Rate and Wealth Effects in the FMP Model, u Consumer Spending and Monetary Policy: The Linkages, Federal Reserve Bank of Boston, juni 1971: F. Modigliani i A. Ando, Impact of Fiscal Actions in Aggregate income and the Monetarist Controversy u J. L. Sten (Ed.), Monetarism, North-Holland, Amsterdam, 1976, str. 17-42.

577 R. W. Goldsmith, Financial Structure and Development, Yale University Press, 1969, str. 93; J. C. Di Tata, Creditbility Gaps and Persistent Disequllibria: Some Intriguing Ideas, Banco Centrale de la Republica Argentina, 1983; A. Curierman, Relative Price Variability, Inflation and the Allocative Efficiency of the Price System, Joumal of Monetary Economics, mart 1982, str. 131-162, Y. Aminhud i H. Mendelson, The Output+inflation Relationship: An Inventory-Adustment Approach, Joumal of Monetary Economics, mart 1982. str. 163-184.

359


posledice neanticipirane inflacije u odnosu na negativna dejstva nezaposlenosti više zabrinjavaju nego kejnzijance. Između dva zla (dakle, izmedu inflacije i nezaposlenosti) monetaristi biraju inflaciju za prioritet u stabilizacionoj politici, konsekventnim aktiviranjem pravila rasta novčane mase uz mirenje sa rastućom stopom nezaposlenosti (usled pretpostavke realne Filipsove krive o nemogućnosti smanjenja nezaposlenoti na štetu inflacije). Suprotno od monetarista, kejnzijanci, zabrinuti rastućom nezaposlenošću, odbacuju regulisanje novčane mase na osnovu monetarističkog pravila, zalažu se za intervencionalističku fiskalnu politiku (radi stabilizacije nivoa zaposlenosti) i mire se sa povećanjem cena; dakle, za prioritet u stabilizacionoj ekonomskoj politici biraju nezaposlenost, a ne inflaciju. Možda su, stoga, britanski monetaristi i fiskalisti više u pravu, s obzirom da inflaciju odnosno nezaposlenost smatraju ciljem makroekonomske odnosno mikroekonomske politike (monetaristi) i, obrnuto, inflaciju,odnosno nezaposlenost mikroekonomskim, odnosnomakroekonomskim ciljem politike (fiskalisti).578 Sa stanovišta pravila sprovodenja monetarne politike, fiskalisti odbacuju vezivanje novčane mase za utvrdivanje pravila, ali ne poriču uticaj monetarne politike na tražnju preko kontrole kamatnih stopa. Kejnzijanci, zapravo, smatraju da je ekonomski proces tendencijski nestabilan i da se diskrecionom ekonomskom politikom može postići veći stepen stabilnosti. Pripisujući veći značaj fiskalnoj politici kejnzijanci smatraju da nju treba koristiti radi neposrednog delovanja na tražnju preko varijacija izdataka i posrednog delovanja na tražnju preko varijacija kamatnih stopa.

Monetaristi se, u pravilu, ne izjašnjavaju u prilog kontrolisanju kreiranja novca od strane centralne banke, mada pojedini monetaristički zahtevi u Bronfenbrenneorovoj interpetaciji tendiraju reguiisanju snabdevanja privredne novcem, instrumentima centralne banke. Čak je, svojevremeno, Neyek s pravom postavio pitanje da li je moguće postići neinflatorno snabdevanje privrede novcem u okviru bankarskog sistema organizovanog na bazi konkurencije, bez centralne institucije.579 Međutim, iz Mayerove teze 9. (vezivanje porasta novčane mase za monetaristička pravila) proističe zahtev za korišćenje iznosa primarnog novca kao indikatora monetarne politike i novčane mase kao privremenog pararatera. I, pošto kreiranje novca Federalnog rezervnog sistema u SAD počiva skoro isključiv na fiskalnoj komponenti, koju emisiona banka može kontrolisati relativno lako preko politike otvorenog tržišta (za razliku od dominirajuće spoljnotrgovinske komponente refinansiranja u mehanizmu kreiranja novca u Z. Nemačkoj), teško je pretpostaviti da se monetarna politika planski ne kontroliše u skladu sa monetarističkim propozijama.580 Kejnzijanci samo nisu za kontrolu snabdevanja privrede novcem, usled njihove endogene određenosti novčane mase, ali se zalažu za uticanje na kretanje kamata. Kevnes je svojevremeno istakao potrebu politike stabilizacije, dok su njegovi sledbenici (Hicks, Modigliani i Hansen)

578 D. Laidler, op. cii., str. 60; K. Brunner (ed.), The Great Depression Revisited, University of Rochester, New York, 1981. i E. Malinvaud, L’,conometrie et les besoins de la politique macro,conomique, Probl,mes Šconomiques 1782/82, str. 21-27.

579 F. A. Bon Hayek, Choice in Currency - A Way to Stop Inflation, London, 1976.580 J. Marczewski, Theorie de la stagflation et experience smoparee de la France et de l’-Allemagne,

1971-1979. Economie Appliqu,e 4/81, str. 577-600. i J. Grenkel, The collapsse of Purchasing Power Panies During the 1970’s, European Economics Review 1/81. str.

360

Fiskalna strategija

empirijski proverili datu neophodnost na osnovu sadejstva preferencije likvidnosti i neelastičnosti nadnice nadole. Promena agregatne tražnje, usled preferencije likvidnosti, koja utiče na promenu ravnoteže cene i ravnotežne kamatne stope, izaziva odgovarajuću promenu realne tražnje novca i/ili brzinu opticaja, i stvarne količine novca koja je potrebna u periodu pune zaposlenosti. Pri konstantnoj nominalnoj ponudi, puna zaposlenost mogla bi se održati promenom nadnica i cena (koja treba da provocira potrebnu promenu novčane mase u realnom izrazu), pod uslovom da su nadnice potpuno elastične. Ali, i tada bi stabilnost nivoa cena zahtevala analitičku monetarnu politiku. U slučaju kejnzijanske pretpostavke u pogledu nadnice - smatra Modigliani - klasično usklađivanje pomoću cena ostvaruje se jedino u uslovima povećane tražnje. Medutim, u uslovima redukovanja tražnje neelastičnost nadnica upravo sprečava potrebno povećanje novčane mase u realnom izrazu i smanjenje kamatnih stopa. Prema tome, akoje novčana masa u nominalnom izrazu konstantna početna ravnoteža treba da ustupi mesto novoj stabilnoj ravnoteži, koja se karakteriše smanjenom proizvodnjom i iznuđenim smanjenjem zaposlenosti, koja ne potiče od promena šema ponude i tražnje, nego od nedovoljne novčane mase u realnom izlazu i koja je elegantno zarobljena Hickssovim modelom IS-LM - zaključuje Modigliani.581

Nepromenljivost novčane mase na obezbeduje stabilnost cena i proizvodnje, ka što su smatrali klasičari. Redukovanje nestabilnosti uglavnom zavisi od egzogenih poremaćaja tražnje i uticaja promena IS (u interakciji sa LM) na smanjenje kamatnih stopa, pa, sledstveno tome, i na promene dohotka. Privreda je u pravilu nestabilnija ukoliko je veća elastičnost tražnje novca u odnosu na kamatu, ukoliko je manja reakcija tražnje na kamatu i ukoliko je veći multiplikator. U tom kontekstu, nestabilnost se može neutralisati monetarnom i fiskalnom politikom ekonomske stabilizacije. Fiskalna politika može (putem potrošnje i poreza) da neutrališe poremećaje dovođenjem pune zaposlenosti u sklad sa početnom količinom novca u pravcu njenog prilagođavanja promenama realne tražnje koja je indukovana poremećajima agregatne tražnje.582

No, neizvesnosti sa stanovišta reakcije tražnje na promene kamatnih stopa i promena kamatnih stopa koje se odnose na tzv. zamku likvidnosti dovele su do davanja prednosti fiskalnoj politici u odnosu na monetarnu politiku. Rane pristalice kejnzijancke revolucije smatrale su da je tražnja novca veoma elastična u odnosu na kamatu, da kamatne stope utiču na tražnju dugoročnih ulaganja u osnovna sredstva, da je elastičnost kamata mala i da je investiciona tražnja značajan izvor poremećaja. Ne praveći razliku izmedu kratkoročne i dugoročne marginalne sklonosti štednji dovelo ih je do precenjivanja dugoročne stope štednje, do potcenjivanja kratkoročne sklonosti štednji i do opravdanja zahteva za aktivnom politikom stabilizacije u čijem je središtu pažnju koncentrisana na fiskalnu politiku kao glavni instrument za održavanje privrede u blizini pune zaposlenosti, a ne na

581 S. Fischer i F. Modigliani. Towards an Understanding of the Real Effects and Costs of Inflation, Review of World Economics, Vol. 114, 1978, str. 810-833. i A. Ando i F. Modigliani, Tests of the Life-Cycle Hipothesis of Saving: Commets and Suggestions, Bulletin of the Oxford University Institute of Ecoomics and Statics, Vol. 19, 1957. str. 99-124.

582 A. Barree i H. Alii, Controverses sur le systŠme keynesian, Economica Paris, 1976; P. Delfound, Keynes et le keynesionisme, P. U. F., Paris, 1982; F. A. Hayek (Ed.), The Crisis of Keynesian Economics, New Roochelle, New York, 1977. i K. Juller, Neokeynesijansto. Progres, Moskva, 1977.

361


monetarnu politiku.583 Najzad, monetarista na kejnzijansku teoriju, po Modiglianiu, nije bilo isključivo usmeren na s/m kejnzijanski model već na pobijanje činjenice da mati model inkorporiše potrebu za stabilizacijom. Eksplicitno monetaristički zahtev išao je u pravcu redukovanja praktičnog značaja kejnzijanskog modela nezavisno od njegove analitičke vrednosti. Drugačija empirijska ocena vrednosti parametara i trajanja reakcija na poremećaje u uslovima konstantnog rasta novčane mase imala je za funkciju da smanji stabilizacionu moć hiksijanskog mehanizma. Po monetaristima, preferencija likvidnosti reprezentovala je skroman doprinos monetamoj teoriji; reakcija tražnje novca i brzine opticaja novca u odnosu na kamatne stope nisu mogle empirijski da se otkriju, a uticaj kamatnih stopa na tražnju bio je, u pravilu, štetan.584 Međutim, po kejnzijancima uticaj kamatnih stopa na tražnju bio je značajno veliki (iako nije samo bio ograničen na uobičajena ulaganja u osnovna sredstva), dok je reakcija tražnje novca (i brzine opticaja novca) u odnosu na kamatne stope bila mala u praksi. Friedmanov doprinos teoriji funkcije potrošnje i Modigliani-Bmmbergova hipoteza o životnom ciklusu obuhvatali su veliku marginalnu sklonost štednji u odnosu na kratkotrajne poremećaje u pogledu dohotka i mali kratkoročni multiplikator.585

To je upravo vodilo Modigliania sledećem zaključku: (1) poremećaji tražnje mogu kvalitativno da-deluju nanačine koj je Keynes detalno opisao, (2) Hicksov mehanizam je kvalitativno toliko efkasan da uticaji poremećaja tražnje postaju mali i kratkotrajni (pod uslovom uvek istog povećanja novčane mase), (3) mere fiskalne politike imaju kratrkotrajni uticaj na tražnu u odnosu na dugotrajni uticaj promene novčane mase na nominalne nadnice, (4) nestabilnost privrede je najverovatnije posledica nestabilnog porasta novčane mase (usled pogrešnog usmeravanja napora za stabilizaciju dohotka ili ostvarivanja ciljeva platnog bilansa.586 Medutim, monetaristi su uvek spremnid a tvrde da je potrebno izbegavati politiku stabilizacije čak i kada ravnomemo povećanje novčane mase na doprinosi stabilnosti privrednog sektora. Monetaristička tvrdnja zasnovana je na činjenici da u procesu formulacija politike stabilizacije nije moguće uzeti u obzir nepredvidljive buduće poremaćaje i nepredvidljivo promenljivo odloženo dejsrvo, niti je moguće koncipirati adekvatnu stabilizacionu politiku i njeno blagovremeno sprovođenje.587 583 A. Atkinson i J. Stiglitz, Lectires on public economics, McGraw-Hill, N. York, 1980, M. S. Feldstein,

On the theory of tax reform, Journal of Public Economics 6/176 i Personal Taxion and portofilio Composition: An Econometrica, Vol. 44, 1976. i H. S. Rosen, Taxes in a Kabor Supply Model with Joint Wage-Hours Determination, Econometrica, Vol. 44, 1976.

584 M. Friedman, The Demand for money: Some Theoretical and Empirical Results, u “The Optimum Quantity of Money and Other Essays, Chicago, 1969.

585 M. Friedman, A Theory of the Consumption Function, Prinston, 1957. i F. Modigliani i R. Brumber, Utility Analyisis and the Consumption Function: Interpretation of Gross-Section Data, u K. Kurihara, Post-Keynesian Economics, New Brunswic, 1954. i F. Modigliani, The Life Cycle Hipothesis of Saving Twenty Years Later, u M. Parkin, Contemporary Issues in Economics, Manchester, 1957.

586 L. Weber, L’analyse,conomique des d,pences publiques, P.U.F., Paris, 1978: J. Creddey i N. Gemmell, The Built-ine Flexibility of Progressive Income Taxes: A Simple Model, Public Finance 3/82, str. 361-370; J. Kay i M. A. King, The British Tay System. Oxford University Press, 1980; B. P. Herber, Modern Public Finance, R. D. Irwin, Homewood, 1983. i A. Lewis, The PsychoIogy of Taxation, St. Martin’s Press, New York, 1982.

587 J. Denizet, Monnaie et finacement dans les ann.es 80, Dunod, Paris, 1982; D. Gale, Money: In Equilibrium, Cambridge University Press, 1982; H. G. Johnson, Readings in British Monetary Economics, London, 1972; K. Brunner i A. H. Meltzer, Liquidity Traps for Money, Bank Credit and Interest Rates, Joumal of Political Economy, januar-februar 1968, str. 1-37; A. Parguez, Monnaie et macro,conomie, Paris, Economica, 1975; J. J. Sijben, Money and Economic Growth, Leiden, Maninus

362

Fiskalna strategija

Usled toga, monetaristi smatraju da politika stabilizacije deluje destabilizaciono. Monetaristi, zapravo, tvrde da je nestabilnost u prošlosti posledica pogrešno usmerenih akcija stabilizacione politike,588 prvenstveno monetarne politike, usled oslanjanja na kejnzijansku politiku stabilizacije. Problem uspeha ili neuspeha stabilizacione politike je dakako izuzetno teško empirijski proveriti. Ćak i testovi Ardya (koji se zasnivaju na upoređivanju promenljivosti dohotka sa promenljivošću brzine oticaja novca), Starleat-Flovda (o efikasnosti stabilizacije upoređivanjem stabilnosti monetarnog rasta sa stabilnošću porasta dohotka) i Modigliania i Temina ne idu u potpunosti u prilog kejnzijanske politike stabilizacije, ali ne potvrduju ni impresivne rezultate monetarne politike.589 Očigledno je da državna politika može biti izvor destabilnosti. Neosporno je, dakle, da je u odredenim uslovima i delovala destabilizujuće. Ali, neodrživa je ipak teza monetarista da je državna politika jedini izvor udara protiv inherentno stabilnog mehanizma privatne privrede.590 Budući da je kejnzijanska analiza bila ustvari, analiza nezaposlenosti, savremena postkejnzijanska ekonomska analiza proširuje ravan istraživanja sadržajima nivoa proizvodnje, dok se nivo zaposlenosti posmatra kao druga strana istog procesa, prenoseći težište na analizu inflacije, dakle na drugu stranu cikličnog kretanja. Medutim, Galbraith, došavši do saznanja da su neoklasični i kejnzijanski model nepodesni, okrenuo se politici kontrole cena i nadnica, kao jedinog rešenja koje može stabilizovati opšti nivo cena i da to nema za posledicu smanjenje nivoa proizvodnje i zaposlenosti.591 No, i ova politika, u sastavu kejnzijanskog koncepta, pokazala se neefikasnom. Ukazujući da je kejnzijanska politiak pre pogrošala nego što je ublažila nezaposlenost neoliberali su počeli da forsiraju Smithove ideje i izvozne principe povratka tržištu. Pri tome vraćanje na Smitha skopčano je sa traganjem za novim teorijskim argumentima neokonzervativaca i doktrine novog realizma sa imperativom smanjenja državne intervencije u privredi, smanjenja javnih rashoda i poreskih prihoda, u uravnoteženju budžeta na štetu socijalnih programa. Neefikasnost kejnzijanske terapije, zaoštravanje problema nezaposlenosti i inflacije pogodovali su istupanjima neoliberala i nemonetarista s ciljem da se “osvete” kejnzijancima u pogledu preporuke makroekonomske politike.592 No, i neokejnzijanizam, neoliberalizam i neomonetarizam kao glavni tokovi i koncepcije savremenih ekonomista na kojima se teorijski bazira ekonomska politika u sadašnjem stagflacioniranim ekonomijama ne pokazuju svoju empirijsku superiomost u medusobnim konfrontacijama. Da li je kombinacija stagnacije,

Nijhoff Social Sciences Division, 1977. i E. F. Fama, Inflation, Output and Money, Journai of Business, april 1982.

588 M. Friedman i A. Schwartz, A monetary History of the United States, 1967-1960, Princeton, 1963.589 F. Modigliani, Some Empirical Tests of Monetary Management and of Rules verus Discretion, Joumal

of Political Economy, juni 1964. str. 211-245; V. Argy, Rules, Discretion in Monetary Management and Short Term Stability, Joumal of Money, Credit and Banking, februar 1871. str. 102-122; D. Starleat i R. Floyd, Some Evidents with Respect to the Efficiency of Fiedmans Monetary Policy proposoas, Joumal of Money, Credit and Banking, avgust 1972. str. 713-722. i P. Temin, Did Monetary forces Couse the Great Depresion?, New York, 1976.

590 J. Tobin, Akumulacija imovine i ekonomska aktivnost, Centar za kultumu delatnost, Zagreb, 1983, str. 60.

591 J. K. Galbraith, Economics and the Public Purpose. Abdre Deutsch, 1973.,592 O. Morgenstem, Thirteen Critical Points in Contemporary Economic Theory: An Interpretation,

Joumal of Economic Literature, decembar, 1972, str. 4.

363


inflacije i nezaposlenosti rezultat pogrešnog korišćenja ili nekorišćenja monetarne i fiskalne politike u periodu 1973-76. i 1979-82. god.?

Događaji iz 1973-76. god. i 1979-82. god, reprezentuju poremećaje ne u tražnji već u ponudi, za čije neutralisanje je potrebna drugačija makroekonomska politika stabilizacije - tvrdi Modigliani.593 Šta onda može da učini makroekonomska politika stabilizacije i na koji način u ovim epozidnim poremećajima.

Makroekonomska politika, po teoretičarima tzv. ratex škole,594 morala bi nastojati da stabilizuje očekivanja u pogledu kretanja ekonomske aktivnosti. To iz razloga što su se stabilizacione politikepokazale neefikasnim i nekorisnim u procesu poboljšanja efikasnosti funkcionisanja ekonomije, jer važi hipoteza da su cene perfektno fieksibilne i da ekonomski agenti formiraju racionalno svoje anticipacije.595 Monetaristi, pak, smatraju da je samo pravilo o rastu novčane mase važno za obaranje inflacije i uspeh makroekonomske stabilizacione politike. Kejnzijanci i fiskalisti misle suprotno, smatrajući da su fiskalna politika i politika dohotka ključni instrumenti politike stabilizacije, koja simultano treba da redukuje inflaciju i nezaposlenost. Konačno, strukturalist razočarani u politiku tražnie smatraju da je samo nova politika ponude pravi recept za razbijanje sadašnjih stagflacionih trendova. Medutim, u periodu poremećaja ponude, veli Modigliani, ne postoji makroekonomska politika koja bi podržavala stabilan nivo cena i zaposlenost zadržala na njenoj prirodnoj stopi. Ukoliko dođe do poremećaja cena (npr. usled egzogenih faktora) u uslovima poremećene ponude, cene je moguće vratiti na prvobitni položaj ravnoteže tek posle izuzetnot egobnog perioda nezaposlenosti veće od ravnoteže nezaposlenosti i inflacije. Verovatno da postoji, pored politike regulisanja tražnje, neka druga politika koja bi pomogla da se razreši dilema izvora mogućih pitanja inflacije i kombinovanih pitanja nezaposlenosti.596 Ali, politika kontrole nadnica i cena, to nije (jer je najviše izneverila očekivanja). To nije, medutim, ni politika konstantne stope rasta novčane mase, koja razočaravajuće reaguje na inflatorne poremećaje i nezaposlenost. Nova politika stabilizacije je, prema tome, izazov, tvrdi Modigiiani. Savremena ekonomija, u celini posmatrano, izgubila se, dakle, u okeanu praznih tautologija vodećih ekonomskih škola597 - monetarizma, kejnzijanizma, neokejnzijanizma, racionalnih

593 V. Tanzi, Fiscal Policy, Keynesian Economics and the Mobilization of Savings in Developing Countries, World Development, Vol. 10, 1976, str. 907-917; Taxion and Price Stabilization, Interantional Monetary Fund, oktobar 1981. i Fiscal Disequilibrium in Developing Countries, MMFJuni 1982.

594 R. J. Barro, H. J. Grossman, A Genral Disequilibrium Model of lncome and Employment, American Economic Review, Vol. 61, 1971, str. 82-93; R. J. Barro, Are Government Ponds Net Wealth?, Joumal of Political Economy, Vol. 82, 1974, str. 1095-1117; J. M. Buchanan, Barro on the Ricardian Equilivalence Theorem, Joumal of Political Economy, Vol. 84, 1976, str. 343-349. i The Impoact of Social Security on Private Saving, The American Enterprise Institute Studies, No 199. 1978, i R. E. Lucas, Rational Expectations and the Theory of Economic Policy, Journal of Political Economy, april 1976.

595 Meltzer je nedavno objasni glavn ulogu očekivanja u okviru “opšte teorije”, uporedio Kevnesova gledišta o teoriji očekivanja sa trenutno zapaženim gledištem poznatim kao racionalna očekivanja i pokazao prednost novijih shvatanja u politici stabilizacije (A H. Meltzer, Keynes’s General Theory: A Different Perspective, Joumal of Economic Literature 1/81, str. 34-64.

596 W. N. Gordon, Taxation, Real Wage Rigidity and Employment Economic Journal, Vol. 91, 1981, str. 309-330; J. E. Meade, The Structure and Reform of Direct Taxation, G. Allen and Unwin, London, 1978. i A. S. Blinder i R. M. Solow, Does Fiscal Policy Matter?, Joumal of Public Economics 2/73, str. 319-337. i Joumal of Monetary Economics 2/76, 501-510.

597 L. C. Thurow, Dangerous Currents: The State of Economics, Random House, 1983.

364

Fiskalna strategija

očekivanja supply-sidersa u izmenjenom institucionalnom pejsažu, ekonomskom okruženju, socijalnom ambijentu i finansijskom položaju, pošto su maltene sve politike kontrole pale na ispitu tvrdokorne stagflacije. I, kao što je poznato, u okviru dosadašnje teorije optimalne kontrole iskristalisala su se tri karakteristična modela politike stabilizacije.598

(1) Preventivna politika koja uzima u obzir anticipirane perturbacije, (2) retroaktivna politika koja odgovara nepredviđenim perturbacijama i (3) poiltika funkcija - cilj koji omogućava komparaciju različitih politika i merenja efekata politike koja se sledi. U makroekonomskoj teoriji kontrole, dakle, ideje su išle od (1) ekonomske politike reglaže (line tuning), koja ekspanzivnom ili restriktivnom monetarnom politikom, podržava nivo traženja i zaposlenosti (Dow) u kejnzijanskom tradicionalnom smislu (tzv. gap inflationiste ideflationiste), preko (2) makroekonomske politike (Frish), koja podržava stabilnost tražnje i zaposlenosti i redukuje fluktuacije ekonomske aktivnosti stabilizacionim mehanizmom varijacija relativnih cena, realnog monetarnog “encais sesa”, bogatstva, kamatne stope i stope razmene,599 (3) empiričke relacije izmedu stope rasta nadnica i nivoa nazposlenosti (Filipsova kriva) i (4) tradicionalnih instrumenata regulacije tražnje (fiskalna politika i politika dohodka), do (5) monetarističke politike i politike ponude.600 Izlažući analitička i empirijska istraživanja efekata koje prouzrokuju programi monetarne stabilizacije u oblasti cena, proizvodnje i deviznog kursa industrijski razvijenih zemalja, Artis601 se koncentriše na analizu gledišta zasnovanog na racionalnim predvidanjima da monetarne vlasti mogu brzo zaustaviti inflaciju, a da ne moraju platiti visoku cenu zbog izgubljene proizvodnje i zaposlenosti, ako smanje monetarnu ekspanziju i istovremeno ubede učesnike na privatnom tržištu da će smanjenje monetarnog rasta duže potrajati, s jedne strane, i da analizu gledišta zasnovanog na tržištu finansijskih sredstava prema kome program monetarne stabilizacije teži da poveća realni devizni kurs koji ubrzava prilagodavanje cena na tržištu rada i robnim tržištima, putem smanjenja cena uvezenih dobara, ali pogrošava stanje spoljne trgovine zemlje, s druge strane.

U analizi se koristi porast monetaristički model u kome se pretpostavlja da su dugoročna inflatoma očekivanja učesnika na privatnom tržištu refleks monetame politike i da su kamatna stopa i devizni kurs kratkoročne varijable određene od strane finansijskog tržišta. Ekonometrijska procenjivanja parametara u modelu daju rezervisane zaključke o značaju za vođenje monetame politike. Do istih poražavajućih rezultata došli su i brojni dmgi autori u oblasti empirijskih istraživanja stabilizacionih efekata fiskalne politike i politike dohotka. Izgledno je da ista sudbina zadesi i “mladu” politiku ponude.

598 A. Sherman, Stagflation, Harper and Row, 1983. i J. meade, Stagflation, Wage-Fixed, Vol. I, London, Allen and Unwin, 1981.

599 Sean Holly, Conrol Theory and Macroeconomic Policy, Economic Outlook, februar 1982.600 A. S. Blinder, Temporary Income Taxes and consumer Spending, Journal of Political Economy, februar

1981, str. 26-52, M. J. Boskin, Taxation, Saving and the Rate of Interest, Journal of Political Economy, april 1978, str. 3-27, R. J. Gordon, Inflation in Recession and Recovery, Brooking Papers on Economic Activity, No 1, 1971, str. 106-166. i C. Wright, saving and the Rate of Interest, u A. C. Herberger i M. J. Bailey (Ed.), The Taxation of Income from Capital, Washington, 1969.

601 J. R. Artus, Monetary Stabilization, with and Without Govemment Credibility, Staff papers 3/81, str. 495-533. i OECD, Fiscal Policy for a Balanced Economy, Paris, 1968, str. 18-39.

365


Razočaravajući rezultati empirističkih istraživanja stabilizacionih efekata tradicionalnih mera i instmmenata monetame i fiskalne politike dohotka, kao ključnih segmenata makroekonomske politike, u stagflacioniranim ekonomijama izbacili su u orbitu tzv. ekspanzivnu ekonomsku politiku za slamanje jezgra simultane koegzistencije ekspanzije inflacije eksplozije nezaposlenosti i deceleracije rasta.602 U inicijalnoj fazi, ekspanzivna makroekonomska politika u recesiji imala bi za zadatak da simultano obara nezaposlenost i inflaciju i da pripremi uslove za stabilan, optimalan, harmoničan i humanizovan rast (Perroux)603 u narednoj etapi. U tom kontekstu, po Fitoussiu, potrebno je determinisati rast realnog dohotka na dugi rok, smanjiti presiju fiskalnih i parafiskalnih prihoda i ekonomsko-socijalnih transfera, anticipirati buduću tražnju i troškove proizvodnje, prebaciti (proporcionalno) socijalne terete sa preduzeća na nadnice i smanjiti kamatne stope (kako bi se akcije osetile na nivou troškova rada i kapitala), povećati prođtivnost rada koja generira ekspanziju rasta i reducira inflacionu presiju,604 poboljšati alokaciju resursa i ameliorisati politiku raspodele.605 U tom svetlu, politika javnih investicija mora igrati ulogu motora čije su ekstemalije maksimalne za privatni sektor sa stanovišta reduciranja troškova funkcionisanja ovog sektora.606 Politika dohotka bi trebalo da redukuje inflacione anticipacijei da determiniše poželjnu evoluciju realnih najamnina i štednje. Budžetska politika bi trebalo da formira tolerantne i neinflatorne deficite bez pritiska na kamatu u tzv. istiskivanje (“,viction”).607 Samuelson je, pak, u sklopu antiinflatorne politike, kao predstavnik škole makro-mikro sinteze ekonomske analize i pobornik kejnzijanskog gledanja na inflaciju i nezaposlenost, posebno podvukao da svaki mešoviti privredni sistem mora voditi politiku dohodaka uporedo sa fiskalnom i monetamom politikom ako želi da obezbedi stabilnost cena uz visok stepen zaposienosti.

Od sredine 70-tih godina svedoci smo sve manjeg praktičnog uticaja kejnzijanske politike. Načela kejnzijanske ekonomije nisu osporena, jer ih je monetarizam jednostavno vešto zaobišao na svom putu uspeha. Samim tim, ekspanzivna fiskalna politika nije odbačena, kao kamen temeljac kejnzijanizma.608

U američkoj genezi ekonomske filozofije ocrtavaju se konture klasičnog liberalizma, reformističkog liberalizma, neoliberalizma i konzervativizma. Na klasičan liberalizam 19. veka nakalemio se reformistički liberalizam, koji se

602 W. E. Weber, The Effects of Interest Rates on Aggregate Consumption, American Economic Review, septembar 1970, str. 591-600; Interest Rates and the Short-Run Consumption function, American Economic Review, juni 1971. str. 421-425. i Interest Rates, Inflation and Consumer Expenditure, American Economic Review, decembar 1975, str. 843-871.

603 K. E. Bouling, Ecodynamics, Sage Publications, Beverly Hills, 1978.604 О. Eckstein, The Great Recession, North-Holland, Amsterdam, 1978. i M. Feldstein, Govemment

deficits aggregate demand, Joumal of Monetary Economics, januar 1982. str. 1-20.605 P. P. A. Bruni, allocazione delle Risorsee inflazione: II caso dei merceti finanziari, Economia

lnternazionale 2-3/81, str. 261-321.606 M. H. Miller i M. S. Scholes, Dividends and Taxes, Joumal of Financial Economics, decembar 1978, str.

333-364. i Dividends and Taxes: Some Empirical Evidence, Journal of Political Economy, decembar 1982, str. 1118-1141.

607 U pojedinim ekonometrijskim modelima (npr. ekonometrijski model u Francuskoj za period 1970-1980. god.) čak se potvrduje činjenica da dodajni javni rashodi od 1 FF generiraju rast nacionalnog dohotka za 2 FF (multiplikator) u staflaciji.

608 M. Belencey, the rise and fall of Kevnesian Economics, Macmillan. London. 1985.

366

Fiskalna strategija

uobičajeno vezuje sa Roosveltov, “New Deal”, Trumanov “Fair Deal” i Kennedy-Johnson-Carterovo “Great Society”.609 Neoliberalizam se nadovezuje na klasični liberalizam radi mšenja tvorevine reformističkog liberalizma utemeljenog na

“državi blagostanja”. Konzervativizam, pak, pledira samo na promene koje su u skladu sa tradicijom u smisiu demontaže “socijalne države”.

U SAD izgleda da je pobedio “privredni model” kome se pripisuje vraćanje na klasični privredni liberalizam. Pri tome, konzervativci ulogu države u privredi ne bacaju na smetlište već je samo pojeftinjuju i racionalizuju. Motivi neoliberalizma su deregukovala privrede i administrativna reforma da bi se reducirala ozloglašena “država blagostanja”. Neoliberalisti teže da “lupe” ukupne javne izdatke u budžetu SAD (koji su se u periodu 1960-1980. god, povećavali od 26,5% na 35% društvenog proizvoda), posebno socijalne rashode, koji su se od 5,1% popeli čak na 11,2% društvenog proizvoda iz razloga što je učešće profita u novostvorenoj vrednosti industrije opalo (od 24,1% u periodu 1960-67. god. na 19,2% u periodu 1980-82. god. išto su investicije u fiksni kapital stagnirale (18% društvenog proizvoda). Iz tih razloga krenulo se u tzv. konzervativnu revoluciju s ciljem da se narasli troškovi države, koji smanjuu akumulaciju kapitala i uzrokuju krizu i inflaciju, svedu na nivo demontirane socijalne države, koja počiva na tradicionalnim vrednostima štednje, rada, privredne inicijative i slobodnog tržita. U SAD je čitava ova operacija nazvana napuštanjem kejnzijanske politike i budžetskih podsticaja tražnje, i proglašavanjem preorijentacije ekonomske politike na monetarizam i ekonomsku ponudu “novim otkrićem” tandem neoliberalsta-neokonzervativaca, koji se čak preporučuje i Z. Evropi da bi se izlečila od “evro-skleroze” izazvane velikim porezima, neelastičnim radnim zakonodavstvom i izdašnim socijalnim programima.

Patent “manje države - više privatne inicijative i liberalnog tržišta” ipak se ne ostvaruje u praksi, jer današnji kapitalizam nije kapitalizam iz 19. veka niti onaj s kraja 20-ih i početka 30-ih godina kada je prihvaćen Keynes i Ruzveltov

“New Deal”. Nekada se moglo, uz privatnu svojinu i profitnu motivaciju na slobodnom domaćem i liberalizovanom spoljnom tržištu, konkurencija, ponuda i tražnja “nevidljivom mkom” dovesti u prirodan sklad. Danas se, međutim, kapitalizam lako ne odriče “državne mke” i pored težnje za “nevidljivu mku”. Naime, poijoprivreda se podržava ogromnim subvencijama, domaći industrijski sektori štite se uvoznim barijerama protekcionističkog tipa (a ne prepuštaju se lako silama slobodnog tržišta), bankrotstva pojedinih banaka (velikih) se spašavaju ogromnim državnim sredstvima, zatvaranje velikih kompanija se ne dopušta po cenu velikih ulaganja kapitala države i izlaz iz privrednog zastoja (krize) ostvaruje kejnzijanskim deficitarnim finansiranjem državne potrošnje (iako se poturaju teze da je poslednja recesija izazvana vladinom poltikom i politikom centralne banke). A to sve skupa nije liberalni već monopolni kapitalizam u kome oligopoli umesto “nevidljive ruke” uređuju “stvari” na tržištu. Pre se ovo može nazvati kombinacijom kejnzijanizma i ekonomike ponude koja je protkana monetarizmom.

Britanski ekonomisti živeli su dugo u secni Kevnesa, pa čak i onda kada su se vremena izmenila. Politika koju je Kevnes izmislio da vlada interveniše da bi

609 Dr G. Macesich, Svetska kriza i zemlje u razvoju. Potrošački informator, Beograd, 1984. strana 65.

367


se dovoljnom tražnjom održala puna zaposlenost - dobro je funkcionisala čitavih 25 godina (Blake). No, u drugoj polovini 70-ih godina nagla inflacija, koja je održavala visok stepen nezaposlenosti, izazvala je sumnju u mogućnost primene klasičnih kejnzijanskih oblika politike. Usled toga, nastupile su podele medu tragačima za novom politikom za rešavanje novostvorenih problema. Jedan deo ekonomista okrenuo se ka monetarizmu, nalazeći u kontroli novčane mase orude koje omogućava vladi da suzbije inflaciju. Drugi deo ekonomista okrenuo se na problemu inflacije nego problemu nezaposlenosti, stvarajući, na taj način, grupu

“Novog Kembridža” (na čelu sa W. Godleyem).Teorijsku osnovu tačerovske ekonomske politike čini monetarističko

shvatanje da čvrsta kontrola novčane mase može da smiri inflaciju i da dugoročno fiksirani monetarni ciljevi mogu doprineti rastu pod uslovom da se obnovi konkurentnost na tržištu rada, da cene i nadnice postanu fleksibilne i da sc nazposlenost održava na nivou tzv. prirodne stope. Krize kejnzijanizma i uspon monetarizma omogućavaju vladi da svojim “monetarizovanim ekonomskim eksperimentom” po cenu visoke nezaposlenosti, kao neizbežna cena monetarističke strategije “lečenja” inflacije, pravda potrebom redukovanja

“kreditnih potreba javnog sektora” smanjivanjem budžetskih deficita i politikom denacionalizacije.610

U periodu 1976-1981. god. za vreme “vladavine” tandema Val,ry Giscard d’Estaing-Raymond Barre isplivao je na površinu novi tzv. francuski put prema monetanzmu.611

Ovi koautori nove ekonomske politike su praktično težili empirijskoj verifikaciji monetarističke paradigme. U funkciji “predstavnika monetarističke filijacije” našao se Barre, koji je, poput Friedmana, bojavio borbu protiv inflacije, koja je “uvek i svuda” moentarni fenomen usled toga što je stopa inflacije determinisana stopom monetarnograsta. Pošto na dugi rok ne postoji supstituciona relacija izmedu stope inflacije i stope nezaposlenosti Filipsova kriva je vertikalna-Barre optira politiku kontrole nominalne koiičine novca da bi tukao inflaciju. Barre u stvari bira “poznatu” restriktivnu monetarnu politiku da bi osigurao fiksnu stopu rasta novčane mase.612 Inflaciji je dat apsolutni prioritet, a monetarnoj politici glavno mesto u “ortodoksnoj” dezinflaciji. Kontroiom evoiucije kredita i godišnje progresije novčane mase (M2) praktično je neminovan monetarizam Š la francais.

U svakom slučaju, eksperiment sa monetarizmom, neoklasicizmom (teorije medutim), distancirao je od tvrdokornog monetarizma, pošto je “priznao” da je francuska inflacija “realnog, strukturnog i sociološkog” karaktera.613 Time se Barre približio stavovima kejnzijanske i neokejnzijanske škole i francuske

610 W. Keegan, Mrs Tharcher’s Economic Experiment, Penguin, London, 1985.611 R. Barre, Une politique pour l’avenir, Plon, Paris, 1981. str. 108-156; Ph. Mongin, Le mon,tarisme

d’aujord’hui, Problemes economiques, juli 1982. str. 9-11; F. Aftalion i P. Poneet, Le monetarisme, P.U.F., Que sais-je?, Paris, 1981, str. 5.

612 Ch. Bordes, Analyse macroŠconomique, P.U.F., Paris, 1978, str. 209; J. L,caillon, El,ments de th,orie,conomique, Cujas, Paris, 1978, str. 237. i V. Levy-Carboua i B. Weymuller, Macro.conomie, contemporaine, Economica, Paris, 1979, str. 402.

613 P. Pascallon, La politique,conomique de Raymond Barre, u T. Grjebine (Ed.), R,cession et relance, Economica, Paris, 1984. str. 198.

368

Fiskalna strategija

škole o infiaciji.614 Stoga je restriktivnoj monetarnoj politici pridružio “umerenu” fiskalnu politiku u smislu limitiranja budžetskog deficita (na 1,5% od društvenog proizvoda) i njegovog finansiranja resursima štednje bez ekcesivnih pritisaka na kamatnu stopu i efekata istiskivanja privatnog sektora na fmansijskom tržištu.615 Istovremeno, Barre se distancirao i od tzv. stope prirodne nezaposlenosti, smatrajući da u Francuskoj egzistira prirodna nezaposlenost strukturnog i sociološkog karaktera, koja je povezana sa demografskim i sistematskim faktorima.616 Iz istih razloga, Barre se založio za simultanu primenu politike podržavanja tražnje i poiitike stimulisanja ponude. U okviru politike tražnje podržavana je ekonomska aktivnost rastom socijalnih rashoda destiniranih za podizanje nova potrošnje i kupovne moći, s jende strane, i za povećanje nivoa javnih investicija, s druge strane. Jasno je, dakle, da se radi o kejnzijanskoj politici. U okviru politike ponude, podržavan je rast privatnih produktivnih investicija fiskalnom politikom i primenom politike raspodele u korist kapitala. Barreova terapeutika u trouglu

“nadnice-cene-profit” težila je reetabliranju finansijskog kapaciteta preduzeća moderacijom progresije troškova (obaranje realnih nadnica i smanjenje poreza i doprinosa), liberalizaciji cena i favorizovanju investicija i inovacije (po formuli Helmuta Schumidta: profiti danas su investicije za sutra, a investicije za sutra su zaposlenost za prekosutra). Time je, u osnovi, Barre anticipirao deflacionističku politiku tačerizma monetarističkog tipa... la Friedman i natiinflacionu strategiju reganomije monetarističkog i “supplv-siderskog” kompromisa, koje ignorišu, ali ne odbacuju, kejnzijansku terapiju.

614 J. Denizet, La grande inflation, P.U.F., Paris, 1978.615 M. Benisty i P. Pascallon, Note sur L’.viction, Revue d’Economie politique 3/82.616 R. Barre, Une politique pour I’avenir, Plon, Paris, 1981. str. 43-64.

Documents

FISKALNA STRATEGIJA · vas stavljaju nasuprot i naoružavaju protiv drugih, u stvari samo varljiva iluzija i da se zlo koje se nanosi drugima, čini samom sebi, svom suštinskom biću,