FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS DIREITO SÃO PAULO NIKOLAY …

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

DIREITO SÃO PAULO

NIKOLAY HENRIQUE BISPO

O VETO PRESIDENCIAL NO STF: ESTUDO DE UM CASO DE TENSÃO ENTRE

OS PODERES

São Paulo

2016



OS PODERES

Dissertação de Mestrado apresentada ao

Programa de Pós Graduação em Direito e

Desenvolvimento da Escola de Direito da

Fundação Getulio Vargas de São Paulo, como

requisito parcial à obtenção do título de Mestre

em Direito e Desenvolvimento. Campo de

conhecimento: Direito e Desenvolvimento.

Subárea: Instituições do Estado Democrático

de Direito e Desenvolvimento Político e

Social.

Orientador: Prof. Dr. Dimitrios Dimoulis.

São Paulo

2016

Bispo, Nikolay Henrique. O veto presidencial no STF: estudo de um caso de tensão entre os poderes/ Nikolay Henrique Bispo. - 2016. 182 f. Orientador: Dimitri Dimoulis Dissertação (mestrado) - Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas. 1. Brasil. Supremo Tribunal Federal. 2. Separação de poderes. 3. Veto - Brasil. 4. Poder executivo - Brasil. 5. Poder legislativo - Brasil. I. Dimoulis, Dimitri. II. Dissertação (mestrado) - Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas. III. Título.

CDU 342.5(81)



OS PODERES

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa

de Pós Graduação em Direito e Desenvolvimento

da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas

de São Paulo, como requisito parcial à obtenção do

título de Mestre em Direito e Desenvolvimento.

Campo de conhecimento: Direito e

Desenvolvimento. Subárea: Instituições do Estado

Democrático de Direito e Desenvolvimento

Político e Social.

Orientadora: Profa. Dra. Luciana Gross Siqueira

Cunha;

Coorientador: Prof. Dr. Dimitrios Dimoulis.

DATA DE APROVAÇÃO: ___/___/___

BANCA EXAMINADORA:

_____________________________________

Prof. Dr. Dimitri Dimoulis (Orientador) FGV

DIREITO SP

_____________________________________

Prof. Dr. Frederico Normanha Ribeiro de

Almeida

UNICAMP

_____________________________________

Prof. Dr. Roberto Dias PUC/SP

São Paulo

2016

(Adaptação de Exupéry, “O pequeno

Príncipe”, cap. XXI; e de Clarice Lispector,

saudades)

Um dia, uma sábia raposa disse a um pequeno

príncipe: “tu és eternamente responsável por

aquilo que cativas”, e tu cativaste respeito,

amor, humildade... a busca em sempre ser um

ser humano melhor, tornaste-a única no mundo

para mim. E é por isso que sinto saudades!

Como bem descreve Clarice Lispector,

saudade é a palavra usada todas às vezes em

que se sente esse “aperto no peito, meio

nostálgico, meio gostoso, mas que funciona

melhor do que um sinal vital quando se quer

falar de vida e de sentimentos. Sentir saudades

é sinal de que se está vivo!”.

Obrigado por sempre me fazer sentir vivo!

Saudades eternas.

Para Dona Zenaide, minha primeira

professora, incentivadora e minha

inspiração.

AGRADECIMENTOS

A parte dos agradecimentos é, sem dúvidas, parte importantíssima de um trabalho

monográfico, pois é ali que o autor pode demonstrar o mínimo de gratidão por aqueles que

iniciaram, desenvolveram e finalizaram esta etapa com ele. Por isso sou grato a todos que

contribuíram para que esta fase pudesse se iniciar, desenvolver e, agora, concluir.

Agradeço a Deus por ter me dado a base para andar nas trilhas do caminho que

escolhi seguir, que é a minha família. A minha família representa quem eu sou e o motivo das

lutas constantes e diárias para tornar-me um ser humano melhor. Agradeço especialmente à

minha avó, Zenaide, que me criou, e inspirou-me com a sua vida e sabedoria; à minha mãe,

Néia, pela luta em criar-me e incentivo em minhas escolhas; à minha tia Nice, por todo amor,

criação, e os importantes cafés e alimentação.

Agradeço aos professores e incentivadores durante esse percurso, Carlos Ari

Sundfeld, Vera Monteiro, Oscar Vilhena Vieira, José Garcez Ghirardi, Maria Rita Loureiro e

Maíra Machado. Também aos eternos professores e incentivadores, Irineu Bagnariolli Jr.,

Marisa Rodrigues e Caio Graco Dias.

Agradeço aos amigos e professores pelo incentivo e ensinamentos, Flávio

Rubinstein e Gustavo Vettori.

Nessa caminhada, aprendi a respeitar as minhas origens e quem eu sou, graças a

conversas informais, mas eivadas de sinceridade e preocupação. Agradeço ao Rafael

Giovanneli, Rubens Glezer, Luciana Ramos e Diogo Rais, por essas conversas, carinho e

amizade.

Agradeço aos amigos, sem os quais o caminho seria tenebroso e solitário, Danilo

de Sousa, Vitor Stevam, Bruno Rafael, Fábio de Carvalho, João Simas, João Tornada, Carlos

Cândido, Fábio Sylva, José Magno, Natalia Langenegger, Pedro de Paula e Yuri Peralva.

Agradeço ao Theófilo Aquino e Guilherme Saraiva pelas últimas cuidadosas

leituras e críticas ao trabalho.

Agradeço e comemoro mais esta etapa com os amigos e parceiros deste caminho

do mestrado: Aline Santana, Alynne Nunes, Fayola Cajuella, Felipe Cury, Felipe Gonçalves,

Laura Campedelli, Leilani Mendes, Lucas Garcez, Luciana Gonçalves, Milena Ginjo, Nara

Kwen, Nicole Fobe, Saylon Pereira e Yasser Gabriel.

Agradeço à equipe da coordenação do mestrado e de relações internacionais da

FGV Direito SP, por todo apoio durante o curso e por terem me dado a oportunidade de

realizar o sonho do intercâmbio, professora Maria Lúcia, Cristiane, Christina e Ligia.

Agradeço ao programa Fórmula Santander e à FGV pela oportunidade de realizar parte dos

estudos em Portugal.

Agradeço ao professor Jorge Miranda, à Catarina e à Universidade Católica

Portuguesa, por terem me recebido e tornado a experiência simplesmente perfeita.

Agradeço, em especial, à minha orientadora Luciana Gross Cunha por toda a base

fornecida durante este longo caminho, pelas conversas incessantes (àqueles que me conhecem

sabem bem como foram incessantes), pelo apoio incondicional nos momentos mais difíceis

deste período. Muito obrigado.

Também agradeço, em especial, ao meu orientador Dimitri Dimoulis, pelas

conversas e cafés durante todo o percurso, pelo humor incansável durante todo o percurso, o

que o fez mais alegre e leve, nos momentos em que deveriam ser, pela insistência e

ensinamentos durante o caminho.

Agradeço à banca de qualificação e de defesa, professores Frederico Normanha e

Roberto Dias, pela leitura atenta e excelentes críticas durante todo o desenvolvimento do

trabalho. Essas contribuições foram fundamentais para todo o trabalho.

Agradeço ao Itamar Albuquerque, Joelson Sampaio, a Sueli Piloto e a Bianca

Piloto, pelo apoio e carinho.

Agradeço em especial, à minha amiga, companheira e namorada, Bárbara Piloto,

por todo apoio, carinho, paciência e, claro, pelas eternas revisões.

PREFÁCIO

Mãos se rendem, pra outras que tudo levam

Quase em extinção, mãos honestas, amorosas

E nossas pobres mãos, batem as cordas

Pago pra ver, queimar em brasa

Mãos de baixareis que não condenam o mal

Que inocentam réus, em troca do vil metal

Mãos de baixareis que não condenam o mal

Que inocentam réus, em troca do vil metal

Em mãos de infiéis

Quem veste não contenta

Governa a diretriz... tão fraudulenta

Sem réu e sem juiz, mãos não se acorrenta

Justiça põe as mãos na consciência

Ato que fez Pilatos... lavando tuas mãos

Eu vejo que injustiça, com as próprias mãos

Mãos que fracassaram na torre de Babel

Porque desafiaram mãos do céu

Mãos...

(Almir Guineto e Mano Brown, Mãos)

RESUMO

Esta pesquisa tem como principal objetivo descrever e analisar a atuação do Supremo

Tribunal Federal (STF) em casos que envolvam veto presidencial a projeto de lei (veto), a fim

de identificar como se constrói a relação do STF com os poderes Legislativo e Executivo,

nessas situações. Reflexamente, a partir disso, esta pesquisa também analisa quais são as

regras criadas pelo STF na delimitação do papel do Executivo e do Legislativo ao decidir os

casos sobre o veto presidencial a projeto de lei e para a sua própria competência para resolver

esses casos. Para isso, esta pesquisa apresenta a construção do raciocínio teórico sobre o papel

do Judiciário dentro dessa fase da separação dos poderes (veto) e a analisa cinquenta e cinco

decisões do STF sobre o tema; diversos documentos do poder Legislativo quanto a projetos de

leis e lei e; diversos documentos com justificativas quanto ao veto presidencial. Constatou-se

que a forma de decisão do STF, nesses casos, é diversificada, sendo possível identificar perfis

para cada um dos sete grupos de casos criados na pesquisa; também foi constatado que, por

regra, os casos que chegam ao STF representam algum rompimento de entendimento quanto à

tomada de decisão política entre os atores políticos envolvidos e fica a encargo do STF a

resolução do conflito; constatou-se, também, que o STF é claro quanto ao limite da sua

competência para o controle desse tipo de casos, reservando amplo espaço para esse seu

poder, contudo, na prática, apenas em casos excepcionais este órgão decide julgar inválido

(inconstitucional) o caso. Concluiu-se que, mesmo sendo excepcional, os casos em que o STF

atua de maneira enfática as consequências que essas decisões podem causar são graves e, que,

por isso, deveriam haver limites legais para a sua atuação e até mesmo responsabilização

pelas suas decisões. Concluiu-se, também, que os estudiosos da separação dos poderes, mais

especificamente quanto ao veto, não analisam a importância que o Judiciário tem nesse

processo.

Palavras-Chaves: 1. Brasil. Supremo Tribunal Federal. 2. Separação de poderes. 3. Veto -

Brasil. 4. Poder executivo - Brasil. 5. Poder legislativo - Brasil.

ABSTRACT

This study aims at describing and analyzing how the Supremo Tribunal Federal (STF) rules

the cases that deal with presidential veto, in order to identify how the STF's relationship with

the legislative and executive branches is built. Through the cases, this research focus on the

rules established by the STF in defining the role of the executive and legislative to decide

cases on the presidential veto and in limiting its own jurisdiction. To this, the author develops

a theoretical reasoning about the judiciary's role in this phase of the separation of powers

(veto); and analyzes fifty-five decisions of the Supreme Court on the subject, several

legislative branch documents on bills and laws and, finally, presidential documents that have

reasoning for the presidential veto. The cases studied showed that the form of the Supreme

Court decision in such cases is diverse, since it is possible to identify profiles for each of the

seven groups of cases created in the research. Secondly, I found that the cases analyzed, as a

rule, represent a breach of understanding about the political decision-making among political

actors involved and STF is demanded to solve the conflicts. The cases also showed that the

Supreme Court is clear on the scope of their responsibilities for the control of such cases,

allowing ample space for its own power, however, in practice only in exceptional cases this

body decides invalid (unconstitutional) the case. I also concluded that, even if exceptional

cases where the Supreme Court acts in an emphatic manner, the consequences of these

decisions can cause are serious and that therefore there should be legal limits to its

performance and even accountability for their decisions. Finally, the scholars of separation of

powers, more specifically the veto, do not analyze the importance that the judiciary has in this

process.

Key-words: 1. Brazil. Supremo Tribunal Federal. 2. Separation of powers. 3. Veto - Brazil. 4.

Executive Power - Brazil. 5. Legislative Power - Brazil.

GLOSSÁRIO DE ABREVIAÇÕES E NOMENCLATURAS

ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade;

ADI-MC – Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade;

ADPF – Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental;

ADPF-QO – Questão de Ordem na Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental;

ALEAP – Assembleia Legislativa do Estado do Amapá;

ALEMT – Assembleia Legislativa do Estado do Mato do Grosso;

ALEPE – Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco;

ALERJ – Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro;

ALERS – Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul;

ALESC – Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina;

ALESP – Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo;

CD – Câmara dos Deputados Federais;

Casa(s) Legislativa(s) – Congresso Nacional; ou Câmara dos Deputados; ou Senado Federal;

CF/37 – Constituição Federal de 1937;



CF/69 – Constituição Federal de 1967 com a adição da Emenda Constitucional nº 1 de 1969;


CN – Congresso Nacional;

Corte – Supremo Tribunal Federal;

D&D – Direito e Desenvolvimento;

EC – Emenda Constitucional;

Emb – Embargos de Declaração;

Executivo – Poder Executivo, Presidente da República, Governador, Prefeito;

Legislativo – Poder Legislativo, Câmara dos Deputados Federais; Senado Federal, Congresso

Nacional, Assembleia Legislativa, Câmara dos Vereadores;

MC – Medida Cautelar;

MS – Mandado(s) de Segurança(s);

MS-AgR-MC – Agravo Regimental na Medida Cautelar no Mandado de Segurança;

MS-Emb. – Embargos de Declaração no Mandado de Segurança;

MS-MC – Medida Cautelar no Mandado de Segurança;

MPF – Ministério Público Federal ou Procurador-Geral da República;

QO – Questão de Ordem;

RC – Recurso Criminal;

RE – Recurso Extraordinário;

RE-RG – Repercussão Geral no Recurso Extraordinário;

RG – Repercussão Geral;

RMS – Recurso no Mandado de Segurança;

Rp – Representação;

Senado – Senado Federal;

STF – Supremo Tribunal Federal;

TJ – Tribunal de Justiça;

TJSP – Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo;

TJRS – Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul;

TJDF – Tribunal de Justiça do Distrito Federal;

Veto – Veto Presidencial a projeto de lei;

§ – Parágrafo.

Citação de jurisprudência:

Para não deixar as citações extensas no decorrer do texto, a jurisprudência será citada de

maneira direta, apenas pelo instrumento e o seu respectivo número. Dessa forma, os casos

quando citados, estarão em uma das seguintes formas:

ADI (mais) número do processo;

ADPF (mais) número do processo;

MS (mais) número do processo;

RC (mais) número do processo;

RE (mais) número do processo;

Rp (mais) número do processo.

Por fazer referência direta aos casos e por apresentá-los em diversas tabelas, não faço a

inclusão desses na lista de referência bibliográfica.

LISTA DE TABELAS, GRÁFICOS E FIGURAS

Figura I – Seleção do material empírico......................................................................... 51

Figura II – Separação dos poderes.................................................................................. 46

Figura III – Trajetória Constitucional do Veto no Brasil ............................................ 53

Gráfico 1 – Casos de veto no STF.................................................................................... 51

Gráfico 2 – Casos na CF/88............................................................................................. 70

Gráfico 3 – Casos e decisões ........................................................................................... 72

Gráfico 4 – Proponentes................................................................................................... 78

Gráfico 5 – Proponentes por instrumentos..................................................................... 79

Gráfico 6 – Arguidores por casos .................................................................................... 80

Gráfico 7 – Casos por nível federal ................................................................................. 80

Gráfico 8 – Favorecidos pela decisão............................................................................... 81

Gráfico 9 – Média de tempo por instrumentos............................................................... 82

Gráfico 10 – Grupo 1 – Tempo de decisão ..................................................................... 88





Tabela I – Seleção dos Casos ........................................................................................... 34

Tabela II – Informações Gerais ....................................................................................... 38

Tabela III – Temas de casos............................................................................................. 40

Tabela IV – Casos do Período de Vigência da CF/1946 ................................................ 56

Tabela V – Principais Mudanças do Veto Presidencial nas CFs .................................. 67

Tabela VI – Casos do Período de Vigência da CF/1988 ................................................ 67

Tabela VII – Grupo 1 - Casos de Procedimentos do veto.............................................. 85

Tabela VIII – Grupo 2 - Procedimento de votação do veto no Legislativo.................. 90

Tabela IX – Grupo 3 - Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido....... 97

Tabela X – Grupo 4 - MP como assessório do veto........................................................ 101

Tabela XI – Grupo 5 - Instrumentos para arguição do veto......................................... 107

Tabela XII – Grupo 6 - O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso

Nacional .............................................................................................................................

115

SUMÁRIO

RESUMO

ABSTRACT

GLOSSÁRIO DE ABREVIAÇÕES E NOMENCLATURAS

LISTA DE TABELAS, GRÁFICOS E FIGURAS

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 16

2. METODOLOGIA ............................................................................................................... 25

2.1. Método interpretativo dos fatos: a construção da lente de observação da pesquisa ...... 27

2.2. Método concreto: a construção do objeto da pesquisa................................................... 32

3. O VETO NA SEPARAÇÃO DOS PODERES: APONTAMENTOS JURÍDICOS E

POLÍTICOS ............................................................................................................................ 42

4. VETO PRESIDENCIAL NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS ............................ 53

4.1. Constituição Federal de 1946......................................................................................... 54


4.3. Constituição Federal 1969 ............................................................................................. 61


5. O VETO PRESIDENCIAL NO STF: UMA VERTENTE DA RELAÇÃO ENTRE OS

PODERES ............................................................................................................................... 72

5.1. Procedimentos do Veto ................................................................................................. 85

5.2. Procedimento de votação do veto no Legislativo .......................................................... 90

5.3. Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido ............................................. 97

5.4. Medida provisória como assessório ao veto ................................................................ 101

5.5. Instrumento para arguição do veto ............................................................................... 107

5.6. O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional .......................... 114

5.7. O STF como última fase do processo legislativo ........................................................ 123

6. O STF COMO PLAYER DO JOGO POLÍTICO: UM ESTUDO DE CASO SOBRE O

CASO DO ROYALTIES DO PRÉ-SAL .............................................................................. 125

6.1. O caso do royalties do pré-sal: atores e questão política ............................................. 126

6.2. Transformando a questão política em jurídica: a atuação do STF no MS-MC 31816 133

6.3. O cenário político pós-decisão liminar e as novas decisões do STF (MS-MC-AgR

31816 e ADI-MC 4917) ...................................................................................................... 139

6.4. Reflexões ..................................................................................................................... 147

7. CONCLUSÃO: RELAÇÃO ENTRE OS PODERES E O APERFEIÇOAMENTO

INSTITUCIONAL ................................................................................................................ 153

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA .................................................................................... 167

APÊNDICE I. TABELA DE SELEÇÃO DOS CASOS .................................................... 177

APÊNDICE II. EXPLICAÇÃO DO FICHAMENTO ...................................................... 178

APÊNDICE III. FICHAMENTOS ..................................................................................... 181

APÊNDICE IV. PLANILHA DE FICHAMENTO ........................................................... 182

16

1. INTRODUÇÃO

Esta pesquisa tem como principal objetivo descrever e analisar a atuação do

Supremo Tribunal Federal (STF) em casos que envolvam veto presidencial a projeto de lei

(veto)1, a fim de identificar como se constrói a relação do STF com os poderes Legislativo e

Executivo, nessas situações. Reflexamente, a partir disto, esta pesquisa também analisa quais

são as regras criadas pelo STF na delimitação do papel do Executivo e do Legislativo ao

decidir os casos sobre o veto presidencial a projeto de lei e para a sua própria competência

para resolver esses casos.

Dessa forma, esta pesquisa propõe-se a desenvolver duas perspectivas de análise

distintas, mas complementares. A primeira perspectiva refere-se a uma ótica institucional, no

sentido de analisar como a instituição STF desenvolve essa atribuição concedida pela

Constituição, de julgar atos dos demais poderes (neste caso específico, o veto). A segunda

perspectiva refere-se a uma ótica dogmática jurídica, de identificar como o STF vem

moldando o instrumento jurídico-político do veto.

De um lado, esta pesquisa está inserida dentro da discussão da separação dos

poderes, não de uma perspectiva tradicional jurídica, mas a partir de uma reflexão com base

em três frentes teóricas: Filosofia Política, Ciência Política e Direito2. O que significa dizer

que esta pesquisa parte de percepções e reflexões dessas três áreas.

De outro lado, esta pesquisa também está inserida dentro da discussão de Direito e

Desenvolvimento, por estudar como um órgão jurídico e o direito influenciam no

desenvolvimento da democracia e do veto (que é um dos instrumentos nacionais que reflete e

garante a separação dos poderes).

Dentro da doutrina da separação de poderes, o veto presidencial surge como

instrumento de controle e interação do poder Executivo frente ao poder Legislativo. Essa

relação entre os agentes políticos é mútua e constante, cujo objetivo é conter a atuação do

Estado pelo próprio Estado. Assim, caso algum poder use de forma indevida as suas

competências, essa ação seria barrada pelo outro poder do Estado, portanto, sendo um

instrumento de check and balances (freios e contrapesos) dentro do modelo de separação dos

poderes adotado no Brasil (PESSANHA, 2002, p.142; TAVARES, 2009, pp. 1136-1145).

1 Utilizarei “veto” como substituição de “veto presidencial a projeto de lei no Legislativo”. 2 Essas perspectivas serão abordadas no capítulo 2.

17

Na atual Constituição Federal (CF/88), o veto está prescrito no artigo 66 e

parágrafos. O veto é o instrumento jurídico utilizado pelo chefe do poder Executivo para

impor a sua vontade de não aceitação do projeto de lei de maneira integral ou parcial. O chefe

do poder Executivo, recebendo o projeto de lei, poderá sancioná-lo ou vetá-lo por falta de

interesse público ou por inconstitucionalidade (§1º do artigo 66). Em seguida, a matéria de lei

vetada retorna ao Congresso Nacional, para que delibere quanto a sua aceitação ou rejeição

(voto da maioria absoluta dos membros), em até 30 dias (§4º do artigo 66). Sendo o veto

rejeitado, deve o chefe do poder Executivo promulgar a matéria até então vetada e caso não o

faça no prazo de quarenta e oito horas, deve o chefe do poder Legislativo o fazer (§§ 5º e 7º

do artigo 66).

De maneira sucinta, essa é a previsão do veto, o que o difere em relação a essa

fase do processo legislativo é a perspectiva analítica das áreas do conhecimento.

O Direito analisa esse momento com base na prescrição constitucional de que

cabe ao poder Executivo a autonomia do veto, e que cabe ao Legislativo a aceitação ou

suspensão desse (GUIMARÃES; BRAGA, 2011).

A Ciência Política, analisando essa relação a partir de um ponto de vista externo

(sociológico, antropológico e econômico), enxerga o veto como um momento em que atores

com poderes políticos de aprovar, suspender ou alterar uma decisão política e/ou uma política

pública, relacionam-se por conta de um potencial conflito entre eles (TSEBELIS, 2009).

A análise feita na Ciência Política parte do pressuposto de que, por conta de o

Brasil viver no chamado presidencialismo de coalizão3, o veto presidencial a projeto de lei,

potencialmente, representa a falta de consenso anterior quanto à medida discutida, visto que

nesse modelo de governo a discussão política e acordos ocorrem antes do processo legislativo

de formação das leis ou até mesmo ao seu decorrer, mas, dificilmente, chegando ao momento

do veto sem prévio consenso4-5. Dessa forma, são realizadas análises para entender os fatores

3 Dentro do denominado presidencialismo de coalizão, o processo decisório de criação das leis é feito

anteriormente ao andamento formal do projeto de lei, por meio de busca de cooperação e centralização política

de tomada de decisões, dentro da dispersão de atores políticos. O que os permite indicar que a não oposição de

veto representa o funcionamento desse sistema, sem conflitos aparentes, e a oposição de veto representa a

existência desse conflito que pode tomar proporções maiores (GROHMANN, 2003, p. 14; FIGUEIREDO;

LIMONGI, 1998; LIJPHART, 2011, pp. 13-23; PALERMO, 2000). 4 Com a atual crise política e econômica vivida no país (2014-2016), passou-se a indagar se ainda existe o

presidencialismo de coalizão no Brasil. A questão é que desde a volta da democracia e da entrada da CF/88 em

vigor, não houve outro meio de funcionamento do sistema político brasileiro que tenha sido bem descrito,

analiticamente, como o presidencialismo de coalizão. A análise e construção de Sérgio Abranches, em 1988,

permitiu que se construísse um marco teórico analítico para se entender como a democracia consociativa

brasileira funcionava e o porquê funcionava. A partir disso, autores como Palermo, Limongi e outros, passaram a

criar modelos analíticos de funcionamento do sistema brasileiro. O sistema funcionou de maneira eficiente (se o

ponto de análise for a tomada de decisão e a criação de políticas públicas – Lijphart, 2011; Stark; Brustz, 1998;

18

que influenciam os atores políticos participantes desse momento (Executivo e Legislativo) a

tomarem essa decisão.

O que ambas as visões citadas têm em comum é a afirmação (ou a omissão de

análise) de que o Judiciário estaria fora dessa fase, por se tratar de um procedimento político,

portanto, não tendo campo de atuação para o Judiciário.

Isso se justifica pelo fato de o Brasil não adotar o sistema de controle de

constitucionalidade preventivo no Judiciário, o que significa que os órgãos do poder

Judiciário não participam desse processo de criação das leis; sendo essa área reservada à

política, por conter participação apenas dos poderes representativos, eleitoralmente, da

população.

Quando se analisam as escolhas prescricionais feitas nas constituições brasileiras,

não fugindo dessa regra a atual constituição, essa escolha por não adotar o sistema preventivo

de constitucionalidade fica evidente. Ao se analisar o Título IV (Da Organização dos

Poderes), Capítulo I (Do Poder Legislativo), da Constituição Federal de 1988 (CF/88) e,

principalmente, a Seção VIII (Do Processo Legislativo), que trazem os procedimentos do

processo legislativo de criação das leis, não há menção à participação do poder Judiciário.

Também quando se analisa o Título IV (Da Organização dos Poderes), Capítulo III (Do

Poder Legislativo), e, principalmente, a Seção II (Do Supremo Tribunal Federal), não há

menção de forma expressa e objetiva à possibilidade ou permissão para que o poder Judiciário

participe dessa fase do processo legislativo de criação das leis.

Contudo, ao verificar um caso julgado pelo STF, em 2012, evidenciou-me uma

dúvida quanto à suposta realidade desse momento do processo legislativo, no dia a dia dos

poderes do Estado.

Trata-se do caso dos “royalties do pré-sal” (MS 31816). Ao final de 2012, estava

em vias de ser aprovado o projeto de lei que iria alterar a forma de divisão dos royalties do

petróleo, e que regulamentaria a divisão de royalties do pré-sal, em uma lógica diferente do

modelo antigo. De maneira sucinta, essa alteração iria fazer com que os entes federativos

Steinmo, 1989) até o último mandato do presidente Lula; com a eleição da presidenta Dilma, o sistema começou

a apresentar entraves. O que para alguns pode representar a não existência ou o fim do presidencialismo de

coalizão, para mim representa o funcionamento desse sistema e, a não observância dos critérios e formas de

funcionamento dele implica em uma crise político-institucional, como a vivida agora. Isso não significa que eu

defenda ou não o sistema atual, mas, apenas, que entendo que a lente do presidencialismo de coalizão é a que

melhor descreve e analisa o atual sistema brasileiro, tanto quando “funcionava” quanto em seu atual momento de

crise (ABRANCHES, 2015). 5 Por conflito entre esses poderes, entenda-se que durante o andamento formal do projeto de lei ocorreu algo que

não estava previsto e que gerou a necessidade de alguma manobra de contenção desta imprevisibilidade.

19

produtores de petróleo e aqueles afetados, passassem a receber repasse financeiro muito

inferior ao que recebiam, com base na previsão da lei até então vigente.

Isso fez com que esses entes federativos, que eram produtores e afetados pela

produção de petróleo, assumissem a liderança de um movimento dentro do Congresso

Nacional e na esfera social, contrário a essa alteração. Os entes não produtores e não afetados

pelo petróleo, por sua vez, posicionaram-se a favor do projeto de lei e também passaram a

liderar movimentos no Congresso Nacional e social a favor dessa alteração.

A presidenta Dilma, ao receber o projeto de lei, decidiu vetar parte deste, evitando

que a forma de divisão dos royalties do pré-sal fosse alterada. Quase que imediatamente a

esse veto, o movimento a favor do projeto de lei preparou medidas para que o veto fosse

rejeitado no Congresso Nacional e que o projeto de lei virasse lei de maneira integral. Quando

iniciados os trâmites para o agendamento da reunião de derrubada dos vetos (foi estipulado o

procedimento de urgência a esse projeto de lei), os entes contra o projeto de lei (a favor do

veto) impetraram mandado de segurança, no STF, questionando a validade da convocação da

sessão de votação do veto.

Questionava-se o ato da mesa diretora do Congresso Nacional de adotar

procedimento não previsto em regimento interno (que é adoção do trâmite de urgência ao

veto); e a violação ao artigo 66, § 4º da CF/88, que, segundo eles, determinava a apreciação

dos vetos em ordem cronológica, o que implicaria na invalidade de qualquer decisão que

determinasse a votação de um veto mais atual frente a outros três mil vetos mais antigos.

A partir desse momento, o STF passou a ser um ator político a influenciar na

tomada de decisão política quanto à alteração da regulação prevista aos royalties; ou, dito de

outra forma, passou a ter o dever e o poder de interferir no problema posto e resolver a

questão, afirmando ser tal ato (in)válido.

O STF, por meio de decisão monocrática e liminar do ministro Luiz Fux,

suspendeu o processo legislativo de votação do veto no projeto de lei dos royalties do pré-sal,

até que todos os vetos anteriores (de outros projetos de leis), ainda não votados, fossem

resolvidos de maneira cronológica (afirmava o ministro, no relatório, que haviam vetos desde

o período de Itamar Franco). A justificativa do ministro Luiz Fux foi que o artigo 66, §4º, da

CF/88, era claro ao prever que se o veto não fosse discutido em 30 dias haveria trancamento

da pauta até a resolução desse. Assim, o primeiro veto na fila impediria que qualquer outro

fosse discutido, pois a pauta do Congresso estaria suspensa. Portanto, seria necessária a

análise cronológica desses casos de veto.

20

Como se apresenta no decorrer desta pesquisa, o resultado dessa decisão foi uma

verdadeira disputa pública entre as frentes dos poderes do Estado, o Congresso Nacional (por

meio de seu presidente e líderes), o Executivo e o próprio STF.

A questão é que o STF, por meio de um único ministro, tomou uma decisão que

interferiu em todo o trabalho do poder Legislativo, causando, indiretamente, uma paralisia às

atividades do Governo. Entre dezembro de 2012 e fevereiro de 2013, os representantes dos

três poderes discutiram, via mídia, essa medida adotada pelo STF. O Congresso Nacional

deixou de votar as leis orçamentárias até que a questão fosse resolvida; os grupos a favor e

contra ao projeto de lei passaram a se manifestar de forma constante contra e a favor da

decisão; houve ameaças ao STF, por parte de parlamentares, indicando que haveria retaliações

de maneira a proibir que o STF pudesse tomar esse tipo de decisão. O Executivo passou a

manifestar-se no sentido de que o Congresso tivesse parcimônia na apreciação desse caso. O

STF manifestou-se no sentido de reafirmar a independência dos poderes e a autonomia da

Corte para decidir sobre esse tipo de ato.

A questão apenas foi amenizada em 17 de fevereiro de 2013, quando o plenário do

STF decidiu suspender a decisão liminar do ministro Luiz Fux. Com essa decisão, o

Congresso Nacional votou o veto e o rejeitou, transformando o projeto de lei, integralmente,

em lei.

Diante de fatos como esse, alguns questionamos são instintivos para quem estuda

a relação entre os poderes: como permanece a separação de poderes em casos como esse?

Qual é o limite do STF de ingerência na atividade de outros poderes? Pode o STF realizar esse

ato? Se sim, de qual forma? Por quais instrumentos? Se não há previsão para que o STF atue

no controle preventivo de constitucionalidade, qual é o arranjo jurídico que permite com que o

STF aja dessa forma? Estariam as teorias deixando de observar a participação do STF nesse

momento da produção de leis?

Essas foram algumas das questões iniciais que me indagaram a desenvolver uma

pesquisa que buscasse verificar se havia mais casos como esse, e, caso houvessem, descobrir

como estaria sendo a relação entre os poderes nesses casos.

Esta pesquisa encontrou cinquenta e cinco casos, no STF, que tratavam de algum

questionamento quanto ao veto. Esse achado, por si só, já indica que de fato há participação,

em alguns casos, do STF, nessa fase do processo de criação das leis. Esse número também

indica que, apesar de haver participação, essa não é constante, visto que ao se utilizar o

número de três mil vetos que estariam aguardando alguma resolução, que é citado no MS

31816, esses cinquenta e cinco casos seriam poucos dentro de todo universo de vetos.

21

Entretanto, mesmo que em número reduzido, os casos nesta pesquisa evidenciam que quando

levados ao Judiciário, esses casos representam reais problemas entre os poderes. E,

justamente, por ser essa uma situação excepcional, adotei essa situação como objeto de

estudo, para analisar a parte da separação dos poderes.

Ao se verificar quais sãos os arranjos jurídicos que permitem com que o STF

participe desse momento, constata-se que a questão do veto segue a tendência dos demais

casos de discussão de atos políticos, que é a previsão, pelas constituições brasileiras, de meios

e instrumentos para que o STF6 tenha amplos deveres-poderes, inclusive abarcando a

competência para julgar a juridicidade dos atos dos demais poderes do Estado. Inclusive, a

CF/88 atribui ao STF a função de ser o guardião final da constituição, em uma análise

casuística7 (artigo 102). Ao STF ficou o dever de julgar ações originárias como um órgão

especializado; julgar ações de controle de constitucionalidade stricto sensu (ações de controle

concentrado de constitucionalidade, sendo um Tribunal Constitucional); e julgar recursos

como tribunal de última instância (Corte Recursal)8. Esse conjunto de atribuições, que são

deveres, mas que representam um grande poder9, implicou um desenho institucional de

concentração de decisões nesse órgão10 (ARANTES, 2004; DIMOULIS et al., 2014;

VERÍSSIMO, 2008; VIEIRA, 2008)11.

6 O Supremo Tribunal Federal (STF) é um dos órgãos do poder Judiciário brasileiro (art. 92, Inciso I, da CF/88),

e é o órgão de cúpula desse poder, tendo a atribuição de representá-lo. A verdade é que o STF possui atribuições

de jurisdição únicas e muito amplas. Como se apresenta, o STF acaba exercendo um papel que em outros países

é atribuído a 2 ou a 3 órgãos distintos entre si (Tribunal Constitucional; Suprema Corte; órgão de jurisdição

especial). Por conta disso, diariamente, o STF lida com questões altamente complexas, tecnicamente, em termos

jurídicos, sociais, políticos, econômicos e éticos. Isso faz com que esse órgão esteja cada vez mais nos

noticiários e participando da gestão de políticas públicas. 7 Afirmo que em uma análise casuística, porque, juridicamente, o STF é o último órgão do poder Judiciário a

dizer e interpretar a constituição, o que gera, na maioria das situações, o fim de discussão para àquele caso,

quanto à constitucionalidade questionada. Contudo, entendo que aquém dessa análise casuística, pensando de

maneira macro, os demais poderes do Estado podem e devem reagir às decisões do STF e, em algumas situações,

é o que acaba ocorrendo. Neste último sentido, não cabe ao STF dar a última palavra, mas sim ser um dos

poderes a influenciar na intepretação da constituição (MENDES, 2008). 8 Função de tribunal constitucional (artigo 102, Inciso I, alíneas “a”, “i”, “p”, “q”, e § 1º da CF/888) – exerce o

controle de constitucionalidade de leis e atos normativos (tanto a nível federal quanto estadual); foro judicial

especializado (artigo 102, Incisos I, alíneas “b”, “c”, “d”, “e”, “f”, “g”, “j”, “l”, “m”, “n”, “r” e III, da CF/88) –

compete ao STF processar e julgar os políticos, de nível federal, em relação a crimes; processar e julgar disputas

em torno dos atos dos poderes Executivo e Legislativo, por exemplo; tribunal de recurso de última instância

(artigo 102, Incisos I, alíneas “i”, “o”; II, alíneas “a”, “b”; III, da CF/88) – competência por dar a última palavra,

por meio de recurso, aos casos dos tribunais inferiores (VIEIRA, 2008, p. 447). 9 As atribuições destinadas aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são deveres impostos pela

constituição, devendo esses órgãos cumpri-las, mas também são poderes, pois fornecem a eles a possibilidade de

realizar atos que são custosos e importantes para o Estado e a democracia. Nesse sentido, todos os deveres são

também poderes. 10 Para Mendes e Branco, o STF destaca-se pelas suas grandes atribuições devido ao rol de instrumentos

fornecidos à sociedade, de maneira geral, para chegarem ao STF e pela competência deste para resolver as

questões que chegam. Assim, há uma caracterização do que os autores chamam de “núcleo do sistema de

controle de constitucionalidade e legitimidade de leis” ou “atos normativos e omissões inconstitucionais”. Esse

núcleo, pensando na divisão de papéis que a Corte exerce, está inserido dentro daquelas três competências, sendo

22

Os meios e instrumentos previstos para que o STF se manifeste sobre esse ponto,

a partir da CF/88, estão no artigo 102, que prevê a competência do STF de guardar, de

maneira precípua, a constituição, e que um dos meios cabíveis para isso é por meio do

julgamento de habeas corpus e mandado de segurança, que tenham como objeto atos dos

poderes Legislativo e Executivo (inciso I, alínea “d”); pelo julgamento do recurso ordinário

constitucional (inciso II, alínea “a”); pelo julgamento de recursos, de maneira ampla e

indefinida, a casos que, potencialmente, violem disposições constitucionais (inciso III).

Portanto, como afirmado, a CF/88 não adota o controle preventivo de

constitucionalidade jurisdicional, de maneira direta. Mas a interpretação desse arranjo

constitucional citado, junto ao próprio desenvolvimento desse entendimento pelo STF, cria

essa possibilidade de controle preventivo de constitucionalidade jurisdicional atípica pelo

STF.

Devido a isso, esta pesquisa constata que o STF vem desenvolvendo,

paulatinamente, as competências que lhe são atribuídas, assumindo um espaço importante

como um player relevante para a tomada de decisão política, mais especificamente, no caso

de veto12. Diante desse papel, o STF passou a ocupar uma função de destaque como potencial

balizador das regras constitucionais – inclusive daquelas definidoras do processo legislativo –

sociais, políticas e econômicas do Brasil (BOLANHA; EISENBERG; RANGEL, 2011, pp.

necessária uma leitura transversal do sistema, elencando os instrumentos que dão esse poder, ao STF, de player

do atual Estado brasileiro. O núcleo citado pelos autores é formado pelos seguintes instrumentos: (1) ação direta

de inconstitucionalidade (ADI); (2) ação declaratória de constitucionalidade (ADC); (3) arguição de

descumprimento de preceito fundamental (ADPF); (4) ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO);

(5) mandado de injunção (MI); (6) Recurso Extraordinário (RE); (7) mandados de segurança (MS) contra atos do

Presidente da República, da Mesa do Congresso Nacional, do Conselho Nacional de Justiça e do Tribunal de

Contas da União; (8) Habeas Corpus (HC) impetrados contra atos dos tribunais superiores ou contra atos de

funcionários públicos; e os (9) Recursos Ordinários Constitucionais (ROC). E, segundo esses autores, é por meio

desse núcleo que o STF vem se constituindo como elemento central ao Estado democrático de Direito brasileiro

(MENDES; GONET BRANCO, pp. 965-971). 11 O STF, desde 1988, resolve casos emblemáticos, que vão desde a análise da validade de projetos

orçamentários, validade de planos econômicos escolhidos pelo Executivo, concessão de remédios aos cidadãos,

até a validade dos atos do poder Legislativo (desde impeachment até procedimentos de votação de projeto de

lei). Por mais que de forma estatística se possa indagar que esses casos são minorias, a representatividade e a

potencialidade de influência na sociedade, como um todo, que esses casos causam, assume grande escala se

comparados a casos em que não há uma atuação de forma incisiva. Há diversas discussões sobre quais são as

variáveis que influenciam essas alterações de posicionamentos e constante ativismo (não em um sentido

pejorativo) do STF, desde formação ideológica dos ministros até influências externas, de maneira geral. Apesar

de esse não ser o objetivo da pesquisa, destaca-se a importância de pesquisas que buscam tentar evidenciar tais

variáveis, pois com isso é possível criar modelos de análise e entendimento de uma instituição que é ativa e

importante para o Estado democrático de Direito (E.g. OLIVEIRA, 2011; RIBEIRO; ARGULHES, 2013). 12 Esse papel vem sendo discutido e pesquisado tanto na academia quanto na mídia e na sociedade. Entidades

como a Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP), Fundação Getulio Vargas, Universidade de São Paulo,

entre outras, vêm dedicando núcleos para a observação dessa atuação do STF, para que seja possível

compreender, analisar e aprimorar o STF enquanto uma instituição com tamanhos poderes.

23

288-292; CUNHA; RAMOS, 2013, pp. 1-3; 9-12; VIEIRA, 2008; DIMOULIS et al., 2013, p.

7; VERRÍSIMO, 2008)13.

Dessa maneira, apesar de o veto ser um momento em que, aparentemente, é

reservado à relação entre os poderes Legislativo e Executivo, o Judiciário também passa a ser

um ator político importante a ser considerado nesse momento; ou, dito de forma mais jurídica,

o STF passa a ser um espaço aberto às discussões sobre o veto e, a partir desse

“chamamento”, esse órgão passa a poder controlar14 esse procedimento.

Saber como o STF julga as questões envolvendo o veto presidencial a projeto de

lei é a forma que escolhi para observar e analisar uma das vertentes da atuação do STF frente

à separação dos poderes. O objeto de estudo escolhido também permite refletir sobre os

limites da atuação do STF definidos pelas suas próprias decisões.

Para isso, esta pesquisa contou com universo de 55 casos julgados no STF, que

têm como discussão principal, ou acessória, o veto presidencial. Desses 55 casos, 24 são

decisões colegiadas e 31 monocráticas.

Com o objetivo de analisar cada uma dessas questões, o trabalho apresentado

possui a seguinte estrutura: no próximo item, Metodologia, em que apresento os caminhos

adotados e percorridos para a construção e a finalização desta pesquisa. Ainda no item

Metodologia, apresento a base de dados utilizada, as hipóteses e os métodos empregados. Em

O Veto na Separação dos Poderes: apontamentos jurídicos e políticos, desenvolvo a

perspectiva teórica do veto nos estudos da separação dos poderes. Em Veto Presidencial nas

Constituições Brasileiras, apresento a evolução regulamentar do processo legislativo,

especialmente do veto, e a evolução regulamentar do STF. No item O veto presidencial no

STF: uma vertente da relação entre os poderes, apresento os resultados da pesquisa a partir

do material jurisprudencial. Em O STF como player do jogo político: um estudo de caso sobre

o caso dos royalties do pré-sal, desenvolvo um estudo sobre os casos do MS 31816 e da ADI

4917, que compõem um material necessário para analisar como ocorreu um caso

paradigmático no estudo sobre a separação e a relação entre os poderes, no Brasil, em

13 Autores como Vieira (2008, p. 443-445; DIMOULIS et al., 2014, pp. 18-23), Cunha; Ramos (2014, p.1), Lima

Lopes (1994) e Veríssimo (2008), vêm demonstrando e justificando que essa ampliação de importância ocorre

por um processo de ampla inclusão de direitos na CF/88, de forma variada (individuais e sociais); pela amplitude

de acesso ao Judiciário e, principalmente, ao STF; e pela generalidade com a qual as previsões são feitas,

permitindo com que o próprio STF acabe por se autolimitar. 14 Informo que o emprego do termo controlar, nos capítulos subsequentes, está sendo utilizado de maneira

processual jurídica. Em outras palavras, há controle de um ato quando o STF entende estarem presentes os

pressupostos de conhecimento do processo e decide analisar o problema em si. Não significa que o STF decidirá

se o caso é ou não constitucional, mas significa que ele se julga competente para tomar essa decisão. Nessa

situação, portanto, há controle do ato, mesmo que o status quo da questão não se altere. O controle não é medido

pela alteração da questão discutida, mas pela sua possível análise.

24

situações que envolvem vetos presidenciais. Por fim, na Conclusão, apresento uma leitura

crítica sobre o desenvolvimento dos casos e os riscos à democracia e ao Estado de Direito em

se ter um sistema de concentração de poderes em um único órgão judiciário.

25

2. METODOLOGIA

Neste tópico apresento como foi realizada a seleção dos documentos, dos textos

acadêmicos e o quadro temporal em que este trabalho está inserido.

Esta é uma pesquisa jurídico-institucional, por estar preocupada tanto com a

descrição e análise do STF como instituição, nos casos que tratam de veto, quanto com a

interpretação e criação de regras sobre o veto pela jurisprudência do STF.

Para isso, esta pesquisa analisa um corpo empírico15 determinado, e parte de

reflexões teóricas para a sua análise. A partir da tipologia apresentada por Pires, esta pesquisa

é classificada como qualitativa de estrutura aberta (PIRES, 2010)16. Isso porque, esta pesquisa

propõe-se a analisar todos os casos que resultaram da busca sobre veto presidencial e propõe-

se, a partir do corpo empírico, a fazer contribuições tanto para a própria empiria quanto para a

teoria.

Uma pesquisa qualitativa de estrutura aberta permite ao pesquisador uma

operação denominada de “pinça”. A analogia é de que, assim como uma pinça (objeto), este

tipo de pesquisa tem entre as suas duas pontas o objeto de análise, que é o corpus empírico, e

cada uma destas pontas representa um enfoque analítico diferente, mas que se complementam.

Um lado corresponde ao nível teórico e o outro ao nível empírico (Idem, p. 162).

Significa dizer que este tipo de pesquisa tem como base analítica um corpo

empírico, mas que é observado e destacado por conta de opções teóricas feitas pelo

pesquisador; e isso permite com que o pesquisador contribua com reflexões teóricas a partir

da análise dos dados da pesquisa. Essas reflexões buscam conferir o que os autores vêm

produzindo sobre as perspectivas da pesquisa (no caso, a visão do STF nesse momento da

15 Existem muitas discussões epistemológicas e metodológicas sobre a caracterização das pesquisas empíricas na

área das Ciências Sociais. Não é objetivo desta pesquisa tratar, exaustivamente, do assunto. Contudo, é relevante

mencionar a posição que se adota sobre uma questão em particular: uma investigação empírica pode ser baseada

em documentos que representam determinada produção humana ou, na verdade, estariam os trabalhos empíricos

reservados, exclusivamente, à análise in loco dos atos estudados? Nesta dissertação, emprega-se a expressão

“trabalho empírico” como aquele que tem como objetivo a análise de determinada produção humana em ambos

os casos, isto é, tanto por meio de documentos quanto por meio de técnicas de observação in loco. Entende-se

que a melhor caracterização de uma pesquisa como empírica resulta dos objetivos e do método empregado pelo

pesquisador na sua investigação, e não o material de análise. Portanto, sob essa perspectiva, esta dissertação seria

uma pesquisa empírica porque está preocupada com a análise institucional do STF, realizada por meio das suas

decisões, que são os acórdãos, e os demais documentos aqui utilizados (documentos do poder Executivo quanto

ao veto e documento do poder Legislativo em relação aos projetos de leis). 16 Segundo Pires, uma pesquisa qualitativa de estrutura aberta propõe-se a analisar toda a sua população (todo

seu corpus empírico) sem ser necessária a retirada de uma amostragem estatística representativa deste corpo

empírico (generalização empírica). O que é diferente da pesquisa qualitativa de estrutura fechada, que extrai um

número representativo da sua população de análise, para, posteriormente, fazer generalizações (PIRES, 2010, pp.

154-207).

26

separação dos Poderes e levantar o estado da arte) e verificar se os dados empíricos podem

contribuir para a discussão. A contribuição pode ser: (a) apresentar questões não observadas

pela teoria; (b) questionar questões apresentadas como verdades absolutas e; (c) confirmar a

percepção da teoria sobre esses fatos.

Por isso que este tipo de pesquisa pode ser denominada como pinça, pois assim

como este objeto, o movimento de um lado não é sobreposto ao outro, ambos desenvolvem-se

juntos e mantêm o objeto firme.

Este trabalho partiu das inquietações iniciais que foram apresentadas na

introdução. Aquelas foram aperfeiçoadas para as seguintes questões:

(a) Como o STF julga casos relativos a veto presidencial? Há tendência a julgar

a favor do poder Executivo ou do Legislativo ou ainda do cidadão? As questões

são respondidas de imediato ou há um vácuo entre a propositura e a primeira

decisão?

(b) O STF, ao julgar esses casos, acaba criando procedimentos ao processo

legislativo? Se sim, este é um pedido da parte, ou é feito de ofício? O STF pode

ser classificado como apaziguador do suposto problema relacionado ao veto? Se

sim, de qual forma? Há alguma técnica de procedimento de deliberação

específica, do STF, para estes casos? O STF é coerente e transparente em sua

jurisprudência quanto às situações em que exercerá ou não controle deste tipo de

questionamento? É possível afirmar que há algum tipo de interação entre os

poderes nessa situação?

Contudo, com o desenvolvimento da pesquisa, outras perguntas surgiram e foram

incorporadas à pesquisa:

(c) Há diferença de tratamento do veto analisado no Direito e o veto analisado

na Ciência Política? Como é descrita a participação do Judiciário neste momento?

(d) O STF de fato influi no desenvolvimento do instrumento jurídico-político

veto? Com base nesses casos analisados, é possível falar que a atuação do STF

auxilia no desenvolvimento das instituições e regras democráticas, permitindo um

aperfeiçoamento?

A partir dessas perguntas e das percepções iniciais da pesquisa – portanto, as

hipóteses são as mesmas desde o projeto de pesquisa inicial – foi possível desenvolver as

seguintes hipóteses de trabalho:

O STF tende a não decidir o mérito do pleito envolvendo o veto. Isso ocorre

por meio de manifestação tardia no processo, e a consequência é a perda do objeto

27

e o arquivamento do processo. Isso revela a tendência de favorecimento ao autor

do caso (favorecendo o poder Executivo ou o Legislativo).

Mesmo não decidindo o mérito da questão, o STF cria procedimentos

legislativos (de forma obiter dictum17) ao justificar o porquê desse não

julgamento. Essa justificativa de não julgamento evidencia o posicionamento da

Corte em casos futuros (independente de decidir o mérito ou não, do caso futuro).

Por isso, o resultado é a criação de uma regra, mesmo que informal, sobre aquela

situação. Em geral, esse pedido é feito pelo pleiteante, para que se crie uma regra

previsível.

O STF não é coerente com suas próprias decisões, alterando o entendimento

quanto à determinada questão, sem fazer esforço argumentativo de superação de

casos anteriormente julgados de maneira diferente.

Observe-se que não adiciono hipóteses que se referem, (in)diretamente, ao

conjunto de pesquisas “c” e “d”, porque essas perguntas não foram desenvolvidas antes do

término da pesquisa, portanto qualquer insinuação ou construção de hipótese já representaria

o resultado final da análise do material.

A seguir apresento quais e como foram escolhidos os documentos para responder

às questões apresentadas.

2.1. Método interpretativo dos fatos: a construção da lente de observação da

pesquisa

Esta pesquisa está inserida em um campo específico, que é o Direito e

Desenvolvimento (D&D) do mestrado da FGV Direito SP.

O campo do D&D está em construção e passou por ao menos dois grandes

momentos de instabilidade e reformulação dos pensamentos organizadores dessa área. De

maneira geral, esse campo preocupa-se, desde meados de 1950, em descrever, analisar e criar

ferramentais que pudessem analisar como o Direito influencia no Desenvolvimento

(econômico, social, político, cultural) e como este, por sua vez, influencia no Direito.

17 Obiter dictum refere-se à parte da decisão que não contém a razão de decidir (ratio decidendi) do julgador, ou

seja, parte da decisão que contém informações de construção, não sendo o núcleo da razão de decidir.

28

Pode-se dizer que o D&D passa a ser uma preocupação latente, consciente e

classificada como tal, em meados de 1970, com autores como Trubek (1972, 2007, 2013),

Cardoso (1980), e ao decorrer do tempo com autores como Sen (1999), Nussbaum (1999),

Tamanaha (2009), Prado (2010), Schapiro (2010, 2013), Trubek e Schapiro (2012). A

pergunta fundamental desse campo é: como o Direito pode contribuir ou impedir o

Desenvolvimento de um Estado (PRADO, 2010; GUIMARÃES, 2013; GIOVANELLI, 2014,

pp. 19-28)18.

De início, acreditava-se que existia um desenvolvimento pré-estipulado e

almejado por todos, que era o desenvolvimento dos países chamados de primeiro mundo.

Dessa forma, objetivava-se auxiliar com que o Estado se desenvolvesse por meio de regulação

jurídica, objetivando o paradigma do Estado desenvolvido. Este modelo falhou por diversas

justificativas, e entre elas, a constatação de que os modelos jurídicos e as instituições quando

importadas e não adaptadas, ou pensadas, para o local de instalação, não são suficientes para

alcançar o objetivo, devido às diferenças estruturais, sociais e culturais entre esses Estados

(SCHAPIRO; TRUBEK, 2012; GALANTER; TRUBEK, 2007, p. 275-276).

Após a crise do modelo anterior, acreditou-se que a menor interferência do Estado

na economia, e a chamada liberalização da economia para o setor privado, permitiria com que

o desenvolvimento fosse estipulado pelos atores privados, pois foi o modelo de ingestão

estatal que teria gerado a falha no objetivo de desenvolvimento. Contudo, esse sistema

também não atingiu a sua finalidade, por ser o Estado necessário em diversos pontos para

potencializar esse desenvolvimento, como no estímulo econômico e na prestação de serviços

que não atraem interesse privado.

O atual modelo, que parte dos autores desse campo acreditam estarmos vivendo, é

o do “novodesenvolvimentismo”, em que, diferente dos anteriores, não se tem definido qual

desenvolvimento se busca (pontos de chegada), mas apenas os pontos de partida. Nesse

sentido, busca-se identificar os objetivos iniciais das medidas de políticas públicas, mas que

serão adaptados por meio interações sociais, econômicas, culturais, entre outras, de maneira

randômica. Portanto, o planejamento nessa fase é de identificar o estado da arte do

18 Essa preocupação surge quando esses autores começam a analisar e concluir que muitas das características de

desenvolvimento econômico dos Estados transpassavam pela regulação jurídica da sociedade e da economia.

Essa inquietação insere-se juntamente no momento em que as Ciências Humanas (Ciências Sociais e Economia)

passam a preocupar-se com o impacto e a importância das instituições na coordenação e influência às condutas

sociais (sociedade, mercado e outras organizações), esse movimento é denominado de neoinstitucionalismo. O

jargão de impacto desse período é: as instituições importam. O Direito, enquanto uma instituição social, também

passa a ser analisado nessa relação entre sociedade, economia e comportamentos, acreditando-se que aquele (o

Direito) pode influenciar no comportamento de ambos (sociedade e economia) e, por isso, auxilia ou impede o

Desenvolvimento.

29

desenvolvimento de que se está partindo e permitir com que a sua definição seja alcançada ou

aperfeiçoada com o aprimoramento das políticas e das relações sociais, culturais e

institucionais (TRUBEK; SCHAPIRO, 2012).

Além disso, a partir desse momento, autores como Sen e Nussbaum passam a

questionar os pontos e objetivos que se pretendem com o desenvolvimento. Seria o

desenvolvimento uma análise e busca exclusivamente econômica? Ou haveriam outras metas

tão importantes quanto a do desenvolvimento econômico, inclusive que mereceriam ser

analisadas? Sen foi responsável pelo desenvolvimento do Índice de Desenvolvimento

Humano, que tem como objetivo, a partir de três indicadores, averiguar qual o

desenvolvimento social (saúde, educação e renda). Nussbaum, por sua vez, prevê a

necessidade de aprimoramento das capacidades humanas, para que se análise o

desenvolvimento.

De maneira sucinta, esses dois intelectuais abriram a análise do desenvolvimento

para a perspectiva social. Autores como Limongi (1999) relatam a discussão de

desenvolvimento, abarcando a qualidade das instituições democráticas e da própria

democracia19. Ou seja, além do desenvolvimento social e econômico, é elencada mais uma

perspectiva de desenvolvimento que precisa ser pensada e analisada, para que se tenha um

Estado democrático de Direito melhor. Portanto, Desenvolvimento passa a ter diversas

perspectivas analíticas diferentes e importantes, o que aumenta o entendimento de que há

pontos de partida, mas não de chegada, devido à complexidade com a qual vivemos na

sociedade.

Em termos de técnica de pesquisa, esse campo defende que os métodos

tradicionais do Direito brasileiro não são capazes de identificar ou aproximar o Direito da

realidade. A complexidade das relações sociais exige abertura e diálogo entre as diversas

áreas do conhecimento, para que se consiga desenvolver uma análise mais robusta e real do

problema paradigma.

19 Para fins de leitura e compreensão desta pesquisa, é necessário adotar como definição de instituições o

seguinte: instituições são organizações, formais ou informais, que, potencialmente, geram regras ou conjunto de

regras que influenciam o comportamento de um sujeito por meio de estratégias pensadas para isso (por outros

sujeitos). Ou, ainda, que influam por meio de símbolos, conjuntos familiares de moral e cognições. Portanto, é

necessário adotar a ideia de que as instituições são um processo de fornecimento de modelos analíticos sobre a

interpretação e ação no mundo, que também passa por análise desses próprios modelos e que vão se

autoalimentando. Dentro das correntes de neoinstucionalismo, há a discussão se instituição é apenas um órgão

criado, conscientemente, a partir de escolhas coletivas, e que tem como objetivo consciente produzir regras que

influem no comportamento do indivíduo; ou se pode considerar que elementos até então aceitos como

culturais/tradicionais, como família, símbolos, tradições comunitárias, ou seja, não necessariamente racionais no

sentido de pensados por um grupo de pessoas que objetivam gerar regras, podem ser chamados de instituições

(HALL; TAYLOR, 2003, pp. 212-223).

30

Como apresentado, Desenvolvimento, hoje, abarca mais do que a concepção

econômica, defendendo-se que é necessário pensá-lo em diversas outras perspectivas da

sociedade, como em termos educacionais, culturais, lazer, institucionais e políticos. Este

último desenvolvimento defendendo que a qualidade das instituições de um Estado

democrático de Direito (Rule of Law) é essencial para se atingir a potencialidade dos direitos e

deveres garantidos e almejados.

Nesse sentido, conhecer e analisar como as instituições públicas e privadas

aprimoram seus papéis sociais e influem no desenvolvimento da qualidade da democracia, do

Estado e da sociedade é de extrema relevância para esse campo.

Dentro das perspectivas e da complexidade apresentadas está inserido o Mestrado

Acadêmico da FGV Direito SP, que tem como eixo central a área D&D. Essa instituição

divide o eixo em duas linhas de pesquisas: (i) Instituições do Estado Democrático de Direito e

Desenvolvimento Político e Social; (ii) Direito dos Negócios e Desenvolvimento Econômico

e Social.

O primeiro eixo, (i) Instituições do Estado Democrático de Direito e

Desenvolvimento Político e Social, engloba pesquisas que tenham enfoque em pensar como o

Direito se relaciona com as demais instituições do Estado democrático de Direito e como isso

auxilia ou impede o processo de desenvolvimento. Este podendo ser um fim social em si

mesmo, ou o desenvolvimento das próprias instituições permitindo a melhoria da democracia.

As pesquisas aqui alocadas analisam tanto o desenvolvimento de direitos e

aplicação desses aos cidadãos quanto o funcionamento das instituições, as suas próprias

organizações internas e o papel das pessoas nessas instituições. Ou seja, são pesquisas que

podem ser chamadas de jurídico-institucionais, pois estão preocupadas em analisar a

racionalidade jurídica interna (o direito material em si) de criação e aplicação do Direito,

assim como podem estar preocupados (de maneira cumulativa ou não) em analisar como as

instituições jurídicas e políticas se organizam por influência do Direito e como essas vêm

exercendo as suas funções, e o inverso também.

O segundo eixo, (ii) Direito dos Negócios e Desenvolvimento Econômico e

Social, tem como fio condutor a observação de como o Direito se relaciona no

desenvolvimento dos negócios e das instituições pertencentes a essa seara, sejam elas públicas

ou privadas, e como essas instituições e o Direito auxiliam no desenvolvimento.

As pesquisas que se encaixam nessa linha, em sua maioria, são aquelas que

analisam como o Direito influencia ou pode influenciar no aprimoramento do mercado. A

31

separação entre as duas linhas é tênue e a ideia é que assim seja, pois o que a define é a

perspectiva utilizada pelo pesquisador.

A presente pesquisa adota tais perspectivas desde sua concepção até a sua

execução e conclusão. Dessa forma, essas premissas epistemológicas e metodológicas é que

permeiam este trabalho. Em termos conceituais, esta pesquisa está inserida na primeira linha

de pesquisa do Programa de Mestrado Acadêmico da FGV Direito SP, por contribuir para

discussão quanto a integridade e qualidade das instituições democráticas brasileiras.

Isso porque, esta pesquisa analisa uma instituição importante e fundamental para o

atual Estado democrático de Direito brasileiro, que é o STF, órgão representante do poder

Judiciário e responsável por garantir a juridicidade dos atos dos demais poderes e de diversas

outras instituições democráticas do Brasil. Esta pesquisa analisa como o comportamento do

STF promove o (des)equilíbrio entre os poderes do Estado, nos casos envolvendo veto e,

também, busca fornecer contribuições para o pensamento quanto o aprimoramento dessa

instituição para uma melhor integração da democracia.

Não só isso, mas este trabalho também analisa como uma norma ou um valor

importante e essencial para o Estado democrático de Direito, que é a separação dos poderes,

funciona na prática, a partir do desenho institucional adotado nas constituições brasileiras,

mas, principalmente, na atual constituição. Para isso, foca-se a análise em um instituto

representativo e delineador desse valor, que é o veto presidencial a projeto de lei, a partir das

diversas perspectivas que esse instituto pode ter: Filosofia Política, Ciência Política e Direito

e Legística. Para cada uma dessas áreas o veto representa o mesmo momento no processo

legislativo de criação de leis, mas que pode indicar percepções diferentes sobre os fatos

contidos nesse momento.

Por conta disso que este trabalho está inserido nessa linha de pesquisa do campo

de D&D.

Para conseguir desenvolver aparatos analíticos, utilizei perspectivas de áreas de

conhecimento distintas, mas que são complementares, por dois motivos. O primeiro, porque

esta pesquisa não tem o condão de ser analítica teórica, mas de ser uma pesquisa de estrutura

aberta, como apresentado no tópico anterior. Segundo, porque o D&D exige essa

permeabilidade e abertura do Direito a outras áreas, para que se consiga alcançar uma análise

mais concreta e próxima à realidade do problema analisado.

Dessa forma, há vasta bibliografia tratando de separação dos poderes nas Ciências

Sociais, Filosofia Política e no Direito e há alguns poucos trabalhos tratando do veto, em

ambas as áreas citadas. Contudo, nenhuma bibliografia faz uma análise na perspectiva desta

32

pesquisa, que é de analisar a participação do Judiciário em um momento, teoricamente,

reservado à política, que é o veto. Essa análise proposta gera contribuições para essas áreas

que analisam a separação dos poderes e o veto, pois traz elementos novos para reflexão

quanto ao papel do Judiciário nesse momento e o aprimoramento da instituição para a

democracia.

Por esse motivo, as análises feitas nesta pesquisa são reflexos da percepção dos

dados para a discussão sobre o papel do Judiciário nesse momento específico da separação

dos poderes. A teoria não é utilizada para confirmar ou superar conclusões práticas; pelo

contrário, as conclusões práticas são utilizadas para levantar reflexões para essas áreas, sem o

condão de superar uma afirmação. Nesse sentido, conforme dito sobre o papel da pesquisa de

estrutura aberta na seara da teoria, esta pesquisa busca apresentar questões não observadas

pela teoria.

Portanto, os métodos adotados nas Ciências Sociais, na análise do veto e da

interação entre os poderes não são reproduzidos nesta pesquisa, mas os resultados podem

influenciar aos que adotam essas técnicas; e no Direito, busca-se contribuir para a falta de

análise detida quanto a este instrumento e quanto ao papel do Judiciário nele.

Uma explicação detalhada dessas distinções é feita no capítulo 3 desta pesquisa.

A seguir, apresento os métodos concretos utilizados nesta pesquisa. Em outras

palavras, apresento quais foram os métodos aplicados para a seleção, análise e sistematização

dos documentos.

2.2. Método concreto: a construção do objeto da pesquisa

A pesquisa nas áreas sociais ou humanas, aqui incluo o Direito, tendem a envolver

entendimentos de realidade a partir de diversas premissas e influências do pesquisador. Por

isso, as pesquisas nessas áreas devem conter toda a descrição da seleção dos elementos que

estão sendo analisados e de todos os métodos utilizados para a análise; para que essa pesquisa

possa ser reconstruída e confirmada (ou refutada), por àqueles que tenham interesse, pois toda

pesquisa tem de ter a possibilidade de reprodução.

Pires (2010, p. 54) ressalta isso, afirmando que para que o discurso metodológico

não seja um reservatório de ideologias de falsa consciência e de “verdade se construindo”, é

33

necessário fazer registros das escolhas e caminhos percorridos pelo pesquisador, a fim de se

evitar uma falácia argumentativa de verdade.

Por conta disso, apresento os registros, de forma organizada, das escolhas e

caminhos percorridos, nesta pesquisa, e, em seguida, apresento o desenvolvimento da análise.

O corpo empírico deste trabalho são documentos jurisprudenciais (casos),

arquivos digitais que representam projetos de leis e leis (projetos de lei – PL) e arquivos

digitais que contêm as justificativas dos vetos presidenciais a projetos de leis (justificativa do

veto).

O primeiro grande objetivo da pesquisa é descrever e analisar a atuação do STF

em casos que envolvam veto e conseguir identificar, a partir deles, como o STF se relaciona

com os demais poderes do Estado; e o segundo, a partir do desenvolvimento do primeiro

objetivo, é analisar quais são as regras criadas pelo STF na delimitação do papel dos poderes

Executivo e Legislativo, ao decidir esses casos de veto, bem como os limites criados pelo STF

quanto a sua própria competência para julgar esses casos.

Diante desses objetivos, o primeiro tipo de documento escolhido são os casos, no

STF, que tratam de discussões relacionadas a veto. Portanto, os primeiros documentos

selecionados foram os autos eletrônicos do STF, por meio do sítio do STF e com a utilização

das ferramentas fornecidas neste local20. Utilizei para fazer as buscas a opção jurisprudência,

pesquisa livre, e fiz buscas com palavras-chaves em dias diferentes21.

A técnica de utilização de palavras-chave diferentes foi empregada para alcançar o

maior número possível de casos; e em dias diferentes, por conta de o grande número de casos

que retornavam da busca, o que impossibilitava com que eu encerrasse a busca no mesmo dia.

Informo que utilizei apenas um termo final para as buscas; nesse sentido, apenas

fiz buscas até o dia 03 de março de 2015, não havendo determinação de termo inicial de

busca. Isso porque, o objetivo da pesquisa é verificar como o STF vem julgando essas

questões e analisar transformações e criações de regras. Assim sendo, não limitar as buscas a

um período permite fazer comparações, como verificar os possíveis diferentes

posicionamentos da Corte, conforme o período histórico.

20 Atualmente, a área acadêmica do Direito vem se preocupando com a qualidade das produções científicas, em

termos de rigorosidade de métodos. Vêm sendo produzidos diversos artigos sobre a confiabilidade de sítios

eletrônicos de jurisprudência, apresentando desde a sua construção até a sua reposição. Além disso, também vêm

sendo desenvolvidas técnicas de leitura para se conseguir extrair o melhor resultado possível desse tipo de

documento, sem que sejam feitas generalizações indevidas sobre o material. A fim de exemplo, veja Klafke,

2015. 21 Sítio do STF, campo pesquisa livre de jurisprudência: <

http://stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp>.

http://stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp

34

Na tabela a seguir, elucido as palavras-chave de busca utilizadas, os dias, a

quantidade de casos que retornaram a cada busca e o número final destes. Além disso, anexo,

ao final desta pesquisa, a tabela final de casos que apareceram nas buscas (Apêndice I) – tanto

os selecionados quanto os descartados.

Tabela I – Seleção dos Casos

ORGANOGRAMA DE BUSCA DOS CASOS

Dia da Busca Palavras-chave de Busca Resultada da Busca Casos Selecionados (não repetidos)

08 de Novembro de 2014; 25 a 27 de fevereiro de 2015

veto adj1 presiden$22 • Acórdãos: 9; • Decisões Monocráticas: 52; • Decisões da Presidência: 3; • Questão de Ordem: 2. Total: 66 casos

• Acórdãos: 4; • Decisões Monocráticas (incluindo as da presidência): 30 + 2 citados por outros casos. Total: 36 casos

01 de Março de 2015

interna adj1 corporis e veto23

• Acórdãos: 1; • Decisões Monocráticas: 5; • Decisões da Presidência: 1. Total: 7 casos

• Acórdãos: 0; • Decisões Monocráticas (incluindo as da presidência): 1. Total: 1 caso


veto prox2 (lei ou projeto)24

• Acórdãos: 36; • Decisões Monocráticas: 15; • Repercussão Geral: 1. Total: 7 casos

• Acórdãos (incluindo repercussão geral): 11; • Decisões Monocráticas: 2. Total: 13 casos


vet$ prox2 (president$ ou lei ou projet$ ou execut$)25-

26

• Acórdãos: 61; • Decisões Monocráticas: 152; • Decisões da Presidência: 6; • Questão de Ordem: 3; • Repercussão Geral: 1. Total: 66 casos

• Acórdãos (incluindo repercussão geral): 7; • Decisões Monocráticas (incluindo as da presidência):2. Total: 9 casos

Entre todos os dias anteriores

Só casos citados por outros casos e não retornaram em

• Acórdãos: 21; • Decisões Monocráticas (incluindo as da presidência): 14. Total: 33 casos

• Acórdãos: 2; • Decisões Monocráticas 1. Total: 3 casos27

22 veto adj1 presiden$ – o operacional de busca “adj1” significa que serão buscados casos que tenham citado, em

algum de seus campos de dados, as palavras “veto” e “presiden$” em uma variação de no máximo uma palavra.

E o operacional de busca “$” averigua variações a partir do radical citado antes dele (presidencial; presidente;

presidência...). Ou seja, ele buscará frases nos casos que tenha exatamente a seguinte citação: “veto presiden$ ou

presiden$ veto”. Por isso escolhi essa chave, pois era o que procurava nos documentos. 23 interna adj1 corporis e veto – o operacional de busca “adj1” foi utilizado pela explicação do tópico anterior. O

termo interna corporis foi utilizado, porque muitos casos que tratam de processo legislativo – e veto presidencial

é uma fase deste – citam esse termo. Utilizei a conjunção “e” para que ele me retornasse apenas casos que além

de citar interna corporis também tivessem alguma questão relacionada a veto. 24 veto prox2 (lei ou projeto) – o operacional “prox2” busca as palavras citadas em um espaço de até duas

palavras. Ou seja, ele busca as palavras selecionadas na variação de espaço de uma a duas palavras. Os

“parênteses” e a conjunção “ou” permitem que a busca seja feita tanto com um termo quanto por outro. Desta

forma, retornam buscas que contenham, sempre: veto “qualquer palavra” lei ou projeto. A escolha por essa chave

deu-se por ter verificado que, por vezes, a questão do veto era citada como veto a lei, ou veto do presidente, ou

veto do projeto, entre outras variações. 25 vet$ prox2 (president$ ou lei ou projet$ ou execut$) – os operacionais presentes nesta chave foram explicados

nos tópicos anteriores. Optei por adicionar esta chave para ser possível ampliar o rol de variações que o tema

“veto presidencial” aparece nas decisões, ora como veto do presidente, da lei, do projeto, do executivo, além de

outras variações. 26 Não realizei uma busca com a chave “vet$ e (presiden$ ou lei ou projet$ ou execut$)”, porque o operacional

“e” expandiria para uma procura a qualquer parte do documento. Destaco que as partes que são feitas as buscas

pelo site são: Nome e Número do Caso; Relator; Relator para acórdão; Julgamento; Órgão Julgador; Processo

Eletrônico; Parte(s); Ementa; Decisão; Indexação; Legislação; Observação; e Doutrina. Isso significa, que se

tivesse qualquer radical com “vet” e algum dos outros radicais destacados, em qualquer uma dessas partes, como

no campo “parte” (por diversas vezes o presidente é citado como parte do processo), retornaria como resposta à

busca. Isso expandiria a pesquisa para um número de mais de dois mil e cem casos. O que tornaria a filtragem

praticamente impossível. Além disso, seria um desperdício de tempo, pois as chaves anteriores são capazes de

buscar as variações de posições máximas que uma citação de veto presidencial poderia ter.

35

nenhuma chave de busca

TOTAL Total: 282 casos Total (universo): 62 casos Tabela 1 - Seleção dos Casos. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice I.

A pesquisa realizada na página do STF, na internet, possibilitou ter acesso a todos

os casos envolvendo veto, disponíveis no sítio eletrônico, como acórdãos, decisões

monocráticas, decisões colegiadas, decisões presidenciais, repercussão geral, questão de

ordem e informativo28. Retornou dessa busca o número de 282 casos que tinha, em alguma

parte do documento, as palavras-chave utilizadas.

Portanto, o primeiro método para seleção dos casos foi a construção de códigos de

busca para filtrar casos que, potencialmente, interessariam à pesquisa.

O segundo método de seleção, para atingir a potencialidade desses casos

previamente selecionados (282), foi a tabulação geral das informações básicas que

interessavam para o prosseguimento da pesquisa. A tabulação, que está disponível no

Apêndice I, contou com colunas que representavam informações objetivas extraídas da leitura

da ementa, para auxiliar na terceira fase da seleção dos documentos (leitura do inteiro teor do

casos).

Nessa segunda fase, os casos tiveram a ementa lida, e a partir dessa leitura prévia

foram selecionados 62 casos (vide Apêndice I). A seleção apenas pela leitura da ementa foi

suficiente para alcançar o primeiro número real de casos que tratavam, em algum momento,

de veto. Os casos que foram excluídos tratavam de veto relacionado ao Judiciário ou

relacionado a pessoas jurídicas, mas não ao veto presidencial a projeto de lei, como também

está demonstrado e relatado no Apêndice I.

A terceira fase contou com a leitura do inteiro teor dos 62 casos do universo de

pesquisa, lidos com auxílio de uma codificação por mim desenvolvida e que está melhor

detalhada nos parágrafos abaixo e nos documentos do Apêndice II.

Após o fim da terceira fase de seleção (e já extração de resultados) foi possível,

ainda, excluir 7 casos por não tratarem de veto ou por não se referirem a veto enquanto

atividade do presidente da república, no processo legislativo. Assim o número final de casos

ficou em 55.

27 Há diversos casos que aparecem com mais de uma chave de busca – e estão, devidamente, indicados no

Apêndice I – e, que, como identificados na Tabela I, não foram adicionados como casos novos para fins de

contagem, pois já estavam inseridos na pesquisa, de qualquer forma. Além disso, há casos que citam outros casos

no campo observação. Averiguei todos os casos citados por esses e adicionei esta observação no Apêndice I.

Dessas citações, apenas uma não foi encontrada por nenhuma chave de busca e, este caso encontra-se,

devidamente, indicado no Apêndice I. 28 As buscas foram feitas com a opção “todos os casos” selecionada.

36

Com a definição da “população” da pesquisa e o tratamento inicial dos dados,

desenvolvi uma codificação de leitura dos casos selecionados.

Criei tópicos objetivos no fichamento para conseguir extrair informações

necessárias para responder às questões desta pesquisa e para conseguir operacionalizar os

casos de forma mais simples para a análise qualitativa desses dados.

A codificação criada foi desenvolvida em arquivo Word, por meio de tópicos

objetivos e diretos que continham os pontos necessários para a extração das informações úteis

dos casos para responder às questões. Os tópicos contêm as seguintes informações (Apêndice

II e Apêndice III):

Preâmbulo: o objetivo deste tópico é qualificar cada caso com as suas

respectivas informações.

Contém as seguintes informações: principal discussão, nome do caso e número;

relator; partes; datas do julgamento e da publicação; fatos; pleito da parte;

resposta da parte questionada.

Informações extras STF: o objetivo é buscar informações e outros

documentos que não estão disponíveis no STF, mas que são úteis para a análise e

entendimento do caso. Neste tópico que foram analisados os outros dois

documentos utilizados na pesquisa (projetos de lei e justificativas de vetos).

Contém as seguintes informações: qual era o número do Projeto de Lei e tema?;

virou lei: (sim ou não) se sim, qual?; justificativa do veto presidencial;

manifestação do congresso: (sim ou não) informar qual foi a manifestação29;

tempo entre o pleito e a decisão: (em anos)30 eventual justificativa pelo tempo; há

notícias ou manifestações sociais quanto a este caso: verificar se a mídia tratou da

questão31.

STF: separei os argumentos dos ministros em tópicos para avaliar quais são as

justificativas para julgamento do caso. Além disso, busquei analisar se era

possível afirmar que a decisão criava uma regra para o processo legislativo.

29 As manifestações foram selecionadas tanto dentro do processo quanto no andamento do projeto de lei. 30 Alguns casos não contêm a data da propositura da ação, em sua maioria, tratam-se de casos anterior à CF/88.

Dessa forma, como a pesquisa não tinha o intuito de medir precisão temporal de decisão, utilizei uma técnica não

exata de conferência mínima desse período. A primeira, era verificar se nos próprios autos os ministros não

citavam o tempo de duração entre a propositura e a decisão. A segunda, era verificar a data da lei, porque a

maioria dos casos questionavam o ato do veto, portanto que é anterior à lei, só podendo os casos terem ocorrido

antes da lei. Dessa forma, utiliza-se a data da lei, para chegar a essas informações. Contudo, em alguns casos não

foi possível chegar a nenhuma dessas informações por meio dessas técnicas. Esses casos não tiveram a sua

média temporal analisada. 31 Com o decorrer da pesquisa esses dois últimos pontos acabaram caindo em desuso.

37

Coloquei que “cria regra” quando era possível extrair alguma interpretação de

norma que deva ser aplicada ao processo legislativo. Ao final da pesquisa, acabei

por ampliar a pergunta para se havia também criado regra processual para o

próprio STF32. Outro tópico importante, que acaba por testar o anterior, é o que

classifica se o caso é ou não precedente. De imediato marcava o caso com a opção

“não sei”. Quando algum outro caso o citava, então marcava que criava o

precedente e verificava se os elementos que elenquei como regra, do caso

precedente, são os elencados pelo próprio STF no caso em análise33.

Contém as seguintes informações: decisão: (a favor ou contra o pleiteante)

fundamentos e decisão; votos individuais dos ministros: (a favor ou contra o

pleiteante) fundamentos e decisão; cria-se uma regra ao processo legislativo: (sim

ou não) se sim, qual foi a regra; consegue-se observar, de alguma forma, que esta

regra criada vem sendo seguida nos demais casos?; cria-se um precedente 34: (sim

ou não) se sim, qual é a regra? Ela sempre vem sendo seguida nos casos

similares?

Análise: neste bloco fiz análises além dos casos. Classifiquei como se “houve

interação” ou “não” entre os poderes. Interação aqui interpretada como atividade

necessária na separação dos poderes, encaixando-se dentro da análise de relação

institucional entre os poderes. Dessa forma, em praticamente todos os casos há

interação, pois a existência da própria demanda judicial representa a ocorrência

formal dessa interação ou relação entre os poderes. Contudo, incialmente, apenas

marcava como existente a relação, se verificada a participação dos três poderes e

presente as manifestações desses (tanto nos autos quanto por meio dos outros

documentos utilizados na pesquisa). Marquei como “não” nos casos em que a

ação não foi conhecida, pois não houve espaço para manifestação da outra parte,

ou em casos em que só havia um dos poderes figurando. Ao final da pesquisa,

32 A ideia, inicialmente, era observar como o Legislativo ou o Executivo reagiram à regra (do processo

legislativo e processo jurídico) e identificar se esses poderes a seguiam, contudo, com o desenvolver da pesquisa,

verifiquei que não haveria tempo hábil para concluir esse ponto e abandonei a ideia. 33 Este tópico também acabou caindo em desuso, porque durante a pesquisa verifiquei que não segui de forma

estrita essas indicações. Por isso acabei utilizando esse tópico quando uma decisão cita a outra, ou, mesmo sem

citar, chega ao mesmo resultado que àquela. 34 Precedente no sentido de estar sendo utilizado como um caso que gera regras ao próprio STF e, por isso, é

replicado em processos similares.

38

ampliei para também considerar interação quando só houvesse o Judiciário e

apenas um dos poderes35.

Contém as seguintes informações: a partir das informações coletadas, é possível

afirmar que há interação entre os poderes: (sim ou não) por quê? Observações.

Esses pontos foram suficientes para conseguir abarcar informações para responder

às perguntas desta pesquisa, além de ter gerado diversas outras suscitações para pesquisas

futuras.

O segundo método utilizado para extração de resultados do material selecionado

foi a tabulação das informações extraídas pela leitura codificada dos dados, mais algumas

condificações extras que permitiram uma melhor sistematização de informações. Dessa

forma, além das informações já citadas, colunas como “instrumento utilizado”, “casos

citados”, “houve controle do caso?”, entre outras, foram adicionadas, conforme pode ser

observado no Apêndice IV.

A fim de começar aproximar os leitores aos resultados obtidos por meio desses

métodos, apresento a Tabela II, que contém informações gerais sobre os casos, que são

pautadas no Apêndice IV. A tabela a seguir informa o número de casos por instrumentos

processuais utilizados, a quantidade de decisões colegiadas e monocráticas, e a quantidade de

casos que foram considerados “preenchidos os pressupostos da ação” e passível de análise de

mérito (controle da questão)36.

Tabela II – Informações Gerais

Dados Gerais dos Casos por Tipo de Instrumento

Informações/instrumentos

Mandado de Segurança (MS) e Recurso (RMS)

Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)

Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)

Recurso Extraordinário (RE)

Recurso Criminal (RC)

Representação (Rp) TOTAL

Número de Casos 34 5 4 6 1 5 55 Número de Casos com decisão colegiada 8 3 1 5 1 5 23

Número de casos com decisão monocrática 26 2 3 1 0 0 32

Controla a questão (conhece o processo) 19 4 1 5 1 5 33

Tabela 2 - Dados Gerais dos Casos por Tipo de Instrumento. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de

casos - Apêndice IV.

35 Esse termo interação e relação foi evoluindo juntamente à pesquisa. Ao início, a sua definição ainda era

obscura e, praticamente, indefinida. Contudo, com o desenvolver da leitura dos casos e da bibliografia, chegou-

se a esse entendimento e definição final. 36 Esse é o critério utilizado para identificar quando há ou não controle do STF na questão. O que significa, que

quando o STF considera presente os pressupostos de conhecimento da ação, ele autodetermina-se competente

para analisar o mérito da questão. A partir desse momento, o STF já está realizando o controle da questão

discutida. Ou seja, ele pode decidir se vai interferir ou não na questão apresentada, alterando-a ou decidindo que

essa permaneça da forma como se encontra. Portanto, o STF tem o poder de controlar a questão e decidir qual

será o caminho que essa percorrerá.

39

A tabulação dos dados permitiu com que fossem criadas diversas classificações

dos casos, possibilitando a extração de resultados quantitativos e quantitativos. A tabela II,

acima, é uma das classificações possíveis.

Em termos de organicidade, a tabulação utilizada para a apresentação dos dados e

extração de resultados gerais para análise empírica e teórica, são as 7 categorias

desenvolvidas nesta pesquisa, denominadas como “tema”. Cada caso, dentro da tabulação

(Apêndice IV), contém uma coluna que é reservada para a classificação de qual tema estaria

relacionado ao caso.

Essa coluna “tema” foi desenvolvida a partir de três elementos presentes nos casos

e que eram observados. Primeiro, observava-se a discussão fática ou geral do caso; segundo, o

pedido feito pela parte e; terceiro, a decisão do STF.

Os temas desenvolvidos são não estanques e fluídos, o que significa que a sua

determinação, por vezes, dá-se por minhas percepções subjetivas da importância analítica de

se criar outra opção de tema ao invés de juntar determinados casos a um grupo existente.

Dessa forma, como será apresentado, o tema “7 – STF como última fase do processo

legislativo” poderia estar incluso no tema “6 – O STF no controle da pauta quanto ao veto no

Congresso Nacional”, mas por acreditar na potencialidade analítica do caso envolvido no

tema “7” de forma individual e na potencialidade de manter “limpo” o tema “6” (apenas com

mandados de segurança), destrincho esses dois temas.

As categorias criadas foram:

1) Procedimentos do veto: casos que discutiam quais eram as regras para o

presidente da república apresentar o veto; as questões vão desde prazos até a

forma de apresentação dos vetos.

2) Procedimento de votação do veto no Legislativo: casos que relacionavam

problemas de definição de como seria realizada a votação de análise de aceitação

ou não do veto presidencial.

3) Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido: casos em que o STF

decide se o projeto de lei, que teve o veto rejeitado pelo Legislativo, deve ou não

ser publicado e qual o procedimento para isso.

4) Medida Provisória como assessório ao veto: casos em que o STF decide se a

medida provisória pode servir como ferramenta complementar ao veto, no

processo legislativo de criação das leis.

40

5) Instrumento para arguição de veto37: casos em que o STF decide se o

instrumento processual utilizado é o adequado para questionar o veto, além disso,

são casos em que o STF decide se o proponente possui legitimidade para fazer tal

tipo de questionamento.

6) O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional: casos em

que o problema levado colocava o STF como possível moderador da pauta do

Congresso. Eram casos em que era pedido ao STF que alterasse a pauta de

votação. Diferente dos casos do grupo 1, a decisão do STF não gera regras de

como o Legislativo deve proceder na análise dos vetos; e os casos contêm

problemas gerais. A decisão do STF determina a imposição ou não de casos na

pauta de análise do Legislativo.

7) STF como última fase do processo legislativo: casos que levantam a hipótese

de ser o STF a segunda ou última fase do processo legislativo.

Os casos ficaram divididos da seguinte forma:

Tabela III – Temas de Casos

Temas de casos

Temas Número de casos

Procedimentos do veto 8

Procedimento de votação do veto no Legislativo 10

Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido 3

Medida provisória como assessório ao veto 2

Instrumento para arguição do veto 13

O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional 18

O STF como última fase do processo legislativo 1

TOTAL: 55 Tabela 3 – Temas de casos. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha

de casos – Apêndice IV.

É partir dessa classificação que construo os capítulos analíticos a seguir.

Além dos documentos de casos selecionados, mais três outros tipos foram

utilizados, como mencionado, sendo: projetos de leis, leis e justificativas de veto. Ambos os

documentos foram selecionados em uma segunda etapa de seleção de documentos, pois esses

eram dependentes das informações primárias extraídas dos documentos dos casos. Mas estão

incluídos dentro da codificação de análise dos documentos dos casos.

Portanto, era necessário que o acórdão, ou a decisão, fizesse referência ao número

do projeto de lei ou à lei, para conseguir selecionar esses documentos. Além disso, também

era necessário que nas informações quanto ao andamento do projeto de lei ou da lei tivessem

37 Também entram questionamentos quanto a legitimidade para propor o instrumento e o questionamento.

41

o arquivo do veto disponível no sítio do Congresso ou de suas Casas, ou que fizessem

referência ao número do veto para que fosse selecionado no sítio da presidência.

Dessa forma, é possível falar que os documentos foram selecionados em três

níveis. Primeiro, os autos no STF disponíveis no sítio eletrônico; segundo, a partir das

informações nos autos, selecionou-se os projetos de leis ou leis disponíveis no sítio eletrônico;

terceiro, a partir das informações disponíveis nos projetos de leis ou leis, ou ainda, nos autos

do STF, selecionou-se os vetos, mas todos incluídos em um único documento de codificação

da leitura desses documentos.

A tabela a seguir apresenta um organograma dos procedimentos metodológicos de

seleção, tratamento e extração de resultados adotados por esta pesquisa:

Figura I – Seleção do material empírico

Figura 1 - Seleção do material Empírico. Fonte: elaborada pelo

autor.

A seguir, desenvolvo o entendimento de separação dos poderes e de veto que esta

pesquisa está utilizando.

42

3. O VETO NA SEPARAÇÃO DOS PODERES: APONTAMENTOS JURÍDICOS E

POLÍTICOS

O objetivo deste capítulo é apresentar a organização da visão que este trabalho

adota sobre a separação dos poderes e o veto.

Separação dos poderes é um tema discutido, principalmente, no Direito, Ciências

Sociais (mais especificamente Ciência Política e Administração Pública) e Filosofia Política.

Cada uma dessas áreas parte de um ponto em comum, que é o entendimento de que a

separação dos poderes é a divisão dos poderes de um Estado entre diferentes órgãos. Mas, a

perspectiva e o desenvolvimento desse ponto são diferentes para essas áreas.

A origem dessa discussão, em termos de área do conhecimento, vem da Filosofia

Política, sendo os principais pensadores, na modernidade, Montesquieu e Madison.

O valor da separação dos poderes, quando discutido, sempre vem precedido de

Montesquieu, que escreveu, em O Espírito das Leis, que existiria a necessidade de divisão de

atribuições estatais em três entes diferentes. Esse autor inseriu, de maneira formal, o

Judiciário como um ente autônomo e com poderes atribuídos para que houvesse o bom

funcionamento do Estado. Essa sua construção é o que influenciou a organização política

francesa, após a Revolução de 1789 e diversas outras organizações políticas em diferentes

regiões. A grande defesa feita nesse modelo é evitar que o poder se acumulasse em uma única

pessoa ou em um único órgão, permitindo, assim, com que ocorressem exacerbações de

poderes.

Os Estados Unidos da América (EUA), em 1787, fizeram escolhas institucionais

sobre a separação dos poderes, também pautadas em ideias de Montesquieu, mas adaptadas à

sua realidade, o que caracterizou em uma organização política própria daquele país.

Receando a tirania pela concentração de poderes em um dos poderes do Estado,

nos EUA foi desenhada a separação dos poderes objetivando uma relação de contenção entre

os poderes (check and balances) (HAMILTON; MADISON; JAY; 2003, p. 298).

Dessa forma, a separação dos poderes passou a ser vista como valor essencial à

busca por criação de meios de controle dos poderes de um Estado e de minimização de

escolhas que refletissem interesses subjetivos dos governantes.

Esse raciocínio, ou esse desenvolvimento, pode ser observado nos textos de O

Federalista, em que, principalmente, Madison desenvolve a importância de se garantir a

separação dos poderes, enquanto um valor político, a partir de instrumentos jurídicos.

43

Na passagem de O Federalista (2003, p. 318), Madison afirma que a separação

dos poderes é talvez o único remédio possível para que haja controle das exacerbações de

quem esteja no poder, pois o interesse dos homens que estão no governo é a desgraça inerente

ao ser humano e, por conta disso, um governo é necessário, e o controle de quem está lá

também.

Nesse caso, como em todos os outros, os meios de defesa devem ser

proporcionados aos perigos do ataque; é preciso opor ambição à ambição e

travar de tal modo o interesse dos homens, com as obrigações que lhes

impõem os direitos constitucionais dos seus cargos, que não possam ser

ofendidas as últimas sem que o primeiro padeça. É desgraça inerente à

natureza humana a necessidade de tais meios; mas, já a necessidade dos

governos é em si mesma uma desgraça. Se os homens fossem anjos, não

haveria necessidade de governo; e se anjos governassem os homens, não

haveria necessidade de meio algum externo ou interno para regular a marcha

do governo: mas, quando o governo é feito por homens e administrado por

homens, o primeiro problema é pôr o governo em estado de poder dirigir o

procedimento dos governados e o segundo obrigá-lo a cumprir as suas

obrigações. A dependência em que o governo se acha do povo é certamente

o seu primeiro regulador; mas a insuficiência desse meio está demonstrada

pela experiência.

A separação dos poderes, para ter potencialidade em atingir o seu objetivo, deve

garantir a autonomia dos poderes, evitando que um poder usurpe as atribuições dos demais e,

para isso, a constituição precisa ser clara. A autonomia deve ser mantida, pois a concentração

de poderes em um dos poderes do Estado pode tornar a realidade democrática e republicana

em uma verdadeira tirania. Por isso que os poderes devem estar bem divididos e equilibrados.

Para isso, é necessário que cada poder tenha atribuído a si meios suficientes e interesses

pessoais para resistir às usurpações (HAMILTON; MADISON; JAY, 2003, pp. 305-306; 317-

318).

Madison também apontava, já naquela época, a importância da prescrição jurídica

para influenciar no funcionamento concreto da separação dos poderes e a necessidade de se

observar na prática, e não apenas no texto constitucional, o funcionamento desse desenho

institucional. Assim, defendia Madison que a mera demarcação no papel (na constituição) não

seria o suficiente para conseguir caracterizá-la, uma vez que, na prática, na atuação dos

poderes, pode haver a usurpação, mesmo que o texto constitucional seja claro. Dessa forma,

seria necessário haver instrumentos para que, na prática, a separação dos poderes fosse

garantida.

A primeira indicação para isso, segundo Madison, é a autonomia de cada poder

para se auto-organizar, e a necessidade de que a sua composição passe por indicação do povo.

44

Não só isso, mas que os poderes não tenham entre si comunicação de interesses ou

correlações em suas nomeações (Idem, pp. 308-309; 317).

Madison realça a necessidade e a importância de o Judiciário ser considerado um

poder autônomo, assim como os demais. O autor acreditava na real necessidade de que esse

poder tivesse total autonomia, inclusive tendo formas de preenchimento distintas dos outros

poderes. De tal modo, a regra de indicação pelo povo deveria ser relativizada, devido a

necessidade de alta capacitação técnica dos seus membros. Ao mesmo tempo, diferente dos

outros poderes, os seus cargos deveriam ser vitalícios, não dependendo daqueles que os

nomeiam, para que houvesse paridade de armas entre os poderes. Madison acreditava que o

Judiciário seria, potencialmente, o mais frágil dos três poderes, por conta de o Executivo e o

Legislativo conterem a massa popular de maneira efetiva. Devido a isso, as diferenças de

tratamento e regulação eram necessárias.

Nesse sentido, deveria ser garantido aos juízes a inamovibilidade; deveriam as

regras de limitação aos demais poderes serem claras; o Legislativo não poderia ser

considerado autônomo para julgar suas próprias atribuições se a constituição assim não

determinasse38 e deveria ser atribuído ao Judiciário o poder de contenção das atribuições do

Legislativo; deveria haver total independência do Judiciário. Apesar de não desenvolver

muito, alerta Madison que mesmo com todos esses meios atribuídos, o Judiciário não pode e

não deve ser considerado maior que os demais poderes, pois o poder do povo é superior ao de

ambos e, portanto, o que a constituição determina é o que todos devem obedecer (Idem, pp.

457-461).

O poder Legislativo, afirmava Madison, precisava ser dividido em dois para que o

seu poder fosse diminuído, pois nenhum outro poder, frente a esse, teria condições de

competir de forma adequada; nesse sentido, o Legislativo deveria ser dividido em duas Casas

distintas, mas complementares. E o Executivo, frente a essa diminuição de poderes do

Legislativo, deveria ter o seu poder ampliado para conseguir competir de maneira adequada.

Defendia Madison, que uma das formas de permitir que isso ocorresse seria por meio do Veto

Absoluto, por ser uma medida de contenção da vontade daquele poder. Mas, também alertava

Madison que:

(...) o uso que ele (Executivo) pode fazer dele (veto) pode ser perigoso e

mesmo insuficiente. Nas ocasiões ordinárias pode não ser empregada com a

conveniente firmeza; nos casos extraordinários pode a perfídia abusar dele e,

portanto, é preciso remediar esse defeito do veto absoluto, substituindo-lhe

38 Isso porque, aceitar tal entendimento seria entender que a Constituição admite que a vontade dos

representantes do povo substituía a dos representantes do povo quando da constituinte (HAMILTON;

MADISON; JAY, 2003, pp. 457-461).

45

certas relações entre o Poder Executivo e a porção mais fraca do Poder

Legislativo, as quais, ao mesmo tempo em que dispuserem esta última a

sustentar os direitos constitucionais do primeiro, não lhe permitam

abandonar a defesa dos direitos do corpo de que faz parte (Idem, p. 319)

(grifos meus).

O Federalista, a experiência francesa e americana, trazem a incorporação do valor

político da separação dos poderes para o mundo jurídico, por passarem a prever e proteger

esse valor nas constituições de seus respectivos países. Essa escolha fez com que esse valor

passasse a ter, além da perspectiva política, a perspectiva jurídica, implicando em um

raciocínio específico dentro dessa área.

Dessa forma, como apresentado por Madison, diversas previsões constitucionais

de desenhos e regras institucionais passam a ser previstas para que se consiga garantir a

separação dos poderes e a estabilidade do Rule of Law. São previstos os três órgãos

representantes desses poderes; são previstos instrumentos para que esses órgãos utilizem para

garantir a sua autonomia frente eventual usurpação de outros poderes; são previstas regras e

limites de atuação de cada poder; tudo para garantir esse valor que garante a estabilidade

política do Estado.

Como já alertado por Madison, mesmo que haja previsão constitucional clara dos

limites e que haja garantias que promovam a independência e autonomia entre os poderes, na

prática, no dia a dia, esses poderes irão, de alguma forma, competir por áreas comuns. Ainda

mais na sociedade atual, em que dentro do modelo de Rule of Law diversos direitos com

características sociais (coletivos e difusos) são previstos e garantidos a todos pela

constituição. Dessa forma, as atribuições e os limites de atuação passam a estar interligados,

sendo difícil determinar a nível normativo qual seriam esses limites. Portanto, é na prática que

esse limite acaba por ser desenhando, justamente pela disputa de espaço entre esses poderes.

Por conta disso, a ideia de três esferas do poder com regras bem claras e determinadas,

respeitando um o espaço do outro, não é mais aceitável, e dá-se espaço para uma visão de três

esferas com atribuições determinadas, mas que muitas dessas têm intersecção com as

atribuições de outro poder. Isso é representado na seguinte figura:

Figura 2 – Separação dos Poderes

46

Figura 2 - Separação dos Poderes. Fonte: elaborada pelo autor.

A figura apresenta que o atual Estado moderno tem a atribuição entre os poderes

dividida, porém que a prática é muito mais intrínseca e compartilhada, do que se imagina.

O Direito, mais especificamente o direito constitucional, trata da separação dos

poderes como a divisão funcional das atividades do Estado em três órgãos diferentes,

Judiciário, Executivo e Legislativo. Sendo essa uma cláusula pétrea prevista no artigo 60, §

4º, inciso III, da CF/88. Esse campo, também percebendo a complexidade do tema no mundo

moderno, que envolve relação imbricada entre os poderes, passa a apontar diversidades

interpretativas no direito constitucional quanto ao limite e alcance desse princípio

(TAVARES, 2009, pp. 1136-1145; BOLANHA; EISENBERG; RANGEL, 2011, pp. 288-

292; MENDES; GONET BRANCO, pp. 59-82).

Portanto, de forma simples, a separação dos poderes pode ser entendida como um

valor político adotado pela maioria dos Estados modernos, que tem como fio condutor

impossibilitar a concentração de poderes em um único órgão estatal, para que não ocorra a

centralização de poderes e, consequentemente, a quebra do Estado democrático de Direito.

O desenho institucional explicitado por Madison é, em parte, adotado pela CF/88.

Apesar de saber das múltiplas influências sofridas pelo constitucionalismo brasileiro, a

escolha feita pela Constituinte assemelha-se, em muitos pontos, ao que Madison

desenvolvera.

O artigo 2º, da CF/88, traz o princípio da separação dos poderes, dividindo-o entre

Executivo, Legislativo e Judiciário. O artigo 44, da CF/88, também prescreve a divisão do

Congresso Nacional em duas Casas. Os artigos 45 a 75, da CF/88, trazem previsões quanto a

deveres e poderes dos congressistas, procedimentos para o processo legislativo (entre eles o

veto) que devem ser seguidos por todos que tenham participação nesse processo. Os artigos

76 a 88, da CF/88, trazem deveres e poderes do chefe do poder Executivo.

47

O veto, como apresentado por Madison, é um instrumento jurídico-político

desenvolvido para que o poder Executivo possa garantir a autonomia de seu poder e, também,

controlar a atribuição do poder Legislativo, durante o processo de criação das leis.

O modelo de veto, no Brasil, resume-se pelas descrições clássicas pelo Direito e

pela Legística39, em termos procedimentais, da seguinte forma: momento em que o chefe do

poder Executivo é chamado a participar do processo de criação de leis para que, caso queira,

impeça que o projeto de lei vire lei (ou parte dele) ou para transforme o projeto de lei em lei.

Como será apresentado no capítulo seguinte, esse modelo foi adotado em todas as

constituições brasileiras, não sendo exclusividade da atual. De maneira geral, a previsão é que

após a votação e aprovação do projeto de lei, nas duas Casas do Congresso Nacional, o chefe

do poder Executivo sancione e promulgue a lei, ou que o vete (por inconstitucionalidade ou

falta de interesse público), integralmente ou parcialmente, e notifique o Congresso Nacional.

Diante do veto, tem o Legislativo a autonomia de analisá-lo e aceitá-lo ou rejeitá-lo. Há um

quórum qualificado (maioria absoluta) para análise do veto, evitando que qualquer maioria

consiga tomar a decisão de rejeitá-lo. Se o veto tiver sido total, o projeto de lei aguarda até

decisão do Legislativo. Se o veto tiver sido parcial, a parte da lei não vetada será sancionada e

promulgada pelo chefe do poder Executivo; a parte do projeto de lei vetada voltará ao

Legislativo para que este o aprecie. Ao menos formalmente, após a mensagem de veto, o

chefe do poder Executivo não pode mais exercer influência no Legislativo quanto a esse

ponto.

Convertido em lei, a única previsão feita pela CF/88, de maneira expressa, para

que o Executivo intente algum ato ainda relacionado ao tema é por meio de ações de controle

de constitucionalidade. O que, por sua vez, é uma fase a posteriori daquela do processo

legislativo de criação das leis.

Em regra, para o direito constitucional, esse é um momento estritamente político,

reservado aos poderes Executivo e Legislativo, que são, por sua essência, órgãos políticos.

Como o modelo constitucional brasileiro de controle de constitucionalidade pelo Judiciário

nunca previu o chamado controle preventivo, o poder Judiciário não tem autorização expressa

para participar dessa fase do processo legislativo de criação de leis. O que é diferente, a título

de exemplo, de Portugal, que possui previsão expressa para que o Tribunal Constitucional

realize o chamado controle preventivo de constitucionalidade de leis, de alguns tipos

específicos.

39 “Essa área do conhecimento tem como objetivo racionalizar a produção legislativa, visando, também, à

elaboração de leis mais eficazes” (AUGUSTO, 2015, p. 83).

48

Contudo, a soma de previsões generalistas que atribuem jurisdição ao STF para

que, em determinados casos envolvendo outros poderes, resolva eventuais divergências, e a

própria iniciativa da Corte em se envolver nesse tipo de questões, abriram esse espaço, nessa

fase do processo legislativo, ao STF.

As previsões constitucionais que autorizam isso estão no artigo 102, em que prevê

que compete ao STF a guarda precípua da constituição e que um dos meios cabíveis para isso

é o julgamento de habeas corpus e mandado de segurança, que tenham como objeto atos do

poder Legislativo e do Executivo (inciso I, alínea “d”); inciso II, alínea “a”, desse mesmo

artigo, que prevê o recurso ordinário constitucional; e o inciso III, também do mesmo artigo,

que prevê a competência para julgar recursos, de maneira ampla e indefinida, a casos que,

potencialmente, violem a CF/88 (BISPO, 2012; 2014).

A lei é a expressão da vontade política dos responsáveis por essa decisão. Em

outras palavras, a lei é o resultado de maior expressão da política. Dessa forma, o processo de

criação das leis é um processo que, em sua essência, é político, o que significa dizer que,

apesar de delineado pela constituição, a sua execução ocorre pela lógica política.

Sendo o Judiciário o órgão técnico responsável por aplicar o direito e dirimir

conflitos no Estado, a sua participação, nesse processo, parece ser estanho à sua essência, por

não ser esse órgão responsável pela produção de política, no sentido estrito.

Contudo, sendo o STF legitimado a resolver as questões de conflitos entre

Executivo e Legislativo no momento do veto, a sua influência nesse processo passa a ser

constatada e importante.

É neste ponto que a presente pesquisa busca contribuir, visto que os manuais e os

trabalhos de direito constitucional não mencionam a participação do STF nesse momento do

processo de criação das leis e, portanto, deixam de analisar a importância que esse órgão tem

tanto para essa fase do processo legislativo quanto para a análise do modelo de equilíbrio na

separação dos poderes, que adotamos no Brasil. Esta pesquisa permitirá com que a literatura

dessa área possa observar um ponto até então desconhecido.

Percebendo a complexidade da realidade da separação dos poderes, na prática –

antes mesmo do Direito –, a Ciência Política desenvolveu uma área de estudos chamada de

teoria da racionalidade, em que é analisado e pesquisado os motivos e os desenhos

institucionais que permitem com que decisões políticas sejam tomadas.

Pautados por uma teoria dos jogos, essa área passa a desenvolver o raciocínio de

que que a política possui players que influenciam na tomada de decisão e que são importantes

para a racionalidade política.

49

Tsebelis (1997; 2008) desenvolve, a partir desses pontos, a teoria dos veto

players. Essa teoria busca demonstrar a disputa de poderes (o jogo político), identificando

quem são os atores com poder de vetar a tomada de decisões políticas importantes em um

Estado moderno. Logo de início, Tsebelis identifica duas categorias de atores com poderes de

veto (veto player): os institucionais (aqueles que têm competência prevista na constituição e

que foram criados, essencialmente, para isso), sendo por essência o poder Executivo e o

Legislativo e; os não institucionais (aqueles que não têm tal competência prevista,

expressamente, na constituição, mas que a desenvolve por conta de desenhos institucionais do

Estado e pela prática)40.

Atento ao papel que o Judiciário vem desenvolvendo no mundo moderno,

Tsebelis o elenca como um veto player, também, justamente por ele ter a capacidade igual aos

outros poderes de aprovar, suspender ou impedir que uma decisão política seja tomada.

Apesar de o autor identificar que por conta da racionalidade do Judiciário, este fornece

respostas em um sentido mais técnico (não vai decidir se concorda ou não com a decisão

política feita pelos outros poderes, mas vai decidir se essa está de acordo com os parâmetros

legais), o autor não analisa qual seria essa racionalidade interna e a validade tanto teórica

quanto legal dessa decisão do Judiciário (TSEBELIS, 2009, pp. 311-326)41.

E é nesse ponto que esta pesquisa pode contribuir, pois ela fornecerá um modelo

analítico complementar para pesquisar a atuação do Judiciário a partir dessa perspectiva de

ator com poder de veto.

Contudo, ressalto dois pontos para que não haja confusão no desenvolver deste

trabalho. O primeiro, refere-se a que não estou utilizando os métodos empregados por

Tsebelis e muito menos confirmando a sua teoria na prática; eu a tomo como pressuposto da

pesquisa, por acreditar que o Judiciário deve se ater aos limites que a sua atribuição impõe,

que é a tecnicidade do sistema jurídico, mesmo que ao tomar a decisão esteja sendo um ator

que influencia nas tomadas de decisão política. O segundo, refere-se a que apesar de a

40 Tsebelis desenvolve a sua análise para a Ciência Política, preocupando-se em desenvolver ferramentais

necessários (estatísticos) para comprovar a sua tese. A utilização e apresentação da sua tese por este trabalho,

não tem o condão de reproduzi-la, mas apenas, de maneira simples e adaptada para a área do Direito, mostrar

como o Judiciário já vinha sendo identificado como um ator importante na tomada de decisão políticas, mas,

que, apesar disso, há questões que essa teoria não abarca, justamente por não ser do Direito, o que pode

complementar futuras análises na área. 41 Por conta disso, apesar de ser um veto player nessa tomada de decisão específica, não necessariamente a

decisão do STF será dentro de uma dicotomia de “a favor ou contra” a tomada de decisão do outro órgão, mas

sim dentro do raciocínio jurídico de válido ou inválido. Neste sentido, o Judiciário não deve decidir se concorda

ou não com a decisão política do caso, mas sim, se está de acordo com a constituição. Conseguinte, caso entenda

que a decisão do outro poder não está de acordo à constituição, o Legislativo e o Executivo não estão impedidos

de tomarem a mesma decisão por outro meio, desde que não seja o declarado inválido pelo Judiciário

(TSEBELIS, 2009, pp. 311-326; TAYLOR, 2008, pp.72-77).

50

nomenclatura de Tsebelis referir-se a atores com poder de veto ou veto players, este é

diferente do veto presidencial a projeto de lei (veto), por este estar contido naquele, dentro

dessa teoria. Nesse sentido, para quem analisa a teoria dos jogos, veto player é uma grande

categoria que envolve diversas formas (institucionais ou não institucionais) para que se

alcance o objetivo político do ator. Entre essas diversas formas encontra-se o veto, sendo um

instrumento institucional (jurídico-político) que permite com que, em situações específicas e

previsíveis, o chefe do poder Executivo imponha sua vontade de veto player ao poder

Legislativo. Por outro lado, ainda dentro deste instrumento institucional, é fornecido o direito

à resposta do poder Legislativo, que pode rejeitar ou aceitar essa ingestão do poder Executivo.

Justamente essa junção de expectativas dessas diferentes áreas é que permitiram o

desenvolvimento dessa percepção de separação dos poderes e de veto. Por meio da negativa

do Direito em pesquisar e aceitar a participação do Judiciário nesse momento, e por conta de a

Ciência Política já destacar as constantes participações do Judiciário em tomadas de decisões

políticas, foi possível identificar e compreender os motivos de casos como o dos Royalties do

pré-sal. Por mais que não haja a previsão de controle preventivo de constitucionalidade pelo

poder Judiciário, na constituição, a prática mostra um cenário diferente e o que explica isso é

a racionalidade política e o desenho institucional adotado no Brasil, como já destacado

anteriormente. Por isso que é necessário analisar essas situações, para que possamos pensar na

integridade de uma instituição fundamental ao Estado democrático de Direito brasileiro, que é

o Judiciário (mais especificamente, o STF).

Essa jurisdição fornecida ao STF e o seu próprio movimento de assumir papéis de

decisão nesses casos, é que criam essa figura do controle preventivo de constitucionalidade. O

universo da pesquisa constatou que a primeira decisão envolvendo veto no STF, disponível

em seu sítio de internet, foi o MS 1006, de 15 de junho de 194942. Logo nesse primeiro caso,

o STF já considerou presentes os pressupostos processuais e, portanto, competente para julgar

a demanda.

Gráfico 1 – Casos de vetos no STF

42 Este caso será desenvolvido no capítulo 5.

51

Gráfico 1 - Casos de Veto no STF. BISPO, Nikolay H. Fonte: Apêndice I.

Desse termo inicial até 05 de outubro de 1988 (data em que a CF/88 entrou em

vigor), o STF julgou mais quatorze casos, dentro de um universo de cinquenta e cinco casos.

A maioria dos casos ocorreu a partir de 1988 e de maneira progressiva. A década de 1990 teve

dois casos; a década de 2000 teve quatorze; e a década de 2010, até agora, vinte e quatro

casos. Empiricamente, fica nítido o aumento de casos que chegaram ao STF e que foram

julgados por ele. Levando em conta que estamos em 2016, e já são dez casos a mais do que da

década anterior, fica destacado o crescimento deste tipo de casos julgados pelo STF.

Devido a essa constatação, o STF passa a ser um veto player importante na

tomada de decisões quanto ao veto, tendo alcançado o que chamo de ápice da relação

institucional entre os poderes em 2012/2013, com o caso dos Royalties do pré-sal (MS

31816), que foi introduzido ao início deste trabalho e que será melhor desenvolvido nos

capítulos 5 e 6.

Neste caso, é possível constatar, por meio dos documentos disponibilizados (tanto

pelo Legislativo e Executivo quanto pelo Judiciário), a relação formal entre essas instituições;

além de destacar o papel de moderador assumido pelo STF e de competência para realizar o

controle preventivo de constitucionalidade.

Bolonha, Faroni, Rangel e Vieira, são autores que, apesar de não tratarem de veto,

já evidenciavam e apresentavam esse papel de ator político exercido pelo STF, também

destacando a diferença entre a forma e justificativa das decisões do STF frente aos demais

poderes. Em outras palavras, é a identificação de que o STF tem sua própria lógica

institucional de funcionamento, devendo conter-se dentro de suas atribuições e limites, que é

o Direito (BOLONHA; FARONI; RANGEL, 2014; VIEIRA, 2008). Isso implica dizer que se

52

espera que o STF resolva determinada questão com coerência e fundamentos jurídicos, não

lhe sendo autorizada a justificação com base no argumento de interesse próprio.

O objetivo deste capítulo foi organizar a proposta da metodologia conceitual de

análise, apresentada do tópico 2.1, e descrever as premissas teóricas utilizadas nesta pesquisa,

para ao final fornecer elementos novos para que essas áreas possam considerar futuramente.

No capítulo a seguir, apresento a evolução regulatória, nas constituições, do

processo legislativo de criação das leis, do veto e da estrutura do STF.

53

4. VETO PRESIDENCIAL NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

Neste capítulo apresento o veto na legislação brasileira e a sua evolução até a

CF/1988. Esta abordagem é necessária para conseguir entender os argumentos utilizados

pelos atores políticos institucionais em cada período, além de mapear quais foram as escolhas

institucionais feitas em cada época sob este ponto da separação dos poderes.

Apresento no presente capítulo apontamentos desde a origem daquele instituto no

Brasil; como este trabalho não tem a intenção de ser histórico, irei despender mais tempo de

sistematização a partir da CF/46, isso porque, há casos no universo de pesquisa de 1949 a

1965. Em seguida, tratarei da CF/67, pois há um caso de 1968. Entrarei na CF/69, devido aos

casos de 1981, presentes na pesquisa. Por último, a CF/88, pois a maioria dos casos

selecionados pertencem a este período. Além disso, como o objeto de estudo é o STF, em

cada um destes períodos apresento a estrutura orgânica do Tribunal fornecida pelas

constituições.

O veto está previsto no Brasil desde 1824, sempre na constituição, e passou por

diversas modificações em seus muitos aspectos, como apresenta Grohmann (2013), ao

reconstruir a evolução jurídica do veto nas constituições desde 1824, apresentando uma tabela

evolutiva:

Figura 3 – Trajetória Constitucional do Veto no Brasil

Figura 3 - GROHMANN, 2013. Quadro B.1, Anexo B - Trajetória Constitucional do Veto no Brasil.

54

Grohmann (2013) analisa as constituições desde 1824 até 1988 (1824, 1891, 1934,

1937, 1946, 1967, 1969-EC nº1 e 1988) e as alterações sofridas por elas, por isso há

indicações de períodos nos quais não se tratavam de novas constituições, mas de reformas a

elas (1926, 1961-1963, 1965).

Como destacado no primeiro parágrafo, irei me debruçar na sistematização do

veto a partir da CF/46.

4.1. Constituição Federal de 1946

A transição da CF/37 para a CF/46 é marcada pelo fim da ditadura varguista e a

promulgação de uma constituição considerada democrática (FAUSTO, 2004, pp. 389-406;

CARVALHO, 2004)43.

Diferente da CF/37, a CF/46 reinaugura os poderes do Legislativo de forma

independente. Com a reinauguração de um Legislativo aparentemente forte, o veto volta a ser

instrumento importante, pois, como apresentado, é por meio dele que ocorre uma das relações

institucionais que visa a separação dos poderes.

O veto deveria ser apreciado pelas duas Casas do Congresso Nacional, de forma

conjunta, conforme o artigo 41, inciso V44 e seria rejeitado caso obtivesse 2/3 dos votos dos

membros presentes (artigo 70, § 3º)45. Apesar de o quórum e o coeficiente de deliberação

terem sido mantidos em relação à CF/37, a forma de deliberação conjunta era uma novidade,

pois nenhuma das constituições anteriores a previa46.

O processo legislativo estava previsto na Seção V da constituição e entre os

artigos 67 e 72. A iniciativa dos projetos de lei, em suma, era tanto do Legislativo quanto do

Executivo (artigo 67, caput, CF/46), apesar de haver algumas matérias reservadas ao

43 Apesar de ser considerado por muitos um período democrático, há posicionamentos no sentido de que no

máximo este período foi de promessa democrática, mas que nunca chegou a se cumprir (CARDOSO, 1978, p. 6). 44 Este inciso foi adicionado pela Emenda Constitucional nº 9 de 1964. 45 Grohmann (2013, p. 39) cita que durante o período de setembro de 1961 a janeiro de 1963, a Emenda

Constitucional nº 4 modificou o sistema político do Brasil para o parlamentarista, mas manteve o instituto do

veto e ampliou o quórum de rejeição deste para 3/5. Interessante essa constatação do autor, pois em um sistema

parlamentarista em que o chefe do Executivo é escolhido pelo Legislativo, costuma-se atribuir a falta de

necessidade de um instrumento como o veto, tendo em vista que o Legislativo controlaria o primeiro ministro

(LIPHART, 2011). Contudo, sabendo da instabilidade vivida naquele período, pós renúncia de Jânio Quadros e

em que João Goulart fora impedido de assumir a presidência, mesmo sendo vice-presidente, é possível imaginar

o porquê manteve-se tal instrumento (CARVALHO, 2004). 46 Artigo 66 da CF/1937.

55

presidente da república, ao Congresso e aos tribunais, mas essas eram as exceções. Aliás, essa

é outra diferença frente à CF/37, em que, praticamente, todas as iniciativas de projetos de lei

eram do presidente da república ou dos Conselhos Federais e Econômico.

A fase final do processo legislativo permanecia como sendo de competência do

presidente da república, que poderia sancionar e promulgar o projeto de lei ou vetá-lo e

remetê-lo para discussão conjunta do Congresso, para que este, se quisesse, derrubasse o veto

ou o mantivesse. Caso mantido, o projeto era remetido ao presidente da república para que o

sancionasse (artigos 68; 70; 71 e; 87, incisos I e II, da CF/46).

O presidente da república poderia vetar o projeto de lei parcialmente ou

totalmente, desde que justificado em uma das duas hipóteses tradicionais de veto:

inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público (artigo 70, § 1º, da CF/46). O veto

parcial aberto volta a ser uma opção, o que era novidade frente à CF/37, tendo em vista que

em 1945 uma emenda alterou os tipos de vetos, reduzindo-os ao veto total47.

O prazo para oposição do veto era de 10 dias úteis (diferente da CF/37, que tinha

o prazo de 30 dias)48 e, seguindo a regra, passado este período, considerar-se-ia aprovado o

projeto de lei, tacitamente (artigo 70, § 2º, da CF/46).

Derrubado o veto ou mantido, ou ainda, se passado o prazo de 10 dias úteis para

promulgação, o presidente da república tinha 48 horas para fazê-lo. Caso não o fizesse, o

presidente do Senado Federal tinha o mesmo prazo para realizar o ato. Na hipótese deste

também não o fazer, quem deveria fazê-lo era o vice-presidente do Senado Federal (artigo 70

e parágrafos da CF/46).49

Por último, havia a limitação temporal para repropor projetos de leis rejeitados ou

não sancionados. Estes não poderiam ser repropostos na mesma sessão legislativa50. A única

exceção a essa regra era caso a maioria absoluta da Câmara votasse pela aceitação.

47 A partir de Rodrigues (1981), Grohmman (2013) classifica a existência de duas extensões do veto: absoluto e

limitado. Para fins desta pesquisa, a tipologia importante e aplicável é a da subdivisão da extensão limitado, que

também se divide em suspensivo e qualificado e, este último, possui três tipos: total, parcial fechado e parcial

aberto (RODRIGUES apud GROHMMAN, 2013, p. 235).

Acredito que apenas a última classificação seja útil, cuja denominarei de abrangência do veto, e utilizarei a

definição de Rodrigues, citada por Grohmman.

Assim sendo, há 3 tipos de veto quanto a abrangência, sendo eles: (i) total (aquele que impede a lei inteira); (ii)

parcial aberto (impede parte da lei, apondo modificações de palavras, expressões, ou seja, era similar a uma

emenda) e; (iii) parcial restrito (impede parte da lei, apondo modificações apenas ao artigo inteiro, ou inciso, ou

alínea). 48 Cf. artigo 66 da CF/1937. 49 Ressalto que, assim como na CF/1988, havia projetos de leis que não passavam pela análise do presidente da

república, que eram os casos do artigo 66 da CF/1946, em que o Presidente do Senado promulgava diretamente. 50 Sessão Legislativa é o período anual de trabalho do Congresso Nacional. Este período, durante a vigência da

CF/1946 foi de 15 de março a 15 de dezembro, de 1946 a 1963; de 1º de março a 1º de dezembro, de 1964 a

56

Referente ao STF, a CF/46 prescrevia que a Corte seria composta por 11

ministros, inicialmente. Com o início da ditadura, em 1965, foi instituído o Ato Institucional

nº 2 que, entre outras alterações, ampliou o número de membros da Corte para 16 membros

(artigo 98 da CF/46).

Entre as atribuições do STF estava a jurisdição para julgar Mandados de

Segurança contra atos de parlamentares e do Executivo; a Representação contra

Inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa federal ou estadual (Representação).

Além de recursos que chegassem até ele (artigo 101, alíneas “i” e “k”).51

Do universo de pesquisa, as ações que entram no período de vigência desta

constituição são as seguintes:

Tabela IV – Casos do Período de Vigência da CF/1946

Casos no período de vigência da CF/1946

Instrumento e nº Tema do Caso Relator

Decisão Colegiada ou Monocrática? Proponente Autoridade Coatora

Data do Julgamento

Data da Publicação do Julgamento

MS 1006

Procedimento de votação do veto no Congresso

Abner de Vasconcellos Colegiada

Prefeito de Barbacena/MG

Câmara Municipal de Barbacena Indisponível 15/06/1949

RMS 1039

Procedimento de votação do veto no Congresso

Ribeiro da Costa Colegiada


Câmara Municipal de Barbacena Indisponível 15/06/1949

RC 994 Procedimentos do veto Rocha Lagoa Colegiada Cidadão Justiça Pública 13/11/1953 23/04/1954

RE 25601 Procedimentos do veto

Ribeiro da Costa Colegiada

Cidadão (pelo TJSP) Estado de SP 27/12/1954 16/05/1955

RMS 2920 Procedimentos do veto

Mário Guimarães Colegiada

Cidadão - Serventuário do TJ

ALESC e Governador do SC 19/01/1955 14/07/1955

MS 3764 Instrumento para arguição de veto Rocha Lagoa Colegiada Cidadão

Presidente da República e Congresso Nacional 02/09/1957 27/01/1958

Rp 310

Procedimento de votação do veto no Congresso Ari Franco Colegiada

Governador de SP ALESP 18/01/1958 12/06/1958

Rp 432 Procedimentos do veto Ari Franco Colegiada

Não identificado Governador de PE 22/01/1960 07/04/1960

RE 43995

Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido

Antônio Villas Boas Colegiada

Banco do Brasil União 09/08/1960 09/08/1960

RE 49103

Procedimento de votação do veto no Congresso Luiz Gallotti Colegiada

Câmara Municipal de Santa Rita

Prefeitura Municipal de Santa Rita 27/08/1962

Não contém informação

Rp 493 Procedimentos do veto

Antônio Villas Boas Colegiada

Governador de MT ALEMT 19/08/1963 19/09/1963

1965 e; de 1º de março a 30 de junho e de 1º de agosto a 1º de dezembro, de 1965 até 1967, quando entrou em

vigor a outra constituição federal. Vide: artigo 39 da CF/1946. 51 Destaco esses instrumentos, porque conforme visto no capítulo metodológico esses instrumentos são os

utilizados para se discutir veto presidencial no STF.

57

RE 43288

Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido Victor Nunes Colegiada Cidadão Prefeitura de Recife 26/10/1965 08/12/1965

Tabela 4 - Casos no período de vigência da CF/1946. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos -

Apêndice IV.

Esses casos trazem informações interessantes. Ao total foram doze casos sob

égide da CF/46 e todos com decisão colegiada. O maior proponente desse período foi o

cidadão (comum e pessoa jurídica), em um total de seis casos e a autoridade questionada era o

Executivo de maneira individual, ou o Executivo e o Legislativo; os instrumentos utilizados

foram três REs, dois MSs e um RC. O segundo maior proponente desse período foi o

Executivo, com o total de quatro casos, sempre questionando ato do poder Legislativo; os

instrumentos utilizados foram dois MSs, duas Rps. Por fim, o Legislativo foi pleiteante em

um caso, questionando ato do poder Executivo, por meio de RE.

Em todos os casos o STF julgou existir os pressupostos processuais da ação, para

poder analisar o mérito da questão. Contudo, apesar disso, apenas em quatro casos o STF

interfere no status quo da questão e altera-o ou determina que o alterem (MS 1006; RMS

1039; Rp 432; RE 43995). Interessante destacar que desses casos, três não ocorreram a nível

da União e um ocorreu (RE 43995).


Diferente da CF/46 que buscava em seu texto ressaltar a volta da democracia e o

fortalecimento do poder Legislativo, a CF/67 é o reflexo da alteração de comando estatal

passado pelo Brasil à época, que por meio de golpe militar deixava de ser uma democracia (ou

uma promessa de democracia) e passava a ser uma ditatura (tirania) (FAUSTO, 2004;

CARVALHO, 2004; CARDOSO, 1978).

Seguindo o processo legislativo estipulado em 1946, a sanção e o veto ainda eram

representantes dos momentos finais desse processo (artigo 46 da CF/1967). O processo

legislativo regular estava previsto na seção V – do processo legislativo (do artigo 49 ao 62).

A CF/67 traz uma sistematização maior quanto à técnica legislativa. A sua seção

V (do processo legislativo) traz uma inovação organizativa, elencando os tipos possíveis de

lei, e, consequentemente, de projetos de lei. A CF/46 fazia remissão aos tipos de projetos de

lei durante passagens de alguns artigos, que tratavam de outros temas centrais, como o artigo

58

67, § 8º, que especificava a lei complementar. Isso pode ser explicado com a justificativa de

que a CF/46 estava preocupada com as atribuições de início para propositura de projeto de lei

de cada poder do Estado, buscando reorganizar a separação dos poderes, concedendo

autonomia, principalmente, ao Legislativo. A CF/67, por sua vez, preocupa-se em aprimorar a

técnica processual, prevendo tipos específicos de leis, inclusive sendo uma forma de limitar

mais os poderes do poder Legislativo, por conta ditadura vivida no país.

O artigo 49, da CF/67, traz os tipos de leis que poderiam ser criados, cujos os

quais temos até hoje: (a) emenda à Constituição52; (b) leis complementares à Constituição; (c)

leis Ordinárias; (d) leis Delegadas; (e) decretos-leis53; (f) decretos legislativos; e (g)

resoluções. Assim como a constituição atual, cada tipo de lei tinha um procedimento,

minimamente, delimitado pela constituição.

A emenda à Constituição precisava de 4/5 de uma das Casas para poder ser

proposta como projeto de lei. A votação era realizada em sessão conjunta, no prazo máximo

de 60 dias, contados a partir do recebimento da proposta, e só seria aprovada caso conseguisse

a maioria absoluta das duas Casas nas duas sessões exigidas. E, assim como ocorre

atualmente, a promulgação era feita diretamente pela mesa do Senado Federal (artigos 51 e 52

da CF/67).

As leis Ordinárias e Complementares seguiam um rito mais simples, com a

diferença de que as Complementares deveriam ser aprovadas pela maioria absoluta de cada

Casa, enquanto as Ordinárias pela maioria simples (artigos 53, 61 e 62 da CF/67).

As leis Delegadas, diferente das atuais, podiam ser delegadas tanto para o

presidente da república quanto para comissões internas do Congresso Nacional. No mais,

seguiriam o trâmite comum de lei Ordinária, para votação e promulgação (artigos 56 e 57, da

CF/67).

Os Decretos-leis seriam utilizados pelo poder Executivo em caso de urgência e

interesse relevante, em casos de finanças públicas e segurança nacional, desde que não

importasse em aumento de despesas. O Decreto-lei criado era julgado pelo Congresso em até

60 dias, sob pena de que se convertesse, automaticamente, em lei (artigo 58, da CF/67).

Nos demais casos, por se tratar de matéria considerada interna, e sem força

específica de lei, não tinham este procedimento detalhado e não passavam por uma fase de

sanção e promulgação pelo presidente da república.

52 O artigo 50 traz especificações sobre este tipo legislativo. 53 Este, especificamente, é considerado pela doutrina de direito constitucional, como sendo similar à atual

Medida Provisória.

59

Com exceção das Emendas à Constituição, os projetos de lei aprovados no

Congresso Nacional deveriam ser remetidos ao presidente da república, para que fossem

sancionados e promulgados, ou, então, que os vetasse totalmente ou parcialmente, em até 10

dias, sob pena de considerar-se aprovado o projeto de lei (artigos 46; 61, § 1º; 62, §§ 1º e 2º e;

83, inciso I, da CF/67).

Caso ocorresse o veto, o presidente da república deveria comunicá-lo ao

presidente do Senado Federal em até 48 horas e apresentar as razões para o ato. E, diante

disso, deveria ser convocada a sessão conjunta para decidir quanto à manutenção ou

suspensão deste veto54.

Interessante destacar que a tabela citada por Grohmann (2013) apresenta que o

tempo para manifestação do Congresso ao veto era de 45 dias e, caso não apreciado em tal

período, considerar-se-ia aprovado (p. 40). Contudo, dentro do andamento regular do veto

(artigos 46; 61, § 1º; 62, §§ 1º e 2º e; 83, inciso I, da CF/67) isso não é especificado. O artigo

54 da CF/67 faz referência ao prazo de 45 dias para o Congresso apreciar os projetos de lei

feitos pelo presidente da república, caso este solicitasse e, caso não fosse apreciado em tal

prazo, este seria declarado aprovado55. No entanto, não há referência a veto presidencial.

Inclusive quanto à natureza jurídica do veto presidencial, este, como apresentado no início,

não se caracteriza como início de projeto de lei, pelo contrário, representa a fase final em que

deve haver controle do ato do poder Legislativo pelo Executivo (TAVARES, 2009, pp. 1213-

1230; FERREIRA FILHO, 2012, pp. 188-216).

Outro prazo que discordo do autor são os 15 dias para manifestação do presidente

da república quanto à sanção ou veto do projeto de lei (GROHMANN, 2013, p. 40). Isso

porque, o artigo 62, § 1º, da CF/67 estipula o prazo de 10 dias úteis56. Por isso, apesar de

54 Vide: artigo 62 da CF/1967. 55 CF/67, artigo 54 - O Presidente da República poderá enviar ao Congresso Nacional projetos de lei sobre

qualquer matéria, os quais, se assim o solicitar, deverão ser apreciados dentro de quarenta e cinco dias, a contar

do seu recebimento na Câmara dos Deputados, e de igual prazo no Senado Federal. § 1 º - Esgotados esses

prazos, sem deliberação, serão os projetos considerados como aprovados. § 2º - A apreciação das emendas do

Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias, findo o qual serão tidas como

aprovadas. § 3º - Se o Presidente da República julgar urgente a medida, poderá solicitar que a apreciação do

projeto se faça em quarenta dias em sessão conjunta do Congresso Nacional, na forma prevista neste artigo. § 4º

- Os prazos fixados neste artigo não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional. § 5º - O disposto

neste artigo não é aplicável à tramitação dos projetos de codificação, ainda que de iniciativa do

Presidente da República. 56 CF/67, artigo 62 - Nos casos do art. 46, a Câmara na qual se concluiu a votação enviará o projeto ao Presidente

da República, que, aquiescendo, o sancionará. § 1 º - Se o Presidente da República julgar o projeto, no todo ou

em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á, total ou parcialmente, dentro de dez dias

úteis, contados, daquele em que o receber, e comunicará dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do

Senado Federal, os motivos do veto. Se a sanção for negada quando estiver finda a sessão legislativa, o

Presidente da República publicará o veto. O veto parcial deve abranger o texto de artigo, parágrafo, inciso, item,

número ou alínea.

60

considerar completa a tabela apresentada por Grohmann, não irei adotar esta definição quanto

ao prazo e consequência da não aprovação.

Retomando a regulação do processo legislativo e do veto, a sessão de votação

quanto ao veto deveria ser conjunta entre as casas e precisaria de 2/3 dos votos dos membros

para rejeitá-lo (artigo 62, § 3º, da CF/67). Esta é uma modificação frente à CF/4657, que trazia

que o coeficiente de votação do quórum seria 2/3 dos presentes na votação, enquanto a CF/67

estipula 2/3 dos membros.

Derrubado o veto ou mantido, o presidente da república tinha 48 horas para

sancionar o projeto de lei. Caso não o fizesse, o presidente do Senado Federal tinha o mesmo

prazo para realizar o ato. Na hipótese deste também não o fazer, quem deveria fazê-lo era o

vice-presidente do Senado Federal (artigo 62, § 4º, da CF/67).

Por último, havia a limitação temporal para se repropor os projetos de leis

rejeitados ou não sancionados. Estes não poderiam ser repropostos na mesma sessão

legislativa58. A única exceção a essa regra era caso a maioria absoluta da Câmara votasse pelo

processamento do projeto.

Interessante destacar que as matérias referentes ao artigo 4659 não passavam pelo

crivo do presidente da república, sendo sancionadas diretamente pelo presidente do Senado

Federal (artigo 62, §5º, da CF/67).

Cabe apenas mencionar que o presidente da república, desde a CF/67 era eleito

pelo voto indireto, por meio da escolha dos delegados representantes dos estados (indicados

pelas assembleias legislativas de cada estado) e pelo Congresso Nacional (artigo 76, da

CF/67). Isso oposto ao Congresso Nacional, que era eleito de forma direta (artigos 41 e 43 da

CF/67).

Quanto ao STF, a sua composição era de 16 ministros, e tinha como atribuição –

que destaco como importante à pesquisa – julgar mandados de segurança contra parlamentar,

a representação de inconstitucionalidade do procurador-geral da república e, por último, o

recurso extraordinário no caso de o tribunal inferior decidir pela constitucionalidade de lei

57 CF/46, artigo 70 – Nos casos do art. 65, a Câmara onde se concluir a votação de um projeto enviá-lo-á ao

Presidente da República, que, aquiescendo, a sancionará. § 3º - Comunicado o veto ao Presidente do Senado

Federal, este convocará as duas Câmaras para, em sessão conjunta, dele conhecerem, considerando-se aprovado

o projeto que obtiver o voto de dois terços dos Deputados e Senadores presentes. Nesse caso, será o projeto

enviado para promulgação ao Presidente da República. 58 Sessão Legislativa é o período anual de trabalho do Congresso Nacional. Este período, durante a vigência da

CF/67 foi de 1º de março à 30 de junho e de 1º de agosto a 30 de Novembro. Vide: artigo 31 da CF/1967. 59 “Aprovação de tratados internacionais, declaração de guerra e paz, autorização para ausência do Presidente da

República, aprovação da incorporação de territórios ou Estados, decretar a intervenção federal ou suspendê-la e

julgar as contas do Presidente da República”.

61

estadual ou municipal frente à constituição (artigos 113; 114, inciso I, alíneas “i” e “l” e,

inciso III, alínea “c”).

Dos casos selecionados e analisados nesta pesquisa, apenas o Recurso

Extraordinário nº 45.631 pertence a este período. Este caso não ocorreu a nível da União,

sendo o arguidor, quanto a um problema com o veto, um cidadão e o Legislativo, no Estado

do Paraná. O STF conheceu do caso, portanto, controlou-o, e julgou-o de maneira a alterar o

status quo da questão, determinando abusivo o ato do chefe do poder Executivo, no caso.

4.3. Constituição Federal 1969

Ainda dentro do contexto da CF/67, em 17 de outubro de 1969, a CF/67 foi

emendada com a Emenda Constitucional nº 1, que, na realidade, representou a criação de

outra constituição federal.

Em termos de veto presidencial, não houve muitas alterações. O processo

legislativo regular continuou previsto na seção V – do processo legislativo (do artigo 46 ao

62).

A especificação de tipos legislativos seguiu o exposto na CF/67, no artigo 46: (a)

emenda à Constituição60; (b) leis complementares à Constituição; (c) leis Ordinárias; (d) leis

Delegadas e; (e) decretos-leis; (f) decretos legislativos e; (g) resoluções.

A emenda à Constituição, diferente da CF/67, passou a precisar da assinatura de

ambas as Casas para proposição de projeto de lei e em número não menor do que 1/3 em cada

uma das Casas. A votação era feita em sessão conjunta e só seria aprovada caso conseguisse

2/3 das duas casas nas duas sessões exigidas61. E a promulgação era feita diretamente pela

mesa do Senado Federal e da Câmara dos Deputados (artigo 49 da CF/69).

As leis Ordinárias e Complementares mantiveram o rito mais simples, com

diferença de que as Complementares deveriam ser aprovadas pela maioria absoluta de cada

Casa, enquanto as Ordinárias pela maioria simples (50 e 58 da CF/69).

As leis Delegadas, assim como na constituição anterior, poderiam ser delegadas

tanto para o Presidente da República quanto para comissões internas do Congresso Nacional.

60 O artigo 47 traz especificações sobre este tipo legislativo. 61 Vide artigo 48, da CF/1969. Interessante notar que até 1977 o prazo para essa votação era de 60 dias. Em 1977

este prazo passou para 90 dias e em 1982 este prazo deixou de existir.

62

No mais, seguiriam o trâmite comum de lei Ordinária, para votação e promulgação (artigos

52, 53 e 54 da CF/69).

Os Decretos-leis seriam utilizados pelo poder Executivo em caso de urgência e

interesse relevante, em casos de finanças públicas e segurança nacional, desde que não

importasse em aumento de despesas. O Decreto-lei criado era julgado pelo Congresso em até

60 dias, sob pena de se converter, automaticamente, em lei. A CF/69 traz importante alteração

a esse instrumento, que é a impossibilidade de emenda ao Decreto-lei (artigo 55, da CF/1969).

Os demais casos, por se tratar de matéria considerada interna, e sem força

específica de lei, não eram detalhados pela Constituição e não passavam pela chamada fase

Executiva.

A regra de trâmite do projeto de lei era a mesma. Dessa forma, com exceção das

Emendas à Constituição, os projetos de leis aprovados no Congresso Nacional deveriam ser

remetidos ao Presidente da República, para ou sancioná-lo e promulgá-lo, ou, então, vetá-lo

(totalmente ou parcialmente), em até 15 dias úteis, sob pena de considerar-se aprovado o

projeto de lei (artigos 58; 59; 81, incisos III e IV, da CF/1969). Este prazo é superior ao da

CF/67, que era de 10 dias úteis.

Caso ocorresse o veto, o presidente da república deveria comunicar o presidente

do Senado Federal em até 48 horas e apresentar as razões do veto. O presidente do Senado,

diante do fato, deveria convocar julgamento conjunto entre as casas em até 45 dias e decidir

quanto à manutenção ou suspensão desse veto. Para que houvesse a rejeição eram necessários

2/3 dos votos dos membros em cada casa. Não cumprido o prazo, considerava-se o veto

mantido (artigo 59, §§ 2º, 3º e 4º, da CF/69).

Derrubado o veto ou mantido, o presidente da república tinha 48 horas para

sancionar o projeto de lei. Caso não o fizesse, o presidente do Senado Federal tinha o mesmo

prazo para realizar o ato. Na hipótese deste também não o fazer, quem deveria fazê-lo era o

vice-presidente do Senado Federal (artigo 59, parágrafo 5º, da CF/1969).

A limitação temporal para a reapresentação de projetos de lei rejeitados ou não

sancionados permaneceu nesta constituição. Esses não poderiam ser repropostos na mesma

sessão legislativa; a única exceção a essa regra era caso a maioria absoluta de qualquer das

Casas votasse pelo processamento ou, se fosse projeto de lei de autoria do presidente da

república, este ficaria também ressalvado62.

62 Artigo 58, parágrafo 3º, da CF/1969. A Sessão Legislativa deste período até 1972 era de 31 de março a 30 de

novembro; a partir de 1972 passou a ser de 1º de março a 30 de junho e de 1º de agosto a 5 de dezembro. Vide:

artigo 29 da CF/1969.

63

A forma de eleição do presidente da república permanecia a mesma (eleito pelo

voto indireto), por meio da escolha dos delegados representantes dos estados (indicados pelas

Assembleias Legislativas de cada estado) e pelo Congresso Nacional (artigo 74, da CF/69).

Tendo sido alterada apenas em 1985.

Por último, cumpre-me descrever a organização constitucional do STF neste

período. A sua composição era de 11 ministros, e tinha como atribuição – que destaco como

importante à pesquisa – julgar mandados de segurança contra parlamentar e a representação

de inconstitucionalidade do procurador-geral da república (artigos 118; 119, inciso I, alíneas

“i” e “l”).

Os dois casos julgados neste período são: Representação de

Constitucionalidade nº 1065 e Representação de Constitucionalidade nº 1076.

Em ambos os casos as autoridades participantes eram de nível estadual (São

Paulo) e foram questionadas mediante Rps. Ambas as decisões foram colegiadas e o STF

decidiu controlar a questão, por estarem presentes os pressupostos processuais, e alterou o

status quo da questão, declarando as leis questionadas inconstitucionais, o que favoreceu ao

chefe do poder Executivo.

Estes casos são simples, pois tratam da discussão se cabe ao Executivo, por meio

de decreto, ou ao Legislativo, por meio de lei, a nomeação legal de locais públicos (ruas,

escolas, etc.). No caso, as nomeações são feitas pelo Executivo e o Legislativo, em seguida,

propõe projeto de lei para também fazê-las. Este é vetado pelo Executivo, segunda a

justificativa de que não haveria necessidade da lei, tendo em conta a já nomeação via decreto.

Reagindo a isso, o Legislativo não cumpre o regular trâmite de apreciação do veto e o declara

não aceito e publica a lei. Apesar de simples, esses casos destacam a relação conflituosa entre

os dois poderes (Executivo e Legislativo) e a necessidade de interferência do STF para

resolução do problema político, por meio de interpretações e instrumentais jurídicos.

Confirmando os outros quatorze casos anteriores às CF/88, o STF continua se

entendendo competente para controlar as questões envolvendo veto e quando necessário

declara o ato inconstitucional e altera o status quo da questão. Isso ocorreu em sete dos quinze

casos desse período.

Outro achado interessante, é que a partir da alteração do regime político para a

ditadura, o número de questionamento quanto ao veto que foram decididos pelo STF cai.

Somando os dois períodos constitucionais (1967 e 1969) são apenas três casos frente a doze

do período da CF/46. Em termos de período, até a ditadura, da CF/46 até 1964, foram dezoito

64

anos. O período da ditadura durou de 1964 a 1985, um total de vinte e um anos. Este período,

apesar de maior, conta com um número de casos expressivamente menor.

A minha hipótese é que um dos motivos para essa diminuição, é a falta de

necessidade de discussão jurídica do veto, visto o sistema de ditadura de tirania do Executivo

e a ingerência do Executivo nas decisões do STF.


Com o fim da ditadura em 1985, houve início às discussões para criação de uma

nova constituição. Eleita a Assembleia Constituinte em 1987, a então nova constituição foi

promulgada em 5 de outubro de 1988, buscando construir um Estado democrático de Direito.

A CF/88 traz amplos deveres-poderes a todos os três poderes do Estado, além de

elencar diversos outros atores como potencial players políticos (Ministério Público, Ordem

dos Advogados do Brasil, Sindicatos, entre outros).

Em termos de processo legislativo, os procedimentos são revistos, mas a maioria

dos institutos anteriores são mantidos. O processo legislativo é abordado a partir do artigo 66,

que está agrupado, sugestivamente, dentro do Título IV – Da Organização dos Poderes, da

seção VIII – Do processo legislativo e da subseção III – Das leis.

Seguindo a regulação das constituições anteriores, a sanção e veto do presidente

da república a projeto de lei continuam sendo uma das últimas fases do processo legislativo

(artigos 66; e 84, incisos IV e V).

Seguindo os moldes das CF/67 e 69, o artigo 46 da CF/88 especifica quais são os

tipos legislativos possíveis de se criar: (a) emenda à Constituição63; (b) leis complementares64;

63 Sua regulamentação está prevista no artigo 60. 64 Sua regulamentação está prevista nos seguintes artigos: 59, parágrafo único; 61 e; 69. Além de artigos

específicos que tratam de especificações quanto ao conteúdo da lei complementar.

65

(c) leis Ordinárias65; (d) leis Delegadas66; (e) medidas provisórias67; (f) decretos legislativos68

e; (g) resoluções69.

A Emenda à Constituição não passa pela fase de sanção por ser uma espécie de

revisão ou implementação constitucional. Por conta disso, o quórum para a propositura de um

projeto de lei desse tipo é diferenciado (1/3 da respectiva casa para ser sugerido e 3/5 dos

votos, em dois turnos e de cada casa, para ser aprovado)70. Neste caso específico, o artigo 60,

no § 3º, determina que a fase de promulgação, que nos tipos legislativos citados no parágrafo

anterior é realizado pelo presidente da república, seja de titularidade da mesa do Congresso

Nacional.

As Leis Delegadas e as Medidas Provisórias apesar de terem a sua iniciativa

vinculada ao presidente da república, em regra, elas também terão a fase final do processo

legislativo, retornado ao presidente para que este sancione. Se houver modificações durante a

tramitação no Congresso, ou se as medidas provisórias forem aceitas pelo Congresso, pode o

presidente vetar as alterações sofridas71.

Após os respectivos processos legislativos, que ao menos minimamente estão

previstos na CF/88, os projetos de lei são remetidos ao presidente da república para que os

sancione e os transforme em lei, ou, caso tenha interesse e justificativa, vete-os e os remeta

para nova discussão no Congresso Nacional (artigo 66 da CF/88).

Quanto ao veto, especificamente, não há alteração aos tipos possíveis de veto, o

artigo 66, § 1º, traz os dois tipos de veto: parcial (restrito) ou integral. As justificativas para o

veto continuam sendo a inconstitucionalidade ou a falta de interesse público.

O prazo para que o presidente da república se manifeste quanto ao projeto de lei é

de 15 dias úteis, no máximo, conforme previsto no § 3º do artigo 66, sob pena de considerar o

projeto aprovado e sancionado.

65 Em termos gerais, sua regulamentação é o artigo 61. Apesar de haver algumas outras poucas especificações.

Tradicionalmente, a lei ordinária é conhecida por ser o tipo legislativo que trata de matérias residuais não

especificadas aos demais tipos de leis. 66 A regulamentação está prevista no artigo 68. 67 Previsto no artigo 62. 68 Não há uma regulamentação específica, mas há menções a algumas hipóteses de utilização desse tipo

legislativo, como no artigo 62, parágrafos 3º e 10. 69 Não há uma regulamentação específica, mas há menções a algumas hipóteses de utilização desse tipo

legislativo, como no artigo 68, parágrafos 2º e 3º; além de outros artigos específicos que tratam de conteúdo

legislativo. 70 O artigo 60 da CF/1988 é bem explicativo. Ele traz outros sujeitos que podem iniciar um processo legislativo

de emenda à constituição, como o Presidente da República e mais da metade das assembleias legislativas. 71 O artigo 62 e seus parágrafos traz isso de forma expressa. Segundo o artigo 64, parágrafo 3º, estes projetos

voltam ao Presidente para que ele analise eventuais emendas e alterações.

66

Sancionada a lei, deve o presidente da república promulgá-la e declarar o tempo

de vacatio legis, lembrando que, caso este não determine, o prazo será de 45 dias, conforme

especifica o artigo 1º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

Vetado o projeto de lei, o presidente da república deverá comunicá-lo ao

presidente do Senado Federal em até 48 horas, para que o projeto de lei ou parte dele seja

apreciado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta (artigo 57, §§ 1º e 3º, inciso IV). O

prazo regular para essa decisão é de 30 dias, sob pena de trancar a pauta do legislativo72

(artigo 66 da CF/88)73.

Este ponto da previsão constitucional é o que pauta a discussão do MS 31816,

introduzido nos capítulos iniciais e que será desenvolvido no próximo capítulo. Mas, adianta-

se que até este caso o prazo de 30 dias deixou de ser respeitado por diversas vezes pelo

Legislativo. Por meio de regulação interna, o Congresso Nacional previa em seu Regimento

Interno (RICN) que o prazo de 30 dias só seria contado a partir da sessão de recebimento da

mensagem do veto e não a partir do recebimento pelo Legislativo da mensagem. Após o caso

dos Royalties do Pré-sal, em que foi noticiado pelo senador Renan Calheiros que o Congresso

não votava vetos há pelo menos 12 anos, e que havia mais de 3 mil vetos para serem

analisados, e o STF interferir no processo legislativo, o Congresso Nacional alterou a previsão

do RICN e, aparentemente, vem seguindo a determinação constitucional74-75.

Em termos formais, analisado o veto e este sendo derrubado, deve o presidente

sancionar e promulgar o projeto de lei ou parte dele (§ 5º do artigo 66 da CF/88). E, caso não

o faça em até 48 horas, o presidente do Senado quem promulgará e, se este não o fizer

também neste prazo, quem o fará será o vice-presidente do Senado (artigo 66, parágrafo 7º da

CF/1988).

A fim de elucidar a breve evolução regulatória do veto presidencial, apresento

uma tabela com as principais alterações desde 1946:

72 A determinação de suspensão de todos os trabalhos foi adicionada em 2001, pela Emenda à Constituição nº 32.

Até então ela suspendia todas as atividades, com exceção às matérias de Medida Provisória. 73 A Emenda à Constituição nº 76 de 2013 altera esse dispositivo, contudo, apenas quanto à questão da votação

secreta. Atualmente, o prazo continua sendo de 30 dias, mas com votação pública. 74 Fazem parte deste caso específico, as seguintes ações: MS-MC 31816 – incluindo-se aqui o agravo; ADI-MC

4917. 75 A título de exemplo, vide as notícias MADUEÑO, 2013; BRITO, 2013.

67

Tabela V – Principais Mudanças do Veto Presidencial nas CFs

Principais mudanças do Veto Presidencial nas CFs

Alterações/Constituições CF/1946 CF/1967 CF/1969 CF/1988

Tempo máximo para o veto 10 dias úteis 10 dias úteis 15 dias úteis 15 dias úteis

Sanção presumida do projeto de lei após 10 dias úteis após 10 dias úteis após 15 dias úteis após 15 dias úteis

Tempo máximo para comunicação do veto

x 48 horas 48 horas 48 horas

Sessão conjunta para deliberação sobre veto?*

Sim Sim Sim Sim

Tempo máximo para apreciação do veto x x 45 dias 30 dias

Consequência pela não votação x Mantém o veto Mantém o veto

Tranca a pauta de futuras votações, mas

não mantém o veto

Nº de votos para derrubar o veto 2/3 (dos presentes) 2/3 (dos membros) 2/3 (dos membros)

Maioria absoluta (dos membros)

Tempo máximo para sanção após derrubada do veto

48 horas 48 horas 48 horas 48 horas

Tabela 5 - Principais Mudanças do Veto Presidencial nas Cfs.. Fonte própria.

Como se observa, a CF/88 parece ser mais rígida e equilibrada em termos de

relação entre poderes – a partir do veto –, do que as demais. Isso porque, se não for discutido

o veto em até 30 dias, este trancará a pauta, mas não considerar-se-á aprovado o veto. No

entanto, para que haja a rejeição do veto é necessário haver o voto da maioria absoluta do

Congresso. No mais, não há tantas diferenças entre as regras.

A atual composição do STF é de 11 ministros (artigo 101 da CF/88), e tem como

atribuição – que destaco como importante à pesquisa – julgar a Ação Direta de

Inconstitucionalidade (ADI) (artigo 102, inciso I, alínea “a” da CF/1988), a Ação de

Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) (artigo 102, parágrafo 1º, da CF/1988),

Mandado de Segurança (MS) contra presidente da Câmara e do Senado (artigo 102, inciso I,

alínea “d” da CF/1988) e o Recurso Extraordinário (RE) (artigo 102, inciso III, alíneas “a”,

“b”, “c” e “d” da CF/1988).

A seguir, encontra-se a tabela dos casos que se referem a este período

constitucional:

Tabela VI – Casos no período de vigência da CF/88

Casos no período de vigência da CF/1988

Instrumento e nº Tema do Caso Relator

Decisão Colegiada ou Monocrática? Proponente

Autoridade Coatora

Data do Julgamento

Data da Publicação do Julgamento

ADI 1254 Procedimento de votação do veto no Congresso

Sepúlveda Pertence Colegiada

Governador do RJ ALERJ 15/03/1995 09/12/1999

ADI-MC 1330 MP como assessório do veto

Francisco Rezek Colegiada

Confederação Nacional da Agricultura

Presidente da República 10/08/1995 20/09/2002

68

ADPF QO 1 Instrumento para arguição de veto

Néri da Silveira Colegiada PC do B

Prefeito do Município do RJ 27/01/2000 09/12/1999

MS-MC 24675 Instrumento para arguição de veto Cezar Peluso Monocrática

Município de Paranavaí


ADPF 63 Instrumento para arguição de veto

Sepúlveda Pertence Monocrática

Governador do AP ALEAP 01/02/2005 03/02/2005

ADPF-MC 45 Instrumento para arguição de veto

Celso de Mello Monocrática PSDB


MS 25443

O STF no controle da pauta quanto ao Veto no Congresso Cezar Peluso Monocrática

Deputado Federal

Presidente do Congresso 04/07/2005 05/07/2005

MS 25443 (reconsideração)


Deputado Federal


MS 25939

O STF no controle da pauta quanto ao Veto no Congresso


Deputado Federal

Presidente do Senado 10/04/2006 10/04/2006

MS 25939



Deputado Federal


MS-MC 25964


Joaquim Barbosa Monocrática

Deputado Federal


ADPF 73 Instrumento para arguição de veto Eros Grau Monocrática PSDB


MS 25964


Joaquim Barbosa Monocrática

Deputado Federal


MS 26931


Marco Aurélio Monocrática

Deputado Federal


ADI 3719 Procedimento de votação do veto no Congresso Eros Grau Monocrática PSOL

Mesa do Congresso Nacional 02/05/2006 09/12/2008

MS 25443


Deputado Federal


MS 29359 Instrumento para arguição de veto

Gilmar Mendes Monocrática Cidadão




Presidente da República e outros 14/10/2010 27/10/2010

MS 29361 Instrumento para arguição de veto Dias Toffoli Monocrática Cidadão





MS-MC 29373 Instrumento para arguição de veto

Celso de Mello Monocrática


MS-MC 31397 MP como assessório do veto Luiz Fux Monocrática

Deputado Federal


MS 26763


Marco Aurélio Monocrática

Deputado Federal


RE-RG 706103

Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido Luiz Fux Colegiada

Prefeitura de Lagoa Santa/MG

Mesa Diretora da Câmara Municipal de Lago Santa/MG 15/08/2012 27/09/2012

MS-MC 31816

O STF no controle da pauta quanto ao Veto no Congresso Luiz Fux Monocrática

Deputados Federais

Câmara dos Deputados 13/12/2012 17/12/2012

69

MS-MC 31832


Congressistas


MS-Emb 29345 Instrumento para arguição de veto

Gilmar Mendes Colegiada Cidadão


MS-MC-AgR 31816

O STF no controle da pauta quanto ao Veto no Congresso Luiz Fux Colegiada

Congressistas


ADI-MC 4917 STF como última fase do processo legislativo

Cármen Lúcia Monocrática

Governador do RJ

Congresso Nacional e Presidente da República 15/03/2013 18/03/2013

MS 31944

O STF no controle da pauta quanto ao Veto no Congresso Luiz Fux Monocrática Senadores


MS 31814



MS 31828



MS 31938



MS 31832


Congressistas


MS 31816


Deputados Federais

Câmara dos Deputados 13/12/2012 23/08/2013

MS-Emb 29359 Instrumento para arguição de veto



ADI-MC 1491 Procedimentos do veto Carlos Velloso Colegiada PT; PDT


MS-MC 33356 Procedimento de votação do veto no Congresso


Congressistas


MS-MC 33353 Procedimento de votação do veto no Congresso


Congressistas


Tabela 6 - Casos no período de vigência da CF/1988. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos -

Apêndice IV.

Ao total são trinta e nove casos ocorridos neste período, o que é mais do que o

dobro dos períodos anteriores, o que evidencia um constante crescimento, como já

apresentado no gráfico 1 (Casos de veto no STF, p. 35-36).

Gráfico 2 – Casos na CF/88

70

Gráfico 2 - Casos na CF/88. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice I.

Diferente dos períodos anteriores, dos trinta e nove casos, em oito a decisão do

STF foi de forma colegiada, as outras trinta e uma decisões foram monocráticas, o que

também já evidencia uma tendência do STF em resolver esses casos ainda na fase preliminar.

Tanto que, das trinta e uma decisões monocráticas, oito tiveram a liminar indeferida e, em

seguida, a perda do objeto; e, vinte e um casos tiveram o não conhecimento da ação decretado

ainda em fase monocrática. Apenas em dois casos a liminar foi deferida, que foram

justamente nos casos objeto de estudo no capítulo 6, desta pesquisa, os casos do royalties do

pré-sal (MS 31816 e ADI-MC 4917).

Dos trinta e nove questionamentos, oito foram feitos por cidadão, que utilizaram

MS para questionar o veto. Como será desenvolvido no capítulo a seguir, o STF tem o

entendimento de que não cabe ao cidadão o questionamento do veto quando ainda não findo o

processo legislativo. Só cabe tal questionamento mediante controle de constitucionalidade de

lei, seja pelo meio concentrado ou difuso. Em seis, dos trinta e nove casos, o arguidor foi o

Executivo (estadual e municipal) que estava arguindo o Legislativo (estadual ou municipal),

ou o Executivo (federal) e Legislativo (federal); em termos de instrumentos utilizados há uma

variação entre ações de controle concentrado, MSs e um RE. O Legislativo figura como

arguidor em vinte e um casos, arguindo, na maioria da vezes, o próprio Legislativo (mesa da

Casa) e em apenas um caso arguindo o Executivo; e o instrumento por eles utilizados é o MS.

Os partidos políticos, por sua vez, figuraram em cinco casos, como arguidores e arguindo

desde o Executivo municipal, até os poderes federais; e os instrumentos por eles utilizados são

as ações de controle concentrado de constitucionalidade.

71

Uma tendência que diminui, relativamente, se comparado aos outros períodos, é

que das trinta e nove decisões, em dezessete o STF controlou a questão e, desses, apenas em

quatro há alteração do status quo da questão (ADI 1254; MS-MC 31816; MS-MC-AgR

31816; ADI-MC 4917). Comparado ao período anterior, o número de decisões em que o STF

se considerou competente é maior (de quatorze para dezessete), mas, proporcionalmente, o

número é menor, tendo em vista que a quantidade de casos da CF/88 é maior que as

anteriores. O número de casos em que o STF alterou o status quo mantém-se, mas também é

proporcionalmente menor.

72

5. O VETO PRESIDENCIAL NO STF: UMA VERTENTE DA RELAÇÃO ENTRE OS

PODERES

Neste capítulo apresento de forma sistemática os resultados alcançados com a

pesquisa. O objetivo não é ser um capítulo de fichamentos e de decomposição de argumentos

dos ministros, mas sim de construção de raciocínio a partir de breves descrições dos casos.

Todas as afirmações deste capítulo têm fundamentos nos documentos que decodificam a

leitura dos casos, que estão disponíveis no Apêndice III e na planilha de casos, disponível no

Apêndice IV. A fim de que o trabalho não fique cansativo com citações e extensas

referências, espera-se que os fichamentos sirvam como base para confirmação de argumentos.

Nesses arquivos estão dispostas todas as informações necessárias, inclusive eventuais

referências às páginas dos casos e citações diretas dos votos (quando necessários).

Neste tópico introduzo ao leitor as informações gerais dos casos da pesquisa.

Como já mencionado no capítulo metodológico, ao final, o universo de pesquisa contou com

cinquenta e cinco casos. A seguir, apresento o gráfico 2 que contém o número de casos e a sua

divisão conforme os instrumentos e a forma de decisão (monocrática ou colegiada).

Gráfico 3 – Casos e Decisões

Gráfico 3 - Casos e Decisões. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice IV.

73

Ao total a pesquisa contou com seis instrumentos processuais diferentes e de

períodos distintos. Como apresentado no capítulo 4, a Rp e o RC referem-se a constituições

anteriores à atual, quatro MSs e quatro REs também são de período anterior à CF/88.

Como destacado ao final do capítulo 4, os MSs são os instrumentos mais

utilizados e, dos trinta e quatro casos do universo, trinta foram a partir da CF/88. Em regra, os

MSs têm parlamentares questionando atos do próprio parlamento (chefe da Casa legislativa),

relacionados ao veto. Apesar de esse tipo de mandado de segurança ser competência do

plenário do STF (artigo 5º, inciso V), a maioria dos casos têm decisão monocrática. A

justificativa é que o Regimento Interno do STF (RISTF), em seus artigos 203, § 1º e 21,

incisos V e IV, permite que as apreciações de medidas liminares em MS possam ser

concedidas pelo relator, ad referendum do plenário. Outra justificativa, é que quando não

preenchidos os requisitos para conhecimento da ação, cabe ao relator, de maneira individual, a

decisão de não conhecimento da ação (artigos 21, inciso IX; e 202, do RISTF).

As discussões políticas desses casos, para serem apreciadas pelo STF, precisam

ser traduzidas em questionamentos jurídicos. Dessa forma, o veto discutido precisa questionar

alguma irregularidade procedimental-constitucional, para que o STF se considere competente

para apreciar a questão. Em regra, se o caso apenas fizer menção à regra regimental, o STF

considera-se incompetente para a análise da questão, apesar de em alguns casos haver

ministros questionando essa máxima76.

Isso se verifica na pesquisa e é apresentado nos tópicos seguintes, e afirmado pelo

ministro Celso de Mello, no MS 33353, conforme vemos a seguir:

Em consequência dessa orientação, o Supremo Tribunal Federal

somente tem deixado de conhecer de ações que, impugnando atos ou

procedimentos das Casas do Congresso Nacional, insurjam-se contra

deliberações de natureza interna (RTJ 173/805-810, 806 – RTJ 175/253 –

RTJ 176/718, v.g.) ou fundadas em prescrições de índole meramente

regimental, pois, em tais situações, a superação de eventual disputa político-

partidária no Parlamento deverá “encontrar solução no âmbito do Poder

Legislativo”, o que excluirá, por isso mesmo, a possibilidade de qualquer

fiscalização judicial nessa matéria, como esta Suprema Corte tem tido o

ensejo de advertir (MS 22.183/DF, Red. p/ o acórdão Min. MAURÍCIO

CORRÊA –

MS 24.356/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – MS 26.062-AgR/DF, Rel.

Min. GILMAR MENDES, v.g.).

76 Por tempos entende-se que os atos parlamentares que produzem efeitos internos aos trabalhos das Casas são

interna corporis e, portanto, não suscetíveis a apreciação pelo Judiciário. Contudo, evidenciando as premissas

teóricas do trabalho, nos capítulos 1 e 2, o movimento de alteração desse entendimento, em alguns casos, vem

ocorrendo (como nas CPIs e até em casos de violação de procedimento legislativo constitucional, vide o caso do

ICMbio). Isso demonstra como a visão e a delimitação da separação dos poderes também se constrói a partir da

relação das instituições (BISPO, 2012, pp. 22-33).

74

Tendo-se presente o contexto em análise, entendo que se impõe a

formulação, na espécie, de juízo negativo de cognoscibilidade da presente

ação mandamental, eis que – além de a conduta impugnada traduzir-se em

expressão “interna corporis” (o que bastaria, por si só, para afastar a

pretendida intervenção jurisdicional, sob pena de flagrante ofensa ao

postulado da separação dos poderes) – o único fundamento constitucional

invocado (suposta ofensa ao “’quorum’ qualificado estabelecido no § 4º do

art. 66 da Constituição Federal”) não guarda

pertinência com o resultado da deliberação parlamentar, que, longe de haver

rejeitado os vetos presidenciais (o que exigiria o voto da maioria absoluta

dos congressistas), veio a mantê-los, mediante votação para a qual não se

mostrava exigível, constitucionalmente, aquele “quorum” qualificado (CF,

art. 66, § 4º) (MS 33353, p. 6-7)

O início do questionamento em relação ao limite da análise das regras regimentais

quanto aos procedimentos de processos legislativos, pode ser exemplificado no caso do MS-

MC 31816. Neste, o ministro Luiz Fux apresentou críticas a esse entendimento e o superou,

para poder declarar inconstitucional o ato do parlamento de apreciação do veto:

Preliminarmente, é preciso demarcar que a jurisprudência tradicional

desta Corte se consolidou no sentido de que tais assuntos se qualificam

como questões interna corporis, considerando-os imunes ao controle

judicial. Subjacente a tal orientação encontra-se um resquício da concepção

ortodoxa do princípio da separação de poderes, que, de certa forma, ainda

visualiza a existência de domínios infensos à intervenção judicial, reservados

que seriam à instituição parlamentar, responsável ela solução final de toda e

qualquer matéria emergente no seu interior.

Tal concepção, todavia, não parece a mais adequada. Em um Estado

Democrático de Direito, como o é a República Federativa do Brasil (CF, art.

1º, caput), é paradoxal conceber a existência de campos que estejam

blindados contra a revisão jurisdicional, adstritos tão somente à alçada

exclusiva do respectivo Poder. Insulamento de tal monta é capaz de

comprometer a própria higidez do processo legislativo e, no limite, o

adequado funcionamento das instituições democráticas. Daí por que se

impõe revisitar esta atávica jurisprudência do Tribunal. Há pelo menos

quatro razões substantivas para não se transigir com este entendimento

ortodoxo e, consequentemente, encampar um elastério no controle

jurisdicional nas questões jurídicas porventura existentes nas vísceras de

cada Poder.

Em primeiro lugar, as disposições regimentais consubstanciam, em tese,

autênticas normas jurídicas e, como tais, são dotadas de imperatividade e de

caráter vinculante. Sua violação, ademais, habilita a pronta e imediata

resposta do ordenamento jurídico. Nesse cenário, é inconcebível a existência

de normas cujo cumprimento não se possa exigir coercitivamente. Não há

aqui outra alternativa: (i) ou bem as normas regimentais são verdadeiramente

normas e, portanto, viabilizam sua judicialização, (ii) ou, a rigor, não se trata

de normas jurídicas, mas simples recomendações, de adesão facultativa pelos

seus destinatários.

Este último não parece ser o caso. Em segundo lugar, conforme assentado

supra, o papel das normas constitucionais é puramente estabelecer balizas

genéricas para a atuação do legislador, sem descer às minúcias dos diferentes

assuntos nela versados. E isso é verdadeiro também para o processo

legislativo constitucional. Seus detalhes ficam a cargo do próprio corpo

75

legislativo quando da elaboração dos Regimentos Internos. A fixação de tal

regramento denota autolimitação voluntária por parte dos próprios

legisladores, enquanto produção normativa endógena, que traduz um pré-

compromisso com a disciplina interna de suas atividades. Disso decorre que

se, por um lado, há um prévio espaço de conformação na elaboração da

disciplina interna das Casas Legislativas, por outro lado, não menos certa é a

assertiva segundo a qual, uma vez fixadas as disposições regimentais, tem-se

o dever de estrita e rigorosa vinculação dos representantes do povo a tais

normas que disciplinam o cotidiano da atividade legiferante. É dizer, o seu

(des)cumprimento escapa à discricionariedade do legislador. Em terceiro

lugar, como corolário do pré-compromisso firmado, as normas atinentes ao

processo legislativo se apresentam como regras impessoais que conferem

previsibilidade e segurança às minorias parlamentares, as quais podem,

assim, conhecer e participar do processo interno de deliberação. Justamente

porque fixadas ex ante, as prescrições regimentais impedem que as maiorias

eventuais atropelem, a cada instante, os grupos minoritários. As normas de

funcionamento interno das casas legislativas assumem aí colorido novo, ao

consubstanciarem elemento indispensável para a institucionalização e

racionalização do poder, promovendo o tão necessário equilíbrio entre

maioria e minoria.

Similar advertência foi feita pelo i. Ministro Marco Aurélio, que em lapidar

lição assentou que o desrespeito às regras regimentais “não se faz ao abrigo

de imutabilidade jurisdicional, sob pena de reinar no seio das Casas

Legislativas a babel, passando a maioria a ditar, para cada caso concreto, o

que deve ser observado. As normas instrumentais, tenham ou não

idoneidade constitucional, conferem a certeza quanto aos meios a serem

utilizados e exsurgem como garantia maior à participação parlamentar”.

(STF, MS nº 22.503/DF, rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 06.06.1997). Em

quarto lugar, há um argumento de cidadania para admitir a sindicabilidade

judicial nas hipóteses de estrito descumprimento das disposições

regimentais. Trata-se de zelar pelo cumprimento das regras do jogo

democrático, de modo a assegurar o pluralismo necessário e exigido

constitucionalmente no processo de elaboração das leis (MS-MC 31816, pp.

22-24). (Grifos meus)

Os demais instrumentos, que foram utilizados e verificados por esta pesquisa, têm

suas peculiaridades mas não trazem tantos questionamentos quanto a sua apreciação e forma

de utilização.

O mandado de segurança, quando impetrado por parlamentar contra o Legislativo,

reflete reais problemas de entendimento político no andamento dos trabalhos e o STF é

chamado a determinar qual deve ser o trâmite daquele trabalho. Isso ocorre mesmo que não

haja decisão de mérito, no sentido de decidir quem estava certo, mas apenas o fato de

conceder ou não liminar já possibilita o andamento dos trabalhos.

Os REs foram usados em apenas seis casos. A maioria deles questionavam o veto

de chefes do poder Executivo de nível municipal ou estadual, e por meio de recurso, por

suposta violação à constituição, esse caso chega ao STF. Também tratam-se de casos

anteriores à CF/88, sendo a única exceção o RE-RG 706103, que até o momento apenas teve

76

analisada a existência de repercussão geral. Em regra, tratam-se de casos que, em sua origem,

poderiam conter um problema urgente, mas, por conta do instrumento utilizado, as questões

ficam sendo discutidas por algum tempo. Assim, quando efetivamente o STF vai analisar o

caso, já não há tanta preocupação com a situação fática, em si, mas apenas a questão de

direito.

Cito o RE 45631 como exemplo do tipo de questionamento feitos por meio desse

instrumento. Esse caso teve como questionamento o ato do prefeito de Recife de rejeitar

publicar parte da lei que teve o veto derrubado pelo Legislativo. O STF decidiu que deveria o

prefeito publicar essa parte, conforme determinava a CF/46. Esse caso é interessante, porque

o artigo 70, dessa constituição, previa que poderia o Legislativo publicar projeto de lei ou

parte dele quando o Executivo descumprisse o prazo de 48 horas; mas, mesmo assim, o

Legislativo preferiu utilizar o Judiciário para conseguir a publicação. Como as informações

nos autos são limitadas, não consigo criar hipóteses para esse fato.

O instrumento Rp também é anterior à CF/88. Todos os cinco casos presentes

nesta pesquisa questionam a constitucionalidade de atos estaduais relacionados ao veto. Os

cinco casos estão atrelados à discussão quanto a procedimento de oposição do veto ou da

votação deste no Legislativo. Assim como no RE, esses casos podem ter urgência em sua

origem, mas, com o procedimento natural dessa ação, quando o STF apreciava a situação, já

fazia mais de anos que o caso havia ocorrido. Por conta disso, a urgência não fica tão

evidente.

O Recurso Criminal foi utilizado apenas em um caso, durante o governo Getúlio

Vargas, em 1953. Nesse caso, Luiz Carlos Prestes seria prejudicado por conta de um veto que

retirara um artigo da lei penal que iria favorecê-lo. Por meio desse instrumento, o recorrente

alega vício de constitucionalidade do veto, por este ter sido apresentado após a sanção e

promulgação do projeto de lei. Contudo, o STF decide que não houve erro material, mas

apenas formal na publicação das informações quanto ao veto.

A ADPF foi utilizada quatro vezes. Os arguidores foram partidos políticos e em

um caso o Executivo estadual, todos questionando o veto quanto a sua qualidade ou quanto ao

seu procedimento. O STF decidiu, em todos os casos, que por mais que pudesse haver vício

procedimental ou material no objeto da ação, não caberia ADPF para questionar projeto de lei

e, muito menos, para questionar veto no projeto de lei. Dessa forma, instruía o STF que fosse

feito o questionamento pela via instrumental correta e rejeitava o conhecimento da ação. A

ADPF, apesar de ter fundamentação em vício de processo legislativo, questionava a lei em si,

77

pois o processo legislativo já tinha se findado; por conta disso que o STF rejeitara a análise

das questões.

Por último, a ADI foi usada cinco vezes, e o objetivo, como deveria de ser, era

questionar a constitucionalidade de lei, e um dos argumentos era algum vício quanto ao veto.

Tratam-se de casos em que o conflito entre os poderes é perceptível e relatado nos autos, mas

que, ao menos quanto ao veto, não aparentam ser questões urgentes, o que permite menor

pressão para resolução do ponto, ao STF. A única exceção é a já citada ADI-MC 4917, em

que é possível notar a evolução de todo o problema do caso dos royalties do pré-sal e a

utilização do STF como última fase do processo legislativo, como será explicado no capítulo

6.

Uma das provocações desta pesquisa é buscar verificar se o STF reconhece a sua

competência para controlar atos relacionados a veto ainda dentro do processo legislativo de

criação das leis, ou seja, ainda não tendo sido o projeto de lei convertido em lei. Isso porque,

caso haja casos em que há controle ainda na fase de projeto de lei, pode-se admitir um

controle de constitucionalidade preventivo informal (por não estar previsto nas constituições).

Fazer essa análise, com codificação e estruturação dos dados, é um ato que exige

descrição do método, para que não se confunda com outras informações. Nesse sentido, há

instrumentos que são utilizados para questionar o veto, ainda como fase do processo

legislativo de criação de leis, mas, que na prática, acabam por questionar a

constitucionalidade da própria lei e não do ato veto. Essa é a situação de todos os casos de

ADPF, ADI, RC, Rp e RE. Os únicos casos em que de fato há questionamento ainda no

momento do veto são os MSs.

Dentro dos MSs, os casos a partir de 1988 são de fáceis constatação de que o

questionamento no cerne da questão é veto ainda na fase de projeto de lei. Os casos anteriores

a essa constituição já têm a característica de discutirem atos relacionados a veto que são de

origem federativa estadual ou municipal. Contudo, mesmo assim, com base nas informações

dos autos, ainda tratavam-se de questionamentos específicos quanto ao veto e, por mais que

tenha ocorrido o percurso de subir ao STF para decisão, ainda estaria o processo legislativo de

criação das leis paralisados, para resolução do questionamento pelo Judiciário.

Isso posto, destaco que ao total há trinta e quatro MSs no universo da pesquisa e

que metade desses casos tiveram controle de seus atos pelo STF. Dessa forma, somando os

dezessete casos em que não tiveram controle e os casos de controle de constitucionalidade a

posteriori, há um total de trinta e oito casos em que não tiveram controle preventivo de

constitucionalidade e dezessete que tiveram.

78

Contudo, como será apresentado nos subtópicos a seguir, mesmo havendo casos

de controle preventivo, o STF não altera o status quo da questão (alterou em quatro casos),

nessas situações, tendo maior liberdade para o fazer no controle posterior de

constitucionalidade (seis casos).

Isso demonstra um STF que se considera competente para analisar veto em

projetos de leis, mas que quando o faz poucas são as vezes que altera a decisão política

dominante no caso (não altera o status quo da questão). O que pode representar passividade

do STF frente à hiperatividade de se determinar competente para decidir a maioria desses

casos.

Quanto aos atores ou pleiteantes, que figuram nesses casos, são variados, mas é

possível dividi-los em cinco grupos, como pode-se ver nos gráficos a seguir:

Gráfico 4 - Proponentes

Gráfico 4 - Proponentes. BISPO, Nikolay H. Fonte: Apêndice I.

Gráfico 5 – Proponentes por instrumentos

79

Gráfico 5 - Proponentes por casos. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice IV.

Cidadão é o grupo de sujeitos de atores políticos não institucionais, como

apresentado no capítulo 3, composto por pessoas naturais e pessoas jurídicas (de direito

público ou privado). Ao total, ele figura como proponente em quinze casos, sendo a maioria

por meio de MS ou RE.

Legislativo é o grupo que contém sujeitos políticos individuais (parlamentar) e

coletivos (representando o Legislativo municipal, estadual ou federal, como um todo). Ao

total são vinte e dois casos com a participação desse grupo como arguidor e o instrumento

mais utilizado é o MS.

O grupo Executivo é formado por chefes do poder Executivo (municipal, estadual

ou federal). Ao total esse grupo figurou em doze casos como proponente.

Partidos Políticos são compostos por sujeitos representantes de determinado

partido político. Esses figuraram em cinco casos como arguidores.

Esse quadro de atores também pode ser verificado pelo outro lado, que é por meio

dos arguidos. Nesses termos, o gráfico fica da seguinte forma:

Gráfico 6 - Arguidos por casos

80

Gráfico 6 - Arguidos por casos. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice IV.

Os arguidos, nesses casos, poderiam ser apenas o Legislativo ou o Executivo,

tendo em vista serem as autoridades responsáveis pelo veto. Ao total, o Legislativo figurou de

forma individual, como autoridade arguida, em trinta e nove casos. O Executivo figurou em

vinte e um casos e de maneira conjunta, Executivo e Legislativo figuraram em quatro casos.

Em termos de nível federal dos arguidos, temos o seguinte gráfico:

Gráfico 7 – Casos por Nível Federal

Gráfico 7 - Casos por nível federal. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice I.

A maioria dos casos são de questionamento de autoridades federais (Legislativo

ou Executivo, ou ambos); em seguida as autoridades de nível estadual (Executivo ou

81

Legislativo) e, por último, de nível municipal (Executivo ou Legislativo). Ressalta-se que esse

gráfico apresenta a informação com base na autoridade arguida e não na arguidora; o gráfico

mudaria, nessa última hipótese, pois há casos em que o arguidor é autoridade municipal ou

estadual, mas o arguido é federal.

Esse último gráfico, quando comparado cumulativamente com o gráfico a seguir,

traz informações curiosas:

Gráfico 8 – Favorecidos pela Decisão

Gráfico 8 - Favorecido pela Decisão. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice I.

Autoridade favorecida é aquela que tem benefícios com a decisão do STF, dessa

forma, se o Legislativo questiona ato do Executivo e o STF decide não alterar esse ato (pode

fazer isso decidindo o mérito ou a liminar), a autoridade favorecida é o Executivo, pois

conseguiu manter intacto o seu ato. Se o contrário ocorrer, e quem estiver questionando for o

Executivo, o Legislativo é o favorecido pela decisão. E esse raciocínio aplica-se às demais

categorias.

Dessa forma, a partir do gráfico acima, é possível verificar que, de maneira geral,

a autoridade que mais foi favorecida pelas decisões do STF foi o Legislativo, somando os dois

grupos (Legislativo e Legislativo (maioria)), com vinte e três casos; seguido pelo Executivo,

com um total de dezoito casos; em seguida, os casos em que não são possíveis determinar

quem foi o favorecido, por conta de diversidades nos polos ou por questão de tempo de

decisão, fica em terceiro, com dez casos; e o Legislativo e Executivo, juntos, ficam em quinto,

com três casos.

82

A categoria outros abarca apenas um caso, em que o favorecido é o procurador-

geral da república, especificamente na Rp 432, em que atuara a favor de um dos poderes

estaduais, mas, por meio dos autos não é possível identificar quem seria o interessado na

causa.

Quando se compara por níveis federais, verifica-se que em alguns grupos há

equilíbrio entre autoridades favorecidas, mas em outros não. Nesse sentido, o Executivo, em

todos os níveis, tem decisões favoráveis em menos da metade dos casos (são trinta e sete

casos a nível federal, em nove o Executivo é favorecido; de onze a nível estadual, em seis o

favorecido é o Executivo; e em sete casos de nível municipal, em três o Executivo é o

favorecido). A nível estadual e municipal há equilíbrio entre os favorecidos, ficando

aproximadamente a metade dos casos para cada poder. Já a nível federal, o Legislativo teve

dezesseis casos em que saiu como favorecido e o Executivo nove.

Por último, em termos de apresentações gerais, a variável tempo também é

importante. Devido ao número de casos, escolhi apresentar e analisar o tempo, nesta etapa,

conforme o instrumento utilizado. Mas adianto que nos tópicos a seguir, cada uma das

categorias analíticas criadas têm a sua própria análise de tempo, o que altera, bastante, a

percepção do gráfico a seguir.

Gráfico 9 – Média de tempo por instrumentos

Gráfico 9 - Média de tempo por instrumentos. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte:

Apêndice IV.

Antes de iniciar a descrição e análise desse dado, informo ao leitor que a variante

tempo serve apenas como meio de percepção e não de exatidão de tempo gasto pela Corte na

83

análise dos casos. Primeiro por falta de conhecimento estatístico para realizar uma análise

adequada. Segundo, porque a quantidade de casos por instrumento é muito diferente entre

eles, o que possibilita a existência de variáveis fora do padrão de controle, e que resulte em

aumento exponencial do tempo para aquela categoria.

Eu poderia isolar essa variável para chegar à proximidade real, mas como o

universo desta pesquisa resume-se a casos que tenham algum questionamento de veto

presidencial, não busco fazer uma quadro métrico e exato de tempo gasto pela Corte na

análise desses instrumentos. Além disso, a organicidade para a introdução deste capítulo é

para apresentação mais genérica dos dados; nos tópicos a seguir, ao fazer a análise de tempo,

apresento os dois resultados, quando necessário: análise geral dos casos daquele grupo e,

quando há caso destoando dos demais, isolo-o para conseguir um número sem influência

dessa variável.

Informo, também, que a variante tempo será utilizada para mim, principalmente,

conforme o grupo de casos. Mas, de maneira geral, entendo como razoável que tenha decisões

entre um dia e dois anos. Este prazo é estipulado com base no período de quatro anos de

legislatura, em que, caso o processo seja questionado ao início ou no meio da legislatura,

haveria tempo hábil para que a decisão tivesse efeito nessa mesma legislatura. Apesar disso,

essa variante tempo, como já mencionado, será melhor definida em cada grupo, conforme as

características de cada instrumento e dos fatos questionados.

No gráfico 9, a média de tempo gasto para resolução desses casos envolvendo

veto é de, aproximadamente, 875 dias, o que significam, praticamente, 2 anos e 4 meses.

Contudo, quando se utiliza a pesquisa de Falcão, Hartmann e Chaves, Supremo em Números

(2014), essa média passa a ser analisada de outra forma77.

Isso porque, segundo o Supremo em Números (2014, p. 71), que analisa a média

de prazo até a publicação de trânsito em julgado do caso, o MS dura em média 300 dias, a

ADI 368 dias, a ADPF 342 dias, o RC 419 dias o RE 131 dias e a Rp 601 dias. Isso resulta em

uma média final de, aproximadamente, 360 dias, o que equivale a uma média próxima de 1

ano.

77 Diversas ressalvas, além das feitas no corpo do trabalho, são necessárias. A pesquisa do Supremo em Números

pretende ser uma pesquisa big data e com alta expertise estatística. Por conta disso, a forma de composição do

banco de dados e análise deles são muito diferentes do que propõe a presente pesquisa. Este trabalho não está

preocupado em ser quantitativo, mas sim qualitativo; contudo, as informações quantitativas são importantes e

complementares à pesquisa, mas não o centro dela. Por conta disso, os dados de tempo aqui mencionados são

todos aproximados. Por isso, apesar de fazer apresentações e até comparações entre os dados obtidos, não é uma

tentativa de verificar ou refutar as conclusões daquela pesquisa, mas apenas é uma tentativa de dialogar para

tornar a presente pesquisa mais interessante.

84

De maneira individual, analisando cada instrumento, verifica-se que o MS tem um

prazo similar ao informado pelo Supremo em Números. Como em meus dados calculo liminar

e decisão de arquivamento de maneira conjunta, não é possível fazer uma inferência mais

específica quanto a razoabilidade desse prazo. Uma vez que, como destaco ao início deste

capítulo, a maioria dos casos de MS contam com decisão monocrática, mas essa pode ser

concedendo ou não a liminar ou apenas declarando o não conhecimento da ação. Por conta

disso, apenas exponho esses dados.

A ADI, nesta pesquisa, supera em muito a média de tempo informado pelo

Supremo em Números. Ao total são 1893 dias, aproximadamente, até a decisão final.

Equivale a mais de cinco vezes o prazo geral de resolução da ADI, informado pelo Supremo

em Números (368 dias) – Reitero as ressalvas feitas no parágrafo anterior.

A ADPF tem a média 342 dias, no Supremo em Números, e nesta pesquisa possui

média de 321 dias, o que é similar.

O RC, nesta pesquisa, possui média de 365 dias, enquanto no Supremo em

Números, 419 dias. O que também é um prazo próximo.

O RE dura em média 1619 dias, nesta pesquisa, e no Supremo em Números, 131

dias. É uma prazo expressivamente maior, equivalendo a mais de dez vezes esse prazo.

Por último, a Rp dura em média 601 dias, segundo o Supremo em Números, e

nesta pesquisa alcançou a média de 730 dias. Também é um número que apesar de maior, fica

relativamente próximo, sendo acrescidos algo em torno de quatro meses.

As informações apresentadas até este tópico são gerais e introdutórias. Para

conseguir extrair respostas que fossem capaz de responder às questões deste trabalho foi

necessário criar categorias de casos para analisar semelhanças, diferenças e, se possível,

extrair informações sistematizadas.

Nesse sentido, foi feito um esforço dogmático na observação dos pontos em

comuns em cada caso para conseguir conectá-los e extrair resultados consistentes para a

pesquisa. Essa alocação de casos por grupos foi feita a partir de duas informações: (a) da

narrativa dos fatos pelo próprio ministro relator, era feita uma primeira triagem sobre o tema

do caso; (b) em seguida, com base na questão de fundo discutida (se questionava o

procedimento do veto utilizado pelo Executivo; a qualidade do veto; o procedimento adotado

para votação do veto no Legislativo, entre outros) comecei a observar que era possível extrair

pontos gerais sobre a problemática.

Desse modo, como citado no capítulo 2, as categorias de casos criadas foram: (1)

Procedimentos do veto; (2) Procedimento de votação do veto no Congresso Nacional; (3)

85

Obrigatoriedade de publicação do projeto de lei vetado; (4) MP pode conter conteúdo de veto

rejeitado pelo congresso; (5) Instrumentos para arguição do veto; (6) O STF no controle da

pauta quanto ao veto no Congresso; (7) O STF como última fase do processo legislativo.

5.1. Procedimentos do Veto

Reuni neste grupo casos que arguiam qual seria o procedimento correto para a

oposição do veto, pelo Executivo. Nesses casos, questiona-se a validade do veto por supostos

vícios procedimentais. A tabela a seguir traz as principais informações desses casos.

Tabela VII – Grupo 1 - Casos de Procedimentos do veto

Tabela 7 - Grupo 1 - Casos de Procedimento do veto. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos -

Apêndice IV.

Ao total, este grupo contém oitos casos. São casos com decisão colegiada e a

maioria está atrelada ao período da CF/46 (cinco casos). Em termos de arguidores, cidadão

figura em quatro casos, Executivo (municipal e estadual) em dois, Legislativo figura com

interesse na causa em um caso (RE 45631) e Partido Político em um caso. Com exceção da

Grupo 1 - Casos de Procedimentos do veto

Instrumento e nº Relator


Autoridade Coatora

Data da Propositura

Data do Julgamento

Duração dos autos (propositura a julgamento)

A favor de quem?

RC 994 Rocha Lagoa Colegiada Cidadão

Justiça Pública 1953 13/11/1953 +/- 1 ano Executivo

RE 25601 Ribeiro da Costa Colegiada

Cidadão – Serventuário do TJ

Estado de SP 1950 27/12/1954 +/- 4 anos Executivo

RMS 2920 Mário Guimarães Colegiada

Cidadão - Serventuário do TJ

ALESC e Governador do SC 1954 19/01/1955 +/- 1 ano Executivo

Rp 432 Ari Franco Colegiada Não identificado Governador de PE

Não contém informação 22/01/1960 +/- 1 ano

Procurador Geral da República

Rp 493 Antônio Villas Boas Colegiada Governador de MT ALEMT

Não contém informação 19/08/1963 +/- 2 anos

Legislativo (ALEMT)

RE 45631 Barros Monteiro Colegiada Cidadão/legislativo

Governador do PR

Não contém informação 25/03/1968 +/- 21 dias

Legislativo (ALEPR)

MS 15226 Hermes Lima Colegiada

Prefeito de Pouso Alegre

Câmara de Pouso Alegre

Não contém informação 03/03/1996 Indisponível

Legislativo (CM de Pouso Alegre)

ADI-MC 1491

Carlos Velloso Colegiada PT; PDT


17 anos e 9 meses.

Executivo e Congresso Nacional (maioria)

86

ADI-MC 1491, todos os casos do grupo questionam autoridades estaduais (seis casos) ou

municipais (um caso).

Nos oito casos o STF entendeu presentes os pressupostos de conhecimento da

ação e se declarou competente para analisar o caso; portanto, o STF controlou o caso. Apesar

desse número de casos controlados, apenas em um (Rp 432) o STF declarou o ato

inconstitucional; o que significa dizer que o STF alterou o status quo da questão, visto que,

antes da decisão ela estava posta de uma forma e após a decisão da Corte essa é alterada.

O caso da Rp 432 ocorre em Pernambuco, no fim da década de 1950 e início da

década de 1960 (a decisão foi em janeiro de 1960). O governador de Pernambuco teria

apresentado veto a um projeto de lei e dois dias depois teria decidido não mais vetá-lo. Como

forma de mostrar o arrependimento pelo seu ato, o governador sanciona, promulga e publica a

lei de forma integral. O Legislativo estadual, Assembleia Legislativa do Estado de

Pernambuco (ALEPE), manifestou-se no processo de maneira favorável à decisão do

governador. Inconformado com essa prática, o procurador-geral da república patrocinou a

causa, mas não fica claro qual seria a autoridade interessada no caso, conforme já

mencionado.

O STF decidiu, de maneira unânime, que o trâmite adequado para esse

arrependimento seria usar da “diplomacia” frente à ALEPE, pois a partir do momento em que

o veto é oficialmente oposto, não há direito de arrependimento e deve seguir o trâmite regular

que determina a constituição, ou seja, a apreciação do veto pelo Legislativo. Isso fica evidente

no voto do ministro relator Ari Franco:

O presidente pode usá-lo (veto) só uma vez e, uma vez usado, não pode

arrepender-se. Tem de passar pelos trâmites que a Constituição lhe

determina. Páginas adiante, êle timbra em mostrar que o que perfaz o veto é

a devolução. Ora, desde que o Governador havia vetado a lei, a solução

estaria naquilo que, por vêzes, é usado pelo Presidente da República e

foi posto em relêvo pelo ilustre advogado, com muita oportunidade: é

aconselhar o Congresso a rejeitar o veto (no caso, seria a assembleia

Legislativa). Longe do entendimento que dá o Dr. Procurador Geral da

República ao assunto, em penso que o Governador bem se houve nesta

representação, porque atenta contra a independência e harmonia dos poderes

e torna inconstitucional a lei.

(...)

Assim sendo, acolho a representação, remetendo o processo à Assembléia

Legislativa para que se manifeste sôbre o veto que o Governador retirou (Rp

432, p. 5-6 – eletrônica) (grifos meus).

O ministro relator sugeriu, e foi seguido por mais um voto disponível no caso, que

diante da apresentação do veto, por não haver mais abertura ao Executivo formalmente para a

87

alterar o seu ato, o caminho seria a diplomacia, no sentido de dialogar com o Legislativo e

incentivar, ou convencer, esse a rejeitar o veto.

O STF realiza o controle das questões nesses casos, mas, seguindo os seus limites

formais, pois a decisão reflete a CF/46, que não prevê a possibilidade de arrependimento

formal do veto, pelo Executivo.

Nos outros sete casos, o STF decidiu não alterar o status quo das questões quanto

ao procedimento do veto, mas, assim como no caso anterior, é possível extrair regras quanto

ao procedimento do veto.

Referente aos cinco casos ocorridos no período da CF/46, o STF decidiu que o

prazo dos 10 dias para oposição do veto (artigo 70, § 2º) era peremptório, devendo o

Executivo cumpri-lo. No entanto, que a contagem do prazo deveria seguir o calendário do

poder Executivo (contando apenas os dias úteis e excluindo os finais de semana e feriados)

(RMS 2920). Também ficou decidido que o veto seria juridicamente válido a partir do

momento em que ele fosse oposto e não a partir da sua publicação (RC 994). O STF decidiu,

além disso, que se o Executivo não apresentasse o veto no prazo de 10 dias, o projeto de lei

seria considerado aprovado (artigo 70, §2º, da CF/1946) e deveria o Legislativo sancionar tal

diploma (Rp 493). Esta última decisão não ampliando ou diminuindo a prescrição

constitucional, mas apenas a aplicando. Por último, decidiu o STF que o Executivo pode vetar

projeto de lei que não seja de sua iniciativa. Assim sendo, projetos de lei de origem dos

demais poderes devem seguir o trâmite comum traçado pela constituição, passando pela fase

Executiva do processo legislativo de criação das leis (RE 25601).

O entendimento de que passados os 10 dias o projeto considera-se aprovado é

repetido no RE 45631, mas já referente à CF/67. O STF, além de confirmar esse

entendimento, concluiu que se o projeto for aprovado automaticamente, por inércia do

Executivo, eventual vício procedimental será convalidado.

Sob égide da CF/88, o STF confirma a interpretação das decisões ocorridas no

período da CF/46, e afirma que se o Executivo não exercer no prazo constitucional (15 dias) a

oposição do veto, esse será considerado aprovado e deve o Legislativo sancioná-lo (artigo 66,

§3º). Dessa forma, o entendimento de aplicação do texto da constituição, de forma literal,

mantém-se, apenas adaptando-se quanto ao prazo em si (MS 12226). O STF também decidiu

que o veto parcial a projeto de lei, previsto pela CF/88, em seu artigo 66, §§ 1º e 2º, pode

abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea, de maneira autônoma; dito de

outra forma, ficou decidido que é juridicamente válido veto que abranja apenas caput de

88

artigo e deixe os respectivos incisos ou parágrafos vigentes, desde que eles tenham condições

de subsistência de maneira individual (ADI-MC 1491).

Gráfico 10 – Grupo 1 - Tempo de Decisão

Gráfico 10 - Grupo 1 - Tempo de decisão. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice

IV.

Quanto ao tempo de duração, a média geral é de 1397 dias para resolver casos

envolvendo procedimento de veto. Este prazo, a partir do critério inicial adotado no tópico

anterior, é muito superior aos dois anos, praticamente sendo o dobro. Contudo, algumas

considerações devem ser feitas antes de uma conclusão desse tipo.

A primeira consideração é que todos os casos foram decididos de forma colegiada,

o que, hipoteticamente, é uma variável que necessita de tempo diferente das decisões

monocráticas. A segunda consideração é que, como destacado no início deste tópico, a

maioria dos casos são de níveis estaduais e municipais; o que, devido a não ser possível

propositura direta no STF das questões, potencialmente aumenta o prazo entre o problema e a

decisão da Corte.

Além disso, isolando os casos que têm prazos fora do padrão dos demais, ADI-

MC 1491, RE 45631 e RE 25601, a média cai para, aproximadamente, 369 dias, o que

equivale a um ano. Isso, dentro do critério geral adotado, é um prazo aceitável.

O menor tempo de resolução deste grupo foi o RE 45631, que durou 21 dias; não

consigo criar qualquer hipótese para essa situação, porque não tem um padrão de repetição de

casos com esse instrumento, neste grupo.

89

O maior tempo foi o da ADI-MC 1491. Essa ação foi protocolada em 14 de agosto

de 1996, com pedido liminar, e só foi decidida em 08 de junho de 2014, são dezessete anos e

nove meses, apenas para a decisão de indeferimento da liminar. O caso ainda não teve o

mérito julgado. Uma hipótese para esse prazo é a complexidade do caso, que traz

questionamentos de constitucionalidade quanto ao regime de exploração dos serviços de

telecomunicações (Lei 9.295/1996).

Concluindo este tópico, é possível constatar que, nesses casos, o STF controla

casos envolvendo o veto, mas que, excepcionalmente, altera o status quo da questão

apresentada. Apesar disso, é possível extrair algumas interpretações que, potencialmente

geram regras, quanto ao procedimento de oposição do veto, sendo elas:

(1) O prazo de oposição do veto é peremptório, o que significa que após o fim

desse prazo o projeto de lei é considerado aprovado pelo Executivo. E se este

não publicar, deve o presidente do Senado o fazer. Seguindo, assim,

prescrição expressa da constituição (RMS 2920; RE 45631; MS 12226). E

caso haja vício, o Executivo não pode argui-lo após esse prazo (Rp 493).

(2) Não é admitido o arrependimento do veto, formalmente. Assim que

apresentado, não há meios formais para alterar a decisão (Rp 432).

(3) É juridicamente válido e vigente o veto, a partir da sua apresentação e não da

sua publicação (RC 994)78.

(4) Independente da iniciativa do projeto de lei, o processo legislativo de criação

das leis seguirá o trâmite constitucional geral, caso não seja previsto nenhum

outro procedimento. Assim, existirá a fase Executiva e pode o chefe do poder

Executivo vetar o projeto de lei, mesmo que não seja de sua iniciativa ou do

Legislativo (RE 25601).

(5) O veto parcial pode abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou

alínea, de maneira autônoma, desde que não fique prejudicada as condições

de subsistência desses (ADI-MC 1491).

As características desses casos são de situações em que se tornam evidentes os

conflitos entre o poder Executivo e o poder Legislativo, mas que não aparentam ser urgentes.

Contudo, é possível verificar como as autoridades se relacionam nesses casos.

78 Tenho algumas dúvidas quanto, ainda, a validade dessa interpretação. Uma vez que, atualmente,

juridicamente, só existe o veto após a sua publicação formal, pois os seus efeitos só começam quando o ato se

torna público.

90

5.2. Procedimento de votação do veto no Legislativo

Neste grupo estão inseridos os casos em que se questionavam suposta violação a

procedimento de votação do veto no Legislativo. Tratam-se de casos em que alguma parte

interessada questiona o procedimento adotado pelo Legislativo para a votação de rejeição ou

não do veto. A tabela a seguir apresenta as principais informações sobre os casos.

Tabela VIII – Grupo 2 - Procedimento de votação do veto no Legislativo

Grupo 2 - Casos de Procedimento de votação do veto no Legislativo



Autoridade Coatora

Data da Propositura

Data do Julgamento


A favor de quem?

MS 1006 Abner de Vasconcellos Colegiada


Câmara Municipal de Barbacena Indisponível 15/06/1949 Inaplicável

Executivo (prefeito)

RMS 1039 Ribeiro da Costa Colegiada


Câmara Municipal de Barbacena Indisponível 15/06/1949 Inaplicável

Executivo (prefeito)

Rp 310 Ari Franco Colegiada Governador de SP ALESP 1954/1955 02/09/1957 +/- 3 anos

Legislativo (ALESP)

RE 49103 Luiz Gallotti Colegiada

Câmara Municipal de Santa Rita

Prefeitura Municipal de Santa Rita

Não contém informação 27/08/1962 Indisponível

Legislativo (CM de Santa Rita/PB)

Rp 1065 Soares Muñoz Colegiada Governador SP ALESP


Executivo (Governador)

Rp 1076 Cunha Peixoto Colegiada Governador SP ALESP


Executivo (Governador)

ADI 1254 Sepúlveda Pertence Colegiada

Governador do RJ ALERJ 15/03/1995 09/12/1999

3 meses - Liminar 4 anos e 9 meses – Mérito

Executivo (Presidente)

ADI 3719 Eros Grau Monocrática PSOL


2 anos e 7 meses.

Legislativo (maioria do Congresso)

MS-MC 33356

Celso de Mello Monocrática Congressistas

Presidente do Congresso 28/11/2014 18/12/2014 12 dias


MS-MC 33353

Celso de Mello Monocrática Congressistas

Presidente do Congresso 26/11/2014 18/12/2014 14 dias


Tabela 8 - Grupo 2 - Procedimento de votação do veto no Legislativo. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha

de casos - Apêndice IV.

Este grupo possui dez casos em seu universo. Sete foram decididos de forma

colegiada e três de forma monocrática. Os casos decididos de forma colegiada questionam

91

autoridades estaduais (quatro) e municipais (três); e os casos decididos de forma monocrática

questionam autoridades federais (três). Quanto aos proponentes, em seis casos figuram como

arguidores o poder Executivo, em três o poder Legislativo e, em um, o Partido Político.

Dos dez casos, em oito o STF entendeu que estavam presentes os pressupostos de

conhecimento da ação e decidiu analisá-los79. Desses, em cinco casos (MS 1006; RMS 1039;

Rp 1065; Rp 1076; ADI 1254), o STF alterou o status quo da questão, ao decidir alterar o

procedimento de votação do veto. Ainda referente a esses cinco casos, quatro ocorreram antes

da CF/88, sendo dois julgados na vigência da CF/46 (MS 1006 e RMS 1039) e dois na

vigência da CF/69 (Rp 1065 e Rp 1076); e apenas um caso foi julgado na vigência da CF/88

(ADI 1254).

Os casos julgado no período da CF/46 têm em comum a discussão do mesmo fato,

mas em momentos processuais distintos. O RMS 1039 é o recurso interposto contra a decisão

do MS 1006. Este caso ocorreu em Barbacena, Minas Gerais, e foram os primeiros casos,

disponíveis no sítio do STF, em que se questionou o veto. Eles foram julgados em julho de

1949.

Os casos discutiam o procedimento de votação do veto que fora adotado pelo

Legislativo. Segundo consta nos autos, a Câmara Municipal de Barbacena teria rejeitado os

vetos opostos a um projeto de lei, com um quórum de oito vereadores presentes e com oito

votos pela rejeição. Contudo, afirma o prefeito, ao questionar o ato, que a Câmara era

composta por quinze vereadores e, portanto, o número de votos para rejeitar o veto seria de

dez votos, uma vez que a CF/46 exigia 2/3 dos presentes (artigo 70, § 3º). Pelo que consta nos

autos, o MS foi a medida adotada pelo Executivo municipal contra a decisão do tribunal

inferior que decidiu não avaliar o caso, por considerar o problema uma questão interna

corporis80.

O STF decide pela inconstitucionalidade do ato do tribunal a quo, visto que o

Judiciário não pode deixar de julgar lesão ou ameaça a direito e, pelo fato de o veto ser um

instrumento jurídico, por ter regulação constitucional. Quanto ao ato do Legislativo

municipal, o STF não se aprofunda no mérito, pois o MS questionava ato do tribunal a quo.

Mas, ao justificar o porquê deveria o tribunal a quo apreciar a questão, os ministros pareciam

tender à interpretação de inconstitucionalidade do ato da Câmara municipal.

79 Casos em que houve controle: MS 1006; RMS 1039; Rp 310; RE 49103; Rp 1065; Rp 1076; ADI 1254; MS-

MC 33353. Casos em que não houve controle: ADI 3719 e MS-MC 33356. 80 Como não há menção à data de propositura, isso fornece indícios de que se discutia o tema há algum tempo.

Portanto, provavelmente, não sendo algo imediato.

92

Esse caso é interessante por ser o primeiro caso disponível no sítio eletrônico do

STF e pelo que o ministro relator desenvolve em seu voto, abordando diversas questões

importantes para o trabalho. O STF defende a utilização do MS como instrumento hábil a

questionar irregularidades procedimentais dos poderes; também considera-se legítimo para

apreciar qualquer questão que tenha característica política e que tenha potencial violação a

direitos subjetivos de terceiros ou que violem procedimentos constitucionais. Essa afirmação

confirma-se por meio dos trechos do voto do ministro relator Abner Vasconcellos, expostos a

seguir:

Mas, dizendo isso, não se diz nem se poderia dizer que, adiscrição [sic]

legislativa ou administrativa pode exercitar-se fora dos limites

constitucionais ou legais, ultrapassar as raias que condicionam o

exercício legítimo do poder. Basta assentar êsse princípio para se ver,

desde logo, que a discrição só existe dentro dos limites objetivos, legais –

e que ultrapassados êstes começa a esfera jurisdicional (MS 1006, p. 3)

(grifos meus).

(...)

“Uma questão pode ser distintamente política, altamente política fora

dos domínios da Justiça, e, contudo, em revestindo a forma de um pleito,

estar na competência dos tribunais, desde que o ato, executivo ou

legislativo, contra o qual se demanda, fira a Constituição, lesando ou

negando um direito nela consagrado”. (MS 1006, p. 4) (grifos meus).

(...)

Trata-se de saber qual o limite que separa a atribuição do Poder

Judiciário das questões de natureza política, em face dos outros poderes

constitucionais. Diz-se, com fundamento em bôa doutrina, que os tribunais

são estranhos aos assuntos puramente políticos. Invocam-se exemplos da

vida político-constitucional americana, nos quais a Côrte Suprema se abstem

de interferir reservando-se á órbita restritamente judicial. Assim foi, de fato,

durante algum tempo. Mas, a jurisprudência não estaciona, avança,

acompanha a marcha das idéias e torna-se fator notável de evolução jurídica.

Se assim é no campo de direito Civil, que é dos ramos mais conservadores

da grande árvore da ciência jurídica, no domínio do direito constitucional é

da maior fecundidade para a fixação dos princípios. A dificuldade surge,

entretanto de início, quando se procura definir o que seja uma questão

política frente ao poder judiciário. Pedro Lessa – do Poder Judiciário § 16

iluminado pela experiência dos tratadistas americanos mais eminentes,

depois de mencionar a marcha evolutiva do pensamento constitucional da

grande democracia do continente, analisa o papel decisivo do judiciário.

Acusado, ao começo, de interferir em assuntos que lhe eram defesos, a

doutrina acabou aplaudindo as suas atitudes. Thayer teve expressão de

reconhecimento, ao órgão supremo do judiciário, de inegável caráter

político. Valha a verdade, disse êle, o arbítrio de pronunciar a nulidade

dos atos dos outros poderes, se bem seja uma simples função judicial,

implica, pela natureza da matéria sôbre que se exerce, o tomar parte,

ainda que secundariamente a ação política do governo (MS 1006, p. 6)

(grifos meus).

(...)

Se, á sombra dos princípios constitucionais clássicos da doutrina americana,

realidade da nossa vida política já adaptava ao contrôle judicial lesões

intimamente ligadas a atos genuinamente políticos, do Legislativo e do

93

Executivo, a partir da Constituição de 1946, outra mais dilatada esfera de

ação ficou aberta aos tribunais. O atual direito constitucional brasileiro

assumiu feição nova, ditada pelas próprias necessidades nacionais e pela

índole da nossa raça. O poder Constituinte, pondo-se ao serviço da

evolução política e social do país, num movimento de inspiração que o

enobrece, disciplinou o arbítrio do Legilativo e da administração,

deixando, á análise final do Judiciário, atos de natureza política que, até

1934, lhe eram defesos. A própria investidura dos dois poderes

eminentemente políticos passou a ter a interferência dos tribunais para maior

segurança de sua legitimidade (MS 1006, p. 8) (grifos meus).

(...)

Não hesito, dêsse modo, em admitir a medida de segurança como veículo

legítimo da defesa de prerrogativa constitucional que assiste praticar

qualquer dos poderes estatuais ou municipais. A forma é similar á da

representação desde que os poderes interessados no dissídio são ouvidos a

respeito e os Procuradores Gerais do Estado e da República oficiam,

analisam os fatos e opinam acerca da providência que vise restaurar a norma

constitucional violada (MS 1006, p. 9) (grifos meus).

O RMS 1039 apenas confirma a decisão anterior, não acrescentando nenhuma

informação.

Os outros dois casos, em que tiveram o status quo da questão alterada, são a Rp

1065 e a Rp 1076, ambas julgadas em 1981, na vigência da CF/69. Tratam-se dos casos do

Estado de São Paulo, em que o poder Executivo e o poder Legislativo entram em conflito para

determinar a quem e de que forma caberia o ato de nomear espaços públicos pertencentes ao

estado.

Neste caso, o Legislativo estadual apresenta projeto de lei para nomear duas

escolas públicas; o Executivo estadual, por já ter nomeado as escolas via decreto, veta o

projeto de lei e o envia ao Legislativo estadual para apreciação. O presidente da Assembleia

Legislativa do Estado de São Paulo (ALESP), ao receber o veto automaticamente declara-o

rejeitado, por ser esse juridicamente inexistente e converte o projeto de lei na Lei 2.256, de 27

de dezembro de 1979. O governador de São Paulo, inconformado com o ato da ALESP,

questiona a constitucionalidade dessa lei.

Esses casos demonstram, assim como os anteriores, o conflito existente entre os

poderes, e o chamamento do STF como moderador do problema. São casos simples, em

termos de matéria discutida, uma vez que a discussão resume-se a saber se o nome de duas

escolas seriam garantidas por lei ou por decreto. Mas, em termos de relacionamento

institucional, a discussão pode gerar desgastes entre os poderes.

O STF decidiu, de forma unânime, pela inconstitucionalidade da lei, uma vez que

essa não teria passado pelo trâmite adequado de apreciação do veto, não podendo ser

sancionada e publicada pelo Legislativo. Até o momento, seguindo as previsões nos

94

pressupostos desta pesquisa, o STF controla a questão do veto, e limita-se a aplicar regras

expressas na constituição.

O último caso em que o STF alterou o status quo do caso analisado é a ADI 1254,

que foi julgada em 1999, já na vigência da CF/88. Neste caso, o Legislativo estadual do Rio

de Janeiro (Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ) edita um decreto

legislativo (55/1995) com conteúdo revogatório de vetos opostos à Lei 1.057 de 1986, sob a

justificativa de eles serem ilegais, por oposição tardia. O governador do Rio de Janeiro,

inconformado com tal medida, impetra a ADI discutida.

O STF julga a questão procedente e declara inconstitucional o decreto legislativo,

por este não ser instrumento hábil a revogar veto válido, posto que, no momento oportuno, o

Legislativo não se manifestou quanto à questão (precluiu a matéria).

Referente aos dois casos (ADI 3719 e MS-MC 33356) em que não houve controle

da questão, tratam-se de casos ocorridos na vigência da CF/88. Em ambos a autoridade

questionada era a mesa do Congresso Nacional.

No caso da ADI 3719, Partido Político (PSOL) questiona o artigo 104 do RICN,

que regula o procedimento de votação do veto. Segundo o arguente, esse artigo violaria a

disposição da CF/88 (§§4º e 6º, do artigo 66), que prescreve o trâmite para votação do veto.

Contudo, o ministro relator do caso, Eros Grau, decide não conhecer a ação, por entender que

a regra questionada é pautada na CF/69, tornando a ADI um instrumento inadequado para

questionamento.

No caso do MS-MC 33356, questiona-se a validade de sessão deliberativa de

alguns vetos, que ocorreram no final de novembro de 2014. Segundo o impetrante (deputado

federal), alguns parlamentares haviam permitido que seus assessores votassem por eles, o que

violaria a CF/88. O ministro relator, Celso de Mello, decidiu não conhecer da ação, por

entender que o MS deve estar devidamente instruído de provas e que as provas oferecidas

pelo impetrante (vídeos jornalísticos e notícias) não eram suficientes.

Os casos questionam pontos diferentes por meio de instrumentos diferentes.

Apesar de, no primeiro caso, o instrumento usado servir para arguir lei em tese, e, no segundo

caso, o instrumento utilizado servir para evitar lesão imediata, ambos apontam conflitos

internos ao próprio Legislativo, não resolvidos, e que extravasam ao STF para que este seja o

moderador.

Outro ponto interessante, é que os dois casos anteriores têm o aspecto de

subjetividade acentuada (no sentido de claramente existir argumentos contrários bons, mas

que não são sequer citados e, muito menos, refutados), o que torna as decisões dos ministros

95

relatores questionáveis. Isso por conta de que, no caso da ADI 3719, a justificativa de que o

RICN fazia referência à CF/67 não é válida, visto que o RICN, em 2004, foi emendado para

se adaptar à CF/88, o que já seria suficiente para o enquadramento, formal, a essa

constituição. E no caso do MS-MC 33356, em breve pesquisa em algumas mídias

jornalísticas, verifica-se que há vídeos com imagens nítidas contendo o fato narrado e há

depoimentos de parlamentares a jornalistas assumindo o ato e justificando-o81.

Apresentarei mais um caso, que é importante para a discussão quanto o quórum de

votação para aprovação ou rejeição do veto. Trata-se do MS-MC 33353, decidido em 2014,

sob égide da CF/88. No caso, parlamentares questionam a mesma sessão deliberativa de

vetos, que foi objeto do MS-MC 33356, em que teriam ocorrido vícios procedimentais. No

MS-MC 33353, o vício seria relativo ao quórum de votação do veto; segundo consta nos

autos, a sessão de votação teria começado com 1/6 dos parlamentares de ambas as Casas e,

como não presente o quórum necessário para rejeição do veto (maioria absoluta), o presidente

do Senado declarou os vetos aceitos.

O ponto de discussão é: o quórum previsto no artigo 66, § 4º, da CF/88 deve ser

interpretado de maneira restrita à palavra expressa (“só podendo ser rejeitado pelo voto da

maioria absoluta”), ou se o inverso deve ser interpretado (o veto só pode ser aceito pelo voto

da maioria absoluta)?

O ministro relator, Celso de Mello, decidiu pelo indeferimento da liminar e

arquivamento do caso, pelo fato de se estar questionando previsão regimental de início dos

trabalhos de votação, não havendo nenhum desrespeito a procedimento constitucional, visto

que não há quórum para aprovação ou início da sessão.

Apesar de, formalmente, não estar errado o ministro, materialmente defendo que a

interpretação aplicada não é a melhor para a democracia no Legislativo e para o Estado

democrático de Direito. Isso porque, como é possível ver na Tabela V, a CF/88 objetivou

alterar a aprovação tácita de vetos prevista nas CF/67 e 69; aceitar que não há quórum mínimo

para aceitação do veto permite com que táticas como a do MS-MC 33353 ocorram. Nesse

sentido, inicia-se a sessão com quórum muito inferior ao necessário para rejeição do veto,

para poder aprová-lo.

Não guarnece lógica admitir que convocada a votação, não presente o quórum

suficiente para rejeição do veto, este está aceito. Tanto para manter quanto para alterar deveria

ser estipulado um quórum. Aceitar essa premissa é admitir que a maioria do Legislativo

81 Apenas para comprovar a afirmação, veja a reportagem da Folha de São Paulo, 27 nov. 2014, em que traz o

fato apresentado. (BRAGON; FALCÃO, 2014)

96

sempre prevaleça nessa questão frente à minoria, sendo que este é o processo legislativo que

deveria exigir maior porosidade possível, que é a formação da lei.

Quanto ao tempo de decisão neste grupo, temos o seguinte gráfico:

Gráfico 11 – Grupo 2 – Tempo de decisão


IV.

A média geral de tempo para julgamento, desses casos, é de aproximadamente

668 dias, o que equivale a praticamente um ano e dez meses. Utilizando o critério geral de

tempo (de um dia a dois anos) o prazo está dentro do considerado razoável. Analisando as

características dos casos deste grupo, que são casos em que se questionam o trâmite do

votação do veto, aparentemente, tratam-se de questões que exigem resposta imediata, caso

queira ter alguma eficácia para o caso concreto. Contudo, quando se analisam os instrumentos

que foram utilizados, neste grupo, essa urgência passa a ser relativizada.

Todavia, é interessante observar que os casos sob égide da CF/88 (MS-MC

33353; MC-MC 33356; ADI 1254) tiveram decisões, imediatas, em média menor do que 40

dias. A média de treze dias para resolver questões via MS e noventa dias via ADI, é um prazo

muito bom, em termos de ter efeitos para os fatos do problema colocado.

Em termos de interpretações quanto as prováveis regras ao procedimento

legislativo de votação do veto, é possível sistematizar as seguintes:

97

(1) A apreciação do veto deve seguir os trâmites constitucionais de análise, não

sendo permitido à mesa do Legislativo, de ofício, declará-lo superado (MS

1006; RMS 1039; Rp 1065; Rp 1076).

(2) Eventuais vícios no veto devem ser analisados no período de apreciação do

veto pelo Legislativo; passado o prazo, não há outra forma de apreciação

desses vícios. Ressalva-se que pode haver questionamento quanto à

constitucionalidade da lei, por conta de vício procedimental, contudo, isso será

após o fim do processo legislativo de criação das leis (ADI 1254).

(3) Parte de projeto de lei que tenha o veto rejeitado pelo Legislativo, deve ser

promulgado por publicação simples e terá vigência considerada desde o início

da vigência das demais partes da lei (RE 49103).

As características desses casos são de situações em que ficam evidentes os

conflitos entre o poder Executivo e o poder Legislativo, e entre o próprio Legislativo. O STF,

neste grupo, mostrou-se ativo, no sentido de entender-se competente para controlar os casos, e

em casos específicos concedeu decisão que alterou o status quo da questão. É possível

verificar como as autoridades se relacionam nesses casos. Esses casos também mostram como

a linha entre política e direito, quando discutido veto, é tênue. Isso por ser o veto um

instrumento jurídico, com função política, que promove e aprimora a separação dos poderes.

5.3. Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido

No grupo 3 estão inseridos casos que discutem pontos relacionados à publicação

de projeto de lei que não tenha o veto mantido. Em outras palavras, são casos em que o

Executivo recusa-se a cumprir com o seu dever de publicação, e a parte interessada questiona

essa omissão, via Judiciário. Na tabela a seguir estão expostas as principais informações

referentes aos casos deste grupo.

Tabela IX – Grupo 3 - Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido

Grupo 3 - Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido



Autoridade Coatora

Data da Propositura

Data do Julgamento


A favor de quem?

RE 43995 Antônio Villas Colegiada

Cidadão - Banco do União

Não contém 09/08/1960 +/- 4 anos Indeterminável

98

Boas Brasil informação

RE 43288 Victor Nunes Colegiada Cidadão

Prefeitura de Recife


Legislativo (CM de Recife)

RE-RG 706103 Luiz Fux Colegiada

Prefeitura de Lagoa Santa/MG

Mesa Diretora da Câmara Municipal de Lago Santa/MG

15/08/2012 27/09/2012

1 mês e 13 dias - (apenas reconhecimento da repercussão geral). Indeterminável

Tabela 9 - Grupo 3 – Publicação de projeto de lei que não tem o veto mantido. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte:

planilha de casos - Apêndice IV.

O presente grupo é composto por três casos com decisão colegiada. Dois casos

são de origem municipal e um de origem federal. O único caso sob égide da CF/88 é o RE-RG

706103, os demais casos, RE 43995 e RE 43288, foram julgados na vigência da CF/46.

Apesar de no RE 43995 a autoridade questionada ser a União, a origem do processo, assim

como os demais, é de instâncias inferiores. Quanto aos arguentes, em dois casos figuram

Cidadão e em um o Executivo municipal.

A percepção de análise, em termos de relação entre os poderes, é diferente dos

grupos anteriores e dos posteriores (sendo similar, apenas, ao grupo 5 – instrumento para

arguição do veto), visto que nos dois casos em que há julgamento do mérito, o arguidor é

Cidadão. Devido a isso, a autoridade que participa da problemática é, apenas, o Executivo.

Os três casos tiveram os pressupostos de conhecimento do processo preenchidos

e, portanto, é possível afirmar que em todos os casos houve controle, pelo STF, da questão.

Contudo, faz-se a ressalva quanto ao RE-RG 706103, que teve decisão apenas quanto a

existência de repercussão geral. O STF dá provimento, portanto altera o status quo da questão,

apenas no RE 43995; no RE 432888, o STF nega provimento.

O RE 43995 foi julgado em agosto de 1960, portanto na vigência da CF/46. Em

1956 foi publicada a Lei 983, que previa o reajuste das dívidas dos pecuaristas. Essa lei foi

promulgada e sancionada apenas quanto à parte não vetada; a parte do projeto de lei que foi

vetada retornou ao Legislativo para que este a apreciasse. O Legislativo decidiu pela rejeição

do veto e, então, essa parte do projeto de lei foi publicada. O Banco do Brasil, parte

interessada na causa, questiona a interpretação dada pelos tribunais inferiores, e pelo

Executivo, de que a essa parte da lei entraria em vigor depois do período de vacatio légis. Isso

porque, caso esse entendimento fosse aceito, o cidadão (que é interessado na causa) passaria a

dever não mais ao Banco do Brasil; e, caso fosse interpretado que a parte do projeto de lei

99

entraria em vigor de forma retroativa, o cidadão passaria a dever ao Banco do Brasil82. O STF

decidiu que a parte vetada entraria em vigor juntamente com o resto da lei, portanto haveria

uma espécie de efeito ex tunc83. Dessa forma, a decisão fez com que a questão fosse alterada,

visto que o entendimento dos tribunais inferiores vinham sendo o oposto ao do STF. Mediante

essa decisão, houve alteração do status quo da questão.

Nesse caso não há evidência de conflitos entre Legislativo e Executivo, apenas a

menção da oposição do veto e a rejeição pelo Legislativo. Contudo, não há documentos ou

informações necessárias para fazer qualquer inferência.

O RE 43288 foi julgado em 1965. Em Recife foi editado determinado projeto de

lei tributária, que, entre outras coisas, concedia isenção a um determinado cidadão. O

Executivo municipal rejeita parte desse projeto de lei e, entre as partes vetadas, estava a

isenção ao cidadão específico. O Legislativo municipal rejeita o veto e o envia para que o

Executivo publique a parte do projeto de lei. Contudo, o prefeito rejeita-se a fazer e, por conta

disso, o cidadão que era favorecido pela lei estava sendo autuado fiscalmente. O cidadão

decide entrar com interpelação judicial para questionar o ato do Executivo.

A justiça de nível inferior decidiu que deveria o Executivo municipal publicar a

lei de maneira integral. O prefeito, alegando haver omissão por parte do tribunal a quo,

recorreu da decisão ao STF via RE, sob alegação de decisão ultra petita e

inconstitucionalidade da matéria que tivera o veto rejeitado. O STF decidiu denegar o recurso,

por entender que o tribunal a quo determinou que o prefeito cumprisse determinação

constitucional. O STF realça que não tomou outra decisão por conta do largo prazo de tempo

entre a origem da questão (a lei é de 1951) e a data de julgamento (1965).

Por último, o RE-RG 706103, como informado, ocorre sob a égide da CF/88 e

tem julgado apenas o reconhecimento da repercussão geral. Nesse caso, o Prefeito de Santa

Lagoa teria rejeitado publicar parte do projeto de lei que tivera o seu veto negado pela

Câmara. Esta decide questionar o ato via Judiciário, por meio de ADI. O tribunal a quo

decidiu ser inconstitucional, em parte, a lei, pois teria o prefeito inovado o processo

legislativo ao não cumprir com sua obrigação de publicação. O prefeito, então, recorreu da

decisão ao STF, por meio de RE, afirmando que a lei em questão já havia atingido o seu

objetivo (era uma lei de execução de obras) e que a CF/88 prevê que, na hipótese de o

82 Este caso não é claro e não contém muitas informações. 83 Inclusive esta decisão confirma uma das regras do grupo anterior. Os grupos não foram juntados, por conta das

peculiaridades dos casos.

100

Executivo não publicar projeto de lei, quem deve fazê-lo é o presidente da respectiva Casa do

Legislativo. O STF decidiu existir repercussão geral e o caso está à espera para julgamento.

O gráfico a seguir apresenta informações quanto ao tempo de decisão neste grupo.

Gráfico 12 – Grupo 3 – Tempo de Decisão


IV.

Por conter apenas três casos no grupo, a média geral de julgamento é alta,

chegando a aproximadamente 2204 dias, o que equivale a quase seis anos. Ultrapassando,

assim, em praticamente quatro anos o prazo máximo estipulado como razoável.

Quando se analisa esse ponto pelo viés dos instrumentos, faz-se todas as

observações já feitas nos tópicos anteriores, de que se tratam de casos que chegam ao STF via

recurso e que acabam perdendo a característica de urgência. Mas, mesmo assim, o prazo para

resolução dos dois REs em comento é muito alto. Contudo, não consigo pensar em nenhuma

hipótese, que seja minimamente consistente, para explicar esse fato.

Quanto às possíveis regras que se podem extrair desses casos, é possível

sistematizar duas:

(1) Parte de projeto de lei que tenha o veto rejeitado deve ser promulgado por

publicação simples e terá vigência considerada desde o início da vigência do

resto da lei.

(2) O Executivo deve publicar lei que tenha sido promulgada pelo legislativo,

após a rejeição ao veto.

101

No geral, este grupo confirma algumas regras dos grupos anteriores, mas devido a

sua peculiaridade fática, o desentranhamento desses para um grupo próprio possibilita maior

potencialidade analítica na apresentação dos dados, por conseguir evidenciar os pontos de

maneira exclusiva. Não é possível observar a relação dos poderes de maneira incisiva, como

tem ocorrido nos grupos anteriores, porque os arguidores pertencem à categoria Cidadão e os

instrumentos de questionamento, o RE, possibilitam menor análise dessa relação, na maioria

das situações.

5.4. Medida provisória como assessório ao veto

Este grupo reúne casos em que o Executivo federal utiliza o instrumento medida

provisória como complementar ou subsidiar o veto. Por outro lado, tratam-se de casos em que

as partes interessadas questionam a constitucionalidade dessa medida adotada.

A seguir apresento a tabela contendo as principais informações:

Tabela X – Grupo 4 – MP como assessório ao veto

Grupo 4 – MP como assessório ao veto



Autoridade Coatora

Data da Propositura

Data do Julgamento

Duração dos autos (propositura a julgamento) A favor de quem?

MS-MC 31397 Luiz Fux Monocrática

Deputado Federal

Presidente da República 06/06/2012 12/06/2012 6 dias

Executivo (presidente)

ADI-MC 1330

Francisco Rezek Colegiada

Confederação Nacional da Agricultura

Presidente da República 27/07/1995

10/08/1995 - Liminar 09/02/2004 - Mérito

1 ano e 3 meses - Liminar 9 anos e 9 meses - Mérito


Tabela 10 - Grupo 4 – MP como assessório ao veto. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos -

Apêndice IV.

Este grupo conta com dois casos. A justificativa para o desentranhamento desses,

dos outros grupos, é o pouco debate existente quanto a esse ponto.

Ambos os casos questionam o Executivo federal e estão inseridos sob égide da

CF/88. O MS-MC 31397 foi decidido por meio de decisão monocrática e a ADI-MC 1330,

por meio de decisão colegiada.

102

A ADI-MC 1330 questiona o artigo 2º da medida provisória 1.046 de 1995, que,

entre outras coisas, alterava disposições da Lei 8.880/94 (plano de estabilização econômica e

monetária). Essa lei teve origem na medida provisória 482/1994, mas com alterações feitas

pelo Congresso Nacional. Entre essas alterações, especificamente, havia o artigo 16, § 2º, que

acrescentou algumas exceções às regras do plano econômico. Diante disso, o presidente da

república, Itamar Franco, veta o parágrafo 2º do artigo 16, com a justificativa de que o

parágrafo iria permitir a alteração de contratos encerrados de operações de poupança pautadas

por outras regras e, porque não fazia previsão de cláusula de equilíbrio econômico-financeiro.

Diante desse veto, o Congresso Nacional o rejeita, em 1995. Para evitar problemas

com a nova redação que seria dada, o então presidente da república, Fernando Henrique

Cardoso, edita a Medida Provisória (MP) 1.046 de 1995 que dispunha sobre crédito rural. O

artigo 2º, afirmava que “para as operações de crédito rural contratadas a partir da

publicação desta Medida Provisória e até 31 de julho de 1996, não se aplica o disposto no §

2º do art. 16 da Lei nº 8.880, de 27 de maio de 1994”. O que, tecnicamente, evitava a

preocupação no veto do presidente Itamar Franco, em 1994, sobre aplicar as regras da Lei

8.880 a contratos anteriores a ela.

Dessa forma, por meio da MP 1.046 de 1995, o Executivo federal reedita os

efeitos pretendidos com os vetos, que foram rejeitados pelo Legislativo federal.

O Cidadão, Confederação Nacional da Agricultura, interessado na não

permanência do veto ou na edição da MP 1.046/1995 (reeditada na MP 1.072), questiona a

constitucionalidade dessa, por violação aos artigos 2º; 62; 66, §§ 4º - 7º; 67; 187, I e II, da

CF/88. O principal argumento a ser destacado por esta pesquisa são os artigo 2º e 66, §§ 4º-7º,

que trazem o princípio da separação dos poderes e o devido processo legislativo de apreciação

do veto. O arguente alegava que o Congresso havia decidido não acatar o veto sobre o tema,

portanto, qualquer reedição daquele texto, por outros meios, seria inconstitucional. Buscando

tornar o argumento mais robusto, é alegado que a reapresentação de texto de veto seria similar

à reapresentação de projeto de lei rejeitado no Congresso Nacional, o que era vedado pela

CF/8884.

O STF, por maioria (vencido o ministro Marco Aurélio), rejeita a liminar, por

entender que o processo legislativo foi seguido e que não houve violação à separação dos

poderes. No mérito, afirma que a MP 1.046 traz temática menos abrangente que a Lei 8.880,

colocando apenas limite de tempo para o início da sua aplicação, não se tratando de matéria

84 Interessante essa colocação, uma vez que o presidente da república não apresentara um projeto de lei, mas sim

um veto. Isso também estaria vinculado a esse preceito constitucional?

103

idêntica à vetada pelo presidente da república, tendo em vista que a adição do artigo 16, §2º

foi realizada pelo Congresso à MP 482, não sendo matéria do presidente. Dessa forma, não

havendo violação ao artigo 187 da CF, tendo em vista que essa é uma norma programática.

Isso fica claro na passagem do voto do ministro relator, Francisco Rezek, que foi

o voto condutor do caso:

(...) aconteceu neste caso aquilo que a Constituição prescreve que há de

acontecer dentro da trivialidade do processo legislativo. Um veto é oposto a

uma norma pelo Presidente da República; o Congresso Nacional, por

maioria, derruba o veto; o Presidente da República se abstém de sancionar a

norma. A carta diz que nessa hipótese o Presidente do Congresso Nacional

tem o poder da promulgação direta, e outra coisa não aconteceu: a norma

resultou promulgada sob sua autoridade.

Todo o ritual que concerne à medida provisória, ao veto presidencial, à

rejeição do veto, à promulgação da norma de veto rejeitado: tudo se fez

observar com rigor. De tal modo não me parece que se tenha posto em

dúvida o império dessas regras de processo legislativo que figuram na

própria Carta. (ADI-MC 1330, p. 11 - eletrônica)

A questão, no fundo, é só uma, e em torno dela tudo mais gravita: pode

ou não o Presidente da República, uma vez derrubado pelo Congresso o

veto por ele outrora oposto a uma norma, reeditá-la mediante medida

provisória? Colocada a questão nesses termos, não há como negar

aspecto de bom direito à tese que conduz a uma resposta negativa. Faz

algum sentido entender que o Presidente da República não pode, em

princípio, promulgada certa norma por força da rejeição do seu veto, pô-la

na ordem jurídica, no dia seguinte, através da edição de medida provisória. O

Precedente relatado pelo Ministro Celso de Mello, e aqui citado várias vezes,

ajudaria a fomentar esse ponto de vista. (ADI-MC 1330, p. 11-12 -

eletrônica)

Sucede que, no caso concreto, o que se nos depara não é uma situação assim.

Deixo de lado, porque carente de efeito útil, a questão de saber se, quando

editada a Lei 8.880, o âmbito cronológico do seu § 2o era maior, ou não, do

que aquele estampado no caput. O caput do art. 16 da lei parecia referir-se a

um breve momento da nossa história econômica, quando dizia "continuam

expressos em cruzeiro reais até a emissão do real", ou seja, até 1o de julho

seguinte, "as operações de crédito rural etc."

(...) obviamente o Presidente da República não está reeditando norma

promulgada mediante derrubada de veto. Está dando prazo limitado ao

congelamento que ele, na Medida Provisória, estabelece para uma norma

anterior - cujo império se restaura, nos termos do seu derradeiro comando -,

em 31 de julho de 1996 (ADI-MC 1330, p. 12-13 - eletrônica) (grifos meus).

Entende o STF, dessa forma, que no caso em análise, a medida provisória não

reeditou o veto, mas apenas forneceu um prazo maior para sua aplicação. Essa interpretação é

interessante e dialoga com os pressupostos teóricos deste trabalho, no sentido de que a medida

provisória, assim como o veto, são instrumentos de garantias da separação dos poderes,

escolhidos pelo nosso desenho institucional, e ambos geram a relação mútua de controle entre

104

o poder Legislativo o Executivo. Nesse sentido, neste caso, verifica-se a utilização desse

instrumento como opção à rejeição do veto pelo Legislativo.

Algumas ponderações são necessárias, pois apesar de os efeitos gerarem

correlação ao veto, o instrumento apenas foi utilizado após o fim do processo legislativo, ou

seja, o projeto de lei que estava vetado já havia sido sancionado, promulgado e publicado pelo

Congresso; além disso, apesar de os efeitos pretendidos ao usar esses instrumentos serem os

mesmos, o presidente usou da técnica de redação jurídica que alterou, substancialmente, o

caráter pretendido com a MP do caráter do pretendido com veto. O objetivo deste último era

impedir a entrada em vigor daquela disposição; a MP, por sua vez, visava atrasar a entrada do

veto por tempo determinado. Dessa forma, a sutileza analítica entre considerar ponto

complementar ao veto ou situação distinta é tênue.

Contudo, a questão é que na prática, lendo os documentos do caso (projeto de lei,

medidas provisórias e veto), os efeitos gerados pela MP são idênticos aos do veto, impedindo

com que a previsão do §20, do artigo 16, fosse aplicada a contratos anteriores. Dessa forma,

parece haver, juridicamente, alteração do regular processo legislativo de criação das leis. Em

termos institucionais, essa prática é interessante e permite observar como as instituições se

auto desenham e usurpam atribuições dos outros poderes.

Essa também é a conclusão do ministro Marco Aurélio, que foi o único voto

contrário no caso, conforme é possível observar a seguir:

(...) O veto e a derrubada que se seguiu, bem como a promulgação da Lei

não pelo Executivo, mas via ato do Presidente do Congresso, fizeram-se no

âmbito de competência e prerrogativas próprias.

Todavia, o Executivo não se mostrou conformado diante dessa

manifestação dos representantes do povo, os Deputados e dos Estados -

os Senadores. Acionou o disposto no artigo 62 da Carta de 1988, para

mitigar - já que o fez também atento a um certo período - os efeitos da

derrubada.

Indaga-se: diante do processo legislativo, tal como definido na Lei

Básica Federal, havia campo propício para essa atuação? Na Carta em

vigor, a medida provisória exsurge como mecanismo,

constitucionalmente perfeito, para afastar-se do cenário político a

derrubada de veto? A resposta é desenganadamente negativa. Entendo que

em questão está - para não confundirmos a hipóteses, tomando-o como caso

concreto, já que o controle é concentrado - não a situação de penúria dos

agricultores retratada nestes autos, mas a própria Democracia direcionada à

observância do princípio político constitucional que é o da separação e

independência harmoniosa dos Poderes. Onde fica o princípio da realidade?

Onde fica o princípio da razoablidade, da boa fé [sic]? Refiro-me à

razoabilidade no tocante à interpretação das normas constitucionais, quando

se caminha para a admissibilidade do endosso, muito embora no terreno

precário do exame da liminar, de um ato do Executivo, que, contrariando

afastamento do veto, projetou no tempo a eficácia da norma editada pelo

105

Legislativo. Nem mesmo o período em que previsto o Decreto-Lei chegou-se

a essa utilização! (ADI-MC 1330, p. 23-24 - eletrônica) (grifos meus).

A decisão liminar foi tomada em 1995, e em 2004 foi arquivado o processo por

perda do objeto.

O MS-MC 31397, que é o segundo caso deste grupo, foi julgado em junho de

2012. O arguente era o Legislativo, composto por cinco deputados federais, em que se

questiona a edição de MP do presidente com conteúdo idêntico ao dos vetos rejeitados pelo

Congresso Nacional a determinado projeto de lei. No caso, a presidenta ao receber o Projeto

de Lei 1.876/1999, avisou, inclusive mediante a mídia, que iria vetar diversos dispositivos

desse projeto85. Ao receber o projeto, a presidenta vetou parte dele e sancionou, promulgou e

publicou a parte não vetada. Antes mesmo de a mensagem de veto ser enviada, a presidenta

editou a MP 571/2012 regulando os artigos por ela vetados e, também, alterando outras

disposições do Código Florestal que ela acabara de sancionar, promulgar e publicar. Por conta

disso, os arguentes questionam a MP 571/2012, por ter repetido os vetos do Projeto de Lei

1.876/1999, que originou o Código Florestal (Lei 12.651), e por ter alterado parte de lei

recém-aprovada pelo próprio Executivo. Em termos de alegações jurídicas, os arguentes

apresentam tese similar ao do caso anterior, de violação aos artigos 2º e 66º da CF/88, por

inovação do processo legislativo.

O STF decidiu, via decisão monocrática, confirmar o entendimento do caso

anterior, evitando uma análise mais profunda da MP e do veto, alegando que a MP foi

utilizada dentro das suas atribuições constitucionais e, portanto, não houve violação ao

processo legislativo. Contudo, concluiu o ministro relator, Luiz Fux, que esse questionamento

poder ser feito mediante outras vias, tanto em termos jurisdicionais quanto políticos,

conforme constata-se a seguir:

In casu, verifica-se inexistir qualquer direito líquido e certo a ser tutelado

por esta Suprema Corte. Diversamente do ventilado pelos Impetrantes, não

ocorreu a abreviação do processo legislativo ordinário, porquanto a edição

de Medida Provisória não tem o condão de obstar a apreciação do veto pelo

Congresso Nacional.

Muito pelo contrário. No tocante aos temas sancionados na PL n°

1.876/1999, a edição de Medidas Provisórias apenas suspende a sua

eficácia, inexistindo qualquer revogação aparente. Vale dizer, retiram-

se, temporariamente, os efeitos dos aludidos preceitos, não maculando a

sua existência no ordenamento jurídico.

85 Apenas a título de exemplo, veja a notícia do portal de notícias G1, em que é relatado que após a aprovação do

projeto de lei que originou o Código Florestal, a Advocacia-geral da União anunciou que a presidenta emitiria

vetos ao projeto por entender que esse violaria aos interesses públicos. COSTA; MENDES. 2012.

106

Em outras palavras, caberá ao próprio Congresso Nacional, quando da

deliberação da MP, o juízo decisivo de saber se haverá ou não a

revogação dos preceitos sancionados na PL n° 1.876/1999. Rememore-se

que, nesta ocasião, o Congresso Nacional examinará tanto os

pressupostos de edição – relevância e urgência – quanto a oportunidade

e conveniência da sua conversão em lei ou da rejeição da MP. Assim, se

convertida a MP em lei, haverá a revogação de tais preceitos, ainda que

anteriormente sancionados pela Presidenta Dilma Roussef. Do

contrário, manter-se-ão incólumes estes dispositivos legais. E, essa

decisão, repete-se, é atribuída soberanamente ao Congresso Nacional.

Por outro lado, no que pertine aos preceitos vetados pela Presidenta Dilma

Roussef, não há que se cogitar de suspensão da eficácia, porquanto não

ingressaram no ordenamento jurídico (plano da existência) e, por

conseguinte, não se encontram aptos a produzir seus efeitos (plano da

eficácia). Ocorre que a circunstância de o veto presidencial encontrar-se

pendente de deliberação pelo Congresso Nacional não obsta que a Presidenta

da República edite uma MP regulando o tema, desde que presentes os seus

pressupostos constitucionais.

(...)

Em suma, a questão de fundo debatida neste mandamus não caracteriza

qualquer ofensa à Constituição, em geral, e ao devido processo legislativo

ordinário, em especial, de modo que seu equacionamento deve ocorrer no

bojo do próprio sistema político. Descabe, portanto, trazer esta questão ao

Poder Judiciário (MS-MC 31397, p. 2-3) (grifos meus).

Assim como no caso anterior, a disputa entre os poderes é visível, apesar de os

vieses serem diferentes; no primeiro caso a parte interessada é Cidadão e não Legislativo,

enquanto no segundo caso, Legislativo (enquanto categoria utilizada por esta pesquisa) é o

interessado.

Não irei repetir as críticas e conclusões feitas no caso anterior, dessa forma,

apenas reitero que este é um tema de pesquisa interessante, pois por meio de uma análise da

MP no Legislativo, que tenha objetivo de assessorar de alguma forma o veto, é possível

verificar a utilização de dois instrumentos da separação dos poderes e de check and balances

se correlacionando; também é possível observar a disputa entre os poderes, nesses casos,

verificando como ocorre a ação e reação entre eles via regras institucionais (veto players

usando instrumentos institucionais).

Em termos de observação do tempo entre o pleito e o julgamento, temos uma

média de quase um ano para julgamento da cautelar. Contudo, esse dado deve ser relativizado,

vez em que se tratam de dois casos, apenas; e ainda, casos com base em instrumentos

diferentes. O MS-MC 31397 teve a cautelar julgada em 6 dias, o que mostra um prazo muito

bom, a partir do critério geral adotado. A ADI-MC 1330 demorou um ano e três meses para o

julgamento da liminar e mais nove anos até a decisão de arquivamento por perda de objeto.

Neste último caso, apesar de aparentemente ser um prazo muito superior ao anterior, dentro

107

do critério geral adotado, também é um prazo aceitável, ainda mais por se tratar de um

instrumento de controle abstrato de constitucionalidade com decisão colegiada, o que amplia

o prazo. Contudo, o prazo de oito anos inerte, após a decisão liminar, é um prazo que merece

maior atenção e crítica.

Como destacado no início deste capítulo, em muitos casos que tiveram decisão

quanto a liminar (deferimento ou não), no mérito têm a perda do objeto declarado. Isso indica

a tendência de o STF, nesse tipo de casos, manifestar-se quanto a liminar, muitas vezes de

maneira monocrática, mas quanto ao mérito permanecer inerte ao ponto de a questão perder o

objeto.

Quanto a possíveis regras extraíveis deste grupo, pode-se interpretar a seguinte:

(1) a MP é instrumento autônomo e legítimo, do Executivo, podendo este utilizá-

lo dentro dos limites constitucionais, não havendo impedimentos a matérias que interfiram ou

influam em resultado de análise de veto pelo Legislativo.

5.5. Instrumento para arguição do veto

O quinto grupo de casos contém as discussões quanto à legitimidade e os meios

processuais adequados para se arguir o veto no STF. Dito de maneira diferente, são os casos

em que se questionam algum ponto relacionado a veto e o STF, em sua decisão, conclui se a

parte é legítima e se o instrumento utilizado para questionamento é cabível. Portanto, são

casos em que o ponto a ser questionado não é saber se o instrumento utilizado pelo arguente é

o adequado, mas a resposta do STF para o caso refere-se, quase que exclusivamente, a isso. A

seguir apresento as principais informações deste grupo.

Tabela XI – Grupo 5 – Instrumentos para arguição do veto

Grupo 5 – Instrumentos para arguição do veto



Autoridade Coatora

Data da Propositura

Data do Julgamento


A favor de quem?

MS 3764 Rocha Lagoa Colegiada Cidadão

Presidente da República e Congresso Nacional


Executivo e Congresso Nacional

ADPF QO 1

Néri da Silveira Colegiada PC do B

Prefeito do Município do RJ 27/01/2000 03/02/2000 7 dias


MS-MC Cezar Monocráti Município de Presidente da 23/10/2003 09/03/2004 4 meses Executivo

108

24675 Peluso ca Paranavaí República (presidente)

ADPF 63 Sepúlveda Pertence

Monocrática

Governador do AP ALESAP 01/02/2005 03/02/2005 2 dias

Legislativo (ALEAP)

ADPF-MC 45

Celso de Mello

Monocrática PSDB


1 ano e 6 meses Indeterminável

ADPF 73 Eros Grau Monocrática PSDB

Presidente da República 30/05/2005 07/05/2007 2 anos


MS 29359 Gilmar Mendes

Monocrática Cidadão





Presidente da República e outros 14/10/2010 27/10/2010 1 mês


MS 29361 Dias Toffoli


Presidente da República e outros 18/10/2010 28/10/2010 10 dias




Presidente da República 18/10/2010 13/12/2010 2 meses


MS-MC 29373

Celso de Mello




MS-Emb 29345


Presidente da República e outros 14/10/2010 07/02/2013 3 anos


MS-Emb 29359


Presidente da República 18/10/2010 07/11/2013 3 anos


Tabela 11 - Grupo 5 – Instrumentos para arguição do veto. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos -

Apêndice IV.

Ao total, são treze casos pertencentes ao grupo. Com exceção do MS 3764, que

foi decidido em 1957, todos os casos foram decididos sob égide da CF/88. Na maioria dos

casos os aguentes não são autoridades, mas sim Cidadão ou Partido Político, a exceção são os

casos MS-MC 24675 (Executivo municipal) e a ADPF 63 (Executivo estadual).

Os casos podem ser divididos em subgrupos, a partir do questionamento feito em

cada caso.

O primeiro subgrupo contém os casos que questionam o veto presidencial ao

artigo 87 da Lei 12.249 de 2010, que determinava quais seriam os sujeitos que se encaixariam

na previsão do artigo 89 da ADCT86. Sete casos entram nesse subgrupo (MS 29359; MS

29345; MS 29361; MS 29358; MS-MC 29373; MS-Emb 29345; e MS-Emb 29359). Os casos

são resolvidos de maneira monocrática, sendo todos rejeitados por impossibilidade jurídica do

pedido e por impossibilidade de processamento da questão via MS. Ainda, há dois casos em

que os arguentes conseguem recorrer para o plenário do STF, mas que não alteram a decisão

monocrática. Portanto, em nenhum desses casos o STF conheceu os pressupostos da ação e,

dessa forma, não controlou o caso. O conhecimento da ação é feito apenas a nível do recurso,

mas não alterando a análise desse subgrupo.

86 Prevê a determinação que os funcionários do antigo território de Rondônia seriam enquadrados como

servidores federais

109

Em todos os casos a categoria de arguidores é a de Cidadão, sendo servidores

públicos afetados pelo veto. O questionamento desses casos giram em torno da

constitucionalidade do veto por violação material a direito fundamental de igualdade e por

violação material da sua função, que seria proteger a sociedade de leis injustas e não criar

óbices para aplicação de direitos fundamentais. Alega-se que o veto teria criado diferença

entre servidores ativos e inativos, alterando a disposição do artigo 87 da ADCT. A decisão do

STF, nesses casos, é de não conhecer a ação, com a justificativa de que só parlamentares

possuem legitimidade ativa para questionar veto mediante MS e, por se tratar de

questionamento de lei em tese, e não de projeto de lei, não cabe MS (súmula 266 do STF)87. A

título de exemplo, veja a decisão colegiada do STF, no MS-Emb 29359, em que teve como

base o voto do ministro relator Gilmar Mendes:

Insurgiu-se a impetrante contra o veto presidencial, ao argumento de que: (i)

seria inexistente a distinção entre servidores ativos e inativos no referido

dispositivo constitucional, sendo vedado realizá-la na legislação

regulamentadora; (ii) o princípio constitucional da isonomia vedaria a

realização de distinção entre ativos e inativos para quaisquer fins; e (iii) o

exercício do veto presidencial deveria se cingir à “proteção da sociedade

contra leis injustas”, em favor da concretização de garantias constitucionais.

Neguei seguimento ao mandado de segurança tendo em vista que a

impugnação do impetrante se dirigia em realidade à própria Lei

12.249/10 para questionar os critérios nela adotados, o que não é viável

em sede de mandado de segurança (MS 26.464, Rel. Min. Cármen Lúcia,

Pleno, DJ 16.5.2008).

Assim, incidiria sobre a hipótese a vedação prevista na Súmula 266/STF,

que declara incabível mandado de segurança contra norma legal de

caráter abstrato e genérico (MS-Emb 29359, p. 2-3) (grifos meus).

(...)

O objeto do mandado de segurança não seria, portanto, o veto

presidencial, havendo omissão na decisão embargada quanto ao caráter

preventivo da impetração (MS-Emb 29359, p. 3) (grifos meus).

Verifico que, no caso, não há ato concreto que tenha afastado a opção

prevista no art. 89 do ADCT com relação aos aposentados e pensionistas.

Em verdade, o que se tem é uma lei, a qual possui eficácia erga omnes.

Como se vê, a impetrante se insurge contra a própria lei, questionando os

critérios por ela adotados.

Aplica-se, portanto, a Súmula 266/STF, que inadmite o processamento de

mandado de segurança contra lei em tese. Ante o exposto, mantenho o

decidido anteriormente, por seus próprios fundamentos, para negar

provimento ao agravo regimental (MS-Emb 29359, p.4).

O segundo subgrupo agrupa casos de ADPFs em que o STF decide ser esse

instrumento hábil ou não para questionamento de veto. Ao total, quatro casos pertencem a

87 Entende o STF que, por ter o projeto de lei já virado lei, o veto torna-se não parte da lei e não pode ser

questionado por Cidadão. Pode-se questionar a constitucionalidade da lei, que já está publicada, mas a

apreciação do veto está inserida de forma exclusiva nas competências do Legislativo.

110

esse subgrupo (ADPF-QO 1; ADPF 63; ADPF-MC 45; ADPF 73). Um caso teve decisão

colegiada (ADPF-QO 1) e os outros tiveram decisão monocrática. Com exceção da ADPF 63,

que foi proposta por Executivo estadual, todos os casos foram propostos por Partido Político.

O STF entendeu existente os pressupostos de conhecimento da ação em um caso, que foi na

ADPF-QO 1 e, portanto, apenas neste caso houve controle da questão. Contudo, no mérito, a

decisão foi de improcedência, o que significa que não houve alteração do status quo da

questão. O questionamento dos casos giram em torno de vetos do Executivo a projetos de leis

que tratavam de temas relacionados à economia e aos sistemas tributários e financeiros88. A

questão fática de fundo é: o Executivo dá início a projeto de lei e o Legislativo o emenda;

quando remetido ao Executivo para sanção ou veto, esse é vetado e então começa a discussão

quanto a qualidade desse veto.

As alegações são que os vetos violam a separação dos poderes e diversos direitos

fundamentais, entre eles a dignidade da pessoa humana e o direito à saúde, por eles

impossibilitarem a concretização desses mandamentos constitucionais. Na ADPF 63, em que

o arguidor é o Executivo estadual frente ao Legislativo estadual, a alegação é que a não

manutenção do veto pelo Legislativo prejudicava a governabilidade e violava a separação dos

poderes.

A decisão do STF, para todos esses casos, é no sentido de não conhecer a ação

(ADPFs 45, 63 e 73) ou, quando conhecida, denega-a (ADPF-QO 1). A justificativa é, para

ambos os casos, que não cabe ADPF para questionamento de veto, enquanto este ainda estiver

na fase de criação de leis; e que quando o projeto de lei já tiver sido convertido em lei,

também não cabe ADPF, pois o questionamento passa a ser em torno da constitucionalidade

da lei e não do veto; Assim, por ser a ADPF instrumento subsidiário a questionamento de

constitucionalidade de lei, esse não pode ser usado para esse fim. Isso fica evidenciado na

decisão do ministro relator, Eros Grau, na ADPF 73, que cita os demais casos para

fundamentar a sua decisão de indeferimento, conforme constata-se a seguir:

A questão posta nestes autos diz com a possibilidade de análise, pelo

Supremo Tribunal Federal, de veto aposto no projeto de lei de diretrizes

orçamentárias do ano de 2005, no ponto concernente aos recursos

destinados às ações e serviços de saúde.

(...)

O Supremo Tribunal Federal, em oportunidade anterior, discutiu o

cabimento de ADPF cujo ato lesivo era veto presidencial, então fixando

entendimento no sentido de sua inadmissibilidade: "EMENTA: (...) O

objeto da argüição de descumprimento de preceito fundamental há de ser 'ato

do Poder Público' federal, estadual, distrital ou municipal, normativo ou não,

88 As ADPFs 45, 63 e 73 tratavam de veto a leis orçamentárias e a ADPF-QO 1 tratava de veto a lei tributária.

111

sendo, também, cabível a medida judicial 'quando for relevante o

fundamento da controvérsia sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou

municipal, incluídos os anteriores à Constituição'. Na espécie, a inicial

aponta como descumprido, por ato do Poder Executivo municipal do Rio de

Janeiro, o preceito fundamental da 'separação de poderes', previsto no art. 2º

da Lei Magna da República de 1988. O ato do indicado Poder Executivo

municipal é veto aposto a dispositivo constante de projeto de lei aprovado

pela Câmara Municipal da Cidade do Rio de Janeiro, relativo ao IPTU. 8. No

processo legislativo, o ato de vetar, por motivo de inconstitucionalidade

ou de contrariedade ao interesse público, e a deliberação legislativa de

manter ou recusar o veto, qualquer seja o motivo desse juízo, compõem

procedimentos que se hão de reservar à esfera de independência dos

Poderes Políticos em apreço. 9. Não é, assim, enquadrável, em princípio,

o veto, devidamente fundamentado, pendente de deliberação política do

Poder Legislativo - que pode, sempre, mantê-lo ou recusá-lo, - no

conceito de 'ato do Poder Público', para os fins do art. 1º, da Lei nº

9882/1999. Impossibilidade de intervenção antecipada do Judiciário, - eis

que o projeto de lei, na parte vetada, não é lei, nem ato normativo, - poder

que a ordem jurídica, na espécie, não confere ao Supremo Tribunal Federal,

em via de controle concentrado. 10. Argüição de descumprimento de

preceito fundamental não conhecida, porque não admissível, no caso

concreto, em face da natureza do ato do Poder Público impugnado". [ADPF

n. 1/QO, DJ de 7 de novembro de 2.003]. 13. A presente arguição de

descumprimento de preceito fundamental carece de condições que

viabilizem o seu prosseguimento. Nego seguimento (ADPF 73, p.2) (grifos

meus).

Portanto, em outras palavras, a ADPF não pode ser usada para questionar veto,

quando não finalizado o processo legislativo, pois o Legislativo ainda tem espaço, tempo e

legitimidade para tratar do tema, logo, tratando-se de atos independentes e autônomos de cada

um dos poderes participantes, Executivo (vetar) e Legislativo (votar o veto); e, também, não

pode ser utilizada para questionar veto, após o fim do processo legislativo, pois o

questionamento passa a ser da lei em si e não do veto89.

89 Interessante notar que na ADPF-MC 45, mesmo a ação não sendo conhecida, por perda de objeto, o ministro

Celso de Mello levanta a tese de que cabe ADPF para averiguar cumprimento de políticas públicas: “Não

obstante a superveniência desse fato juridicamente relevante, capaz de fazer instaurar situação de

prejudicialidade da presente argüição de descumprimento de preceito fundamental, não posso deixar de

reconhecer que a ação constitucional em referência, considerado o contexto em exame, qualifica-se como

instrumento idôneo e apto a viabilizar a concretização de políticas públicas, quando, previstas no texto da Carta

Política, tal como sucede no caso (EC 29/2000), venham a ser descumpridas, total ou parcialmente, pelas

instâncias governamentais destinatárias do comando inscrito na própria Constituição da República. Essa

eminente atribuição conferida ao Supremo Tribunal Federal põe em evidência, de modo particularmente

expressivo, a dimensão política da jurisdição constitucional conferida a esta Corte, que não pode demitir-se do

gravíssimo encargo de tornar efetivos os direitos econômicos, sociais e culturais – que se identificam, enquanto

direitos de segunda geração, com as liberdades positivas, reais ou concretas (RTJ 164/158-161, Rel. Min.

CELSO DE MELLO) -, sob pena de o Poder Público, por violação positiva ou negativa da Constituição,

comprometer, de modo inaceitável, a integridade da própria ordem constitucional” (p. 2 – virtual).

Este é um tema interessante para se acompanhar, nos próximos anos, tendo em vista que apesar da manifestação

do ministro parecer ser em um sentido lato de controle de políticas públicas por meio de ADPF, o caso utilizado

para isso tem como base veto a projeto de lei orçamentária e este ainda não teria virado lei, portanto, tratando-se

de processo legislativo não findo. Em outras palavras, levando ao extremo, pode-se interpretar que o ministro

112

O terceiro e último subgrupo engloba casos por exclusão, ou seja, são os únicos

dois casos que não se encaixam fatidicamente aos demais subgrupos. Os casos são o MS 3764

e o MS-MC 24675.

O primeiro caso foi julgado em 1957 e tem como arguidor o cidadão, que

questiona o veto do presidente da república e a decisão do Congresso de mantê-lo. O tema da

lei que se originou é de regulação dos vencimentos do Tribunal de Justiça do Distrito Federal.

Afirma o Executivo que o veto foi para evitar violação à autonomia do Distrito Federal para

regular seu quadro de funcionários. O servidor público daquele tribunal, prejudicado pelo

veto, questiona a qualidade do veto. O STF, de forma unânime, decide que não cabe MS

contra veto, por tratar-se de discricionariedade do Executivo, não gerando direito líquido e

certo até adentrar no ordenamento jurídico90.

O segundo caso, MS-MC 24675, tem como arguidor o Executivo municipal e

como arguido o Executivo federal. Questiona-se o ato do presidente vetar artigo do projeto de

lei que dá origem à Lei Complementar 116/2003, que trata do imposto sobre serviço. Alega o

arguidor que o veto teria gerado, reflexamente, isenção tributária a diversas empresas. O STF

decide, de maneira monocrática, não conhecer a ação, por ser um pedido juridicamente

impossível o questionamento da qualidade de veto presidencial. Só podendo haver

questionamento quando houver violação a procedimento constitucional.

Quanto ao tempo, neste grupo, temos o seguinte gráfico:

Gráfico 13 – Grupo 5 – Tempo para Decisão

está afirmando caber ADPF para controle de políticas públicas mesmo quando esse ainda estiver em fase de

processo legislativo e, ainda, mesmo que se trata de analisar a qualidade do veto que ainda sequer foi apreciado

pelo Legislativo. 90 Esse caso apesar de ser similar ao primeiro subgrupo não é incluso naquele por se tratar de um tema diferente

daquele grupo (todos questionavam uma norma específica da CF/88), e por ser antes da súmula 266, que só foi

editada em 1963.

113

Gráfico 23 - Grupo 5 - Tempo de decisão. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice IV.

Em termos de tempo entre pleito e decisão, a média geral é de, aproximadamente,

342 dias, o que significa, praticamente, onze meses. Dentro do critério geral de análise do

tempo (um dia a dois anos), o prazo é razoável. Contudo, algumas observações mais

específicas precisam ser feitas.

Verifica-se que os MSs, retirando as decisões colegiadas, tiveram média de tempo

de 23 dias, o que significa um excelente tempo, ainda mais se verificado que em todos os

casos questionados via MS, em termos de relação política, não há conflito urgente, pois

tratam-se de questionamentos a lei e não a projetos de lei. Quando analisado em termos de

decisão colegiada, verifica-se que a média sobe para aproximadamente um ano. Este prazo

também é razoável.

Quanto as ADPFs, a média de tempo é de 321 dias, ou, aproximadamente, dez

meses. Esse parece ser um bom tempo, pelas mesmas justificativa dos casos de MS, contudo,

há uma característica interessante. A ADPF-QO 1, única julgada de forma colegiada, tem o

tempo de resolução de sete dias91, enquanto as demais, que foram decididas de maneira

monocrática, têm períodos de quase dois anos. E, de outro lado, a ADPF 63 foi julgada em

91 A explicação talvez possa ser dada pela colocação de Questão Ordem e por ter sido a primeira decisão quanto

a ADPF, no STF. Estava-se diante de um instrumento novo, que precisava começar a ser definido os seus

limites.

114

dois dias. Mostrando não ter uma média constante para o tempo de julgamento por meio

desses instrumentos.

Quanto a possíveis regras extraíveis ao processo legislativo, desses casos, temos

as seguintes:

(1) Cidadão não pode questionar veto, enquanto ainda projeto de lei (MS 3764;

MS 29359; MS 29345; MS 29361; MS 29358; MS-MC 29373; MS-Emb

29345; e MS-Emb 29359).

(2) A motivação do veto não pode ser analisada (ADPF-QO 1; ADPF 45; ADPF

63; ADPF 73).

Em termos de regras processuais no STF, é possível extrair o seguinte:

(1) O veto não pode ser arguido por cidadão via MS, pois só quem possui

legitimidade para questionar e para utilizar esse instrumento nessa fase são os

parlamentares. Caso o cidadão queira questionar veto tem de o fazer via

instrumento hábil, mas só quando o processo legislativo já tenha sido

finalizado, ou seja, o questionamento acabará sendo contra lei e não contra o

veto (MS 3764; MS 29359; MS 29345; MS 29361; MS 29358; MS-MC

29373; MS-Emb 29345; e MS-Emb 29359).

(2) A ADPF não é um instrumento hábil para questionar veto presidencial, por

ser um instrumento subsidiário e não principal para se questionar lei e em

caso de questionamento de veto ainda em projeto de lei, esse não é hábil para

tal. (ADPF-QO 1; ADPF 45; ADPF 63; ADPF 73).

Em termos de percepções gerais, neste grupo, é possível constatar um baixo nível

de relação entre as instituições políticas, pois os arguentes dos casos são da categoria Cidadão

e os objetos questionados envolvem apenas interesse a esse grupo. Contudo, é um grupo que

permite observar como o STF interpreta o sistema da separação dos poderes como espaço

apenas para os atores políticos institucionais, não havendo espaço para Cidadão. Este grupo

também tem pouca interferência direta do STF, o que significa dizer que este não conheceu os

pressupostos de conhecimento da ação e, portanto, não controlou os casos.

Quanto ao tempo, este está dentro do critério geral, não havendo críticas

específicas a fazer, apenas as observações já descritas acima.

5.6. O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional

115

O sexto grupo compõe-se de casos em que se observa a relação institucional entre

o poder Legislativo e o poder Judiciário, quando levado a este questões sobre controle de

pauta de votação de veto. Por regra, este grupo não contém a participação do Executivo de

forma direta (como uma das autoridades questionadas), mas apenas de forma indireta. O que

significa dizer que o poder Executivo participa do fato, mas não é questionado via Judiciário.

A seguir, apresento a Tabela XII, que contém as principais informações sobre os casos.

Tabela XII – Grupo 6 – O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso Nacional

Grupo 6 – O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso



Autoridade Coatora

Data da Propositura

Data do Julgamento


A favor de quem?

MS 25443 Cezar Peluso Monocrática

Deputado Federal


1 dia (liminar); 4 anos e 7 meses (arquivamento)


MS 25443 (reconsideração)

Cezar Peluso Monocrática

Deputado Federal




MS 25939 Sepúlveda Pertence Monocrática

Deputado Federal


1 dia (liminar); 1 mês (arquivamento)


MS 25939 Sepúlveda Pertence Monocrática

Deputado Federal


1 dia (liminar); 1 mês (arquivamento)


MS-MC 25964 Joaquim Barbosa Monocrática

Deputado Federal

Presidente do Congresso 04/06/2006 05/06/2006 1 dia (liminar)


MS 25964 Joaquim Barbosa Monocrática

Deputado Federal

Presidente do Congresso 04/05/2006 10/08/2007 1 dia (liminar)


MS 26931 Marco Aurélio Monocrática

Deputado Federal


16 dias (liminar); 6 anos e 7 meses (arquivamento)


MS 25443 Cezar Peluso Monocrática

Deputado Federal




MS 26763 Marco Aurélio Monocrática

Deputado Federal


1 mês e 2 dias(liminar); 5 anos e 2 meses (arquivamento)


MS-MC 31816 Luiz Fux Monocrática Deputados Federais

Câmara dos Deputados 13/12/2012 17/12/2012 4 dias

Executivo (Presidente) e Legislativo (minoria parlamentar)

MS-MC 31832 Luiz Fux Monocrática Congressistas


29 dias (liminar); 8 meses (arquivamento)

Indeterminável

MS-MC-AgR 31816 Luiz Fux Colegiada Congressistas

Mesa do Congresso Nacional 13/12/2012 27/02/2013 2 meses

Maioria do Congresso

116

MS 31944 Luiz Fux Monocrática Senadores


Indeterminável



Indeterminável



Indeterminável



Indeterminável

MS 31832 Luiz Fux Monocrática Congressistas


29 dias (liminar); 8 meses (arquivamento)

Indeterminável

MS 31816 Luiz Fux Monocrática Deputados Federais

Câmara dos Deputados 13/12/2012 23/08/2013 5 meses

Indeterminável

Tabela 12 - Grupo 6 – O STF no controle da pauta quanto ao veto no Congresso. BISPO, Nikolay Henrique.

Fonte: planilha de casos - Apêndice IV.

Ao total, este grupo é formado por dezoito casos. Todos estão sob égide da CF/88,

o instrumento utilizado é o MS e têm decisão de maneira monocrática. A exceção a esta

última afirmação é o MS-MC-AgR 31816, que é o recurso interposto à decisão do MS-MC

31816, que trata dos royalties do pré-sal. Em todos os casos os arguidores foram a categoria

Legislativo, composta por parlamentares; e os arguidos foram, também, a categoria

Legislativo, representado pela mesa do Congresso ou os presidentes de cada Casa.

O número de casos em que o STF reconheceu a existência dos pressupostos de

conhecimento da ação, e o número em que não reconheceu, é dividido, tendo nove casos para

cada lado92. Desses nove casos em que o STF conheceu a ação, apenas em dois houve

deferimento da liminar ou o provimento da ação, o que significa que o status quo da questão

foi alterado (MS-MC 31816; MS-MC-AgR 31816). Esses casos também têm a característica

de manifestação do STF, monocraticamente, quanto a liminar (deferindo ou não), em um

curto período, mas, após a decisão, o caso permanece sem movimento até que seja declarada a

perda do objeto. Indo ao encontro da provocação feita no tópico 5.4, de que o STF decide não

julgar os casos e deixa que os casos percam o objeto93.

Neste grupo, a questão fática e de direito é: o presidente do Senado Federal, na

sua atribuição de presidente do Congresso Nacional, (não) coloca em pauta de julgamento

algum projeto de lei que tenha sido vetado de maneira parcial ou integral. Parlamentares

92 Casos em que o STF reconheceu a existência dos pressupostos de conhecimento da ação: MS 25443; MS

25443-reconsideração; MS 25939; MS 25443; MS 26763; MS-MC 31816; MS-MC 31832; MS-MC-AgR 31816;

MS 31832. 93 Ao analisar o andamento processual desses casos, verifica-se que há diversos vácuos de informação durante

esses períodos. Por regra, ou o Ministério Público Federal demora anos para devolver o processo ou ao ir para

conclusão do ministro relator este não se manifesta até a declaração da perda do objeto.

117

interessados na discussão desse projeto de lei questionam a constitucionalidade desse ato, por

suposta violação ao prazo de votação de 30 dias e da sua consequência (§§ 4º e 6º, do artigo

66, da CF/88).

As decisões monocráticas do STF, com exceção dos casos em que houve alteração

do status quo, são de indeferimento da liminar, com base nos seguintes fundamentos: (i) não

há riscos em não conceder a liminar, pois os vetos não deixarão de ser analisados caso isso

ocorra; (ii) não se pode conceder a liminar por haver confusão entre o mérito e o pedido

liminar, o que anteciparia toda a medida.

O artigo 66, §§ 4º e 6º, prescreve que o Legislativo possui 30 dias para julgar o

veto; caso não seja respeitado esse prazo, a consequência é a colocação desse na pauta do dia

seguinte e o sobrestamento das demais proposições, até a apreciação desse. Inclusive, o § 6º

foi alterado pela EC n. 32/2001, que retirou a exceção a esse sobrestamento (as MPs não eram

suspensas).

O Congresso Nacional, ao regular essa previsão em seu regimento interno

(RICN), especificou, nos artigos 104 e 105, que o prazo de 30 dias só seria contado a partir da

sessão conjunta de leitura da mensagem do veto94. O que significa que se um veto fosse

enviado em 2002 e este só tivesse a sessão de conhecimento convocada em 2010, apenas a

partir de 2010 que esse prazo seria contado e os eventuais efeitos dos seus descumprimentos,

também.

Isso gerou um sistema em que a minoria parlamentar interessada no caso, ou até

mesmo a maioria parlamentar (quando a mesa do Congresso Nacional não apoiasse), não

poderia ter apreciado veto no qual tivesse interesse, mesmo que a CF/88 previsse prazo para a

sua apreciação.

Esse tipo de questionamento, a partir dos casos disponíveis no sítio do STF, são

recentes, sendo o primeiro de 2006. Mas, a partir desse período, o STF vem recebendo críticas

e indicações do sistema inconstitucional que estava sendo criado, mas ou o STF não conhecia

da ação ou indeferia a liminar.

94 Esses artigos foram alterados em 2014, conforme será apresentado no capítulo 6. Contudo, até esse período, a

redação dos artigos eram as seguintes: Art. 104. Comunicado o veto ao Presidente do Senado, este convocará

sessão conjunta, a realizar-se dentro de 72 (setenta e duas) horas, para dar conhecimento da matéria ao

Congresso Nacional, designação da Comissão Mista que deverá relatá-lo e estabelecimento do calendário de sua

tramitação. § 1º O prazo de que trata o § 4º do art. 66 da Constituição será contado a partir da sessão convocada

para conhecimento da matéria. § 2º A Comissão será composta de 3 (três) Senadores e 3 (três) Deputados,

indicados pelos Presidentes das respectivas Câmaras, integrando-a, se possível, os Relatores da matéria na fase

de elaboração do projeto. Art. 105. A Comissão Mista terá o prazo de 20 (vinte) dias, contado da data de sua

constituição, para apresentar seu relatório.

118

O ministro Sepúlveda Pertence, no terceiro caso decidido sobre o tema, MS

25939, chamou a atenção para o cenário de descumprimento de regras constitucionais que

existia por conta dessa prática do Congresso Nacional. Contudo, com receio de interferir e

decidir suspender toda tramitação do processo legislativo, o ministro afirmou que haviam

outros meios para questionar esse ponto (mas não especificou quais) e indeferiu a liminar.

Isso fica evidente em seu voto, como apresento a seguir:

Sustenta o impetrante que a atribuição do Presidente da Mesa Diretora de

definir a pauta de votações não é absoluta, certo que, no caso, dever-se-ia

observar o disposto nos §§ 4º e 6º do art. 66 da Constituição Federal (),

tendo-se em vista o transcurso do prazo de trinta (30) dias para a apreciação

de vetos presidenciais, ultrapassados os quais serão colocados na ordem do

dia, sobrestadas quaisquer outras proposições legislativas (). Roga, então,

pela concessão de liminar para "suspender as deliberações em sessão

conjunta de quaisquer proposições legislativas até (a) decisão definitiva do

mandamus ou até (b) que sejam devidamente apreciados os vetos

presidenciais que aguardam exame congressual há mais de 30 dias" (f. 9).

Decido. A instrução documental da petição inicial demonstra

efetivamente que o Congresso Nacional não tem observado a prioridade

conferida à apreciação dos vetos presidenciais pelos preceitos

constitucionais invocados. Sucede, no entanto, que, conforme a mesma

documentação, nenhum dos seis vetos, de anos anteriores, está incluído em

pauta: três, incluídos, dela foram retirados, em 20.05.2004 (f. 14, 27 e 31);

dois outros, devolvidos pela Comissão Mista, sem parecer, pendem da

confecção de avulsos (f. 23 e 34); do último, só se tem notícia da leitura e da

designação da Comissão Mista (f. 20). Não cabe ajuizar neste mandado de

segurança nem da compatibilidade com a rigidez do rito constitucional,

nem da regularidade dos empecilhos regimentais opostos à tramitação

dos procedimentos de apreciação das mensagens de veto pendentes de

deliberação: eventual ilegitimidade de cada um deles haveria de ser

argüida oportunamente e pelas vias adequadas. Afigura-se-me [sic]certo,

porém, que não havendo vetos aparelhados para a imediata deliberação do

Congresso Nacional - porque pendentes, devida ou indevidamente, de

obstáculos antepostos à sua tramitação, sem impugnação adequada -, não

cabe impor a paralisia de todos os processos legislativos já prontos para

a deliberação. O sobrestamento de todas as demais proposições

legislativas, determinado pelo art. 66, § 6º, da Constituição, pressupõe a

inclusão na ordem do dia das mensagens presidenciais de veto não

apreciadas no prazo. E a impetração sequer imputa à autoridade coatora o

retardamento da inclusão em pauta. Esse o quadro, indefiro a liminar (MS

25939, p.1) (grifos meus).

Apesar desse entendimento, essa prática continuou e os casos questionando a

mesma inconstitucionalidade começaram a aumentar.

Após seis anos da decisão do ministro Sepúlveda Pertence, o ministro Marco

Aurélio, em 2012, no MS 26763, também chama a atenção para a prática inconstitucional do

Congresso Nacional, quanto a votação do veto. Contudo, assim como no caso anterior, a

119

liminar é rejeitada, por entender que essa anteciparia o mérito da questão, portanto, não

podendo ser concedida, conforme verifica-se abaixo:

(...) No mais, muito embora o artigo 57 da Carta da República revele que o

Congresso Nacional reunir-se-á anualmente, na Capital Federal, de 2 de

fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro, a visão primeira

sobre o que seria uma única reunião sede à interpretação sistemática da

própria Constituição Federal, mais precisamente ao disposto no artigo 66, §

4º, nela contido, segundo o qual a apreciação do veto dar-se-á em sessão

conjunta, dentro de trinta dias a contar do respectivo recebimento. Ora, se

incumbe ao Congresso Nacional a deliberação sobre o veto – inciso IV

do § 3º do artigo 57 da Lei Fundamental –, uma vez ocorrido, faz-se

necessário reunião para tanto. Sob o ângulo da medida acauteladora, há

verdadeira confusão. O pleito liminar e o pedido final têm o mesmo objeto.

De qualquer forma, em jogo atividade de outro Poder, no que apontado

ato omissivo, porquanto não convocada a sessão conjunta das duas

Casas do Congresso, cumpre o crivo do Colegiado maior do Supremo, o

crivo do Plenário (MS 26763, p.1) (grifos meus).

Esse cenário narrado deu origem ao único caso que é exceção a todos os outros –

pois houve controle e interferência no status quo da questão –, o MS-MC 31816 de 2012 e

seus derivados, MS-MC-AgR 31816 de 2013 e os MS 31928, MS 31814, MS 31832, MS

31944 e MS 31938.

Em 2012, próximo ao recesso do Judiciário, foram protocoladas as ações MS

31816, MS 31928 e MS 31814, questionando adoção de urgência à votação do veto 38/2012

(ao Projeto de Lei 2.565/201195), pelo presidente do Senado. Esse caso refere-se à alteração

dos royalties de distribuição do petróleo e à estipulação da divisão dos royalties quanto ao

pré-sal.

A alegação do parlamentar, no caso, trouxe os questionamentos de todos os outros

casos (não cumprimento do artigo 66, §§ 4º e 6º), mas de forma inversa; justificando que por

haver vetos anteriores ao 38/2012, este não poderia ser apreciado pelo Legislativo, por ter

sido suspensa a pauta de votação do Congresso Nacional, desde a não votação dos vetos

anteriores. Esse caso cita nos autos os artigos 104 e 105 do RICN, que regula a votação do

vetos96. Afirma o arguente que o ato da mesa do Senado é inconstitucional por desrespeitar o

artigo 66, §§4º e 6º; afirma também que o procedimento de urgência, adotado, não existe

quanto à análise de veto, mas apenas para análise de projetos de leis de origem do Executivo e

que a utilização do RISF, para adotar tal rito, viola determinação do RICN que determina que 95 BRASIL, Câmara dos Deputados Federais. Projeto de Lei no 2.565/2011. Disponível em: <

http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=524645>. Acessado em: 28 dez.

2015. 96 Lembra-se que a ADI 3719, pertencente ao grupo 2, questionava a constitucionalidade do artigo 104, por

permitir o descumprimento do artigo 66, §§ 4º e 6º. Contudo, via decisão monocrática, foi entendido que o STF

não poderia analisar a questão via ADI, por ser o RICN anterior à CF/88.

http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=524645

120

primeiro seja utilizado o RICD para supressão de lacuna. (MS-MC 31816; MS 31814; MS

31928; MS 31828; MS 31938).

O ministro relator do MS-MC 31816, Luiz Fux, decide conhecer da ação e deferir

a liminar, determinando a suspensão do trâmite dos processos legislativos referentes à análise

do veto até a votação dos demais vetos (segundo consta nos autos, passava o número de 3060

vetos). Essa decisão – que será melhor explorada no capítulo 6 deste trabalho – gerou

questionamentos tanto no cenário político e jurídico quanto na mídia de maneira geral. Pela

primeira vez, como visto na reconstrução dos casos, o STF estava interferindo na pauta do

Congresso e determinava que um procedimento fosse feito de forma específica.

O ministro Luiz Fux afastava e superava o entendimento que foi construído

durante o período anterior a decisão, de que não caberia o deferimento de liminar, nesses

casos, devido a liminar adiantar toda a decisão de mérito97.

Após essa decisão, tiveram pronunciamentos de líderes do Congresso Nacional a

favor e contra esse entendimento. O STF entrou em recesso forense, e as discussões

continuaram. A decisão fez com que fossem planejadas medidas alternativas para poder votar

o veto 38/2012. O Congresso chegou a marcar sessões para discussões, de uma só vez, de

todos os vetos atrasados, para, então, discutir o veto 38/2012. Inclusive, esse foi o

questionamento no MS 31932, proposto por parlamentar que era contra a votação, pedindo

para que fosse impedida essa votação98.

Contra a decisão de deferimento da liminar, foi interposto o agravo regimental

(MS-MC-AgR 31816), pelo Congresso Nacional, questionando a concessão da liminar, com

base nos seguintes argumentos: (i) arguente estava cometendo abuso de direito por desvio da

função do instrumento MS; (ii) estava o arguente usurpando a vontade da maioria do

Congresso Nacional, de votar o veto em questão; (iii) existem dois ritos de apreciação no

artigo 66 da CF/88, e, por conta disso, a pauta de votação só seria trancada quanto aos vetos

que tivessem o mesmo rito99; (iv) impossibilidade de análise do Judiciário, por se tratar de

matérias interna corporis; (v) indaga que a decisão causou graves prejuízos ao andamento dos

trabalhos do Legislativo, visto que todas as votações estavam suspensas, até a resolução dos

3090 vetos; (vi) a ingerência do Judiciário causa riscos ao Estado democrático de Direito e

coloca o Legislativo de joelhos frente ao Judiciário (MS-MC-AgR 31816, p. 5-6).

97 Todos os casos, com exceção deste, fundamentam a sua decisão nesse ponto. 98 A liminar desse caso só foi apreciada em janeiro 2013, o que fez com que o objeto já tivesse sido perdido. 99 Esse argumento não fica claro nos autos.

121

Até o pronunciamento do plenário do STF, no caso (27 de fevereiro de 2013), já

havia se passado dois meses. O STF, ao se debruçar sobre o tema, recebe e julga o agravo

regimental no MS 31816 e decide que o ministro Luiz Fux não tinha razão em conceder a

liminar, por estar antecipando o pedido feito no mérito da questão. O ministro Luiz Fux

reforça o seu posicionamento e afirma que devido à urgência do caso e por o STF estar

entrando no período de recesso, não houve opção de levar o caso à apreciação pelo plenário

do STF, antes da concessão da liminar. Contudo, o ministro confirma que deveria a liminar

ser mantida, devido ao abuso que estava sendo cometido pelo Legislativo.

Após a decisão do STF, o Congresso Nacional marcou a sessão de julgamento do

veto 38/2012 para 6 de março de 2013 (oito dias após a decisão do STF). O STF ainda foi

acionado para suspender essa sessão, pelo MS 31938, que fundamentava o pedido de

suspensão em invalidade da sessão por não respeito ao artigo 104 do RICN. Afirma o

arguente que a não convocação da sessão de leitura da mensagem de veto gera vício

procedimental, por não seguir o trâmite do artigo 104 do RICN; dessa maneira, só após a

leitura da mensagem de veto, em sessão convocada para isso, é que poderia ser marcada a

sessão de votação. Contudo, esse caso foi declarado prejudicado, pois foi analisado apenas em

agosto de 2013.

Sem o empecilho da decisão do STF, em 6 de março de 2013, o Congresso

Nacional rejeitou os vetos à Lei 12.734/2012 e enviou o projeto de lei para que a presidenta o

publicasse.

Quanto ao tempo, neste grupo, temos o seguinte gráfico:

Gráfico 13 – Grupo 6 – Tempo de Decisião

122

Gráfico 33 - Grupo 6 - Tempo de Decisão. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice IV.

A média geral é de, aproximadamente, 408 dias, o que equivale a, praticamente,

um ano e um mês. Dentro do critério geral adotado, este é um prazo razoável.

Isolando os casos em que há variação de tempo muito maior do que os demais

(MS 25443 – arquivamento (1); MS 25443 – arquivamento (2); MS 26931 – arquivamento;

MS 26763), a média cai para, aproximadamente, 118 dias (praticamente quatro meses). O que

é um bom prazo.

No mais, as decisões de arquivamento tendem a ser maiores, por conta da

justificativa dada no início deste tópico, de que após o pronunciamento monocrático os casos

ficam imóveis até a perda do objeto.

Em termos de possíveis regras a serem extraídas, pode-se elencar uma regra que

se aplica tanto ao processo legislativo quanto ao processo no STF:

(1) cabe questionamento de pauta de votação de veto, contudo, por ser tênue o

liame entre a decisão liminar e o mérito, o STF rejeita a concessão.

Este grupo de casos é interessante, pois é possível observar a relação entre os

poderes, a relação dentro dos próprios poderes (Executivo e Legislativo), e, no caso

excepcional, o potencial problema que uma decisão de ingerir na pauta de trabalho de outros

poderes pode causar ao Estado democrático de Direito.

Quanto ao STF, é possível observar um tribunal contido, no sentido de

interferência nessa matéria. Apesar de haver equilíbrio entre decisões em que o STF controlou

123

ou não os casos, na prática, esse não interfere na questão e deixa que essa permaneça da forma

em que se encontra. Também é possível observar um STF que segue o seu entendimento

praticamente em todos os casos. Isso gera segurança jurídica ao Legislativo, que sabe que a

sua autonomia de controle de pautas será respeitada.

No entanto, algumas críticas são necessárias. Apesar de apenas em um caso o STF

interferir na questão e alterá-la (no MS-MC-AgR 31816, apesar de o STF alterar o status quo

da questão, ele reestabelece o status anterior à decisão liminar), a consequência gerada na

relação com outros poderes foi impactante, como fica claro pelas descrições anteriores e como

desenvolvo nos tópicos seguintes.

Além disso, o julgamento de casos como esses, devem ser feitos de maneira

paulatina, para que não haja graves rompimentos com a cultura ou sistema que está sendo

aplicado; mas, por outro lado, sabe-se que o Legislativo, mesmo com algumas manifestações

do STF quanto à inconstitucionalidade do ato, não alterou estado inconstitucional da prática

de votação de veto. Nesse sentido, dentro das expectativas da função da separação dos

poderes com instrumentos de check and balances, não pode o Judiciário permitir que tal

prática se perpetue, violando não só procedimentos constitucionais, mas diversos direitos

subjetivos dos diversos interessados na resolução da questão. Cria-se um caso de difícil

solução.

5.7. O STF como última fase do processo legislativo

O grupo sete foi criado para acoplar apenas a ADI-MC 4917. Isso porque, o

objetivo do capítulo 5 é apresentar os casos desta pesquisa e extrair respostas para as

perguntas do trabalho. E esse caso, junto com o MS 31816 e casos conexos, são a base do

capítulo 6, em que faço um estudo de caso sobre o caso dos royalties do pré-sal.

A ADI-MC 4917 é a reação do Estado do Rio de Janeiro à decisão do Congresso

Nacional de rejeitar o veto 38/2012. Por ser prejudicado pela decisão, como um dos estados

afetados, o governador do Rio de Janeiro protocolou essa ADI no mesmo dia em a parte do

projeto de lei que teve o veto 38/2012 rejeitado foi publicada e integrou a Lei 12.734/2012.

Essa parte que estava vetada foi publicada no dia 15 de março de 2015, no mesmo

dia o governador pediu a suspensão da aplicação dos pontos que estavam sendo questionados

no MS 31816. A alegação do pleiteante era de violação às diversas regras constitucionais e de

124

iminente riscos à concretização de políticas públicas se aplicada a nova divisão dos valores. A

ministra relatora do caso, Cármen Lúcia, conhece da ação e defere a liminar, suspendendo a

aplicação dos artigos questionados, até decisão do mérito, pelo pleno. A justificativa foi de

evidência de eventual inconstitucionalidade nas alterações e o risco que a aplicação da nova

regra poderia causar.

Esse caso permite uma análise extensiva da relação dos poderes. O que significa

dizer, que a partir da junção desse caso com os anteriores, é possível observar a atuação dos

poderes em um processo de criação das leis, a partir da sua fase final, até a sua total conversão

em lei; e, em seguida, a relação entre esses poderes no controle concentrado de

constitucionalidade, que, na realidade, apenas reflete o penoso processo de criação de leis,

pelo qual passou a Lei 12.734. Não só isso, como será apresentado no próximo capítulo, esse

caso mostra como a separação dos poderes brasileira conta com diversos players importantes,

que participam no dia a dia da construção e reconstrução desse valor.

Um reflexão interessante é que em alguns casos a ADI pode representar um

prolongamento do processo legislativo. Isso porque, como visto em toda a pesquisa, nos casos

relacionados a veto, o STF conheceu a ação e controlou o caso discutido trinta e quatro vezes,

das cinquenta e cinco possíveis. O que significa que em mais da metade dos casos o STF

considerou-se competente para analisar a questão de processo legislativo relacionado ao veto

que estava sendo discutida. Portanto, esse vem se considerando competente para interferir

nesses pontos e, inclusive, alterar a questão, caso seja necessário (o que ocorreu na minoria

dos casos). Então o STF seria um player não só político em termos macros, mas fiscal ou

mediador de regras do processo legislativo, e casos como a ADI-MC 4917 indicam o fim do

processo legislativo, formalmente, mas informalmente a sua continuação no STF, mas agora

totalmente fora da seara do Legislativo e pautado, apenas, por regras jurídicas. Portanto,

externamente analisado, estaria a fase do controle de constitucionalidade posterior da lei pelo

Judiciário dentro do processo legislativo de criação das leis, nesse casos problemáticos. Uma

vez que a parte até então vetada não chegou a produzir efeitos, seria o mesmo que admitir que

o processo de disputa na tomada de decisão política não se findou e o STF está a extensão

desse processo.

Contudo, juridicamente (internamente) analisando, essa afirmação não é válida,

visto o término formal do processo legislativo e a conversão do projeto de lei em lei, não

havendo que se falar em continuação do processo legislativo de criação das leis. Essa

constatação só é possível a nível externo da instituição e do Direito.

125

6. O STF COMO PLAYER DO JOGO POLÍTICO: UM ESTUDO DE CASO SOBRE O

CASO DO ROYALTIES DO PRÉ-SAL

Neste capítulo desenvolvo um estudo de caso com base nas ações denominadas de

Royalties do pré-sal. O objetivo é explorar esse caso que, dentro do universo de pesquisa, é o

que mais destoa dos demais por conta das suas características, que foram expostas nos tópicos

5.6 e 5.7.

O método de pesquisa do estudo de caso permite descrever e analisar fatos sociais

complexos a partir de documentos e fontes de informações variadas. O caso do Royalties do

pré-sal pode ser descrito e analisado de diversas formas, mas dentro do propósito desta

pesquisa, o método do estudo de caso é o que melhor fornece meios para descrição e

avaliação desse fato social complexo. Dessa forma, para explorá-lo, desenvolvo um estudo de

caso explanatório, que busca responder questões de como e por que determinado fato social

pode ter ocorrido (YIN, 2001, p. 24).

As perguntas que busco responder com este estudo de caso são: quais eram os

atores envolvidos no caso royalties do pré-sal? Qual era a questão política discutida? Quando

e como o STF foi chamado para resolver a questão política, agora transformada em jurídica?

Como o STF resolveu a questão? É possível observar e descrever consequências da decisão

do STF na questão política? Como a relação entre os poderes, a partir desse caso, pode ser

observada? Este caso pode representar a evolução do sistema de check and balances ou o

declínio (a partir desse caso a tendência é um retrocesso, não havendo mais casos como esse)?

Os documentos para responder a essas questões são os mesmo utilizados por esta

pesquisa, com o acréscimo de notícias da mídia que relatam os acontecimentos daquele

período. Dessa forma, são analisadas: decisões do STF (MS-MC 31816; MS 31814; MS

31928; MS 31828; MS 31938; ADI-MC 4917), justificativas de veto (Veto Presidencial

38/2012), projetos de lei (2.565/2011), lei (12.734/2012), artigos acadêmicos e notícias na

mídia.

No tópico a seguir, inicio a apresentação do caso por meio da exploração dos

atores envolvidos e o início do debate da questão política. Ainda dentro desse tópico,

descrevo o papel do Executivo federal no caso e a utilização do veto como instrumento de

check and balances. No tópico seguinte, introduzo o STF ao caso, a partir da reação dos

atores ao veto; apresento como a questão política foi traduzida em um questionamento

jurídico; em seguida, descrevo e analiso as justificativas e fundamentos das decisões do STF.

126

Concomitantemente, descrevo e analiso as reações dos atores às decisões do STF e identifico

possíveis consequências jurídicas após a decisão do STF. No último subtópico, apresento

breves reflexões sobre este estudo de caso.

6.1. O caso do royalties do pré-sal: atores e questão política

O petróleo no Brasil representa cerca de 13% do PIB nacional, o que, no ano de

2014, representou um valor de aproximadamente 18,5 bilhões de reais injetados nos cofres

públicos (PETROBRÁS, 2014). Este valor arrecadado é denominado de royalties pela

exploração e utilização de bens originários do Estado. Neste caso, trata-se de bem da União,

que são os recursos naturais provenientes da plataforma continental e da zona econômica

exclusiva, conforme artigo 20, inciso V, da CF/88.

A sua forma de divisão, por determinação da CF/88, é federativa, o que significa

que os estados-membros e municípios também têm participação nesse valor arrecadado. Esse

valor arrecadado é distribuído entre os entes federais (municípios e estados) produtores ou

confrontantes de petróleo, e indiretamente aos demais entes não produtores, por determinação

geral do artigo 20, §1º, da CF/88 e por regulação da Lei do Petróleo (9.478/1997) e do

Decreto 2.705/1998100.

De maneira geral, a maior parte do valor arrecadado é dividido conforme o

critério de local de produção e extração: (i) em terra (ou em lagos, rios, ilhas fluviais e

lacustres)101; ou (ii) em plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica

exclusiva102. Com o advento da Lei 12.351 de 2010, que oficializou o pré-sal, pode-se dividir

as compensações em mais um grupo, que é a hipótese de se a extração e produção forem

realizadas (iii) em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas103; e a menor parte aos entes não

produtores ou confrontantes (RUBINSTEIN, 2012, pp. 66-97).

100 As leis citadas trazem uma lógica político-financeira de divisão, que não será aprofundada nesta pesquisa,

por não haver contribuição real a ela. 101 Nesse caso, a participação na exploração é devida apenas aos Estados e municípios em que ocorrerem a

produção, e a municípios afetados pelo embarque e desembarque dessa produção/extração, além dos fundos

especiais. Sistematização extraída do artigo 48, inciso I, da Lei 9.478 de 1997. 102 A participação é dividida entre todos os entes, previsto pela CF, conforme observado acima. A participação

do ente dar-se-á de forma direta se este for confrontante ou afetado, ou de forma indireta mediante os fundos

especiais (Geral e municipal). Cf. Art. 42-b, inciso II, da Lei 12.351 de 2010. 103 Segundo os incisos IV e V do artigo 2º, da Lei 12.351 de 2010, área do pré-sal é “a região do subsolo

formada por um prisma vertical de profundidade indeterminada, com superfície poligonal definida pelas

coordenadas geográficas de seus vértices estabelecidas no Anexo desta Lei, bem como outras regiões que

127

Ao total, atualmente, dos vinte e seis estados brasileiros, onze são produtores ou

afetados pela produção de petróleo, sendo eles: Amazonas, Maranhão, Bahia, Ceará, Espírito

Santo, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Sergipe, São Paulo. Por conta da

produção municipal, esse número de estados aumenta para dezoito, figurando neles, além dos

já citados: Alagoas, Amapá, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Sul,

Santa Catarina (ANP (a), 2015, p. 86). A nível municipal, o número de municípios afetados

ou produtores de petróleo passa de cem. Inclusive, segundo informação do Jornal Folha, cinco

dos maiores PIBs são de municípios produtores ou afetados pela exploração de petróleo

(BÔAS, 2015).

Os estados produtores e afetados pela exploração de petróleo, em 2014, ficaram

com 29,4% do valor arrecadado, os municípios com 34% e a União com 28,2% (divididos

entre Comando da Marinha (12,4%), Ministério da Ciência e Tecnologia (8,8%) e Fundo

Social (7,0%); 8,0% ao Fundo Especial dos estados e municípios; e 0,2% à Educação e

Saúde)) (ANP (a), 2015, p. 85).

De maneira direta, esses são os principais interessados na repartição dos royalties

do petróleo.

Ao final de 2007, o Brasil descobriu a chamada reserva petrolífera pré-sal. Foi

atribuído este nome a essas reservas, por elas estarem localizadas nas rochas denominadas

como pré-salinas. Contudo, segundo explica Kerr Oliveira, o nome dessa rocha é explicado

pelo seu período de formação anterior à salina:

O termo “pré” de pré-sal refere-se à temporalidade geológica e não à

profundidade. Considerando-se a perfuração do poço, a partir da superfície,

o petróleo do pré-sal é considerado subsal, pois está abaixo da camada de

sal. Entretanto, a classificação destas rochas segue a nomenclatura da

Geologia, que se refere à escala temporal em que os diferentes estratos

rochosos foram formados. A rocha-reservatório do pré-sal foi formadas [sic]

antes de uma outra camada de rocha salina, que cobriu aquela área milhões

de anos depois, ou seja, mais recentemente na escala de tempo geológica.

Portanto, o “pré” do pré-sal refere-se à escala de tempo, ou seja, está em uma

venham a ser delimitadas em ato do Poder Executivo, de acordo com a evolução do conhecimento geológico”; e

área estratégica é a “região de interesse para o desenvolvimento nacional, delimitada em ato do Poder

Executivo, caracterizada pelo baixo risco exploratório e elevado potencial de produção de petróleo, de gás

natural e de outros hidrocarbonetos fluidos”.

Além dos royalties, neste caso, ainda há o bônus de assinatura. Este grupo também se subdivide nos 2 anteriores,

mas a sua percentagem é diferente. (a) Se essa área for em terra (ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres),

recebem os Estados, Distrito Federal, municípios produtores e afetados, uma porcentagem vai para a constituição

do fundo especial geral e municipal, e, por último, à União – que deverá destinar toda sua porcentagem ao Fundo

Social; (b) se essa área for em plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva,

recebem: Estados e municípios confrontantes, municípios afetados, o fundo especial estadual, fundo especial

municipal, União – que deverá destinar toda sua porcentagem ao Fundo Social. Cf. Art. 42-b da Lei 12.351 de

2010.

128

camada estratigráfica que é mais antiga do que a camada de rochas salinas.

(KERR OLIVEIRA, SD).

A atual projeção é que exista na reserva cerca de 12 bilhões de barris de petróleo.

Isso comparado à produção de petróleo do Brasil, anual (cerca de 840 milhões de barris,

segundo a ANP), são mais de dez anos de petróleo em um único local. Até 2012, quando

ainda não se tinha uma dimensão mais próxima da realidade, a estimativa era de que tivessem

mais de 70 bilhões de barris disponíveis.

O pré-sal começa a ser a “galinha dos ovos de ouro” do Brasil. A disputa para

lucrar com ele começou antes mesmo do primeiro teste para verificar a real potencialidade

dessas reservas. Interessados nesse potencial aumento financeiro, estados e municípios

considerados não produtores ou afetados pela exploração de petróleo, passaram a fazer

lobbies para que fosse alterada a regulação petrolífera, para prever maior participação desses

na divisão do repasse financeiro, conforme se destaca em notícia no portal G1

(Governadores fazem lobby no Congresso por royalties do pré-sal):

A semana em Brasília começou agitada com a presença de diversos

governadores em busca de recursos dos royalties do pré-sal. Representante

de um dos estados produtores, Paulo Hartung (PMDB-ES) já esteve nesta

segunda-feira (9) no gabinete do relator, Henrique Eduardo Alves (PMDB-

RN). Enquanto ele tentava aumentar a fatia do seu estado, governadores de

estados do Nordeste como Wilma de Faria (PSB-RN) e Cid Gomes (PSB-

CE) aguardavam na ante-sala para também pedir mais recursos a Alves. Em

meio ao lobby, a tendência é que a votação na comissão especial, marcada

para esta tarde, seja novamente adiada. Outros governadores devem chegar

ainda hoje.

(...)

Enquanto os estados produtores tentam reduzir o prejuízo, outros

governadores querem aumentar os ganhos. As novas regras definidas por

Alves seriam aplicadas apenas nas áreas não licitadas do pré-sal, cerca de

70% do total. Os governadores do Nordeste, no entanto, querem que a regra

valha também para a área já licitada. “Esta parte é onde vai começar a

exploração. Se a regra for a de exclusão não estamos fazendo nada porque

estamos consolidando uma regra injusta por 10, 15 anos”, argumentou

Eduardo Campos (PSB-PE). Em meio à disputa, o líder do governo,

Henrique Fontana (PT-RS), convocou todos os representantes de partidos

aliados na comissão para uma reunião. Ele deseja combinar uma estratégia

entre os deputados para tentar minimizar os embates entre aliados devido a

diferenças regionais. Um dos articuladores da votação, o deputado Eduardo

Cunha (PMDB-RJ) defendeu o adiamento da decisão. “Se há a possibilidade

de acordo, porque precipitar os fatos? Podemos votar amanhã na comissão e

tem tempo ainda no plenário” (BRESCIANI, 2009) (grifo meu).

Iniciava-se um período de discussão das reformas da relação petrolífera brasileira.

Foram propostas três leis que objetivavam regular a forma de exploração e afetação do pré-

129

sal, a vinculação das receitas oriundas desse objeto e a redistribuição desses valores (alterava

o modo antigo em que os produtores e afetados eram os que mais ganhavam com os repasses).

Entre esses projetos de leis apresentados a partir de 2010, estava o Projeto de Lei

da Câmara dos Deputado n. 2.565/2011, que teve origem no Projeto de Lei do Senado

448/2011, do senador Wellington Dias (PT/PI), representante de um estado não produtor ou

afetado pela exploração de petróleo.

A justificativa para proposição do senador foi exatamente a crítica pela divisão

injusta das arrecadações advindas desse tipo de produção, conforme é possível extrair da

justificativa apresentada junto ao projeto de lei: “este PLS tem por objetivo propor uma

divisão mais justa das participações governamentais decorrentes da exploração do petróleo”

(p. 9)104.

Os parlamentares representantes dos estados e municípios produtores e afetados,

passaram a ser contra esse projeto de lei, pois iriam sofrer perdas significativas com a

aprovação dessa medida. Segundo informa o jornalista José Maria Trindade, diante do

movimento do Senado Federal em aprovar o projeto de lei, os estados produtores e afetados

passaram a buscar alternativas políticas para impedir que o projeto obtivesse votação

favorável na Câmara dos Deputados.

Os estados produtores de petróleo reagem e se articulam para tentar impedir

a votação na Câmara dos Deputados da lei que redistribui os royalties do

petróleo. O projeto aprovado no Senado e que depende agora da Câmara foi

um acordo para evitar a votação do veto do ex-presidente Lula à emenda que

distribui de forma igual todos os recursos do petróleo, pior ainda do que o

projeto aprovado no Senado. Os governadores do Rio de Janeiro e do

Espírito Santo reuniram as bancadas para discutir estratégias no Congresso

para barrar a nova legislação. O PR já está solidário e os favoráveis aos

estados produtores vão tentar obstruir todas as votações. A expectativa é de

somar os votos da oposição e dos produtores de petróleo para travar o

Congresso (TRINDADE, 2011).

Fazendo comparação entre o antigo regime de divisão dos royalties e o que estava

a ser proposto pelo projeto de lei, Fonseca (2013) apresenta que antes os percentuais de

divisão ficavam na faixa de: 30% para a União, 26,25% para estados e municípios produtores,

8,75% para municípios afetados, 7% para estados não produtores e 1,75% para municípios

não produtores. E com a proposta de alteração, até 2020, os percentuais ficariam em: 20%

para a União, 20% para estados produtores, 4% para municípios produtores, 2% para

municípios afetados, 27% para estados não produtores e 27% para municípios não produtores.

104 Projeto de Lei do Senado n. 448/2011. Disponível em: <

http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/101405>.

http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/101405

130

A partir da propositura daquele projeto de lei, iniciava-se uma disputa política

dentro do Congresso Nacional, por meio de representantes dos estados e municípios

produtores e afetados e os representantes do estados e municípios não produtores e afetados.

Não só isso, mas iniciava-se uma disputa de proporções nacionais, que extravasavam os

muros do Congresso Nacional, com municípios, estados e Executivo federal. Enquanto dentro

do Congresso as discussões ocorriam internamente à própria Casa, os demais interessados

passavam a discutir na mídia, inclusive fazendo ameaças de proposituras de ações no

Judiciário. A seguir, a notícia do Jornal O Globo de setembro de 2011 e do Jornal do Brasil de

novembro de 2011, destacam bem essa situação:

O governador do Rio, Sérgio Cabral, e os principais municípios fluminenses

produtores de petróleo reagiram à proposta do governo que altera a divisão

dos royalties e ameaçam entrar na Justiça. Rio de Janeiro, Campos, Macaé e

Rio das Ostras estão entre os mais afetados. Os municípios terão sua

participação limitada a 6% em 2020, no lugar dos atuais 26,25%. Pela

proposta, a queda seria gradual e já em 2012 a fatia cairia para 18% do total

dos royalties arrecadados. Para que estados e municípios não produtores de

petróleo entrem na divisão do bolo e passem a receber royalties, os

municípios produtores é que pagariam grande parte dessa conta, deixando de

ganhar R$ 24,03 bilhões até 2020. Nesse período, a União se propôs a abrir

mão de R$ 15,17 bilhões, já que sua parcela cairia de 30% para 20%. O

Estado do Rio ficaria sem R$ 1,5 bilhão, com a redução da fatia dos estados

produtores de 26,25% para 25% a partir do ano que vem. No total, todos os

estados produtores teriam R$ 1,7 bilhão a menos (ROSA et al., 2011).

O governador Sérgio Cabral já está participando da passeata que deve reunir

mais de 100 mil manifestantes na passeata em defesa das receitas de petróleo

do Estado do Rio. Também estão presentes ao ato o prefeito do Rio, Eduardo

Paes, e vice-governador e coordenador e Infraestrutura, Luiz Fernando

Pezão, e secretários de Estado (JORNAL DO BRASIL, 2011).

O projeto de lei foi aprovado pelo Senado Federal no dia 19 de outubro de 2011 e

foi enviado para a Câmara dos Deputados, onde permaneceu até fevereiro de 2013.

Dessa forma, essa reconstrução dos fatos evidencia quatro grupos de atores

importantes: (i) Entes Produtores e Afetados, composto por municípios, estados e

parlamentares federais representantes desses; (ii) Entes Não Produtores e Afetados, composto

por municípios, estados e parlamentares federais representantes desses; (iii) Executivo

federal; além do próprio (iv) Legislativo federal, como órgão único.

Essa polarização de players pode ser explicada por alguns vieses, que acredito que

são complementares e não excludentes. De um lado, a partir do movimento para o retorno da

democracia, os estados e municípios ganharam força política e começavam a despontar como

players a serem capazes de influenciar e impedir tomadas de decisões nacionais. Esse

131

movimento representa o rompimento com o que Abrucio (2002, p. 29) denomina de modelo

Unionista-autoritário, em que o Executivo federal era o único ator tomador de decisões

políticas105. De outro lado, a justificativa jurídica de que teria a CF/88 ampliado o rol de

legitimados a serem ouvidos em diversas situações de tomada de decisão, e a abertura para

que questionassem matérias de diversos tipos no Judiciário (VIEIRA, 2008; DIMOULIS et

al., 2014; LIMA LOPES, 1997).

Esse caso permite observar uma forma alternativa de enxergar a prática das

atividades políticas, no dia a dia, que vai além da dicotomia: a favor do governo ou contra o

governo. O caso destaca que essa chave de análise política não seria capaz de captar o

movimento político e social que estava acontecendo, de entidades dos três níveis federais e

parlamentares federais atuando em torno de interesse comum, que vai além de ser contra ou a

favor ao governo. Aliás, como destacado nas notícias acima, o governo federal, inicialmente,

figura como moderador desse debate, afirmando estar disposto a ceder parte de seu lucro para

os Entes Não Produtores e Afetados.

O papel da presidenta Dilma começa a se alterar em meados de dezembro de

2012, quando ficava evidente que o Projeto de Lei 2.565/2011 seria aprovado na Câmara dos

Deputados. Segundo notícias da Veja e do Último Segundo, em novembro de 2012, os Entes

Produtores e Afetados passaram a pressionar a presidenta Dilma, para que ela vetasse os

dispositivos do PL 2.565/2011.

Manifestantes lotaram as ruas do centro do Rio de Janeiro nesta

segunda-feira no ato “Veta Dilma: contra a injustiça, em defesa do Rio", protesto contra a proposta aprovada no Congresso que redistribui os royalties

e participações especiais do petróleo, reduzindo a parcela de Estados

produtores (BESSA, 2012) (grifo meu).

Depois de passarem a terça-feira empenhadas em retardar a votação do

projeto que altera a partilha de royalties e participações especiais da

produção de petróleo na costa brasileira, as bancadas do Rio e do Espírito

Santo depositam suas esperanças em um veto da presidente Dilma

Rousseff para amenizar as perdas para os estados. Caso não consigam

uma intervenção da presidente, que já sinalizou ser contrária às alterações

nos campos já licitados, a reação dos estados pode vir na forma de ações na

Justiça movidas pelas procuradorias fluminense e capixaba (RITTO, 2012)

(grifo meu).

No dia 06 de novembro de 2012, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de

Lei 2.565/2011 e o enviou à presidenta Dilma para que desse início à fase Executiva do

105 Explica Abrucio, que esse apogeu unitarista ocorreu devido às reformas institucionais do período, que

concentraram, principalmente, poderes financeiros, administrativos e políticos, no Executivo federal. Isso fez

com que os estados-membros fossem enfraquecidos (ABRUCIO, 2002, pp. 29-82).

132

processo legislativo. Recebido o projeto de lei, a presidenta aguardou até o último dia, do seu

prazo de 15 dias, para se pronunciar sobre o projeto de lei. Então, no dia 30 de novembro de

2010, a presidenta decidiu vetar parte do projeto de lei, principalmente quanto a alteração dos

de divisão dos royalties do petróleo. A justificativa para o veto foi que as novas percentagens

violavam os artigos 5º; 20, § 1º e 167, da CF/88, e por falta de interesse público.

A partir desse momento, o Executivo federal passava a fazer mais parte dos Entes

Produtos e Afetados do que do outro grupo. Contudo, também não é possível alocá-lo

totalmente dentro desse grupo. Isso porque, utilizando a MP como instrumento assessório ao

veto, a presidenta editou a MP 592/2012 que passava a vincular as novas receitas oriundas do

pré-sal para o setor da educação, no total de 100%. Ou seja, em outras palavras, por meio da

MP 592/2012 a presidenta impediu que os Entes Produtores e Afetados pudessem dispor do

valor repassado dos royalties, da forma que quisessem.

Em resposta ao ato da presidenta, os Entes Não Produtores e Afetados,

conseguiram mobilizar quantidade suficiente de parlamentares para convocar reunião de

votação dos vetos opostos (VP 38/2012), já anunciando que teriam a maioria absoluta para a

rejeição desse106.

Os Entes Produtores e Afetados, reagindo a esse ato, trouxeram o STF à discussão

e incluíram mais um player a ser considerado para a tomada de decisão. Por meio de

mandados de segurança, diversos parlamentares passaram a questionar a medida de urgência

adotada pelo Congresso Nacional (MS 31816, MS 31814, MS 31828 e MS 31832).

Dessa forma, o cenário de atores participantes desse caso, fica da seguinte forma:

(1) Entes Produtores e Afetados – (estados-membros, municípios e parlamentares

federais representantes desses) interessado pela não aprovação do Projeto de

Lei 2.565/2011 e pela manutenção dos vetos.

(2) Entes não Produtores e Afetados (estados-membros, municípios e

parlamentares federais representantes desses) – interessado pela aprovação do

Projeto e pela rejeição dos vetos.

(3) Legislativo federal – como será visto adiante, em determinadas situações terá a

sua mesa diretora atuando na disputa.

106 A fim de ilustrar a situação, a notícia da revista Época, de 12 de dezembro de 2012, anuncia que fora

aprovado o pedido de urgência para votação do VP 38/2012.

“O Congresso aprovou nesta quarta-feira (12) o requerimento de urgência para análise dos vetos da presidente

Dilma Rousseff à lei que redistribui os royalties do petróleo. O pedido de urgência passou por duas votações.

Na Câmara, foi aprovado por 348 votos a 84 e 1 abstenção. No Senado, o requerimento passou por 60 a 7.

Com a aprovação, a análise do veto dos royalties passa na frente de outros três mil vetos que aguardam

votação. O Congresso espera votar o mérito dos vetos de Dilma na próxima terça-feira (18). Para derrubar os

vetos, são necessários os votos de pelo menos 257 dos 513 deputados e 41 dos 81 senadores.” (ÉPOCA, 2012).

133

(4) Executivo federal – interessado em não alterar o sistema de distribuição dos

royalties para contratos já iniciados, mas apenas para contratos futuros e sem

alteração brusca do percentual pertencente aos Entes Produtores e Afetados.

(5) STF – local de alocação da discussão política, após a conversão para discussão

de irregularidades jurídicas no processo legislativo.

6.2. Transformando a questão política em jurídica: a atuação do STF no MS-

MC 31816

A partir do dia 12 de dezembro de 2012 começaram a ser impetrados MSs

questionando o ato do Legislativo federal em adotar medida de urgência, na votação do VP

38/2012, por supostas violações à CF/88 e ao RICN. Ao total, esta pesquisa contou com sete

documentos questionando a medida adotada e que foram protocoladas até o dia 19 de

dezembro de 2012, sendo esses acoplados em quatro casos: MS 31816, MS 31814, MS 31828

e MS 31832107.

Os proponentes são parlamentares federais pertencentes ao grupo de Entes

Produtores e Afetados. O MS 31814 foi proposto pelo senador Lindberg Farias (PT/RJ) e

outros parlamentares; o MS 31828 pela senadora Ana Rita Esgario (PT/ES) e outros

parlamentares; o MS 31816 pelo deputado federal Alessandro Molon (PT/RJ); e o MS 31821

pelo senador Magno Malta (PR/ES).

A questão política apresentada no tópico anterior foi levada, em termos jurídicos,

ao STF, com a seguinte formulação: ao acatar o requerimento de urgência e passar o VP

38/2012 à frente de outros vetos, o presidente do Senado violou o direito líquido e certo à

observância do devido processo legislativo, incorrendo nas seguintes violações às normas de

regência (MS-MC 31816, p. 5-6)108:

(a) Ofensa ao art. 66, §§ 4º e 6º, da Carta de 1988, configurada por

duas circunstâncias: (i) pela criação de “um inusitado regime de urgência

107 São sete documentos, porque há dois MSs decisão quanto ao pedido cautelar, o que gera a nomenclatura

“MC” aos MSs e gera outro documento de análise, distinto do primeiro; e, além disso, há o agravo regimental no

MS 31816, que também gera outro documento distinto. O que, somando-os, totalizam-se em sete documentos. 108 A mídia especializada chamava a atenção para o Bullyng Federativo sofrido pelas minorias parlamentares,

nesse caso. Isso porque, representando a minoria parlamentar na situação, os Entes Produtores e Afetados viam

um esforço do resto do Congresso em superar o vetos da maneira mais rápida possível, mesmo que para isso

tivesse de violar regras procedimentais. Dessa forma, liderados por Molon, esse grupo fez o que a mídia chamou

de rolo compressor de defesa das minorias parlamentares (CONSULTOR JURÍDICO, 2012).

134

sem qualquer amparo na Constituição”, o qual, a rigor, sequer faria sentido

em matéria de apreciação dos vetos, porquanto sujeitos a prazo peremptório

de 30 dias para sua análise; e (ii) pela apreciação “aleatória ou voluntarista”

dos vetos presidenciais a projetos de lei, que já se acumulam em número

superior a 3.000 (três mil), alguns deles pendentes há mais de uma década.

Alega que a análise dos vetos deveria seguir critérios objetivos e razoáveis,

não podendo flutuar puramente ao sabor das conveniências políticas;

(b) Desrespeito ao direito constitucional das minorias parlamentares,

traduzida na criação de um procedimento legislativo ad hoc, aplicável tão

somente a um veto específico, em franco prejuízo do debate justo, racional e

transparente do tema, como evidenciam algumas manifestações realizadas

naquela sessão legislativa por parlamentares contrários ao requerimento, as

quais teriam sido completamente ignoradas pelo bloco político majoritário;

(c) Afronta a diversos dispositivos regimentais do Congresso Nacional,

notadamente daqueles que (i) impedem a apreciação de matérias que não

estejam na ordem do dia; (ii) exigem a constituição de Comissão Mista para

elaborar relatório acerca dos vetos presidenciais; e (iii) estipulam que

eventuais lacunas normativas devam ser colmatadas prioritariamente com

recurso ao Regimento do Senado Federal (e não ao da Câmara dos

Deputados).

Os pedidos feitos nesses casos eram para que o STF concedesse a segurança e

impedisse a votação do VP 38/2012 e, que no mérito a concessão da segurança de maneira

definitiva, determinando a votação dos vetos antigos anteriores ao VP 38/2012. O fundamento

para concessão da liminar foi que a manutenção do veto garantiria a aplicação das regras

antigas, não havendo riscos, diferente do que ocorreria se os vetos fossem rejeitados.

Portanto, a alegação política foi traduzia em dois argumentos complementares:

(i) inconstitucionalidade da prática de votação de veto adotada pelo Congresso,

por desrespeito à regra do artigo 66 da CF/88. Segundo essa regra, se o veto

não fosse analisado pelo Congresso Nacional em até 30 dias, a pauta de

votação seria bloqueada e o veto entraria na pauta de discussão da sessão

subsequente. A partir dessa lógica, não se pode alegar urgência de um veto

frente aos outros, pois a pauta de votação estaria suspensa até a votação do veto

mais antigo;

(ii) Irregularidade procedimental, pois o RICN não prevê adoção de regime de

urgência em veto presidencial; e por não seguir os trâmites dos artigos 104 e

105 que determinam a convocação da comissão mista, antes da votação quanto

a qualquer veto.

O caso julgado pelo STF, e analisado neste momento, foi o MS-MC 31816,

protocolado no dia 13 de dezembro de 2012, e no dia 17 de dezembro do mesmo ano o STF

pronunciou-se sobre o caso, por meio de decisão liminar, do ministro relator Luiz Fux.

135

A decisão do ministro foi de conhecer a ação e deferir a liminar.

Como apresentado no tópico 5.6, pela primeira vez o STF estava superando a sua

jurisprudência de que em casos de controle de pauta de votação quanto ao veto, apesar de

poderem ser controladas, não podem ter liminar deferida por conta de a decisão liminar

antecipar a decisão de mérito.

Os argumentos utilizados pelo ministro, para a concessão da medida, foram

variados, mas todos encampados de justificativas e racionalidade jurídica. O que significa

que, apesar de ser uma decisão com consequências na política, a sua justificativa foi com

bases e formulação jurídica; o que se espera de decisões do STF, mesmo que se trate de

questões com impactos políticos, como defendido no capítulo 3.

O primeiro argumento do ministro foi no sentido de especificar a diminuição do

campo de diferenciação entre questões políticas (interna corporis) e questões jurídicas, por

meio do raciocínio do direito constitucional moderno de que a constituição prevê os limites à

democracia, para se garantir a democracia. Apesar de parecer redundante, o raciocínio do

ministro é bem formulado e interessante, segundo a teoria constitucional, a constituição

atribui limites à soberania da vontade popular. E, para o ministro, cabe à jurisdição

constitucional a cautela de análise e definição desses limites. A seguir, destaco trecho da

decisão:

A controvérsia travada nestes autos atinge o cerne da teoria

constitucional em um Estado Democrático de Direito na medida em que

conclama que o Supremo Tribunal Federal se pronuncie sobre a

validade jurídica do processo de elaboração das leis, núcleo

fundamental da atuação política exercida pelos representantes do povo.

Indispensável, por tal motivo, uma incursão, ainda que breve, sobre os

limites da atuação do Poder Judiciário em um regime democrático.

Os ideais da democracia e do constitucionalismo – não obstante caminhem

lado a lado – vez por outra revelam uma tensão latente entre si. É que, de um

lado, a democracia, apostando na autonomia coletiva dos cidadãos,

preconiza a soberania popular, que tem na regra majoritária sua forma mais

autêntica de expressão. De outro lado, o constitucionalismo propugna

pela limitação do poder através de sua sujeição ao direito, o que impõe

obstáculos às deliberações do povo. (...) Essa aparente contradição entre

os valores albergados pelo Estado Democrático de Direito impõe um

dever de cautela redobrado no exercício da jurisdição constitucional.

Com efeito, é certo que os tribunais não podem asfixiar a autonomia

pública dos cidadãos, substituindo as escolhas políticas de seus

representantes por preferências pessoais de magistrados não eleitos pelo

povo. (...) Nesse sentido, a Constituição não pode ser vista como

repositório de todas as decisões coletivas, senão apenas dos lineamentos

básicos e objetivos fundamentais da República. Deve-se, portanto,

rechaçar qualquer leitura maximalista das cláusulas constitucionais que

acabe por amesquinhar o papel da política ordinária na vida social. Sem

embargo, não se pode perder de mira que a Constituição

136

representa autêntica norma jurídica, dotada de força cogente,

vocacionada a conformar condutas e apta a ensejar consequências pelo

seu descumprimento. De há muito as Constituições deixaram de ser

vistas como mera “folha de papel”, como sugeria Ferdinand Lassale (A

essência da Constituição. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1988), para assumir a

posição de centralidade no sistema jurídico, enquanto definidora dos

cânones estruturantes do Estado de Direito.

A efetividade da Constituição depende, em grande medida, da

atuação das cortes, as quais, embora não monopolizem a sua

interpretação, têm como função precípua fiscalizar a observância e zelar

pelo respeito das limitações constitucionais, cuja própria existência,

como apontava Alexander Hamilton, “somente pode ser preservada por

meio do Judiciário, cuja função deve ser a de declarar nulos todos os atos

contrários ao conteúdo manifesto da Constituição. Sem isso todos os

direitos e prerrogativas não significariam nada” (MS-MC 31816, pp. 6-8)

(grifos meus).

Superado o primeiro ponto, e entendendo existir competência ao STF para julgar a

questão, o ministro passou para o segundo argumento, desenvolvendo a importância do veto e

o procedimento constitucional estipulado quanto a isso. Conclui o ministro que o veto é

instrumento de suma importância para o sistema de check and balances e, que, a CF/88

determina a apreciação desse instrumento pelo Congresso Nacional. E a não apreciação do

veto traz consequências jurídicas, conforme o artigo 66, § 6º da CF/88. Por isso, enquanto

norma jurídica estruturante do processo legislativo, essas são controláveis pelo STF, não

indicando interferência indevida do Judiciário, nesses casos. A seguir destaco trecho da

decisão:

(...) A Constituição de 1988, porém, avançou ainda mais no fortalecimento

das discussões parlamentares ao prever o trancamento de pauta como

consequência imediata para a ausência de deliberação legislativa. Ao

sobrestar as demais proposições até a apreciação do veto, o constituinte

– ele próprio – reconhece a importância da discussão parlamentar

acerca do tema e, assim, direciona a pauta política do Congresso

Nacional no sentido da sua imediata realização. Subjacente a esse modelo

está uma tentativa de resgate da vitalidade legislativa brasileira, cujo vigor

restou sensivelmente esvaziado pelo regime autoritário e centralizador

característico da ordem constitucional pretérita. (...) Pouco importaria a

linguagem imperativa em que vazado o dispositivo se lhe faltassem

desdobramentos objetivos em razão do seu descumprimento. O

trancamento de pauta foi a medida encontrada pelo constituinte de 1988

para, a um só tempo, dissuadir a inação congressual (dentro dos trinta

dias assinalados pela Lei Magna) e impor a deliberação legislativa (após

o vencimento do lapso temporal fixado). Enquanto espécies de normas

jurídicas estruturantes do processo legislativo brasileiro, as regras

constitucionais que disciplinam a superação legislativa do veto

presidencial são plenamente sindicáveis em juízo, não se revelando, pela

sua invocação e aplicação a casos concretos, interferência indevida do

Poder Judiciário sobre questões políticas da alçada própria do Poder

Legislativo (MS-MC 31816, p. 13) (grifos meus).

137

(...) De qualquer sorte, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,

consoante apontado supra, reconhece que as regras que disciplinam o

processo legislativo constitucional revestem-se de plena exigibilidade

quando descumpridas pelos seus destinatários, o que enseja a intervenção do

Poder Judiciário para restabelecer a higidez da ordem jurídica violada (ADI

nº 3.146, rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 11/05/2006, DJ

19.12.2006; MS nº 20.257, rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j.

08/10/1980, DJ de 27.02.1981; MS nº 21.642, rel. Min. Celso de Mello,

RDA 191/200; MS nº 21.303, Min. Octavio Galloti; MS nº 24.356, rel. Min.

Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 13/02/2003, DJ 12.09.2003; e MS nº

24.642, rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 18/02/2004, DJ

18.06.2004). Especificamente sobre a superação legislativa do veto

presidencial a projeto de lei, a Corte já teve a oportunidade de se manifestar

no julgamento conjunto do MS nº 1.006 e do RMS nº 1.039, cuja questão de

fundo versava o cumprimento pelo Poder Legislativo do quórum

constitucional para derrubada do veto presidencial. (...) É, pois, evidente que

forma estabelecida pela Constituição Federal para a elaboração das leis

limita a atuação do legislador e não configura questão política, mas sim

matéria plenamente cognoscível pelo Poder Judiciário. Destarte, a atuação

judicial neste campo, desde que adstrita às balizas constitucionais, resguarda

o império da lei (rule of law) e preserva as regras do jogo democrático (MS-

MC 31816, pp. 15-17).

Após confirmar a competência do STF e a legitimidade para controlar a questão

do caso, o ministro passa a justificar o porquê de deferir a liminar. Segundo o ministro, o

impetrante comprova a existência de mais de 3060 vetos pendentes de análise, o que geraria

desrespeito ao prazo do art. 66, § 4º. A deliberação do congresso é um dever constitucional e

o ato do Congresso de não apreciação gera uma omissão inconstitucional por parte desse.

Devido a isso, conclui o ministro que diante dessa omissão, não pode o Congresso

selecionar qual veto irá apreciar, pois a lógica extraída desse processo é de uma votação

cronológica. A partir do momento em que o primeiro veto (o mais antigo) ainda não apreciado

teria trancado a pauta, toda a liberdade de agenda é perdida, com base na lógica do § 6º do

artigo 66, da CF/88 (MS-MC 31816, pp. 18-20).

Dessa forma, a alocação de rito de urgência é inconstitucional, uma vez que todos

os vetos são urgentes, não havendo diferenciação pela CF/88. Afirma o ministro que a pauta

de urgência ocorre por determinação constitucional, sendo a análise do veto a terceira

hipótese de suspensão da liberdade de agenda do Legislativo, em casos excepcionais (1ª – não

votação de medida provisória; 2ª – apreciação de projeto de lei de origem da presidência; 3 –

o veto). A questão de haver milhares de vetos antes do que está em apreciação é um problema

que a própria Casa permitiu, não fazendo sentido não assumir o próprio ônus (MS-MC 31816,

p. 20-21).

138

Por fim, o ministro também afirma que o STF possui competência para garantir o

seguimento e aplicação dos regimentos internos da Casa, uma vez que o resquício da teoria

dos atos interna corporis não deve prosseguir. Isso porque, o ministro entende que a eventual

possibilidade de se admitir matérias não apreciáveis pelo Judiciário geraria um insulamento

do poder que coloca em risco a higidez do processo legislativo e o adequado funcionamento

das instituições. Além disso, as normas regimentais são caracterizadas de força jurídica; a

CF/88 determina parâmetros basilares ao regimento interno, portanto, a esse cabendo a

autolimitação desses poderes, e, se há liberdade ao Congresso para se regrar, também há

deveres a seguir; o regimento interno é a garantia das regras que fornecem segurança à

minoria parlamentar; e, por último, trata-se de zelar pelo cumprimento das regras do jogo

democrático.

Fazendo essa análise de competência, o ministro passa a analisar e concluir que o

Congresso Nacional praticou, também, as seguintes violações regimentais: (i) permitiu a

apreciação de matérias que não estavam previstas na ordem do dia; (ii) ignorou a

necessidade de constituição de Comissão Mista para elaborar relatório acerca dos vetos

presidenciais; e (iii) aplicou o Regimento do Senado Federal (e não ao da Câmara dos

Deputados, como seria o correto) para colmatar as lacunas normativas apresentadas pelo

Regimento Comum do Congresso Nacional. Conclui, o ministro, que, portanto, as violações

regimentais decorrem de inobservância dos artigos 104 e 105 do RICN, que prevê a

necessidade de passagem pela comissão mista o veto presidencial; portanto, há verdadeira

anarquia normativa, prevalecendo a vontade da maioria (MS-MC 31816, pp. 22-26).

O ministro justifica estar presente o periculum in mora (a possibilidade de votação

do VP 38/2012 a qualquer momento) e o fumus bonis iuris (as previsões constitucionais e

regimentais citadas). Assim, concede a liminar determinando que o VP 38/2012 só seja

votado após a análise de todos os vetos anteriores, em ordem cronológica (MS-MC 31816, p.

26).

O voto do ministro relator, analisado sob uma primeira percepção, revela um

conjunto de entendimentos que coloca nas “mãos” do STF um poder muito grande de

controlar todos os atos dos outros poderes, sob o fundamento de ser o guardião da CF/88 e

essa estar acima do jogo político da democracia, para garantir a democracia.

Contudo, se analisado esse posicionamento com o que esta pesquisa, de maneira

geral, vem descrevendo e analisando, este é o entendimento que a Corte vem desenvolvendo

desde 1949, paulatinamente. Mas, que se resume, na sua maioria, a se autodeterminar o

controlador dos casos de veto (seja em qualquer nível federal), mas a evitar interferir de fato

139

na questão posta, justamente por não haver regras constitucionais específicas, além das já

citadas, sobre o dia a dia desse instrumento.

Nesse sentido, o STF vem se autolimitando a atribuição constitucional de vigia da

própria constituição, de maneira aparentemente suprema, mas por estar limitado a uma lógica

jurídica, não possui meios justificáveis para de fato interferir em muitas dessas questões.

O ministro Luiz Fux, nesse caso específico, possuía previsões constitucionais

suficientes para interferir na questão, mas, não satisfeito com elas, assumiu o papel de garantir

o cumprimento de normas regimentais, para avalizar maior legitimidade a sua decisão.

Contudo, ao fazer isso, o ministro não respeitou o limite processual imposto pelo próprio STF

a sua atribuição. O ministro concedeu uma liminar que esvaziou a consequência de uma

eventual decisão quanto ao mérito, pois o objetivo era o mesmo: suspender a votação do VP

38/2012. Justamente por ser um excesso de poder, a liminar é uma exceção, pois por meio

dela violam-se diversas previsões, também de um Estado democrático de Direito, como o

devido processo legal e o contraditório. Esse é o entendimento do STF em todos os casos

relacionados ao grupo de casos 6.

Além dessa reflexão jurídica sobre a decisão, apresento a seguir as consequências

da decisão do STF naquele cenário político apresentado no tópico 6.1 e a reação dos atores

políticos.

6.3. O cenário político pós-decisão liminar e as novas decisões do STF (MS-

MC-AgR 31816 e ADI-MC 4917)

Após a decisão liminar no MS-MC 31816, o Congresso Nacional tentou se

organizar para votar, de uma só vez, todos os mais de 3 mil vetos. Conforme consta em

notícias, o Congresso agendou a votação de todos os vetos para o dia 19 de dezembro de

2012. Segundo aponta a notícia da Época, de 28 de dezembro de 2012, foi necessária uma

movimentação política para evitar a votação, devido ao receio quanto aos prejuízos

econômicos, financeiros, culturais, políticos e sociais que a rejeição dos vetos poderia causar,

se não fossem analisados com a devida seriedade.

Na manhã da quarta-feira, iniciou-se a atabalhoada tentativa de

derrubar o veto da presidente Dilma Rousseff ao projeto dos royalties

do petróleo. Dois dias antes, o ministro do STF Luiz Fux concedera uma

liminar impedindo que o Congresso passasse a apreciação do projeto dos

140

royalties na frente de outros vetos. Isso obrigou os parlamentares a respeitar

a ordem cronológica. Um caminhão-baú estava estacionado na rampa de

entrada do Congresso. No salão azul do Senado, em frente à sala da

liderança do PSDB, funcionários se juntavam em duplas para carregar

as urnas. A marcenaria do Senado Federal construiu rapidamente

caixotes de madeira de má qualidade, com quatro alças, para que os

parlamentares pudessem depositar seus votos. Cada cédula tinha 463

páginas, um livro de papel reciclado com lombada de 2 centímetros.

Dentro dele, estavam listados os 3.059 vetos presidenciais acumulados

nos últimos dez anos.

O tema dos royalties é daquelas matérias que geram posições radicais. De

um lado, parlamentares de Rio de Janeiro e Espírito Santo tentavam, a todo

custo, evitar que o Congresso votasse todos os vetos. Se o veto de Dilma no

caso dos royalties caísse, os dois Estados perderiam recursos em seus

orçamentos. Do outro lado estavam parlamentares dos outros Estados,

interessados em derrubar o veto e angariar mais recursos para seus caixas,

premidos pela diminuição de arrecadação. Na terça-feira, o Executivo

assistia em silêncio à confusão no Congresso, até que foi alertado sobre

os riscos que corria. Em meio aos 3.059 vetos, estavam armadilhas

capazes de quebrar o caixa do governo. O Congresso poderia derrubar

o fator previdenciário. Sem ele, trabalhadores podem se aposentar mais

cedo – e, nas contas do governo, abrir um rombo na Previdência. Outro

veto, se derrubado, obrigaria o governo a destinar o dobro do previsto no

Orçamento para a saúde. A presidente Dilma Rousseff telefonou pelo

menos duas vezes ao presidente do Senado, José Sarney (PMDB-AP),

pedindo que ele evitasse a votação dos vetos. Sarney respondeu que

dependia dos líderes partidários – que não pareciam dispostos a

colaborar. Ficou explícito o maior problema do governo Dilma: o mau

relacionamento com o Congresso.

Numa reunião, ficou combinado que Sarney não presidiria a sessão do

Congresso, marcada para o meio-dia da quarta-feira, para decidir a questão

dos vetos. A tarefa caberia à primeira vice-presidente da Câmara, Rose

de Freitas (PMDB-ES). Rose também estava em situação delicada, já

que seu Estado, o Espírito Santo, seria prejudicado. Ficou combinado

que, para não ficar mal com seus eleitores, Rose abriria a sessão e

passaria a condução da difícil matéria ao deputado Inocêncio Oliveira

(PR-PE). Ex-presidente da Câmara e veterano na mesa diretora, Oliveira

saberia lidar com a situação. Rose não cumpriu o combinado. Quando

Oliveira deveria assumir, ela voltou, sentou-se na cadeira e encerrou a

sessão. Nenhum veto foi sequer apreciado. A tensão aumentou. Nova

reunião aconteceu no gabinete da presidência do Senado. Havia a

proposta de executar uma manobra política, que driblaria as regras do

Congresso e proporcionaria a votação dos vetos rapidamente. Sarney foi

contra. “Eu não posso, ao final da minha carreira, ao final da minha

presidência do Senado, atropelar o regimento da casa”, disse. Os

senadores Renan Calheiros (PMDB-AL) e Eunício Oliveira (PMDB-CE)

tentavam ajudar Sarney a debelar a pressão. Nada aconteceu. Por falta de

condições, o Congresso desistiu (ÉPOCA, 2012) (grifos meus).

Além disso, o grupo do Entes não Produtores e Afetados foi à mídia questionar a

inconstitucionalidade da decisão do STF que estava a interpretar regimento interno do

141

Legislativo, invadindo, assim, a autonomia do poder Legislativo109. Também ameaçaram a

aprovação de proposta de emenda à constituição com previsão de limites ao poder do STF

nesses casos envolvendo veto; ameaçaram não votar a lei orçamentária anual, por entender

que a pauta estava toda suspensa por conta da decisão110 (FONSECA; PRATES, 2012; O

POVO, 2012; O DIA, 2012).

A situação permaneceu nesse embate até que foi anunciado, no dia 19 de

dezembro, ao final do dia, que a votação dos vetos ficariam para o ano de 2013, por falta de

consenso entre os parlamentares. Além disso, o Congresso Nacional chegou ao consenso,

internamente, de que a paralisia causada pela votação dos 3 mil vetos seria muito grave.

Como é destacado na matéria da Época, de 19 de dezembro de 2012:

A decisão foi tomada em encontro que reuniu o presidente do Senado e do

Congresso, José Sarney, a vice-presidente do Congresso, deputada Rose de

Freitas (PMDB-ES), além de líderes partidários. A próxima sessão deve

ocorrer no dia 5 de fevereiro de 2013.

Segundo a líder do PSB no Senado, Lídice da Mata (BA), que participou do

início da reunião, os presidentes do Senado, José Sarney (PMDB-AC), e da

Câmara dos Deputados, Marco Maia (PT-RS), devem emitir ao final do

encontro uma nota conjunta oficializando a decisão. "A votação dos mais de

3 mil vetos levaria à paralisia do Congresso", afirmou a senadora.

Reconhecendo que na pauta há vetos com mais de dez anos, o presidente

da Câmara, Marco Maia, afirmou que seria impossível votar todos os

vetos sem haver consenso entre os parlamentares. "Sem acordo entre

todas as bancadas, entre todos os líderes, levaríamos semanas na

votação de cada um dos vetos, com defesa específica para cada um

deles."

(...)

A votação do Orçamento 2013 também foi adiada e não há previsão de

nova data. Segundo Marco Maia e José Sarney, a proposta

orçamentária só poderá ser analisada depois da votação dos mais de 3

três mil vetos.

Por causa do impasse, o governo iniciará o ano que vem com cerca de R$ 30

bilhões disponíveis dos chamados restos a pagar relativos a recursos de

orçamentos de anos anteriores que foram empenhados mas não foram pagos.

Segundo o presidente da Comissão Mista de Orçamento (CMO) do

Congresso Nacional, deputado Paulo Pimenta (PT-RS), dos R$ 30 bilhões

que o Executivo tem para gastar enquanto o Orçamento não for aprovado,

R$ 12 bilhões são referentes a investimentos em obras do Programa de

Aceleração do Crescimento (PAC). Desse montante, segundo Pimenta, R$

4,7 bilhões estão no orçamento do Ministério das Cidades; R$ 3,7 bilhões no

do Ministério dos Transportes; R$ 1,6 bilhão no Ministério da Saúde; e R$

1,3 bilhão no Ministério da Integração Nacional.

“O governo pode liberar esse dinheiro a partir de janeiro para o pagamento

de obras em andamento. O dinheiro não poderá ser utilizado para novos

109 Isso também fica comprovado com o MS 31832, que foi impetrado quando o Congresso marcou reunião para

discutir a possibilidade de votação de todos os vetos de uma só vez. 110 O ministro Fux realçou algumas vezes que o impedimento era apenas quanto ao veto questionado e não

quanto aos demais projetos de lei. Contudo, o Legislativo utilizou isso como forma de barganha durante um

período de mais de dois meses.

142

investimentos”, explicou o deputado Paulo Pimenta. “O estoque de recursos

a pagar dá para as empresas continuarem suas obras ainda por uns três

meses”, afirmou (ÉPOCA, 2012) (grifos meus).

As reações também foram diversas no setor especializado do Direito. Por

exemplo, o Advogado-geral da União, à época, afirmou ao Consultor Jurídico, em 15 de

fevereiro de 2013, que a decisão do ministro Luiz Fux estava gerando um colapso

institucional. Isso porque, os temas dos vetos poderiam significar mais de 471 bilhões de reais

ao orçamento do Estado. As decisões sobre o veto impactariam a estrutura da administração

pública e seus servidores; afetariam o fisco; além de outras matérias delicadas que seriam

votadas, de uma só vez, se o STF não se pronunciasse sobre o tema. O Advogado-geral da

União pediu para que, caso fosse mantida a decisão, houvesse a modulação dos efeitos da

decisão, a fim de evitar esses prejuízos (CONSULTOR JURÍDICO, 2013).

Ao voltar do recesso, o Congresso Nacional anunciou na mídia, por meio do então

vice-presidente do Senado, Renato Viana (PT/AC), que só voltariam a discutir os vetos após

pronunciamento do plenário do STF.

O reflexo alegado pelos parlamentares, como se verifica pelas notícias

apresentadas, era grave, causando a suposta paralisia do andamento dos trabalhos regulares do

Congresso Nacional.

Após muita discussão, foi marcada a sessão para análise do agravo regimental no

MS-MC 31816, interposto pelo Congresso Nacional, para o dia 27 de fevereiro de 2013. Até

essa data, foram 40 dias em que a mídia foi noticiando reações a manifestações de diversos

setores da sociedade.

Os argumentos do agravante do recurso podem ser resumidos da seguinte forma:

(i) arguente cometeu abuso de direito por desvio da função do instrumento MS; (ii) usurpou a

vontade da maioria do Congresso Nacional, de votar o veto em questão; (iii) existência de

dois ritos de apreciação no artigo 66 da CF/88, e, por conta disso, a pauta de votação só seria

trancada quanto aos vetos que tivessem o mesmo rito; (iv) impossibilidade de análise do

Judiciário, por tratar-se de matéria interna corporis; (v) indaga que a decisão causou graves

prejuízo ao andamento dos trabalhos do Legislativo, visto que todas as votações estavam

suspensas, até a resolução dos 3090 vetos; (vi) afirma que ingerência do Judiciário causa

riscos ao Estado democrático de Direito e que coloca o Legislativo de joelhos frente ao

Judiciário (MS-MC-AgR 31816, p. 5-6).

143

O STF decidiu, pelo voto da maioria (vencidos os ministros Luiz Fux, Joaquim

Barbosa e Marco Aurélio), em suspender a decisão do MS-MC 31816, pelas justificativas do

voto do ministro relator para o caso, Teori Zavascki.

É possível estruturar a fundamentação do ministro Teori Zavascki em quatro

pontos.

Como primeiro ponto, nota-se que o ministro fez questão de refutar a

possibilidade de análise do regimento interno do Legislativo, por tratar-se de matéria interna

corporis, conforme reiterada jurisprudência da Corte (MS-MC-AgR 31816, p. 31).

O segundo ponto, refere-se à sutileza de aplicação das regras constitucionais do

artigo 66, §§ 4º e 6º. O ministro entende que essas regras são aplicáveis de maneira direta, não

dependendo de qualquer outra disposição; dessa forma, não votado o veto no prazo de 30 dias,

a pauta do Congresso é suspensa de maneira integral, e não apenas quanto às análises de veto.

Portanto, a situação é inegavelmente de séria violação da constituição pelo Congresso

Nacional, por não votar vetos há treze anos.

Contudo, a sutileza da aplicação dessa regra está exatamente no fato de haver

inconstitucionalidade na prática do Congresso. Isso porque, o caso não se resolveria apenas

com a aplicação da sanção de trancamento da pauta, mas haveria a indicação de que todas as

leis produzidas, desde o descumprimento do prazo constitucional seriam inconstitucionais. E,

justamente por conta deste cenário, o ministro entende que a liminar e o MS devem ser

analisados da maneira adequada (MS-MC-AgR 31816, pp. 31-33).

O terceiro ponto, cinge-se a analisar a lógica de decisão nos casos em que o

questionamento é feito via MS. Justamente por haver verossimilhança, a probabilidade de

atender a decisão liminar na decisão final é muito grande. Segundo o ministro, caso a liminar

seja garantida no final, o cenário seria de que: daquela data para trás, todas as leis seriam

inconstitucionais, formalmente, por violação a procedimento constitucional; daquela data para

frente, os mais de 3 mil vetos iriam atravancar a pauta do Congresso, que passaria a analisar

esses casos de forma extensiva, ou, então, cumpriria com a proposta de voltar todos de uma só

vez. Concluiu o ministro que mesmo a verossimilhança sendo forte, dificilmente a decisão

seria confirmada no mérito, por haver esses riscos ao sistema. Poderia ser criado um cenário

de extrema insegurança e provável anomalia. Portanto, conclui o ministro, que não há como

garantir a liminar, se essa não poderá ser confirmada na decisão de mérito (MS-MC-AgR

31816, pp. 33-36).

O quarto e último ponto, são os argumentos do ministro quanto ao instrumento

MS. Segundo o ministro, a situação de anomalia também se instituiu na análise do caso

144

ICMBio (ADI 4029), em que foi declarado que o procedimento adotado pelo Legislativo,

quanto à conversão de MP em lei, era inconstitucional, inclusive declarando parte do

regimento interno inconstitucional; mas, com modulação de efeitos, para que não fosse criado

um cenário de instabilidade normativa.

Segundo o ministro, a principal diferença está no instrumento utilizado em cada

caso. No caso ICMBio, o instrumento era ADI, o que permite fazer o controle de

constitucionalidade de leis e atos normativos; contudo, no presente caso o instrumento é MS,

e o ministro acredita não ser o meio cabível para tais manifestações de inconstitucionalidade

(MS-MC-AgR 31816, p. 36-37).

O ministro entende existir aparente contradição na jurisprudência da Corte, porque

de um lado reitera não existir a possibilidade de controle preventivo de constitucionalidade

pelo Judiciário e, de outro lado, permite a impetração de MS contra diversos atos

parlamentares. E essa contradição é o que estava permitindo a existência de casos como o que

estava sendo julgado, que representa, na realidade, verdadeiro controle preventivo de

constitucionalidade pelo Judiciário.

O que está em causa, para o ministro, é um instrumento com jeito de MS, mas

com fisionomia diferente. Isso ocorre porque o MS tutela direito subjetivo, e no caso de

parlamentares, o MS ainda protege interesse de grupos específicos (como a minoria

parlamentar) e interesses específicos e determinados. Contudo, para o ministro, no caso não

há direito subjetivo, ou interesse específico de cargo, ou qualquer outro interesse que seja

justificável em MS. O que há é a utilização do MS como controle preventivo de

constitucionalidade.

Dessa forma, o ministro entende que o melhor instrumento para discutir essas

questões é a ADI, por ser ela o instrumento que tutela interesse transindividual; e como no

caso trata-se de processo legislativo, é inegável a característica de direito transindividual da

causa. O ministro defende que deveriam ser estabelecidos limites para a utilização de MS.

Durante o julgamento há vários momentos de debates entre os ministros,

destacando a sutileza do caso. Os ministros divergiam quanto ao alcance do MS no papel de

controle dos atos parlamentares111; limite da decisão em MS, em termos de

111 Os ministros não concordaram quanto a função do MS, se poderia ser utilizada apenas em casos excepcionais

que realmente houvesse direito subjetivo à causa ou interesse quanto ao cargo exercido; ou se poderia ser

utilizado para questionar qualquer ato parlamentar, por mais que não haja direito subjetivo envolvido.

145

constitucionalidade112; limite da decisão em agravo regimental113; grau satisfatório da

pretensão liminar no MS114; entre outros pontos menores, que não são importantes para esta

pesquisa.

O ministro Luiz Fux, por sua vez, confirma a sua fundamentação da decisão

liminar, e faz ressalvas quanto às diversas interpretações feitas da sua decisão liminar, durante

o período entre a decisão liminar e a apreciação do agravo regimental. O ministro afirma que

o artigo 66, §6º, da CF/88, bloqueia apenas a pauta de votação quanto a vetos, os demais

títulos não ficariam suspensos. Além disso, o ministro afirma que a decisão nunca buscou

fazer um controle de constitucionalidade do ato, mas apenas suspender uma prática

inconstitucional, em um caso específico. Também entendeu que a pretensão no pedido de

mérito seria possível de ser garantida, sem ser necessário discutir todo o argumento

consequencialista do ministro Teori Zavascki, por entender que não estaria havendo decisão

de controle de constitucionalidade do regimento interno, mas apenas do ato. Por isso deveria a

liminar ser garantida.

Apesar de os ministros decidirem suspender a liminar, todos afirmaram que o ato

do Congresso Nacional era extremamente abusivo e nitidamente inconstitucional. Todos

indicaram que, se o MS chegasse à fase de mérito, iriam declarar a inconstitucionalidade da

medida e da previsão do RICN, dos artigos 104 e 105.

Logo após a decisão do STF, o Congresso Nacional agendou a votação do veto

38/2012 para o dia 07 de março de 2013. Da data dessa decisão até a data da votação, tiveram

mais dois casos questionando outras irregularidades, mas agora apenas procedimentais, na

convocação da reunião para votação do veto 38/2012 (MS 31944 e MS 31938). Contudo,

esses casos só foram julgados meses após o término da respectiva votação, portanto, perdendo

o objeto.

Seguindo o que já era esperado, no dia 07 de março de 2013, os vetos do VP

38/2012 foram rejeitados e a parte do projeto de lei que estava vetada foi enviada para que a

presidenta a publicasse. No dia 15 de março de 2013 foi publicada essa parte da lei.

112 Os ministros não concordaram quanto ao limite da decisão em MS. A dúvida ficou em torno de saber se pode,

via MS, o STF decidir pela inconstitucionalidade de uma lei ou ato, ou se apenas cumpre impedir atos de abuso a

direito. 113 Os ministros não concordam quanto ao limite da decisão do STF em agravo regimental. Nesse sentido, a

dúvida fica em saber se o agravo regimental autoriza apenas a análise de uma liminar concedida; ou se o objeto

de análise seria expandido para todo o objeto da causa. 114 Os ministros não concordaram quanto ao limite da pretensão pretendida com a liminar no MS. O ponto

discutido é saber se a liminar concedida nos casos de MS são antecipação de tutela, portanto, antecipa o grau de

satisfação da pretensão do caso; ou se limita-se à concessão de medida cautelar, em que apenas antecipasse

alguns efeitos da decisão, até a resolução final do mérito.

146

Nesse mesmo dia, o governador do estado do Rio de Janeiro protocolou ADI-MC

4917, pleiteando a inconstitucionalidade de, praticamente, todos os pontos que estavam a ser

discutidos nos vetos, no MS-MC 31816. O governador do RJ esperou apenas os vetos serem

publicados, formalmente, para questioná-los e pedir a sua não aplicação, liminarmente.

Assim, essa parte da Lei 12.734/2012 não chegou a ter eficácia, uma vez que a decisão

liminar do STF saiu em três dias.

A ADI 4719 questionava constitucionalidade da Lei 12.734/2012, por afronta

material a diversos direitos fundamentais e de organização financeira previstos na CF/88. A

questão é bem resumida na passagem do relatório da ministra relatora, Carmén Lúcia (ADI-

MC 4817, pp.2; 4-5):

(...) a tese central da presente ação direta ... a de que o

pagamento de royalties e participações especiais insere-se no pacto

federativo originário da Constituição de 1988, sendo uma contrapartida ao

regime diferenciado do ICMS incidente sobre o petróleo (pago no destino, e

não na origem), bem como envolve, por imperativo do art. 20, § 1º, uma

compensação pelos ônus ambientais e de demanda por serviços públicos

gerados pela exploração desse recurso natural. Há ainda uma tese de menor

abrangência, referente à absoluta ilegitimidade da aplicação do novo regime

às concessões firmadas anteriormente à promulgação da Lei Federal n.

12.734/2012.

Requer suspensão cautelar “imediata do diploma impugnado, nos

termos do art. 10, § 3º, da lei n. 9.868/99, o que pede seja feito

monocraticamente, ad referendum do Plenário, tendo em vista a excepcional

urgência envolvida na questão. A magnitude dos danos causados pela

incidência (inclusive retroativa) das disposições impugnadas simplesmente

não admite que se aguarde o trâmite normal das ações diretas de

inconstitucionalidade. Por outro lado, não haverá nenhum prejuízo

irreparável na manutenção provisória do atual status quo, estabelecido há

décadas” Requer também a intimação da Presidente da República e do

Congresso Nacional. E remessa subsequente do processo à Advocacia-Geral

da União e à Procuradoria-Geral da República. No mérito, pede “a

declaração de inconstitucionalidade dos arts. 42-B;42-C; 48, II; 49, II; 49-A;

49-B; 49-C; 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97,

todos com a redação dada pela Lei Federal n. 12.734/2012” e reitera “o

pedido eventual de declaração de inconstitucionalidade, também, da Medida

Provisória n. 592/2012, caso se entenda encontrar-se ela vigente. Por fim, e

também por eventualidade, caso não se entenda viável a declaração de

inconstitucionalidade postulada, o requerente pede que seja reconhecida a

invalidade da aplicação das novas regras de distribuição às concessões

celebradas na vigência da legislação anterior”.

A ministra Cármen Lúcia, no dia 18 de março de 2013, concede a liminar

pleiteada na decisão e determina a suspensão de aplicação dos preceitos questionados. A

justificativa para a decisão foi que havia risco em permitir que a nova regra de divisão dos

royalties chegasse a ser aplicada na prática. Primeiro, porque poderia impactar na prestação

147

de serviços públicos dos estados e municípios produtores de petróleo, segundo, porque

causaria um cenário de insegurança jurídica e, terceiro, por aparente violação de igualdade

federativa que a CF exige.

Até o momento o caso ainda não foi julgado quanto ao mérito.

Após essa incômoda situação, o Congresso Nacional aprovou a Resolução do

Congresso Nacional nº 1 de 2013, que alterou as regras quanto ao procedimento de votação do

veto, no RICN, para evitar o acúmulo de casos e, até mesmo, para evitar que esse tipo de

questão tivesse interferência do STF.

A principal alteração foi o termo inicial de contagem do prazo para votação. Antes

esse iniciava-se a parir da sessão convocada para conhecimento da matéria; com a reforma, o

prazo passou a ser contado a partir do protocolamento da mensagem de veto enviada pelo

presidente da república (artigo 104, §1º do RICN).

Além dessa reforma imediata, em 2015, o Congresso Nacional editou a Resolução

nº 1 de 2015, que trouxe novas reformas ao procedimento de votação do veto, previsto no

RICN. Essa resolução revogou os artigos 104 e 105 e adicionou os artigos 104-a,106-b, 106-c,

106-d.

As principais alterações foram: (1) o artigo 104-a passou a fazer a previsão do

antigo artigo 104, § 1º; (2) o artigo 106 passou a determinar que assim que distribuídos os

avulsos contendo os vetos, esse já seria incluso na pauta da Ordem do Dia; (3) todas as

terceiras terças-feiras de cada mês haveria sessão de apreciação dos vetos (§ 1º do artigo 106);

(4) o artigo 106-a passou a prever a possibilidade de votação em globo, dos vetos; (5) os

demais artigos passaram a prever procedimentos específicos para o andamento da sessão de

votação.

6.4. Reflexões

Este estudo de caso permitiu observar a relação institucional entre os poderes a

partir do questionamento relacionado a apreciação do VP 38/2012. Foi possível observar e

analisar um perfil de atores diferentes do que a tradicional visão entre governistas e não

governistas. Também foi possível observar diferentes atuações do STF, sobre o mesmo caso,

em momentos distintos do problema analisado. Este caso também permitiu observar e analisar

alguns reflexos das decisões do STF, e a reação dos atores políticos a essa decisão.

148

Com essas observações e análises, é possível responder às perguntas deste

capítulo. Respondê-las-ei de maneira objetiva, e em tópicos, pois acredito que elas tenham

sido devidamente trabalhadas e respondidas ao decorrer de todo o capítulo.

Quais eram os atores envolvidos no caso royalties do pré-sal? – foram

identificados os seguintes atores: (i) estados-membros produtores de petróleo;

(ii) estados-membros não produtores de petróleo; (iii) municípios produtores de

petróleo; (iv) municípios não produtores de petróleo; (v) deputados federais

representantes dos estados e municípios não produtores de petróleo; (vi)

deputados federais representantes dos estados e municípios produtores de

petróleo; (vii) senadores representantes dos estados não produtores de petróleo;

(viii) senadores representantes dos estados produtores de petróleo; (ix)

Executivo federal; (x) Legislativo federal (de maneira coletiva); (xi) STF. Que

podem ser organizados em cinco categorias: Entes Produtores e Afetados;

Entes não Produtores e Afetados; Executivo Federal; STF; Legislativo Federal.

Qual era a questão política discutida? – alteração da distribuição dos royalties

de petróleo e divisão dos royalties do pré-sal.

Quando e como o STF foi chamado para resolver a questão política, agora

transformada em jurídica? – O STF começou a participar desse processo

quando os Entes Produtores e Afetados não tinham mais alternativas políticas

para impedir a aprovação da alteração da forma de repasse dos royalties. Para

isso, esse grupo utilizou o instrumento mandado de segurança, transformando o

problema em um questionamento de violação ao artigo 66, §§ 4º e 6º, da

CF/88, e violação a procedimentos regimentais do Congresso Nacional.

Como o STF resolveu a questão? – Inicialmente, o STF deferiu liminar

suspendendo o andamento do projeto de lei, que privilegiava os grupo de Entes

não Produtores e Afetados. Contudo, após esse deferimento, o STF suspendeu

a liminar, permitindo que o projeto de lei voltasse ao trâmite de votação. Ao ser

convertido em lei, o STF suspendeu a aplicação dos pontos discutidos, por

meio de decisão liminar em ação direta de controle de constitucionalidade. É

possível afirmar que o STF primeiro interferiu diretamente na questão; depois

permitiu que a questão voltasse para o ponto de origem; por último, voltou a

alterar o status quo. A verdade é que tanto a questão jurídica quanto a política

não foram resolvidas. Até o momento elas estão suspensas.

149

É possível observar e descrever consequências da decisão do STF na questão

política? – Sim, é possível observar e descrever alguns reflexos das decisões do

STF. Referente à primeira decisão, é possível verificar o cenário de

instabilidade criado ao Congresso Nacional e à sociedade (não votação de

orçamento e a não votação de nenhuma outra medida); além das constantes

discussões via mídia, entre os parlamentares. Referente à segunda decisão, é

possível observar a volta do andamento quase que regular das atividades do

poder Legislativo federal. Referente à terceira decisão, não é possível observar

muitos reflexos diretos, mas, após essa decisão, houve alteração do RICN,

especificamente dos artigos que fundamentaram os procedimentos

inconstitucionais adotados pelo Congresso Nacional.

Como a relação entre os poderes, a partir desse caso, pode ser observada? Este

caso pode representar a evolução do sistema de check and balances ou o

declínio (a partir desse caso a tendência é um retrocesso, não havendo mais

casos como esse)? – Sim, é possível notar os três poderes se relacionando, por

meio dos documentos, da mídia e pelos próprios autos dos processos. Este

caso, assim como o citado caso ICMBio, representam extremos da relação

institucional, que não são corriqueiramente repetíveis. Tanto pelo desgaste

institucional, político e social, que as decisões desse tipo geram, quanto pela

necessidade de tempo que casos desse tipo precisam para amadurecer as

próprias instituições participantes. Pode-se concluir que este caso representa o

possível extremo de alguns instrumentos do sistema de check and balances.

Nesse sentido, vemos a evolução e a indefinição do mandado de segurança; a

utilização do veto em um momento de pressão; a reação do Legislativo ao veto;

a medida provisória como instrumento assessório do veto; a utilização do

controle de constitucionalidade como limitador das decisões do Legislativo.

Todos esses instrumentos, que representam em alguma medida instrumentos de

check and balances, são observáveis e analisados neste caso.

Este caso permite retomar os pressupostos teóricos da pesquisa a fim de confirmar

a análise e descrição deles, nessa situação específica. É possível confirmar que a separação

dos poderes torna-se mais completa quando analisada e compreendida na prática da relação

entre as instituições. Também é possível observar alguns dos principais instrumentos de

funcionamento do sistema de check and balances, que foram previstos em O Federalista e

descrito por Vile. Verifica-se, a partir dos documentos, a constante disputa e usurpação de

150

poderes entre os poderes. Confirma-se que o STF, em casos excepcionais, atua no controle

preventivo de constitucionalidade, atuando como definidor da juridicidade dos demais

poderes, como destacado por Dimoulis et al. (2014), Vieira (2008), Cunha e Ramos (2013),

Arantes (2004), Pessanha (2002), Veríssimo (2008) e outros. E também é possível observar o

veto como reflexo de um conflito anterior ao projeto de lei, como destacado por Grohmann

(2013), Moya (2006), Tsebelis (2008), Abranches (1988), Lijphart (2011) e outros.

Portanto, este é um caso que permite não só fazer descrições e observações do

sistema prático da relação entre os poderes a partir de questionamento de veto no STF, como

também permite fazer reflexões quanto as descrições teóricas sobre o tema. Contudo, também

demonstra que é necessário incluir o Judiciário na análise do veto, devido ao potencial papel

de mediador de conflitos entre os poderes, nesses casos, que este órgão representa.

Além disso, especificamente ao STF, é possível fazer algumas reflexões sobre

essa instituição.

A primeira diz respeito à diferença em termos de estrutura argumentativa entre os

dois casos (MS-MC 31816 e MS-MC-AgR 31816). A liminar do ministro Luiz Fux

preocupou-se em apontar diversos pontos teóricos para justificar a sua decisão;

posteriormente, preocupou-se em apresentar a lógica jurídica interpretativa da CF/88 que ele

estava utilizando para conceder a liminar. Apesar de falhas e pontos obscuros que são

possíveis de apontar, o voto do ministro Luiz Fux foi bem construído.

A decisão do STF no MS-MC-AgR 31816, por outro lado, mostrou uma reunião

de votos com entendimentos comuns quanto ao fato (inconstitucionalidade do ato praticado

pelo Congresso Nacional), mas, sem preocupação de encampação de uma lógica jurídica.

Nesse sentido, o voto condutor do ministro Teori Zavascki apresenta o raciocínio jurídico de

inconstitucionalidade do ato do Congresso Nacional, mas, no momento de justificar o porquê

da suspensão da liminar, o ministro apresenta, apenas, questões fáticas para justificá-la. Além

disso, mesmo os ministros discordando de diversos pontos quanto a procedimentos e limites

dos próprios instrumentos processuais por eles julgados, isso não os impediu de concluir o

julgamento sem fazer nenhuma indicação de como resolveriam esses impasses.

As consequências desse casos são perceptíveis, não só pela própria manifestação

dos ministros no caso, mas também pelas notícias trazidas nesta pesquisa. A situação que foi

criada nos 40 dias posteriores à decisão liminar foi preocupante e de paralisia. Contudo, esse

argumento pautado em consequencialismo, por si só, é suficiente para superar o ato

inconstitucional praticado pelo Congresso? Em outras palavras, o sistema político estava

produzindo há 13 anos leis viciadas, o que é um grave problema no Estado democrático de

151

Direito. Diante dessa constatação, o argumento de que se a decisão manter a liminar

possivelmente geraria uma crise no Estado, é suficiente para fechar os olhos ao ato?

A segunda reflexão, não é só a questão das inconstitucionalidades do Congresso

ou do Executivo, mas do próprio STF. O STF, por meio de decisão liminar, antecipou uma

decisão que paralisou o sistema democrático de Direito, para impedir a prática de um ato

inconstitucional. Contudo, se há indícios fortes de que a decisão não seria confirmada pelo

plenário da Corte ao final e; há desrespeito ao próprio entendimento da Corte, de não

conceder liminar nesses casos; então, não representaria um ato de inconstitucionalidade pela

própria Corte, por violação ao devido processo legal, ao contraditório e a outros direitos

estruturantes do Estado democrático de Direito?

E diante desse eventual ato inconstitucional, qual foi o reflexo, para o STF, dessa

decisão? Ao menos externamente, nenhum. Enquanto a decisão tomada afetou o andamento

regular das instituições democráticas do Estado, o que, reflexamente, afeta toda a sociedade, o

STF entrou em período de recesso. Não parece ser sensato admitir que atos desse tamanho

não tenham consequências a essa instituição.

Organizando as reflexões propostas até o momento – juntamente com àquelas

feitas em tópicos anteriores deste capítulo –, a partir deste estudo de caso, é possível

apresentar três pontos de questionamentos referentes ao STF:

(i) É legítimo, em um Estado democrático de Direito, que o STF controle os atos

do poder legislativo e os declare inconstitucionais, mesmo que ao fazer isso o

próprio STF viole a constituição? Isso porque, ao conceder uma decisão

liminar que não se confirmaria ao final pelo plenário e que violaria

jurisprudência da Corte quanto ao tema, a própria decisão estava ferindo

direitos fundamentais e estruturais, como o devido processo legal e o direito ao

contraditório, além de ilegalidades processuais.

(ii) Qual é a legitimidade, política ou jurídica, do STF para tomar decisões que

afetam o trabalho regular do poder Legislativo, e reflexamente toda a

sociedade, e não ter nenhuma consequência pelos erros e abusos cometidos por

essa decisão? Isso porque, mesmo não sendo o melhor dos sistemas em termos

práticos, o Executivo, ao cometer erros e abusos, é penalizado pela lei de

improbidade administrativa; o Legislativo possui responsividade política,

prestando contas de seus atos aos seus eleitores e, além disso, responsabilidade

jurídica, podendo ser penalizado pela lei de improbidade administrativa;

contudo, especificamente ao STF, quais são as consequências dos seus atos?

152

(iii) Uma decisão jurídica do STF, sem aprofundamento jurídico de justificação

do ato, que tenha mais análises e fundamentos consequencialistas, é legítima?

Afinal, as formalidades jurídicas são o campo e também o limite de atuação do

poder Judiciário, mesmo em análise de matérias com grandes influências e

reflexos políticos.

153

7. CONCLUSÃO: RELAÇÃO ENTRE OS PODERES E O APERFEIÇOAMENTO

INSTITUCIONAL

Este capítulo propõe-se a organizar e a sintetizar as conclusões apresentadas

durante todo o trabalho. Para isso, retomo as premissas teóricas apresentadas nos capítulo 2 e

3, e as correlaciono com os dados e os achados desta pesquisa. Em seguida, retomo as

perguntas centrais e as respondo, de maneira objetiva, verificando, assim, se as hipóteses de

pesquisa são confirmadas. Por último, apresento algumas reflexões quanto ao papel do STF

no Estado democrático de Direito a partir dos dados da pesquisa, e ofereço críticas a sua

atuação.

As premissas teóricas deste trabalho podem ser resumidas da seguinte maneira:

(a) O veto é um instrumento, dentro da teoria da separação dos poderes, de check

and balances, em que, a partir dele é possível se observar a relação entre os

poderes, de forma teórica e empírica.

(b) Em termos políticos, dentro do presidencialismo de coalizão, o veto pode

representar um rompimento de alianças anteriores ou durante o processo

legislativo, indicando um problema entre os poderes Legislativo e Executivo.

Visto que os acordos de governo são feitos anteriormente ao processo formal

de tomada de decisão. O que, em larga escala, indica ainda mais o

funcionamento desse sistema de controle entre poderes.

(c) Dentro do processo político, os atores participantes da tomada de decisão são

denominados de veto players ou atores políticos com poder de veto. Esse é um

papel, em larga medida, reservado às instituições políticas do Estado

democrático de Direito, que, em sua essência, são o Executivo e o Legislativo.

Ao poder Judiciário ficaria a atribuição de tomada de decisão na seara jurídica,

por conta das escolhas institucionais feitas pela regulação brasileira, não

prevendo o controle preventivo de constitucionalidade, mas apenas o

repressivo. Esse controle permite que o Judiciário participe da fase de

formação da tomada de decisão política, e não apenas da fase de contenção.

Assim, ficaria reservado ao Judiciário, por conta de escolhas adotadas, a

repressão de decisões políticas.

(d) Contudo, análises empíricas indicam que a previsão teórica de não existência

de controle preventivo de constitucionalidade existe, mas que, na prática, o

154

Judiciário atua, por meio de diversos instrumentos processuais legítimos,

como moderador das decisões políticas e, inclusive, atuando como controlador

preventivo de constitucionalidade dos atos dos demais poderes. As

justificativas institucionais para isso são a larga previsão de acesso ao

Judiciário, previsto na CF/88, e a autorização para que esse julgue diversos

atos dos demais poderes. Dessa forma, a autorização para que o Judiciário

julgue os atos dos demais poderes, cumulado às lógicas internas dos

instrumentos de acesso ao Judiciário, permite com que esse poder atue dessa

forma, de maneira legítima. Nesse sentido, a atuação ocorre não só devido à

autorização constitucional, mas também pela própria prática do Judiciário em

assumir o ônus de decidir esses casos, interferindo, algumas vezes, de maneira

direta na decisão política tomada pelo outro poder.

(e) Esse movimento do Judiciário chama a atenção da Ciência Política, que passa

a enxergar nele uma função antes não desenvolvida, que é de atuar como veto

player, pois as suas decisões impedem, alteram e criam decisões políticas do

Estado. Apesar desse papel, a área de atuação do STF é o próprio Direito, e,

devido a isso, juristas vêm desenvolvendo argumentos de lógica jurídica que

trariam características próprias a essa atuação como veto player. Portanto, não

sendo uma atuação idêntica ao dos demais poderes, pois o próprio Direito e a

sua formalidade colocam características intrínsecas que devem ser seguidas,

para que essa atuação seja legítima.

(f) Essa atuação do Judiciário pode ser comprovada a partir dos conflitos

existentes no veto. Dessa forma, para que essa instituição seja aprimorada e

para que continue existindo equilíbrio político-institucional, no Estado,

pesquisas que analisam essa prática devem ser corriqueiras. Contudo, essas

pesquisas devem ter potencialidade de diálogo com as outras áreas do saber,

para que se consiga compreender melhor os fenômenos sociais complexos.

(g) As características desenvolvidas pelo STF colocam-no como um dos

personagens centrais da tomada de decisão política no Brasil. Esse papel vem

se desenvolvendo, paulatinamente, e é reflexo de um sistema constitucional

que permite e fornece meios de alta concentração de poderes decisivos.

Após analisar cinquenta e cinco casos que tratavam sobre veto, algumas

correlações são possíveis de se fazer, com referência à teoria.

155

A primeira, é que ao menos em termos jurídicos, para que uma inferência teórica

de que o STF, ou o Judiciário, vem aumentando, paulatinamente, o seu nível de atuação como

ator político, é necessário que se tenha definido o conceito do que está a ser identificado como

aumento dessa atuação, na prática.

Isso porque, empiricamente (por meio de casos), para se confirmar ou refutar essa

inferência teórica, é necessário definir qual variável será observada para se chegar a essa

conclusão. Pode ser o número de casos julgados pelo STF sobre determinada matéria; ou o

número de casos julgados (im)procedentes pelo STF sobre determinada matéria; ou ainda,

apenas casos de determinados tipos processuais... enfim, podendo haver variedade de dados

que serão considerados para conseguir confirmar ou refutar essa inferência, na prática.

Além disso, também será necessário que algumas premissas sejam definidas, para

poder determinar que há ingerência do STF na tomada de decisões políticas, como: (a) quando

pode ser afirmado que há controle pelo STF das atribuições dos demais poderes? Com o

conhecimento da ação ou só após uma decisão de concessão de um pedido feito? Caso seja

este último, só pode ser considerado se for decisão de mérito, ou pode ser considerada uma

decisão liminar? Ou ainda, só decisões colegiadas ou as monocráticas também podem ser

consideradas?; (b) a interferência será medida apenas por meio de decisões do STF ou será

necessária a manifestação do outro poder, de alguma forma, após essa decisão?; Quais outros

documentos me permitem analisar essa relação?.

Esses são apenas alguns dos pontos que precisam estar bem definidos para se

conseguir analisar casos que busquem responder as teorias apresentadas.

Utilizando como critério o conhecimento da ação, esta pesquisa apresentou que

em um total de 55 casos, em 34 o STF conheceu a ação e, portanto, nesse sentido, controlou e

ingeriu as atividades dos demais poderes.

Porém, mesmo que em mais da metade dos casos o STF tenha conhecido a ação,

na prática, a diferença entre quando o STF conhece a ação e quando não conhece, é muito

tênue. Há casos em que o STF não afirma, de maneira literal, que está conhecendo ou não a

ação, o que prejudica identificar se os critérios para o conhecimento da ação estavam

presentes.

Além disso, o próprio STF faz previsões e sugere estar controlando o ato mesmo

quando entende não estarem preenchidos os pressupostos da ação. Isso também seria uma

espécie de controle do ato do outro poder. Contudo, também não acrescentei isso como um

critério objetivo para computo de casos em que houve controle.

156

A teoria política do veto como instrumento de controle dos demais poderes,

cumulada à teoria da Ciência Política de racionalidade política, pode ser verificada a partir da

discussão desse instrumento, no STF.

Assim, essa teoria ganha poder de análise quando são feitas pesquisas deste tipo.

Os casos demonstram que por traz do veto há uma racionalidade de querer impedir que

determinada tomada de decisão política avance. E que há, durante a relação institucional,

disputa entre os poderes, para assunção de espaços antes não pertencentes àquele poder.

Os casos, de maneira geral, comprovam isso, não só pelos relatos nos próprios

autos, mas pelos documentos que muitas vezes estavam disponíveis, como a tramitação do

projeto de lei e a justificativa do veto. Além disso, a observação da evolução paulatina da

utilização de instrumentos processuais no STF; e a própria forma de decidir do STF, nesses

instrumentos, ora ampliando entendimentos ora diminuindo e ora se estabilizando, permite

analisar essa relação institucional de disputa entre poderes e assunção de espaços.

Como exemplo disso, podem-se observar os casos que foram questionados via

MS. Em um primeiro momento (período da CF/46 à CF/69), o STF expandiu a sua atuação

para casos de veto, por meio do instrumento processual MS (considerou-se competente para

analisar tais demandas, via MS). Com a CF/88, teve-se um momento de contenção, evitando

grande interferência em veto, via esse instrumento. Contudo, ao final dos anos 2000, inicia-se

a tentativa de expansão da atuação do STF, por esse instrumento, que chega ao seu ápice com

o caso dos royalties do pré-sal; seguido por um momento de estabilidade, que é o vivido

agora, como se viu no caso MS-MC 33353, em que o STF se recusou a controlar a

constitucionalidade de atos do Legislativo relacionados a veto.

Sem o condão de confirmar a percepção a seguir, mas apenas com fim de

hipóteses a serem confirmadas e que auxiliam na análise da correlação dessa teoria, podem-se

observar movimentos similares, a partir dos documentos analisados por esta pesquisa, tanto

do poder Executivo quanto do poder Legislativo.

Nesse sentido, no poder Executivo, vê-se momentos de expansão por meio do

veto, buscando utilizá-lo como instrumento discricionário, para ingerir no Legislativo (como

se não tivesse de seguir regras mínimas em sua utilização). Os casos antes da CF/88 apontam

esse perfil, visto que os temas levados ao STF eram de questionamentos de procedimentos

adotados pelo Executivo, para a oposição de veto. Nesses casos, questionam-se supostos

excessos por parte do chefe do poder Executivo ao utilizar o veto. O STF, nesse primeiro

momento, conheceu a ação e controlou o mérito da maioria desses casos, por vezes alterando

o status quo desse ato político, impedindo com que o Executivo assumisse um papel que o

157

STF entendia não estar atribuído ao Executivo. Após essa tentativa de expansão, contida pelo

STF, veio o período de estabilidade. Em seguida, nos casos a partir da CF/88, vê-se um

período de tentativa de expansão, por meio da medida provisória, sendo utilizada como

instrumento assessório ao veto. Como se verificou nesta pesquisa, esse espaço foi assumido

pelo poder Executivo e confirmado como legítimo pelo STF. Após conseguir ocupar esse

espaço há um período de estabilidade.

Pelo Legislativo, a situação não é diferente. Vê-se tentativas de ampliação do

domínio sobre o veto, buscando alternativas, com justificação jurídica, para não ter de seguir

o trâmite de votação adequado. Tentativa essa, que foi barrada pelo STF (até antes da CF/88).

Após, vê-se um período de contenção. Em seguida, observa-se a tentativa de expansão,

novamente, estipulando termos e procedimentos à apreciação do veto, que, praticamente,

impediam que esse instrumento suspendesse a agenda do poder Legislativo (a partir de 2000).

Esse espaço foi conquistado e confirmado pelo STF, e houve um período de estabilidade. Em

seguida, vê-se parte do Legislativo questionando este procedimento adotado, e pede que haja

uma retração desse espaço conquistado (a partir de 2007). O STF, novamente, interfere na

questão e incentiva a retração desse espaço ocupado e passa por um novo período de

estabilidade.

Contudo, a análise do Judiciário não se pode resumir a critérios externos de

observação, pois a lógica interna da própria racionalidade desse setor pode indicar ou

representar pontos diferentes da análise externa. Nesse sentido, como destacado no capítulo 3,

deve o Judiciário, ao ser analisado como veto player, ter uma análise interna completar, a fim

de descrever e analisar os motivos e justificativas das suas decisões, além da sua validade em

termos jurídicos.

Quanto à inferência teórica de ser o STF um ator político, a partir da definição da

teoria, de que atores políticos são instituições capazes de criar, alterar ou impedir a tomada de

decisão política, é comprovada por meio de todos os casos. Os efeitos da decisão do STF, para

todos os casos analisados, criou um cenário político novo, alterando a decisão dos demais

poderes ou mesmo impedindo que essa decisão tivesse eficácia. Portanto, a partir dessa

perspectiva, o STF é um ator político.

E a percepção de que esse é um papel que vem, paulatinamente, assumindo maior

relevância, pôde ser constatado, mas a partir de inferência genérica, e não de maneira

empírica. Isso porque, de maneira empírica, seria necessária uma pesquisa com um grande

banco de dados, que analisasse a quantidade de vezes em que o STF vem assumindo esse

papel de centralidade para a implementação de uma decisão política.

158

No entanto, a partir dos casos analisados, nota-se a ampliação de ações que

chegam ao STF questionando o veto e, ainda, a diversidade de pontos do veto que o STF foi

assumindo a responsabilidade para decidir.

Nesse sentido, o STF, nesta pesquisa, julgou casos de: (a) início do termo para

oposição do veto – desde que o projeto chega às mãos do Executivo, quando se inicia a

contagem do prazo; (b) forma contagem desse prazo – como o prazo para oposição do veto

deve ser contado; (c) existência e validade material e formal do veto – quando o veto pode ser

considerado oposto e quando passa a produzir efeitos; (d) início do termo para votação do

veto no Legislativo – quando começa o prazo para que o Legislativo aprecie o veto; (e)

procedimento de votação do veto – quais são as regras que deve seguir, o Legislativo, para

que a decisão de rejeição ou aprovação seja válida; (f) eventual publicação do projeto que teve

o veto rejeitado – quem, como e quando deve ser publicada essa parte do projeto de lei; (g)

produção dos efeitos da parte da lei publicada, posteriormente, por rejeição de veto – quando

a parte do projeto de lei que estava vetado passará a produzir efeitos no ordenamento jurídico;

(h) controle de constitucionalidade do veto – situações em que, após convertido em lei, poderá

ser declarada a inconstitucionalidade do veto.

Ao menos quanto ao veto, o STF vem assumindo, gradualmente, o papel de

legitimador da decisão tomada nesses casos, quando há litígio envolvido115. Sabe-se que

poucos são os casos desse tipo no STF, mas justamente por isso, a análise e a importância

deles são, potencialmente, ampliadas. Apesar de serem poucos os casos, há diversas regras e

normas criadas por eles, além de representar um momento excepcional de relação entre os três

poderes, podendo ser analisado via documentos.

Mesmo que, empiricamente, por critérios objetivos, não ser possível afirmar,

estatisticamente, que na totalidade de casos o STF é controlador e interventor nos demais

poderes, em casos específicos é possível confirmar isso, e, nesses casos, sendo possível ver a

gravidade causada pela decisão.

O exemplo desta pesquisa é o caso dos royalties do pré-sal, em que apesar de ser

o extremo dessa relação institucional, os reflexos nas atividades do Estado e da sociedade

foram grandes. Casos como esse ampliam a sensibilidade que todos têm em relação ao papel

do STF no Estado democrático de Direito.

115 Faço essa ressalva, porque como apresentado, o Brasil tem um sistema de presidencialismo de coalizão, o que

significa que muitas das decisões políticas são tomadas anteriormente ao processo legislativo. As decisões

políticas que tenham algum conflito envolvido, e que não são resolvíveis a nível político, chegam ao STF para

que esse decida sobre a questão. Contudo, como a própria pesquisa fornece, havia indicações de diversos vetos

não votados no Legislativo e que não foram questionados no STF; o que pode significar que não houve um

dissenso político, mas, pelo contrário, por meio de consenso político decidiu-se deixar essas medidas suspensas.

159

Apesar de ser necessário cautela na análise de casos assim, o grau de importância

e impacto que casos como esse têm, em larga medida, para o Estado democrático de Direito, é

grande. Não só neste caso, mas em diversos outros que o STF vem julgando nos últimos anos,

como o aborto de fetos anencefálicos; a constitucionalidade dos sistemas econômico e

financeiro adotados; a marcha da maconha; a importação de pneus usados; a extradição de

Batisti; o mensalão; a união homoafetiva; as cotas raciais e sociais; as cláusulas de barreiras

partidárias; o financiamento de campanha eleitoral, entre diversos outros, causam, na

sociedade, nas instituições do Estado e na economia do país, reflexos maiores do que casos de

menor potencialidade (por exemplo, o caso da análise da constitucionalidade da votação de

rejeição do veto, do Legislativo estadual, em projeto de lei de nomeação de espaço público).

Por conta disso, também de forma objetiva, variações e conjuntos de casos devem

ser levados em consideração no momento de analisar essas situações complexas da vida

moderna.

Também é possível verificar que o STF assume uma postura ativa no sistema de

separação dos poderes, assegurando um campo amplo de atuação para si, contudo, na prática,

mostra-se um órgão passivo, por pouco utilizar essas competências desenvolvidas.

Acredito que, de maneira geral e objetiva, essas são as correlações possíveis de se

fazer entre os dados empíricos e a teoria. Como afirmado por Pires (2010), as pesquisas

qualitativas de estrutura aberta permitem com que haja a operação “pinça”. De um lado,

ganha-se com as análises empíricas, no sentido de observar e entender melhor o

funcionamento das instituições e dos institutos, de outro lado, ganha-se na reflexão quanto a

teoria, buscando apresentar novas questões à teoria, ou questionando as verdades que são

apresentadas, ou ainda, confirmando a percepção da teoria sobre os fatos.

Esta pesquisa consegue confirmar a percepção da teoria sobre os fatos, além de

apresentar questionamentos novos a ela.

Superado esse ponto, passo à síntese, de maneira objetiva, das perguntas e

hipóteses deste trabalho. Apresento-as em forma de tópicos, expondo a pergunta e, ao lado,

respondendo-a de maneira objetiva, pois acredito que elas tenham sido desenvolvidas de

maneira extensiva durante a pesquisa.

Como o STF julga casos relativos a veto presidencial? – Como foi descrito

durante toda a pesquisa, o STF, de maneira geral, entende que os casos têm

questões jurídicas e que têm preenchido os pressupostos processuais e, portanto,

analisa-os para decidir se há (in)validade no ato questionado (controla o caso).

Dessa forma, o STF considera-se legítimo, para interferir nesses casos e decidir

160

quem está certo. Entretanto, quando na análise da questão, o STF poucas vezes

concede a liminar ou dá provimento à ação.

Há tendência a julgar a favor do poder Executivo ou do Legislativo ou ainda do

cidadão? – Conforme observado no Gráfico 8, o bloco Legislativo, com vinte e

três casos, é o mais favorecido pela decisão. Seguido pelo Executivo, com dezoito

casos e o Cidadão nunca foi favorecido. Contudo, no detalhe desses casos,

percebe-se ser relativa a afirmação de favorecidos pela decisão.

Isso ocorre, porque o bloco do Legislativo tem uma composição complexa: há

casos em que identifiquei que havia em um dos polos o Legislativo como um

órgão único, buscando um interesse comum aos seus membros; há casos em que

apesar de ser identificado como Legislativo, a atuação é da maioria deste poder,

no sentido de que, por um lado, há questionamento da minoria do Legislativo

contra uma decisão da mesa diretora do Legislativo, que representa a maioria; há

casos em que o Legislativo identificado é municipal, estadual ou federal, ora um

questionando o outro ora de forma independente.

Dessa forma, essa fragmentação da categoria Legislativo, reduz o poder de

resposta a essa pergunta. Assim, essa é uma correlação que os dados respondem,

mas que qualquer conclusão a partir deles necessitaria reflexão mais aprofundada,

e esse desenvolvimento não foi realizado por esta pesquisa.

Apesar disso, é possível extrair uma inferência desses dados, que é concluir que a

categoria Cidadão tem pouca voz na discussão do veto.

As questões são respondidas de imediato ou há um vácuo entre a propositura e a

primeira decisão? – De maneira geral, dentro do critério adotado (de um dia a 730

dias), o índice de tempo para resposta ao caso é de 875 dias (Gráfico 9), portanto,

não podendo ser considerada uma resposta imediata, e sim de vácuo. Inclusive,

correlacionando esse dado aos dados do Gráfico 3, verifica-se que a maioria das

decisões monocráticas são de perda do objeto; o que significa que o espaço entre o

pleito e a decisão faz com que o objeto questionado seja resolvido de outras

formas.

Contudo, analisado o tempo com base nos diferentes grupos de casos, verifica-se

que afastados os casos extremos, que aumentam os dias, de maneira geral, as

decisões são resolvidas em um tempo, dentro critério geral, satisfatório. Pois

ficam em torno dos 365 dias. Contudo, novamente quando comparado ao Gráfico

3, verifica-se que esse critério de tempo satisfatório, oposto à realidade de tempo

161

que problemas desse tipo exigem para a sua resolução, não é razoável, visto o

grande número de casos que perdem o objeto da ação.

O STF, ao julgar esses casos, acaba criando procedimentos ao processo

legislativo? Se sim, este é um pedido da parte, ou é feito de ofício? – Essa

pergunta é interessante, pois de início o objetivo era constatar se o STF afirmava,

de maneira expressa, que determinado procedimento do processo legislativo de

criação de leis deveria ser de determinada forma. Contudo, com o

desenvolvimento da pesquisa, verificou-se que os procedimentos, ou as regras,

que eram criadas para o processo legislativo, vinham tanto dessa forma expressa

quanto pela negativa, ou seja, a negativa confirmava qual era o procedimento que

se entendia por correto.

Além disso, também percebeu-se que não há relação entre criar procedimento ou

regra ao processo legislativo e controlar a questão116; ou em (não) deferir a

liminar/provimento. Há casos em que há controle da questão mas não é possível

extrair consequência ao processo legislativo, e casos em que não há controle mas

é possível extrair consequência ao processo legislativo.

Mas, respondendo de maneira objetiva, sim, o STF cria procedimentos e regras ao

processo legislativo.

Quanto à segunda parte da pergunta, os casos mostraram que não é feito um

pedido, de maneira expressa, no sentido de criar uma regra ao processo

legislativo, contudo, esse entendimento é consequência do próprio julgamento do

STF, que tem como base a forma como o questionamento é levado. Assim, não é

possível falar que é feito por pedido da parte e, também, que é feito de ofício; a

melhor definição é que é consequência de uma relação natural de um processo

judicial.

O STF acaba agindo como apaziguador do suposto problema relacionado ao veto?

Se sim, de qual forma? – De maneira objetiva, a partir dos dados coletados, na

pesquisa, não é possível responder a essa pergunta.

Os dados mostram um número alto de julgamentos por perda de objeto, o que

significa, que de maneira ativa, o STF não atuou como apaziguador, pois se o

objeto se perdeu, este foi resolvido de outra forma. Mas essa informação também

116 Reforça-se o conceito de controlar a questão, adotado nesta pesquisa. Controlar a questão é o conceito que

define que o STF considerou presentes os pressupostos de conhecimento da ação e, portanto, apto a analisar o

mérito da questão levada à sua apreciação. Dessa forma, ele estará no controle do problema (da questão),

podendo alterar ou mantê-lo o status quo da discussão.

162

é relativizada, quando se percebe que essa é uma cultura comum, principalmente

no MS; em que o STF decide por não decidir. A sua decisão de não decidir gera o

efeito de o Legislativo, ou o Legislativo e o Executivo, resolverem a questão de

outra forma. O que me parece também ser uma função apaziguadora, caso se

entenda que a função apaziguadora é atuar de forma com que a questão seja

resolvida; e uma decisão de não decidir pode ter essa função.

Dessa forma, a depender do critério adotado, o STF pode ser identificado como

atuante de maneira apaziguadora do problema.

Há alguma técnica de procedimento de deliberação específica do STF para estes

casos? – Essa pergunta também tornou-se difícil de se responder, com o decorrer

da pesquisa, pois não consegui extrair lógica específica ou técnica de deliberação

específica, para o julgamento desses casos. Dessa forma, é possível responder a

essa pergunta apenas afirmando que, em um conjunto de casos, é possível

observar um procedimento de deliberação da seguinte forma: não se defere a

liminar monocraticamente, e discute-se o mérito de forma colegiada, se o caso

subsistir até lá (controle da pauta do Congresso). Nesses casos, é possível

observar a criação de jurisprudência nesse sentido.

O STF é coerente e transparente em sua jurisprudência quanto às situações em que

exercerá ou não controle deste tipo de questionamento? – De maneira geral, a

resposta é que o STF se autodetermina competente para analisar questões

relacionadas ao veto, que questionam violação de procedimentos constitucionais.

Quando questionada violação de procedimento regimental, o STF entende não ser

competente para controlar a questão. Também é possível concluir que, apesar

dessa autodeterminação, por esses casos envolverem procedimentos

constitucionais específicos e gerais, o STF não se sente confortável para interferir

na questão, de maneira direta, no sentido de deferir liminar ou dar provimento ao

caso.

É possível afirmar que há algum tipo de interação entre os poderes nessa situação?

– Para não ser repetitivo, apenas confirmo que sim. A argumentação que confirma

essa informação está na primeira parte deste capítulo.

Com essas respostas, é possível confirmar ou refutar as hipóteses iniciais deste

trabalho:

163

“O STF tende a não decidir o mérito do pleito envolvendo o veto. Isso

ocorre por meio de manifestação tardia no processo, e a consequência é a perda do

objeto e o processo é arquivado. Isso revela uma tendência de favorecimento do

Executivo (ou à mesa do congresso – dependendo de quem for o proponente).”

Essa hipótese confirma-se, em parte, principalmente a partir do Gráfico 3.

Contudo, nos casos de controle concentrado, o STF tende a decidir. Quanto aos

MSs, realmente a maioria dos casos, quando da análise da decisão do mérito, são

de perda de objeto. Contudo, em termos liminares, mesmo que por decisões de

indeferimento, o STF decide. Dessa forma, a hipótese confirma-se, em parte.

Quanto a última parte da hipótese, essa é rejeitada.

“Mesmo não decidindo o mérito da questão, o STF cria procedimentos

legislativos (de forma obiter dictum) ao justificar o porquê desse não julgamento.

Essa justificativa de não julgamento evidencia o posicionamento da Corte em

casos futuros, tanto se eventualmente vier a decidir o mérito quanto se não julgá-

lo. Por isso, o resultado é a criação de uma regra, mesmo que informal, sobre

aquela situação. Em regra, esse pedido é feito pelo pleiteante, para que se crie uma

regra previsível”.

Essa hipótese confirma-se, em parte. Isso porque, a regra criada acaba sendo

reflexo, por vezes, da própria decisão de indeferimento da liminar, e não da

decisão de perda do objeto. Quanto ao pedido pelo pleiteante, isso não se

confirma.

“O STF não é coerente com suas próprias decisões, alterando o

entendimento quanto a determinada questão sem fazer um esforço argumentativo

de superação de casos anteriormente julgados de maneira diferente.”

Essa hipótese, de maneira geral, não se confirma. Como afirmado em todo o

trabalho, é possível afirmar que o STF é claro em sua jurisprudência e, inclusive, a

vem seguindo e aplicando. Com exceção de casos como o royalties do pré-sal, o

STF é coerente com as suas próprias decisões.

Por último, após as devidas reflexões teóricas e empíricas, acredito que além das

críticas realizadas no capítulo 6, algumas outras observações quanto a esse papel do STF, no

atual Estado democrático de Direito, devem ser feitas, assim, cumprindo com o propósito da

pesquisa de pensar o papel do direito no desenvolvimento institucional do STF e do Estado

democrático de Direito.

164

O entendimento de que o STF vem assumindo a centralidade no Estado

democrático de Direito, por conta da concentração de poderes decisivos nele, pode ser aceito,

com as devidas ressalvas feitas.

Esse é um papel que vem sendo desenvolvido, de maneira paulatina. Ele é reflexo

de um conjunto de decisões em um determinado sentido, que vai “testando” os demais

poderes, até ao ponto de esses aceitarem essa suposta usurpação de cenário, pelo STF.

Em geral, acredito que esse protagonismo é sadio à separação dos poderes e ao

Estado democrático de Direito, mas, desde que os demais poderes também reajam a essas

provocações. A partir do momento que esse movimento é aceito, de maneira passional, pelos

demais poderes, o que era uma atividade sadia se transforma em um indício de tirania, ou de

ditatura justificada pela tecnicidade.

A política e o sistema de representação organizam-se em bases não técnicas,

diferente do mundo jurídico, e sempre enfrentarão momentos mais ou menos tensos, assim

como as instituições burocráticas (técnicas). O seu aperfeiçoamento, por isso, é constante e

deve acompanhar as dificuldades e fragmentação social da vida moderna (PINZANI, 2013;

JARDIM PINTO, 2004; URBINATI, 2006; YOUNG, 2001). A substituição de um sistema

democrático representativo por um de centralização decisória em um suposto órgão técnico,

coloca em xeque diversas premissas basilares de uma democracia e de um Estado de Direito.

A representação e a forma democrática de governar são, atualmente, o melhor

sistema de governo, por permitir a porosidade representativa da sociedade e, ao mesmo

tempo, ter meios alternativos de incentivo e questionamento das tomadas de decisões do

Estado. Um sistema de concentração de decisão em uma autoridade técnica, pende para, como

dito, à tirania, ou à concepção de democracia elitista tecnocrata, pautada em uma visão

schumpeteriana (SCHUMPETER, 1984). Nessa concepção, o papel do eleitor, da política, e

das instituições representativas é meramente figurativo, de garantia de legitimidade das

decisões tomadas pelos técnicos.

Entendo ser a democracia um sistema em que a política, as instituições

democráticas representativas e os eleitores devem ser as figuras determinantes na tomada de

decisão. Nesse sentido, a democracia é o meio pelo qual é possível haver organização e

participação de atores diferentes, o que torna o sistema legítimo (DAHL, 1997). A função da

burocracia, ou da tecnocracia, nessa visão, é de atuar, conjuntamente, com o sistema, pois a

atuação conjunta aperfeiçoa a democracia, gerando maior qualidade nas decisões políticas

tomadas (LOUREIRO; ABRUCIO; PACHECO, 2009).

165

Nesse sentido, defendo que enquanto a atuação do STF ocorrer de maneira

equilibrada, a atuação é legítima e sadia ao Estado democrático de Direito, por ser justamente

uma das funções do Direito a limitação das próprias regras da democracia, para que não haja

excesso. E cumpre ao STF esse papel.

Mas a sua atuação deve ser de maneira parcimoniosa. Não deve o STF atuar de

maneira agressiva, violando, assim, as próprias regras constitucionais, a fim de se garantir o

fim de um abuso pelos outros poderes. A pesquisa constatou que a evolução paulatina de

atuação e relação mútua entre os poderes gera maior segurança nas tomadas de decisões. Os

casos em que as decisões foram tomadas de maneira abrupta, como no caso dos royalties do

pré-sal, fica evidente que o ato gera consequências graves ao Estado e à sociedade. Existe um

tempo necessário de resposta, de estabilidade de entendimentos, para que as instituições se

aperfeiçoem (MENDES, 2008).

Contudo, na prática, verifica-se que há um leque de autonomia grande do STF,

podendo esse autolimitar-se quanto a questão do veto, sem que haja uma reação imediata e

aparente a essa sua atuação. Isso pode gerar problemas, imediatos, não só aos poderes

envolvidos, mas à sociedade. E não há nenhum meio para que se questione e responsabilize o

STF por esse ato. Nesse sentido, se houver decisões, visivelmente, inconstitucionais, que

causem danos de forma transindivual à sociedade, o STF não é responsabilizado.

A título de exemplo, de experiência institucional interessante, em 2007, Portugal

sancionou a Lei 67, que regula a Responsabilidade Civil por consequências de irregularidades

e abusos de atos para todos os Poderes do Estado. Esse diploma prevê que pode um cidadão

questionar os danos que tenha sofrido por um ato viciado do Estado, de maneira geral. Nessa

lei, até o Judiciário pode ser responsabilizado por erros cometidos no controle de

constitucionalidade e por promover decisões que são, visivelmente, inconstitucionais (artigo

22 Constituição da República Portuguesa e 13, 1, da Lei 67/2007).

Em Portugal, nove anos após a sanção dessa lei, esse instrumento ainda não foi

totalmente aplicado e há ampla discussão entre os juristas sobre como relacionar essa lei às

demais escolhas institucionais feitas para Portugal. Em resumo, discute-se qual seria o órgão

aplicador dessas sanções; quem deve analisar se é ou não, visivelmente, inconstitucional uma

decisão do Tribunal Constitucional; a quem compete o controle da jurisdição administrativa

(compete ao Tribunal Constitucional ou ao Superior Tribunal Administrativo); enfim, há

discussões quanto a sua real aplicação.

Contudo, de maneira geral, acreditam os juristas portugueses, que a previsão desse

instituto já gera influências positivas no momento da tomada de decisão política ou jurídica.

166

Identifico, além disso, que uma lei desse tipo inclui, de forma definitiva, a

sociedade como um ator relevante, que influencia na tomada de decisão política, não só por

meio do processo eleitoral, mas por meio de fiscalização dos órgãos técnicos.

A título de comparação, caso existisse algo similar no Brasil, pergunto: a forma de

resolução do caso dos royalties do pré-sal seria a mesma que aquela adotada? Tendo a

defender que não; uma vez que, como indicado no capítulo 6, a própria decisão do STF viola

princípios jurídicos básicos do Estado democrático de Direito (e da CF/88), o que tornam a

decisão desse órgão, também, inconstitucional. As consequências dessa decisão foram

diversas, entre elas, afetou diversos programas sociais e políticas públicas garantidas pelo

Estado, por não votação do orçamento. Portanto, deveria o STF ser responsável,

conjuntamente ao Legislativo, por esses danos causados à sociedade? Parece-me que

reflexões desse tipo são necessárias para o aprimoramento do Estado democrático de Direito.

Nesse sentido, cumpre ao Direito, juntamente a outras áreas do conhecimento,

contribuir para essas discussões. É necessário que a academia discuta, além de tecnicidade,

valores de uma sociedade. A academia precisa assumir o papel de aproximação ao Estado,

para que possa contribuir tanto para a sociedade quanto para o Estado, com inferências e

propostas que auxiliem a melhorar as instituições e a democracia. Em outras palavras, é

necessário que a academia participe do debate de desenvolvimento das instituições, da

democracia e do próprio Direito.

167

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http://revistaepoca.globo.com/Brasil/noticia/2012/12/congresso-adia-para-2013-sessao-para-decidir-sobre-vetos-presidenciais.html

http://revistaepoca.globo.com/Brasil/noticia/2012/12/congresso-aprova-pedido-de-urgencia-para-analise-dos-vetos-dos-royalties.html

http://revistaepoca.globo.com/Brasil/noticia/2012/12/congresso-aprova-pedido-de-urgencia-para-analise-dos-vetos-dos-royalties.html

http://br.reuters.com/article/topNews/idBRSPE90N07J20130124?pageNumber=2&virtualBrandChannel=0&sp=true

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http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2013/03/11/interna_politica,356012/disputa-entre-os-estados-pelos-royalties-do-petroleo-envolve-r-31-5-bilhoes.shtml

http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2013/03/11/interna_politica,356012/disputa-entre-os-estados-pelos-royalties-do-petroleo-envolve-r-31-5-bilhoes.shtml

http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2012/12/19/interna_politica,337996/congresso-reage-contra-stf-para-definir-divisao-dos-royalties.shtml

http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2012/12/19/interna_politica,337996/congresso-reage-contra-stf-para-definir-divisao-dos-royalties.shtml

http://g1.globo.com/bom-dia-brasil/noticia/2013/03/agu-diz-que-votacao-da-lei-dos-royalties-e-pagina-virada.html

http://g1.globo.com/bom-dia-brasil/noticia/2013/03/agu-diz-que-votacao-da-lei-dos-royalties-e-pagina-virada.html

http://www.jb.com.br/rio/noticias/2011/11/10/manifestantes-protestam-contra-a-divisao-dos-roaylties-de-petroleo/

http://www.jb.com.br/rio/noticias/2011/11/10/manifestantes-protestam-contra-a-divisao-dos-roaylties-de-petroleo/

http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,congresso-discute-nova-regra-para-votar-vetos-presidenciais,1008248

http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,congresso-discute-nova-regra-para-votar-vetos-presidenciais,1008248

http://www.estadao.com.br/noticias/geral,congresso-votara-na-3a-veto-dos-royalties%20orcamento-em-seguida,1002753

http://www.estadao.com.br/noticias/geral,congresso-votara-na-3a-veto-dos-royalties%20orcamento-em-seguida,1002753

http://g1.globo.com/politica/noticia/2012/11/dilma-veta-mudanca-na-divisao-dos-royalties-de-contratos-em-vigor.html

http://g1.globo.com/politica/noticia/2012/11/dilma-veta-mudanca-na-divisao-dos-royalties-de-contratos-em-vigor.html

175

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de 2012. Disponível Em: < http://veja.abril.com.br/noticia/economia/congresso-aprova-

urgencia-para-analisar-veto-de-dilma-a-lei-dos-royalties>. Acesso em: 02 abr. 2015.

_______(b). “Câmara aprova proposta do Senado sobre royalties”. Veja, 06 de novembro de

2012. Disponível em: < http://veja.abril.com.br/noticia/economia/camara-aprova-proposta-do-

senado-sobre-royalties >. Acesso em: 02 abr. 2015.

O DIA. “Rio reage contra golpe no Congresso e mantém royalties”. O Dia, 19 de dezembro

de 2012. Disponível em: < http://odia.ig.com.br/portal/economia/rio-reage-contra-golpe-no-

congresso-e-mant%C3%A9m-royalties-1.527773>. Acesso em: 02 abr. 2015.

O POVO. “Royalties: STF suspende votação dos royalties, Congresso reage”. Sintaf, 18 de

dezembro de 2012. Disponível em: <

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votacao-dos-royalties,1005691>. Acesso em: 02 abr. 2015.

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derrubou-veto-dos-royalties,1006203>. Acesso em: 02 abr. 2015.

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RITTO, Cecília. “Royalties: bancadas do Rio e do Espírito Santo ainda apostam em veto de

Dilma”. In: Veja, 06/11/2012. Disponível em: <

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apostam-em-veto-de-dilma>. Acesso em: 07 jun. 2012.

ROSA, Bruno; et. al. “Royalties: municípios do Rio ameaçam ir à Justiça contra mudança nos

royalties; governadores pedem diálogo”. In. O globo. 16/09/2011. Disponível em:

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mudanca-nos-royalties-governadores-pedem-dialogo-2698373#ixzz42R2P7nx2>. Acesso em:

09 mar. 2016.

TRINDADE, José Maria. Os donos do Ouro. In: De olho no Congresso. 2011. Disponível

em: < http://blogjp.jovempan.uol.com.br/deolhonocongresso/2011/11/os-donos-do-ouro-

negro/>. Acesso em: 09 mar. 2016.

Lista de casos utilizados no STF, por documento, em ordem de julgamento

http://veja.abril.com.br/noticia/economia/congresso-aprova-urgencia-para-analisar-veto-de-dilma-a-lei-dos-royalties

http://veja.abril.com.br/noticia/economia/congresso-aprova-urgencia-para-analisar-veto-de-dilma-a-lei-dos-royalties

http://veja.abril.com.br/noticia/economia/camara-aprova-proposta-do-senado-sobre-royalties

http://veja.abril.com.br/noticia/economia/camara-aprova-proposta-do-senado-sobre-royalties

http://odia.ig.com.br/portal/economia/rio-reage-contra-golpe-no-congresso-e-mant%C3%A9m-royalties-1.527773

http://odia.ig.com.br/portal/economia/rio-reage-contra-golpe-no-congresso-e-mant%C3%A9m-royalties-1.527773

http://www.sintafce.org.br/noticias_detalhes.php?cod_noticia=4272&cod_secao=2

http://www.estadao.com.br/noticias/geral,bancadas-de-estados-produtores-querem-anular-votacao-dos-royalties,1005691

http://www.estadao.com.br/noticias/geral,bancadas-de-estados-produtores-querem-anular-votacao-dos-royalties,1005691

http://www.estadao.com.br/noticias/geral,parlamentares-pedem-que-stf-anule-sessao-que-derrubou-veto-dos-royalties,1006203

http://www.estadao.com.br/noticias/geral,parlamentares-pedem-que-stf-anule-sessao-que-derrubou-veto-dos-royalties,1006203

http://br.reuters.com/article/domesticNews/idBRSPE92I04M20130319?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0

http://br.reuters.com/article/domesticNews/idBRSPE92I04M20130319?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0

http://veja.abril.com.br/noticia/economia/royalties-bancadas-do-rio-e-do-espirito-santo-ainda-apostam-em-veto-de-dilma

http://veja.abril.com.br/noticia/economia/royalties-bancadas-do-rio-e-do-espirito-santo-ainda-apostam-em-veto-de-dilma

http://oglobo.globo.com/economia/royalties-municipios-do-rio-ameacam-ir-justica-contra-mudanca-nos-royalties-governadores-pedem-dialogo-2698373#ixzz42R2P7nx2

http://oglobo.globo.com/economia/royalties-municipios-do-rio-ameacam-ir-justica-contra-mudanca-nos-royalties-governadores-pedem-dialogo-2698373#ixzz42R2P7nx2

http://blogjp.jovempan.uol.com.br/deolhonocongresso/2011/11/os-donos-do-ouro-negro/

http://blogjp.jovempan.uol.com.br/deolhonocongresso/2011/11/os-donos-do-ouro-negro/

176

MS 1006; RMS 1039; RC 994; RE 25601; RMS 2920; MS 3764; Rp 310; Rp 432; RE 43995;

RE 49103; Rp 493; RE 43288; RE 45631; Rp 1065; Rp 1076; MS 15226; ADI 1254; ADPF-

QO 1; MS-MC 24675; ADPF 63; ADPF-MC 45; MS 25443; MS 25443 (reconsideração); MS

25939; MS 25939; MS-MC 25964; ADPF 73; MS 25964; MS 26931; ADI 3719; MS 25443;

MS 29359; MS 29345; MS 29361; MS 29358; MS-MC 29373; MS-MC 31397; MS 26763;

RE-RG 706103; MS-MC 31816; MS-MC 31832; MS-Emb 29345; MS-MC-AgR 31816;

ADI-MC 4917; MS 31944; MS 31814; MS 31828; MS 31938; MS 31832; MS 31816; MS-

Emb 29359; ADI-MC 1491; MS-MC 33356; MS-MC 33353; ADI-MC 1330.

177

APÊNDICE I. TABELA DE SELEÇÃO DOS CASOS

Para evitar um número extenso de páginas de trabalho, disponibilizo o arquivo do

Apêndice I em pasta pública, no seguinte endereço:

https://onedrive.live.com/redir?resid=D90039C1715E5C6B!4449&authkey=!AP2lsJDIVomJ

xgk&ithint=file%2cxlsx >.

https://onedrive.live.com/redir?resid=D90039C1715E5C6B!4449&authkey=!AP2lsJDIVomJxgk&ithint=file%2cxlsx


178

APÊNDICE II. EXPLICAÇÃO DO FICHAMENTO

Preâmbulo

Principal Discussão: apresento, de forma objetiva, qual era o tema discutido nos casos.

Caso: nome e número do caso (E.g., Representação nº 1.071).

Data do julgamento: informo a data do julgamento.

Data da publicação: informo a data da publicação.

Relator: nome do relator.

Partes: nome e qualificação das partes (e.g., governador, cidadão...).

Fatos: destaco quais são os fatos discutidos no caso, que envolvam veto presidencial.

Importante destacar que nem sempre irei relatar o fato como ele é apresentado nos autos,

pois os fatos que importam para a pesquisa é a problemática envolvendo o veto presidencial.

Dessa forma, irei estruturar os fatos mostrando qual é a questão de veto envolvida e o porquê

dessa discussão.

Pleito da Parte: destaco qual era o pedido feito pela parte questionadora.

Resposta da parte questionada: destaco qual foi a manifestação da parte questionada

Citação: construo o padrão de citação do caso para ser mais fácil no momento de citá-lo na

dissertação. (e.g., BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Repercussão nº 1.065. Relator

Ministro Soares Muñoz. Data do julgamento: 29/04/1981. Data da publicação: 04/12/1981).

Informações extra STF

Projeto de Lei: informo o número do projeto de lei, se tiver, e se está disponível

eletronicamente.

Virou lei: informo o número da lei, se tiver, e se está disponível eletronicamente.

Justificativa do veto presidencial: informo a justificativa para o veto presidencial. Esta

justificativa pode estar disponível no site do Legislativo ou nos próprios autos do caso, como

no relatório ou nos votos dos ministros.

Manifestação do congresso: informo se a manifestação do congresso é feita no sentido de

aceitar ou rejeitar o veto e a justificativa para isso. Esta justificativa pode estar disponível no

179

site do Legislativo ou nos próprios autos do caso, como no relatório ou nos votos dos

ministros.

Tempo entre o pleito e a decisão: indico o tempo de duração da ação entre a propositura e

a decisão. O objetivo é verificar os diferentes períodos em cada caso.

Há notícias ou manifestações sociais quanto a este caso: faço buscas de notícias sobre o

caso, para saber qual foi a reação da mídia, à época, e identificar possíveis problemas que

não estão identificados nos autos.

STF

Decisão: identifico se a decisão foi procedente ou improcedente (conhece ou não conhece) e

se essa decisão favorece ao questionador ou ao questionado. Também apresento uma síntese

da decisão, algo similar à ementa do processo. Mas, não necessariamente este tópico será

uma cópia da ementa, por vezes, identifico que a decisão e a justificativa para ela não estão

na ementa, mas nos votos dos ministros. Assim, com os tópicos a seguir, identifico a estrutura

argumentativa de cada ministro que tenha o voto disponível, estruturo-os em tópicos, e

extraio o resultado e o fundamento para decisão. Este é um processo simples que será

apresentado a seguir.

Votos individuais dos ministros:

(1) Ministro-relator – identifico o nome e se defere ou indefere o caso, e quem se favorece

com a decisão (questionador ou questionado). Se os onze ministros tiverem

disponibilizados os votos, haverá onze tópicos como este, com estruturas

argumentativas, por vezes, distintas. Ou seja, haverá o número de tópicos

correspondente ao número de votos disponíveis no caso.

(a) Identifico os argumentos em tópicos. Pode ser que um tópico seja suficiente, ou

pode ser que haja a necessidade de mais. Não há um padrão quanto a isso. Crio e

identifico os tópicos sempre objetivando responder uma questão em cada tópico.

Mesmo que no voto o ministro apresente em um único parágrafo ou oração a sua

justificativa para o voto, se ele responde a perguntas diferentes eu os separarei em

tópicos. Ou seja, se o ministro decide que a lei é inconstitucional porque o veto foi

oposto fora de prazo e sem justificativa, cada parte dessa afirmação estará em um

tópico. Isso permite identificar qual foi a decisão do caso e quais questões foram

180

respondidas pelos ministros. Destaco que não necessariamente os tópicos estarão

organizados de forma a responder o tópico de início do fichamento “questão

discutida”. Isso porque, este primeiro tópico retira a questão discutida do

relatório do caso. Já o tópico em comento retira dos votos a questão discutida.

Cria-se uma regra ao processo legislativo: analiso se, a partir dos argumentos dos

ministros, é possível extrair alguma regra em comum para o processo legislativo ou apenas

para o veto em si. Identifico como regra, quando dentro dos votos disponíveis é possível

extrair uma resposta a questão em comum a todos e que determine como essa questão deva

ser resolvida. Por exemplo, se há onze votos disponíveis com fundamentos diferentes mas

respondendo, entre outras coisas, a questão de qual é a forma correta para se contar o termo

final de oposição do veto e chega-se à conclusão de que exclui-se o dia de início (quando o

projeto de lei chega ao Executivo) esta é uma regra criada pelo STF. Ou seja, vai independer

se a decisão é (im)procedente, mas sim, se é possível retirar dos votos uma decisão quanto a

algum problema sobre o processo legislativo.

Cria-se um precedente: inicialmente classifico como “sim” apenas casos citados como

precedentes. Contudo, com o tempo, comecei a também classificar como “sim” casos que

mesmo que não citados diretamente pelos ministros, tenha(m) a(s) mesma(s) regra(s)

aplicada(s).

Análise

A partir das informações coletadas, é possível afirmar que há interação entre os

poderes: identifico se “sim” ou “não” e apresento a justificativa para essa classificação.

Inicialmente, se há documentos nos autos ou no relatório informando a interação entre eles,

de maneira simplista, classifico como “sim”. Geralmente, em casos de controle abstrato de

constitucionalidade classifico como “sim”, pois as partes arguidas, necessariamente, irão se

manifestar nos autos e apresentar justificativas para a tomada de decisão no caso. Os casos

de controle concreto nem sempre considero como que há interação, pois nem sempre há

documentos informando essa interação ou algum relato no relatório ou nos votos disponíveis

nos autos.

Observação: apresento alguma informação interessante sobre o caso que não seja possível

de alocar nos tópicos anteriores.

181

APÊNDICE III. FICHAMENTOS


Apêndice III, caso haja interesse, em pasta pública, no seguinte endereço: <

https://onedrive.live.com/redir?resid=D90039C1715E5C6B!4258&authkey=!APoFWwQ0ve

Xgghg&ithint=folder%2c>.

https://onedrive.live.com/redir?resid=D90039C1715E5C6B!4258&authkey=!APoFWwQ0veXgghg&ithint=folder%2c

https://onedrive.live.com/redir?resid=D90039C1715E5C6B!4258&authkey=!APoFWwQ0veXgghg&ithint=folder%2c

182

APÊNDICE IV. PLANILHA DE FICHAMENTO


apêndice IV em pasta pública, no seguinte endereço: <

https://onedrive.live.com/redir?resid=D90039C1715E5C6B!4452&authkey=!AP2lsJDIVomJ

xgk&ithint=file%2cxlsx>.



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