Juridisk baggrundspapir - ku

Juridisk baggrundspapir Baggrundspapir Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer København, januar 2014

Forord Det er ikke alle juridiske aspekter af råstofudnyttelse i Grønland, som er behandlet i dette baggrundspapir. Fokus har især været rettet mod den overordnede, forfatningsmæssige ramme, det offentligretlige tilladelsessystem og visse privatretlige ansvarsspørgsmål.

Afsnit 1 er skrevet af Guðmundur Alfreðsson.

Afsnit 2-7 er skrevet af Bent Ole Gram Mortensen og Vibe Ulfbeck.

Review af advokat Thomas Trier Hansen.

Professor Guðmundur Alfreðsson Polar Law Akureyri Universitet og Ilisimatusarfik, Grønlands Universitet [email protected]

Professor Bent Ole Gram Mortensen Juridisk Institut Syddansk Universitet [email protected]

Professor Vibe Ulfbeck Centerleder - Center for virksomhedsansvar (CEVIA) Juridisk Fakultet Københavns Universitet [email protected]

Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer

Juridisk baggrundspapir

2

mailto:[email protected]



Indholdsfortegnelse Forord ........................................................................................................................................ 2

Juridisk baggrundspapir ............................................................................................................. 5

1. Division of Powers in the Commonwealth (Rigsfællesskabet) .................................................. 5 1.1. Impact Assessments ............................................................................................................................................................. 7

2. Offentligretlige forhold ........................................................................................................... 8 2.1. Tilladelsessystemet ............................................................................................................................................................... 8

2.1.1. Udvælgelseskriterier .............................................................................................................................................................. 9 2.1.2. Tilladelsens varighed .......................................................................................................................................................... 10 2.1.3. Overdragelse ........................................................................................................................................................................... 10

2.2. Tilladelsesregimet .............................................................................................................................................................. 10 2.2.1. Lokal deltagelse .................................................................................................................................................................... 11 2.2.2. Lokal arbejdskraft mv. ....................................................................................................................................................... 11 2.2.3. Udnyttelsesplan mv. ............................................................................................................................................................ 12 2.2.4. Samordning af forekomster ............................................................................................................................................ 13 2.2.5. Undergrundstilladelse........................................................................................................................................................ 13 2.2.6. Decommissionering ............................................................................................................................................................. 13

2.4. Særligt om kompetencefordelingen på miljøområdet ......................................................................................... 14

3. Tilladelsesvilkår, ansvar og risiko .......................................................................................... 14 3.1. Tilladelserne ................................................................................................................................................................ ......... 14 3.2. Enkelte typer af bestemmelser i tilladelserne ........................................................................................................ 15

3.2.1. Klausuler om ”government take” .................................................................................................................................. 15 3.2.2. Anvendelse af grønlandsk/dansk arbejdskraft ...................................................................................................... 16 3.2.3. Sikkerhedsforanstaltninger ............................................................................................................................................. 17 3.2.4. Ansvar ........................................................................................................................................................................................ 18 3.2.5. Tilbagekaldelse af tilladelse ............................................................................................................................................ 19 3.2.6. Forhold til andre retsregler ............................................................................................................................................. 19 3.2.7. Jurisdiktion og lovvalg ....................................................................................................................................................... 20 3.2.8. Konklusion ............................................................................................................................................................................... 20

3.3. Impact Benefit Agreements (IBAer)............................................................................................................................ 21 3.3.1. Den grønlandske IBA-standard ..................................................................................................................................... 21

3.4. Ansvar og risiko ................................................................................................................................................................ ... 23 3.4.1. Forurening............................................................................................................................................................................... 23 3.4.2. Arbejdsskader ........................................................................................................................................................................ 26 3.4.3. Ansvar for forurening ved transport ........................................................................................................................... 27

4. Særligt om juridiske rammer for vandkraft ........................................................................... 28 4.1. Vandkraft i forbindelse med råstofudvinding ......................................................................................................... 29 4.2. Vandkraft i forbindelse med anden industri ........................................................................................................... 30 4.3. Vandkraftslovgivningen generelt ................................................................................................................................. 30 4.4. Miljøpåvirkninger ved vandkraft ................................................................................................................................. 32

5. Særligt om uran .................................................................................................................... 33

6.Særligt om anvendelsen af udenlandsk arbejdskraft (storskalalov) ........................................ 36



3

7. Særligt om internationale regelværk, der ikke gælder for Grønland ...................................... 37

8. Samlet vurdering af de retlige rammer ................................................................................. 38

Litteratur: ................................................................................................................................ 39



4


1. Division of Powers in the Commonwealth (Rigsfællesskabet) The Act on Greenland Self-Government was adopted by the Danish Parliament in June 20091. The legislation was based on a proposal and a report from the Joint Greenlandic-Danish Self-Governance Commission (Fælleskommissionen) at the conclusion of its work in 20082. According to article 1 of the 1953 Constitution, Denmark is a unitary State. Nevertheless, according to both the 2009 legislation and the 2008 Self-Governance Commission report, the Greenlanders are a people under international law and, with the history of overseas colony, entitled to the right of external self-determination. This means in essence that the Greenlandic people can decide in a referendum whether to declare independence and establish their own State, as spelled out in article 21 of the Act on Greenland Self-Government.

According to article 1, the “Self-Government authorities shall exercise legislative and executive power in the fields of responsibility taken over. Courts of law that are established by the Self-Government authorities shall exercise judicial power in Greenland in all fields of responsibility. Accordingly, the legislative power shall lie with Inatsisartut (Greenland Parliament), the executive power with Naalakkersuisut (Greenland Government), and the judicial power with the courts of law.”

Chapter 2 of the Act is entitled “The Self-Government Authorities’ Assumption of Fields of Responsibility”. Article 2 stipulates that “The Greenland Self-Government authorities may determine that the fields of responsibility that appear from the Schedule to this Act shall be transferred to the Self-Government authorities.” Fields of responsibility in List I of the Schedule shall be transferred to the Self-Government authorities at points of time fixed by them, while fields of responsibility in List II shall be transferred to the Self-Government authorities at points of time fixed by the Self-Government authorities after negotiation with the central authorities of the Realm. Furthermore, Naalakkersuisut and the Danish Government may agree that fields of responsibility which exclusively concern Greenland affairs, and which are not referred to in the Schedule, will be assumed by the Greenland Self-Government authorities.

1 Act No. 473 of 12 June 2009, available in English translation at: http://naalakkersuisut.gl/~/media/Nanoq/Files/Attached%20Files/Engelske-tekster/Act%20on%20Greenland.pdf 2 The Commission’s report is available at: http://naalakkersuisut.gl/da/Naalakkersuisut/Selvstyre/Groenlandsk-dansk-selvstyrekommission/Betaenkning. The Joint Commission was preceded by an all Greenlandic Self-Governance Commission that concluded its work in 2003; for their report see: http://naalakkersuisut.gl/da/Naalakkersuisut/Selvstyre/Selvstyrekommissionen/Betaenkning-afgivet-af-Selvstyrekommissionen.

Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer Juridisk baggrundspapir

5

http://naalakkersuisut.gl/%7E/media/Nanoq/Files/Attached%20Files/Engelske-tekster/Act%20on%20Greenland.pdf

http://naalakkersuisut.gl/%7E/media/Nanoq/Files/Attached%20Files/Engelske-tekster/Act%20on%20Greenland.pdf

http://naalakkersuisut.gl/da/Naalakkersuisut/Selvstyre/Groenlandsk-dansk-selvstyrekommission/Betaenkning

http://naalakkersuisut.gl/da/Naalakkersuisut/Selvstyre/Groenlandsk-dansk-selvstyrekommission/Betaenkning

http://naalakkersuisut.gl/da/Naalakkersuisut/Selvstyre/Selvstyrekommissionen/Betaenkning-afgivet-af-Selvstyrekommissionen

http://naalakkersuisut.gl/da/Naalakkersuisut/Selvstyre/Selvstyrekommissionen/Betaenkning-afgivet-af-Selvstyrekommissionen

List I of the Schedule contains the following items: a) industrial injury compensation, b) remaining areas under the health care area, c) the road traffic area, d) the law of property and obligations, and e) the commercial diving area. List II is longer and refers to 1) prison and probation service, 2) passports, 3) police and prosecution service as well as related parts of the administration of criminal justice, 4) the administration of justice, including the establishment of courts of law, 5) criminal law, 6) the aliens area and border controls, 7) law of capacity, 8) family law, 9) succession law, 10) law practice, 11) the weapons area, 12) radio-based maritime emergency and security services, 13) the radio communications area, 14) the company, accounting and auditing area, 15) the food and veterinary area, 16) aviation, 17) intellectual property, 18) copyright, 19) shipwreck, wreckage and degradation of depth, 20) security at sea, 21) ship registration and maritime matters, 22) charting, 23) the buoyage, lighthouse and pilotage area, 24) the marine environment, 25) financial regulation and supervision, 26) the mineral resource area, 27) the working environment, and 28) meteorology. In a commentary to the Act there is an overview of which fields have been taken over by the Self-Government3.

Obviously, several of the fields of responsibility that have been or can be taken over by the Self-Government are highly relevant to the exploration and exploitation of natural resources. The Coalition Agreement of the current Greenland Government, entitled “Unified Country - Unified People” and concluded on 26 March 20134, leaves the reader in no doubt about the Greenlandic authorities’ intention of running and managing their own affairs and of taking on additional powers, like in the fields of foreign and economic affairs, with examples specifically mentioned being the transfer to Greenland of legislative competence on food and food control, foreigners and immigration.

Other chapters in the 2009 Act on Greenland Self-Government address economic relations between the Self-Government and the Danish Government (chapter 3), foreign affairs (chapter 4), co-operation between the Self-Government and the central authorities regarding statues and administrative orders (chapter 5), dispute resolution (chapter 6), the Greenlandic language as the official language (chapter 7), Greenland’s access to independence (chapter 8), and transitional provisions (chapter 9).

Ownership of all of Greenland’s natural resources is with the Greenlandic people, and relevant legislation and administration are in the hands of the Self-Government. In article 7, paragraph 1, of the 2009 Self-Government Act, it is spelled out that “Revenue from mineral resource activities in Greenland shall accrue to the Greenland Self-Government authorities”. This covers revenue in accordance with specific licenses for prospecting for, exploration for or the exploitation of mineral resources (minus certain expenses), revenue from any taxation in

3 In Danish only. See: http://www.stm.dk/multimedia/selvstyreloven.pdf 4 Available at: http://naalakkersuisut.gl/~/media/Files/Koalitionen/Coalition%20Agreement%202013_2017%20ENG.pdf


6

http://www.stm.dk/multimedia/selvstyreloven.pdf

http://naalakkersuisut.gl/%7E/media/Files/Koalitionen/Coalition%20Agreement%202013_2017%20ENG.pdf

Denmark and Greenland of licence holders with respect to the part of the business that relates to mineral resources in Greenland, revenue from Greenland and Danish public authorities’ stakes in companies, etc., that operate in the mineral resource area in Greenland, and revenue from withholding tax, etc., in Denmark and Greenland concerning shareholders in companies that are licence holders, or in companies that entirely own such companies directly or indirectly and can receive tax-free dividend from these. Article 8 regulates this income in relation to the subsidies or the so-called block grant from the Danish Government to the Self-Government authorities.

Now that the Greenlanders have been formally recognized as a people, UN General Assembly resolution 1803 (XVII)5 on the permanent sovereignty of peoples over natural resources has become directly relevant. This instrument, closely linked to decolonization processes, provides that States and international organizations shall strictly and conscientiously respect the sovereignty of peoples and nations over their natural wealth and resources in accordance with the UN Charter and principles set forth in the resolution concerning, inter alia, the exploration, development and disposition of natural resources, nationalization and expropriation, as well as foreign investment.

1.1. Impact Assessments Impact assessments6 are frequently called for in relation to the review and evaluation of all activities/operations concerning the exploration and/or exploitation of natural resources. These may concern human rights (civil, cultural, economic, political and social rights and labour standards), good governance (non-corruption, transparency, accountability, participation, etc.), the environment (non-pollution, etc.) and eventually other fields that are regulated in national law as well as global and regional instruments, both treaties and declarations, to which democratic countries have subscribed.

The impact assessments constitute a process for systematically identifying, forecasting and reporting on the potential human rights, good governance and environmental impacts of business operations, capital projects, public policies and their execution or trade agreements that concern the exploration and exploitation of natural resources. The impact assessments should draw on accepted human rights, good governance and environment treaties and other international instruments. They should be made early and rooted in the realities of a particular project by incorporating the context within which it will operate from the outset and by engaging directly with those peoples whose rights may be at risk. Furthermore, the

5 Adopted in 1961. The full text is available at: http://www1.umn.edu/humanrts/instree/c2psnr.htm 6 There is plenty of academic and official literature on the subject. See f.ex. the Wikipedia entry on human rights impact assessments at: http://en.wikipedia.org/wiki/Human_Rights_Impact_Assessment


7

http://www1.umn.edu/humanrts/instree/c2psnr.htm

http://en.wikipedia.org/wiki/Human_Rights_Impact_Assessment

impact assessment reports should contain a listing of available and desirable responses to any problems that may arise.

2. Offentligretlige forhold

2.1. Tilladelsessystemet7 Rettigheder i forbindelse med efterforskning efter og udvindinger af mineraler i Grønland bygger på et tilladelsessystem, der igen bygger på en række konkrete tilladelser med tilhørende vilkår. Råstofloven har særskilte regler for henholdsvis kulbrintetilladelser8 og for andre mineraltilladelser9.

Ved tildelingen af licenser på kulbrinteområdet er der to fremgangsmåder; udbuds- og åben dør-proceduren. Udbud bruges ved de områder, hvor der påregnes en stor sandsynlighed for kulbrinter, hvorimod åben dør-proceduren er beregnet på de områder præget af større usikkerhed for fremkomsten af kulbrinter og dermed mindre konkurrenceintensitet10. Udbud kan ske ved udbudsrunde, hvor der skal ske en offentlig indkaldelse af ansøgninger, men også ved en særlig udbudsrunde. Ved den særlige udbudsrunde, har Naalakkersuisut modtaget en ansøgning, uden der har sket offentlig indkaldelse. Hvis Naalakkersuisut finder, at ansøgningen skal behandles så offentliggøres en meddelelse om indkaldelse til andre ansøgninger på samme område, hvor ansøgningsfristen er 90 dage. Ved denne proces søges det sikret, at der kommer konkurrence blandt energiselskaberne. Der er tale om en blanding mellem åben dør og udbud. Ved udbud skelnes der mellem områder, hvor KANUMAS-projektet11 har fortrinsret og ”normale” områder. Dette ses f.eks. ved udbudsrunden af områder nord-øst for Grønland år 2012-201312, hvor der afholdes en ”pre-round” (for KANUMAS-selskaber) for visse områder.

7 Litteraturen om grønlandske retsforhold er generelt begrænset. For en overordnet beskrivelse af tilladelsessystemet, tilladelsesvilkår, ansvarsspørgsmål og den rigsfællesskabsretlige ramme, se Per Vestergaard Pedersen, ”Greenland” i Vestergaard Pedersen (red.) ”Minerals and Mining: A practical Global Guide”, 2012, samt Bent Ole Gram Mortensen, “Greenland” i Peireira og Talus “Upsteam Law and Regulation”, 2013, p. 337 ff. 8 Råstoflovens kapitel 6 (§§ 22-28). 9 Råstoflovens kapitel 7 (§§ 29-31). 10 Forskellen på udbudsproceduren og åben dør-proceduren er bl.a., at initiativet til efterforskning i en udbudsprocedure kommer fra Selvstyret, mens den ved åben dør-proceduren kommer fra et energiselskab/mineselskab. 11 KANUMAS-projektet er en sammenslutning af Exxon, Statoil, BP, Japan National Oil Corporation (JNOC), Texaco, Shell og NUNAOIL. Projektet blev oprettet i 1989 som en langsigtet satsning for at fremme olieaktiviteter på Grønland. Deltagerne blev pålagt efterforskningsforpligtelser og fik derfor en præferencestilling i forhold til udbudsrunder.


8

Ved tilladelser til andre mineraler er der ikke en tilsvarende opdeling. Der er i princippet altid tale om en åben dør-procedure13.

2.1.1. Udvælgelseskriterier En tildeling af en tilladelse er en forvaltningsakt, og tildelingen skal derfor ske efter saglige og lovlige kriterier. Det følger af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger.

For så vidt angår kulbrintetilladelser anføres der i råstofloven fire kriterier, som en ansøgning vurderes på:

• ansøgerens erfaring med efterforskning og udnyttelse af kulbrinter, især i områder med lignende klimatiske forhold,

• ansøgerens økonomiske baggrund, hvor evnen til at kunne bære de store omkostninger, som er forbundet med efterforskning og udnyttelse af kulbrinter er vigtig,

• ansøgerens procedurer i forhold til sikkerhed, sundhed og miljø, herunder ansøgerens villighed og evne til at forestå en grundig efterforskning i det ansøgte område og

• ansøgerens eventuelle tidligere manglende effektivitet eller manglende opfyldelse af forpligtelser i forbindelse med tilladelser i Grønland.

Ved indkaldelse til ansøgninger skal kriterierne og disses indbyrdes vægt fremgå. I tilfælde af, at flere ansøgninger opfylder kriterierne i lige høj grad, kan yderlige udvælgelseskriterier fastsættes af Naalakkersuisut

Tilsvarende kriterier forefindes ikke vedrørende andre mineraler. Da der ikke anvendes en udbudsprocedure, er der dog næppe heller samme behov for at vælge mellem flere ansøgere til en konkret tilladelse.

I forhold til kulbrintetilladelser kan Naalakkersuisut endvidere meddele tilladelse efter naboblok-proceduren, hvis geologiske eller udnyttelsesmæssige hensyn taler derfor. Således kan Naalakkersuisut dispensere fra udbuds- og åben dør-proceduren og i stedet tildele en rettighedshaver tilladelse til et tilstødende område. Alle rettighedshavere, som er tilstødende til området, skal have meddelelse om nabo-proceduren og dermed mulighed for at ansøge tilladelsen. Tilsvarende bestemmelser findes ikke for andre mineraler.

12 http://www.bmp.gl/petroleum/exploration-a-exploitation/licensing-round-2012-13 (link sidst tilgået den 9. januar 2014). 13 Et særligt regelsæt fra 16. november 1998 fastlægger den nærmere ansøgningsprocedure. Se http://www.bmp.gl/images/stories/minerals/application_procedures.pdf (link sidst tilgået den 9. januar 2014).


9

http://www.bmp.gl/petroleum/exploration-a-exploitation/licensing-round-2012-13

http://www.bmp.gl/images/stories/minerals/application_procedures.pdf

2.1.2. Tilladelsens varighed Råstofloven indeholder særlige regler for tilladelsernes varighed. Disse regler er forskellige for henholdsvis kulbrinter og andre mineraler.

For såvel kulbrinter som mineraler meddeles en kombineret tilladelse til efterforskning og udnyttelse for en periode på 10 år. Hvis særlige omstændigheder foreligger, kan tilladelsen være gyldig i 16 år. Særlige omstændigheder kunne være klimatiske eller andre naturgivne udfordringer. Finder rettighedshaver forekomster, som er kommercielt udnyttelige, har de ret til en 30-årig tilladelse. Hvis særlige omstændigheder taler for, kan Naalakkersuisut forlænge tilladelsen, som dog aldrig kan overstige 50 år.

2.1.3. Overdragelse Hverken direkte eller indirekte overdragelse af en tilladelse efter loven kan ske uden den grønlandske regerings godkendelse, jf. råstoflovens § 88. Indirekte overdragelse omfatter bl.a. aktieposter med bestemmende indflydelse. Dermed sikrer Naalakkersuisut sig kontrol med, hvem der kan blive rettighedshaver.

2.2. Tilladelsesregimet Ifølge råstofloven skal man have tilladelse af Naalakkersuisut for at udføre forundersøgelse, efterforskning og udnyttelse af mineralske råstoffer i Grønland14. Dette udmøntes i tilladelser først til forundersøgelse og senere til efterforskning og udnyttelse. Hertil kan komme en særlig undergrundstilladelse. Hensigten med forundersøgelsen er at opnå en viden om, hvorvidt egentlig efterforskning bør iværksættes. Tilladelsen udstedes af Naalakkersuisut for perioder af indtil 5 år, hvorefter der er mulighed for fornyelse. En tilladelse til forundersøgelse giver ikke eneret, hvorfor tilladelse til forundersøgelse på samme område kan tildeles andre. Giver forundersøgelsen grund til at tro, at der er kommercielt udnytbare forekomster, vil energiselskabet i reglen bede Naalakkersuisut om en eneret til efterforskning og udnyttelse. Tilladelsen kan også tildeles særskilt for efterforskning eller udnyttelse. Koncessionshaver skal som hovedregel have hjemsted i Grønland og handle under armslængdepriser og armslængdevilkår. Desuden skal rettighedshaveren have fornøden sagkundskab og økonomisk baggrund til udnyttelsesvirksomheden, hvilket afhænger af aktiviteternes omfang, kompleksitet, risiko mv.

14 Det kræver dog ikke tilladelse, hvis man er omfattet af §§ 45-48, som omhandler ikke-erhvervsmæssig udnyttelse af personer bosiddende og skattepligtige i Grønland


10

2.2.1. Lokal deltagelse En tilladelse kan betinges af, at et selskab, som kontrolleres af Grønlands Selvstyre, skal indtræde i den af tilladelsen omfattede virksomhed. Dette har været anvendt på kulbrinteområdet. Det grønlandske selvstyre har siden selvstyrets indførelse været eneejer af selskabet Nunaoil A/S, der oprindeligt er stiftet i 1984. Aktuelt er selskabet et ikke-operativt olieselskab, der varetager det grønlandske selvstyres ejerskab til tilladelsesandele. Som fast praksis stilles der krav om deltagelse af Nunaoil i ”exploration and exploitation licences.” Fremadrettet forventes det, at Nunaoil skal deltage i tilladelsen med en på forhånd fastlagt andel på mellem 8 og 12,5 %. Nunaoils andel er en slags risikofri option, som Nunaoil har. Nunaoil kan også sælge sin andel til de øvrige rettighedshavere, der har en forholdsmæssig købspligt til hele eller en del af Nunaoils andel. Tilsvarende bestemmelser foreligger ikke for andre mineraler. Der har tidligere været forventninger om, at Nunaoil med tiden kan udvikle sig til en aktiv operatør efter norsk forbillede (Statoil), hvilket råstoflovgivningen åbner mulighed for. Der synes dog for nuværende ikke at være planer om, at Nunaoil skal være andet end et ikke-operativt olieselskab15.

2.2.2. Lokal arbejdskraft mv. Det fremgår af råstofloven, at en tilladelse til efterforskning og/eller udnyttelse kan betinges af, at der bruges grønlandske arbejdere, virksomheder samt samfundsmæssig bæredygtighed. Bestemmelsen er en forankring af strategien for råstofsektorens bidrag til udviklingen af det grønlandske samfund. I forbindelse med konkrete tilladelser er der blevet indgået en såkaldt Impact Benefit Agreement (IBA), der indgås mellem det Grønlandske Selvstyre, kommunen og rettighedshaveren. IBA’en indeholder tiltag, såsom inddragelse af grønlandske virksomheder bl.a. som direkte underleverandører, afholdelse af leverandørseminarer for potentielle nye leverandører samt ansættelse af grønlandsk arbejdskraft. Forpligtelserne for rettighedshaveren synes vage, og det er tvivlsomt i hvilket omfang de kan håndhæves. Der er ikke til IBA’erne nødvendigvis knyttet nogen bodsbestemmelser. IBA-modellen detailreguleres ikke i råstofloven, men råstoflovens nye § 78 a foreskriver, at en IBA kan blive et vilkår for at få en tilladelse efter § 16, ligesom der foreligger en modelaftale. Den konstruktion i råstofloven gør til en vis grad IBAen til et privatretligt forhandlingstema mellem regeringen/direktoratet frem for et offentligretligt krav med

15 Se Naalakkersuisut: Redegørelse om NUNAOIL A/S, maj 2012, http://naalakkersuisut.gl/~/media/Nanoq/Files/Attached%20Files/Bestyrelsessekretariatet/Redegoerelse_NUNAOIL_DK.pdf.


11

http://naalakkersuisut.gl/%7E/media/Nanoq/Files/Attached%20Files/Bestyrelsessekretariatet/Redegoerelse_NUNAOIL_DK.pdf

http://naalakkersuisut.gl/%7E/media/Nanoq/Files/Attached%20Files/Bestyrelsessekretariatet/Redegoerelse_NUNAOIL_DK.pdf

defineret indhold. Se nærmere om de privatretlige forhold under afsnit 3.3. De særlige rammer i storskalaloven16 forudsætter endvidere, at der indgås en IBA, jf. loven § 7, stk. 5. Det bør overvejes, om IBA-modellen er så betydningsfuld for Grønlands udbytte af mineralforekomster, at parlamentet via lovgivning bør sætte nærmere rammer herfor. IBA-modellen har sammenhæng med råstoflovens krav om, at en aktivitet som antages at kunne få væsentligt indvirkning på samfundsmæssige forhold, forudsætter en Vurdering af Samfundsmæssig Bæredygtighed (VSB), reelt en form for Social Impact Assessment (SIA)17. Den grønlandske regering kan afgøre, om der skal foretages en VSB og kan fastlægge kriterierne. VSB udfærdiges af ansøgeren, dog med inddragelse af offentlighed og Råstofstyrelsen i processen. De bagvedliggende formål med VSB-redegørelsen fremgår hverken af lovteksten eller af bemærkningerne. På mineområdet foreligger der en vejledning på området. I denne opregnes de bagvedliggende formål. Herunder hører ”recruiting greenlandic labour” og ”engaging greenlandic enterprises”. Disse formål gør sig ligeledes gældende for olie- og naturgasindvinding.

2.2.3. Udnyttelsesplan mv. Før der kan påbegyndes udnyttelse af et område, skal ansøgeren fremsende en udnyttelsesplan, som skal godkendes af Naalakkersuisut. Planen skal omhandle produktionens tilrettelæggelse og anlæggene dertil. Som en del af udnyttelsesplanen kan Naalakkersuisut give tilladelse til etableringen af et energianlæg, som skal forsyne udvindingsanlægget. Tilladelsen kan bl.a. betinges af, at andre rettighedshavere kan tilsluttes anlægget, samt at energianlægget ved tilladelsens ophør tilfalder Grønlands selvstyre. Udnyttelsesplanen kan ligeledes indeholde etablering af rørledningsanlæg, som kan anvendes til at transportere flydende eller luftformige stoffer til eller fra udnyttelsesanlægget eller andre tilknyttede anlæg f.eks. et energianlæg. Tilladelsen kan betinges af bl.a. miljøpåvirkninger, linjeføring, dimensioner, kapacitet, ret for andre til at benytte anlægget og betaling herfor. Ligeledes kan en betingelse være, at anlægget tilfalder Grønlands selvstyre ved ophør af tilladelsen. Som for energianlæg kan Naalakkersuisut fastsætte vederlag for røranlæggets anvendelse.

16 Inatsisartutlov nr. 25 af 18. december 2012 om bygge- og anlægsarbejder ved storskalaprojekter (med senere ændringer). 17 Om SIA i forbindelse med den grønlandske råstoflovgivning, se Thomas Trier Hansen & Bent Ole Gram Mortensen: Social Impact Assessment, including related impact assessments in relation to mineral extraction in Greenland i G. Alfredsson & T. Koivurova (Editors-in-Chief): The Yearbook of Polar Law, Volume 5, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden 2013, s. 359-386.


12

2.2.4. Samordning af forekomster På kulbrinteområdet kan Naalakkersuisut pålægge flere rettighedshavere at samordne efterforskning og evt. udnyttelse, hvis forekomsterne af kulbrinter strækker sig over rettighedshavernes områder. Som udgangspunkt skal rettighedshaverne selv nå til enighed om samordningen. Kan rettighedshaverne ikke nå til enighed inden for rimelig tid, kan Naalakkersuisut bestemme samordningen og vilkår herfor. Hvis en forekomst strækker sig over et andet lands højhedsområde, kan Naalakkersuisut påbyde rettighedshaveren til den grønlandske del af forekomsten at deltage i samordning med det pågældende lands rettighedshaver. Der skal dog være en aftale mellem Grønland og det pågældende land om muligheden for at indgå samordningsaftaler. Naalakkersuisut kan fastsætte vilkårene for rettighedshaveren af den grønlandske del. Tilsvarende samordningsbestemmelser findes ikke på mineralområdet. Behovet er dog næppe heller som på kulbrinteområdet, hvor forundersøgelsestilladelser udbydes i afgrænsede blokke.

2.2.5. Undergrundstilladelse Ved meddelelsen af tilladelse til forundersøgelse, efterforskning eller udnyttelse af kulbrinter kan Naalakkersuisut samtidig meddele en undergrundstilladelse. En undergrundstilladelse anvendes i forbindelse med injeksering af stoffer i undergrunden i forbindelse med efterforskning og udvinding af kulbrinter.

2.2.6. Decommissionering Ifølge råstofloven skal der i forbindelse med udstedelsen af en tilladelse også fastsættes forpligtelser ved virksomhedens ophør. Der vil som udgangspunkt blive stillet krav til fuldstændig oprydning, men der kan være tilfælde, hvor anlæg med videre kan bruges til andre formål, og derfor ikke skal fjernes. Naalakkersuisut har ret til at fastsætte vilkår til sikring af rettighedshaveren opfylder sine forpligtelser ved ophør. Det kan bl.a. ske ved sikkerhedsstillelse ved deponering i pengeinstitut, bankgaranti, moderselskabsgaranti eller anden tilsvarende sikkerhed. Gennemfører rettighedshaveren, efter påbud fra Naalakkersuisut, ikke sine forpligtelser i henhold til tilladelsen, så kan Naalakkersuisut gennemføre disse for rettighedshaverens regning og risiko. Rettighedshaveren skal lave en ”nedlukningsplan”, som er en del af udnyttelsesplanen. Nedlukningsplanen skal indeholde en plan for, hvad der skal ske ved virksomhedens ophør og hvordan det økonomisk sikres, at planen gennemføres. Bestemmelsen har især fokus på varetagelse af miljø- og sikkerhedsmæssige hensyn ved nedlukning og ophør af udnyttelsesvirksomhed. Nedlukningsplanen skal være godkendt af Naalakkersuisut, som kan fastsætte vilkår ifm. miljø-, sikkerheds-, og sundhedsmæssige hensyn – også i en periode efter nedlukningen.



13

2.4. Særligt om kompetencefordelingen på miljøområdet På råstofområdet anvendes det såkaldte “one-stop-shop principle”, dvs. at en ansøger som udgangspunkt kun skal henvende sig til én myndighed. Der er blevet indsat en ny § 3a i råstofloven, hvorefter Råstofmyndigheden fremadrettet skal bestå af såvel Råstofstyrelsen som Miljøstyrelsen for Råstofområdet. Råstofstyrelsen forbliver den generelle administrative myndighed for råstofområdet, bortset fra forhold vedrørende miljø, der overgår til Miljøstyrelsen for Råstofområdet (Miljøstyrelsen). Under Miljøstyrelsens ressortområde hører miljøbeskyttelse, naturbeskyttelse, miljøansvar og miljøvurdering18. Råstofmyndighedens vurderinger og afgørelser vedrørende miljøforhold skal fortsat baseres på vurderinger og udkast til afgørelser fra en eller flere videnskabelige og uafhængige miljøinstitutioner.

3. Tilladelsesvilkår, ansvar og risiko

3.1. Tilladelserne Der opereres med forskellige typer af tilladelser: Tilladelse vedrørende forundersøgelser, tilladelse til efterforskning, tilladelse til udnyttelse og undergrundstilladelser. De forskellige typer af tilladelser kan gives både i relation til kulbrinter og mineraler. Tilladelse til forundersøgelser i relation til kulbrinter gives typisk på grundlag af ”Standard Terms for prospecting Licences: Hydrocarbons” (2009) (Forundersøgelse Kulbrinter, FK). Tilsvarende standard findes for så vidt angår forundersøgelser i relation til mineraler ”Standard Terms for Prospecting Licences for Minerals (excluding hydrocarbons) in Greenland” (2013) (Forundersøgelse mineraler, FM). Tilladelse til efterforskning og udvinding af kulbrinter kan gives på grundlag af modeltilladelsen ”Model license” (2009) (Udvinding Kulbrinter, UK), og tilladelse til efterforskning af mineraler gives typisk på ”Standard Terms for Exploration Licenses for Minerals (Excludning Hydrocarbons) in Greenland” (2013) (Efterforskning Mineraler, EM). Da indholdet af centrale bestemmelser i de forskellige typer tilladelser i det væsentlige er ens, beskrives de nedenfor under et. I alle tilladelserne fastlægges indledningsvis tilladelsesområdet og tilladelsesperioden. Dernæst indeholder tilladelserne bestemmelser om udforskningsforpligtelser for rettighedshaveren, beskatningsforhold (”government take” – bestemmelser) samt forpligtelser for rettighedshaveren til at inddrage grønlandsk arbejdskraft. Endelig indeholder tilladelserne en række bestemmelser af betydning for

18 Se nærmere om retlige aspekter af flere af disse forhold hos Bent Ole Gram Mortensen,”Mining and Pollution: Arctic Environmental Law in Greenland and the Mining Industry”, The yearbook of Polar Law IV (2012) p. 673 ff.


14

ansvars- og risikofordelingen mellem parterne. I det følgende fokuseres på nogle udvalgte typer af bestemmelser 19. Som beskrevet ovenfor er tilladelserne givet med hjemmel i råstofloven, og beslutningen om at give en tilladelse udgør en forvaltningsakt. Ses på de enkelte vilkår i tilladelserne, har de imidlertid klare kontraktuelle træk. Bestemmelserne fastslår således rettigheder og pligter for begge parter i retsforholdet (Selvstyret og rettighedshaveren (den private virksomhed)), der er indbygget sanktioner, der kendes fra kontraktsretten, og indholdet af vilkårene fastlægges i et vist omfang ved forhandling mellem parterne, som også begge underskriver tilladelsen. Kontraktsretlige tankegange er derfor relevante for forståelsen af indholdet af tilladelserne. Da en tilladelse hviler på en forvaltningsakt, må imidlertid samtidig også grundlægende forvaltningsretlige principper om blandt andet saglighed, ligebehandlig og proportionalitet inddrages ved fortolkningen af bestemmelserne. Hertil kommer kravet om, at forvaltningen skal forfølge lovlige formål, jf. herved blandt andet råstoflovens §§ 1, 83 og 84.

3.2. Enkelte typer af bestemmelser i tilladelserne

3.2.1. Klausuler om ”government take” Samtlige undersøgte standarder og modeller indeholder bestemmelser om licenshaverens forpligtelse til at betale gebyr og/eller royalties/skat. Gebyr betales ved tildelingen af tilladelsen, hvad enten denne er til forundersøgelse, efterforskning eller udnyttelse. Derudover er der i efterforsknings- og udvindingstilladelserne fastsat bestemmelser om betaling af enten royalties eller skat i forbindelse med udvinding. Efter olie efterforsknings og -udvindingsmodeltilladelsen (UK) art. 11 skal der betales royalties. Beregningsmåden er nærmere angivet i bestemmelsen. Efter mineralefterforskningstilladelsen (EM) § 14, 1408, a) skal der betales skat. Bestemmelsen lyder: “Taxation according to Greenland legislation in force at any time and, provided the licensee is domiciled in Denmark, also according to Danish legislation”. Skatteberegningen foretages således efter den i Grønland og evt. Danmark gældende skattelovgivning. Om betydningen af ændringer af skattelovgivningen, se nedenfor under 3.2.6.

19 Undergrundslicenser er holdt uden for fremstillingen.


15

3.2.2. Anvendelse af grønlandsk/dansk arbejdskraft Samtlige undersøgte standarder og modeller indeholder bestemmelser, der forpligter rettighedshaveren til at bestræbe sig på at anvende grønlandsk/dansk arbejdskraft samt grønlandske virksomheder ved udførelsen af aktiviteterne under tilladelsen. Da Grønland ikke er medlem af EU, og dermed ikke er underlagt principperne om arbejdskraftens og kapitalens fri bevægelighed, kan sådanne bestemmelser som udgangspunkt ikke angribes efter EU-retten. Grønland har imidlertid i medfør af artikel 104 i EUF-traktaten en associeringsordning med EU og har dermed status af ”associated territory”. Det følger af Rådsbeslutning af 27. november 2001 (2001/822/EC) artikel 45 (2)(b), om OCT (Overseas Countries and Territories), at myndigheder som udgangspunkt skal behandle borgere, selskaber og virksomheder fra EU lande på lige fod med borgere, selskaber og virksomheder fra 3. lande og ikke må diskriminere mellem borgere, selskaber og virksomheder fra EU stater. I artikel 45 (3) er imidlertid præciseret: ”The authorities of an OCT may with a view to promoting or supporting local employment, adopt regulations to aid their inhabitants and local activities”. Det lægges på den baggrund lægges til grund, at indrømmelsen af fortrinsret til Grønlandske arbejdstagere og virksomheder ikke strider mod EU-retten20. Det forekommer derimod tvivlsomt, om præference for danske virksomheder også kan opretholdes efter EU-retten, jf. bestemmelsen om, at der ikke må diskrimineres mellem virksomheder fra EU stater21. Det er i de konkrete bestemmelser ikke nærmere defineret, hvad der menes med ”grønlandsk”, herunder om arbejdstagere fra et andet land, der bosætter sig i Grønland, må betragtes som ”grønlandsk” arbejdskraft, og hvornår en virksomhed må anses for en ”grønlandsk” virksomhed. Det følger af råstoflovens § 18, stk. 5, at den grønlandske regering kan fastsætte nærmere regler om, hvad der skal forstås ved ”grønlandsk” i denne sammenhæng. Af tilladelsesvilkårene fra 2009 og 201322 fremgår, at der ved en grønlandsk virksomhed forstås en virksomhed, som har sit hovedsæde (domiciled) i Grønland og hvis kommercielle aktiviteter giver den et ”ægte bånd” (genuine tie/true connection) til Grønland. Det er uklart, hvordan det skal afgøres, om en virksomhed har ”ægte bånd/ægte forbindelse” til Grønland, og dermed uklart, hvad der nærmere ligger i virksomhedens forpligtelse i så henseende.

20 Se Explanatory Notes, s. 50. 21 Det bemærkes i den forbindelse, at der heller ikke i Råstofloven er nogen (udtrykkelig) hjemmel til at indbygge præferencer for danske arbejdstagere og virksomheder i tilladelserne (standardkontrakterne). Om forholdet til Gatt og Gatts set i sammenhæng med Grønlands medlemskab af WTO henvises til Explanatory Notes, s. 50-55 22 Se FK pkt. 13.02, FM § 13, 1302, UK, art. 21, 21.02, EM, § 13, 1302.


16

Det fremgår samtidig af bestemmelserne, at rettighedshaveren har ret til at anvende arbejdskraft og indgå aftaler med virksomheder fra andre lande, hvis de nødvendige kvalifikationer og kompetencer ikke er til stede i Grønland (og for så vidt angår arbejdskraft, alternativt Danmark). Efter bestemmelserne er rettighedshaver alene forpligtet til at ”use reasonable endeavours” for at opfylde kravet. Der er således ikke på dette punkt tale om nogen meget ”skarpt” formuleret forpligtelse for rettighedshaveren.

3.2.3. Sikkerhedsforanstaltninger Efter samtlige de undersøgte tilladelsesvilkår23 skal rettighedshaveren træffe alle fornødne foranstaltninger for at sikre, at aktiviteterne ikke frembyder fare for personer eller anden mands ejendom og drage omsorg for, at risikoen for forurening samt risikoen for skadelig indvirkning på miljøet såvel i som uden for tilladelsesområdet begrænses mest muligt. Efter bestemmelserne i tilladelserne24 kan Råstofdirektoratet (nu: Miljøstyrelsen25), hvis aktiviteterne efter myndighedens skøn frembyder fare for personer, ejendom eller risiko for forurening eller skadelig indvirkning på miljøet i et omfang, der overstiger det efter myndighedens skøn acceptable, påbyde rettighedshaveren at foretage ændringer af arbejdet, at suspendere dette samt at udbedre eventuelt forvoldte skader. Miljøstyrelsen sorterer under Råstofmyndigheden omtalt i § 3, stk. 1, og omtales i denne bestemmelse som ”Råstofmyndigheden under Naalakkersuisut”, dvs. råstofmyndigheden under den grønlandske regering. Da Naalakkersuit endvidere i medfør af § 3b er klageinstans for afgørelser truffet af Råstofstyrelsen og Miljøstyrelsen, kan det anføres, at miljøstyrelsen i realiteten kan identificeres med den grønlandske regering. Læst på denne måde, indrømmer bestemmelsen således den ene part i retsforholdet, Miljøstyrelsen (Selvstyret), en ensidig ret til at vurdere, om den anden parts forpligtelser (rettighedshaverens) er opfyldt. Set ud fra et kontraktretligt synspunkt er dette en ganske vidtgående beføjelse for Miljøstyrelsen, idet rettighedshaveren reelt fratages muligheden for at bestride, at sikkerhedsforanstaltninger ikke er opfyldt. Skævheden er søgt afbalanceret ved, at Råstofmyndigheden, herunder miljøstyrelsen, er forpligtet til at administrere lovgivningen på grundlag af råd og udtalelser fra uvildige og videnskabelige enheder, jf. ovenfor, og balanceres i øvrigt af almindelige forvaltningsretlige principper.

23 Se FK pkt.7.07, FM § 7, 706, UK, art. 15, 15.03, EM § 7, 706 24 Se FK pkt. 7.08, FM § 7, 707, UK art 15, 15.04, EM § 7, 707 25 Det må formodes, at ”Råstofdirektoratet” efter indførelsen af den ovenfor nyindførte § 3a i standardkontrakterne vil blive ændret til/eller vil skulle læses som ”miljøstyrelsen”, der i dag sorterer under den overordnede ”råstofmyndighed”, som omtalt i § 3, stk. 1.


17

3.2.4. Ansvar Efter den almindelige regel i standard- og modeltilladelserne26 er rettighedshaveren erstatningsansvarlig for skader, der forvoldes ved den af tilladelsen omfattede virksomhed efter lovgivningen og dansk rets almindelige erstatningsregler. Udtrykket ”dansk rets almindelige erstatningsregler” må som udgangspunkt antages at være en henvisning til den almindelige ansvarsregel i dansk ret, dvs. culpareglen, hvorefter ansvar kun kan pålægges, dersom der er handlet uagtsomt. Henvisningen til culpareglen må antages at skulle forstås sådan, at denne regel finder anvendelse medmindre andre særlige regler i ”lovgivningen” måtte være anvendelige. Med lovgivningen må antages at være ment, den lovgivning, der regulerer det pågældende forhold, hvilket som oftest vil være grønlandsk lovgivning (især råstofloven)27. Angivelsen af, at ansvaret udover at være reguleret af culpareglen også er reguleret af ”lovgivningen”, må således som udgangspunkt betyde, at ansvarsreglen i råstoflovens § 92, som pålægger rettighedshaveren et i udgangspunktet objektivt ansvar, er anvendelig frem for culpareglen, for så vidt angår miljøskader, jf. nærmere nedenfor under afsnit 3.2.4 om råstoflovens ansvarsbestemmelser. For så vidt angår ansvar i forbindelse med olieudvinding findes i UK art. 26 en meget omfattende ansvarsbestemmelse. Reglen pålægger rettighedshaveren objektivt ansvar for enhver skade, opstået i forbindelse med aktiviteter under tilladelsen (26.01). Efter bestemmelsen (26.02) indestår rettighedshaveren endvidere for, at skibe, der anvendes til olietransporter (transport af kulbrinter), opfylder en række betingelser, herunder at det pågældende skib er registreret i en stat, der har tiltrådt CLC konventionen28, Fondskonventionen29, samt den supplerende fondsprotokol30. Efter disse regelsæt pålægges skibsejeren som udgangspunkt objektivt ansvar for olieforurening op til en nærmere beregnet beløbsgrænse. Overstiger erstatningskravet denne beløbsgrænse, kan der kræves kompensation af en international fond. Efter art. 26 (26.03) er rettighedshaveren forpligtet til at betale erstatningskrav, der er udækkede, hvis dette er en konsekvens af, at der anvendes skibe til olietransporter, som ikke er omfattet af de beskrevne internationale regelsæt. Endelig er rettighedshaveren (efter 26.05) forpligtet til at friholde det grønlandske selvstyre og den danske stat for krav, som det grønlandske selvstyre og den danske stat måtte blive mødt med fra tredjemand. Der er således potentielt tale om et ganske vidtgående ansvar for rettighedshaveren.

26 Se FK pkt. 16, FM § 16, EM § 17 27 Det kan næppe udelukkes også dansk lovgivning om ansvarsforhold kan blive relevant, jf. også nedenfor om jurisdiktion og lovvalg. Det er uklart, hvilken betydning det har, hvis der mellem parterne er vedtaget en lovvalgsklausul, der henviser til et helt tredje retssystem (for eksempel engelsk ret). 28 Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage (1992). 29 The International Convention on the Establishment of an international Fund for Compensation for Oil Pollution Damage (1992). 30 Protocol of 2003 to the International Convention on the Establishment of an international Fund for Compensation for Oil Pollution Damage (1992).


18

3.2.5. Tilbagekaldelse af tilladelse Fælles for de undersøgte standard- og modeltilladelser er, at tilladelsen kan trækkes tilbage (kontrakten kan hæves) i tre forskellige situationer, som lidt forenklet kan gengives således: 1) ved brud på vilkårene, 2) ved svig i forbindelse med tildelingen af tilladelsen, 3) ved en af parternes konkurs31. Bestemmelsen vedrørende tilbagekaldelse i tilfælde af vilkårsbrud er helt enslydende i de undersøgte standard- og modeltilladelser og fastslår tilbagekaldelsesadgang i følgende tilfælde: ”If the licensee breaches the terms of the license, or the provisions laid down pursuant to the Mineral Ressources Act or pursuant to the license, or if the licensee fails to meet specified time-limits”. Set i et kontraktsretligt perspektiv fraviges herved det almindelige princip om, at der som hovedregel skal foreligge en væsentlig misligholdelse af en kontrakt, for at kontrakten kan bringes til ophør (der kan hæves). Det er endvidere værd at bemærke, at ikke alene brud på bestemmelserne i tilladelsen, men også manglende overholdelse af bestemmelserne i råstofloven samt manglende overholdelse af bestemmelser fastsat i henhold til licensen giver adgang til at hæve/bringe tilladelsen til ophør32. Bestemmelserne må dog skulle fortolkes i lyset af grundlæggende forvaltningsretlige principper, således at blandt andet krav om saglighed og proportionalitet vil skulle iagttages i forbindelse med en tilbagekaldelse.

3.2.6. Forhold til andre retsregler Samtlige undersøgte tilladelsesvilkår indeholder også en bestemmelse vedrørende forholdet til anden retlige regulering. Hovedindholdet af bestemmelserne er, at rettighedshaveren er underlagt den til enhver tid gældende lovgivning. I tre af tilladelsestyperne33 er det fastlagt, at tilladelsen er underlagt ”the laws of Greenland and Denmark in force at any time”34. I modeltilladelsen for olieefterforskning og udvinding (UK)35 er det derimod fastlagt, at tilladelsen er underlagt ”the rules og law from time to time in force in Greenland”36. Det er endvidere i UK art. 28 specificeret, at tilladelsen ikke begrænser den grønlandske regering i at ”levy taxes or lay down general provisions concerning more specific aspects of the exploration and exploitation activities”. Det grønlandske selvstyre er således ikke efter tilladelsesvilkårene bundet til ikke at vedtage ny lovgivning eller ændre eksisterende

31 Se FK pkt. 15, FM, § 15, UK, art. 24, EM § 16. 32 Jf. nærmere nedenfor om mulig sammenhæng med IBA. 33 Se FK pkt. 18, FM § 18, EM § 19. 34 Det er uklart, hvad der menes med henvisningen til både grønlandsk og dansk ret. Tanken er muligvis blot at tage højde for det forhold, at dansk ret kan være sat i kraft ved anordning i Grønland og dermed være anvendelig i fravær af grønlandsk lovgivning. Om anvendelsen af dansk ret som udfyldende ret i Grønland, se Jeppe Nielsen Wedel, Dansk rets udfyldende karakter i Grønland, U2011B.2010. Om beslægtede spørgsmål under den tidligere hjemmestyreordning, se Frederik Harhoff, Dansk rets gyldighed i grønlandske og færøske særanliggender, U1987B.347 og fra endnu tidligere Trolle, Grønlandske retsproblemer, U1971.265. 35 Se UK art. 28. 36 Det er ikke klart, hvad baggrunden for de forskellige formuleringer er.


19

lovgivning. For rettighedshaveren betyder det omvendt, at grundlaget for tilladelsen kan ændre sig med tiden. Der er ikke indbygget nogen bestemmelser i tilladelsesvilkårene, der fastlægger reaktionsmuligheder for rettighedshaveren i denne situation.

3.2.7. Jurisdiktion og lovvalg I samtlige undersøgte tilladelsestyper er indsat en bestemmelse, der angår tvisthåndtering37. Tvister mellem det grønlandske selvstyre og rettighedshaveren skal ifølge disse bestemmelser afgøres ved voldgift. Dette gælder dog ikke afgørelser, ”som efter indholdet af tilladelsen beror på Landsstyrets eller Råstofdirektoratets skøn eller bestemmelser”. Sådanne spørgsmål kan indbringes til ”almindelig prøvelse ved danske domstole”38. Voldgiftsretten sammensættes ved, at Landsstyret og rettighedshaveren hver udpeger et medlem og herefter i forening udpeger formanden, som skal være dansk statsborger. Det fremgår endvidere, at voldgiftsretten selv fastsætter de nærmere regler for sagens behandling. Endelig indeholder bestemmelsen en lovvalgsklausul, hvorefter voldgiftsretten ved sin afgørelse skal anvende dansk ret. Det fremstår ikke helt klart, hvordan denne bestemmelse forholder sig til den ovenfor beskrevne bestemmelse, hvorefter tilladelsen er underlagt den til enhver tid gældende lov i Grønland.

3.2.8. Konklusion Standardvilkårene og modeltilladelserne er alle bygget ganske ens op. Forskellige bestemmelser tilsigter på forskellig måde at sikre grønlandske interesser i forbindelse med råstofudvinding. Følgende forhold fremstår som særligt i øjnefaldende: Tilladelsesvilkårene synes umiddelbart at rumme en ganske vidtgående ændringsret for Selvstyret via lovgivningstiltag, herunder i relation til beskatningsforhold. Også på andre punkter har Selvstyret ret vidtgående rettigheder, som for eksempel retten til at afgøre, om selskabet lever op til visse forpligtelser, samt retten til at tilbagekalde tilladelsen, hvis vilkårene i tilladelsen ikke opfyldes, - som udgangspunkt uanset om det drejer sig om væsentlige eller mindre væsentlige forhold. Grundlæggende forvaltningsretlige principper vil dog også skulle iagttages ved fortolkningen og medvirke til at afbalancere forholdet mellem parterne. Som øvrige opmærksomhedspunkter kan nævnes, at forpligtelsen til at anvende grønlandsk arbejdskraft ikke er meget skarpt formuleret, og at der formentlig kan opstå nogen uklarhed vedrørende spørgsmålet om lovvalg, blandt andet fordi der i et vist omfang peges på såvel dansk som grønlandsk ret.

37 Se FK, pkt. 19, FM § 19, UK art. 29, EM § 20. 38 Det kan undre, hvorfor prøvelsen i givet fald skal foretages af danske og ikke grønlandske domstole.


20

3.3. Impact Benefit Agreements (IBAer) IBAer er aftaler om de sociale forhold relateret til projektet39. Formålet er at forsøge at regulere og styre projektets mulige sociale sideeffekter som for eksempel miljøpåvirkninger og påvirkninger af jobmarkedet i lokalmiljøet. IBAer kendes også fra andre lande40. Råstofloven indeholder i dens nuværende skikkelse ingen detaljerede regler om IBAer. Det fremgår alene af den nye § 78a, at indgåelsen af en IBA kan gøres til et vilkår i en tilladelse. I praksis indeholder en tilladelse typisk et sådan vilkår. IBAer indgås således i dag i realiteten som regel i relation til større projekter. IBAerne indgås som ”trepartsaftaler” mellem selskabet, den lokale kommune, i hvilket projektet skal afvikles og Selvstyret. Det grønlandske Selvstyre har udviklet en IBA-standard, som kan anvendes ved indgåelsen af IBAer. I det følgende skitseres kort indholdet af denne og nogle centrale problemstillinger.

3.3.1. Den grønlandske IBA-standard Indhold Den grønlandske IBA standard indeholder en række forskellige bestemmelser, der relaterer sig til sociale og kulturelle forhold i tilknytning til råstofudvindingsprojekterne. Standarden indeholder således bestemmelser om anvendelse af grønlandsk arbejdskraft, (pkt. 10), bestemmelser om uddannelse og rekruttering, (pkt. 11), bestemmelser om involvering af grønlandske virksomheder (pkt.12), bestemmelser om ”social well-being” (pkt. 13) og bestemmelser om ”cultural well-being”, (pkt. 14).

Håndhævelse Et centralt spørgsmål er, i hvilken udstrækning en indgået IBA vil kunne håndhæves som en juridisk bindende aftale. Aftalen adresserer efter dens indhold forhold, som der ikke er tradition for at undergive juridisk, aftaleretlig regulering (nemlig sociale sideeffekter af en aftale). Dette indebærer dog ikke, at det principielt er udelukket at regulere denne slags forhold i en kontrakt. Afgørende for om kontrakten kan håndhæves bliver en række konkrete forhold så som den skarphed (præcision), hvormed de påtagne forpligtelser er beskrevet, indholdet af eventuelt indbyggede sanktioner i kontrakten i tilfælde af manglende overholdelse samt eventuelle bestemmelser om jurisdiktion/voldgift i aftalen.

39 Om samfundsforhold i Grønland i en retlige kontekst mere generelt, se Hanne Pedersen (red.), Retsforhold og samfund i Grønland, 1998. 40 Se blandt andet rapport af Sosa and Keenan, Impact Benefit Agreements between Aboriginal Communities and Mining Companies: Their Use in Canada, 2001


21

Formuleringernes præcision/skarphed Efter IBA standarden skal samtlige af de ovenfor nævnte temaer adresseres nærmere i konkret udformede appendikser til IBAen. Den præcise formulering af eventuelle forpligtelser for selskabet vedrørende disse forhold kan derfor få afgørende betydning for, om kontrakten vil kunne håndhæves. Anvendelsen af ”best effort” forpligtelser vil kunne vanskeliggøre håndhævelsen, idet det kan være vanskeligt at påvise, at der ikke har været gjort rimelige bestræbelser på at opfylde kontraktens målsætninger. Omvendt øges mulighederne for en håndhævelse, jo mere konkret forpligtelserne kan formuleres. Sanktioner i IBAen Pkt. 19 i IBAen indeholder følgende bestemmelse: “The Licensee shall pay compensation for any damage and loss caused by activities performed or by non-performance of obligations under this agreement, to the extent the non-performance is not due to Force Majeure. This applies regardless of whether the damage or loss is accidental and whom the damage or loss affects. The claim for compensation may be reduced or extinguished if the aggrieved party intentionally or by gross negligence contributed to the damage or loss.” Efter bestemmelsen er rettighedshaveren således ansvarlig på objektivt grundlag for overholdelse af forpligtelserne i IBAen. Der skal betales kompensation både for skade forvoldt ved aktiviteter under IBAen og for manglende opfyldelse af forpligtelserne under IBAen. Kun i tilfælde af force majeure bortfalder ansvaret for manglende opfyldelse. For så vidt angår manglende opfyldelse af forpligtelserne under IBAen, er det vigtigt at bemærke, at i det omfang de påtagne forpligtelser alene er ”best effort” forpligtelser, eller vagt formulerede forpligtelser, vil det formentlig være ganske vanskeligt at påvise, at der er overhovedet er sket en tilsidesættelse af forpligtelserne under IBAen. Det objektive ansvar bliver dermed ikke relevant. For så vidt angår ansvaret for skader forvoldt ved aktiviteter under IBAen, kan det objektive ansvar derimod muligvis få praktisk betydning. Der er ingen regler i IBA-standarden for, hvordan en erstatning for tilsidesættelse af forpligtelser under IBAen skal beregnes. Det angives alene, at der skal betales erstatning for den forvoldte skade. Dette kan formentlig give anledning til nogen usikkerhed. Eksempelvis vil det formentlig være vanskeligt at opgøre det økonomiske tab ved, at der ikke er udfoldet rimelige bestræbelser på at ansætte grønlandske arbejdstagere. Et andet punkt, der kan synes mindre klart, er implikationerne af, at der er tale om en trepartsaftale. En trepartsaftale er i sig selv en usædvanlig juridisk konstruktion. Den rejser blandt andet spørgsmålet, om den ene part i aftalen – for eksempel den lokale kommune – kan gøre gældende over for rettighedshaveren, at der foreligger kontraktbrud, hvis tredjeparten i aftalen (Selvstyret) ikke er enig heri, men for eksempel har accepteret en bestemt form for opfyldelse, eller har accepteret/godkendt at visse dele af aftalen ikke kan/skal opfyldes.


22

IBAen indeholder alene en adgang til at kræve økonomisk kompensation for manglende overholdelse af aftalen. Der er ingen bestemmelser i IBAen, der foreskriver konsekvenser for selve tilladelsen i tilfælde af manglende opfyldelse af IBAen. Er forpligtelsen til at indgå og opfylde en IBA imidlertid gjort til et vilkår i tilladelsen, må det imidlertid antages, at tilsidesættelse af dette vilkår efter omstændighederne kan indebære, at tilladelsen kan tilbageklades, jf. oven for under 3.2.5. om tilbagekaldelse af tilladelse41. Jurisdiktion Efter pkt. 22.1 i IBAen skal konflikter om aftalen afgøres ved domstolene. Bestemmelsen lyder: “Any dispute arising out of or in connection with this Agreement shall be determined by the Greenland or Danish courts with jurisdiction in Nuuk, Greenland. The said courts shall have exclusive jurisdiction over any such dispute.” Det følger af bestemmelsen, at det alene er de danske og grønlandske domstole, der har jurisdiktion. Delspørgsmål i en sag kan således efter bestemmelsen eksempelvis ikke afgøres ved voldgift. Det fremstår som noget uklart i hvilket omfang de ordinære domstole vil være egnede fora til konflikthåndtering under en IBA. Eksempelvis forekommer det tvivlsomt, om en domstol vil have kompetence i en situation, hvor parternes genforhandling af vilkårene i henhold til pkt. 17 ikke fører frem. Konklusion Der er flere udfordringer forbundet med en retlig håndhævelse af IBAen. Et grundlæggende spørgsmål er, om det er muligt at formulere denne type af forpligtelser tilstrækkeligt skarpt. Et andet spørgsmål angår opgørelsen af et økonomisk tab ved, at en IBAen ikke opfyldt.

3.4. Ansvar og risiko

3.4.1. Forurening Indledning Råstofloven indeholder fællesregler om erstatningsansvar for forurening, hvad enten denne finder sted på landjorden eller til søs. Loven indeholder dels generelle regler, der gælder for

41 Se T.T. Hansen og B.O. Gram Mortensen, Social Impact Assessment, Including Related Impact Assessments in Relation to Mineral Extraction in Greenland, The Yearbook of Polar Law, Volume 5, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden 2013, s. 359-386, p. 382. .


23

enhver ”ansvarlig” (§§ 67-72), dels en særlig regel i § 92, der primært omhandler rettighedshaverens ansvar. Ansvarsgrundlaget efter de generelle regler (§ 69) fremstår umiddelbart som mildere end ansvarsgrundlaget efter § 92, jf. nærmere nedenfor. Den følgende redegørelse skal ses i sammenhæng med det ovenfor under pkt. 3.2.4 beskrevne om miljøansvar på grundlag af bestemmelserne i tilladelsen. Hvor bestemmelserne i tilladelsen kun kan påberåbes af parterne i retsforholdet (Selvstyret og rettighedshaveren), kan lovgivningens bestemmelser om miljøansvar som udgangspunkt påberåbes af enhver skadelidt. Afsnittet skal endvidere ses i sammenhæng med afsnit 3.4.3. om særlige ansvarsregler olietransporter. Aktørernes ansvar (”Den ansvarlige”) Af lovens § 67 fremgår, at reglerne i §§ 68-72 om erstatning for miljøskader finder anvendelse for ”skade, der forvoldes ved forurening af jord, hav, havbund, undergrund, vand eller luft som led i aktiviteter omfattet af inatsisartutloven”. Dette er en forholdsvis bred angivelse af de beskyttede interesser. Efter § 68 erstattes følgende typer af tab: Personskade og tab af forsørger, tingsskade, andet formuetab, rimelige omkostninger til a) foranstaltninger til forebyggelse og afværgelse af skade, b) genopretning af miljøet og naturen og, c) afbødning og neutralisering af forurening og anden negativ påvirkning af miljøet, klimatiske forhold og naturen. Dette er ligeledes en forholdsvis bred angivelse af de tabsposter, der kan søges erstattet. ”Den ansvarlige” er efter § 63, stk. 2 ”den, der udfører, leder eller kontrollerer udførelsen af en aktivitet omfattet af denne inatsisartutlov”. Efter § 69, stk. 1, er den ansvarlige som udgangspunkt underlagt et objektivt ansvar for forurening, idet den skade, som forureningen medfører, skal erstattes selv om skaden er hændelig. Udgangspunktet om objektivt ansvar modificeres dog af stk. 2. Det fremgår således af denne bestemmelse, at det objektive ansvar ikke gælder, dersom den ansvarlige beviser, at aktiviteten er udøvet i overensstemmelse med ufravigelige forskrifter, der er fastsat af en offentlig myndighed, medmindre forskrifterne følger af påbud eller instrukser, som skyldes den ansvarliges egne aktiviteter eller forhold. Der er med andre ord i realiteten tale om en form for præsumptionsansvar, hvor ”den ansvarlige” går fri for det objektive ansvar, hvis ufravigelige forskrifter er fulgt. Det er vigtigt at bemærke, at ”den ansvarlige” har bevisbyrden for, at dette er tilfældet. Selv om ”den ansvarlige” ikke skulle kunne pålægges ansvar efter § 69, kan der dog stadig blive tale om ansvar efter § 71, idet der under alle omstændigheder er adgang til erstatning efter ”almindelige regler om erstatning i og uden for kontrakt (eller andre regler i inatsisartutloven eller anden lovgivning). Det må antages, at der med formuleringen ”de almindelige regler om erstatning uden for kontrakt” henvises til culpareglen, mens ansvar i kontrakt ofte vil være et præsumptionsansvar.


24

Rettighedshaverens ansvar For så vidt angår rettighedshaverens ansvar, er dette særskilt reguleret i § 92. Efter denne bestemmelse skal rettighedshaveren erstatte de skader, der forvoldes ved virksomhed eller aktiviteter omfattet af tilladelsen, selv om skaderne er hændelige. Der gælder ikke, som i relation til ansvaret efter § 69 en undtagelse for det tilfælde, at ufravigelige, offentligretlige regler er fulgt42. Efter stk. 4 i § 92 gælder det strenge ansvar også for aktiviteter, der udføres af andre (end rettighedshaveren) omfattet af denne inatsisartutlov, herunder rettighedshavere efter godkendelser meddelt efter inasisartutloven, i det omfang deres aktiviteter er omfattet af inatsisartutloven. Det må antages, at reglen skal forstås sådan, at den fastslår hæftelse for rettighedshaveren, dersom en eller flere opgaver udlægges til andre end rettighedshaveren selv43. Rettighedshaverens ansvar er også omtalt i § 69, stk. 1. Det fremgår heraf, at hvis ”den ansvarlige” er en anden end rettighedshaveren efter en tilladelse vedrørende aktiviteten, da er rettighedshaveren også ansvarlig for aktiviteten. Det hedder herefter: ” De to parter er da i fællesskab (solidarisk) forpligtede og ansvarlige samt den ansvarlige efter reglerne i stk. 2-4 og §§ 70-72”. Reglen indebærer, at der potentielt gælder to ansvarsgrundlag for rettighedshaveren; det mildere præsumptionsansvar i § 69, stk. 2, samt det objektive ansvar efter § 92. Sagsøgeren kan i denne situation vælge at basere sig på den ansvarsregel, der samlet set gavner hans sag bedst, herunder under hensyntagen til hvilke typer af tab, der må formodes at kunne kræves erstattet efter de to regelsæt. Konklusion Samlet set udgør regelsættet i §§ 67-72 sammenholdt med § 92 en ganske kompliceret regulering af ansvaret for miljøskader, idet lovgivningen blandt andet i hvert fald til dels etablerer parallelle ansvarsgrundlag for rettighedshaveren. Samtidig skal lovgivningens ansvarsregler ses i sammenhæng med de ansvarsregler, der måtte følge af den konkrete tilladelse, særlige ansvarsregler for så vidt angår miljøskader til havs samt almindelige erstatningsretlige regler.

42 Det må antages, at der hæftes solidarisk, såfremt der er flere rettighedshavere involveret. Det er uklart, hvilket ansvar der gælder for en rettighedshaver, der samtidig er operatør. Der er endvidere ikke taget udtrykkeligt stilling til spørgsmålet om et muligt ansvar for Nunaoil A/S, der deltager på vegne af det grønlandske selvstyre, jf. Inatsisartutlov nr. 15 af 7. december 2009 om Nunaoil A/s. 43 Umiddelbart kan reglen også læses sådan, at ”den ansvarlige” efter § 69 også kan holdes ansvarlig på grundlag af § 92. Men i så fald er ansvarslempelsen i § 69, stk. 2, beskrevet ovenfor reelt uden indhold.


25

3.4.2. Arbejdsskader Ansvar for arbejdsskader ved minedrift på land Arbejdsmiljøområdet er reguleret i lov om arbejdsmiljø i Grønland, jf. lovbekendtgørelse nr. 1048 af 26. oktober 2005. Denne lov finder anvendelse for arbejde på landjorden. Loven udgør den offentligretlige regulering af arbejdsmiljøforhold i Grønland. Det danske arbejdstilsyn er tilsynsførende myndighed. Den danske beskæftigelsesminister er øverste administrative myndighed. Loven gælder efter § 3, stk. 3, ikke for offshore aktiviteter. Den danske arbejdsskadesikringslov finder ikke anvendelse i Grønland, jf. lovens § 90. Grønland her derimod sin egen lov om arbejdsskadesikring i Grønland. Den omfatter også arbejdstagere fra udlandet. Den pålægger forsikringspligt med mulighed for anvendelse af gruppeforsikring. Som supplement til den grønlandske arbejdsskadesikringslov gælder den danske erstatningsansvarslov for skader, der ikke er dækket af den grønlandske arbejdsskadesikringslov. Der gælder ingen særlige erstatningsansvarsregler for arbejdsskader forårsaget af omgang med uran. Ansvar for arbejdsskader i forbindelse med olieudvinding på havet Ansvar for arbejdsskader på offshoreanlæg Den offentligretlige regulering af arbejdsmiljøforhold på offshoreanlæg findes, for så vidt angår Grønland, i råstoflovens kapitel 17 om sundhed og sikkerhed i forbindelse med offshoreanlæg44. Reglerne omfatter både den fysiske sikkerhed, det vil sige sikkerheden ved et udnyttelsesanlægs eller undergrundsanlægs konstruktion og de ansattes sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdet. Råstofloven kræver i medfør af § 79 (kap. 17), at ALARP-principperne (as low as reasonably practicable). Heri ligger at risiciene skal nedbringes til et niveau, der er så lavt, som det er praktisk muligt. For så vidt angår erstatningsansvar for arbejdsskader på offshoreanlæg, findes ingen særregulering af dette. Den grønlandske lov om arbejdsskadesikring finder ikke anvendelse på offshoreanlæg. Der findes ej heller særlige regler i råstofloven, der tager specifik sigte på ansvar for arbejdsskader. Det må derfor være den generelle regel i råstoflovens § 92, der finder anvendelse. Denne regel indebærer et objektivt ansvar for rettighedshaveren, idet erstatningen dog kan nedsættes i tilfælde af forsæt eller grov uagtsomhed hos skadelidte45. Forsikringspligt følger af tilladelsen, jf. § 92, stk. 3, hvis der er indsat en bestemmelse herom.

44 Den danske offshoresikkerhedslov finder ikke anvendelse. 45 Er der flere rettighedshavere, må de formentlig antages at være solidarisk ansvarlige.


26

Arbejdsskader på skib Efter den grønlandske arbejdsskadesikringslov § 2, stk. 4 er personer, ansat til at udføre arbejde på et skib under grønlandsk flag sikret efter loven46. De almindelige erstatningsregler gælder supplerende for krav, der ikke er omfattet af den grønlandske arbejdsskadesikringslov. Rederen (arbejdsgiveren) har efter søloven47 ingen begrænsningsret for et arbejdsskadekrav, jf. SL § 173, skt. 1, nr. 5, og bliver derfor ansvarlig for det fulde beløb. Mandskab på skibe, der ikke sejler under grønlandsk flag, vil normalt være omfattet af lovgivningen om arbejdsskader i det land under hvis flag, skibet sejler. Konklusion Ansvar for arbejdsskader er i vidt omfang reguleret i særskilt grønlandsk lovgivning, hvad enten det drejer sig om arbejdsskader til lands, på offshoreanlæg eller på skibe. Reglerne omfatter som udgangspunkt enhver arbejdstager uanset nationalitet, forudsat vedkommende er antaget af en arbejdsgiver i Grønland eller på et skib, der sejler under grønlandsk flag. De grønlandske lovregler kombineres endvidere med en supplerende anvendelse af den danske erstatningsansvarslov. Samspil mellem de to regelsæt er ikke nærmere undersøgt.

3.4.3. Ansvar for forurening ved transport48 Olieforurening fra tankskibe mv. For så vidt angår ansvar forbundet med søtransport af gods, herunder olie, til og fra Grønland, gælder den danske sølov49 med de for Grønland relevante tilretninger. Dette indebærer først og fremmest, at reglerne i sølovens kapitel 10, hvorefter ejeren af skibet pålægges objektivt ansvar for olieforurening, der stammer fra skibet, gælder i Grønland50. Ansvaret gælder uanset om olien medføres på skibet som last eller bunkers. Det afgørende er, om der er tale den af kapitlet omfattede type olie (bestandig, mineralsk olie med carbonhydrider), og at der er tale om den type skib, der er omfattet af kapitlet, dvs. et skib, der er indrettet til transport af olie i bulk som last, jf. herved SL§ 191, stk. 3. Efter SL § 206, stk. 1 gælder der en geografisk afgrænsning af reglernes anvendelsesområde, således at de finder anvendelse, når skaden er

46 Visse mobile offshore enheder kan muligvis omfattes af begrebet ”skib” i den grønlandske arbejdsskadesikringslov, således at arbejdstagere, der kommer til skade på en sådan platform nyder beskyttelse efter denne lov, forudsat den mobile platform kan siges at være ”under grønlandsk flag”. 47 Sat i kraft i Grønland ved anordning nr. 8 af 15. januar 1996 samt anordning nr. 217 af 11. marts 2005. 48 Den følgende redegørelse skal ses i sammenhæng med redegørelsen i afsn. 3.2.4. om ansvar på grundlag af særlige bestemmelser i tilladelsen. 49 Sat i kraft i Grønland ved anordning nr. 8 af 15. januar 1996 samt anordning nr. 217 af 11. marts 2005. 50 Det må antages, at ansvaret forudsætter, at olieforureningen sker inden for Grønlands søterritorium, eller i den eksklusive økonomiske zone (jf. § 206, stk. 1), eller i anden stat, som har tilsluttet sig den underliggende konvention (jf. § 206, stk. 1).


27

sket inden for søterritoriet (”her i riget”) eller i den eksklusive økonomiske zone, eller i en anden stat, som har tilsluttet sig 1992-ansvarskonventionen eller dennes eksklusive økonomiske zone eller et andet område fastlagt i overensstemmelse med folkeretten…”. Grønland har en 3 sømils grænse. Grønlands eksklusive økonomiske zone er fastlagt ved bekendtgørelse51. Olieforurening fra bunkers For så vidt angår olieforurening, der stammer fra bunkers og fra andre typer af skibe end de af kapitel 10 omfattede, gælder i dansk ret de særlige regler i SL kap. 9a, der også pålægger ejeren af skibet objektivt ansvar. Reglerne blev indsat i SL ved lov nr. 599 af 24. juni 2005 og udgjorde en implementering af den internationale Bunkerskonvention52. Reglerne i kapitlet trådte i kraft i Danmark i 200953 men synes ikke at være sat i kraft for Grønland. I stedet gælder havmiljøloves § 44, hvorefter skibets ejer er underlagt objektivt ansvar for beredskabs- og bekæmpelsesomkostninger54. For andre typer af tab, gælder den objektive ansvarsregel ikke. HNS konventionen Denne konvention, som regulerer ansvaret for transport af visse farlige stoffer, er endnu ikke sat i kraft. I Danmark gælder indtil ikrafttrædelsestidspunktet i stedet havmiljølovens § 44, der pålægger ejeren af skibet objektivt ansvar for beredskabs- og bekæmpelsesomkostninger. Havmiljølovens § 44 gælder tilsvarende i Grønland, jf. ovenfor55. Konklusion Den danske sølovs bestemmelser gælder som udgangspunkt også for Grønland. Visse regler med konventionsbaggrund er dog ikke sat i kraft i Grønland. I et vist omfang kan der derfor forekomme situationer, hvor det er mindre klart, hvilke regler, der regulerer ansvaret for miljøskader over for tredjemand, når skaderne udspringer af skibstransport.

4. Særligt om juridiske rammer for vandkraft Vandkraft som energikilde har været overvejet i Grønland i al fald siden 1921. I løbet af 1980’erne udviklede Grønland en strategi med at erstatte diselgeneratorer med

51 Bekendtgørelse nr. 1020 af 20. oktober, 2004 med senere ændringer, samt anordning nr. 1005 af 15. oktober 2004. 52 Den internationale konvention om civilretligt ansvar for forureningsskader forårsaget af bunkersolie, 2001. 53 LTC 2009, nr. 3. 54 Havmiljøloven er sat i kraft for Grønland ved kongelig anordning nr. 1035, 2004. 55 Derimod gælder havmiljølovens kap. 14a, der i Danmark implementerer EUs miljøansvarsdirektiv, og som pålægger ”den driftsansvarlige” et tilsvarende objektivt ansvar, ikke i Grønland. Kap. 14a er i Danmark indsat ved L 2008 507. Loven gælder efter § 16 ikke for Grønland, men kan ved anordning sættes i kraft i Grønland.


28

vandkraftværker, hvor det er økonomisk rentabelt. Det var imidlertid ikke før i 1993, at det første vandkraftværk blev idriftsat (Buksefjordsværket ved Nuuk, nu 45 MW). Senere er der etableret et vandkraftværk med henblik på at forsyne byerne Qaqortoq og Narsaq (7.2 MW), Tasiilaq (1.2 MW), Sisimiut (15 MW) og et senest et vandkraftværk ved Illulissat (Paakitsoq) på 22.5 MW. Fælles for disse værker er, at de skal forsyne byområder med elektricitet, og at vandkraften dermed skal erstatte importeret energiprodukter (flydende brændsler). Hovedparten er værkerne er bygget med henblik på forsyning af byerne med elektricitet. Kun i forbindelse med kraftværket ved Nuuk har der været planer om særlig industriel udnyttelse, der dog ikke er blevet virkeliggjort. Samtlige eksisterende vandkraftsværker ejes af Grønlands Selvstyre gennem den nettostyrede multiforsyningsvirksomhed Nukissiorfiit. Vandkraft anses generelt for en billig energiform, og investeringen i de eksisterende vandkraftsanlæg er baseret på samfundsøkonomiske hensyn. Det er dog kendetegnende, at anlægsinvesteringerne er store, hvorimod de marginale produktionsomkostninger er små. Luftforurening, inkl. CO2, er i driftsfasen meget begrænsede, ligesom der er tale om en lokal ressource, så afhængigheden af importerede ressourcer reduceres. Grønland har således allerede af miljømæssige og forsyningssikkerhedsmæssige grunde en strategisk interesse i at fremme anvendelsen af denne energikilde.

4.1. Vandkraft i forbindelse med råstofudvinding Som en del af en tilladelse til råstofudvinding (udnyttelsesplanen) kan den grønlandske regering som ovenfor anført give tilladelse til etableringen af et energianlæg (f.eks. et vandkraftværk), som skal forsyne udvindingsanlægget. Tilladelsen kan bl.a. betinges af, at andre rettighedshavere kan tilsluttes anlægget.

Som sådan kan udvikling af vandkraft i forbindelse med minedrift med tiden vise sig at blive en ekstra økonomisk gevinst for Grønland. Etablering af et energianlæg vil dog indgå i de almindelige forhandlinger mellem regeringen og en investor og rammevilkår. Det er således ikke utænkeligt, at den grønlandske stat selv vil skulle stå for investeringen i vandkraftsanlæg. I et af de mineprojekter, der er nærmest på realisering – jernminen ved Nuuk – tyder det imidlertid på, at muligheden for at benytte vandkraft ikke længere er realistisk. Det pågældende mineselskab (London Mining) ønsker i stedet at benytte fossile brændsler, hvilket formodentligt vil indebære en hurtigere etablering og en lavere investering56.

56 London Mining har i oktober 2013 fået udnyttelsestilladelse, men finansieringen er så vidt vides ikke på plads.


29

4.2. Vandkraft i forbindelse med anden industri Vandkraftværker kan også tænkes anlagt med henblik på at forsyne en specifik energikrævende industri. Adgangen til billig energi kan være afgørende for rentabiliteten af energikrævende industrier som minedrift, aluminiumsværker eller smelteværker til malm. I 1960’erne blev der udarbejdet et vandkraftprojekt som forsyningskilde til en påtænkt uranmine ved Narsaq. Aktuelt forhandles der om mulighederne for at etablere en aluminiumssmelter ved Maniitsoq, det såkaldte Alcoa-projekt. Dette har pågået siden 2006, hvor the Alcoa Aluminium Company kontaktede det daværende Grønlands Hjemmestyre med henblik på etablering af en aluminiumssmelter. Projektet omfatter en produktionsvirksomhed, til produktion af aluminium på basis af aluminiumsoxid, der importeres til Grønland fra aluminiumraffinaderier, der forestår udvindingen aluminiumsoxid af jordarten bauxit. Kernen i projektet er etableringen af to vandkraftværker med en effekt på mere end 650 MW og en årlig produktion på over 5,5 mia. kWh. Hertil kommer etablering af dels transmissionsledninger fra vandkraftværkerne til aluminiumsværket, dels havnefaciliteter ved aluminiumsværket. Muligheden for etablering af en aluminiumssmelter anses politisk for så interessant, at man i den grønlandske regering allerede har ”reserveret” potentiel vandkraftskapacitet til projektet. Projektet vil angiveligt skabe 5-600 blivende arbejdspladser i Grønland.

Størrelsen på et kraftværk til en aluminiumssmelter vil dog langt overstige behovet for produktionskapacitet til eksisterende formål. Etablering af et sådant storskalaanlæg vil derfor afhænge af et fremtidigt behov til endnu ikke etablerede industrivirksomheder. Og det er et spørgsmål, om sådanne findes når en fremtidig aluminiumssmelter lukker. Det giver Selvstyret anledning til nøje at overveje, hvorvidt man selv vil stå for etableringen af det pågældende vandkraftanlæg, eller om man vil overlade det til private interesser.

4.3. Vandkraftslovgivningen generelt Udnyttelsen af vandkraft til energiformål reguleres fremadrettet hovedsagelig af Inatsisartutlov nr. 12 af 1. december 2009 om udnyttelse af vandkraftressourcer til produktion af energi (vandkraftsloven). Denne lov finder anvendelse på vandkraftsressourcer med en skønnet kapacitet på 1 MW eller derover. Retten til at etablere mindre anlæg er ureguleret men vil kræve tilladelse fra Naalakkersuisut i kraft af dennes rolle som ”grundejer”. Vandkraftudnyttelse ses på linje med udnyttelse af mineralforekomster som noget, der kan bidrage til ”erhvervsudvikling med henblik på at skabe en selvbærende økonomi”. Formålet med loven har været at give mulighed for private aktører at investere i vandkraft. De allerede etablerede anlæg er alle ejet af Selvstyret.



30

Indtil udgangen af 1993 var kompetencen til at give tilladelse til etablering af vandkraftværker reguleret af den almindelige råstoflovgivning. Herefter overgik kompetencen til Grønlands daværende hjemmestyre. Udnyttelse af en vandkraftressource forudsætter tilladelse fra Naalakkersuisut. En tilladelse meddeles først som en forundersøgelsestilladelse med eneret. Varigheden er lovfæstet til maksimalt tre år. Efter forundersøgelsestilladelsens ophør skal alle data tilvejebragt under forundersøgelsen fremsendes til Naalakkersuisut. Opfyldes vilkårene gives der ret til udnyttelsestilladelse på nærmere fastsatte vilkår. Ansøgning om udnyttelsestilladelse skal blot være indsendt senest ét år efter udløbet af forundersøgelsestilladelsen. Varigheden af en udnyttelsestilladelse er op til 40 år. Som udgangspunkt vil tilladelsen blive meddelt som en eneret, men hvis det påtænkte projekt ikke kan udnytte hele vandressourcen, kan der gives flere tilladelser. Det er op til Naalakkersuisut at fastlægge den nøjagtige varighed. I betragtning af størrelsen af anlægsinvesteringer, der er forbundet med et vandkraftsanlæg, må det forventes, at rammen på 40 udnyttes fuldt ud. Når halvdelen af tilladelsesperioden er forløbet, skal der ske forhandlinger om eventuel forlængelse. Tilladelsen kan forlænges med op til 20 år. Vandkraftloven indeholder særlige bestemmelser om hjemfaldsret. Det er overladt til Naalakkersuisut ”ved udløbet af tilladelsen” at beslutte, om der skal ske hjemfald. Hjemfaldet omfatter ” vandkraftanlægget samt alle de hertil hørende indretninger, herunder dæmninger, kanaler, tunneler, bassiner, rørledninger, turbiner, transmissionsledninger, infrastruktur m.v. samt boliger og udstyr i tilknytning til drift af vandkraftanlægget” og skal ske uden vederlag. Som lovbestemmelsen er formuleret, kan Naalakkersuisut næppe allerede ved udstedelse af tilladelsen fraskrive sig hjemfaldsret. Alternativet til hjemfald er, at tilladelsen eventuelt forlænges, eller at tilladelsens indehaver foretager nedlukning i henholdt til tilladelsens vilkår. Hvis der allerede er givet forlængelse af tilladelsen i 20 år, skal værket enten hjemfalde eller nedlukkes. Efter hjemfald har Naalakkersuisut dog mulighed for at sælge værket i kraft af almindelige ejerbeføjelser eller at udleje det. Begge dele kan ske til den tidligere tilladelseshaver. For såvel forundersøgelses- og udnyttelsestilladelse er det en forudsætning, at den ansøgende virksomhed har hjemsted i Grønland. For forundersøgelsesperioden kan Naalakkersuisut dispenserer for hjemstedskravet. Tilsvarende dispensationsmulighed eksisterer ikke for udnyttelsestilladelsen. Ansøgninger efter vandkraftsloven er omfattet af det såkaldte one door-princip, der indebærer, at ansøgere kun skal henvende sig til vandkraftsmyndigheden, som herefter koordinerer den samlede myndighedsbehandling. De afgørelser, der skal træffes af andre myndigheder er bl.a. miljøgodkendelse og arealtildeling. Afgørelser herom som de øvrige relevante myndigheder træffer, meddeles til vandkraftsmyndigheden, som giver et samlet svar til ansøger.



31

4.4. Miljøpåvirkninger ved vandkraft Vandkraftsanlæg i Grønland må antages at kunne medføre miljømæssig påvirkning på tre områder:

• I forhold til de anvendte reservoirsøer og eventuelle tilknyttede ferskvandsområder. • I forhold recipienten (typisk en fjord). • I forhold til det omgivne landskab, inkl. kulturarv og fortidsminder.

Påvirkningerne kan f.eks. knytte sig til ændringer i ferskvandsbiologien, herunder fiskebestanden pga. ændringer i vandstanden. I forhold til recipienten (fjorden) kan aktiviteterne medføre ændrede isforhold af betydning for især de marine pattedyr. Fugle, herunder ynglende havfugle vil kunne forstyrres af aktiviteterne. Endelig vil der være landskabelige påvirkninger som følge af etablering af transmissionsledninger og andre faste anlæg.

Der vil være tale om ændringer, der både har betydning i anlægsfasen og i driftsfasen. Der kan tillige være påvirkninger efter et eventuelt driftsophør.

Miljøbeskyttelsesloven indeholder en bestemmelse, hvorefter større ”bygge- og anlægsarbejder eller anden etablering af virksomhed, der må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet, må ikke påbegyndes før Naalakkersuisut har givet godkendelse hertil.” Der skal i forbindelse med ansøgning om godkendelse fremsendes en VVM-redegørelse. Der er udstedt en særlig VVM-bekendtgørelse. Det følger af bekendtgørelsen, at bygherren forinden etablering af nye anlæg samt ved udvidelse eller ændring af eksisterende anlæg anført på bilag 2, skal foretage skriftlig anmeldelse til Naalakkersuisoq for Miljø. Bilag 2 omfatter bl.a. anlæg til fremstilling af hydroelektrisk energi (vandkraftprojekter) på mere en 1 kW. Det er herefter op til Naalakkersuisoq for Miljø at beslutte, hvorvidt der skal udfærdiges en VVM-redegørelse. Det er signifikant, at der ikke i bekendtgørelsen er fastsat regler for, at visse anlæg skal have udfærdiget en VVM-redegørelse, men at det er op til administrative myndigheder at træffe afgørelse herom. Naalakkersuisoq for Miljø må dog stadig være bundet af miljøbeskyttelseslovens VVM-krav ift. større bygge- og anlægsarbejder eller anden etablering af virksomhed, der må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet.

Hidtil synes det at have været normen, at der har været udfærdiget en redegørelse. Det er efter den tidligere lovgivning sket i form af en naturkonsekvensvurdering med hjemmel i naturbeskyttelsesloven. Efter denne bestemmelse skal den, ”som planlægger at opføre større bygge- og anlægsarbejder eller at etablere virksomheder i øvrigt, der i væsentlig grad vil kunne medføre ændring af landskabets eller fjord- og havområders karakter eller væsentligt vil kunne påvirke naturen, herunder vilde dyr og planter, skal før iværksættelse af projektet foretage en naturkonsekvensvurdering. Der har således forud for etablering af de eksisterende værker været foretaget en sagsoplysning også ift. miljømæssige konsekvenser.



32

Den nye VVM-bekendtgørelses § 10 stiller krav om ”en systematisk gennemgang af projektets miljømæssige konsekvenser”, der skal ”påvise, beskrive og vurdere anlæggets direkte og indirekte virkninger på:

1) menneskers brug af området, herunder potentielle sundhedsmæssige påvirkninger,

2) fauna og flora,

3) jord, fjeld, is, vand, luft, klima og landskab,

4) materielle goder, samt

5) samspillet mellem nr. 1 – 4.”

Visse områder i Grønland er underlagt en særlig fredning. Det gælder eksempelvis Ilulissat Isfjord. Området kom på UNESCOs Verdensarvsliste i 2004 på grund af områdets særlige glaciologiske forhold og naturskønhed. Dette giver særlige bindinger på, hvad der kan tillades.

5. Særligt om uran Spørgsmålet om udvindingen af uran i Grønland har på det seneste været genstand for stor politisk debat både i Grønland, i Danmark og mellem grønlandske og danske myndigheder.

Siden slutningen af 1980’erne har efterforskning efter og udnyttelse af radioaktive elementer i undergrunden været forbudt i Grønland. Det har ikke altid været tilfældet. I efterkrigstiden havde Danmark en interesse i at fremme udnyttelsen af atomkraft til energiproduktion. Dette indbefattede også adgangen til uran inden for rigets grænser. Fra 1955 og nogle år frem foregik der således efterforskning efter uran på Grønland. I 1958 åbnede Risø i Danmark som atomforsøgsanlæg. I 1980 ankom 4.200 tons materiale fra Grønland til Risø med henblik på at undersøge udvindingen af uran. Danmarks interesse i atomkraften som energikilde sluttede endeligt med en dansk parlamentarisk beslutning B 103 af 29. marts 1985 om, at den offentlige energiplanlægning skulle tilrettelægges ud fra den forudsætning, at atomkraft ikke skulle finde anvendelse. Set i den optik virker forbuddet mod efterforskning og udnyttelse af uranforekomster som en logisk forlængelse af dansk politik. Forbuddet må imidlertid også ses i som en særlig grønlandsk politik. Grønland har gennem den amerikanske militærbase ved Thule haft atomvåben tæt inde på livet. Der er således næppe tvivl om, at der bag forbuddet også lå et stærkt politisk ønske i Grønland. Forbuddet har imidlertid ikke været lovfæstet i råstoflovgivningen men har været fast praksis. I 1990’erne blev ”nul-tolerancen” tilføjet til



33

standardvilkårene for efterforskningstilladelser efter indstilling fra Fællesrådet vedrørende Mineralske Råstoffer og efter aftale mellem Landsstyret og regeringen57. Udvindingsforbuddet har omfattet såvel udvinding, hvor uran er hovedproduktet, som udvinding, hvor uran kun er et biprodukt eller sågar affald. Nultolerancenpolitikken blev ophævet d. 24. oktober 2013, og der er således nu principielt åbnet for, at uranudvinding kan finde sted i Grønland.

Der er imidlertid uenighed om rækkevidden af Grønlands selvbestemmelsesret i relation til spørgsmål om uranudvinding58. Tillader Grønland udnyttelse af mineraldepoter med et uranindhold, hvor uranindholdet alene betragtes som et affaldsstof, vil det skulle håndteres i forhold til de miljø- og sundhedsmæssige risici. Et væsentligt spørgsmål angår imidlertid kompetencedelingen inden for Rigsfællesskabet, dersom Grønland ønsker at eksportere uran til udlandet.

Det ligger fast, at en række internationale konventioner om forholdsregler og ansvar i forbindelse med eksport er indgået af Kongeriget Danmark med virkning for hele rigsfællesskabet, herunder Grønland. Dette gælder blandt andet den centrale, internationale ikke-spredningsaftale (Non Proliferation Treaty – NPT)59. Overholdes den ikke, er dette

57 Se Naalakkersuisut beslutningsforslag EM 2013/106 af 8. august 2013: Forslag til Inatsisartutbeslutning om at Inatsisartut med virkning fra EM13 tiltræder at ”Nul-tolerancen” overfor brydning af uran og andre radioaktive stoffer ophører (www.inatsisartut.gl/dvd/EM2013/pdf/media/998286/pkt106_em2013_nultolerance_uran_bf_dk.pdf). 58 Der foreligger flere, større rapporter, der behandler spørgsmålet. Regeringen nedsatte således i foråret 2013 en arbejdsgruppe, der skulle belyse konsekvenserne af af udvinding af og eksport af uran. Arbejdsgruppens rapport, ”Rapport om udvinding og eksport af uran” udkom i oktober 2013 og belyser blandt andet juridiske aspekter. Derudover foreligger ”Notat om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler” af 21. august 2013, udarbejdet af justitsministeriet og udenrigsministeriet, ”Notat om Naalakkersuisuts kompetencer i udenrigsforhold vedrørende udnyttelse og eksport af uran og andre radioaktive mineraler” af 13. september 2013, udarbejdet af Selvstyret samt ”Supplerende notat om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler” af 27. september 2013, udarbejdet af justitsministeriet og udenrigsministeriet. Herudover findes to responsa udarbejdet af advokater på opdrag af Selvstyret, nemlig ”Rapport om forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive stoffer”fra april 2013, udarbejdet af advokat Per Vestergaard Pedersen, advokatfirmaet Lett, samt senest ”Responsum om udenrigspolitiske beføjelser i forhold til uran og andre radioaktive mineraler i Grønland”, af 6. januar 2013, udarbejdet af advoktat Ole Spierman, advokatfirmaet Bruun Hjejle. Om Rigsfællesskabet generelt i et retligt perspektiv, se Frederik Harhoff, Rigsfællesskabet, 1993. 59 Uranudvinding rejser også en række andre spørgsmål, som er reguleret i andre konventioner. En række internationale konventioner om strålebeskyttelse og miljø gælder i dag ikke for Grønland. Besluttes det at foretage uranudvinding, vil der således skulle tages stilling til, om disse konventioner bør bringes i anvendelse også for Grønland. Det er vurderet, at det vil kunne vare op til 10 år, før man i givet fald vil kunne have de nødvendige legale rammer vedr. uraneksport på plads.



34

http://www.inatsisartut.gl/dvd/EM2013/pdf/media/998286/pkt106_em2013_nultolerance_uran_bf_dk.pdf

Kongeriget Danmarks ansvar, da det er Kongeriget Danmark, der er traktatpart, jf. herved også selvstyrelovens § 11, stk. 3.

Ikke-spredningsaftalen administreres i praksis af Den Internationale Atomenergi organisation, IAEA. Under IAEA er udviklet et omfattende ”safeguard”- og eksportkontrolsystem. I det omfang systemet indebærer, at der ved eksport af uran skal indgås statslige, bilaterale, nukleare aftaler med modtagerlandet, som skal indeholde juridisk bindende forpligtelser i forhold til håndteringen af det modtagne materiel, opstår spørgsmålet om Grønlands kompetence på det udenrigspolitiske område.

Selvstyrelovens § 12, stk. 1, lyder: ”Naalakkersuisut kan med fremmede stater og internationale organisationer forhandle og indgå folkeretlige aftaler på rigets vegne,…, som alene vedrører Grønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder”. Efter ordlyden af bestemmelsen er der tale om en bemyndigelseskonstruktion, sådan at det i visse sammenhænge overlades til Grønland at handle på hele rigets vegne60. Det kan således anføres, at Grønland efter § 12, stk. 1 har ret til på rigets vegne at indgå folkeretlige aftaler om udnyttelse og eksport af uran, da råstofområdet er fuldt overtaget af Grønland, og aftalerne alene vil angå Grønland. Af selvstyrelovens § 12, stk. 4 sammenholdt med § 13, fremgår imidlertid, at aftaler, der berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, forhandles og indgås af den danske regering (under inddragelse af Naalakkersuisut efter den i § 13 beskrevne procedure).

Anses folkeretlige aftaler om eksport af uran som et sikkerhedspolitisk spørgsmål, er det således et rigsanliggende, mens det er et rent grønlandsk anliggende, hvis uran betragtes som ethvert andet mineral, som Grønland kan udvinde efter råstofloven.

Det er givet, at eksport af uran ikke er et forsvars- og sikkerhedspolitisk spørgsmål i den forstand sådanne spørgsmål hidtil har været relevante i en grønlandsk kontekst. Det er imidlertid også givet, at udvindingen af uran i dag er reguleret af særlige traktater og aftaler (jf. ovenfor), som tilsigter at regulere salg og efterfølgende brug af mineralet, og at der i kraft af disse regelsæt er en række sikkerhedsmæssige forhold at tage hensyn til. Det må vurderes

60 Der er således efter ordlyden ikke tale om, at Grønland kan indgå folkeretlige aftaler, der alene binder Grønland.


35

konkret i relation til den enkelte folkeretlige aftale, der skal indgås, om den berører forsvars- og sikkerhedspolitikken. Der er pt. uenighed mellem Grønland og Danmark om, hvordan denne vurdering skal foretages. Det er besluttet at løse dette problem pragmatisk på aftalegrundlag. Skulle der opstå en egentlig tvist om kompetencefordelingen mellem Grønlands selvstyre og rigsmyndighederne, følger det af selvstyrelovens § 19, at regeringen og Naalakkersuisut kan beslutte at forelægge spørgsmålet for et nævn, der skal bestå af to medlemmer, der udpeges af den danske regering og to medlemmer, der udpeges af Naalakkersuisut samt tre højesteretsdommere. Spørgsmålet vil herved kunne få en autoritativ afklaring.

6.Særligt om anvendelsen af udenlandsk arbejdskraft (storskalalov) Storskalaloven blev vedtaget d. 18. december 2012 med ikrafttræden 1.januar 201361. Hensigten med storskalaloven var at sikre, at der kunne hentes arbejdskraft udefra til Grønland til gennemførelse af store råstofudvindingsprojekter. En ændringslov blev vedtaget i slutningen af 201362. Efter storskalalovens § 6 defineres et storskalaprojekt på følgende måde:

1) projektets anlægsomkostninger overstiger 5 milliarder kroner og 2) projektets behov for arbejdskraft ved udførelsen af anlægsaktiviteter overstiger den

egnede, ledige tilgængelige arbejdskraft, der er til rådighed i Grønland 3) projektets krav til teknisk og økonomisk kapacitet hos virksomheder, der udfører

anlægsaktiviteter overstiger grønlandske virksomheders kapacitet i teknisk eller økonomisk henseende.

I § 10 defineres begrebet udenlandsk arbejdtager. I § 10 b fastslås det, at en udenlandsk arbejdstager kan være medlem af en udenlandsk arbejdstagerorganisation. Der har været bekymring for, at dette skulle indebære, at udenlandske lønmodtagere, der aflønnes efter hjemlandets – og ikke Grønlands – kollektive overenskomster, ville kunne placeres på et lønniveau, der er væsentligt lavere end det sædvanlige på det grønlandske arbejdsmarked63. Denne problemstilling er nu adresseret med en ny bestemmelse i § 10a, stk. 3, således at projektselskabet ikke alene efter § 10a, stk. 1 ”skal sørge for, at en udenlandsk arbejdstager

61 Inatsiartutlov nr. 25 af 18. december 2012. 62 Inatsiartutlov nr. 13 af 29. november 2013. 63 Om ansættelsesret i Grønland generelt, se Henrik Karl Nielsen, Ansættelsesretten i Grønland, U1999B.307


36

har løn- og ansættelsesvilkår og arbejdsforhold, som er acceptable, objektivt og sagligt begrundede og i overensstemmelse med denne inatsiartutlov”, men også efter § 10a, stk. 3 skal ”(…) sikre, at projektselskabets aftaleparter (…) og projektselskabets aftaleparters aftaleparter på samme måde sikrer løn- og ansættelsesvilkår og arbejdsforhold som nævnt i stk.1 (…)”. Med denne bestemmelse har man således indført det såkaldte ”kædeansvar” i Grønland. Med hensyn til spørgsmålet om foreningsfrihed, kunne den tidligere formulering i storskalaloven endvidere siges at rejse tvivl om, hvorvidt loven var på kant med internationale konventionsbestemmelser, idet det ikke var klart, om udenlandske arbejdstagere var afskåret fra ansættelse under vilkår fastlagt i grønlandske, kollektive overenskomster. I § 10b, stk.1, er det imidlertid nu præciseret, at en udenlandsk arbejdstager kan være medlem af en udenlandsk arbejdstagerorganisation, en grønlandsk arbejdstagerorganisation eller vælge ikke at være medlem af nogen arbejdstagerorganisation. Bestemmelsen sikrer således forenings- og fagforeningsfrihed i overensstemmelse med EMRK art. 11. 7. Særligt om internationale regelværk, der ikke gælder for Grønland En række internationale konventioner og andre supranationale regelværk er ikke gældende for Grønland. Dette skyldes for en del, at Grønland ikke er medlem af EU. Hertil kommer en række konventioner, som er tiltrådt af Danmark, men som ikke omfatter Grønland. Påbegyndes minedrift i større omfang i Grønland, vil det være relevant at overveje konsekvenserne heraf, herunder om visse konventioner bør udstrækkes til at omfatte Grønland. Dette gælder ikke mindst, dersom minedriften inkluderer uranudvinding. Blandt konventioner og andre internationale regelsæt, der pt. ikke er gældende for Grønland kan blandt andet nævnes de følgende:

Anti-korruptionskonventionen (United Nations Convention against

Corruption, 2004). Euratom-traktaten (1957) Rådets forordning (EF) nr. 428/2009 af 5. maj 2009 (dual use-

forordningen) ILO-konventionen nr. 115 om beskyttelse af arbejdere mod ioniserende

stråling (1960) Konventionen om bistand i tilfælde af nukleare ulykker eller radiologisk

nødstilfælde (1986)


37

Aarhus-konventionen (The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in decision making and Access to Justice in Environmental Matters (1998))

8. Samlet vurdering af de retlige rammer Samlet set kan det konstateres, at der på trods af enkelte uklarheder og fortolkningsspørgsmål, som man vil støde på i et hvilket som helst retssystem, gennemgående er tale om lovgivning af god kvalitet, som er fuldt på højde med lovgivning i sammenlignelige retssystemer. Det samme gælder de udviklede tilladelsesvilkår (standardvilkår og modeltilladelser), der anvendes. Udestående spørgsmål angår især mulig tilslutning til internationale konventioner samt visse kompetencespørgsmål i rigsfælleskabet.



38

Litteratur: Gram Mortensen, Bent Ole, ”Greenland” in Pereira and Talus (eds.) ”Upstream Law and Regulation”, 2013 Gram Mortensen, Bent Ole, “Mining and Pollution: Arctic Environmental Law in Greenland and the Mining Industry”, The Yearbook of Polar Law IV (2012), p. 673 ff. Hansen, Thomas Trier og Gram Mortensen, Bent Ole, “Social Impact Assessment, Including Impacts assessments in Relation to Mineral Extraction in Greenland”, The Yearbook of Polar Law V (2013), p. 359 ff. Harhoff, Frederik, Rigsfællesskabet, 1993 Harhoff, Frederik, Dansk rets gyldighed i grønlandske og færøske særanliggender, U1987B.347 Nielsen, Henrik Karl, Ansættelsesretten i Grønland, U 1999B.307 Nielsen, Jeppe Wedel, Dansk rets udfyldende karakter i Grønland, U.2011B.2010 Pedersen, Hanne (red.), Retsforhold og samfund i Grønland, 1998 Sosa and Keenan, Impact Benefit Agreements between Aboriginal Communities and Mining Companies: Their Use in Canada, 2001 Trolle, Jørgen, Grønlandske retsproblemer, U 1971B.265 Vestergaard Pedersen, Per, ”Greenland” i Vestergaard Pedersen, Per (red.) Minerals and Mining, 2012 Rapporter: - ”Rapport om udvinding og eksport af uran” oktober 2013, udarbejdet af et

embedsmandsudvalg nedsat af regeringen - ”Notat om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse eller

ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler” 21. august 2013, udarbejdet af justitsministeriet og udenrigsministeriet

- ”Notat om Naalakkersuisuts kompetencer i udenrigsforhold vedrørende udnyttelse og

eksport af uran og andre radioaktive mineraler” af 13. september 2013, udarbejdet af Det Grønlandske Selvstyre



39

- ”Supplerende notat om Naalakkersuisuts udenrigspolitiske beføjelser i lyset af en mulig ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler” af 27. september 2013, udarbejdet af justitsministeriet og udenrigsministeriet

- ”Rapport om forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring af

nultolerancepolitikken for udnyttelse af uran og andre radioaktive mineraler”, april 2013, udarbejdet af advokat Per Vestergaard Pedersen.

- ”Responsum om udenrigspolitiske beføjelser i forhold til uran og andre radioaktive

mineraler i Grønland”, af 6. januar 2013, udarbejdet af advokat Ole Spiermann, advokatfirmaet Bruun Hjejle.



40

Documents

Juridisk baggrundspapir - ku