FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS - tce.rj.gov.br - 08CIPAD... · FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EMPRESAS CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EMPRESAS

CURSO INTENSIVO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E

REGULAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL

Gustavo Gonçalves Camacho Luis Cláudio Menezes Figueiredo

Rogério de Oliveira

Rio de Janeiro Setembro de 2008




A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E


Gustavo Gonçalves Camacho Luis Cláudio Menezes Figueiredo

Rogério de Oliveira

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado para aprovação no Curso Intensivo de Pós-graduação em Administração Pública da EBAPE / FGV

Rio de Janeiro Setembro de 2008

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O Trabalho de Conclusão de Curso: A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E


elaborado por Gustavo Gonçalves Camacho, Luis Cláudio Menezes Figueiredo e Rogério de Oliveira e aprovado pela Coordenação Acadêmica do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública - CIPAD, foi aceito como requisito parcial para a obtenção do certificado do curso de pós-graduação, nível de especialização.

Data: ___________________________________ Coordenador Acadêmico ___________________________________ Professor

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Termo de Compromisso

Os alunos Gustavo Gonçalves Camacho, Luis Cláudio Menezes Figueiredo e Rogério de Oliveira, abaixo-assinados, do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública - CIPAD, realizado nas dependências da FGV, no período de 24 de novembro de 2006 a 23 de agosto de 2008, declaram que o conteúdo do trabalho de conclusão de curso intitulado: A INDEPENDÊNCIA FUNCIONAL COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E REGULAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL, é autêntico, original, e de sua autoria exclusiva.

Rio de Janeiro, 23 de agosto de 2008

_________________________________________ Gustavo G. Camacho

20-60080-1 CRA-RJ

_________________________________________ Luis Cláudio Menezes Figueiredo

145.817 OAB-RJ

_________________________________________ Rogério de Oliveira

080953/O-4 CRC-RJ

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Agradecemos a todas as pessoas que apoiaram nossos

esforços para a conclusão deste curso, em especial a nossos

familiares que se abstiveram de nossa presença durante este

longo período de aperfeiçoamento profissional.

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SUMÁRIO

SUMÁRIO..................................................................................................................................6

1 - INTRODUÇÃO ....................................................................................................................7

2 - HISTÓRICO DA FUNÇÃO CONTROLE.........................................................................11

3 - O MUNICÍPIO COMO UNIDADE DA FEDERAÇÃO....................................................16

3.1 – A Evolução Histórica do Município............................................................................16

3.2 – O Município na História do Brasil ..............................................................................16

3.3 - O papel dos Municípios nas Constituições Brasileiras ................................................17

4 – AS ATRIBUIÇÕES DO CONTROLE INTERNO............................................................20

4.1 – Introdução....................................................................................................................20

4.2 – Atribuições Constitucionais.........................................................................................21

4.2 – Atribuições Infraconstitucionais..................................................................................22

4.3 – A Lei n.° 4.320/64 .......................................................................................................22

4.4 – A Lei Complementar 101/2000 (LRF) ........................................................................24

4.4.1 – Princípios do Planejamento e da Transparência ...................................................24 4.4.2 – Das Atribuições do Controle Interno nos termos da LRF ....................................27

5 - DOS RESULTADOS PESQUISA DE CAMPO ................................................................30

6 - UMA ALTERNATIVA PROPOSTA.................................................................................32

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .....................................................................................34

BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................35

ANEXOS..................................................................................................................................37

1 – Resumo de dados apurados ............................................................................................37

2 – Quadro de Atividades Realizadas...................................................................................38

3 – Formulários da Pesquisa de Campo................................................................................38

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1 - INTRODUÇÃO

O tema controle na administração pública constitui-se matéria desenvolvida há

décadas, não tendo adquirido ao longo destes anos um caráter estático, dentro das idéias e

conceituações do Estado Democrático de Direito, encontrando-se, ainda, em plena evolução.

Temos visto os governantes enfrentarem, ao longo dos tempos, muitos desafios para

realizarem uma gestão pública responsável. O administrador público tem que promover a

satisfação de várias necessidades sociais coletivas em contínua expansão, exigindo uma

gestão rigorosa dos recursos arrecadados, que em via de regra, são escassos e limitados para o

cumprimento de todas as obrigações do Estado para com a sociedade.

Em função dos recursos serem cada vez mais escassos e da necessidade cada vez

maior de proporcionar uma qualidade de vida digna para a população, considerando o

aumento crescente das demandas sociais, além do enorme volume e complexidade de

operações que realiza a administração pública, são fatores que não deixam dúvidas quanto à

necessidade de implementar novos conceitos e metodologias que possam incitar o

aperfeiçoamento da gestão pública.

A corrupção caracteriza-se como um dos grandes problemas que atingem a

administração pública, estando muitas vezes relacionada à falta de controle adequado sobre

determinada gestão, implicando desta forma em um conjunto de atos que provocam o uso

indevido dos recursos pertencentes ao Estado em benefício próprio ou de terceiros. Como

forma de promoção à corrupção encontra-se o crescente aumento da burocracia, sem a devida

adaptação dos sistemas de controle, acompanhado de desordens, falta de transparência

governamental, processos de gestão baseados em metodologias empíricas, influência dos

partidos políticos nos processos de controle, entre outros.

A administração pública precisa ser avaliada para conhecer e dar resposta ao cidadão

comum, quanto ao grau de adequação e coerência existente entre as decisões dos gestores e a

eficácia, eficiência e economicidade com que foram administrados os recursos públicos para

serem atingidos os objetivos e metas da organização.

Sob este aspecto, a implantação de um sistema de controle interno apresenta-se, desde

seu planejamento e sua aplicação na era da informação, como peça fundamental para o

sucesso de qualquer empreendimento público ou privado, transformando-se em uma

ferramenta importante para o gestor público ter condições de promover o bem estar da

coletividade.

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Os desafios que enfrentam atualmente os entes governamentais são mais difíceis e

complexos do que em qualquer outra época. Eles têm de enfrentar limitações orçamentárias e

um aumento latente da demanda dos serviços públicos numa sociedade altamente competitiva

e cada vez mais exigente em relação à capacidade do Estado utilizar os recursos públicos com

economia e eficácia.

Por outro lado, é tradição dos órgãos governamentais não dar a devida importância ao

instrumento de planejamento em face das freqüentes mudanças nas políticas, programas e

orientações estratégicas refletindo negativamente na elaboração e implementação de suas

políticas de governo. Além disso, muitos órgãos não dispõem de sistemas de informações e de

custos organizados. Ademais, os déficits orçamentários estão levando os governos a

realizarem cortes, reduzir ou retardar programas de governo, sem disporem de sistemas

apropriados de apoio à decisão.

Existe, portanto, necessidade de valorizar o instrumento de planejamento nos órgãos

governamentais, tendo como meta estruturar um sistema de Controle Interno que assuma as

suas atribuições constitucionais, dentro de uma nova abordagem integradora e participativa,

apoiada nas competências essenciais e orientada para a estratégia, como forma de maximizar

os resultados em termos de benefícios para a sociedade.

Com o advento da Constituição de 1988 até os dias atuais, vimos que o Controle

Interno vem enfrentando desafios em busca de um desenvolvimento satisfatório de suas

funções constitucionais, uma vez que o mesmo vem sendo tratado como um instrumento

complexo no âmbito da administração pública, seja pela visão das autoridades que têm a

obrigatoriedade de sua implantação, seja pelos que receberam a incumbência de exercê-lo em

seu ambiente de trabalho.

O principal motivo pelo qual o Sistema de Controle Interno tem sido uma peça de

ficção na maioria dos Municípios vem traduzir de forma clara o resultado deste intrincado

processo de implementação, tendo em vista que a sua criação, na maioria das vezes, visa a

atender as exigências legais sobre a matéria e, principalmente, as cobranças advindas do

Tribunal de Contas do Estado.

Ainda tomando como ponto de referência o já mencionado instrumento normativo

legal disposto na Constituição de 1988, vimos aflorar uma preocupação da sociedade cada vez

mais crescente sobre como são aplicados os bens públicos, sobre a Administração Pública

proba, transparente e responsável pela legalidade e por uma prestação de serviço público de

boa qualidade.

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Note-se que o controle dos atos da Administração pela própria Administração, teve

seu nascedouro na Constituição de 1967, mas especificamente através do Decreto-Lei n°

200/67, que tratou da Reforma Administrativa.

Mas foi somente através da Constituição de 1988, com a abertura democrática que a

preocupação da sociedade com os rumos dados ao dinheiro colocado à disposição do Gestor

Público aflorou, e teve sua preocupação percebida pelo Legislador Constituinte.

Também foi a Constituição de 1988 que alçou os municípios ao patamar de ente

federado, dando-lhes completa autonomia, como definida por Meirelles (1994), assim como

seus desdobramentos:

Autonomia é prerrogativa política outorgado pela Constituição a entidades estatais internas (Estados-membros, distrito Federal e Municípios), para compor o seu governo e prover a sua Administração segundo o ordenamento jurídico vigente (CF, art. 18). É a Administração própria daquilo que lhe é próprio. Daí porque a Constituição assegura a autonomia do Município pela composição do seu governo e pela administração própria no que concerne ao seu interesse local (art. 30, I). (MEIRELLES, 1994, p. 77).

Sendo assim, dentro dessa nova realidade econômica e social, em função de um

melhor aproveitamento dos recursos que se mostram a cada dia mais escassos em função de

uma demanda por serviços públicos cada vez maiores e exigentes é que se tornou imperativo

o bom uso dos recursos públicos na busca pela eficiência na Administração Pública.

Dentro desta realidade, tivemos avanços na seara legislativa, com a promulgação da

Emenda Constitucional 19, em junho de 1998, que reformulou de forma profunda o Capítulo

da Constituição que trata da Administração Pública, introduzindo entre outras novidades, o

princípio da eficiência como um dos princípios expressos no artigo 37, caput de nossa Carta

Política.

Logo após, em Maio de 2000, passou a vigorar em nosso universo pátrio legislativo, a

Lei Complementar 101, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que

introduz de maneira definitiva a responsabilidade na gestão fiscal por parte dos

administradores públicos, prevendo sanções administrativas no próprio corpo da Lei (art. 23,

§ 3°, inc. I da LRF) bem como sanções na esfera penal introduzidas pela Lei 10.028 de

outubro do mesmo ano de 2000.

Dentro desse contexto administrativo inovador para as tradições brasileiras, temos

como instituições de auxílio ao Poder Legislativo em sua missão constitucional de fiscalizar o

Poder Executivo, o Tribunal de Contas e os Sistemas de Controle Interno do Poder Executivo

Municipal, na forma da Lei, conforme art. 31 de nossa Carta Magna.

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Acontece que em nossa realidade de país clientelista, com raízes muito arraigadas no

patrimonialismo, o Poder Legislativo ainda não desempenha de forma eficiente o seu mister

constitucional de agente fiscalizador do Poder Executivo, notadamente em cidades do interior

onde a cultura é menos acessível para a maior parte da situação. Escândalos de corrupção se

multiplicam no país inteiro justamente por essa cultura arraigada e um descontrole na

aplicação dos recursos públicos.

Com isso, tal papel fiscalizador tem sido desempenhado pelos Tribunais de Contas,

com um auxílio tímido do Controle Interno Municipal, criado em muitos casos para

atendimento de uma formalidade legal, sem observância, em muitas das vezes, de qualquer

critério para a ocupação dos cargos colocados à disposição do Ente, e conseqüentemente

pouca autonomia e competência para desempenho de papel fundamental na vida do Município

nos dias de hoje.

Nesse sentido, torna-se elogiável a atuação dos Tribunais de Contas em promover o

incentivo e a capacitação dos jurisdicionados municipais para que estes acumulem

conhecimento de forma a conseguir um razoável resultado no que tange à observância dos

princípios constitucionais pelos seus órgãos empregadores.

As pressões dos grupos de interesses agem de forma danosa na relação entre o

Controle Interno e o Chefe de Poder, pois nem sempre os interesses convergem para a solução

que atenda verdadeiramente ao interesse público, e o agente de Controle na maioria dos casos

se sente moralmente constrangido, pois em sua maioria são cargos de livre nomeação e

exoneração.

Assim, se tornou uma necessidade imperiosa das administrações implementarem de

forma institucionalizada o Sistema de Controle Interno em todas as esferas de governo, para

atender ao disposto na Constituição Federal e para fiscalizar a normas editadas pela Lei de

Responsabilidade Fiscal, devendo ser estruturado de forma a abranger os aspectos

operacionais do desempenho da gestão governamental e do impacto das políticas públicas,

sob os critérios de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.

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2 - HISTÓRICO DA FUNÇÃO CONTROLE

Historicamente, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo foi confundido

com as atividades de escrituração contábil. As normas de Controle Interno no Brasil recebem

uma rápida menção em 1808, quando Dom João baixou um ato estabelecendo que o controle

da Administração, especialmente das receitas e despesas públicas, deveria ser feito pelo

método das partidas dobradas.

Depois em 1922, foi editado o Código de Contabilidade Pública, que foi a base das

normas de finanças públicas e dos controles na Administração pública.

Em 1964, a Lei Federal n°. 4.320 moderniza o tema, no entanto, ainda utiliza muitos

dispositivos do Código de Contabilidade Pública e estabelece um capítulo inteiro sobre

controle da execução orçamentária, conforme veremos mais detalhadamente adiante.

Em 1967, o Decreto-Lei n°. 200 focaliza um pouco mais os aspectos de controle,

estabelecendo, inclusive, que a alta Administração não deve se envolver com execução, e sim

atender os princípios fundamentais da Administração Pública, que inicia pelo planejamento e

termina pelo controle.

A Constituição de 1967 alçou a matéria ao texto constitucional, prescrevendo em seu

artigo 71, incisos I, II e III, que as atribuições do controle interno deveriam propiciar

condições indispensáveis para a eficácia do controle externo, acompanhar a execução de

programas de trabalho e a do orçamento e avaliar os resultados alcançados, bem como

verificar a execução dos contratos.

O Sistema de Controle Interno consolidou-se com a promulgação da Constituição de

1988, prevendo de forma clara a fiscalização das finanças públicas em seus artigos 70 a 74,

estabelecendo seus princípios gerais, como modalidades de fiscalização (contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial), aspectos do controle (legalidade, legitimidade e

economicidade) e formas de controle (externo e interno).

É através dos já mencionados artigos, que a Constituição Federal obriga a existência

de Sistema de Controle Interno de forma integrada nos Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário, com a finalidade precípua de verificar, além da legalidade, os resultados da gestão

quanto aos aspectos da eficiência e eficácia, bem como das metas e dos resultados dos

programas de governo.

Ademais, o controle como parte da função administrativa tem como premissa

principal a mensuração do desempenho das organizações, bem como programar medidas que

visem à melhoria do seu desempenho.

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Sobre a atividade administrativa, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,

datada de 1789, no seu artigo 15, estabelece que “A sociedade tem o direito de pedir conta, a

todo agente público, quanto à sua administração”. A partir daí, todas as sociedades vêm

utilizando mecanismos de controle para que a atuação da Administração Pública não deixe de

perseguir o interesse público e para que seja possível a imputação de responsabilidades dos

agentes públicos pelos seus atos.

Com o advento do Estado Moderno, a concepção de que os bens do Estado pertencem

à coletividade e não ao soberano ou detentor do poder, fez com que aumentasse o interesse da

sociedade pela aplicação profícua dos recursos públicos. No estado democrático de direito

contemporâneo, os agentes públicos são obrigados a prestarem contas de seus atos à

sociedade, o que é tratado pela ciência política como accountability.

Segundo o AICPA – American Institute of Certified Public Accountant, o Controle

Interno pode ser assim conceituado:

O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas numa empresa para proteger seu ativo, verificar a exatidão e a fidelidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência operacional e promover a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas. (apud MOTA, 1988, p.122)

Já no tocante à Administração Pública, hodiernamente, utilizaremos a definição de

controle trazida por José Osvaldo (2006):

O controle caracteriza-se, portanto, por qualquer atividade de verificação sistemática de um registro, exercida de forma permanente ou periódica, consubstanciado em documento ou outro meio, que expresse uma ação, uma situação, um resultado, etc., com o objetivo de se verificar se existe conformidade com o padrão estabelecido, ou com o resultado esperado, ou, ainda, com o que determinam a legislação e as normas. Estas atividades, exercidas pelos diversos segmentos da estrutura organizacional, constituem os chamados controles internos.(GLOCK, 2006, p. 43)

Entendendo sistema de controle interno de forma ampla, podemos conceituá-lo como

método de organização, uma relação de obrigações e responsabilidades, um conjunto de

contas, relatórios, medidas e métodos empregados, tendo por objetivo proteger o ativo,

fornecer à contabilidade informações fidedignas para a exatidão das demonstrações contábeis

e controlar e avaliar a economia, eficiência e eficácia das operações da empresa ou

organização pública.

Em tese, toda e qualquer organização possui alguns procedimentos de controle interno.

O simples fato de haver uma descrição, mesmo que apresentada de forma verbal em relação

às atividades que devem ser desenvolvidas para o cumprimento de determinada ação, já

pressupõe a existência de um sistema de controle, ainda que de forma rudimentar.

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A Lei nº. 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e

controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal continua

vigorando no ordenamento pátrio, trazendo em seu bojo a previsão de controle da execução

orçamentária (art. 75). Mas o espírito do legislador vai mais longe, conforme destaca Heraldo

da Costa (2001):

Cabe aqui lembrar que a Lei 4.320 dispõe que o controle da execução do orçamento atuará sobre a legalidade dos atos praticados pelos gestores, sobre a fidelidade funcional dos agentes da administração e sobre o cumprimento do programa de trabalho previsto para o exercício financeiro.(REIS, 2001, p. 29)

Nesse sentido, já se percebe por parte do legislador, a preocupação com a observância

da norma legal, onde esta à época só tratava de limitar a atuação dos gestores, fazendo com

que a discricionariedade fosse elevada a um grau até então impensado.

A função controle começa a fazer parte da Administração Pública no Brasil como um

todo a partir da edição do Decreto Lei 200, de 25 de Fevereiro de 1967, tendo sido inserido,

juntamente com o planejamento, a supervisão e coordenação como função precípua e

princípio da Administração Pública.

Conforme previsto na Carta Magna de 1988, a criação e o efetivo funcionamento do

Sistema de Controle Interno é uma exigência constitucional e não uma opção, como diz o seu

artigo 31:

A fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante o controle externo e pelos sistemas de controle interno do poder Executivo Municipal, na forma da lei. (BRASIL, 1988)

Torna-se necessária a participação popular para que o controle se complete, muito bem

esclarecido em seu § 3º:

As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. (BRASIL, 1988)

O Sistema de Controle Interno deve ser criado e estruturado para produzir informações

gerenciais de forma a dar segurança e estabilidade ao gestor público. Em nosso universo

legislativo, vimos o controle ser elevado ao patamar constitucional a partir da promulgação da

Constituição Federal de 1988, onde no art. 74, é instituída a forma integrada do Controle

Interno, suas atribuições precípuas, trazendo em seu bojo o famoso § 1º que trata da

responsabilidade solidária, assim definida:

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Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. (BRASIL, 1988)

Mas foi com o advento da Lei Complementar 101, que o controle se arregimentou

como instrumento de responsabilidade. Para título de ilustração segue abaixo transcrito o art.

59 da LRF in verbis:

O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar[...] (BRASIL, 2000, grifo nosso).

Este dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal está respaldado pelo artigo 70 da

Constituição Federal, que assim define:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicações e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 2000, grifo nosso).

Há de se destacar a imensa dimensão dada à LRF, que perdura até os dias atuais de

que ela é um manual de boas práticas do gestor. Sendo assim o Órgão de Controle seria

aquele que estaria mais próximo dos responsáveis, devendo ter um acesso mais rápido no

sentido de detectar o ato falho no momento de sua execução, podendo em muitos casos até

prever certas situações que poderia colocar em risco à saúde fiscal dos municípios.

Ante todo aparato legislativo vigente, vimos que o histórico do controle interno

direcionado para o setor público no Brasil é relativamente recente. No âmbito da União isso

foi possível através da implantação da Secretaria Federal de Controle, vinculada a

Controladoria Geral da União, no ano de 2000, cujo principal objetivo é auxiliar o Controle

Externo, representado pelo Tribunal de Contas da União na sua missão de análise e

encaminhamento para aprovação das contas do governo federal.

A partir da década de 90, após a promulgação da Lei Complementar nº 101/2000, a

Controladoria Geral da União em comum acordo com o Tribunal de Contas da União e nos

Estados e Municípios, através de seus Tribunais de Contas, vêm discutindo mecanismos para

o bom funcionamento dos sistemas de controle e melhoria nas áreas de avaliação e auditoria

no serviço público, concluindo que, não importa a forma nem o modelo estabelecido, mas

sim, fazer com que este modelo funcione e controle os gastos públicos ou ainda, que a

geração da despesa pública seja feita de maneira eficiente e eficaz.

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Não é fácil dizer com precisão onde e quando se principia a história da auditoria ou do

controle, uma vez que todo aquele que exerça a função de verificar a legitimidade dos fatos

econômicos ou financeiros praticados por terceiros, seja por sujeitos ou corporações,

prestando contas a um superior, pode ser considerado como um auditor ou um controlador.

No âmbito público, apesar de todo esforço e de tanta discussão acerca desse assunto,

historicamente não se define com exatidão e de forma concreta, a origem dos controles

internos na administração pública dos Municípios. Entretanto, entendemos que, para que

qualquer trabalho tenha a credibilidade desejada, se faz necessária a indicação dos caminhos

da pesquisa, do uso da razão ou de qualquer outra forma de investigação histórica, sob pena

de em nada estarmos contribuindo para o crescimento do conhecimento e o avanço das

ciências.

Salientamos a existência de um aspecto que, pela sua importância, também deva ser

considerado. Enquanto nas corporações privadas se executa controles com extremo rigor,

objetivando sempre assegurar o retorno dos investimentos realizados, nos municípios o que se

percebe são cuidados com a boa aplicação dos recursos públicos, de forma a observar tão

somente o cumprimento das normas legais. Ademais, a grande maioria dos pequenos

Municípios utiliza-se dos serviços de empresas de consultoria, em especial, na área contábil,

como forma de tentar minimizar os efeitos da não existência do órgão de Controle Interno em

suas estruturas. Neste sentido, assim se manifesta Petrônio (2001), em sua obra Direito

Municipal na Constituição:

O controle interno dos atos administrativos é exercido pela própria administração através de seus próprios órgãos, em presença do poder hierárquico, visando à legalidade dos atos de que resultem o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações e a fidelidade funcional dos agentes administrativos. (BRAZ, 2001, p. 56)

Somente a partir de 1988, com a entrada em vigor da Constituição Federal, é que esse

panorama de melhor aplicação dos recursos públicos sofreu mudanças importantes, tendo se

completado com a edição da Lei complementar nº 101/2000, trazendo consigo inovações no

tocante à transparência e ao equilíbrio das contas públicas. Seu objetivo é o de aperfeiçoar a

responsabilidade do gestor no trato da coisa pública através de ação planejada. Neste aspecto,

cabe ao Sistema de Controle interno um papel fundamental no acompanhamento e

fiscalização dos atos do administrador público par o cumprimento desta Lei.

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3 - O MUNICÍPIO COMO UNIDADE DA FEDERAÇÃO

3.1 – A Evolução Histórica do Município

Os Municípios, com características diferentes das que se apresentam hoje, surgiu

efetivamente como unidade político-administrativa na República Romana, que se interessava

em manter a dominação pacífica das cidades conquistadas através da força bélica, sujeitando

os povos vencidos às deliberações de seu Senado, tendo como contraprestação algumas

benesses, que dependendo do grau de obediência, poderia até lhes dar o direito de eleger seus

comandantes.

Assim, e mais contundentemente com uma Lei de Júlio César, que data de 79 D. C.,

esse regime que ousaremos chamar de Municipalista, foi estendido a todas as colônias da

Itália, chegando também mais tarde à França, Espanha e Portugal, se modificando através dos

tempos, principalmente depois da dominação bárbara, sucessora da hegemonia romana.

Segundo Hely Lopes Meirelles (1994, p. 26), na Idade Média, o Conselho de

Magistrados, instituído desde as suas raízes, pelo Colégio de Homens Livres, com a tríplice

função administrativa, policial e judicial. Os bárbaros, paulatinamente foram introduzindo

modificações de inspiração árabe nas organizações administrativas dos Municípios, com

criação de diversos cargos de gerenciamento.

Daí pra frente, com a evolução, os Municípios passaram a editar suas próprias leis,

adquirindo um perfil de estrutura bastante similar com a que temos hoje.

3.2 – O Município na História do Brasil

Como Portugal e Espanha foram os países que mais se mostraram fiéis à estrutura

municipalista, era natural que o Brasil, ao ser colonizado pelos Portugueses, herdasse deles

essa importante característica, implantando de início os conselhos, que logo vieram a se

transformar nas Câmaras Municipais, cujas atribuições eram estabelecidas pelas Ordenações

Filipinas.

Em seguida, temos um quadro de estagnação no desenvolvimento municipal por conta

da instituição das Capitanias Hereditárias. Mas na história do Brasil, percebe-se que, mais

acentuadamente no século XIX, as Câmaras Municipais desempenharam relevante papel em

episódios de nossa história, como o Fico em 1822, a outorga do titulo de “Defensor Perpétuo

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do Brasil”, também em 1822. Câmaras de diversas cidades também aprovaram a Constituição

de 1824, logo após o movimento de independência. Tais episódios são uma síntese apertada

da atuação histórica das Câmaras Municipais ao longo do processo político do Brasil.

3.3 - O papel dos Municípios nas Constituições Brasileiras

Logo no art. 167 da Constituição de 1824, havia a previsão de criação das Câmaras

Municipais, já com caráter eletivo e sendo presidida pelo Vereador mais votado, tradição que

se mantém na primeira sessão legislativa de nova legislatura.

Já na lei que regulamentou o artigo 169 da Constituição Brasileira de 1824, definiram-

se as Câmaras Municipais, como meras corporações administrativas, não exercendo qualquer

forma de jurisdição, o que denota uma tendência a um governo centralizador e unitário.

Mesmo com a instituição do Ato Adicional de 1834, que aparentemente optava pela

descentralização do Estado, subordinou municípios e as questões de interesse local às

Assembléias Legislativas.

A figura do Prefeito Municipal só veio a ser criado em 1835, pela província de São

Paulo, para desempenhar o papel executivo, até então ministrado pelo Procurador, que tinha

amplos poderes.

Com a Constituição de 1891 ficou assegurada a soberania dos Municípios, imprecisão

da redação, quando o que se esperava seria o termo que se referisse à autonomia, visto que

ficou a cargo das Assembléias Legislativas a modelagem dos municípios sob a sua jurisdição,

e em alguns Estados, chegamos até a ponto das Assembléias promulgarem a Lei Orgânica dos

Municípios.

A autonomia pretendida não ocorreu nos quarenta anos de vigências desta

Constituição, pois a política de cabresto dos coronéis, permeada com certa brutalidade,

alcançava um domínio total da situação política, sob a tutela de fraudes eleitorais e acordos

com cláusulas nefastas. O centralismo administrativo, apesar da abertura da Lei, impedia que

se fizesse com que os Municípios tivessem liberdade para gerir as coisas de seu interesse

imediato, local.

A falta de uma movimentação financeira que lhe fosse própria ocasionou também a

falta de autonomia, pois os municípios ficavam exclusivamente dependentes dos repasses

oriundos de outros entes da Federação, o que fez com que o caráter centralizador fosse cada

vez mais reafirmado.

18

A Constituição de 1934 foi a primeira que, em suas linhas garantiu a autonomia

municipal (art. 13), garantindo as eleições para Prefeito e Vereadores, bem como

discriminando os impostos que seriam de sua autonomia. A aferição dos resultados apurados

por estas inovações não pode ser constatado devido o curto fôlego da vigência desta

Constituição.

Com o golpe de Estado de 1937 e o surgimento do governo ditatorial denominado

Estado Novo, com sua característica altamente centralizadora, que no ensinamento de Hely

Lopes Meirelles (1994) foi focado da seguinte maneira:

Misto de corporativismo e socialismo, temperado com algumas franquias democráticas, o Estado Novo – como o denominou seu criador – caracterizou-se pela concentração de poderes no Executivo, ou mais, propriamente, nas mãos de seu instituidor. Feriu funda a autonomia municipal, cassando a eletividade dos prefeitos, para só conceder aos vereadores (arts. 26 e 27).(MEIRELLES, 1994, p. 33)

Nesta época os prefeitos passaram a ser nomeados pelos Governadores dos Estados,

que atuavam como interventores federais, e mesmo a eleição dos vereadores não passou de

letra morta no texto da Lei, nunca efetivando-se.

Hely Lopes Meirelles (1994, p. 33) entende ser este o período que os Municípios

gozaram de menos autonomia, até mesmo se comparando com o centralismo imperial,

alegando que em tempos de Estado Novo não havia qualquer respiradouro para as

manifestações locais, distanciando-se assim os municípios de seu mister que é o atendimento

dos interesses peculiares de cada um.

Já pela Constituição de 1946, o Município volta a ter suas garantias democráticas

expressas na Carta Magna, tais como os poderes enumerados e simetricamente alinhado com

a União e os Estados. Isso graças à deposição do regime militar que alçou de novo o país a um

regime democrático.

Já pela Constituição de 1967 e sua Emenda Constitucional de 1969 mantiveram o

regime federativo e a autonomia dos estados e municípios, mas deram um viés centralizador

em relação ao Poder Executivo. As emendas e os atos institucionais que sucederam, limitaram

um pouco a atuação dos municípios, reduzindo inclusive a sua autonomia tributária, mas

tendo o mérito de distribuir melhor a renda pública entre os órgãos Federados. Pela primeira

vez em nossa história constitucional, fez menção à instituição do órgão de controle interno

pelo Poder Executivo.

O grande mérito da Constituição de 1988 foi alçar o Município como Entidade

Federativa de terceiro grau (art. 1° e 18). Também registre-se a outorga de Poder para o

19

Município para elaboração de sua Lei Orgânica, o que antes só era praticado pelo Rio Grande

do Sul.

Hoje, depois de consolidado o Estado Democrático de Direito, voltam-se as atenções

para a seleção de políticas públicas que permitam aos municípios, como unidades da

federação mais próximas dos cidadãos o desenvolvimento sustentável e um combate

ininterrupto às más práticas de gestão do patrimônio público. E preciso que políticas públicas

sejam efetivadas para que se garantam uma melhor distribuição de renda, investimentos em

infra-estrutura com respeito ao meio ambiente, além dos programas de saúde e educação,

tidos como ações básicas dos governos pela Constituição Federal.

20

4 – AS ATRIBUIÇÕES DO CONTROLE INTERNO

4.1 – Introdução

Acompanhamos a evolução constitucional dos municípios brasileiros como forma de

construir o arcabouço para dentro de normas constitucionais estáveis, que garantam segurança

jurídica à sociedade para o enfrentamento dos grandes problemas do país.

Um desses problemas que urge em ser equacionado, é a questão da reforma da

administração pública, para que esta seja eficiente naquilo que têm que oferecer à sociedade,

que são serviços públicos de qualidade, dentro de uma realidade econômica factível. Deve ter

também controle rigoroso, sobre aquilo que não deve oferecer à sociedade, que é o

desperdício, as obras inacabadas e, principalmente, a corrupção.

Mal que assola nosso dia a dia que toma conta do noticiário diuturnamente, as

condutas perniciosas de desvio de verba pública, através de superfaturamento, fraude em

licitações, realizadas através de suborno a agentes públicos no exercício de sua função, são

elementos presentes em forte tonalidade em nossa sociedade devido ao controle ainda frágil

que a Sociedade e o próprio Estado exercem sob sua Administração.

Avanços já são sentidos no chamado controle social, mas ainda muito há que se

caminhar para que possamos alcançar o ótimo em desempenho quando o assunto é controle

de qualidade do gasto público, que é o grande foco que todo administrador deveria observar.

O Estado é gastador, essa é uma verdade inexorável, porém a dinâmica e a finalidade dos

gastos é que se impõe como elemento ensejador do desperdício brutal de verbas públicas,

enquanto o país é um dos que mais são perseguidos pelo fantasma da distribuição disforme de

renda.

Não é uma equação simples, visto que o Estado Brasileiro ainda se ressente de vários

desmandos praticados ao longo dessas últimas décadas, como a admissão por critérios

dissociados da vontade popular e da boa administração. O desrespeito à eficiência no serviço

público, fez com que fossemos alçados a este estado de coisas. A Reforma do Estado, iniciada

na Emenda Constitucional 19 de 1998, foi apenas o elemento que contribui para que fosse

acionado o motor das reformas, que infelizmente já sofre o seu ocaso, em virtude de estarmos

pouco qualificados para um salto de rendimento nos gastos públicos e no combate às práticas

nefastas com recursos do erário.

21

Para que seja debelada tal situação, o legislador constitucional atribuiu ao órgão de

controle interno a primeira etapa da fiscalização da utilização dos recursos públicos, que é o

controle interno atos e fatos da administração, mormente aqueles que denotem em execução

de gastos. Nessa esteira, vieram vários diplomas infraconstitucionais que deram maior

substância e responsabilidade ao controle interno instituído no âmbito administrativo de cada

uma das esferas de Poder da nossa Federação.

Por inclinação lógica, trataremos dos assuntos mais afeitos aos municípios, e também

por estarem mais perto da população, onde se pode auferir com mais dinâmica e realidade os

resultados de determinada política pública.

4.2 – Atribuições Constitucionais

O Controle Interno foi inserido pelo legislador constitucional nos artigos 31, 70 e 74,

onde nos artigos 31 e 70 têm inspiração análoga, pois trata da organização da fiscalização de

cada Ente Federativo, a qual compete ao Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de

Contas respectivo e também do sistema de controle interno de cada Poder.

Já no art. 74, é onde expressamente são delineadas as atribuições do controle interno,

que são as descritas abaixo verbis:

Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, manterão de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado [...] (BRASIL, 1988).

Já no inciso I do art. 74 a Constituição atribui ao órgão de controle a avaliação dos

programas de governo, obviamente aqueles programas introduzidos por força do Plano

Plurianual (PPA) que em consonância com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e,

finalmente, com a Lei Orçamentária Anual (LOA) vão traduzir monetariamente a política que

vai ser empregada pelo Gestor.

Obviamente que essa avaliação deverá ser precedida de toda uma análise das

circunstâncias das quais resultou toda a execução orçamentária, sem deixar de levar em conta

22

o caráter autorizativo do orçamento, que aliada à discricionariedade do administrador pode

levar à preferência por alguns programas em detrimento de outros, o que não impedirá que se

faça uma análise da sua execução, se possível no nível de que se possa comparar a quantidade

de recursos desprendidos com os índices, metas e indicadores, esperados e alcançados, para se

obter dentro de um programa governamental algo inédito, que é a relação custo benefício do

programa, ensejador da implantação da contabilidade de custos na Administração Pública,

meta perseguida pela LRF.

O inciso II do art. 74, é a norma que talvez dê a melhor definição do real objetivo da

implantação do Controle Interno. Pois neste dispositivo se encontra a síntese de que o

Controle Interno além da legalidade da qual deve estar revestido todos os atos públicos, é

também responsável por uma administração de recursos públicos eficiente, tento da própria

entidade pública, com de particulares que desta primeira receba recursos.

Na observação da competência relacionada a este inciso II do art. 74 da CF/88, há de

se ressaltar a nítida intimidade que este dispositivo mantém com o art. 37, caput de nossa

Carta Maior, pois ali se encontram os princípios norteadores para uma gestão com

compromisso com a coisa pública.

4.2 – Atribuições Infraconstitucionais

Na legislação infraconstitucional, encontramos várias referências ao Controle Interno,

dentre as quais buscamos destacar aquelas que têm mais relevo no estudo da Administração

Pública Brasileira.

4.3 – A Lei n.° 4.320/64

Antes do nascedouro da Constituição de 1988, já temos o fundamento do controle na

administração pública expresso da Lei Federal n.° 4.320/64, ainda em vigor e recepcionada

pela Constituição Federal de 1988 com o status de Lei Complementar. Para melhor didática,

observemos os artigos 75 e 76 da referida lei, verbis:

Art. 75 – O controle da execução orçamentária compreenderá: I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação de receita ou realização de despesa, o nascimento u a extinção de direitos e obrigações;

23

II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; III – o cumprimento do programa de trabalho em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76 – O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o art. 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas equivalente. (BRASIL, 1988).

Em apertada leitura destes dispositivos, temos que o art. 75, inciso I da Lei 4.320/64

traz em seu bojo o universo do que o controle irá se ocupar, que basicamente diz respeito a

todos os atos formais e legais relacionados ao ativo e passivo da Entidade.

Já no inciso II ela ressalta a responsabilidade do agente na execução do seu mister

profissional, quando este se tratar da guarde e confiança de bens públicos colocados sob sua

confiança.

O inciso III, trata da execução orçamentária de forma mais rudimentar em relação à

que vimos anteriormente,. Certamente serviu de parâmetro para o aprimoramento da redação

pelo legislador constitucional originário. Neste dispositivo encontra-se também referência ao

acompanhamento monetário da realização de obras e da prestação de serviços ao Município.

Trata-se do controle da execução contratual com objetivo de dar condições para sua fiel

observância, dentro das condições entabuladas de modo que não se sofra solução de

continuidade.

O art. 76 nada mais faz do que atribuir ao Poder Executivo o poder-dever da

fiscalização de seus gastos através de órgão de sua estrutura, sem prejuízo das Entidades já

instituídas para este fim.

O art. 77 da 4.320/64 traça o perfil do controle e os momentos de sua oportunização,

onde expressa a derradeira e clássica expressão de que o controle será prévio, concomitante e

subseqüente. Temos que o controle prévio é aquele que se origina no planejamento dos atos

da administração.

Embora não existisse previsão legal para àquela época, podemos muito bem atribuir

este controle prévio à fase de elaboração do que costumamos chamar do tripé do

planejamento da Administração Pública Brasileira, que vêm a ser o PPA, a LDO e a LOA.

Podemos destacar também a análise de editais e minutas de contrato no que tange à sua

exeqüibilidade.

24

A verificação concomitante se dá através de acompanhamento de relatórios dos mais

diversos, dentro dos quais reluz com maior intensidade o Relatório Resumido da Execução

Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) que visa dar ao gestor

parâmetros para uma tomada de decisões gerencial e eficiente, sem prejuízo da observância

dos já citados princípios norteadores da Administração Pública.

Outra função essencial hoje atribuída ao Controle Interno das entidades é o

acompanhamento fiel da execução orçamentária, bem como do levantamento de custos e

analise das demonstrações contábeis e econômicas. Procura-se também designar ao controle o

acompanhamento dos direitos e obrigações da Entidade em toda sua plenitude, com o objetivo

de que os balanços possam refletir a real composição orçamentária, financeira, patrimonial e

econômica da Entidade em determinado corte temporal. Tais previsões de atribuições

encontram-se expressos nos artigos 85 e 87 da Lei n.° 4.320/64.

4.4 – A Lei Complementar 101/2000 (LRF)

4.4.1 – Princípios do Planejamento e da Transparência

Embora a Lei n.° 4.320/64 trata-se do tema superficialmente, e a CF/88 delineasse as

linhas gerais de atribuições, urgia na sociedade o sentimento de espera por uma nova

regulamentação, que desse ao campo das finanças públicas principalmente uma nova

legislação, ancorada em novos conceitos que pudessem dar aos gestores um norte na execução

de políticas públicas e ao mesmo tempo desenvolvesse mecanismos para controle do déficit

público orçamentário e financeiro.

Dentro dessa linha, foi colocada em vigor no dia 04 de Maio de 2000 a Lei

Complementar 101, que logo ganhou a alcunha de “Lei de Responsabilidade Fiscal” ou

simplesmente LRF.

Esta Lei utiliza-se de vários princípios constitucionais para a consecução de

seus objetivos, tendo como exemplo o planejamento, a publicidade, a transparência e a

moralidade, já deduzidas de forma clara através da simples leitura de seu art. 1°, § 1°, que

dispõe verbis:

25

§1° - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição de restos a pagar. (BRASIL, 2000)

Como se pode depreender da leitura do dispositivo acima, são vários os pontos de

abordagem da LRF, o que torna a Lei de um rigor jamais visto em toda a história da

Administração Pública Brasileira.

É evidente a preocupação do legislador infraconstitucional com vários temas ainda

novos em termos de finanças públicas brasileira. Daí pode-se dizer que a LRF introduz

conceitos novos voltados à gestão de forma responsável. Um desses pilares, que ora

abordamos é o equilíbrio das contas públicas, que vêm a ser a assunção pelos governos de

obrigações que fiquem adstritas somente à sua capacidade de honrá-las. Neste tema assim se

manifesta José Nilo (2001):

No âmago da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF instala-se a preocupação permanente do equilíbrio das contas públicas, a busca de metas e resultados, visando a redução do déficit, o aumento da receita e o controle dos gastos, da dívida e do endividamento, com responsabilidade na gestão fiscal. Daí, as expressões singulares, decorrentes de suas normas e gênese, como resultado nominal, resultado primário, superávit primário, déficit primário, limitação de empenho, dentre tantas outras[...] (CASTRO, 2001, p.97)

De acordo com o enunciado do art. 1°, § 1°da LRF, o equilíbrio é o resultado de uma

ação planejada, ou seja, uma ação planejada é aquela que antes de via a lúmen houve um

processo de gestação, onde se traçaram as premissas, se calcularam os riscos e verificaram-se

os benefícios de determinada tomada de decisão.

Conforme dito anteriormente, o arcabouço legal brasileiro tem como instrumentos

primordiais e indispensáveis para o planejamento governamental os três instrumentos já

citados: PPA, LDO e LOA.

No PPA é onde se traçam os objetivos a longo prazo, é o que mais se assemelha ao

programa de governo do gestor debatido coma sociedade durante a campanha eleitoral. É

onde devem estar presentes todas as ações de caráter continuado que irão compor o conjunto

de ações a serem executadas pelo administrador que devem ter como objetivo levar à

comunidade um conjunto de serviços que os atendam de maneira satisfatória, observados os

princípios regentes da Administração Pública.

26

Ato contínuo cabe ao Poder Executivo, dando prosseguimento em sua marcha

planejadora, enviar à Câmara a LDO, que irá dimensionar as metas a serem alcançadas nas

ações delineadas no PPA, utilizando-se para isso, metas e indicadores.

Constará ainda anexo de metas fiscais, onde se evidenciará todo o planejamento

financeiro e econômico do Ente, bem como delinear as providências em caso de aparecimento

de despesas contingentes que possam vir a afetar o equilíbrio entre receitas e despesas.

Como ato final tem-se a LOA que vêm a quantificar detalhadamente tudo aquilo

reservado pelo PPA e segregado pela LDO, onde se detalham os elementos que permitiram a

execução de cada ação de governo, da forma que melhor aprouver o gestor.

Neste momento, tem-se uma discussão que merece ser referenciada, que é sobre o

caráter autorizativo do orçamento. Atualmente o orçamento gira quase que como uma peça de

ficção, sem que o Administrador tenha compromisso na execução do que se estabeleceu como

Lei.

Necessário seria que o orçamento passa-se a ter um caráter impositivo, que obrigaria

ao Gestor a executar fielmente tudo aquilo que foi proposto por iniciativa dele à Câmara

Municipal, para que o planejamento cumpra com a sua missão, de orientar o Gestor na

execução das ações governamentais.

Nesse sentido posiciona-se SLOMSKI (2007):

No entanto, é preciso aprimorar, ainda mais, o processo de planejamento e execução dos entes públicos brasileiros. Faz-se necessário que a Lei de Orçamento deixe de ser autorizativa para ser executiva. No processo atual, como vimos, só entra na LOA aquilo que esteja previsto no PPA, uma vez entendido como prioritário na LDO. Entretanto, o cidadão, ao final do exercício, observa que muito daquilo que estava fixado não foi executado, gerando, desta forma, uma assimetria informacional inexplicável ao cidadão comum, uma vez que o orçamento prevê a receita e fixa a despesa em igual montante, não havendo explicação plausível para o não cumprimento daquilo que havia sido fixado no orçamento como despesa a ser realizada no exercício. Poder-se-ia dizer que no passado era impossível planejar em função do processo inflacionário elevado. Contudo, atualmente, e já com quase uma década de calmaria inflacionária, não existem razões para peças orçamentárias não executáveis em pelo menos 90 % daquilo que fora previsto. Nesse sentido, é premente que se avance na discussão e implementação de políticas públicas para a formação de executivos públicos que estejam preparados para o desenvolvimento de processos de planejamentos públicos capazes de refletir a realidade econômica e financeira do ente e que o orçamento deixe de ser uma peça de ficção e seja, sim, um instrumento de gestão da coisa pública. (SLOMSKI, 2007, p. 67)

27

Outra palavra expressa no referido § 1° do art. 1° da LRF é “transparência”, princípio

constitucional implícito que aprouve ao legislador infraconstitucional explicitá-lo quando da

aprovação da LRF.

Temos que o princípio do qual deriva a transparência vêm a ser uma aplicação mais

evoluída e aperfeiçoada do princípio da transparência, presente no art. 37, caput da CF/88

quando listam-se os já consagrados princípios norteadores da Administração Pública.

Nesse sentido, temos MOREIRA NETO (2001):

Finalmente, como último, mas não menos importante princípio setorial, no contexto do estado que pretenda seguir um modelo político voltado à realização de uma democracia substancial, avulta, ao lado do princípio da publicidade, de natureza formal, esse outro, que se especializa e se deriva em princípio de transparência fiscal. Com essa evolução, não mais se satisfaz o Direito um mero cumprimento de formalidades, como a satisfação de uma ritualística que se espera dos administradores públicos, mas deles se passa a exigir a satisfação de uma obrigação material de patentearem à sociedade, com plena visibilidade, os motivos e os objetivos de suas decisões na gestão fiscal dos recursos públicos, para que, assim, possam ser claramente controlados, tanto sob o crivo da legalidade quanto o da legitimidade e até o da licitude. (MOREIRA NETO, 2001, p.134, grifo nosso)

4.4.2 – Das Atribuições do Controle Interno nos termos da LRF

Temos que as atribuições do Controle Interno, foram hiper dimensionadas quando da

entrada em vigor da LRF. Para atribuir, e ao mesmo não deixar que pirem dúvidas sobre o

caráter obrigatório da implantação do Controle Interno em todos os níveis da administração,

dispôs assim a LRF em seu art. 59, verbis:

Art. 59 – O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II – limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III – medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para a recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V – destinação dos recursos obtidos com a alienação dos ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e desta Lei Complementar; VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. (BRASIL, 2000)

28

Sendo assim, temos como atribuição do Controle Interno, além dos acima citados

incisos do art. 59, temos também as seguintes verificações:

� Compatibilidade entre os instrumentos de planejamento (LDO, PPA e LOA);

� Cumprimento dos demais itens constantes da LDO (art. 4°);

� Cumprimento das normas constantes da LOA (art. 5°);

� Verificação do pagamento de sentenças judiciais (art. 10, caput);

� Da instituição, se for o caso, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de

competência do Município, bem como a observação dos critérios técnicos para sua

classificação e o seu desdobramento em metas bimestrais de arrecadação (art. 11);

� Observação dos casos que possam a vir caracterizar renúncia de receita (art. 14);

� Verificação do cumprimento dos requisitos para geração de despesas, inclusive as de

caráter continuado (arts. 15 16 e 17);

� Observação das regras relativas a despesas inerentes à seguridade social (art. 24);

� Do cumprimento dos requisitos para que o Município esteja apto a receber

transferências voluntárias (art. 25);

� Observância das normas relativas à destinação de recursos por parte do Ente Público

para o setor privado (arts. 26 e 27);

� Dos requisitos estabelecidos para a contratação de crédito, inclusive por antecipação

de receita (ARO) (arts. 32 e 33);

� Da concessão de garantias (art. 40);

� Verificação das inscrições em Restos a Pagar, com mais ênfase no último ano de

mandato (art. 42);

� Verificação das disponibilidades de caixa (art. 43);

� Assegurar a transparência, através das audiências públicas (art. 48);

� Da observação das normas referentes à escrituração contábil, e escrituração das contas

(art. 50);

� Da observação dos elementos constantes do Relatório resumido da Execução

Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal (arts 51 a 55);

� Da verificação dos elementos constantes nos processos de prestação de contas (arts. 56

a 58);

Pelo demonstrado acima, vimos que as atribuições são várias o que requer um sistema

de Controle Interno bem estruturado para a viabilização do acompanhamento de todas as

atividades de sua competência constitucional e infraconstitucional.

29

No capítulo seguinte iremos propor uma alternativa para estruturação de um quadro de

controle interno baseado em competências diversificadas e no mérito administrativo de boa

gestão.

30

5 - DOS RESULTADOS PESQUISA DE CAMPO

Com objetivo de auferir a situação do controle interno e traçar um diagnostico baseado

em pesquisa de campo, realizamos um levantamento que abrangeu 10% dos municípios do

Estado do Rio de Janeiro, sendo eles: Araruama, Bom Jesus do Itabapoana, Carapebus,

Cardoso Moreira, Italva, Mangaratiba, Natividade, Porciúncula e São José de Ubá.

Cabe-se salientar que o universo da amostra tende ao direcionamento da análise a

municípios tipicamente de pequeno porte. Podemos observar uma gama de variação de

população no conjunto de municípios selecionados que varia de 6,8 mil a 98,3 mil habitantes.

No entanto podemos observar características interessantes a respeito dos municípios

pesquisados, como por exemplo o caso do município de Carapebus que possui 15,5% da

população empregada diretamente na administração pública municipal. Podemos destacar

também o caso de Cardoso Moreira, município em que o orçamento municipal representa

mais de 1/3 do PIB municipal.

Dados assim, mostram a importância da eficiência da administração pública municipal

que, se bem gerida, pode alavancar o desenvolvimento econômico destas pequenas cidades.

No entanto, a má gestão pública pode levar o município a uma situação caótica.

Infelizmente, nestes pequenos municípios é que encontramos situações mais

complexas para o estabelecimento de estruturas capacitadas e completas de gestão e controle.

Principalmente relacionando a estrutura disponível ao valor total do orçamento anual,

podemos identificar que, dentro do grupo de amostra, os municípios que possuem orçamento

acima de 50 milhões possuem o dobro de funcionários em suas controladorias do que o

restante dos municípios, assim como 100% dos municípios com mais de 50 milhões de

orçamento anual declaram que a infra-estrutura de suas controladorias é boa. Entre o grupo

dos menos abastados 66% declara ter uma infra-estrutura regular em suas controladorias.

Notamos também que o gasto com pessoal da controladoria, por funcionário, entre os

municípios mais ricos é 30,3 % maior do que os mais pobres.

Com este quadro, poderíamos prever que, com maiores recursos, melhor estrutura e

melhores salários, as atividades de controle deveriam ser melhor exercidas pelas equipes de

controle dos municípios mais ricos. No entanto, na avaliação quantitativa apurada,

identificamos que em média, enquanto os municípios mais pobres cumprem certa de 83% de

suas obrigações legais de controle interno os municípios mais ricos cumprem apenas 54%

delas.

31

Curiosamente, pudemos observar que entre os municípios mais pobres a proporção de

funcionários efetivos nos órgãos de controle representa cerca de 75% do total, enquanto nos

municípios mais ricos este número é inverso, ou seja, os efetivos representam apenas 27%.

Naturalmente, podemos supor que os funcionários do quadro temporário, sejam quais

forem as relações com a municipalidade, não dispõem da estabilidade funcional dos

funcionários efetivos. Esta condição põe em contradição a imparcialidade que deve ser

mantida pelo órgão de controle. Onde grande parte da equipe é composta por funcionários

suscetíveis a interferências políticas, a técnica coloca-se em segundo plano e portanto, o órgão

de controle perde sua finalidade e se transforma em uma mera obrigação legal.

Esta realidade está traduzida nas informações prestadas pelos próprios órgãos dos

municípios pesquisados, onde em município menores e mais pobres obtemos um quadro de

deficiência funcional sistêmica, mas que não necessariamente é motivadora de um mal

desempenho dos órgãos de controle. No entanto, fica patenteada a diferença do quadro

encontrado em municípios com maior renda, principalmente pela grande utilização de pessoal

que não pertence ao quadro efetivo, afetando diretamente o desempenho do sistema de

controle.

Certamente, não podemos generalizar a situação, assim como existem outras variáveis

à considerar. Observe-se que o estudo proposto nesta pesquisa, limitados os tempos e recursos

não vislumbra a obtenção de dados qualitativos complexos.

Sendo assim, podemos apenas concluir que, a priori, não só há a relação da renda

municipal atrelada ao desenvolvimento do sistema de controle interno municipal, mas como

também a composição do quadro influencia no comportamento e na eficiência do órgão.

32

6 - UMA ALTERNATIVA PROPOSTA

De acordo com a experiência acumulada ao longo de alguns anos de trabalho junto às

administrações municipais e com a base de dados juntada pela pesquisa de campo que integra

este estudo, temos que os sistemas de controle interno que estão implantados nos municípios

pesquisados não possuem ainda a formação logística e profissional para desempenho das

atribuições de tão larga responsabilidade.

Com isso, através deste capítulo o que se propões é a criação de uma estrutura de

controle que permita que os mecanismos de controle sejam implementados e efetivados de

maneira eficiente, com vistas a monitorar o emprego regular e legal de verbas públicas.

Uma autarquia de controle seria uma forma de garantir que os profissionais envolvidos

nas áreas concentradas do controle desempenhem seu labor de forma independente que

possam formar verdadeiramente um mecanismo de salvaguarda para o erário, além de

proteção ao gestor no que concerne à sua responsabilização pessoal.

Dentro dessa estrutura, teríamos que o Controle Interno fosse dividido em áreas de

fiscalização. Dentro desse espectro, teríamos a área de Engenharia, Contábil, Jurídica e de

Gestão.

Importante salientar que um dos desafios a ser enfrentado por esta estrutura seria a

implantação da contabilidade de custos, que é onde o ente poderá avaliar quais as atividades

que demandam altos custos e que precisam de ajustes de operacionalidade.

Sobre os custos na Administração Pública, mais uma vez citamos SLOMSKI (2007):

Outro tema de grande relevância para a administração pública para a administração pública é a contabilidade de custos, pois com esse instrumento o gestor público terá clareza de quanto custa o sérvio público oferecido à sociedade. Além disso, é uma imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que em seu art. 50, inciso VI, § 3°, diz textualmente que “a Administração pública manterá sistema de custos que permitirá a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial”. Assim é premente que o controller estimule os gestores públicos a implantarem o sistema de custos nas entidades públicas brasileiras, como forma de minimização da assimetria informacional entre o estado e a sociedade, tendo números sobre os custos dos serviços prestados e também para atender ao dispositivo legal. O resultado econômico em entidades públicas se apresenta como um novo paradigma para o controller de entidades públicas. Não basta saber quanto arrecadou e como gastou, é preciso evidenciar para a sociedade qual foi o resultado econômico produzido pelo gasto, quais e quantos foram os serviços prestados, qual é seu preço de mercado, qual a receita econômica produzida, se a entidade está produzindo lucro ou prejuízo econômico. A sociedade está ávida por informações que minimizem a assimetria informacional entre ela e

33

o Estado. Evidenciar a eficiência na gestão dos recursos públicos é algo que deve ser perseguido;[...] (SLOMSKI, 2007, p.79)

Sobre a administração da autarquia de controle, temos que esta deve ser exercida

através de um colegiado de profissionais ocupantes de área fim da autarquia, em que só serão

aceitos servidores aprovados em concurso público e obedecendo a um rodízio disposto em lei

específica que orientará sobre a formação do colegiado, bem como a ocupação específica de

cada integrante dentro desse colegiado e estrutura a ser montada.

Entretanto, não se deve encarar essa alternativa como única e definitiva, pois cada

Ente poderá adaptar a sua estrutura ao que melhor lhe aprouver dentro de sua realidade.

Nestes casos não recomendamos uma padronização, pois cada ente lida com uma realidade e

os sistemas têm que possuir uma flexibilidade de modo que estejam abertos a adaptações.

Por isso há de se desconfiar dessas consultorias que vêm com o resultado importado de

outros lugares, vendendo a solução já exitosa em outra realidade. Há de se ter a exata noção

das peculiaridades de cada lugar, inclusive das práticas daninhas arraigadas, com vistas ao

rompimento de paradigmas que se colocam na realidade da gestão pública como verdades

inabaláveis.

O momento é de rompimento com o passado de práticas irresponsáveis e sem

responsabilidade com as conseqüências desastrosas que costumam se alastrar ao longo dos

anos. O futuro da gestão pública não comportará atos que não tenham compromisso em gerar

resultados sociais favoráveis e respeitem integralmente os princípios da Administração

Pública e esteja pautado dentro da ética e da razoabilidade.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL, Leis, Decretos. Constituição da República Federativa do Brasil. – 05 de 0utubro de 1988. 6ª. Ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2001. ___________. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. ___________. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. BRAZ, Petrônio. Direito Municipal na Constituição: Doutrina, Prática e Legislação. 4ª ed. São Paulo: Editora de Direito, 2001. CASTRO, José Nilo de. Responsabilidade Fiscal nos Municípios. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. GLOCK, José Osvaldo e CRUZ, Flávio da. Controle Interno nos Municípios. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 1994. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Considerações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. MOTA, João Maurício. Auditoria: Princípios de Técnicas. São Paulo: Atlas, 1988. REIS, Heraldo da Costa e MACHADO JR. J. Teixeira. A Lei 4.320 Comentada. 30ª. Ed., Rio de Janeiro, Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), 2001. SLOMSKI, Valmor. Controladoria e Governança na Gestão Pública, 1ª Edição, 2ª Reimp, São Paulo: Atlas, 2007.

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BIBLIOGRAFIA

ABRANTES, José Serafim. LRF Fácil – Guia Contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal - apresentação. Brasília: Conselho Federal de Contabilidade – Instituto Ethos, 2001. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. BRASIL, LEIS, DECRETOS. Constituição da República Federativa do Brasil. – 05 de 0utubro de 1988. 6ª. Ed. São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2001. ___________. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. ___________. Decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. ___________. Lei nº. 9.809, de 18 de dezembro de 1973. ___________. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. ___________. Projeto de Lei Complementar nº 135, de 1996. ___________. Lei 9.648, de 27 de maio de 1998. ___________. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. ___________. Lei nº. 10.028, de 19 de outubro de 2000. BRAZ, Petrônio. Direito Municipal na Constituição: Doutrina, Prática e Legislação. 4ª ed. São Paulo: Editora de Direito, 2001. CASTRO, José Nilo de. Responsabilidade Fiscal nos Municípios. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. CAVALHEIRO, Jader Branco e FLORES, Paulo César. A Organização do Sistema de Controle Interno Municipal, Porto Alegre: Conselho Regional de Contabilidade RS, 2007. CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. LRF Fácil – Guia Contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: Instituto Ethos, 2001. CRUZ, Flávio da. Auditoria Governamental. São Paulo: Atlas, 1997. GLOCK, José Osvaldo e CRUZ, Flávio da. Controle Interno nos Municípios. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública Teoria e Prática. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2001. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 1994.

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ANEXOS

1 – Resumo de dados apurados

Município População PIB Orçamento

São José de Ubá 6.829 R$ 52.752.000,00 R$ 14.641.956,00

Italva 13.645 R$ 81.386.000,00 R$ 19.471.191,00

Natividade 14.930 R$ 103.235.000,00 R$ 23.950.321,00

Cardoso Moreira 12.206 R$ 70.714.000,00 R$ 24.870.713,00

Porciúncula 17.178 R$ 172.175.000,00 R$ 26.671.739,00

Bom Jesus do Itabapoana 33.888 R$ 289.899.000,00 R$ 33.654.613,00

Carapebus 10.677 R$ 334.785.000,00 R$ 53.720.267,00

Araruama 98.268 R$ 721.957.000,00 R$ 87.817.452,00

Mangaratiba 29.253 R$ 302.022.000,00 R$ 87.865.132,00

Município Número de

Funcionários Relação

PIB/Orçamento Relação

Func/População Func.

Controle

São José de Ubá 525 28% 7,7% 2

Italva 774 24% 5,7% 1

Natividade 838 23% 5,6% 3

Cardoso Moreira 1.090 35% 8,9% 4

Porciúncula 700 15% 4,1% 3

Bom Jesus do Itabapoana 1.100 12% 3,2% 3

Carapebus 1.655 16% 15,5% 6

Araruama 5.034 12% 5,1% 9

Mangaratiba 3.700 29% 12,6% 7

Funcionários

Município Ambiente

Físico Nivel Médio

Nivel Superior

Efetivos Temporários Despesas

com Pessoal

São José de Ubá bom 2 0 2 0 43.340,00

Italva regular 1 0 1 0 52.100,00

Natividade bom 1 2 3 0 67.548,00

Cardoso Moreira regular 1 3 1 3 35.000,00

Porciúncula regular 1 2 3 0 -

38

Bom Jesus do Itabapoana

regular 1 2 2 1 114.000,00

Carapebus bom 4 2 1 5 179.005,00

Araruama bom 5 3 2 7 290.302,00

Mangaratiba bom 4 3 3 4 -

2 – Quadro de Atividades Realizadas

Município RREO RGF PCAF PCOD ASAA ACMF-

LDO CARES CLPD

São José de Ubá Sim Sim Sim Sim Não Sim Sim Sim

Italva Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Natividade Não Não Sim Sim Sim Não Sim Sim

Cardoso Moreira Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Não

Porciúncula Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Bom Jesus do Itabapoana

Sim Não Sim Sim Sim Não Não Sim

Carapebus Não Não Não Não Sim Sim Sim Sim

Araruama Não Não Não Não Sim Não Não Não

Mangaratiba Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

3 – Formulários da Pesquisa de Campo

Município Araruama População 98.268

Área 634,0

PIB R$ 721.957.000,00

Orçamento R$ 87.817.452,00

1. Total de funcionários municipais: 5034

4. Ensino Fundamental 1 5. Ensino Médio 5 6. Ensino Superior 3

7. Especialização 0 8. Mestrado ou mais 0

11. Total 9

9. Efetivos 2

10. Temporários 7

12. Despesas com Pessoal R$ R$ 290.302,00

13. Despesas diversas R$ 22.000,00

14. Ambiente Físico Bom

17. Relatório Resumido da Execução Orçamentária

18. Relatório de Gestão Fiscal

19. Prestação de Contas da Adninistração Financeira

20. Prestação de Contas do Ordenador da Despesa

21. Análise de Subvenções, Auxílios e Adiantamentos

22. Análise das Metas Fiscais estabelecidas na LDO

23. Controle de Aplicação de Recursos na Educação e Saúde

24. Controle dos limites com Pessoal e Dívida

25. Atividades não obrigatórias

26. Se sim, quantas? 0

Dados Gerais do Município

Dados da Controladoria

Nível escolar dos funcionários da controladoria envolvidos diretamente com a atividade de controle. (indicar número de funcionários por nível escolar)

Número de funcionários da controladoria.

3. Ano de Criação 20012. Nível Organizacional 1

15. Formação Advogado

Dados do Controlador

16.Tempo no cargo 9

Atividades

escalão

Orçamento anual.

Ambiente físico disponível (ruim, regular, bom, ótimo e excelente).

meses

Atividades obrigatórias executadas com tempestividade e demais atividade adicionais

SIM

FORMULÁRIO DE PESQUISA

Município Bom Jesus do Itabapoana População 33.888

Área 598,0

PIB R$ 289.899.000,00

Orçamento R$ 33.654.613,00




11. Total 3

9. Efetivos 2

10. Temporários 1



14. Ambiente Físico regular
















15. Formação Ciências Contábeis


16.Tempo no cargo 42

Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


Município Carapebus População 10.677

Área 306,0

PIB R$ 334.785.000,00

Orçamento R$ 53.720.267,00




11. Total 6

9. Efetivos 1

10. Temporários 5



14. Ambiente Físico bom
















15. Formação Sistemas de Informação


16.Tempo no cargo 7

Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


Município Cardoso Moreira População 12.206

Área 515,0

PIB R$ 70.714.000,00

Orçamento R$ 24.870.713,00




11. Total 4

9. Efetivos 1

10. Temporários 3






















Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


Município Italva População 13.645

Área 296,0

PIB R$ 81.386.000,00

Orçamento R$ 19.471.191,00




11. Total 1

9. Efetivos 1

10. Temporários 0






















Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


Município Mangaratiba População 29.253

Área 352,0

PIB R$ 302.022.000,00

Orçamento R$ 87.865.132,00




11. Total 7

9. Efetivos 3

10. Temporários 4

12. Despesas com Pessoal R$ R$ 0,00

13. Despesas diversas R$ 0,00

14. Ambiente Físico Bom


















16.Tempo no cargo 5

Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


Município Natividade População 14.930

Área 387,0

PIB R$ 103.235.000,00

Orçamento R$ 23.950.321,00




11. Total 3

9. Efetivos 3

10. Temporários 0



















15. Formação Direito



Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


Município Porciúncula População 17.178

Área 302,0

PIB R$ 172.175.000,00

Orçamento R$ 26.671.739,00




11. Total 3

9. Efetivos 3

10. Temporários 0

12. Despesas com Pessoal R$ R$ 0,00

13. Despesas diversas R$ 0,00

















15. Formação Administração



Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


Município São José de Ubá População 6.829

Área 251,0

PIB R$ 52.752.000,00

Orçamento R$ 14.641.956,00




11. Total 2

9. Efetivos 2

10. Temporários 0



















15. Formação Ensino Médio



Atividades

escalão

Orçamento anual.


meses


SIM


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