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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y Dli ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTE'RREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADM[INISTRACIÓN
PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBlLICA.
CAMPUS CIUDAD DE MÉ:XICO
La legitimidad del Tribunal Electoral del .Poder Judicial de
la Federación. Estudios de los casos de intervención del
Poder Ejecutivo Federal en los procesos electorales de
2006 y 2009.
TECNOI..ÓGICO DE-
EGAP Escuela de Graduados en Adm,nislración Pública y Polilica Pública
•
Ernesto l\1artínez Andreu TECDE
Blbliot~eácto de Investigación Aplicada
Maestr~ Á"éfl'm~rtr1t"tión Pública y Política Pública
Asesor: Doctor Gustavo López Montiel
Diciembre/201 O
RESUMEN EJECUTIVO
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federaci6n, con sus determinaciones,
ha sido parte importante en la consolidación democrática del País, sin embargo, también ha
sido objeto de las más duras criticas de parte de intelectuales en la materia, cítese John
Ackerman, Pedro Salazar U garte y Julio Scherer, y en general, de la sociedad en su
conjunto.
Es por lo anterior, que el objetivo general del presente estudio será dilucidar el
grado de legitimidad con el que ha actuado -en el entendido de que es la ley la que legitima
directamente la función judicial-, con base en un análisis correlacionado de diversas
opiniones vertidas en tomo a la actuación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación con la normatividad que rige sus determinaciones, lo anterior, teniendo como
punto de partida el "Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos. Declaración de validez de la elección y de Presidente electo." y
los "Recursos de apelación interpuestos por el Partido Revolucionario Institucional, Partido
Acción Nacional y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, en su calidad de Titular del Poder
Ejecutivo Federal, en contra de la resolución CG269/2010 del Consejo General del Instituto
Federal Electoral."; ya que, se parte de la idea de que el o, en general, los tribunales
mexicanos no tienen la suficiente legitimidad que se requiere en una democracia,
entendiéndose que, el Poder Judicial es el depositario de la facultad constitucional de hacer
valer la ley, y por lo cual debe velar por el control constitucional que requiere todo Estado
para la estabilidad democrática del mismo; constituyendo así un problema social que
merece atención, por la desconfianza ciudadana que pudiera generarse con relación a la
actuación de los mismos.
En este sentido, se analizará el papel del citado Tribunal, desde la perspectiva de sus
determinaciones, ponderando dentro de sus facultades, las que conciernen a la calificación
de los comicios presidenciales y la revisión de los actos y resoluciones del Instituto Federal
Electoral.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN.
MARCO TEÓRICO.
MARCO METODOLÓGICO.
APARTADO l. Dictamen relativo al cómputo final de la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Declaración de validez
de la elección y de Presidente electo.
1.1. Antecedentes.
1.2. Marco constitucional y legal conforme al cual han de
verificarse los requisitos de la elección de Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos.
1.2.1. Elementos contenidos en el dictamen a través del
cual se realiza la calificación de la elección.
1.3. Intervención del Ejecutivo Federal en turno.
1.3.1. Argumentos del Tribunal.
1.3.2. Análisis del contexto en el que se dan las
declaraciones.
1.4. Dictamen y declaración de validez de la elección.
APARTADO 2. Recursos de apelación en contra de la resolución
CG269/2010 del Consejo General del Instituto Federal Electoral,
emitida el veintiuno de julio de dos mil diez, relacionada con
diversos procedimientos especiales sancionadores.
2.1. Antecedentes y hechos denunciados.
2.2. Síntesis de Agravios.
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2.3. Determinaciones a las que arribó el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación.
APARTADO 3. Opinión Pública sobre la legitimidad de la
actuación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
en la resolución "Dictamen relativo al cómputo final de la elección de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos" emitido el cinco de
septiembre de dos mil seis".
APARTADO 4. Opinión Pública sobre la legitimidad de la actuación
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la sentencia
de veinticinco de agosto de dos mil diez. [Recursos de apelación de los
expedientes acumulados: SUP-RAP- 119/2010, SUP-RAP-123/2010 y
43
62
SUP-RAP-125/2010]. 72
CONCLUSIONES. 83
APORTACIONES. 89
BIBLIOGRAFÍA. 93
INTRODUCCIÓN.
La viabilidad de un sistema democrático no podría entenderse sin un diseño
institucional que garantice los derechos humanos, la legalidad y la defensa de dichos
derechos. En esta medida y ante la importancia del predominio del estado de derecho y de
la real división de poderes para consolidar los avances obtenidos en materia de legalidad y
certeza; y, para el fortalecimiento de las instituciones democráticas en nuestro sistema
político, surge la necesidad de conocer el papel que ha desempeñado el Poder Judicial de la
Federación en la consolidación y estabilidad democrática de nuestro País, como depositario
de la facultad constitucional de hacer cumplir la ley. (Carbonen, 1999)
Es por lo anterior, que la consolidación democrática no sólo se constriñe a la
organización y vigilancia de unas elecciones limpias y transparentes en una sociedad, la
democracia va más allá de eso; es la construcción y perfeccionamiento diario de estructuras
institucionales que permitan el ejercicio pleno de las libertades ciudadanas.
Con estas premisas, es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la
máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado al que le corresponde
resolver de manera definitiva e inatacable las impugnaciones presentadas, sobre todo, en los
procesos electorales y en el caso de impugnaciones a las elecciones presidenciales, éstas
serán resueltas únicamente por la Sala Superior del mismo.
En este sentido, las competencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación contenidas en el artículo 99 constitucional, se resumen en: la resolución de las
impugnaciones de las elecciones federales, tanto de legisladores como la de presidente de la
República; la revisión de los actos y resoluciones del Instituto Federal Electoral; la revisión
de los actos y resoluciones de las autoridades electorales de los Estados con motivo de
comicios locales; la revisión de los actos y resoluciones del IFE y de los partidos políticos
que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos; la resolución de conflictos
laborales entre el TEPJF y sus trabajadores; la resolución de conflictos laborales entre el
IFE y sus empleados; la determinación e imposición de sanciones en materia electoral, y las
demás que establezcan las leyes secundarias.
De las competencias que reviste el artículo 99 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicano al Tribunal Electoral, destacan la calificación de los comicios
s
presidenciales y la revisión de los actos y resoluciones del Instituto Federal Electoral, por lo
que en base a las competencias antes citadas, el presente estudio tendrá el objetivo general
de analizar la participación que ha tenido en Poder Judicial de la Federación en la
consolidación de la democracia en México y el grado de legitimación institucional que ha
tenido en la resolución de conflictos, que por su naturaleza se han revestido de gran
importancia en la democracia en México, ya que, ningún Estado demócrata puede
concebirse sin un verdadero equilibrio de poderes, por lo que: en materia electoral es W1a
potestad conferida al TribWlal Electoral de Poder Judicial de la Federación.
Lo anterior, ya que se parte de la idea de que el Poder Judicial de la Federación o, en
general los tribW1ales mexicanos, no cuentan con un estricto marco normativo que legitime
su actuación dentro de W1 Estado democrático como apunta ser México. La falta de
legitimidad de los tribW1ales podría constituir un problema social en nuestro país, lo cual
merece atención. Esta premisa, se sustenta en opiniones vertidas por intelectuales en la
materia (las cuales se analizarán en apartados siguientes) respecto de la actuación de
los tribunales, la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación y sobre todo en un análisis sistémico de resoluciones judiciales en
materia electoral con relación a la normatividad que las sustentan.
Al ser atribuciones destacadas del Tribunal electoral, la calificación de los comicios
presidenciales y la revisión de los actos y resoluciones del Instituto Federal, en el presente
estudio se analizará el "Dictamen relativo al cómputo final de :ta elección de Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos. Declaración de validez de la elección y de Presidente
electo." y el "Recursos de apelación interpuestos por el Partido Revolucionario
Institucional, Partido Acción Nacional y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, en su calidad
de Titular del Poder Ejecutivo Federal, en contra de la resolución CG269/201 O del Consejo
General del Instituto Federal Electoral.", que por su naturaleza incidieron en la vida
democrática del País, por lo que a partir del resultado obtenido, se podrá poner en evidencia
las causas que originan la falta de legitimidad institucional que se ha citado, y de ello
proponer las soluciones que permitan fortalecer al Poder Judicial de la Federación frente a
los ciudadanos y a los otros órganos del Estado como W1 buen árbitro en la solución de sus
conflictos de relevancia democrática.
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En este sentido, no hay que dar por sentada la democracia en México, menos aun
pensar que los Tribunales Constitucionales han agotado su participación en su construcción
o que ya son innecesarios para ella, todo lo contrario, se debe reconocer los tribunales la
enorme responsabilidad que tienen en esta etapa de consolidación y en la cual, enfrentan la
desconfianza social de los ciudadanos hacia los aparatos judiciales.
El jwista Héctor Fix Fierro ha sido muy preciso en la anterior problemática al
afirmar que, "La imagen de la justicia en la prensa, la opinión pública o incluso en el medio
de la profesión jurídica, es y ha sido, en general, desfavorable y pareciera reflejar una crisis
persistente y difundida." (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2009), y,
como sea que quiera verse, la confianza ciudadana es un factor fundamental en el ámbito de
la impartición de justicia.
En cuanto a la forma de entender la democracia, para e:fectos de la investigación se
analiza la forma en que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha
intervenido en la configuración de la reglas de participación ciiudadana en las elecciones y
de las elecciones mismas. Es así que la investigación tiene como objetivo en particular, el
analizar aquellas sentencias del Poder Judicial de la Federación que han implicado un
cambio en las reglas del juego democrático, es decir aquellas decisiones en que los
tribunales "cambian de criterio" al resolver controversias semejantes, sentencias que
carecen de eficacia o impacto real en la vida democrática.
El análisis de los dos resolutivos, citados en párrafos anteriores, se realiza con la
finalidad de establecer si el cambio de criterio judicial ha contribuido a generar
incertidumbre en las reglas del juego democrático y, si con ello, se ha minado la
credibilidad del Poder Judicial de la Federación en general, o si, por el contrario, dicho
cambio de criterio constituye un avance en la consolidación de la democracia en nuestro
país, al permitir que las elecciones sean mas libres y competitivas.
Por lo que se refiere a las sentencias que carecen de eficacia, los dos casos que se
analizan, si bien se presentan en tiempos y circunstancias distintas, no menos cierto es que
en ambas, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha detectado alguna
infracción a la normativa electoral (por ejemplo la intervención ilegal de los Presidentes de
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la República Vicente Fox y Felipe Calderón en los procesos electorales) y, por razones que
se determinarán, no se ha impuesto sanción alguna.
A partir del resultado del análisis de las sentencias se pretende localizar las causas
que han pennitido que el Tribunal en la materia haya actuado de ese modo, o no hayan
actuado de acuerdo a las expectativas que de el se tenían. Lo anterior, ya que se parte de la
idea de que existen deficiencias normativas e institucionales que impiden una actuación
óptima de los tribunales en la vida democrática de México. Una vez detectadas esas
deficiencias, la investigación pretende proponer soluciones efectivas que permitan a los
tribunales mexicanos cumplir con eficiencia su función de impartir justicia en el ámbito
electoral.
Estructura del Proyecto de Investigación
La estructura del proyecto de investigación consta de 8 apartados, donde queda
definido el objetivo central, el desarrollo del tema y se definen las conclusiones a las que ha
de llegar el presente estudio de caso.
En la introducción, marco teórico y marco metodológico, se contextualiza la
actuación del Tribunal Electoral desde una perspectiva integral, tomando como líneas de
investigación las facultades que la norma le atribuye.
Los apartados que refieren a las resoluciones que en materia electoral ha dictado el
Tribunal Electoral, contienen un análisis sistémico de las mismas.
Los apartados que refieren a las opiniones vertidas por analistas en la materia, se
constituyen en un estudio comparado de las sentencias dictadas por el Tribunal Electoral y
que forman parte central del estudio realizado.
Las conclusiones medulares a las que se llegó, forman parte de la recapitulación de
todo el estudio, del análisis correlacionado a las referidas sentencias con las opiniones
vertidas sobre ellas.
MARCO TEÓRICO
La relación entre democracia y justicia ha resultado de gran relevancia en el
funcionamiento y consolidación de los estados democráticos, y México no es la excepción.
Los problemas que representa toda forma de gobierno demócrata, en lo que refiere al
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equilibrio de poderes en un clima institucional, la justicia el1xtoral constituye un aspecto
imprescindible del mismo.
Los conceptos de democracia y justicia, han adquirido diversas connotaciones,
funciones y significados, donde la complejidad de los mismos aumenta si ambos son
relacionados entre sí, dando origen a una pluralidad de aspectos complejos. En esta medida,
el doctor José Ramón Cossío ha abordado el concepto de democracia desde dos vertientes:
la democracia minimalista o procedimental y la democracia maximalista o sustantiva,
distinguiendo sus elementos, supuestos y funciones, así como el papel que desempeña la
justicia en cada wia de ellas. Con base en la concepción procedimental, explora las formas
en que la democracia, en general, opera sobre la justicia, buscando las razones que
justifiquen y validen su inclusión en la democracia, reconociendo, no obstante, que ambas
poseen lógicas y significados diversos. (Cossío Díaz, 1998)
Asimismo, al establecerse las relaciones de la justicia -con las dos definiciones de
democracia (minimalista y maximalista), se enfatiza el hecho de que cada una de ellas
requiere de sus respectivas instituciones y órganos para garantizar la realización de sus
procedimientos (forma procedimental) y su concreción en el ámbito jurisdiccional (forma
sustantiva). Ello con el objetivo de demostrar que las funciones de la justicia electoral, en
un contexto dado, dependen en última instancia de la idea de forma de gobierno que se
tenga, en este caso, del tipo de democracia.
En el presente estudio, se analizará la forma sustantiva de la democracia, de la cual
podemos distinguir las reglas procesales y los resultados que se producen de las mismas,
bajo la noción del derecho electoral en México y sus métodos de interpretación. Las reglas
procesales de la democracia tienden a producir resultados justos, porque se asemejan a un
proceso de formación racional de la voluntad; y no sólo esto, sino que dan un clima de
seguridad jurídica que permite, en última instancia, que la sociedad sea viable. La idea de
formación racional de la voluntad implica tomar como punto de partida que en toda
sociedad existen conflictos de intereses y que cada individuo, portador de dichos intereses,
tiene una voluntad autónoma, libre e inviolable. (Cossío Díaz, 1998)
Así, los procedimientos tienden a hacer de la democracia un sistema abierto y
respetuoso del disenso, produciendo resultados justos, los cuales, la historia ha mostrado
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que buena parte de la legitimidad de las decisiones políticas en la democracia se da cuando
se dictan confonne a dichos procedimientos. Por ello cabe citar, que no sólo se trata de
legalidad procedimental sino de legitimidad procedimental. (Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, 2009) La manifestación más clara de esto lo constituye la
presunción, por parte del ordenamiento jurídico, de que toda acción conforme al derecho es
legítima.
Desde esta posición, el mismo Cossío refiere, que a pesar de la legitimidad de la
cual goza el Poder Judicial de la Federación, la posibilidad de participación de los
Tribunales constitucionales en cuestiones electorales está sumamente acotada, refiriéndose
únicamente a acciones de inconstitucionalidad, teniendo una participación más directa en
cuestiones de democracia sustantiva, proporcionando y estableciendo un equilibrio entre
Poderes, circunstancias pre-condicionantes de la democracia procedimental, elementos
ambos, constitutivos de un Estado democrático. (Cossío Díaz, 1998)
El Estado es el espacio privilegiado de la política (la democracia) y la jurisdicción, y
de esta última, n01mativamente eran tres las facultades jurisdiccionales de los Tribunales
constitucionales, resolver cuestiones de constitucionalidad planteadas en amparos,
controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, medios que tienen por
objeto proteger las garantías individuales, el sistema de pesos y contrapesos y la suprema
constitucional, respectivamente. En este sentido, y tal y como .lo refiere Cossio ( 1998) el
sistema político mexicano está experimentado la denominada ·~udicialización de la
política", fenómeno que describe el cambio fundamental que ha. experimentado el sistema
político antes referido, ya que los conflictos suscitados en la arena política ahora se
resuelven en la sede judicial, adquiriendo el Poder Judicial de la Federación un papel
preponderante en el funcionamiento político y democrático del País.
En este sentido, el mismo Cossio afirma que, "la democracia debe conceptualizarse
en minimalista y maximalista, ya que cada una de ellas entraña un arreglo entre los diversos
componentes de un gobierno mixto." (1998). En la democracia minimalista existen, por lo
tanto, dos ámbitos a considerar: el que se refiere a las elecciones, llamado democracia, y el
que alude al contexto institucional en el que las primeras (y otras funciones estatales) se
desarrollan. La separación hecha aquí es conceptual, y tiene como propósito fundamental,
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ya se ha dicho, diferenciar entre la democracia en sí misma, o sea, lo que efectivamente es
la democracia, de aquello que le sirve de soporte. Esta posibilidad de separación permite,
así, realizar varias combinaciones entre los dos ámbitos que han sido debidamente
separados. Los elementos de estas combinaciones serían los siguientes: la relación de los
elementos de un régimen mixto dentro de la concepción minimalista; la posición de la
democracia frente al resto de los elementos, y la relación que con el arreglo de los
elementos en general, y con la democracia en particular, guarda. la justicia.
La concepción maximalista de la democracia depende de la inclusión de otros
elementos además de los electorales. Los componentes específicos de la democracia
maximalista son el control del Estado y sus principales decisiones desde el punto de vista
práctico y desde el de la teoría constitucional; control del Poder Ejecutivo a partir de la
práctica y la n01matividad constitucional; incertidumbre en cuanto a los resultados
electorales a partir de una significativa oposición y la posibilidad de alternancia partidista;
participación de los grupos minoritarios con independencia de los intereses o las prácticas
que sostengan; la existencia de diversos canales de participación adicionales a los partidos
políticos; acceso a diversas fuentes de información por parte de los ciudadanos; libertades
de creencia, opinión, discusión, expresión, publicación, reunión y petición; igualdad
política de los ciudadanos ante el derecho a pesar de las diferencias en sus recursos;
protección efectiva de las libertades individuales y de grupo por parte de órganos judiciales
independientes y no discriminatorios; protección a los ciudadanos contra detenciones
arbitrarias por parte de los órganos del Estado o de fuerzas no estatales organizadas. Estos
componentes implican uno más: si la autoridad política está acotada y balanceada, los
derechos individuales y de las minorías protegidas y el Estado de derecho asegurado, la
democracia requiere de .una constitución que sea suprema, de donde concluye el autor que,
"las democracias liberales son y deben ser democracias constitucionales". (Cossío Díaz,
1998)
En esta medida, es el politólogo Dieter Nohlen quien clarifica el papel de los
Tribunales constitucionales, y define que al ser éstos instituciones políticas como las demás
del Estado, aunque de legitimidad democrática secundaria, pero con la legitimidad que le
otorga la ley, disponen de importantes funciones en el proceso político con capacidad de
11
decisión última en asuntos de alta importancia en el juego político, citando que: "El
derecho es en sí mismo un eminente factor político". (Nohlen, 2008)
Por un lado, es cierto que la justicia constitucional electoral se ha extendido como
concepto y como realidad, el más claro indicio que lo confirma es la celebración, hoy en
día, de elecciones libres, que incluso, generan conflictos de extrema polarización, donde los
órganos electorales no fallan y son capaces de administrar elecciones cuyos resultados
merecen confianza. Se habla ya de una rutina electoral y se da por entendido el aporte
sustancial de la justicia electoral a la consolidación de la democracia institucional. Por otro
lado, también es cierto que en México, la transición a la democracia ha sido severamente
cuestionada, esto, por la progresiva desconfianza en las instituciones políticas y el grado de
descomposición en las mismas.
En este contexto, es preciso determinar el grado de vinculación entre la justicia
constitucional electoral con la consolidación de la democracia, porque existen casos de
relación inversa, donde a mayor justicia constitucional electoral hay menor consolidación
de la democracia, y es aquí, donde es determinante precisar cual debe ser el equilibrio entre
una y otra. La teoría de la democracia supone que el desarrollo y transición de un sistema
político hacia una democracia estable es dependiente de la participación y la competencia
política, de las elecciones libres y el pluralismo político, justamente por los elementos de la
democracia por las cuales vela la justicia constitucional electoral, por lo que visto así, los
Tribunales no deciden, sino que hacen valer las decisiones. (Brewer Carias, 2004)
El presente estudio, no tiene como propósito detectar una causalidad lineal entre
los dos fenómenos, ya que no existe relación causal entre los mismo, logrando observar
de ellos sólo un procedimiento correlacionado, donde la justicia constitucional electoral
tiende a incrementar la democracia en un sistema político, por lo que probablemente sea la
legitimidad que da la normatividad electoral la clave para entender este fenómeno.
De acuerdo a Dieter Nohlen, existen dos fuentes de legitimidad: la legitimidad de
entrada (input legitimacy) y la legitimidad de salida (output legitimacy). La justicia
electoral es parte del tejido o entramado institucional y contribuye de manera decisiva a la
creación y a la garantía de la legitimidad de entrada, pues dirige y vigila el proceso político
de acuerdo al derecho a través del cuál se conforman los órganos estatales de
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representación y de toma de decisiones vinculantes para los representados. Es más, sin
justicia electoral no hay democracia, ésta es la condición sine qua non de la democracia.
(Nohlen, 2008)
En esta medida, la legitimidad de las estructuras no s6lo proviene de la aplicación
del Derecho en que se fundamenta el orden establecido, sino también del cumplimiento de
las expectativas vinculadas con las funciones de las estructuras. Más concretamente: la
consolidación de la democracia depende también del esfuerzo y resultado en el ámbito de
salida de la legitimidad. Sin embargo, el discurso político sigue centrado en el ámbito de
entrada de la legitimidad: en la participación política, en la competencia política, en su
ordenamiento político, en las reglas de juego, en su acatamiento por parte de los actores
políticos. La atención prestada a la parte de la legitimidad de entrada es sin duda importante
-y es especialmente llamativo el progreso sustancial que se ha conseguido en México en
los últimos quince años en materia electoral, justamente gracias a actividades como las que
realiza el Poder Judicial de la Federación.
El mismo Dieter Nohlen, en el ensayo "Jurisdicción constitucional y consolidación
de la democracia" (Nohlen, 2008), ahonda aún más en la relación existente entre
jurisdicción constitucional y consolidación de la democracia, ocupándose en primer lugar,
de la multidimensionalidad de los factores que influyen en la consolidación de la
democracia y la relativa importancia de los tribunales constitucionales en este proceso; en
segundo lugar expone la multidimensionalidad de los conceptos de democracia y de
consolidación de la democracia y la relevancia que dentro die los diferentes conceptos
alcanza la jurisdicción constitucional; y tercero, apunta a la interrelación recíproca entre
democracia y jurisdicción constitucional, destacando el carácter ¡político de su relación. Por
lo demás, hace hincapié en la tesis de que, respecto a esta relación y explicando casos, ¿el
contexto hace la diferencia?, se enfoca enseguida en las funciones de la jurisdicción
constitucional. Se dedica, primero, a los requisitos irrenunciables que tienen que darse y las
condiciones favorables que fomentan el cumplimiento de sus funciones por parte de los
Tribunales constitucionales, y segundo, entra en algunos ámbitos de la jurisdicción
constitucional en búsqueda de su relevancia para la consolidación de la democracia.
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De acuerdo con el jurista Fix Fierro (2009), los Tribunales constitucionales
constituyen un nodo operativo y organizado de acoplamiento estructural entre sistema
político y sistema jurídico, donde la función general de esos tribunales en un régimen
democrático consiste en una operación de doble transformación, primero, de los intereses
sociales y los disensos en lineamientos para la operación interna del sistema jurídico y
segundo, de los requerimientos de congruencia del sistema jurídico y el sistema político
(Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2009). En el primer caso, trata de
autolimitación judicial y el segundo en la especialización en cuestiones constitucionales,
ambas tendientes a legitimar su actuación.
En esta paite de la legitimidad, la injerencia de la justicia electoral es nula y así debe
serlo por el carácter imparcial de su función en la contienda por los objetivos políticos y por
el poder. Sin embargo, en el proceso de su consolidación, la democracia en México está
actualmente cuestionada debido a los magros resultados que arroja y al consiguiente
desencanto e incluso hartazgo con la democracia por parte de la población. (Nohlen, 2008)
Así, uno de los peligros a que se enfrenta la justicia constitucional electoral en la
democracia mexicana consiste en que se desenvuelva como objeto de la política,
implicando que la composición personal de sus órganos sea sobre todo de orden político,
desatendiendo por completo que el servicio en los órganos de justicia electoral consiste en
una función de alto estándar profesional y ético en pro de la democracia y su consolidación.
(López Noriega, 2003)
Este peligro radica también en que las resoluciones d,e la justicia constitucional
electoral sean percibidas por los actores políticos y por la opiniéin pública en general como
parte de la contienda electoral, involucrando a estos órganos que deben ser imparciales en
la política misma.
Por lo anterior, se propone que este estudio se consltituya como una serie de
reflexiones en torno a la justicia constitucional, la justicia electoral y la democracia,
resolviendo preguntas tales como: ¿el Poder Judicial de la Federación es un factor relevante
para la consolidación de la democracia?, ¿qué rasgos comunes y qué diferencias tiene la
justicia constitucional electoral con relación al Poder Judicial en general para el
fortalecimiento de la democracia?, ¿qué modelo de legitimación debe ser forjado por la
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justicia constitucional electoral?, y por último, si la justicia constitucional electoral y la
democracia tienen futuro como conjunto. Los análisis en tomo a dichas interrogantes serán
realizados teniendo como marco conceptual la legislación mexicana, discutiéndose desde el
contexto de la realidad mexicana.
Evolución histórica de la justicia constitucional electoral en México.
El sistema mexicano de resolución de conflictos electorales ha transitado de una
naturaleza predominantemente política a otra plenamente jurisdiccional, pudiéndose
distinguir tres etapas: (Henríquez, 2002)
1. Etapa del contencioso político ( 1824-1987 ).
2. Etapa del contencioso mixto: jurisdiccional y político ( 1987-1996).
3. Etapa del contencioso plenamente jurisdiccional ( 1996 a lafecha).
En la primer etapa, el sistema contencioso electoral fue de carácter político,
conocido como auto calificación, que se caracterizaba por reservar a un órgano político la
facultad de calificar las elecciones y resolver conflictos que de ellas se generasen; siendo
los miembros del Poder Legislativo quienes integraban al denominado Colegio Electoral,
sin prácticamente ninguna intervención del Poder Judicial. (Henríquez, 2002)
La segunda etapa citada, tiene sus orígenes en 1986, cuando el Constituyente
permanente promulga el Código Federal Electoral, instituyendo así el Tribunal de lo
Contencioso Electoral, avanzando en forma muy importante en el fortalecimiento del
sistema de justicia electoral, ya que, el Tribunal de lo Contencioso Electoral se constituyó
para resolver únicamente los recursos de apelación y queja, manteniéndose así el principio
de auto calificación de elecciones por medio del Colegio Electoral que lo formaron los 500
diputados, instaurándose también la Comisión Federal Electoral, la cual quedó integrada
por el Secretario de Gobernación, un representante del Senado, uno más de los Diputados y
representantes de los partidos políticos. (Henríquez, 2002)
Es indudable que la existencia del Tribunal de lo Contencioso Electoral fue efímera,
pero la experiencia sumamente valiosa, ya que fue un intento primario de enmarcar el
fenómeno contencioso político-electoral en un ámbito estrictamente jurisdiccional. Y es así
15
que, con la refonna de 1989-1990 nace el Tribunal Federal Electoral, constituyéndose con
cierta autoridad judicial real, además de que, el Constituyente delimitó con mayor precisión
su ámbito de competencia, al definirlo en la Constitución Política del País como un órgano
jurisdiccional en materia electoral; sin embargo, la naturaleza mixta del sistema prevalecía,
ya que seguía existiendo el Colegio Electoral.
Fue hasta las reformas de 1993-1994 en que se eliminó por completo al Colegio
Electoral y por primera vez, al Tribunal Federal Electoral se le confirió la categoría de
órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. De esta manera,
se constituyó por primera vez a este órgano en un tribunal de pleno derecho y en
consecuencia la única autoridad competente en materia contencioso-electoral federal;
desapareciendo así, el llamado sistema de auto calificación.
La tercera etapa del sistema mexicano de resolución de conflictos electorales inicio
con la reforma constitucional de 1996, en la cual se crea como tal, el Tribunal Federal
Electoral del Poder Judicial de la Federación.
La referida reforma significó un gran cambio, pues se .abandonó por completo la
larga tradición del contencioso político y la tendencia de una jurisdicción electoral
plenamente autónoma adoptada desde 1996, al ser incorporado el Tribunal Electoral al
Poder Judicial de la Federación y erigido como órgano de control constitucional de actos y
resoluciones de las autoridades electorales, cítese Instituto Federal Electoral. (Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2009)
La reforma constitucional de 1996 comprendió la modificación y adición a distintos
artículos de nuestra Carta Magna, dentro de la cual, sin desconocer la importancia de todas
ellas, se destacan únicamente aquellas que se encuentran ex.elusiva y directamente
vinculadas al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual como se ha
citado sustituyó al Tribunal Federal Electoral; y entre las cuales destacan:
a) Fortalecimiento del sistema de medios de impugnaci6n, para garantizar los
principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales.
b) Modificación del mecanismo a través del cual se lleva a cabo la calificación de la
elección de Presidente de la República, correspondiendo ahora al Tribunal Electoral
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del Poder Judicial de la Federación, realizar el cómputo. calificar y hacer la
declaración de Presidente electo.
e) Competencia, para resolver en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones que
se presenten en materia electoral federal.
Es así como el sistema mexicano de justicia electoral ahora es de carácter
plenamente jurisdiccional, y la decisión última sobre todo conflicto electoral, así como la
calificación de la elección presidencial, han dejado de ser facultad de órganos de naturaleza
política para quedar a cargo de órganos de naturaleza judicial, aunque limitado en algunas
de sus facultades jurisdiccionales.
MARCO METODOLÓGICO.
A través de este estudio se busca conocer los resultados de la intervención del Poder
Judicial de la Federación en la transición democrática en Méx:ico, y si la legitimidad o no
del mismo como órgano de contrnl constitucional en un Estado democrático y que le es
conferida por nuestra Carta Magna, ha constituido un problema social que ha dificultado su
papel en el régimen político del País. Para ello, se recurrirá a las aportaciones
metodológicas y conceptuales disponibles referentes a estudios y encuestas de opinión
sobre la legitimidad con la que actúan la Suprema Corte dt;: Justicia de la Nación, el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y en general con los Tribunales
constitucionales.
Sin embargo, al tratarse de un estudio que busca identificar y valorar la
participación del Poder Judicial de la Federación en la vida democrática del País a través de
la legitimidad conferida por la ley, a lo largo del proceso de análisis se construyeron
propuestas metodológicas y se ajustaron de acuerdo a los objetivos específicos a alcanzar,
los cuales constituyeron las aportaciones conceptuales para el análisis de la legitimidad de
los Tribunales constitucionales.
En el plano metodológico, el presente estudio estar;í delimitado en diversos
aspectos. Primero, por lo que respecta al Poder Judicial de la Federación, como se citó, se
analizan, selectivamente por su representatividad, dos resolutivos del Tribunal Electoral del
17
Poder Judicial de la Federación, puesto que, como se ha citado, es el órgano que resuelve
en última instancia las controversias más importantes relacionadas con aspectos relevantes
para la vida democrática en México.
En segundo lugar, el análisis de las sentencias del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación también está delimitado temporalmente, ya que se analiza su
actuación a partir de 1995, es decir a partir de la reforma consititucional que reorganizó a la
Suprema Corte de Justicia y le atribuyó nuevas facultades. Resulta conveniente señalar que,
en realidad, antes de la mencionada reforma constitucional, hubo muy poca o ninguna
participación del Poder Judicial en cuestiones electorales relevantes.
El diseño del presente estudio es lo suficientemente flexible como para adecuar las
formas y los instrumentos de investigación a las situaciones que se presenten, en la
interacción con estudios de opinión, sin que se pierda la esencia y la focalización de los
objetivos por alcanzar.
Los instrumentos de investigación utilizados, serán preponderantemente el análisis
de documentos, sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y
estudios de opinión publicada respecto a dichas sentencias.
APARTADO l.
DICTAMEN RELATIVO AL CÓMPUTO FINAL DE LA ELECCIÓN DE
PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS :MEXICANOS. DECLARACIÓN DE
VALIDEZ DE LA ELECCIÓN Y DE PRESIDENTE ELECTO.
(Resolución dictada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en
cinco de septiembre dos mil seis).
1.1. Antecedentes.
El seis de octubre de dos mil cinco, mediante sesión pública realizada por el
Consejo General del Instituto Federal Electoral, inició formalmente el proceso electoral
federal ordinario 2005-2006, para la elección, entre otros, del titular del Poder Ejecutivo
Federal.
En el proceso electoral de dos de julio de dos mil seis, en la elección presidencial,
participaron ocho partidos políticos, de los cuales cinco se agiuparon en dos coaliciones
18
diferentes. En esa elección, el candidato por el Partido Acción Nacional (PAN) fue Felipe
Calderón Hinojosa; la coalición Alianza por México, formada por el Partido
Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM),
postuló como candidato a Roberto Madrazo Pintado; la Coalición Por el Bien de Todos,
conformada por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), el Partido del Trabajo
(PT) y el Partido Convergencia, postulo como candidato a Andrés Manuel López Obrador;
del Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina la candidata fue Patricia Mercado
Castro; y por el Partido Nueva Alianza, el candidato fue Roberto Campa Cifrián.
La campaña electoral por la Presidencia de la Republica transcurrió en un clima de
confrontación, generado principalmente por las constantes acusaciones entre el candidato
del Partido Acción Nacional y el candidato de la Alianza Por el Bien de Todos. El
candidato del Partido Acción Nacional utilizó una campaña de desprestigió contra Andrés
Manuel López Obrador, candidato de la Alianza citada, en donde la pretensión fue hacerlo
ver como un "peligro para México"; este último no se quedó atrás en sus acusaciones, y con
una estrategia diferente, acusó entre otras cosas, la intromisión del Poder Ejecutivo Federal
en la campaña y los constantes pronunciamiento de cámaras empresariales a favor del
candidato oficialista; los demás candidatos se mantuvieron al margen de estos
enfrentamientos.
La percepción ciudadana respecto de todos los candidatos fue muy volátil, lo cual se
reflejó hasta el día de la elección; la siguiente tabla refleja el porcentaje de intención del
voto hacia los candidatos presidenciales únicamente en el dos mil seis, presentada por
algunas encuestadoras, las cuales representan una aproximación a lo que serían los
resultados finales.
Encuestadora Fecha Calderón Madrazo López
Mercado Campa Obrador
El Universal 23 de junio 34 26 36 3 1
Reforma 23 de junio 34 25 36
19
Mitof sky-Televisa 22 de junio 33 27 36 3 1
María de las 22 de junio 30.5 29.6 35.4 4.1 0.5
Heras-Milenio
Pararnetria- 20 de junio 32.5 27 36.5 3 1
Reforma 14 de junio 35 23 37 3 1
María de las 13 de junio 31 29.6 34.2 4.1 1.1
Heras-Milenio
Mitofsky-Televisa 13 de junio 32 28 35 4 1
Reforma Mayo 39 22 35 2.3 1.2
El Universal Mayo 39 21 35 4 1
Pararnetría Mayo 36 26 34 1
Mitofsky Mayo 35 27 34 3 1
Demotecnia Mayo 36 28 33 3 o
Reforma Abril 38 23 35 2.6 0.6
El Universal Abril 34 25 38 2 1
Demotecnia Abril 31 31 34 3 1
Mitofsky Marzo 30.6 28.8 37.5 1.3 1.0
Reforma Marzo 31 25 41 1 1
El Universal Marzo 32 24 42 1 1
GEA-ISA Febrero 27 22 34
Mitofsky Febrero 29.8 27.5 39.4
Reforma Febrero 31 29 38
El Universal Febrero 27 22 30 1 1
Pararnetría Enero 27 26 36 1
20
El Universal Enero 27 20 33
Reforma Enero 26 22 34 2 1
Mitofsky Enero 31 29 39
Demotecnia Enero 31 30 37 2
Fuente: Opina México, el observatorio mexicano de encuestas electorales.
Al final de la elección del dos de julio de dos mil seis, el Instituto Federal Electoral
siguió dos procedimientos distintos para dar resultados preliminares. El primero es el
Programa de Resultados Preliminares (PREP), el cual comenzó a publicar resultados a
partir de las 20:00 horas. El segundo procedimiento de resultados preliminares fue el
denominado Conteo Rápido.
Al final de ese día, el Presidente Consejero del IFE, anunció que los resultados del
procedimiento de conteo rápido no permitían que se anunciara a un ganador. Esto se debió
a que la diferencia de votos entre los candidatos del Partido Acción Nacional y de la
Alianza Por el Bien de Todos, en la muestra de casillas que integraban el conteo rápido, era
menor al margen de error del procedimiento estadístico en cuestión.
Siguiendo el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE), y una vez que los Presidentes de las Mesas Directivas de todas la casillas
electorales hicieron llegar los paquetes y los expedientes respectivos a los 300 Consejos
Distritales del IFE, el miércoles 5 de julio iniciaron los cómputos respectivos de la elección
de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El jueves 6 de julio, con un 97,70% de las casillas computadas, el IFE, declaró
ganador a Felipe Calderón al tener el 35,89% de los votos y en segundo lugar a Andrés
Manuel López Obrados con el 35,31 %, los resultados de la elección de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos de acuerdo a los cómputos distritales quedó de la siguiente
manera:
21
Partido/ Alianza Votos Porcentaje
Partido Acción Nacional 15,000,284 35.89%
Alianza por México 9,301,441 22.26%
(PRI, PVEM)
Coalición Por el Bien de Todos 14,756,350 35.31%
PRD, PT, Convergencia
Partido Nueva Alianza 401,804 0.96%
Partido Alternativa Socialdemócrata 1,128,850 2.70%
No. Registrados 297,989 0.71%
Nulos 904,604 2.167%
Total 41,791,322 100.00
Fuente: Instituto Federal Electoral.
La coalición Por el Bien de Todos, el Partido Acción Nacional y distintos
ciudadanos promovieron juicios de inconformidad, a través de los cuales impugnaron los
resultados consignados en las actas de cómputo distrital de la elección de mérito,
correspondientes a doscientos ochenta y un distritos electorales uninominales. Los restantes
cómputos distritales no fueron impugnados, por lo que los resultados consignados en sus
respectivas actas fueron actos definitivos.
El veintiocho de agosto del año en curso, la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación resolvió los juicios de inconformidad promovidos en contra
de los resultados consignados en las actas de cómputo distrital de la elección de Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos.
Al concluir la sesión pública en la que se resolvieron los citados medios de
impugnación, dio inicio la etapa de cómputo definitivo, dictamen y declaraciones de
validez de la elección y de Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos.
22
1.2. Marco constitucional y legal conforme al cual han de verificarse los requisitos de
la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
En el párrafo segundo del artículo 41 constitucional se establece, que la renovación
de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y
periódicas, de acuerdo con las bases que ahí se precisan, entre las cuales destacan las
siguientes:
a) Los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos
para llevar a cabo sus actividades ( derecho al uso en forma permanente de los
medios de comunicación social, financiamiento público);
b) La. organización de las elecciones federales es una júnción estatal que se realiza
a través del Instituto Federal Electoral, en cuya integración participan el Poder
Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos;
c) En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia,
imparcialidad y objetividad serán principios rectores; y
d) El establecimiento de un sistema de medios de impugnación para garantizar los
principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales,
así como para dar definitividad a las distintas etapas del proceso electoral y
garantizar la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos de
votar, ser votado, de asociación y filiación libre e individual para tomar parte en
los asuntos políticos del país.
La satisfacción de los elementos fundamentales señalados permite considerar a una
elección como producto del ejercicio popular de la soberanía, riealizada dentro del sistema
jurídico-político construido en la Carta Magna.
Los principios constitucionales que deben observarse en comicios democráticos
para la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo son: elecciones libres, auténticas
y periódicas; sufragio universal, libre, secreto y directo; garantía del financiamiento
público de los partidos políticos; campañas electorales en las cuales prevalezca el
principio de equidad; organización de las elecciones a través de un organismo público y
autónomo; certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad como principios
23
rectores del proceso electoral; el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones electorales.
1.2.1. Elementos contenidos en el dictamen a través del cual se realiza la calificación
de la elección.
Los elementos que contienen el dictamen a través del cual se realiza la calificación
son:
1. El cómputo final de la elección presidencial, con base en las actas de escrutinio y
cómputo distrital relativas a esta elección, así como en las sentencias recaídas en los juicios
de inconformidad que, en su caso, se hubiesen promovido en contra de los cómputos
mencionados.
2. La declaración de validez de la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, si se cumplen las formalidades del proceso electoral, y
3. La declaración de Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos, una vez
analizado si el candidato que obtuvo el mayor número de votos reúne los requisitos de
elegibilidad a que se refieren los artículo 82 y 83 de la Carta Magna.
1.3. Intervención en asuntos electorales del titular del Poder Ejecutivo Federal en
turno.
En el apartado Intervención del Eiecutivo Federal, el Tribunal Electoral arribó a
las siguientes determinaciones:
En la etapa de preparación de la elección, el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos realizó manifestaciones con cierta incidencia en el proceso electoral para la
renovación de ese cargo, las cuales fueron motivo de queja por parte de la Coalición Por el
Bien de Todos, quien las califica a favor del candidato del Paitido Acción Nacional y en
detrimento del candidato de esa coalición.
24
1.3.1. Argumentos del Tribunal respecto a la injerencia del Ejecutivo Federal en
asunto electorales.
El criterio de la Sala Superior del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la
Federación, en el sentido de afirmar que la validez de una elección puede afectarse por la
realización de actos que atenten contra la libertad del sufragio y la equidad en la contienda,
es necesario que esas conductas sean de tal gravedad que resulten determinantes para el
desarrollo o el resultado del proceso electoral. En ese sentido, es importante que las
autoridades de cualquier nivel se mantengan al margen del proceso electoral, con el objeto
de impedir el uso del poder político que ejercen, y de los recursos y facultades que están a
su disposición, para favorecer a uno de los partidos o candidatos contendientes, en
detrimento de la equidad e imparcialidad que debe haber en los comicios.
La realización de declaraciones en las cuales se exponga, directa o indirectamente,
el apoyo hacia cierto candidato, o el ataque a otro u otros, por un funcionario público, de
cierta jerarquía es reprochable en cualquier estadía del proceso; en todo caso, el momento
en que se efectúe la conducta sirve de base para estable:cer, junto con las demás
circunstancias que la rodeen su carácter determinante para el resultado del proceso.
Las cualidades y características del Presidente atraen mayor atención e interés de los
medios de comunicación en comparación con cualquier ciudadano en general, lo cual puede
provocar que sus declaraciones político-electorales, inclinaci<>n partidista o por ciertos
candidatos, generen mayor audiencia que las expresadas por otros individuos e, incluso, por
funcionarios públicos menores, colocándolas en una posición de preponderancia, con la
consecuente posibilidad de mayor influencia, por lo menos, sobre algún sector de la
ciudadanía.
Desde luego, esto no significa que el solo hecho de verter alguna declaración por
dicho funcionario ante los medios de comunicación, afecte de manera grave la libertad del
sufragio, pero sí puede provocar cierta perturbación en el estado de ánimo de los
ciudadanos, que debe evaluarse de acuerdo con las circunstandas de cada caso, es decir,
conforme con el contenido mismo de la declaración, su extenslón, la clase y número de
medios de comunicación ante los que se hizo, su difusión, ,el tiempo y lugar donde
25
ocurrió, así como los demás hechos concurrentes coetáneamente, para verificar así su
peso en el universo del proceso electoral.
Asentado esto, el Tribunal Electoral procedió a analizar las manifestaciones del
titular del Ejecutivo Federal -que por su características podrían atentar con la equidad en el
proceso electoral del dos mil seis-, para definir la incidencia que pudieron haber tenido en
el proceso; dichas manifestaciones fueron realizadas en varios medios de información
(programación de la televisión; declaraciones documentadas en la prensa del Presidente
Fox en diversos actos públicos o entrevistas; y, en la página de lnternet de la Presidencia de
la República). Al respecto, la Sala Superior del citado Tribunal Electoral determinó que las
publicaciones periodísticas representan indicios de que se hicieron tales declaraciones por
el Presidente de la República, los cuales generaron credibilidad aceptable de que se hicieron
tales declaraciones, por provenir de distintos medios de comunicación, en su mayoría
coincidentes en su contenido, e incluso aproximados al hecho notorio por el cual procedía
valorar los efectos que pudo producir.
Esas declaraciones se agruparon, fundamentalmente, en dos conjuntos:
a) Comentarios mediante los cuales el Presidente defiende y exalta el modelo
económico y las acciones de su gobierno, y
b) Manifestaciones indirectas, generalmente expuestas a base de alusiones,
metáforas u otras formas de comunicación asociativa, que inc.iden de algún modo sobre
posiciones políticas, que normalmente atañen a las de los partidos y candidatos
contendientes en el proceso electoral del año dos mil seis.
Las expresiones del primer grupo estaban orientadas a difundir y promover lo que el
Presidente consideraba como logros económicos alcanzados durante su gestión, en obra
pública, salud, educación y empleo. Esto es, con tales referencias, el Presidente expuso sus
juicios personales sobre las acciones de su gobierno, con la pretensión evidente de
promover, divulgar y defender las políticas implementadas durante su gestión, las cuales,
en su concepto, habían traído una mejora en el desarrollo social[, y logrado la estabilidad
financiera del país.
Este tipo de manifestaciones, por sí mismas, no están prohibidas constitucional ni
legalmente, e incluso se han convertido en prácticas habituales ele los gobiernos de todos
26
los países de cualquier signo, incluidas en la tarea de infonnar a la ciudadanía sobre la
administración del País, no sólo durante los procesos electorales, sino en todo tiempo,
actividad informativa que dentro del sistema de planeación de desarrollo democrático
nacional, está considerada como una función importante del Ejecutivo Federal, natural y
compatible con las demás responsabilidades constitucionales, la de buscar la permanencia
en el crecimiento de la economía, en términos de los artículos 25 y 26 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El segundo grupo de expresiones contienen una mezcla de elementos, que oscilan
entre el ejercicio de la libertad de expresión acotada de los .funcionarios públicos respecto
a los actos y hechos de los procesos electorales, y la intromisión en dichos procesos, a
través de mensajes indirectos o implícitos, que pueden tener efectos, en alguna medida, de
carácter proselitista a favor de la opción política contendiente, que resulte más coincidente
con los juicios di~ valor externados por el Presidente de la República, aunque no se
identifiquen expresamente en las declaraciones ni se mencionen los nombres del partido
político postulante, de los candidatos postulados, ni los colores, emblemas o expresiones
que los den a conocer, o bien, se traducen en el rechazo, o por lo menos, animadversión,
respecto a otras opciones políticas, en esa forma un tanto encubierta, pero que deja
visibles algunos elementos, para que con un grado de cultura cívica, de experiencia en la
vida y de seguimiento de la información ordinaria de los acontecimientos que ocurren
constantemente en el país, pueda descifrarse o interpretarse el mensaje que se quiere
transmitir. En estas frases, si bien no aparecieron manifestaciones expresas a favor del
candidato del partido del Ejecutivo Federal, mediante señalamientos directos y precisos, ni
el nombre de algún candidato del instituto político contendiente al cual criticó, esto pudo
inferirse del contexto general de las intervenciones del Presidente.
Esto es, alguna parte los comentarios se puede estimar qm~ fueron dirigidos a apoyar
al candidato de su partido en particular, o a producir ese efecto, por identificarlo con la idea
de continuidad, aun cuando no lo hizo abierta y evidentemente, e incluso, en el remoto caso
de que no se hayan hecho con tal propósito. Las críticas y descalificaciones hacia otros
participantes del proceso electoral constituyen expresiones que pueden incidir en la imagen
de éstos, ante quienes capten su sentido, pues los adjetivos de mesiánico o populista se
27
pueden entender dirigidos a los candidatos que orientaron sus programas a modelos
diferentes y alejados del impulsado por gobierno del Presidente Fox.
Por tanto, existen elementos para sustentar, con seriedad, que este grupo de
declaraciones se incorporó, de alguna manera, dentro de los distintos elementos evaluados
por los ciudadanos que los advirtieron, a la hora de definir su intención de voto; tales como
la expectativa de un mayor desarrollo económico y de un sólido Estado de derecho.
1.3.2. Análisis del contexto en el que se dan las declaraciones.
Para conocer o ponderar el grado de influencia, se requiere determinar su relación e
interacción con los demás elementos y circunstancias del proceso electoral. Asimismo se
debe tomar en cuenta las circunstancias de tiempo, lugar y modo en que se hicieron las
declaraciones, para conocer al máximo posible el contexto político y social en que
surgieron, a fin de quedar en actitud de alcanzar una aproximación del grado de influencia
que pudieron ejercer.
Es importante destacar, en ese contexto, que las d,~claraciones se produjeron
también en un ambiente de confrontación personal entre el entonces titular del Ejecutivo
Federal y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal ( después candidato a Presidente de la
República) desde mucho antes del inicio del proceso electoral federal de dos mil seis, que
produjo constantes roces e intercambio de críticas entre los dos personajes, que continuó
durante el proceso electoral.
Además, es común que en cualquier régimen de gobierno del mundo, las opciones
políticas discrepantes realicen una severa vigilancia sobre las acciones y programas de
gobierno, y traduzcan su desacuerdo en acerbas críticas ante la población, con propósitos
proselitistas para el presente y el futuro. En esta dinámica, también se ve natural que el
grupo o partido gobernante responda a esas críticas a través de la defensa de su ideología, el
modelo político aplicado y sus acciones de gobierno.
En estas confrontaciones, la intensidad de las acciones y la dureza del lenguaje
empleado suele escalar por causa de las actitudes que cada parte asume a la ofensiva o a la
defensiva de las asumidas por la otra parte, por lo que ordinariamente existe una
corresponsabilidad de ambas partes, y no de una sola, lo que debe tomarse en cuenta para
28
su evaluación, en cuanto a su influencia en un proceso electoral. Este debate ideológico no
está supeditado a los tiempos electorales, sino que constituye una actividad continua y
permanente, propia de los sistemas de grupos opuestos que se precien de ser plurales e
incluyentes, y en donde prevalezca por lo mismo un mínimo de tolerancia En este sentido,
el inicio del proceso electoral federal de dos mil seis en medio de tales inercias, se convirtió
en un ingrediente catalizador de la confrontación de ideas, en la cual el diálogo se hizo acre,
sin que se pudiera atribuir totalmente el carácter de culpable o inocente a alguna de las
partes. En esa tesitura, es explicable que la entonces opción política opositora, unida en la
Coalición Por el Bien de Todos, enfrentara críticamente las acciones de gobierno, y que el
también entonces Presidente de la República defendiera sus posiciones y acciones, así sea
de forma indirecta, sin una confrontación abierta y, en forma, la mayoría de las veces
mesurada.
Otro factor importante es que, el común denominador de la mayoría de las
manifestaciones del Presidente, radicaron en la forma indirecta y metafórica en que fueron
expuestas.
En muchas de las expresiones atribuidas al Presidente Fox se recurrió a la
comparación figurada de las opciones políticas con situaciones de carácter imaginario. La
característica resaltada de estas expresiones, dificilita en alguna forma la comprensión
cabal del mensaje, que su autor, dentro de un contexto mayor, se propuso comunicar, en
atención al grado de ilustración, experiencia e información de los receptores, lo que
necesariamente tuvo que disminuir el grado de penetración en.tre la ciudadanía., pues no
se puede asegurar que los electores de mínima ilustración hayan recibido influencia
decisoria de este tipo de comunicación, como tampoco respecto de los provistos de una
educación media o mayor, que cuentan normalmente con la concurrencia de mayores
elementos de información para decidir.
La extensión de las declaraciones que le fueron reprochadas por su calidad de jefe
del Ejecutivo Federal, en su mayoría, fueron breves y constituy1?ron sólo una parte de la
integridad de su intervención en los discursos o entrevistas corr1?spondientes.
Los lugares en los cuales se dieron las declaraciones fut!ron públicos, con motivo
de actos de inauguración de obras sociales, de difusión de programas de gobierno o en
29
noticieros. Lo primero, sin duda puede incrementar la posibilidad de influencia sobre los
electores, pues aprecian las opiniones del Presidente, precisamente en su calidad de
funcionario público, como jefe de Estado y de gobierno, a diferencia de lo que ocurre si se
hubieran realizado en un contexto familiar, o bien, como un militante más de su partido
político. Empero, esa situación se ve disminuida, en cierta medida, al tomarse en cuenta
que la mayor parte de esas expresiones se presentaron en .forma circunstancial en las
ceremonias a las cuales asistía, y no convocadas, por ejemplo, ex profeso como
conferencia de prensa para opinar acerca del entorno político del país, con las
particularidades anotadas. Además de que, quienes hayan captado los mensajes
electorales, ya conocían de la confrontación mencionada, lo que resta, aunque sea en
mínima parte, la credibilidad de lo declarado y, por tanto, la fuerza de penetración de los
mensajes, porque la experiencia enseña que la animadversión o distanciamiento de ideas
conduce de algún modo a la predisposición entre las personas.
En relación con la clase y número de medios de ,lifusión ante los cuales se
hicieron las declaraciones, se advirtió que fueron difundidas en televisión nacional, en
un noticiero con una audiencia elevada, en internet, en L'ls páginas electrónicas de
medios de comunicación impresos nacionales, como las de l.os periódicos El Universal,
La Jornada y Reforma, y en la página de internet de la Presidencia de la República,
tratándose de algunas entrevistas. Esta situación merece ser ponderada conjuntamente con
la característica siguiente:
Período, intensidad y época de difusión. Se toma en cuenta que esas intervenciones
tuvieron lugar entre el mes de noviembre de dos mil cinco al primero de junio del dos mil
seis, en el caso de las notas periodísticas, aproximadamente, una cada siete días y en menos
ocasiones en televisión, situación que evidentemente genera la posibilidad de que hayan
sido conocidas por un auditorio de alguna consideración, en condiciones de votar. En
cuanto a la época de difusión, las primeras tuvieron que levantar menor interés, por la
distancia con la fecha de la jornada electoral, y por tanto, menor influencia en el electorado;
y las últimas, aunque captaron una atención mayor, se presentaron un mes antes de la
celebración de la jornada electoral, con lo cual existió tiempo suficiente para reducir su
impacto. Además, la última intervención, el primero de junio, donde se refirió al
30
"tabasquismo", sólo consistió en una alusión tan remota e indirecta, que difícilmente pudo
haber influido en la intención de voto del electorado; pues, la palabra es de por sí ambigua e
indirecta, que al haberse pronunciado en un acto vinculado expresa y directamente con el
consumo de tabaco, pudo ser oída como tabaquismo, incluso, entenderse como un lapsus
lingual, por personas distintas a los redactores de las notas.
En suma, las circunstancias en que tuvo lugar la intervención del entonces
Presidente, en su momento impregnaron a su auditorio, y pu.dieron contribuir en alguna
fonna, para determinar su intención de voto, pero esta influencia tuvo que verse
disminuida por los siguientes aspectos:
A. Acuerdo de abstención de actos anticipados de campaña o tregua navideña.
El trece de diciembre de dos mil cinco, por vez primera en un proceso electoral, se
emitió un Acuerdo del Consejo General del Instituto Fede:ral Electoral, por el que se
establecen criterios a los partidos políticos para que asumieran el compromiso de abstenerse
de realizar en forma definitiva cualquier acto o propaganda que tuviera como fin promover
de manera previa al inicio formal de las campañas del proceso electoral federal 2005-2006,
a quienes serian sus candidatos a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para dicho
proceso, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación.
Conforme al primero punto del acuerdo, se estableció un período, del once de
diciembre de dos mil cinco al dieciocho de enero de dos mil seis, para que los partidos
políticos se abstuvieran de realizar cualquier acto o propaganda con el fin de promover a
sus candidatos para ocupar el cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y
cualquier otra actividad que por sus características pudiera considerarse como acto
anticipado de campaña. Aunque este acuerdo estaba expresamente dirigido a los partidos
políticos, su ámbito de regulación debió entenderse extensivo a cualquier individuo que
realizara o pretendiera realizar actos de propaganda electoral durante ese periodo, incluido
el entonces Presidente de la República.
Dicho acuerdo fue ampliamente difundido en los medios masivos de comunicación
con el nombre de tregua navideña.
31
La difusión oficial y la realizada en los medios referidos tuvo que influir, aunque
fuera en mínima forma, para diluir o echar en el olvido los mensajes presidenciales de
difusión de programas y actos de gobierno, de los inminentes actos de proselitismo
electoral.
En este sentido, los ciudadanos que pudieron recibir las declaraciones previas del
Presidente Fox, pudieron apartarse temporalmente de su po.rible influencia y pensar con
mayor libertad sobre sus preferencias electorales.
Por tanto, de estimar demostradas las declaraciones de mérito, la afectación a
potenciales electores habría sido mínima en el período de la tregua navideña e
intrascendente por la lejanía de la jornada electoral.
B. Acuerdo de neutralidad.
El veintitrés de febrero de dos mil seis, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación, el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el cual se
emiten las reglas de neutralidad para que fueran atendidas por el Presidente de la
República, los Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los
Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales en el Distrito Federal y, en su caso, el
resto de los servidores públicos durante el proceso electoral federal de dos mil seis.
Este acuerdo destacó la importancia de que los servidores públicos de alta
investidura coadyuvaran con su neutralidad a preservar el ejercicio auténtico y efectivo del
sufragio en condiciones libres y de igualdad, a través de su abstención de hacer
pronunciamientos favorables a un candidato o partido poütico, así como de entregar
obra o recursos a cambio de promesa del voto, entre otros. Asimismo, se consideró como
premisa de neutralidad, el hecho de suspender la promoción de la obra o de los programas
gubernamentales con cierto tiempo de anticipación a la jornada electoral. En el punto
primero del acuerdo se estableció que, los servidores públicos deberían abstenerse, entre
otras cosas, de realizar dentro de los cuarenta días naturales anteriores a la jornada electoral
y durante la misma, cualquier tipo de campaña publicitaria de programas de obra pública o
de desarrollo social, campañas de promoción de la imagen personal del servidor público, a
través de inserciones en prensa, radio, televisión o internet, bardas, mantas, volantes,
32
anuncios espectaculares u otros similares, así como emitir a través de cualquier discurso o
medio, publicidad o expresiones de promoción o propaganda a favor de un partido político,
coalición o de sus aspirantes y candidatos a cargos de elección popular en el proceso
electoral federal de dos mil seis, incluyendo la utilizaciéin de símbolos y mensajes
distintivos que vincularan a un partido político, coalición o candidato.
Conforme al cuarto punto del acuerdo, se dispuso que el Instituto Federal Electoral
establecería comunicación con los servidores públicos enunciatdos en el acuerdo primero, a
fin de que durante el proceso electoral mantuvieran su cooperación y disposición para
cumplir con dicho acuerdo, así como para que la imagen y el contenido de la publicidad de
sus gobiernos evitara realizar actos de proselitismo electoral, se llevara a cabo conforme
con las normas vigentes vinculadas al ámbito político-electoral y se apegaran a condiciones
que permitieran el ejercicio libre, efectivo y pacífico del voto en condiciones de igualdad.
En el expediente relativo al "dictamen de declaración de validez y elección de
Presidente Electo'", resuelto por el Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación en
cinco de septiembre de dos mil seis, existe copia certificada del oficio PC/160/06 de siete
de mayo de dos mil seis, mediante el cual los integrantes del Consejo General del Instituto
Federal Electoral comunicaron al entonces Presidente de la República los actos de los
cuales debía abstenerse para cumplir con el acuerdo de neutralidad.
Por la relevancia de establecer un acuerdo de la autoridad electoral dirigido a los
titulares de los tres niveles de gobierno, constituyó un hecho notorio la difusión de ese
acuerdo por diversos medios masivos de comunicación. Lo anterior pone de relieve que la
autoridad actuó preventivamente y reaccionó en forma oportuna, dentro del marco de sus
atribuciones legales, para conducir con la máxima diligencia posible, la conducta de
servidores públicos durante el proceso electoral.
Esa reacción de la autoridad fue proporcional al nivel de participación del
Presidente de la República, pues los acuerdos se emitieron dentro de los plazos
razonablemente exigibles y en congruencia con el incremento del activismo presidencial.
Esto es así, porque el acuerdo en análisis surgió después de los meses de enero y
febrero durante los cuales el Presidente de la República realizó algunas declaraciones en
33
sus apariciones públicas relacionadas con el proceso electoral del dos mil seis o a los
contendientes en el mismo.
Por tanto, al surgir en ese contexto, el mencionado acuerdo de neutralidad
constituyó un nuevo elemento para atemperar la afectación que las declaraciones del
Presidente pudieron alcanzar hasta ese momento, pues se hiw notar a la ciudadanía que
las declaraciones de servidores públicos a favor de algún candidato eran un aspecto que
podrían atentar contra su libertad de voto, con lo que la eventual inducción de esas
declaraciones quedó al descubierto y, por ende, reducida de sobremanera su
trascendencia. Así, esas declaraciones reiterativas fueron objeto de medidas subsecuentes
tendentes a restringir y minimizar la realización de esas conductas del ejecutivo federal
que podrían estimarse contrarias al grado ideal de neutralidad correlativa a la
responsabilidad e investiduras propias de dicho cargo, lo que necesariamente repercutió
de algún modo en la reversión de los posibles efectos producidos con las declaraciones
presidenciales anteriores.
C. Suspensión de publicidad institucional, decretada por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
En la misma fecha de publicación del acuerdo de neutralidad, en el Diario Oficial de
la Federación (veintitrés de febrero de dos mil seis), la Suprema Corte de Justicia de la
Nación admitió la controversia constitucional 38/2006, promovida por la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión en contra de la omisión del titular del Poder Ejecutivo
de cumplir con diversas disposiciones legales que le imponían la obligación de incluir en la
publicidad y promoción institucional la leyenda de que era ajena a cualquier partido
político y que estaba prohibido su uso para fines distintos de la difusión de esos programas
de desarrollo social.
El objeto de dicho medio de impugnación fue detener la publicidad institucional del
Ejecutivo Federal por estimar que contenía un mensaje favorable al candidato del Partido
Acción Nacional a la Presidencia de la República, pues se solicitó como medida precautoria
la suspensión de la transmisión de dicha publicidad.
34
El propio veintitrés de febrero de dos mil seis, el Ministro instructor ordenó la
suspensión de la difusión de los spots publicitarios en medios electrónicos, escritos,
gráficos y de cualquiera otra índole que no contuvieran las leyendas correspondientes o se
utilizaran con fines de promoción de la imagen institucional, incluyendo la del titular del
Ejecutivo Federal.
Esta determinación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación también tuvo una
amplia difusión en los medios de comunicación, especialmente por haber surgido al mismo
momento del acuerdo de neutralidad.
Ese fallo judicial significó la suspensión plena de la publicidad institucional, lo cual
constituye, directamente, un contrapeso en la afectación que pudo derivarse de los
dieciocho spots cuestionados dentro del expediente.
Dicha situación debe ponderarse junto con las declaraciones del Presidente en sus
actos públicos, donde incluso llegó a utilizar frases muy semejantes a la destacada de esos
spots, pero en contrapartida también deben considerarse los acuerdos de tregua navideña y
neutralidad, así como la suspensión de la publicidad decretada por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, de modo que la eventual afectación a la libertad del voto que hubiera
podido resultar de lo manifestado por el titular del Ejecutivo R~deral, se debilitó casi en su
totalidad, por la actividad desplegada por el Instituto Federal Electoral y el Poder
Legislativo mediante la promoción de la controversia constitucional que dio lugar a la
medida precautoria de suspensión de esa publicidad institucional decretada por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
Es importante destacar, que el hecho de que el Presidente de la República haya
emitido las manifestaciones precisadas, resultaría insuficiente para considerar, a
plenitud, que éstas tuvieron una influencia decisiva en las campañas políticas o en el
ejercicio del sufragio de los ciudadanos en determinado sentido, pues como ya se dijo,
tales manifestaciones no se encuentran aisladas, sino que están directamente
relacionadas con las reacciones sucesivas de diversas autoridades, tendientes a encauza.r
debidamente el proceso electoral.
El contexto en el cual fueron emitidas las opinion,es, asociado del carácter
genérico con que se expusieron, permite concluir que en Li medida que el carácter
35
indirecto o metafórico de las expresiones insertas en los contextos, requiere de una
asociación mayor con otros acontecimientos o expresio,'les, por lo que se reduce
considerablemente la posibilidad de su influencia en la intención del voto del electorado.
Sin embargo, la Sala Superior no pasó por alto que las declaraciones analizadas
del Presidente de la República Vicente Fox Quesada, se constituyeron en un riesgo para
la validez de los comicios que se califican en esta determinación que, de no haberse
debilitado su posible influencia con los diversos actos y circunstancias concurrentes
examinados detenidamente, podrían haber representado un elemento mayor para
considerarlas determinantes para en el resultado final, de haber concurrido otras
irregularidades de importancia que quedaran acreditadas.
1.4. Dictamen y declaración de validez de la elección.
A efecto de hacer un pronunciamiento general sobre la validez de una elección se
deben ponderar los actos del proceso electoral y las irregularidades que respecto de ellos
pudieran haber quedado demostradas, así como su repercusión, en atención al grado de
influencia que pudieran haber tenido en relación con los principios fundamentales que lo
rigen, para lo cual es menester hacer una breve referencia a los temas que se abordaron a lo
largo del dictamen que validó la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
para el periodo 2006-2012. Los señalamientos que hizo el Tribunal Electoral en ese sentido,
fueron de la siguiente manera:
En primer lugar, cabe destacar que, como se puede advertir del análisis particular
realizado, se cumplieron a cabalidad las etapas del proceso electoral y se realizaron los
actos de cada una de ellas en los términos previstos en el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, mientras que las irregularidades que se denunciaron en relación
con dicho proceso electoral, en la gran mayoría de los casos, con excepción de las que se
precisan adelante, no quedaron demostradas, ante la insuficiencia de elementos que
pusieran de manifiesto su existencia, o bien, la afectación al desarrollo del proceso
electoral.
En relación con los actos previos al inicio del proceso electoral no se demostró que
existiera alguna irregularidad respecto a los actos anticipados de campaña que se
36
atribuyeron a los partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional y Verde
Ecologista de México.
En cuanto a la etapa de campañas electorales, se estimó que no estaba acreditada
plenamente una intervención indebida de terceros a través de la difusión de algunos spots o
promocionales, historietas, volantes o publicaciones periódicas, ni existen elementos para
considerar que hubo un sesgo informativo de ciertos comunicadores en contra de Andrés
Manuel López Obrador. Se consideró que tampoco existié> presión o coacción a los
electores derivado de la participación de Víctor González Torres, quien se ostentó como
candidato independiente, ni del candidato a la Jefatura del Gobierno del Distrito Federal
Demetrio Sodi de la Tijera.
Por lo que se refiere a la participación de algunas empresas mercantiles en la
publicación de propaganda que supuestamente se distribuyó internamente entre sus
empleados, se estimó que no existían elementos que sirvieran para considerarla como una
irregularidad que hubiera afectado al proceso electoral, en este supuesto se encuentran los
hechos que se atribuyeron a Grupo Infra, Alsea y Dulces De la Rosa.
Asimismo, se consideró que no existía evidencia del rebase del tope de gastos de
campaña por parte de ninguno de los partidos políticos o coaliciones, ni la existencia de
llamadas telefónicas en las que supuestamente se denostaba al candidato de la coalición Por
el Bien de Todos. Respecto al uso de programas sociales para apoyar la campaña del
candidato del Partido Acción Nacional y la intervención de autoridades locales a favor del
mismo, se concluyó que no había elementos que llevaran al convencimiento de que tales
irregularidades hubieran acontecido. De igual manera, se estimó que no había elementos
para considerar que se había difundido propaganda religiosa a favor de Felipe de Jesús
Calderón Hinojosa.
En relación con la etapa de resultados electorales se determinó que no había existido
irregularidad alguna respecto al procedimiento de apertura de paquetes electorales y la
realización de los cómputos distritales, máxime cuando la petición de apertura de paquetes
electorales y los errores en los datos asentados en las actas de escrutinio y cómputo fueron
materia de análisis y resolución en cada uno de los juicios de inconformidad presentados
contra los referidos cómputos.
37
Así mismo, debe destacarse que la existencia de un mayor número de votos nulos en
relación con resultados electorales anteriores, por sí misma, la vulneración de algún
principio o regla, en tanto que ello puede obedecer a múltiples factores, por ejemplo, el
crecimiento del padrón electoral y la falta de penetración de las campañas electorales entre
los ciudadanos, máxime que la variación porcentual de la cantidad de votos nulos, que se
advierte en relación con las últimas dos elecciones presidenciales fue mínima ( 2.16% en
2006, 2.10% en el 2000 y 2.86% en 1994).
En relación con la intervención del Presidente de la República, si bien se tiene
por probado el hecho de haber realizado diversas declaraciones durante el proceso
electoral, recogidas en diversos medios de comunicación, principalmente en prensa
escrita, unas de ellas fue de defensa de su propia gestión, lo cual se estimó lícito, y
aquellas por las cuales hacía referencias o establecía sesgos entre los contendientes del
proceso, entre las cuales se encuentran cuatro spots de televisión, no fueron de la
suficiente magnitud, debido a su carácter indirecto y velado, sin referencia concreta a
algún candidato en particular, además de los diversos izctos que limitaron dicha
conducta, como los acuerdos del Instituto Federal Electoral denominado coloquialmente
"tregua navideña" y el acuerdo de neutralidad; así como la suspensión ordenada por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en controversia constitucional, por el cual se
obligó a establecer una cintilla en los promocionales del Ejecutivo Federal, con la
aclaración de que eran ajenos a la propaganda electoral, en el entendido de que la
difusión de los spots y mensajes que se encuentran acreditados no se realizó dentro de los
plazos establecidos en el llamado acuerdo de neutralidad, esto es, dentro de los cuarenta
días previos a la jornada electoral, según las referencias y seguimiento del acuerdo que
hizo el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Así pues, vistos en su conjunto los acontecimientos señalados, no generaron
convicción de una afectación importante a los principios rectores de las elecciones
democráticas, principalmente la libertad del voto, pues se trató de cuestiones no probadas, o
que habiéndolo sido, no se tiene sustento objetivo del impacto que pudieron haber tenido o
bien, entraron en juego diversas situaciones específicas de este proceso electoral que les
restaron importancia o redujeron su grado de influencia, especialmente, los diversos
38
acuerdos preventivos emitidos por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, así
como las diversas resoluciones jurisdiccionales y administrativas que impidieron que las
situaciones irregulares denunciadas continuaran sus efectos.
En efecto, si las situaciones analizadas no constituyen irregularidades en sí mismas,
o no se probó que lo fueran, vistas en su conjunto tampoco podrían tener ese efecto; y lo
mismo sucede en torno a los hechos irregulares de los cuales no se tiene algún elemento
para medir su grado de influencia, o bien, de los cuales se redujo o detuvo sus efectos, pues
el conjunto de ellos no revela una afectación determinante a los principios fundamentales
del proceso electoral, sino irregularidades, algunas de ellas de cierta importancia, que, sin
embargo, fueron mermadas o no se conoce su impacto. Con esto no se desconoce que en
algunos casos, se trató de situaciones de importancia o de gravedad, pero debido a las
medidas preventivas y correctivas mencionadas pudieron detener sus efectos, en la medida
necesaria para impedir que fueran determinantes para afectar la libertad del sufragio.
De esta manera, ni siquiera la conjunción de estos hechos que se pudieran tener por
acreditados, fue impedimento para declarar la validez de la elección, dado que, según se
evidenció, por sus alcances temporales y espaciales no habría complementación entre ellos,
al grado de que llevaran a ese Tribunal Electoral a la conclusión de que se trató de una
acción concertada o deliberada con una finalidad común de influir en la intención de los
votantes, tampoco se pudo afinnar que hayan sido actos continuos, reiterados o
generalizados que hubieran trascendido en los resultados electorales.
APARTADO 2.
RECURSOS DE APELACIÓN EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN CG269/2010
DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL,
EMITIDA EL VEINTIUNO DE JULIO DE DOS MIL DIEZ, RELACIONADA CON
DIVERSOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES SANCIONADORES.
2.1. Antecedentes y hechos denunciados.
El quince de junio de dos mil diez, a las veintiún horas, el Titular del Ejecutivo
Federal, mediante el sistema denominado "Cadena nacional'' dirigió un mensaje a la
Nación.
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El treinta de junio de dos mil diez, el Titular del Ejecutivo Federal, pronunció un
discurso en un evento denominado "FACILIDADES ADMINISTRATIVAS EN
MATERIA DE SIMPLIACACIÓN TRIBUTARIA".
Primero de julio de dos mil diez., mediante una convocatoria a los medios de
comunicación, el Titular del Poder Ejecutivo Federal, emitió un anuncio relacionado con
logros en materia laboral.
En estas circunstancias, el representante propietario del Partido Revolucionario
Institucional ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral presentó una denuncia
de hechos al considerar que los citados mensajes difundidos por el Presidente de la
República el treinta de junio y primero de julio resultaban contraventores de la normativa
electoral. En esta denuncia, el Partido Revolucionario Institucional solicitó la adopción de
medidas cautelares.
El dos de julio de dos mil diez, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto
Federal Electoral emitió el acuerdo respecto de la solicitud de medidas cautelares
formulada por el Partido Revolucionario Institucional, de las cuales determinó que
resultaban improcedentes. No obstante ello, emitió un segundo punto de acuerdo en el que
ordenó al Titular del Poder Ejecutivo, a los Gobernadores de Lis entidades federativas, al
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a los Presidentes Municipales, a los Jefes
Delegacionales, así como a todos los servidores públicos de carácter federal, local y
municipal, se abstuvieran de difundir logros de gobierno en! cualquier modalidad de
comunicación social que pudiera ser vista o escuchada ,en las quince entidades
federativas que celebrarían sujornada electoral el cuatro dejul.io de dos mil diez.
El trece de julio de dos mil diez, el Secretario del Cons1:'!jo General acordó iniciar
procedimiento especial sancionador en contra del Titular del Poder Ejecutivo Federal, por
hechos presuntamente constitutivos de infracciones a la normativa electoral federal, por lo
que ordenó emplazarlo, así como al representante propietario del Partido Acción Nacional
ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
El veintiuno de julio de dos mil diez, el Consejo General del Instituto Federal
Electoral dictó la resolución CG269/2010 determinando lo siguiente:
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1. Declarar infundada la queja respecto del uso del mticanismo de comunicación de
radio y televisión conocido coloquialmente como "Cadena nacional".
2. Declarar fundada la queja respecto del mensaje emitido el quince de junio del
presente año, al considerar que no se ajustó a la prohibición prevista en el artículo 41,
Base III, Apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en relación con lo previsto en los numerales 2, párrafo 2 y 347, párrafo 1,
inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; y
3. Declarar infundada la queja respecto de los mensajes emitidos los días treinta de
junio y primero de julio del presente año, al considerar que no constituyen una infracción a
la materia electoral.
En desacuerdo con la determinación que precede, el Partido Revolucionario
Institucional, el Partido Acción Nacional, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal,
promoviendo en su calidad de representante legal del Titular del Poder Ejecutivo,
interpusieron recurso de apelación alegando lo que a su Derecho consideraron atinente.
2.2. Síntesis de Agravios.
Pretensiones de las partes: Partido Revolucionario Institucional y Poder Ejecutivo
Federal.
La pretensión del Partido Revolucionario Institucional se hicieron consistir en que
se revocara la resolución reclamada por lo que hacia a aquellos aspectos en que se declaró
infundada la queja presentada en contra de Felipe Calderón Hinojosa y del Partido Acción
Nacional, con el propósito de que se declarara fundado el procedimiento especial
sancionador respecto de los comunicados del treinta de junio, y primero de julio de dos
mil diez, realizados por el titular del Poder Ejecutivo Federal, y se diera vista "a la
autoridad correspondiente para los efectos a que haya lugar". Su causa de pedir la centra en
los siguientes aspectos:
1. Indebida fundamentación y motivación en la resoludón reclamada, respecto de
la valoración de los mensajes de treinta de junio y uno de julio emitidos por el Presidente
de la República.
41
2. Falta de exhaustividad en la resolución al no valorar de manera integral los
elementos que constan en el expediente.
3. Incompetencia del Instituto Federal Electoral para pronunciarse respecto de si el
Presidente de la República debe ser sancionado.
4. Incongruencia de la resolución al omitir considerar elementos que fueron
sometidos a su decisión.
La pretensión del Ejecutivo Federal, representado por su Consejero Jurídico, fue que
se declarara infundado el procedimiento especial sancionador seguido en su contra, y como
consecuencia de ello se revocara la resolución reclamada, por considerarla ilegal, y su
causa de pedir la centra en los siguientes aspectos:
1. Improcedencia de la queja presentada en contra del Presidente de la República.
2. Incompetencia del Consejo General del Instituto Federal Electoral para conocer
del procedimiento sancionador por no tratarse de propaganda gubernamental.
3. Indebida calificación del mensaje transmitido el quince de junio de dos mil diez
como propaganda gubernamental prohibida.
4. Omisión de considerar el contexto en la emisión del mensaje de quince de junio
de dos mil diez.
5. Indebida fundamentación y motivación en el análisis de la trascendencia del
mensaje para considerarlo propaganda gubernamental.
6. Omisión de considerar el carácter informativo del mensaje transmitido el quince
de junio del año en curso.
7. Indebida restricción desproporcionada de la obligación del Presidente de la
República para informar acciones en materia de Seguridad Pública.
8. Indebida fundamentación y motivación de la resolución reclamada al no respetar
el principio de exacta aplicación de la ley.
9. Falta de congruencia al analizar el mensaje difundido el quince de junio del año
en curso, por frases o segmentos que fueron comparados con otros mensajes.
10. Omisión de considerar que el mensaje transmitido el quince de junio constituye
una excepción a la prohibición establecida en el artículo 41, Base III, Apartado C, párrafo
segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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2.3. Determinaciones a las que arribó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación.
Las detenninaciones a las que arribó el Tribunal Electoral fueron en el siguiente
sentido:
1. La inmunidad presidencial constituye una prerrogativa constitucional de la que
goza el Presidente de la República durante el ejercicio de su encargo, que impide sea
acusado por cualquier ilícito diverso al de traición a la patria o delitos graves del orden
común, para evitar entorpecer el desempeño de las funciones del titular de uno de los
Poderes de la Unión.
2. La inmunidad presidencial no protege cualquier actividad desplegada por el
Ejecutivo Federal, que resulte contrario a la norma prohibitiva prevista en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 41, Base 111, Apartado C, párrafo
segundo.
3. De la interpretación sistemática y funcional de lo previsto en los artículos 87 y
108, párrafo segundo, relacionados con el 41, Base 111, Apartado C, párrafo segundo, todos
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se colige que el Presidente
de la República puede ser sujeto de responsabilidad si difunde propaganda
gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales
y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, fuera de las
excepciones constitucionalmente previstas, toda vez que ese actuar constituye una
violación directa al ordenamiento constitucional que precisamente dicho funcionario
público protestó guardar al asumir el cargo, sin que para ello pueda resguardarse en
la inmunidad inherente a su encargo, dado que la norma prohibitiva presenta el mismo
grado de primacía que la que confiere el privilegio.
4. De la interpretación funcional de lo previsto en los artículos 41, Base 111,
Apartado C, párrafo segundo, y Apartado D, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 2, párrafo 2, 109, 118, párrafo 1, inciso w), 356, párrafo 1, inciso a),
367, párrafo 1, inciso a), y 370 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, se deriva que por mandato constitucional, el Im,tituto Federal Electoral, a
través de su Consejo General, tiene competencia para conocer y resolver las quejas
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que pudieran entablarse en contra el Presidente de la República en la comisión de
conductas contrarias a la prohibición de difundir propaganda gubernamental en los
medios de comunicación social durante el tiempo que comprendan las campañas
electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial; y
5. La conducta desplegada por el Presidente de la República en los términos
anotados no puede ser sancionable al no existir ninguna norma jurídica que establezca el
catálogo de sanciones que la autoridad competente pueda imponer por la comisión de tales
infracciones.
Los argumentos se desarrolla.ron de la. siguiente manera:
Inmunidad presidencial. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 49, de la
Carta Magna, el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. En lo que hace al Ejecutivo el numeral 80, de la Norma Suprema,
señala que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien reviste el papel de Jefe de Estado y Jefe
de Gobierno. En términos de los artículos 81 de la propia Constitución Federal y 9 del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dicho funcionario es electo
cada seis años, por mayoría relativa y voto directo de los ciudadanos mexicanos. De lo
anterior se desprende que es un representante de elección popular, toda vez que es
designado por el sufragio de los ciudadanos, además de que como Titular del Poder
Ejecutivo Federal, representa al Estado mexicano.
Ahora bien, en términos de lo dispuesto por el artículo 87, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos al tomar posesión dicho funcionario ante el
Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, protestará: "Protesto guardar y hacer
guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella
emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el
pueblo me ha conferido, mirando en todo momento por el bien y prosperidad de la Unión; y
si así no lo hiciera que la Nación me lo demande".
De esta forma, el ciudadano a quien se deposita la titularidad del Poder Ejecutivo
Federal, asume como un primer compromiso frente a la Nación, el de guardar y hacer
guardar la Ley Suprema y las leyes que de ella emanen; juramento que consigo lleva el
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ineludible deber de acatar, atender, conservar, cumplir, defender, mantener, observar,
preservar, respetar y vigilar, los mandatos contenidos en el máximo ordenamiento del país.
En ese contexto, el papel que desempeña dicho funcionario público, no se limita
simplemente a cubrir taxativamente con lo mandatado por el numeral 89, de la Constitución
General de la República, ya que su obligación abarca también el cumplir y hacer cumplir la
operatividad de todas las normas jurídicas que conforman el ordenamiento jurídico del
Estado Mexicano, sin distinción alguna.
En efecto, la mera naturaleza jurídica de la encomienda de Presidente de la
República, exige que su actuar, en el nivel que sea, se ajuste a las directrices marcadas por
la propia Constitución, en el que las obligaciones y deberes deben ser respetadas sin
distinción, en principio, por el primer mandatario de la Nación, las autoridades de los tres
órdenes de gobierno y los gobernados, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en
la Constitución Federal.
Una de las características del constitucionalismo moderno y de la forma republicana
de gobierno de los sistemas presidenciales ( como es el caso de México), lo es el régimen de
protección constitucional de la figura presidencial, a la cual para efectos de este análisis, la
denominaremos: inmunidad presidencial.
Alcances de la inmunidad presidencial. Ahora bien, en lo que corresponde al
Titular del Ejecutivo Federal, el referido artículo 108, segundo párrafo, de la Constitución
Federal dispone que: "El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo
podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común".
Por virtud de lo establecido en dicho numeral, se ha estimado que el Titular del
Ejecutivo Federal goza de inmunidad; no obstante, tal protección no es absoluta, pues en
concepto de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la
misma no tiene alcances suficientes para exceptuarlo de dar cumplimiento a la prohibición
prevista en el artículo 41, Base 111, Apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
El régimen de inmunidad no se confiere a título personal, sino que se confiere por su
carácter público, en razón de la función desempeñada. Su rango de protección entonces
tiene como alcance el que el Titular del Ejecutivo Federal no pueda ser reconvenido, por
45
ciertos hechos, en ejercicio de sus funciones, durante el tiempo en el que ocupen su cargo,
con el objeto de evitar obstrucciones a su actuación regular durante el mismo. Dicho de otra
manera, se trata de una inmunidad otorgada en razón del cargo desempeñado, que impone
un obstáculo frente a ciertas pretensiones de terceros, en aras de protegerlo para que no sea
increpado sobre ciertas acciones, lo cual trasciende hasta la conclusión de su mandato.
Tal inmunidad se sustenta en que el funcionario en cuestión no puede ser
reconvenido en su encargo precisamente porque durante el desempeño de sus funciones, su
actuación corresponde a una prioridad en el Estado. Luego entonces, es de estimarse que la
inmunidad presidencial durante el ejercicio de su encargo, impide que sea acusado, en
principio, por cualquier ilícito diverso al de traición a la patria o delitos graves del orden
común, para evitar entorpecer el desempeño de las funciones inherentes a su encargo.
De acuerdo con lo anterior, al titular del Poder Ejecutivo no podría juzgársele o
sometérsele a un procedimiento del orden penal, salvo cuando se tratare de los delitos antes
referidos; sin embargo, ello no descarta la posibilidad de que a la conclusión del mandato,
pueda ser juzgado de manera ordinaria por cualquier otro delito cometido durante el
período de su gestión, puesto que la inmunidad de la que goza sólo se hace efectiva durante
el tiempo en que funge como Presidente de la República.
Con la reforma constitucional del año 2007, entre otros aspectos se contemplaron
cambios sustanciales al numeral 41, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, entre los que destaca la prohibición de que dmante el tiempo que comprenda
las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada
electoral, se prohíbe la difusión en los medios de comunicación gubernamental, tanto de los
poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito
Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público, quedando evidenciado que es
posible imputarle responsabilidad electoral al Titular del Ejecutivo Federal, por la violación
directa a lo estatuido en dicho precepto constitucional.
El artículo 108, párrafo segundo, constitucional, "'° salvaguarda al Titular del
Ejecutivo Federal cuando la infracción que se le imputa deriva de la transgresión a una
nonna constitucional como lo es la contenida en el numtiral 41, Base 111, Apartado C,
párrafo segundo, de la Carta Magna. De ahí que sea factible detenninar la existencia de
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un tipo de responsabilidad específica en el caso del Titular del Ejecutivo Federal, la cual
puede ser entendida como una responsabilidad electoral de base constitucional y
configuración legal.
En ese orden de ideas, al acudir a una interpretación Constitucional integral, lo antes
razonado nos conduce a concluir que la inmunidad constitucional establecida a favor del
Presidente de la República, no tiene los alcances de eximirlo de responsabilidad por una
violación a nonnas constitucionales y legales en materia electoral, lo cual se traduce en que
sí pueda ser sujeto a un procedimiento administrativo sancionador en materia electoral.
En efecto, el Titular del Ejecutivo de la Nación, de conformidad con lo dispuesto
por el numeral 89, de la norma fundamental, tiene asignadas una serie de facultades y
obligaciones que le son propias, lo cual significa que ningún ente jurídico externo, puede
intervenir o ejercer alguna clase de injerencia en sus determinaciones. Sin embargo, ello no
impide que algunas de sus conductas desplegadas puedan ser objeto de escrutinio por parte
de los Poderes de la Federación u órganos autónomos del Estado, si hay evidencia de que
éstas pudieran resultar contraventoras de algún precepto de la propia Constitución, tal y
como ocurre con la prohibición contenida en el artículo 41, Base 111, Apartado C, párrafo
segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con independencia de que el numeral 108, párrafo segundo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que el Presidente de la República,
durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos
graves del orden común, resulta jurídicamente válido que le pueda ser exigible alguna clase
de responsabilidad, como puede ser la electoral, con el objeto de determinar si en el
ejercicio de su encargo cometió un acto contraventor de la norma fundamental y legislación
secundaria de la materia.
Derivado de lo anterior, es inconcuso, que del artículo 41 constitucional se advierte
que el Titular del Poder Ejecutivo de la Unión es sujeto de la responsabilidad administrativa
electoral ahí prevista.
El artículo 41, Base 111, Apartado C, de la Constitución forma parte de la reforma
constitucional y legal en materia electoral de 2007-2008 que, según la propia iniciativa,
tuvo tres propósitos fundamentales:
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1. En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad.
2. En relación a los depositarios de la tarea de dirigir las instituciones
electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad.
3. Respecto a quienes ocupan cargos de gobierno que:
a. a. Actúen con total imparcialidad en las contiendas electorales.
b. b. No usen el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus
ambiciones.
El tema que se analiza está vinculado con este último aspecto, porque permite
advertir que una de las finalidades de la iniciativa fue regular la actuación de quienes
ocupan cargos de gobierno en el proceso electoral, como es el caso del Presidente de la
República.
La iniciativa de reforma estableció que la finalidad fundamental es: impedir que
actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a
través de los medios de comunicación.
Luego, se propuso elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que
debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas
electorales como en periodos no electorales.
De esta manera, una vez seguido el proceso de reforma constitucional, se
adicionaron, e,rtre otros preceptos, el artículo 41, Base III, Apartado C, segundo párrafo,
para restringir la difusión de cualquier propaganda gubernamental en medios de
comunicación social durante el tiempo de campaña electoral y hasta la jornada electoral,
con las excepciones previstas en la propia norma.
Así, en dicho dispositivo se dispuso la suspensión de la difusión de toda
propaganda gubernamental en medios de comunicación socia~ durante el tiempo de
campañas electorales y hasta la jornada electoral, incluidos ''poderes federales" y
"cualquier otro ente público", de modo que tal norma constitucional estableció que
diversos sujetos tenían el deber de observar cierta conducta y estaban limitados para
desarrollar ciertos actos en un periodo determinado.
Entre otros, uno de los sujetos que quedó vinculado a la observancia de dicha
norma es el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, pues el estudio del proceso
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legisla.tivo revela. que la. intensión del constituyente fue limitar la. actuación de los
gobernantes y la.s autoridades públicas en el proceso electoral, y de modo particula.r la.
difusión de propaganda gubernamental en la. etapa de campaña y jornada electoral, pues
así se lee de la. iniciativa correspondiente y se pla.ntea en específico en el artículo 41
Constitucional
En segundo término, porque la. simple lectura de dicho precepto permite advertir
que dicha norma está dirigida a toda propaganda gubernamental de los ''poderes
federales" y "cualquier otro ente público", y en ambas categorías está incluido el
Presidente de la. República, por ser el titula.r del Poder Ejecutivo a nivel federal,
con/ orme con lo dispuesto en el artículo 80 de la. Constitución.
Además, dicha norma no prevé alguna distinción o trato especial para el
Presidente o para la. difusión de la. propaganda de la. Presidencia de la. República, por el
contrario se refiere a los ''poderes federales" y a "cualquier otro ente público", con lo
cual se incluye a cualquier sujeto que forme parte del gobit:rno.
La anterior intelección permite armonizar lo previsto en el artículo 41 constitucional
con lo dispuesto por el Título Cuarto de la Constitución, relativo a las responsabilidades de
los Servidores Públicos, en donde no figura excepción o régimen de inviolabilidad alguno
en relación con la responsabilidad administrativa electoral de:l Presidente de la República.
En este sentido, las razones que justifican la existencia de la inviolabilidad a favor
del Presidente de la República, no puede servir de base para justificar una inmunidad de
todos sus actos.
Conforme con lo anterior, debe estimarse que la protección que existe a favor del
Titular del Ejecutivo Federal, cuyo bien jurídico protegido es precisamente la función del
Poder Ejecutivo, no debe ser entendida en el sentido dt! que opera en su favor una
derogación total de los preceptos constitucionales que le imponen la obligación de conducir
su mandato de conf onnidad con los cánones que la propia Carta Magna le impone o de la
legislación que de ella derive.
Por tal razón, es de considerar que con la multialudida inmunidad no se protege al
referido funcionario, por cualquier acto que resulte contrario a una norma prohibitiva
49
prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o en la normativa
electoral.
Esto es así, pues lo contrario implicaría colocar a la figura del Presidente en un
orden supraconstitucional, esto es, arriba de todo el ordenamiento jurídico, lo cual, en
mérito de todo lo que ha sido analizado en párrafos anteriores no resulta aceptable, pues se
le autorizaría, implícitamente, so pretexto de no entorpecer sus funciones la comisión de
cualquier infracción, en detrimento de los bienes jurídicos, principios, reglas y normas a los
que debe sujetar su actuación.
En tal virtud, si la protección presidencial se colocara por encima de alguna norma
restrictiva en materia electoral, contenida en el propio ordenamiento constitucional, o en la
normatividad que deriva del mismo, sin que exista alguna norma especial que así lo prevea,
ello daría lugar al resquebrajamiento de la coherencia y annonía de los mandatos
constitucionales y legales propiciando el menoscabo ele la obligatoriedad de sus
disposiciones prohibitivas, lo que no resulta aceptable.
Imputabilidad del Presidente de la República por violaciones a las reglas de
propaganda gubernamental. En el caso concreto, la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en el artículo 41 establece que el pueblo ejerce su soberanía por medio
de los Poderes de la Unión y a través de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de los Estados,
en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por
la propia Carta Magna y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
En lo que toca a la difusión de propaganda, el Apartado C, párrafo segundo, del
numeral citado, señala que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales
federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva campaña comicial, deberá
suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda
gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos
de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público, siendo las
únicas excepciones a lo anterior, las campañas de información de las autoridades
electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la
protección civil en caso de emergencia.
50
De la interpretación sistemática y funcional de lo ;previsto en los artículos 87 y
108, pá"afo segundo, relacionados con el 41, Base III, J..lpartado C, párrafo segundo,
todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se colige que el
Presidente de la República puede ser objeto de responsabilidad electoral si difunde
propaganda gubernamental durante el tiempo que comprefldan las campañas electorales
federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, toda vez que
ese actuar constituye una violación directa a la Carta Magna que precisamente dicho
funcionario público protestó guardar al asumir el cargo, sin que para ello pueda
resguardarse en la inmunidad inherente a su encargo, ya que ésta se ocupa de una
cuestión diversa.
Esto es así, ya que suponer lo contrario, daría lugar al resquebrajamiento de la
coherencia y armonía de los mandatos constitucionales propiciando el menoscabo de la
obligatoriedad de sus disposiciones prohibitivas, lo que no resulta aceptable.
Autoridad competente para el conocimiento de las violaciones a las reglas de
difusión de propaganda gubernamental. Precisado que los hechos que se le imputan al
Presidente de la República, en el caso específico, derivan de una violación directa la
Constitución Política Federal, resulta indispensable examinar qué autoridad contaría con
competencia para conocer del caso, el procedimiento mediante el cual cabría fincar/e
alguna responsabilidad y, en su caso, una posible sanción.
Es de resaltar que la razón fundamental por la cual no se tomó en cuenta al
Presidente de la República en lo referente al tema de las responsabilidades establecido en la
Constitución, obedeció a que tendría que ser juzgado por los otros poderes, y en estas
condiciones, se establecería un conflicto entre ellos.
Por tanto, atendiendo el propósito del constituyente originario, podría estimarse que
el Poder Legislativo, integrado por las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de
la Unión, y los 6rganos del Poder Judicial de la Federación señalados en los artículos 94 y
99, del Pacto Federal, carecerían de toda competencia para conocer de las infracciones a la
Constitución cometidas por el Presidente de la República; sin embargo, la Constitución
como máximo instrumento del orden jurídico nacional, podría asignar a alguno de estos
poderes, a ambos, o a un órgano diverso, la facultad de conocer de este tipo de violaciones.
51
Por lo tanto, resulta incuestionable que atendiendo al propósito del Constituyente
Permanente que se materializó en el decreto de las reformas constitucionales en materia
electoral a que se ha hecho mención; por mandato constitucional el Instituto Federal
Electoral es el organismo que la propia Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos faculta para sancionar las violaciones que infrinjan la Base 111, del artículo 41
constitucional, dentro de la cual, se encuentra el Apartado C, tocante a que durante el
tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión
de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de
comunicación social de toda propaganda gubernamental, misma que incluye la proveniente
del Poder Ejecutivo Federal. Es de llamar la atención que dicho mandato constitucional se
recoge íntegramente en el artículo 2, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.
En consecuencia, es de concluirse que el ejercicio de control de la regularidad
constitucional respecto de la norma constitucional en cuestión, es exclusiva del Instituto
Federal Electoral, dado que las hipótesis de control contempladas en la Carta Magna,
señalan expresamente a dicho órgano electoral autónomo como el competente para conocer
de violaciones al aludido dispositivo constitucional.
Sancionabilidad de la conducta. Conforme a lo que ha quedado expuesto con
antelación:
a) El Presidente de la República es imputable en la comisión de actos contrarios a
la prohibición de difundir propaganda gubernamental en los medios de comunicación
social durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y
hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial; y
b) El Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene competencia para
conocer y resolver las quejas que se entablen contra el Titular del Poder Ejecutivo, por la
violación directa al segundo párrafo del Apartado C, Base III, del artículo 41, de la
Constitución Política Federal.
De los Dictámenes de las Comisiones Unidas de las Cámaras de Senadores y de
Diputados del Congreso de la Unión, relacionados con la reforma constitucional en materia
electoral del mes de noviembre de dos mil siete, se advierte que el propósito del legislador
52
fue plasmar en la Ley Fundamental los postulados y principios que rigen, entre otros temas,
la prohibición de la propaganda gubernamental, y remitir a la ley de la materia, el
establecimiento del catálogo de sujetos y las conductas sancionables, así como las
sanciones que, en su caso, deben aplicarse.
De esta forma, la reglamentación del régimen sancionatorio electoral, cuyos
principios descansan en la Constitución Federal, se plasma en el Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, y se regulan de manera específica, en su Libro
Séptimo, Título Primero: "De las faltas electorales y su sanción", Capítulo Primero:
"Sujetos, conductas sancionables y sanciones". Para el caso específico de la violación
contenida en la Base 111 del artículo 41 Constitucional, el ordenamiento electoral citado
establece:
Artículo 341
l. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones
electorales contenidas en este Código:
a) Los partidos políticos;
b) Las agrupaciones políticas nacionales;
c) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular;
d) Los ciudadanos, o cualquier persona física o moral;
e) Los observadores electorales o las organizaciones de obs«?rvadores electorales;
f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de
los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito
Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;·
g) Los notarios públicos;
h) Los extranjeros;
i) Los concesionarios y permisionarios de radio o televisión:
j) Las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar un partido político;
k) Las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación
con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o
53
dirigentes, en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos;
l) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; y
m) Los demás sujetos obligados en los términos del presente Código.
Artículo 347
l. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores
públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes
locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal;
órganos autónomos, y cualquier otro ente público:
a) La omisión o el incumplimiento de la obligación de prestar colaboración y auxilio o de
proporcionar, en tiempo y forma, la información que les s,ea solicitada por los órganos
del Instituto Federal Electoral;
b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro del periodo
que comprende desde el inicio de las campañas electorale·s hasta el día de la jornada
electoral inclusive, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de
salud, o la necesaria para la protección civil en casos de em«?rgencia;
c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la
Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos
políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candil.latos durante los procesos
electorales;
d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de
comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el séptimo párrafo del artículo
134 de la Constitución;
e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal,
municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los
ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partülo político o candidato; y
f) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en este Código.
54
Artículo 354
l. Las infracciones seíialadas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a
lo siguiente:
a) Respecto de los partidos políticos:
l. Con amonestación pública;
11. Con multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito
Federal, según la gravedad de la falta. En los casos de infracción a lo dispuesto en
materia de topes a los gastos de campaña, o a los límites aplicables en materia de
donativos o aportacfones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias
campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia,
la sanción será de hastli el doble de lo anterior;
111. Según la gravedad' de la falta, con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de
las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que
señale la resolución;
IV. Con la interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral que se
transmita, dentro del tiempo que le sea asignado por el Instituto, en violación de las
disposiciones de este Cádigo;
V. La violación a lo dispuesto en el inciso p) del párrafo 1 del artículo 38 de este Código
se sancionará con multa; durante las precampañas y campañas electorales, en caso de
reincidencia, se podrá sancionar con la suspensión parcial de las prerrogativas previstas
en los artículos 56 y 71 de este ordenamiento; y
VI. En los casos de grt.rves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución y de este
Código, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de origen y destino de sus
recursos, con la cancelación de su registro como partido político:
b) Respecto de las agrupaciones políticas nacionales:
l. Con amonestación pl'í.blica;
II. Con multa de hastt.r diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito
Federal, según la grav,idad de la falta, y
lll. Con la suspensión o cancelación de su registro, que en el primer caso no podrá ser
menor a seis meses;
55
c) Respecto de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular:
l. Con amonestación pública;
II. Con multa de hasta cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito
Federal; y
III. Con la pérdida del derecho del precandidato infractor a ser registrado como
candidato, o en su caso, si ya está hecho el registro, con la cancelación del mismo.
Cuando las infraccion,es cometidas por aspirantes o precandidatos a cargos de elección
popular, cuando sean imputables exclusivamente a aquéllos, ,ro procederá sanción
alguna en contra del partido político de que se trate. Cuando el precandidato resulte
electo en el proceso int,erno, el partido político no podrá registrarlo como candidato;
d) Respecto de los ciutladanos, de los dirigentes y afiliados a los partidos políticos, o de
cualquier persona física o moral:
l. Con amonestación plíblica;
II. Respecto de los ciu,Jadanos, o de los dirigentes y afiliados a los partidos políticos: con
multa de hasta quini,entos días de salario mínimo general vigente para el Distrito
Federal; en el caso de aportaciones que violen lo dispuesto en este Código, o tratándose
de la compra de tiempo en radio y televisión para la difusión de propaganda política o
electoral, con el doble del precio comercial de dicho tiempo; y
III. Respecto de las personas morales por las conductas señaladas en la fracción
anterior: con multa d1? hasta cien mil días de salario mínimo general vigente para el
Distrito Federal, en el caso de aportaciones que violen lo dispuesto en este Código, o
tratándose de la compra de tiempo en radio y televisión para la d~fusión de propaganda
política o electoral, con: el doble del precio comercial de dicho tiempo;
e) Respecto de observadores electorales u organizaciones de observadores electorales:
l. Con amonestación plíblica;
II. Con la cancelación inmediata de la acreditación como observadores electorales y la
inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales
federales; y
56
III. Con multa de hasta doscientos días de salario mínimo general vigente para el
Distrito Federal, tratándose de las organizaciones a las que pe.rtenezcan los observadores
electorales.
f) Respecto de los concesionarios o permisionarios de radio y tdevisión:
l. Con amonestación pública;
II. Con multa de hasta cien mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito
Federal, que en el caso de concesionarios o permisionario-s de radio será de hasta
cincuenta mil días de salario mínimo; en caso de reincidencüi hasta con el doble de los
montos antes señalados, según corresponda;
III. Cuando no transmitan, conforme a las pautas aprobadas por el Instituto los
mensajes, a que se refiere este capítulo, además de la multa que en su caso se imponga,
deberán subsanar de inmediato la omisión, utilizando para tal efecto el tiempo
comercializable o para fines propios que la ley les autoriza;
IV. En caso de infracciones graves, como las establecidas en el artículo 350, párrafo 1,
incisos a) y b ), y cuando además sean reiteradas, con la suspensión por la autoridad
competente, previo acuerdo del Consejo General, de la transmisión del tiempo
comercializable correspondiente a una hora y hasta el que corresponda por treinta y seis
horas. En todo caso, cuando esta sanción sea impuesta, el tiempo de la publicidad
suspendida será o<:upado por la transmisión de un mensaje d,? la autoridad en el que se
in/ orme al público de la misma. Tratándose de permisionarios, la sanción será aplicable
respecto del tiempo destinado a patrocinios;
V. Cuando la sanción anterior haya sido aplicada y el infractor reincida en forma
sistemática en la misma conducta, el Consejo General d,zrá aviso a la autoridad
competente a fin de que aplique la sanción que proceda conforme a la ley de la materia,
debiendo informar al Consejo;
g) Respecto de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos
políticos:
l. Con amonestación pública;
II. Con multa de hasta cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito
Federal, según la gravedad de la falta; y
57
111. Con la cancelación del procedimiento tendente a obtem!r el registro como partido
político nacional;
h) Respecto de las organiza,ciones sindicales, laborales o patl'onales, o de cualquier otra
agrupación con objeto social diferente a la creación de parti'dos políticos, así como sus
integrantes o dirigentes, en lo relativo a la creación y registro .,Je partidos políticos:
l. Con amonestación pública; y
11. Con multa de hasta cinco mil días de salario mínimo gemiral vigente para el Distrito
Federal, según la gravedad de la falta.
De los preceptos transcritos se advierte que el legislador federal dispuso que las
autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión (como lo es
el Presidente de la República), de los poderes locales, órganos de gobierno municipales,
órganos de gobierno del Distrito Federal, órganos autónomos y cualquier otro ente público;
incurren en responsabilidad, si difunden, por cualquier medio, propaganda gubernamental
dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día
de la jornada electoral inclusive, en tanto no se trate de información relativa a servicios
educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia. Es de
reiterar que la responsabilidad de que se trata tiene un basamento constitucional, en
atención a que la prohibición se encuentra reconocida en el artículo 41, Base 111, Apartado
C, párrafo segundo, de la Constitución Federal, aunado a que dicho mandato se recoge
enteramente en el artículo 2, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales.
De igual forma, se observa que el ordenamiento electoral federal, es omiso en
fijar alguna sanción, tratándose de las infracciones cometidas por las autoridades o los
servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la, UnMn, de los poderes locales,
órganos de gobierno municipales, órganos de gobierno del Distrito Federal, órganos
autónomos, y cualquier otro ente público; como se observa eiri el contenido del artículo
354.
No se pasa por alto, que el artículo 355, párrafo 1, del código electoral que se
estudia, establece reglas especiales aplicables a las autoridades federales, estatales y
municipales, para el caso de que incumpla.n los mandatos de la autoridad electoral, no
58
proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada, o no presten el
auxilio y colaboración que les sea requerida por los órganos del Instituto Federal Electoral;
sin embargo, en el caso concreto, dichas provisiones no aplicarían al Presidente de la
República, fundamentalmente, porque el Poder Ejecutivo lo ejerce un solo individuo,
como se prevé en el artículo 80, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; y tal situación impide, de facto, la posible existencia de algún superior
jerárquico, sobre todo, porque se trata del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión.
Lo anterior coloca al Presidente de la República e,i un plano diverso al que
tendrían, por ejemplo, los integrantes del Poder Legislativo, ya que al integrar un órgano
colegiado (Cámara de Diputados o Senadores, según corresponda), en todo caso, la
Cámara que corresponda sería la que aplicaría la sanción en el caso, tema que incluso,
fue abordado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación al resolver el pasado once de noviembre de dos mU nueve, el expediente SUP
RAP-303/2009, formado con motivo de un recurso de apeladón promovido por Ricardo
Monreal Ávila, en su carácter de Senador de la República, y en el cual se sostuvo el
criterio de que la Cámara de Senadores es el órgano competente para la imposición de la
sanción en el caso que se examinó. Por otro lado, tampoco pasa inadvertido para esta Sala
Superior, que el numeral 3 del artículo 355 del citado código federal electoral, establece
que si la autoridad infractora no tuviera superior jerárqulco, el requerimiento será
turnado a la Auditoría Superior de la Federación, o su equivalente en la entidad
federativa de que se trate, a fin de que proceda en los términos de las leyes aplicables; sin
embargo, en el caso concreto, dicha disposición no podría aplicarse, toda vez que, por
una parte, la vulneración del Titular del Poder Ejecutivo Federal a la prohibición
establecida en el artículo 41, Base III, Apartado C, párrafo segundo, de la Ley
Fundamental, no surte alguno de los presupuestos de procedencia del citado
requerimiento, por no tratarse de la omisión de proporcionar, en tiempo y forma,
información que le hubiera sido solicitada, ni tampoco de la omisión de prestar auxilio y
colaboración que le hubiera sido requerida por los órga.nos del Instituto Federal
Electoral.
59
En este orden de ideas, queda en relieve que el mandato contenido en el artículo 41,
Base 111, Apartado D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
consistente en que las infracciones a lo dispuesto en dicha base, serán sancionadas por el
Instituto Federal Electoral, constituye una norma del tipo impei"fecta, para los casos en los
que el Presidente de la República infrinja el segundo párrafo del Apartado C de la citada
Base III, al omitirse establecer alguna sanción, en la propüi constitución o la ley. Es
conveniente citar la Tesis de jurisprudencia identificada con la clave S3ELJ 07 /2005,
consultable en Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005,
páginas 276-278, bajo el tenor siguiente:
"RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL
PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES. Tratándose del incumplimiento de un deber
jurídico, en tanto presupuesto normativo, y la sanción, entendida como consecuencia
jurídica, es necesario subrayar que por llevar implícito el ejercicio del poder correctivo o
sancionador del Estado (ius puniendi), incluido todo organismo público (tanto
centralizado como descentralizado y, en el caso específico del Instituto Federal Electoral,
autónomo) debe atenderse a los principios jurídicos que prevalecen cuando se pretende
restringir, limitar, suspender o privar de cierto derecho a algún sujeto, para el efecto de
evitar la supresión total de la esfera de derechos políticos de los ciudadanos o sus
organizaciones políticas con la consecuente transgresión de los principios
constitucionales de legalidad y certeza, máxime cuando se reconoce que ese poder
punitivo estatal está puntualmente limitado por el aludido principio de legalidad. As~ el
referido principio <:onstitucional de legalidad electoral en cuestiones relacionadas con el
operador jurídico: La ley ... señalará las sanciones que deban imponerse por el
incumplimiento de ... (dichas) disposiciones (artículo 41, pán·afo segundo, fracción II,
último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), es la
expresión del principio general del derecho nullum crimen, nulla poena sine lege
praevia, scripta et stricta, aplicable al presente caso en términos de los artículos 3,
párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como 2
de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en .\lateria Electoral, lo cual
implica que en el régimen administrativo sancionador electoral existe: a) Un principio de
60
reserva legal (lo no prohibido está permitido), así como el ctirácter limitado y exclusivo
de sus disposiciones, esto es, sólo las normas jurídicas legislativas determinan la causa
de incumplimiento o falta, en suma, el presupuesto de Lz sanción; b) El supuesto
normativo y la sanción deben estar determinados legislativamente en forma previa a la
comisión del hecho; c) La norma jurídica que prevea una falta o sanción debe estar
expresada en una forma escrita (abstracta, general e impersonal), a efecto de que los
destinatarios (tanto ciudadanos, como partidos políticos, agrupaciones políticas y
autoridades administrativas y jurisdiccionales, en materia electoral) conozcan cuáles son
las conductas ordenadas o prohibidas, así como las consecuencias jurídicas que provoca
su inobservancia, lo cual da vigencia a los principios constitucionales de certeza y
objetividad ( en este caso, como en el de lo expuesto en el inciso anterior, se está en
presencia de la llamada garantía de tipicidad) y, d) Lis normas requieren una
interpretación y aplicación estricta (odiosa sunt restringenda), porque mínimo debe ser el
ejercicio de ese poder correctivo estatal, siempre acotado y muy limitado, por cuanto que
los requisitos para su puesta en marcha deben ser estrechos o restrictivos.".
En ese orden de ideas, si ni en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos o el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales está previsto
un catálogo de sanciones a imponer al Presidente de la República por violación directa a
la prohibición de difundir propaganda gubernamental en tiempo prohibido, la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que no es
factible determinar una sanción. En razón de ello, en aplicación de la garantía de exacta
aplicación de la ley, no es factible imponerle una sanción que no está prevista en una ley
previa a la comisión del acto contrario a Derecho, ni imponerle otra de las existentes por
simple analogía o mayoría de razón, dado que con ello se vulneraría su seguridad jurídica.
Lo anterior hace evidente que la transgresión a las reglas de propaganda gubernamental
constituye una conducta típica, antijurídica, culpable pero no punible por tratarse de una
norma imperfecta.
Por lo tanto, en congruencia con lo que ha sido expuesto, y tomando en
consideración que tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como la
ley aplicable, son omisas en señalar una sanción en el caso concreto, es dable concluir que
61
la normativa electoral no prevé sanción aplicable al Presidente de la República cuando
infringe la prohibición constitucional de difundir propaganda gubernamental dentro
del periodo que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de
la jornada electoral inclusive, dada la imperfección de la noirma.
No pasa inadvertido que tanto el representante del Titular del Poder Ejecutivo
Federal como el Partido Acción Nacional sostuvieron que re:sultaba ocioso instaurar un
procedimiento en contra del Presidente de la República si no ha lugar a imponer una
sanción; sin embargo, el Tribunal Electoral como órgano jurisdiccional considera que no
les asiste razón, dado que como en párrafos precedentes se ha demostrado, son cuestiones
diferentes la reprochabilidad de la conducta de la punibilidad de la misma, debiendo
precisar que la ausencia de sanción no convierte en lícita o ajustada a Derecho una
conducta o un proceder contrario a la Constitución.
APARTADO 3.
OPINIÓN PÚBLICA SOBRE LA LEGITIMIDAD DE LA ACTUACIÓN DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN LA
RESOLUCIÓN "DICTAMEN RELATIVO AL CÓMPUTO FINAL DE LA
ELECCIÓN DE PRESIDENTE DE LOS ESTADOS Ul\fIDOS :MEXICANOS"
EMITIDO EL CINCO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL SEIS".
En este apartado se hace un recuento y análisis de diversos estudios y notas
periodísticas, que constituyen opinión pública, respecto de la resolución del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, sobre la validez de la elección de Presidente
de la República del proceso electoral de dos mil seis.
Pedro Salazar Ugarte señala que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, hasta antes de la elección de dos mil seis, contaba con una credibilidad ganada
a pulso a lo largo de diez años, contando con la autoridad necesaria para sortear la
coyuntura de la elección presidencial más competida de nuestra historia, pero también
señala que, después de esa elección de dos mil seis, la credibillidad del Tribunal Electoral
no resultó intacta. (Salazar, 2008)
62
El dictamen contendido en 309 cuartillas no logró escapar de la ambigüedad que
suele aquejar a esta clase de resolutivos y tampoco gozó del don de la contundencia para no
dejar dudas sobre el resolutivo del mismo; pero, a juicio del mismo Salazar (2008), resulto
convincente, y lo fue por dos razones: a) porque confirma, sobre todo en su parte final, que
no existió un fraude electoral en la elección presidencial de dos mil seis; b) porque acredita
que, a pesar del ambiente que caracterizó a la campaña y del encono que orientó la
estrategia del ganador y de sus aliados en contra del candidato de la izquierda, no hubieron
elementos suficientes para adoptar la extrema decisión de declarar inválida la elección y,
con ello, anular el voto de los 41 millones 824 mil 453 ciudadanos que votamos el 2 de
julio de dos mil seis.
El mismo autor termina citando que la elección fue válida porque nadie aportó
elementos para probar que no lo fuera, la ausencia de pruebas para anular los comicios se
anunciaba antes de la resolución del 5 de septiembre, cuando el Tribunal Electoral resolvió
los 375 juicios de inconformidad que las coaliciones y los partidos llevaron a su mesa. En
conclusión, no hay que olvidar que el dictamen por el que se resolvió la validez de la
elección del año en cita, proviene de datos empíricos, de actas y boletas, no de la
probabilística indignada; a lo anterior, el autor señala que; "errores sí, irregularidades
también, pero fraude no". El dictamen ofrece un elenco y w1a descripción de todas las
decisiones administrativas y jurisdiccionales relevantes que las autoridades adoptaron
durante el proceso electoral. Pero el corazón de ese dictamen final, que es un acto más
"administrativo-electoral" que "jurisdiccional" fue la calificación de la elección
presidencial. (Salazar, 2008)
Pero ¿cuánto influye en el resultado final de una elección la intervención ilegal en la
campaña por parte de una asociación empresarial o del propio Presidente de la República?.
Del análisis al propio dictaminen se desprende que esa es una de las interrogantes
que orientaron las motivaciones del Tribunal al atender los dichos principales que sí logró
probar la Coalición Por el Bien de Todos: que el Consejo Coordinador Empresarial
intervino en la campaña para favorecer a un candidato; que el Presidente Fox decidió jugar
a favor de su partido y en contra del candidato de la izquierda. En el fondo, la pregunta
nodal que el Tribunal se hizo y se hará siempre es: ¿Qué es lo que determina que los
63
ciudadanos voten por una o por otra opción política? La condusión de los Magistrados es
poco contundente pero no por ello menos convincente: " ... son múltiples los factores que
determinan finalmente la voluntad del elector" (Dictamen de declaración de validez,
2006). Por ello, el Tribunal no pudo concluir que las imprudencias de Fox hayan
determinado el resultado de la elección. Para decirlo con una frase cacofónica pero precisa:
no se logró determinar el grado con el que estos eventos pudieron determinar el sentido de
la votación. ¿Alguien puede probar lo contrario?, la Coalición no pudo: por eso la elección
fue válida.
El Tribunal sí identificó y denunció actos ilegales o irregulares tales como:
a) La intervención de los empresarios;
b) La propaganda del Dr. Simi;
c) Las declaraciones y los spots del Presidente Fox -que, según el dictamen en
una de sus conclusiones más polémicas y menos precisas, "se constituyeron en un
riesgo para la validez de los comicios";
d) La campaña sucia -que la Coalición no puede alegar como causal de nulidad
porque "empleó también esa clase de propaganda en contra de sus
contrincantes"
El Tribunal también acreditó que, a lo largo del proceso, las autoridades del Estado
mexicano (el IFE, el propio Tribunal y la SCJN) impidieron que el proceso se desbordara.
Acuerdos y resoluciones -tregua navideña, acuerdo de neutralidad, suspensión de
publicidad de obras de gobierno, procedimiento especial para atender quejas y denuncias
durante la campaña, sanciones administrativas a los partidos y coaliciones- neutralizaron
parte del efecto que hubieran podido desencadenar las acciones ilegítimas. En ello el
Tribunal tuvo razón. Pero es difícil explicar cómo, por un lado, se acreditan y califican
como ilegales e ilegítimas ciertas intervenciones en el proceso y, por el otro, se declara la
validez de la elección. Lo que sucede es que, aunque existieron, las irregularidades no
fueron suficientes para anular la elección. A juicio del autor ,en análisis, la única manera
de comprender esta paradoja es identificando el bien último que estaba en juego: el derecho
al voto de millones de personas. (Salazar, 2008)
64
José Antonio Crespo (2007), señala que el entonces Presidente Vicente Fox, primer
Presidente emergido de la oposición (el PAN) tomó por diversas razones (no plenamente
esclarecidas) la determinación de obstruir a López Obrador como futuro posible Presidente,
promoviendo su desafuero constitucional y su persecución lega.l a partir de un asunto nimio,
al grado en el cual la gran mayoría de la opinión pública nacional - y la totalidad de la
prensa internacional - consideraron que más que un asunto legal, el desafuero de López
Obrador era una maquinación política de Fox para impedirle el paso a la Presidencia. La
presión fue tal que Fox tuvo que dar marcha atrás, pero había ya enviado el mensaje a la
izquierda de su disposición a impedir como fuera un eventual 1:riunfo de López Obrador en
los comicios presidenciales.
Por ello, fue más que imprudente involucrarse en la campaña presidencial tomando
partido por el candidato de su partido, el ahora Presidente Felipe Calderón, y arremetiendo
discursivamente contra el entonces abanderado del PRD. Eso en sí mismo no era un acto
ilegal, pues la legislación mexicana no lo prohíbe, pero se rompía el precedente de que, el
Presidente sacara las manos de una contienda presidencial y asumiera una posición más
imparcial, como lo hizo el antecesor de Fox, Ernesto Zedillo, en la elección de 2000.
En este sentido, la intromisión de Fox fue tan inadecuada que el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación en su dictamen final sobre el proceso señaló que pudo
haber invalidado la elección misma, dado que el candidato panista ganó por sólo un .6 % de
ventaja, y precisamente un resultado tan estrecho es lo que gem~ra una delicada situación a
la credibilidad del proceso electoral y la confiabilidad del verndicto oficial, pues en tales
circunstancias cualquier cúmulo de anomalías, inconsistencias o irregularidades, incluso
siendo reducido, podría ser determinante para voltear el resultado, o al menos para impedir
la certeza que debe prevalecer sobre quién gana, y que lo haya hecho en buena lid; y ahí el
desempeño de las autoridades electorales no fue el que la situación exigía, pues era
menester hacer lo necesario para imprimir la mayor transparencia y certeza a los resultados.
El Tribunal no quiso revisar todos los paquetes elecitorales, o al menos todos
aquellos cuyas actas registraban inconsistencias (y que el IFE fue omiso en recontar
contrariando la ley), siendo que el Tribunal estaba obligado constitucionalmente a ordenar
cuanta diligencia sea necesaria, y ser exhaustivo en la evaluación del proceso mismo, para
65
imprimir certeza en el veredicto final. Al no hacerlo, no hubo certeza en torno al resultado
final. Una encuesta ordenada por el IFE después de la elecci<Sn refleja que el 50 % de los
ciudadanos dio por válido el triunfo de Calderón, en tanto que el 37 % piensa que hubo
fraude electoral, y el resto se declaró incapaz de saber quién realmente ganó (IFE -
Parametría, Septiembre 2006). En consecuencia, no hubo consenso electoral sobre la
fidelidad del veredicto oficial. Todo ello, en términos del autor, se percibe como un
retroceso en la calidad y credibilidad de los mecanismos democráticos para contender por
el poder. (Crespo, 2007)
Otro autor, Murilo Kuschick (2009), sostiene que "es importante discutir lo
sucedido en la elección de dos mil seis a la luz de la visión legal, y cómo desde el particular
punto de vista de los Magistrados del TEPJF juzgaron las elecciones y actuaciones de otros
actores como las campañas políticas difundidas por los medios masivos de comunicación,
la propaganda político-electoral, la intervención de varios actores, entre ellos, los
candidatos, el entonces Presidente Fox y otros como las cámaras empresariales. (Kuschick,
2009)
El ex Magistrado Presidente Flavio Galván Rivero consideró que "... si en la
elección de dos mil seis, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no
sancionó el intervencionismo del Presidente Vicente Fox y los spots del Consejo
Coordinador Empresarial fue porque carecía de facultades. El Tribunal sólo tiene la
facultad de resolver los conflictos y, en materia electoral de calificar la validez de la
elección o declarar, en su caso, su nulidad. Pero las conductas que pueden ser ilícitas no
pueden ser sancionadas por el tribunal" (El Financiero, 15/06/2007). Las declaraciones del
Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación nos
colocan en una difícil encrucijada al momento de hacer un examen de la elección de dos
mil seis, pues el Tribunal realizó un amplio análisis de ésta., mediante el documento
"Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, declaración de validez de la elección y de Presidente electo", publicado el
cinco de septiembre de dos mil seis, pues la función primordial del TEPJF es realizar la
declaración de Presidente electo, otra cosa son las sanciones a los distintos actores que
participaron en el proceso.
66
Si bien nos encontramos a más de cuatro años de la citada declaración de validez de
la elección de dos mil seis, sigue publicándose y discutiéndose en los medios de
comunicación y pese a que el Tribunal así como el propio IFE han intentado por distintos
medios demostrar el carácter inatacable y la validez de esa elección presidencial, en el
2007, el Congreso de la Unión aprobó un conjunto de reformas a las leyes y a los
procedimientos electorales, así como una renovación de las autoridades electorales, con lo
cual los congresistas mandaron un mensaje tanto a los consejeros electorales del IFE, como
a los miembros del Tribunal Electoral que pese a los intentos tanto de una instancia como
de la otra para generar confianza y credibilidad en el resultado del mencionado proceso, nos
encontramos como en algunas de las elecciones anteriores en que se han generado reformas
a los procedimientos electorales que derivan fundamentalmente, de la desconfianza y falta
de credibilidad que han generado los resultados de la elección previa.
En particular, sobre la intervención del Ejecutivo, Kuschick (2009) señala que los
Magistrados exigieron pruebas concretas para determinar la afectación de la libertad de los
electores, siendo poco probable que esto sucediera, esto es, que se afectara la libertad de los
sujetos para elegir este o aquel candidato, dado que los spots intentan convencer mediante
argumentos, o mediante la utilización de otros elementos como es el caso del miedo u otro
tipo de instrumentos, empero, como son elementos de carácter comunicativo y mediático no
pueden de manera directa obligar al elector a hacer una cosa u otra. En este sentido, toda
campaña sea política o comercial que utiliza elementos comunicativos, estaría en la
situación que proponen los Magistrados, en el sentido que de manera directa y causal se
pruebe que mediante los argumentos presentados se logra o no influir en la decisión del
elector o del consumidor.
En este sentido, el mismo autor señala que el dictamen del Tribunal electoral peca
de parcialidad pues llega a sugerir que la derrota del candidato del PRD fue propiciada por
él mismo al no haber asistido a uno de los debates, pero al mismo tiempo demerita la
capacidad de la campaña negativa y la posible acción de agentes externos a la elección, lo
que puede ser interpretado que el Tribunal que debería tener un juicio fundado en el
derecho y ofrecer argumentos sólidos para establecer la victoria o la derrota de alguno de
los candidatos, por lo que ofrece un dictamen que hace dudar de la parcialidad de dicha
67
autoridad, restando por tanto credibilidad a esa instancia y dejando a la opinión pública con
dudas acerca de su imparcialidad. En el mismo sentido y frente al objeto del artículo se
puede establecer que, pese a lo que dice el dictamen del T1ibunal se puede establecer que
los medios de información y principalmente la campaña de miedo y desprestigio del
candidato de la izquierda tuvieron influencia en algunos sectores de la población y lograron
su objetivo de disminuir la intención de voto y generar temor entre la población (Kuschick,
2009).
En opinión de Jorge Carrasco Araizaga, la actuación del Tribunal Electoral en los
comicios presidenciales del dos mil seis, no sólo sentó un criterio para avalar delitos
electorales, sino que incurrió en flagrantes violaciones a la ley por las cuales Felipe
Calderón "no estaba legitimado para fungir como Presidente de la República"; ante el
cúmulo de irregularidades y hechos ilícitos que se produjeron en tomo a la campaña del
entonces candidato del Partido Acción Nacional, el autor refiere que el Tribunal optó por el
camino fácil: emitir un dictamen administrativo, y no una resolución judicial, que colocó a
los propios Magistrados electorales en una situación ilegal y dejó al principal beneficiario
carente de legitimidad. (Carrasco Araizaga, 2008)
Mediante argucias y trampas, dice Araizaga (2008), el Tribunal electoral decidió de
forma arbitraria y contradictoria validar la pasada elección presidencial a pesar de las
múltiples violaciones a la legislación electoral, desestimadas también por el IFE y que
derivaron en un proceso electoral dominado por el encono y la desconfianza. Ni la
intromisión del entonces Presidente Vicente Fox, ni la intervención de elementos ajenos al
proceso electoral -empresas, extranjeros y organismos empresariales- y menos aún la
intensa y costosa propaganda negativa en contra de López Obrador, fueron suficientes para
considerar la invalidez del proceso electoral a pesar que el mismo Tribunal reconoció esos
hechos como ilegales.
En la opinión de Julio Scherer, quien subraya que el Tribunal incumplió las
obligaciones constitucionales que le impone el artículo 89, ya que "cuando el TEPJF, por sí
mismo, opta por emitir un 'dictamen' [informe u opinión], no sólo desatiende la obligación
constitucional que le asiste para fungir como órgano jurisdiccional en materia electoral,
sino también, indebidamente, deja sin solución legal la cuestión planteada" (Carrasco
68
Araizaga, 2008), es decir, lo concerniente a la validez de la elección presidencial. La falta
de resolución -con la que judicialmente se pone fin a un proceso jurídico- "no valida las
elecciones y, por ende, no daba legitimación a Felipe Calderón para fungir como Presidente
de la República" (Carrasco Araizaga, 2008).
El mismo Araizaga (2008) plantea que, a su vez., los entonces Magistrados
electorales incurrieron en el delito contra la administración de justicia, que según la facción
VI del artículo 225 del Código Penal Federal consiste en dictar, a sabiendas, una resolución
de fondo ilícita, violatoria de algún precepto terminante de la ley. Lo dictaminado por el
Tribunal demuestra, de acuerdo con el autor, que para desechar la solicitud de la coalición
Por el Bien de Todos, los Magistrados debían recabar diversos medios de prueba sobre las
violaciones pasadas por alto por el IFE, y éstos, sólo se limitaron a examinar los alegatos
que existían en el expediente.
En su libro "El mito del fraude electoral en México" Femando Pliego Carrasco
(2008) sostiene que el fraude electoral es un mito que esconde el fracaso de una campaña
electoral. Sostiene que la intervención del Presidente Fox no desempeñó un papel unilateral
y determinante en la elección presidencial del dos mil seis, pues tanto AMLO como Fox
construyeron y desarrollaron un mismo escenario de conflicto político, un proceso de suma
cero, es decir, ambos se atacaron con igual intensidad.
Además, señala que puede objetarse que hubo notoria inequidad en la campaña
electoral como resultado de la campaña de promoción del Presidente Fox, pero que esta no
influyó en la orientación del voto ciudadano. Para comprobarlo, Pliego Carrasco (2009)
analiza los encuestas de preferencias electorales de los meses de Enero y Febrero de dos
mil seis, periodo en el cual se difundió en radio y televisión dicha campaña de promoción
gubernamental, la cual favorecía al candidato del partido gobernante, y concluye que Felipe
Calderón registró una disminución de las preferencias electorales. Dichos mensajes
de promoción del gobierno de Fox (programa nacional de becas, seguro popular, sistema de
pensiones y promoción de la vivienda) no incluyeron la frase "Este programa está
financiado con recursos aprobados por la Cámara de Diputados y queda prohibido su uso
para fines partidistas, electorales o de promoción personal de los funcionarios", violando el
Decreto de presupuesto para la federación para el ejercicio fiscal de dos mil seis (artículo
69
55, fracción 1) y la Ley General de Desarrollo Social (artículo 28), lo cual ocasionó una
controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia, cuyo fallo de veinticuatro de
febrero de dos mil seis, obligó al Presidente Fox a retirar la campaña, quien anticipando
dicho fallo la retiró un día antes. Con dicha acción, la misma Presidencia reconoció
tácitamente la ilegalidad de dicha campaña de promoción. En este sentido, el mismo José
Manuel Ramírez, termina argumentado que la elección presid,encial de dos mil seis no sólo
fue inequitativa sino ilegal. (Ramírez, 2009)
Femando Pliego (2008) asevera que, según la visión socio liberal, que es la que a su
juicio orientó el dictamen final del Tribunal Electoral, el ejercicio de la libertad de opinión
pública debe estar acompañado de responsabilidades sociales; en consecuencia debe de
haber límites y restricciones en su ejercicio durante las campañas electorales, pues en caso
contrario, se favorecería a quienes disponen de más recursos económicos para difundir sus
ideas y propuestas. Con las campañas del Presidente Fox, del CCE y del organismo
fantasma "Ármate de valor", así como las campañas disfrazadas de Jumex y Sabritas a
favor de Felipe Calderón, se demuestra que el PAN y su candidato gozaron de mucho más
recursos en la elección de dos mil seis. (Pliego Carrasco, 2008)
La conclusión a que se llega respecto a lo anterior, permite advertir que la opinión
se generalizó en un contexto de discrepancia, en la que la mayoría concluyó que del
"Dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, declaración de validez de la elección y de presidente electo, aprobado el cinco
de septiembre de dos mil seis por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación",
se distingue dos ámbitos de actuación: a) la de carácter puramente jurisdiccional, y b) la de
orden administrativo-electoral para la calificación de la elección presidencial, encargada a
un tribunal jurisdiccional; lo cual se advierte también, del análisis practicado al dictamen en
cuestión.
Tal y como ha quedado evidenciado, del análisis correlacionado al dictamen en
cuestión con las opiniones vertidos sobre el mismo, se puede evidenciar que hasta antes de
la reforma electoral de 2007, el tribunal en la materia, sólo tenía la obligación de recabar
los medios de prueba ofrecidos, por lo que el procedimiento que se llevó a cabo parar el
cómputo definitivo de la elección presidencial, la declaración de validez de la elección y de
70
presidente electo., no se encontraba regido por ninguna normatividad electoral, sino por las
disposiciones previstas en el artículo 99, párrafo cuarto, fracción 11, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 186, fracción 11, y
189, fracción I, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por lo
tanto, la calificación de la elección, sólo se trató de una revisión y validación del todo el
materia electoral, al carecer de mecanismos regidos por las reglas procesales establecidas
para los medios de impugnación en materia electoral.
Es así como los expertos en la materia, refirieron que ese "dictamen", según tesis
jurisprudenciales, no fue más que la emisión de un parecer, de una opinión, de un informe
que puede hacer una autoridad o persona con conocimientos en alguna materia; la
sentencia, en cambio, es la resolución que pronuncia el Juez o Tribunal para resolver el
fondo del litigio, conflicto o controversia, ésto, atento a la definición que nos ofrece el
Diccionario Jurídico del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
En esta tesitura, y pese a que definió la calificación de la elección presidencial como
un procedimiento administrativo electoral, el dictamen del TEPJF se refugió en el
subjetivismo, en su libre arbitrio para resolver las impugnaciones de los demás
contendientes. Por ello pudo el Tribunal decir, en una parte de su dictamen, que los efectos
negativos de una campaña de esa naturaleza difícilmente pueden ser medidos de manera
precisa y, por otra, que en cuanto a los impresos, prédicas y conferencias probadamente
atribuidos a cie1tos sectores apolíticos, es claro que los documentos reseñados no llevan a
concluir con certeza, la existencia de los hechos narrados y mucho menos sus
consecuencias. Lo que nos lleva a reflexionar que lo que difícilmente puede ser medido en
sus efectos no puede llevar a las conclusiones claras y a la ce11eza que exigió el Tribunal.
La mayoría de los autores reflexionan, que la realidad de todo se centro en que el
Tribunal electoral se vio limitado en sus facultades y remiso en el cumplimiento de su
obligación de garantizar los derechos políticos de los ciudadanos y que, llegados a este
punto, los ciudadanos y los potenciales afectados parecería que quedaron sólo consigo
mismos. Esto no les parece totalmente negativo a los autores pues, explican, centrada en los
71
ciudadanos la garantía de los derechos políticos, no debían supeditarse, a la falta
previsiones técnico-constitucionales y a la voluntad de los operadores jurídicos.
Por eso, amplían los autores, una democracia constitucional debería centrar sus
esfuerzos no sólo en reformar o introducir las garantías constitucionales existentes o en
seleccionar a los jueces encargados de interpretarlas y aplicarlas, sino a una estructura
jurídica sólida en materia electoral, en la que además, se deba incentivar un complejo social
litigante, capaz de defender y desarrollar esos derechos en la práctica.
Cuestión que no tardaría en ser abordada, ya que ante la falta de un marco
normativo que diera mayores facultades al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, el Poder Legislativo se dio a la tarea de dotarlo de;! mejores mecanismos, pero la
historia demostraría lo contrario.
APARTADO 4.
OPINIÓN PÚBLICA SOBRE LA LEGITIMIDAD DE LA ACTUACIÓN DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN LA
SENTENCIA DE VEINTICINCO DE AGOSTO IDE DOS MIL DIEZ.
[Recursos de apelación de los expedientes acumulados: SUP-RAP- 119/2010, SUP
RAP-123/2010 y SUP-RAP-125/2010].
La sentencia que dictaría el Tribunal Electoral el pasado mes de agosto, en la que
condenan por inconstitucionales -pero no sancionan- los discursos emitidos en el mes de
junio y julio por el Presidente Felipe Calderón por constituir propaganda gubernamental,
recibió ciertas críticas de la opinión pública y de analistas políticos que nos pueden arrojar
la luz sobre la percepción -mediática, al menos, de la decisión y la regulación en materia
electoral desde la Constitución. Son interesantes los titulares de estas dos notas publicadas
en el Periódico La Jornada y El Financiero, ya que remarcan la violación a la Constitución
por parte del titular del Ejecutivo Federal - y también la ausencia legal de sanción prevista
para esta violación:
En el titular "Calderón violó la Constitución en materia electoral; ninguna sanción.
Violentó el artículo 41 de la Carta Magna.", del Periódico La, Jornada de jueves 26 de
agosto de 2010, refirieron que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
72
confirmó un día antes la resolución del Instituto Federal Electoral en torno a que el
Presidente Felipe Calderón sí violó la Constitución al emitir, el pasado 15 de junio, un
mensaje que aludió a la situación de inseguridad en el país, pero que en realidad se centró
en destacar acciones y logros de su gobierno en esta materia.
Con ese anuncio del Presidente, realizado 19 días antes de las elecciones del 4 de
julio de dos mil diez, se violentó el artículo 41 de la Carta Magna, referido a la prohibición
que tienen las autoridades para difundir propaganda gubernamental durante las campañas
electorales y hasta que concluya la jornada comicial.
En este sentido, y pese a que los Magistrados destacaron que Calderón Hinojosa
violó la norma constitucional, no aplicaron ningún castigo.. Existieron pronunciamiento,
tales como el columnista del Universal, Pedro Esteban Penagos (Agosto de 2010), respecto
a que el señalamiento contra el mandatario constituía por sí mismo una sanción declarativa,
independientemente de que el legislador expida en su oportunidad el catálogo de sanciones
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para estos casos. Durante
el debate del asunto, en la Sala Superior del Tribunal Electoral, resaltaron que nadie puede
estar por encima de la ley, razón por la cual Calderón sí puede ser denunciado y
responsabilizado por infracciones a la cláusula citada.
En este sentido, el hecho de que el artículo 108 constitucional establezca que el
Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por
traición a la patria y por delitos graves del orden común, no significa que esté colocado en
un orden supraconstitucional, tal y como enfatiza el mismo autor.
Sin embargo la determinación del Tribunal confinna que la ley no contempla medio
alguno para sancionar al Ejecutivo Federal. Los Magistrados consideraron que el Presidente
sí violó la ley al emitir propaganda gubernamental en el marco de elecciones locales, por lo
que se resolvió que el Presidente Felipe Calderón violó la Constitución, pero por las
ambigüedades de la ley en la materia, no existía sanción alguna que pudiera aplicársele.
Los Magistrados expresaron su respaldo a la propuesta de la presidenta del TEPJF,
María del Cam1en Alanis, al considerar que todo funcionario público, sin excepción, está
obligado a observar y proteger la Constitución. Sin embargo, los Magistrados reconocieron
que hasta el momento no hay en la ley medio alguno para sancionar al Ejecutivo Federal,
73
pero consideraron que el hecho de que un Tribunal Constitucional reconozca que el
Presidente violó la Constitución "es suficiente sanción". (SUP-RAP-125/2010)
Del análisis al Recursos de apelación interpuestos contra de la resolución
CG269/2010 del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se advierte que el
Magistrado Manuel González Oropeza acotó que no hay juicio político o responsabilidad
administrativa para el Presidente de la República, pero consideró que el sólo hecho de
reconocer que el Ejecutivo Federal violó la Carta Magna es suficiente pena: "El Presidente
es el primer responsable en un Estado de derecho democrático. Creo que el sólo hecho de
constatar y determinar que ha habido violación al Artículo 41 constitucional es suficiente
sanción para un Presidente de la República", argumentó.
Del mismo Recurso de apelación, se logra advertir que el Magistrado Constancio
Carrasco Daza reconoció que el tema de posibles sanciones es relevante para su discusión y
análisis, aunque aclaró que por el momento el TEPJF debe apegarse a lo que establece la
ley vigente.
En su oportunidad, el también Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar destacó
que en el ámbito internacional son varios los países donde se ha sancionado a Presidentes,
como Estados Unidos, Alemania y Brasil, entre otros. No obstante, coincidió en que la
discusión del tema en una instancia como el TEPJF "es por sí mismo un hecho que hay que
celebrar, como parte de la regularidad democrática que establece la norma jurídica
fundamental de este país".
En diversas columnas de opinión, se resumieron las críticas al caso. De las cuales se
detecta que las posiciones negativas no son tanto al Tribunal Electoral, como a la
regulación electoral que no prevé sanción para el Ejecutivo Federal. Muchos otros también
opinaron que esta decisión del Tribunal Electoral ha sentado un importante precedente -
aunque haya sido un mero señalamiento de inconstitucionalidad. A continuación se
presente una síntesis de diferentes columnas que surgieron al respecto. (TEPJF, 2010)
Plaza Pública / Presidencia: infracción sin castigo/ Miguel Ángel Granados
Chapa. Protegido para este efecto por un artículo constitucional, el 108, el Presidente
Calderón pudo infringir sin que se le siga consecuencia alguna, otro artículo
constitucional, el 41. Se produjo así, según fallo del Tribunal Electoral del Poder
74
Judicial de la Federación, la paradoja de que en ese nivel gubernamental la violación
a la ley, por irrefutable que sea, no amerita sanción. A la infracción le sigue la
impunidad.
A Pleno Sol/lnequidad como hace 200 años: Peña. El Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación confirmó la resolución dtil IFE de que el residente de
Los Pinos violó la Constitución al emitir el pasado 15 de junio mensajes alusivos a la
lucha contra el crimen organizado, violando el artículo 41 de la Carta Magna referido
a la prohibición que tienen las autoridades para difundir propaganda durante las
campañas electorales. ¿ Y ahora qué sigue, doña Carmen Alanis? ¿ Una simple
declaración, como amenaza, para que el michoacano deje de pasarse por el arco del
triunfo la ley?
Indicador Políticoll'rife: sin pena no hay delito. El dictamen final del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación sobre la Yiolación legal del Presidente
Felipe Calderón con sus spots en tiempos electorales entró en un callejón sin salidas.
Existe un principio importante del derecho que señala que "sin pena no hay delito".
Por tanto, la acusación del Trife quedará en mero señalamiento pero lejos de
cualquier referencia ilegal. De acuerdo con el artículo 108 de la Constitución, "el
Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado
por traición a la patria y delitos graves del orden común". En todo caso, los
legisladores tienen en este tema uno de los debates m!cesarios para reordenar las
f acuitad es y limitaciones del Presidente de la Repúbllica. Y a había ocurrido con
Vicente Fox el sexenio pasado con sus spots de promociÓin de la obra federal pero con
frases construidas para apoyar al PAN.
Yo Lector/ Es un gran paso la decisión del Tribun.al Electoral/Leonel Téllez. Me
dio mucho gusto ver que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no
se echó para atrás y calificó como violatoria la conducta del Presidente Felipe
Calderón al emitir mensajes en cadena nacional antes de la elección del 4 de julio.
Desde que tengo memoria, es la primera vez que se le dke al Presidente de México que
está actuando fuera de la ley y que ésta se hizo para q111e todos la respetemos. Es un
derecho y una obligación de la democracia. No importa que no existan sanciones. Me
75
parece que el simple llamado público de atención, sin precedentes hasta ahora, es
suficiente para que quienes ostentan el poder sean mucho más respetuosos de las
reglas del juego.
La anteriores columnas periodísticas, muestran el sentir de los autores respecto a la
resolución del Tribunal Electoral en estudio, en ellas se muestra dos tendencias, una a favor
de la resolución y la otra en contra, aunque es necesario precisar que, en ambos caso, se
enmarca la carencia de facultades a que se enfrenta el propio Tribunal al dirimir cuestión de
tal envergadura, y que habría de reconocerle que sí haya determinado que en los casos
denunciados sí existieron violaciones a la Constitución.
En este sentido, en Radio Fórmula, Javier Tejado comentó sobre la resolución del
Tribunal Federal Electoral, donde dijo que el Presidente Calder6n sí violó la Constitución al
estar, digamos, dando ruedas de prensa y ordenando cadenas nacionales días antes de la
elección. Lo anterior es un precedente muy duro, aunque no tiene sanción, muy duro
porque aún no le ponen una multa es, uno, la sanción moral; y dos, puede ser un precedente
en las elecciones del mañana, pudiendo ser causal de nulidad.
Por su parte, el experto en cuestiones electorales, John Ackerman empezó a publicar
al respecto, desde los primeros discursos de Calderón, incluso antes de que se radicara el
caso en el IFE. Denunció la propaganda gubernamental y después condenó la decisión del
IFE por dejar "impunes" los actos del Ejecutivo. Por otra parte., meses después del dictado
de la sentencia que analizamos, denunció la desconfianza generalizada que hay hacia el
Tribunal Electoral, por parecer partidista. Aquí se sintetizan sus opiniones vertidas en
cuatro de sus publicaciones, "Calderón en campaña", "Pétalos que lastiman", "Otro fraude
a la ley" y "El tribunal de la inequidad", todos ellos consultables en Proceso:
"Calderón en campaña". El triunfalista discurso que Felipe Calderón
pronunciara en cadena nacional el pasado lunes 4 demuestra sus claras intenciones
por intervenir personalmente en las campañas electorales, utilizando políticamente la
crisis sanitaria para favorecer a su gobierno y al Partido Acción Nacional. Frente a
ello, la sumisión y complicidad del Instituto Federal Electoral (IFE) pone en evidencia
una vez más su falta de autonomía, objetividad e imparcialidad. (Ackerman, Calderon
en campaña, 2009)
76
En este artículo, el autor señala, que la aparición de Calderón en la televisión fue un
vil acto de propaganda gubernamental diseñado para apuntalar políticamente al partido en
el poder. Todo el discurso estuvo aderezado de afirmaciones como las siguientes: "hemos
actuado firmemente", "hemos hecho lo correcto", "tomamos las medidas correctas" o
"nuestra estrategia está funcionando bien". Estas formulaciones repetidas ad nauseum no
tienen nada que ver con una campaña de información necesaria para atender la crisis
sanitaria y caben perfectamente dentro de la definición de "propaganda" que nos ofrece el
Diccionario de la Real Academia Española: "Acción o efecto de dar a conocer algo con el
fin de atraer adeptos o compradores".
Y es muy extraño que ningún partido político se haya atrevido a denunciar esta
evidente ilegalidad. Pero lo que resulta aún más extraño es el total silencio del IFE en esta
materia. Eso sí, los consejeros electorales ya se frotan las manos frente a la oportunidad de
sancionar a Andrés Manuel López Obrador por la supuesta violación a las medidas
sanitarias en una reunión de apenas 500 personas realizada recientemente en Tabasco. Pero
ante la obvia y pública violación a la propia Constitución por parte de Calderón, los
guardianes de la legalidad electoral guardan un silencio vergonzoso. En general, ante la
crisis sanitaria el IFE ha abdicado de su responsabilidad como máxima autoridad
administrativa en materia electoral. En lugar de convocar a todos los actores relevantes para
analizar las implicaciones de la nueva coyuntura política y el desarrollo de las próximas
elecciones federales, la autoridad electoral se ha convertido en simple correa de transmisión
para las decisiones tomadas en Los Pinos y Bucareli, tennina argumentado el mismo
Ackerman (2009).
"Pétalos que lastiman". (Ackerman, Pétalos que lastiman, 2009) "La polémica
desatada por el tibio señalamiento del Instituto Feclleral Electoral (IFE) a la
Presidencia de la República por su desbordado activismo durante las más recientes
campañas electorales, no es el indicador de una renovada autonomía del Instituto
Electoral, sino una muestra más de la soberbia con la ,que se conduce el Ejecutivo
Federal. El IFE no "se extralimitó" en sus funciones ni "censuró" al Presidente, como
ha sido señalado por la Secretaría de Gobernación. Muy por el contrario, los
consejeros electorales se contentaron con una acción muy menor que simplemente les
77
lava la cara dentro de un contexto de ilegalidad e iniquidad en materia electoral que
ellos mismos han permitido".
"La resolución del IFE del 21 julio deja totalmente impune la grosera
intervención de Felipe Calderón para favorecer al Partido Acción Nacional (PAN) en
las elecciones estatales del 4 de julio. De manera irregular en plena campaña electoral,
el 15 de junio Calderón transmitió un mensaje por cadena nacional para "informar"
sobre sus acciones en materia de seguridad pública. Este informe no contenía ninguna
información nueva, importante o de urgente transmisión y únicamente fue un esfuerzo
de legitimación pública de las acciones del gobierno federal".
"Calderón también súbitamente decidió que cuatro días antes de las elecciones
era el momento adecuado para "informar'' sobre la eventual eliminación del impuesto
de la tenencia para automóviles. El día siguiente, el jueves, 1 de julio, al Presidente se
le ocurrió que era el momento idóneo para compartir con la ciudadanía los grandes
"logros" de su gobierno en materia de empleo. Asimismo, t~n días previos ya había
emitido un mensaje en cadena nacional sobre la muerte d(!I candidato del Partido
Revolucionario Institucional (PRI) al gobierno de Tamaulipas y tanto él como el
Secretario de Gobernación habían convocado a conferencias de prensa para llamar a
un "Diálogo nacional" sobre el tema de la inseguridad pública".
"El anuncio que Calderón hiciera el 1 de julio fue particularmente grave
porque tuvo lugar durante los tres días de "veda" cuando está estrictamente
prohibido cualquier acto de campaña electoral. De manera descarada, Calderón
decidió llenar este vacío informativo mandatado por la ]ley con sus proclamas
exageradas sobre la supuesta efectividad de su programa ecomímico".
"Habría que recordar que ésta no es la primera ocasión que el actual
Presidente ha llegado al extremo de utilizar la propaganda gubernamental para
influir en las campañas electorales. Tal y como denunciamos en su momento en estas
mismas páginas (Proceso, 10 de mayo de 2009), apenas habían iniciado las campañas
federales para renovar la Cámara de Diputados el año pasado cuando Calderón
decidió aparecer en cadena nacional para "informar" sobre sus grandes logros en el
78
combate al virus de la influenza HlNl y para presentarse como el héroe del
momento".
Todos estos actos de propaganda en letras de Ackem1an, constituyen una violación
flagrante de la norma. El artículo 41 de la Constitución señala sin rodeos la prohibición de
"toda propaganda gubernamental" durante las campañas electorales federales y locales. La
norma contiene algunas excepciones para "campañas de información" en materia educativa
y de salud o "las necesarias para la protección civil en casos de emergencia". Los mensajes
de Calderón, sin embargo, no entran en ninguna de tales supuestos. Por más que la
violencia del crimen organizado implica una "emergencia" nacional, los discursos no
informaban sobre ninguna acción específica en materia de protección civil ni formaban
parte de "campaña informativa" de ningún tipo.
Ante esta situación, en su resolución del 21 de julio, el IFE dejó totalmente impune
las acciones de Calderón durante la semana previa a las elecciones. Con respecto a la
cadena nacional del 15 de junio, la autoridad se limitó a emitir una burocrática y gris
resolución en que "declara fundada" la queja del PRI porque el discurso "no se ajustó" a las
prohibiciones constitucionales. Eso es todo. Escondiéndose de:trás de una lectura exagerada
del artículo 108 constitucional, los consejeros no se atrevieron a emitir reclamo formal
alguno ni a exhortar a Calderón para que no volviera a incurrir en prácticas similares.
Por lo que, el autor manifiesta que, el gobierno federal no permite que se le toque ni
con el pétalo de una rosa y en lugar de aceptar con humildad este tibio señalamiento
emitido por la autoridad electoral, se lanzó contra los consejeros reclamando que su
resolución "carece de toda lógica". El mensaje fue claro: Calderón no permitirá el menor
margen de independencia, aunque sea simbólica, de parte de los consejeros. Su
subordinación al Ejecutivo debe ser total.
En los hechos, la Presidencia ganó la polémica de manera contundente. De manera
paralela al "Dictamen de validez de la elección presidencial de dos mil seis", las
autoridades electorales una vez más se negaron a actuar aun cuando reconocen la existencia
de graves violaciones a la ley. La mancha de impunidad en materia electoral se extiende y
se fortalece, generando un escenario verdaderamente sombrío para las elecciones de 2011 y
2012, concluye el autor.
79
"Otro fraude a la ley". El proceso electoral de 2009 se ha desarrollado en un
contexto de mayor iniquidad e ilegalidad que el de 2006. Así mismo, en esta ocasión las
autoridades electorales han sido más parciales y omisas de lo que fueron hace tres años.
La evidente y constante violación de las normas que caracterizó a las campañas pone en
duda el cumplimiento de los cinco principios rectores en la materia: certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad y objetividad. (Ackerman, Otro fraude a la Ley, 2010
En este artículo, el autor en análisis señala que en el dos mil seis, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación reconoció que la intervención indebida del
Presidente Vicente Fox en el proceso electoral "constituyó un riesgo para la validez de los
comicios", pero, ahora, el Presidente Felipe Calderón no se contentó con simples mensajes
metafóricos sobre "caballos y jinetes", sino que tomó la desafortunada decisión de
encabezar personalmente la campaña del Partido Acción Naciional. A menos de 48 horas
del inicio legal de las campañas, Calderón violaría la Constitución con su mensaje,
transmitido en cadena nacional, para presumir los "logros" de su gobierno con respecto a la
influenza, y en el que prácticamente se erigió como salvador de la humanidad.
El mismo Ackerman (2000) refiere que respecto al Tribunal Electoral, el Dictamen
de Validez de la Elección Presidencial de dos mil seis destaca como una obra maestra de
ciencia jurídica en comparación con algunos casos recientes resueltos por los Magistrados
actuales. Los casos de la contienda por la presidencia del Partido de la Revolución
Democrática, los supuestos "informes" de los legisladores del Partido Verde y la
candidatura del PRO en lztapalapa pintan de cuerpo entero un tribunal electoral sometido a
intereses políticos cuya capacidad para garantizar la certeza de los resultados electorales se
encuentra en duda.
El tribunal de la inequidad. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación ha demostrado una vez más que la profunda desconfianza ciudadana en
su actuación cuenta con firmes bases jurídicas. El pasado miércoles 29 de septiembre
emitió una decisión sumamente paradójica e inconsistente quie, aunque en el discurso
busca defender la "equidad" de las elecciones presidenciale!, de 2012, en los hechos
agrava la desigualdad al limitar la presencia mediática del asJ>irante que se encuentra
en franca desventaja en la materia. (Ackerman, El tribunal de la. inequidad, 2010)
80
En términos del autor, tanto el IFE como el Tribunal tendrían que tomar medidas
definitivas, por ejemplo, para parar el fraude a la ley que implica la difusión de las portadas
de la revista Cambio con imágenes de Enrique Peña Nieto y Juan Molinar, así como los
anuncios espectaculares del libro de Manuel Espino, entre otras groseras violaciones.
También sería importante iniciar desde ya un monitoreo riguroso de la cantidad y tipo de
cobertura que los principales medios están dando a los numerosos aspirantes a la
Presidencia de la República. Así, se podrían detectar evidentes sesgos informativos y contar
con elementos duros para prevenir y sancionar la ilegal donación en especie de espacios
mediáticos a los precandidatos.
Sin embargo, todo parece indicar que las autoridades electorales continuarán con su
estrategia de avestruz al simplemente ignorar la ley de la selva que cada día se expande más
en materia electoral. En la sentencia del miércoles, el Tribunal señala explícitamente que
ordena el retiro del anuncio de López Obrador porque fue transmitido durante los tiempos
oficiales que le corresponden al PT. Mientras, amparados en una mal entendida "libertad de
expresión", todos los días las principales televisoras del país abiertamente afectan la
equidad de la competencia sin que las autoridades electorales lleguen más que a imponer
unas nimias multas simbólicas que no tienen impacto alguno. El mensaje de ilegalidad e
impunidad es claro: los que siguen las reglas del juego y transmiten sus mensajes por los
canales formalmente establecidos serán castigados por el árbitro. En contraste, los que
violan el sistema normativo serán premiados y tendrán grandes ventajas en la contienda
electoral de 2012, termina argumentando el autor.
A diferencias de las opiniones vertidas por otros autores respeto al tema, John
Ackerman, no da cabida a especulación alguna respecto a las limitantes que tiene el
Tribunal Electoral para sancionar conductas del Presidente de la Republica, que por sus
características pudieran infringir la Constitución Política, para él, el hecho de que se haya
condenado como inconstitucionales pero sin sancionar los discursos emitidos en el mes de
junio y julio por el Presidente Felipe Calderón, deslegitima la actuación del órgano
jurisdiccional.
Del último autor en cita, se advierte en sus opiniones una tendencia parcial, ya que,
si bien la mayoría de las opiniones se manifestaron del todo polarizadas, tal y como en
81
párrafos anteriores se señaló, muchos autores criticaron la postura adoptada por el Tribunal
Electoral, por transgredir la envestidura del Presidente de la Republica, pero a diferencias,
la mayoría criticó que el Tribunal Electoral, aún siga careciendo de mecanismos para
sancionar conductas que por su naturaleza representes violaciones a la propia Constitución
Política, violaciones que como el mismo Tribunal evidenció, cometió el Presidente Felipe
Calderón en detrimento de un proceso electoral.
Como ha quedado evidenciado, el último proceso electoral de 201 O, y en particular,
la participación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver sobre
la conducta presumiblemente anticonstitucional del Presidente de la República, hizo
despertar las más rígidas opiniones de expertos en democracia, teniendo una gran
exposición ante los ciudadanos, pudiendo generar un conflicto de percepciones hacia el
citado órgano jurisdiccional.
Las aportaciones hechas por la mayoría de los autores antes citados, y que muestran
su malestar ante la inoperancia del Tribual Electoral ante las circunstancias ya enmarcadas,
intentan aportar razones y ejemplos que permitan entender el papel que jugó el mismo; las
vicisitudes aludidas revisten en el citado Tribunal, rezagos impresionantes y las tareas por
cumplir requerirán de grandes esfuerzos, de reformas al ordenamiento jurídico en materia
electoral y en especifico en términos de sanciones para conductas atípicas. Pese a todo, es
obvio que la forma en que tradicionalmente ha funcionado el sistema político ha cambiado
y que como parte de esa transición tenemos hoy un Tribunal Electoral que no termina de
consolidarse, donde se requiere de un rediseño institucional, ya que las reformas
constitucionales en materia electoral han carecido hasta el momento de un modelo rígido
sancionatorio, lo cual ha arrojado como consecuencia que ciertas conductas violatorias a la
Constitución no contemplen sanción alguna.
Lo anterior, será abordado con mayor claridad en el último apartado del presente
estudio.
82
CONCLUSIONES.
La justicia electoral en México es una problemática que ha ocupado buena parte de
las discusiones políticas en nuestro país, de igual manera, la equidad electoral ha sido
durante muchos años, particularmente en el presente siglo, un tema que divide y provoca
los más ríspidos debates entre los mexicanos, ya se trate de elecciones federales o locales.
He ahí la importancia que constituyó el presente estudio, ya que del análisis hecho,
es posible inferir que en el modelo democrático que rige nuestro País, la legitimidad
institucional que exhibe el Poder Judicial de la Federación y en particular el Tribunal
Electoral, proviene de la vinculación y sujeción estricta a la Constitución Política de los
Estados Unidos México y a las leyes secundarias, por lo que son éstas las que legitiman
directamente la función jurisdiccional.
La legitimidad institucional conferida al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, si bien tiene sus raíces en la legitimidad democrática de la cual goza el Estado
mexicano, únicamente es porque las instituciones que legitiman su actuar y las leyes que
aplican en sus determinaciones, han cumplido con las reglas formales de la democracia,
entendiéndose de otra forma, el hecho de que en la formulación de las leyes, se hayan
cumplido los requisitos del procedimiento formal de creación, iniciativa, discusión,
aprobación, promulgación y publicación.
Es así que, la legitimidad institucional constriñe a llos tribunales a someterse a ley
sin importar lo que esta pueda decir, y sin examinar críticamente su contenido. Este
paradigma de legitimad puede comprenderse en el sentido de que el sometimiento por parte
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a la supremacía de nuestra Carta
Magna, le proporciona la legitimidad democrática que por conducto representativo no
posee, ya que en un régimen democrático como el de nues1ro País, no pueden concebirse a
los Poderes de la Unión sin legitimación democrática, en el entendido que la única que
puede ostentar el Poder Judicial, es la del irrestricto cumplimiento a la ley.
Sin embargo, ante la evidencia de que existen vicisitudes que no permiten el estricto
cumplimiento y vinculación a la ley, o mejor dicho, ante la certeza de falta de dispositivos
legales completos que permitan el irrestricto cumplimiento de la Carta Magna, la
83
legitimidad institucional resulta insuficiente para la tarea del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Es así que, particularizando las conclusiones y con el fin de evitar que éstas se
repitan, se agruparán en cuatro apartados, el primero referente al Dictamen que declaró la
validez de la elección para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el proceso
electoral de dos mil seis, el segundo corresponde a la sentencia que resolvió el recurso de
apelación interpuesto contra una resolución del IFE, el tercero hará referencia a las diversas
opiniones vertidas respecto al Dictamen y a la sentencia, ambos referidos anteriormente y,
el último de los apartados referirá una conclusión general.
l. Dictamen que declaró la validez de la elección pal'a Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos en el proceso electoral de dos mil seis.
Del análisis al Dictamen en cuestión, se pueden distinguir dos ámbitos de actuación
del Tribunal Electoral:
a) La de carácter puramente jurisdiccional, y
b) La de orden administrativo-electoral para la calificación de la elección presidencial,
encargada a un tribunal jurisdiccional.
De la segunda, se concluye que el procedimiento para hacer el cómputo definitivo
de la elección presidencial, la declaración de validez de la elección y de Presidente electo,
no se encuentra regido por ninguna Ley secundaria en materia electoral, sino por las
disposiciones previstas en el artículo 99, párrafo cuarto, fracción 11, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que, ese procedimiento no es de carácter
contencioso, sino sólo el desempeño directo de la función culminante del proceso electoral
federal de elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, que aunque se
encuentra encomendada a un tribunal jurisdiccional constitucional, sólo se trata de la
revisión de oficio del cumplimiento de los presupuestos in.dispensables para la validación
del proceso electoral de la elección del Presidente de la República, por lo cual no está
regido por las reglas procesales establecidas para ]os medios de impugnación,
especialmente las relativas a los derechos procesales de las partes.
84
Consecuentemente, si el entonces Presidente de la República realizó
manifestaciones con cierta incidencia en el proceso electoral para la renovación de ese
mismo cargo, las cuales quedaron plenamente comprobadas, la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación no tenia establecido el criterio de que la
validez de una elección pudiera afectarse por la realización de actos que atentarán contra
la libertad del sufragio y la equidad en la contienda, precisando que dicho supuesto se
actualizaría sólo en el caso que esas conductas fueran de elevada gravedad y que
resultaran determinantes para el desarrollo o el resultado del proceso electoral, además de
que, ese tipo de manifestaciones, por sí mismas, no están prohibidas constitucional ni
legalmente.
Además de que, tal y como se desprende del análisis en cuestión, la medidas
preventivas y correctivas que se aplicaron durante el proceso electoral de dos mil seis,
llevaron al convencimiento de la Sala Superior del Tribunal Electoral, de que pudieron
detener los efectos de las manifestaciones vertidas por el entonces Presidente Fox, siendo
las medidas necesarias para impedir que fueran determinar1tes para afectar la libertad del
sufragio.
2. Recurso de apelación interpuesto contra de la resolución CG269/2010 del Consejo
General del Instituto Federal Electoral.
Las últimas reformas constitucionales en materia electoral, propuestas inicialmente
en el Senado de la República, como cámara de origen, aprobadas por la Cámara de
Diputados durante el mes de octubre de 2007 y finalmente publicadas por el Ejecutivo el 13
de noviembre del mismo año, inauguraron desde el particular punto de vista una nueva
etapa en la vida democrática del País.
Esta etapa, confirmó dos cosas: la primera, quedó corroborado el nuevo papel que
está jugando el Poder Legislativo, pues es de recordar que: fue allí donde se promovió la
reforma integral en materia electoral por encima de la decisión del Poder Ejecutivo; y la
segunda de mayor trascendencia, quedó evidenciado que las elecciones mexicanas han sido
claramente ejemplo y producto de una grave desigualdad social y de un enfrentamiento
constante entre los poderosos intereses de los políticos y los fuertes grupos económicos,
85
denominados comúnmente poderes fácticos. Por lo que era claro que se debía fortalecer la
autonomía del IFE y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
La reforma que se cita, tenía un fin muy claro, que no se volviera a repetir otro
escenario como el suscitado en la contienda presidencial de dos mil seis, tratando de
impedir que actores ajenos al proceso electoral incidieran en las campañas electorales y sus
resultados a través de los medios de comunicación, como quedó comprobado
particularmente en las últimas elecciones presidenciales.
Sin embargo y a pesar de la reforma electoral de 2007, la intervención del poder
ejecutivo en las etapas de todo proceso electoral, sigue siendo el obstáculo mas claro de la
justicia electoral, un claro ejemplo fue la descarada intromisión del Presidente Felipe
Calderón en el proceso electoral de 201 O, y que quedó evidenciada en el recurso de
apelación interpuesto contra de la resolución CG269/2010 del Consejo General del Instituto
Federal Electoral, materia del presente análisis.
El análisis de la sentencia recaída al recurso de apelación antes citado, ha mostrado
algunos de los errores en que nuestra administración de justicia electoral suele incurrir. Me
refiero al mal manejo y aplicación que se hace de la norma electoral. En este caso es muy
claro cómo el uso de una norma deficiente conduce a tener una mala perspectiva del
problema que se debe resolver. Cuando se hace uso de una norma debe quedar muy claro
que se trata de una normatividad aplicable y diseñada para resolver ese tipo de casos, de
modo que lo primero que debe hacerse es preguntarse si el caso que va a decidir es del tipo
de casos que dicha normatividad toma en cuenta.
Lo anterior guarda relación con el recurso de apelación en cuestión, debido a que es
importante precisar que en la reforma electoral de 2007, el constituyente permanente elevó
a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda
gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no
electorales, y es en esta medida que, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, al resolver el recurso que ha sido materia del presente estudio, se
vio limitada en sus facultades jurisdiccionales. Cabe recordar que el recurso de apelación de
interpuso contra una resolución del IFE que decretó que el Presidente Felipe Calderón
había hecho declaración que por sus características encuadraban en conductas
86
anticonstitucionales, por lo que, el Tribunal Electoral al conocer de tal resolución, decretó
que si había quedado demostrado que la conducta del Presidente de la República era
violatoria a la Constitución, pero que no contaban con un marco normativo que le
estableciera sanciones, por lo que no podían transgredir la envestidura Presidencial.
Es así que la reforma electoral se manifiesta inoperante ante cuestiones específicas,
tal es el presente caso en estudio.
3. Opiniones vertidas en torno a las dos resoluciones del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, en estudio.
Del análisis sistémico y correlacionado de todas las opiniones emitidas en torno a
las dos sentencias de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, se pueden inferir las siguientes conclusiones:
1. En lo que respecta a todas aquellas opiniones vertidas sobre el dictamen que
valido la elección presidencial de dos mil seis, se pueden advertir dos perspectivas, una de
acreditamiento y otra de desacretidamiento a la actuación judicial del Tribunal Electoral,
respectivamente.
Autores que acreditaron la actuación del Tribunal Electoral, tales comoPedro
Salazar U garte y Fernando Pliego Carrasco, coincidieron que la elección fue válida porque
nadie aportó elementos para probar que no lo fuera, que si bien quedó demostrado que el
Presidente en turno tuvo una intervención descarada en el mismo, no existían elementos
suficientes para determinar que influirían en la intención del voto de los ciudadanos,
además que, independientemente de que haya quedado evidenciado la actitud protagonista
del Presidente, no se sancionó dicho intervencionismo porque carecía de facultades. En
esta medida es de concluirse que lo que en parte legitimo la actuación del Tribunal
Electoral, radicó en que, carecía de los mecanismos suficientes para decretar como
violación al proceso electoral la intervención del Presidente en tumo.
Así también autores como José Antonio Crespo, Murilo Kuschick, Jorge Carrasco
Araizaga y Julio Scherer, opinaron en contrario, debido a que, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación en su dictamen final sobre el proceso señaló que pudo
haber invalidado la elección misma, lo que le debilitó la credibilidad del proceso electoral y
87
la confiabilidad del veredicto oficial, viéndose así, una tendencia hacia el partido oficialista.
Las opiniones negativas hacia el Tribunal Electoral tuvieron sustento debido a que éste
demeritó la capacidad de la campaña negativa y la posible acción de agentes externos a la
elección, lo que los autores probablemente ignoraron, fue que el Tribunal Electoral carecía
de criterios normativos que determinaran la gravedad del intervencionismo del Presidente
Fox.
2. Por lo que respecta a las opiniones emitidas en tomo a la sentencia que resolvió el
recurso de apelación interpuesto en contra de la resolución CG269/2010 del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, éstas se presentaron en otras circunstancias
diferentes a la precisadas en párrafos anteriores, si bien en términos generales versó sobre
la intervención del Presidente Felipe Calderón, situación similar a la anterior, en esta
ocasiones convergieron diferentes escenarios, el primero y mas importante, se suscito
después de la reforma electoral de 2007, en la cual, dotaron de mayor libertad de acción al
Tribunal Electoral.
En esta medida, las diferentes posiciones adoptadas por autores, columnistas y
líderes de opinión, adquirieron una connotación distinta, pero sin dejar atrás la
confrontación entre las mismas.
Como ha quedado claro, la investidura Presidencial es inviolable, salvo algunas
excepciones, por lo que, no es sujeto a ninguna sanción derivada de actos que atenten los
procesos electorales. En esta medida, y el Tribunal Electoral al pronunciarse sobre esta
inviolabilidad, algunos de los autores refirieron que era admirable la postura asumida por el
Tribunal al determinar que el Presidente Calderón sí violó la norma constitucional y que si
no aplicaron ningún castigo, el simple señalamiento contra el mandatario constituía por sí
mismo una sanción declarativa, independientemente de que el legislador expida en su
oportunidad el catálogo de sanciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales para estos casos, ya que por las ambigüedades de la ley en la materia, no existe
sanción alguna que pudiera aplicársele.
De forma contraria, otros autores comentaron que por no tener un catálogo de
sanciones aplicables al Presidente en la circunstancia aludidas, no era motivo suficiente
para permitir que Calderón viole la Constitución y quede impune, siendo claro en
88
especificar que las que las posiciones negativas no son tanto al Tribunal Electoral, como a
la regulación electoral que no prevé sanción para el Ejecutivo,, aunque la desconfianza se
generalizó hacia el Tribunal Electoral, por parecer partidista.
4. Conclusiones generales.
Los dos casos en estudio, aunque de circunstancias diferentes, cuyos procedimientos
se examinaron en su conjunto, constituyen de por sí una prueba de lo inadecuado de los
planteamientos fonnalistas y legalistas a la hora de afrontar las controversias jurídicas. En
el primer caso, la violación en estudio, se desestimó por carecer de relevancia y criterios
que determinaran la transgresión a la Constitución de las mismas, y en el segundo caso, si
bien no se desestimó la conducta violatoria del Presidente de la República e incluso se
determinó que sí había existido la violación a la Constitución, no paso de la simple
determinación, ya que el Tribunal Electoral al carecer de un catálogo de sanciones, no
puedo aplicar ninguna.
Estas sentencias tan controversiales no sólo no proporcionan soluciones, sino que
además empobrecen la labor jurisdiccional, por lo que es necesario contar con instrumentos
eficaces para sancionar todas aquellas conductas que puedan ser constitutivas de
infracciones, cuyo conocimiento competa a los tribunales, en particular al Tribunal Federal
del Poder Judicial de la Federación.
A MANERA DE PROPUESTA
La reforma constitucional en materia electoral de 2007, si bien constituyó una de las
revisiones más extensas realizadas a la legislación electoral en México, no quedó exenta de
vacíos legales, que a la postre.generaron conflictos al Tribunal Electoral del Poder Judicial,
conflictos que han quedado definidos en páginas anteriores.
Dichos vacíos legales se presentan en lo que respecta a las restricciones al tipo y
tiempos de la publicidad gubernamental durante campañas electorales de los tres ámbitos
de gobierno.
En este sentido, es en el artículo 41, Base III Apartado C, segundo párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que quedó establecido que durante
89
las campañas electorales, sean federales o locales, y hasta la conclusión de la jornada
electoral, se suspenderá la difusión en los medios de comunicación social de toda
propaganda de los tres ámbitos de gobierno, con la única excepción de que se traten de
campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos
y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
De la interpretación al artículo en cita se desprende que, ningún servidor público
podrá emitir mensaje alguno que por sus características pudiera constituirse como
propaganda política.
Y es así que, de forma más específica, en el Libro Séptimo del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, "De los regímenes sancionador electoral y
disciplinario interno", se incluyen dos catálogos nuevos y exhaustivos: uno de sujetos de
responsabilidad y tipo de infracciones; y otro de sanciones.
En lo que respecta a los servidores públicos sujetos de responsabilidad por
infracciones cometidas a las disposiciones electorales, el artículo 341, inciso f, del Código
en cita, establece " ... Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los
Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos
de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público.".
El mismo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su
artículo 347, específicamente en los incisos B, C, D, F, establece que serán infracciones de
las autoridades o los servidores públicos. de cualquiera de los Poderes de la Unión, de los
poderes locales, órganos de gobierno municipales, órganos de gobierno del Distrito Federal,
órganos autónomos, y cualquier otro ente público, tales como:
"( ... )"
"b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro del periodo
que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la iornada
electoral inclusive. con excepción de la información relativa a servicios educativos y de
salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencüi;"
90
"c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la
Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos
políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidat,os durante los procesos
electorales;"
"d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de
comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el sé¡,timo párrafo del artículo
134 de la Constitución:"
"( ... )"
''f) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en este Código."
En lo que respecta al catálogo de sanciones, el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales es muy limitado; de su artículo 354, es de advertirse que las
violaciones en materia electoral únicamente serán sancionadas cuando las infracciones
sean:
"a) Respecto de los partidos políticos: ( ... ). "
"b) Respecto de las agrupaciones políticas nacionales:( ... )"
"c) Respecto de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular:
( ... )."
"d) Respecto de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a los partidos políticos, o de
cualquier persona física o moral:( ... )."
"e) Respecto de observadores electorales u organizaciones de observadores electorales:
( ... )."
91
''f) Respecto de los concesionarios o permisionarios de radio y televisión:( ... )."
"g) Respecto de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos
Pol'tiº o . ( ) " i c s . ....
"h) Respecto de las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra
agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus
integrantes o dirigentes, en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos: ( ... ). "
Así que, del análisis correlacionado de los artículos en cita y del análisis a las
sentencias materia de la presente investigación, se advierte que, tal y como determinó el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, no existe un catálogo de sanciones
aplicable a las autoridades o servidores públicos de cualquiera ele los Poderes de la Unión,
que incurran en violaciones a la normatividad electoral, y específicamente en lo que
concierne a la prohibición de difundir, por cualquier medio, propaganda gubernamental o
mensajes que por sus característica se constituyan como tal, dentro del periodo que
comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral.
Por lo anterior, es recomendable la adhesión al artículo 354, de un apartado que
enumere las sanciones aplicables a las conductas que violen las disposiciones
constitucionales relativas al uso de los medios de comunicación social, o sobre las
condiciones para la difusión de propaganda por servidores públicos de todos los Poderes
de la Unión, sin excepción alguna, y que como se citó, ha sido establecido con rango
constitucional que durante las campañas electorales, sean federales o locales, y hasta la
conclusión de la jornada electoral, se deberá suspender la difusión en los medios de
comunicación social toda propaganda que pudiera constituir publicidad electoral de los
tres ámbitos de gobierno, con la única excepción de que se traten de campañas de
información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud,
o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia. En esa tesitura, y al estar
contenida en la Constitución, no puede ser violentada por ninguna autoridad, de cualquier
nivel que fuera.
92
La anterior recomendación se constituye con un carácter general, ya que los
resultados que de este proyecto de investigación se obtuvieron y los tópicos que dieron
origen y que han sido examinados, así lo permitieron; y aunque se cumplió con cada
objetivo trazado, es importante dejar claro que será necesario darle un posterior
seguimiento con el fin de obtener un mayor peso concluyente, en virtud de que la justicia
electoral en México es un tema constante en la agenda pública nacional.
BIBLIOGRAFIA.
López Noriega, Saúl. Democracia y Control Constitucional: La Sospecha del Desastre,
tesis para obtener el título de licenciado en derecho. IT AM. 2003.
Ackerman, John M. Calderón en campaña. (Proceso, 10 de mayo de 2009).
http://johnackerman.blogspot.com/2009/05/calderon-en-campana-revista-proceso-10.html
--- Pétalos que lastiman. (Proceso, 4 de agosto de 2009).
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Brewer Carias, Allan R., Nuevas Reflexiones sobre el papel de los tribunales
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Carbonen, Miguel. Poder Judicial y transición a la democracia, La reforma de 1999.
Carrasco Araizaga, Jorge. Validación de la ilegitimidad. (Proceso, 2010)
http://www.proceso.com.mx/rv/mod.Home/pdfExclusiva/51735
93
Compilación de notas periodísticas publicadas el 27 de agosto de 2010 disponibles en las
Síntesis Informativas del Tribunal Electoral.
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Crespo, José Antonio. Estado de la Democracia en México. Foro de Políticas Públicas
CIDE. Cd. de México, 2007.
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Resoluciones Judiciales
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Mexicanos. Declaración de validez de la elección y de Presidente electo. (Resolución
dictada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en cinco de septiembre
dos mil seis).
Recursos de apelación interpuestos por el Partido Revolucionario Institucional, Partido
Acción Nacional y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, en su calidad de Titular del Poder
Ejecutivo Federal, en contra de la resolución CG269/2010 del Consejo General del Instituto
Federal Electoral, emitida el veintiuno de julio de dos mil diez, relacionada con diversos
procedimientos especiales sancionadores. (EXPEDIENTES: SUP-RAP-119/2010, SUP
RAP-123/2010 Y SUP-RAP-125/2010)
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