La administración del Estado

La función administrativa del Estado corresponde al Poder Ejecutivo, implica el

gobierno de los ciudadanos y la administración de las cosas. Es en esta última en

la que el Estado realiza actividades para proveer las necesidades públicas, la

función administrativa es realizada por órganos escalonados relacionados entre sí

por el principio de obediencia jerárquica. Estos órganos integran en su totalidad lo

que se llama administración pública.1

A fin de profundizar en algunos aspectos de la función administrativa, es necesario

determinar el concepto de Estado y sus implicaciones.

Concepto de Estado

Acosta Romero menciona que: “La palabra Estado deriva de stato, stare, status,

que significa situación de permanencia, orden permanente o que no cambia.2”

Asimismo, define al Estado como: “La organización política soberana de una

sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen

jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de

administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas.”3

Hans Kelsen define el Estado como orden jurídico, una organización jurídica, que

tiene que instaurar órganos que funcionen con división del trabajo, para la

producción y aplicación de las normas que lo constituyen y exhibir cierto grado de

centralización.4

Asimismo, índica que: “El Estado se compone de tres elementos: La población, el

territorio estatal y el poder estatal, ejercido por un gobierno estatal

independiente”.5

Sánchez Agesta establece que Estado es: “Una comunidad organizada en un

territorio definido, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de

1 GLORIA M. DELGADO DE CANTU, México: Estructuras política, económica y social, 1ª. Ed. 3ª. Reimp., Edit.

Alhambra Mexicana, México, 1997, Pp. 75,76

2 ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit., P.46

3 Ibid7, Pp. 48, 49

4 HANS KELSEN, Teoría pura del Derecho, 11ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 2000, P.291

5 Ibid, P. 292

funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y

centralizado que tiende a realizar el bien común, en el ámbito de esa comunidad”6.

Peniche López define al Estado como: “La organización jurídica de una sociedad

bajo un poder de dominación que se ejerce en un determinado territorio.”7

Para Recasens Siches, el Estado: “Aparece como la organización política

suprema de una comunidad o de una colectividad, mediante un orden de

normatividad impositiva o coercitiva, que tiene un ámbito o campo especial de

validez (territorio), con dimensiones de autonomía o autarquía, la cual algunos

suelen llamar soberanía”.8

Moto Salazar considera que el Estado es: “Una población asentada en un territorio

y con un gobierno suficientemente fuerte para mantener el orden interno y el

respeto exterior.”9

Para Lastra Lastra, el Estado: “Es la agrupación humana de mayor evolución que

desarrolla su vida y sujeta su destino a un orden jurídico.”10

En el Diccionario Enciclopédico Espasa, encontramos entre otras definiciones de

Estado, que es: “Cuerpo político de una nación; En el régimen federativo, porción

de territorio cuyos habitantes se rigen por leyes propias, aunque sometidos en

ciertos asuntos a las decisiones del gobierno general; Conjunto de instituciones

políticas, jurídicas y administrativas que tienen jurisdicción sobre la población de

un territorio limitado por fronteras.”11

De acuerdo con los autores y definiciones anteriores, como elementos principales

del Estado se considera a la población, territorio, gobierno, entendiéndose este

como la sujeción a un poder supremo y a un orden jurídico, con el propósito de

realizar los valores individuales y sociales de las personas.

6 Diccionario Jurídico Espasa-Calpan, Op. Cit. P.657

7 EDGARDO PENICHE LOPEZ, Introducción al Derecho y lecciones de Derecho Civil, 1ª. Ed. 22ª. Reimp., Edit. Porrúa,

México, 1991, P. 79

8 LUIS RECASENS SICHES, Introducción al Estudio del Derecho”, 13ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 2000. P. 263

9 EFRAIN MOTO SALAZAR, Elementos de Derecho, 1ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 1998, P.56

10 JOSÉ MANUEL LASTRA LASTRA, Fundamentos de Derecho, 2ª. Ed., Edit. McGraw.-Hill Interamericana, México,

1998, P.247

11 Nuevo Diccionario Enciclopédico Espasa, Coordinadora de la Ed. Carolina Reoyo González, 1ª. Ed., Edit. Espasa

Calpe, España, 2003, P.489

Organización del Estado para cumplir sus fines

Las normas relativas a la organización de un Estado, reciben el nombre de

Constitución; Georges Jellinek citado por Delgado de Cantú, afirma que la

Constitución de un Estado comprende: “Las reglas que determinan los órganos

supremos de éste; su modo de creación; sus relaciones recíprocas; su

competencia, y la posición de cada uno en relación con el poder estatal”.12

Para Peniche López, “La Constitución de un Estado es su ley fundamental, la

norma sobre la que descansa toda la vida jurídica y la estructura de la nación. La

Constitución es el cauce dentro del cual deben desarrollarse todas las actividades

públicas y privadas del Estado”.13

Moto Salazar considera que el Estado requiere de los órganos apropiados para el

ejercicio de las actividades que le son propias, y que dicha actividad no es más

que el ejercicio de sus derechos y obligaciones; por lo tanto, la Constitución

establece que la soberanía reside en el pueblo, por medio de los poderes de la

Unión, en los casos de la competencia entre estos, o sea poder jurisdiccional. En

el régimen interior se divide en su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.14

Disposiciones normativas para la organización del Estado

Los fines del Estado se consideran que son para la población, el bien común y la

protección de la persona, los fines particulares del País consisten

primordialmente en el progreso material, aumento de la producción y equitativa

distribución de la riqueza. Para su cumplimiento en la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos se realiza la separación de poderes mediante la

definición de tareas de la competencia de cada órgano que la integra.

Disposiciones Constitucionales

De acuerdo con el artículo 41 de la CPEUM, el pueblo ejerce su soberanía por

medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos y por los

12 DELGADO DE CANTU, GLORIA, Op. Cit., P.73

13 PENICHE LÓPEZ, EDGARDO, Op. Cit., P.82

14 MOTO SALAZAR, EFRAIN, Op. Cit., Pp. 58, 59

de los Estados; En lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos

respectivamente establecidos por la misma Constitución y las particulares de los

Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto

Federal. Es decir, que el pueblo ejerce su poder a través del Gobierno Federal,

que rige en todo el País, y a través de los Gobierno Locales, que rigen únicamente

en un Estado.

El artículo 115 establece que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la

forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su

división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre.

Pudiendo ejercer su gobierno conforme a sus propias leyes, siempre que no sean

contrarias a la Constitución Federal.

Asimismo, la competencia de las entidades federativas se encuentra prevista en

los artículos 116 a 122 constitucionales, en los que se establecen los tres poderes,

el Legislativo constituido por el Congreso Local, integrado por diputados locales de

elección popular directa, el Ejecutivo, representado por el Gobernador de elección

popular directa; El Judicial, integrado por la Suprema Corte de Justicia Estatal.

Disposiciones Estatales

La Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Chiapas, en su

artículo 2º establece que para su organización política y administrativa se dividirá

en municipios libres de acuerdo a las bases contenidas en el artículo 115 de la

CPEUM.

En el artículo 16 menciona que los Poderes Públicos del Estado son el Legislativo,

Ejecutivo y Judicial; Para efectos administrativos, el artículo 43 señala que la

organización del Poder Ejecutivo, será mediante secretarías, dependencias y

entidades que establezca la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado

(LOAPECH).

Respecto a los Municipios, el Título Noveno de la Constitución del Estado, en su

articulado del 65 al 72, establece que la administración de los Municipios será

mediante ayuntamientos electos en forma directa, y faculta a los mismos para la

administración libre de su hacienda. Disposiciones Municipales

La Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas, establece en el Título II Del

Gobierno Municipal, que el Ayuntamiento es el órgano de gobierno a través del

cual el pueblo realiza la gestión de los intereses de la comunidad, estando

integrado por un Presidente, síndico y regidores. En el Título III Régimen

Administrativo, Capítulo I “De la Organización administrativa de los Municipios”,

instaura que para la mejor organización y funcionamiento de la Administración

Pública Municipal, el Presidente podrá crear nuevas dependencias, unidades

administrativas, fusionar, modificar o suprimir las existentes con autorización del

Ayuntamiento y de acuerdo con las necesidades del municipio.

Concepto de Acto Administrativo.

Acosta Romero considera que: “La actividad del Estado es el concepto genérico

que comprende toda acción estatal, con independencia del poder u órgano del

Estado que la realice.”15

Asimismo, define al Acto Administrativo como: “Manifestación unilateral y externa

de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa

competente en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce,

modifica, transmite y declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente

ejecutivo y se propone satisfacer el interés general.”16

El Diccionario Jurídico Espasa-Calpan, define el Acto Administrativo como: “Acto

jurídico unilateral de la Administración, distinto del Reglamento y consistente

precisamente en una declaración.”17

Por su parte León Traconis, considera que los elementos del Acto Administrativo

son:

a) Primero, el sujeto activo o sea el órgano administrativo facultado al que la Ley

le atribuye una función específica, pero como las Instituciones están

representadas por Personas Físicas, son éstas las que pueden cumplir con la

ejecución material del acto, por lo que se puede considerar como el sujeto

15 ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit. P.405

16 Ibid, P.419

17 Diccionario Jurídico Espasa-Calpan, Op. Cit., P.56

pasivo, que conjugado con el primero le dan vida jurídica materializando el

acto administrativo;

b) Segundo, la manifestación, o sea la disposición del órgano administrativo,

que debe ser espontánea y libre, pero además comprendida dentro de sus

facultades, sin vicios que puedan ser atribuibles al error, dolo, violencia, a lo

fortuito o cualquier otra manifestación ajena a la Ley, pues de lo contrario,

puede tratarse de un acto ilícito con las responsabilidades y consecuencias

que pueden resultar; El tercer elemento, el objeto, que puede ser directo o

inmediato e indirecto o mediato. El primero es la actividad que tiene el órgano

administrativo para crear, transmitir, modificar, reconocer o extinguir derechos

y obligaciones en la materia de su competencia; El segundo, es la actividad

del órgano del Estado cumpliendo con sus cometidos y ejerciendo la potestad

pública que tiene encomendada, por lo que debe cumplir con los requisitos de

que su fin sea física y materialmente posible, licito y realizado dentro de las

facultades que le otorga la competencia al órgano administrativo que lo emite

y/o ejecuta.

c) El último elemento, la manifestación material objetiva en que se plasma el

acto administrativo para que pueda ser apreciado por los consignatarios

pasivos y percibida por los sentidos. La manera tradicional es la escrita que

permite consignar a la autoridad los fundamentos legales y los motivos que

tiene para omitir su acto de acuerdo al Art. 14 y 16 Constitucional, uno

obligando a que se cumplan las normas esenciales del procedimiento y el otro

a que se funden y motiven los actos de autoridad.18

El maestro Gabino Fraga, clasifica los actos administrativos de muy diversas

maneras, entre ellas19 :

18 ELIGIO LEÓN TRACONIS, Gaceta Mexicana de Administración Pública, Estatal y Municipal, Contencioso-

Administrativo, Edit. INAP, México, No. 57, Agosto 1997, P.p. 70-73

19 GABINO FRAGA, Derecho Administrativo, 24ª. Ed., Edit. Porrúa, México, 1990, P.p 230-237

a) Según su naturaleza: En actos materiales, que son los que no producen

ningún efecto de derecho y actos jurídicos, que son los que sí engendran

consecuencias jurídicas.

b) Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en la formación

del acto: Constituidos por voluntad única y los formados por concurso de

voluntades (acto colegial, complejo o colectivo).

c) Según la relación que guarda la voluntad creadora del acto con la ley: El

acto obligatorio o reglado, que constituye la ejecución de la ley, y el acto

discrecional, que tiene lugar cuando la ley deja a la Administración un poder

libre de apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse de hacerlo.

d) Según su radio de acción, pueden ser internos, como las circulares,

instrucciones y disposiciones que la ley, en su interpretación o el uso de

facultades discrecionales le otorgan; o pueden ser actos externos, que son

por medio de los que se realizan las actividades fundamentales del Estado,

o sea prestar los servicios a su cargo, mantenimiento y conservación del

orden público, ordenar y controlar la acción de los particulares y la gestión.

Por su parte, Acosta Romero establece que los requisitos de los actos

administrativos son los siguientes20:

a) Motivo: Conjunto de circunstancias de hecho y derecho que preceden al

acto administrativo, es decir los requisitos y normas que deben cumplirse

para otorgar o realizar los actos administrativos.

b) Finalidad: Meta que se pretende alcanzar con una actividad o conducta, la

que debe perseguir el interés general o bien común.

c) Mérito: Fin último, resultado que la administración obtiene útil y conveniente

para el interés general; su apreciación deviene subjetiva, no está prevista o

regulada en ningún ordenamiento.

d) Oportunidad: Situación de hecho en la que coinciden el acto administrativo

con las necesidades de interés general que en un momento dado esté

llamado a satisfacer. La oportunidad se aprecia después de la realización

20 ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit., Pp. 429-432

del acto administrativo, puede considerarse como una responsabilidad

política-administrativa del funcionario público que debe tomar una decisión

de realizar el acto administrativo en forma oportuna.

El Acto Administrativo Municipal.

De acuerdo con Quintana Roldán, el Municipio tiene capacidad y competencia

legal para actuar como autoridad pública por conducto de su órgano de gobierno,

el Ayuntamiento. Por lo tanto, el Municipio es el sujeto activo del acto

administrativo, que en el cumplimiento de sus obligaciones legales emite

determinaciones y acuerdos que constituyen actos administrativos. 21

Por su parte, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Chiapas, en el Título IV De

los Actos Administrativos municipales, enumera y señala los requisitos a cumplir

de los diversos actos administrativos que puede efectuar el Municipio, tales como:

Contratos de obras o adquisiciones, otorgamiento de concesiones, licencias o

permisos y la municipalización de servicios públicos.

Control de la administración del Estado

Para Pedroza de la Llave, la palabra control procede etimológicamente de

contrarotulum, de donde contre-role, es una especie de registro duplicado que se

efectuaba para verificar el original., a partir del cual se extendió su sentido hacia la

comprobación de la veracidad de una información o la exactitud de un trabajo.22

Márquez Gómez, sin embargo, establece que la palabra control etimológicamente

se identifica con las voces inspectio, inquisitio, expectactio, y judicium, que aluden

a cuestiones que se identifican con examen, limitación, regulación, verificación,

tutela de dominio.23

21 QUINTANA ROLDAN, CARLOS, Op. Cit., P.290

22 SUSANA THALIA PEDROZA DE LA LLAVE, Control del Gobierno, Función del Poder Legislativo, 1ª. Ed., Edit.

INAP, México, 1996, P.24

23 DANIEL MARQUEZ GÓMEZ, Los procedimientos administrativos materialmente jurisdiccionales como medio de

control en la Administración Pública, 1ª. Ed., Edit. IIJ-UNAM, México, 2003, P.22

Según Acosta Romero, el control: “Puede conceptuarse como fase de la

administración por medio de la cual se establecen mecanismos para revisar el

eficaz y eficiente funcionamiento de la planeación la organización y la ejecución”.24

Acosta Romero, establece también algunos aspectos relativos al régimen de

control y evaluación en materia de control interno y externo, como son25:

En materia de control: Comprobación, fiscalización, registro, vigilancia,

dirección, guía y regulación. Puede funcionar antes de que sucedan los

hechos o en forma posterior. Incluye control de recursos materiales y de

personal.

En materia de evaluación: Control de obra, gestión, y de eficacia,

comprende la revisión de las acciones de un determinado órgano de

gobierno, en un plazo determinado, para observar si se cumplieron con los

plazos y metas propuestas.

Otros aspectos de control interno y externo: Bienes del Estado, Ingresos,

deuda pública, egresos, inversiones, contratos, obra pública, adquisiciones,

servidores públicos.

Concepto de Control Administrativo

Lanz Cárdenas, define el control administrativo como: “Las acciones de naturaleza

preventiva y de verificación posterior que garanticen la correcta administración de

recursos humanos, materiales y financieros, y la obtención de resultados

adecuados de gestión en la Administración Pública Federal, centralizada y

paraestatal, así como la utilización congruente del gasto público federal,

transferido o coordinado con estados y municipios”.26

Control administrativo según Márquez Gómez es: “La función realizada por

órganos formal y materialmente administrativos, que consiste en el uso de los

24 ACOSTA ROMERO, MIGUEL, Op. Cit. , P. 294

25 Ibid, P.292

26 JOSE TRINIDAD LANZ CARDENAS, La contraloría y el control interno en México, 2ª. Ed., Edit. Fondo de Cultura

Económica, México, 1994, Pp. 472, 473

medios jurídicos para anular o rectificar la gestión pública ilegal o ineficaz, a través

de medios técnicos denominados “procedimientos administrativos”, que son

controles administrativos propiamente dichos, auditorias y procesos de

determinación de la legalidad de las autoridades administrativas”.27

Asimismo, establece que el control administrativo puede ser interno o externo, el

primero se refiere al conjunto de políticas y procedimientos que establece una

seguridad razonable de que se alcanzarán los fines propuestos, el segundo es

aquel cuyo ejercicio se encomienda a órganos ajenos al ente sujeto a revisión; En

el caso de la administración pública se encarga a los órganos que poseen

atribuciones legales para revisar la cuenta pública.28

De acuerdo con Lanz Cárdenas, en efecto, el control administrativo en un

organismo puede ser de carácter preventivo o correctivo.

El Nuevo Diccionario Enciclopédico Espasa, define como corrección: “Acción y

efecto de corregir, calidad de correcto, reprensión, censura, alteración o cambio

que se hace en las obras escritas o de otro género, rectificación o cambio que se

hace de algo que se acaba de decir.”29; y prevenir es: “Preparar y disponer con

anticipación las cosas necesarias para un fin; prever, conocer de antemano un

daño o perjuicio; precaber, estorbar o impedir, advertir, informar; anticiparse a un

inconveniente, dificultad u objeción....”30

Por lo tanto, en la administración pública y el control administrativo, se da el

aspecto preventivo cuando se realizan diversos procedimientos de auditoria a fin

de garantizar el correcto cumplimiento de las operaciones, políticas y demás

lineamientos que se tengan establecidos, con el objeto de mejorarlos

oportunamente, establecer normas que desalienten las conductas y actos ilícitos u

omisiones.

El efecto correctivo, como bien señala Lanz Cárdenas, se da de forma posterior,

es decir una vez que se concluyeron los períodos o ejercicios de la administración

27 MARQUEZ GÓMEZ, DANIEL, Op. Cit., P.28

28 Ibidem

29 Nuevo Diccionario Enciclopédico Espasa, Op. Cit., P.340

30 Ibid, P.1013

establecidos en Ley, por lo que su objetivo es más de carácter sancionador y en

los casos previstos por las Leyes, del resarcimiento de bienes.

Mecanismos de Control Presupuestal

Control presupuestal, es el registro de las cifras del presupuesto autorizado por la

Cámara de Diputados, las modificaciones en aumento o disminución que se dan

en un año y las deducciones de estas cifras por el ejercicio presupuestal, que se

presentan en el mismo período.31

En el Estado de Chiapas, el control presupuestal lo realiza el Órgano de

Fiscalización Superior del Congreso del Estado (OFSCE), que de acuerdo al

artículo 15 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado32, tiene como objeto de

la revisión, entre otros:

Verificar que los programas y su ejecución sea acorde a términos y montos

aprobados.

Determinar si existen discrepancias entre los ingresos/conceptos y

gastos/partidas.

Evaluar el desempeño, eficiencia y eficacia de programas con base en

indicadores.

Verificar si la gestión financiera cumple con las leyes y disposiciones de

registro y de contabilidad gubernamental.

Verificar que en la administración de recursos públicos, así como en actos,

convenios y operaciones celebrados se ajustan a la legalidad.

Determinar las sanciones a que haya lugar en los términos de la Ley.

Asimismo, el artículo 4º de la citada Ley, establece que los sujetos de fiscalización

superior son las Personas Físicas o Morales, públicas o privadas, quienes:

Recauden, administren, manejen o ejerzan recursos públicos estatales o

municipales.

31 ALFREDO ADAM ADAM, GUILLERMO BECERRIL LOZADA, La fiscalización en México, 2ª. Ed., 1ª. Reimp.,

Edit. UNAM – Coordinación de Humanidades, México, 1996, P.35

32 Ley de Fiscalización Superior del Estado de Chiapas, Decreto 207, publicado en el Peródico Oficial No. 188, del 18 de

Agosto del 2003; Fe de erratas, publicado en el Periódico Oficial No. 193, del 10 de Septiembre del 2003.