Kultur und Bildung Rolle - European Parliament · 2015-01-16 · Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik 10 Bei der Messung der Kapazität ist zu berücksichtigen, dass die

Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

Kultur und Bildung

Fischerei

Regionale Entwicklung

Verkehr und Fremdenverkehr

B Rolle

Die Fachabteilungen sind Forschungsreferate, die die Ausschüsse, interparlamentarischen Delegationen und andere parlamentarische Einrichtungen beraten.

PolitikbereicheLandwirtschaft und ländliche EntwicklungKultur und BildungFischereiRegionale EntwicklungVerkehr und Fremdenverkehr

DokumenteSiehe Website des Europäischen Parlaments: http://www.europarl.europa.eu/studies

FachabteilungStruktur- und kohäSionSpolitik

Bildnachweise: istock international inc., Photodisk, Phovoir

Generaldirektion interne Politikbereiche


FachabteilungStruktur- und kohäSionSpolitik B



Fischerei

Kultur und Bildung


GENERALDIREKTION INTERNE POLITIKBEREICHE DER UNION

FACHABTEILUNG B: STRUKTUR- UND KOHÄSIONSPOLITIK

FISCHEREI

INSTRUMENTE FÜR DAS FANGFLOTTENMANAGEMENT

STUDIE

Diese Studie wurde vom Fischereiausschuss des Europäischen Parlaments in Auftrag gegeben. VERFASSER Luc van Hoof ZUSTÄNDIGER VERWALTUNGSBEAMTER Jesús Iborra Martin Fachabteilung Struktur- und Kohäsionspolitik Europäisches Parlament B-1047 Brüssel E-Mail: [email protected] TEXTGESTALTUNGSASSISTENZ Virginija Kelmelyté SPRACHFASSUNGEN Original: EN Übersetzung: DE, ES, FR, IT. ÜBER DEN HERAUSGEBER Kontakt zur Fachabteilung oder Bestellung des monatlichen Newsletters: [email protected] Redaktionsschluss: März 2010. Brüssel, © Europäisches Parlament, 2010. Dieses Dokument ist im Internet unter folgender Adresse abrufbar: http://www.europarl.europa.eu/studies HAFTUNGSAUSSCHLUSS Die hier vertretenen Auffassungen geben die Meinung der Verfasser wieder und entsprechen nicht unbedingt dem offiziellen Standpunkt des Europäischen Parlaments. Nachdruck und Übersetzung – außer zu kommerziellen Zwecken – mit Quellenangabe gestattet, sofern der Herausgeber vorab unterrichtet und ihm ein Exemplar übermittelt wird.

http://www.europarl.europa.eu/studies

GENERALDIREKTION INTERNE POLITIKBEREICHE DER UNION

FACHABTEILUNG B: STRUKTUR- UND KOHÄSIONSPOLITIK

FISCHEREI

INSTRUMENTE FÜR DAS FANGFLOTTENMANAGEMENT

STUDIE

Kurzfassung Dieses Themenpapier hat die Grundprinzipien der Steuerung der Flottenkapazität und des Kapazitätsmanagements zum Gegenstand und untersucht, wie die Flottenkapazität in Nicht-EU-Ländern (Australien, Neuseeland, Kanada, USA, Norwegen und Island) gesteuert wird. Den Mitgliedern des Fischereiausschusses des EP liegt damit ein Hilfsmittel vor, das ihnen einen Einblick in die Instrumente gewährt, die im Vergleich zum Flottenmanagementmodell der EU in verschiedenen Drittländern zu diesem Zweck genutzt werden.

IP/B/PECH/IC/2009-90 März 2010 PE 431.599 DE

Instrumente für das Fangflottenmanagement

INHALTSVERZEICHNIS

INHQLTSVERWEICHNIS 3

ABKURWUNGEN 5

TABELLEN 7

ABBILDUNGEN 7

ZUSAMMENFASSUNG 9

1. Einleitung 19

2. Kapazitätssteuerung und Flottenmanagement 21

2.1. Der Internationale Aktionsplan der FAO für die Steuerung der Fangkapazitäten 21

2.2. Definition der Fangkapazität 22

2.3. Messung der Fangkapazität 24

2.4. Steuerung der Fangkapazität 26

3. LÄNDERBEISPIELE 29

3.1. Vereinigte Staaten von Amerika 29

3.2. Kanada 34

3.3. Australien 37

3.4. Neuseeland 44

3.5. Island 49

3.6. Norwegen 53

4. Steuerung der Flottenkapazität in der EU 59

5. Diskussion 63

Bibliografie 69

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Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

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ABKÜRZUNGEN

ACE Jährliche Fangberechtigung

AFMA Australian Fisheries Management Authority

AFS Aboriginal Fisheries Strategy (Australien)

BSF Aufbau einer nachhaltigen Fischerei

GFP Gemeinsame Fischereipolitik

DFO Department of Fisheries and Oceans (Kanada) - Ministerium für

Fischerei und Ozeane

EA Unternehmenszuteilungen

AWZ Ausschließliche Wirtschaftszone

EFF Europäischer Fischereifonds

FAO Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen

FIA Fishing Industry Association (Neuseeland)

FIB Fishing Industry Board (Neuseeland)

FIAF Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei

FMA Fisheries Management Areas (Neuseeland) -

Fischereibewirtschaftungsgebiete

BRZ Bruttoraumzahl

ICES Internationaler Rat für Meeresforschung

IEQ Einzelaufwandquote

IPOA Internationaler Aktionsplan

IQ Einzelquote

ITE Übertragbarer individueller Aufwand

ITQ Übertragbare individuelle Quote

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IVQ Quote für die einzelnen Fischereifahrzeuge

kW Kilowatt

LAPP Limited Access Privilege Program (USA)

MAC Managementbeirat

MAF Ministeriums für Landwirtschaft und Fischerei (Neuseeland)

MAP Mehrjähriges Ausrichtungsprogramm

MSG Meeresschutzgebiet

MSFCMA Magnuson–Stevens Fishery Conservation and Management Act

MSY Höchstmöglicher Dauerertrag

NOAA National Oceanic and Atmospheric Administration (Wetter- und

Ozeanografiebehörde der USA)

OCS Offshore Constitutional Settlement (Australien)

QMS Quotenbewirtschaftungssystem

SESSF Southern and Eastern Scalefish and Shark Fishery

SFA Sustainable Fisheries Act (Gesetz über nachhaltige Fischerei)

STECF Wissenschaftlich-technischer und wirtschaftlicher Fischereiausschuss


TABELLEN Tabelle 1: Einteilung der Instrumente zur Steuerung der Fangkapazität

sowie Anwendung in ausgewählten Ländern 28

Tabelle 2: Entwicklung der Fangflotte der USA nach Anzahl der Fischereifahrzeuge

je Region, 1998-2003 31

Tabelle 3: Entwicklung gewerblicher Fischereigenehmigungen in

ausgewählten Fangbereichen der USA 32

Tabelle 4: Entwicklung der Grundfischflotte der USA-Region

Nordost 33

Tabelle 5: Anzahl der aktiven kanadischen Fischereifahrzeuge nach

Längengruppen, 2004-2006 36

Tabelle 6: Profil der australischen Fischereien und Bewirtschaftungsregelungen 41

Tabelle 7: Entwicklung der neuseeländischen Fangflotte 1984-1995 49

Tabelle 8: Chronologie der isländischen Fischereibewirtschaftungsmaßnahmen

im Überblick 51

Tabelle 9: Entwicklung der isländischen Fangflotte 1999-2008 52

Tabelle 10: Registrierte norwegische Fischereifahrzeuge 1997-2007 56

Tabelle 11: Gesamtzuweisungen aus dem Haushalt für norwegische

Rückkaufprogramme in den Jahren 1998-2002 und Anzahl der

genehmigten Anträge 57

ABBILDUNGEN Abbildung 1: Fischereibewirtschaftungsgebiete der USA 29

Abbildung 2: Von der kanadischen Fischerei bewirtschaftete Gebiete 35

Abbildung 3: Die australische Fischereizone 38

Abbildung 4: Von der neuseeländischen Fischerei bewirtschaftete Gebiete 45

Abbildung 5: Aufwand in der gewerblichen Fischerei Neuseelands im Jahr 2007 46

Abbildung 6: Isländische Fischereizone 50

Abbildung 7: Von der norwegischen Fischerei bewirtschaftetes Gebiet 53

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ZUSAMMENFASSUNG Hintergrund

Mit dem Themenpapier soll den Mitgliedern des EP-Fischereiausschusses ein Hilfsmittel zur Erlangung von Kenntnissen über Instrumente für das Fischereiflottenmanagement in verschiedenen Nicht-EU-Ländern (Australien, Neuseeland, Kanada, USA, Norwegen und Island) im Vergleich zu den Flottenmanagementmodellen der EU überreicht werden. Ziel der Studie ist es, einen schnellen Überblick über die Anwendung von Instrumenten zur Steuerung der Fangflottenkapazität in der Gruppe ausgewählter Länder zu vermitteln. Dabei soll kurz auf technische Hintergrundinformationen über derartige Instrumente eingegangen werden. Die Erfahrungen der ausgewählten Länder werden zum Vergleich mit den Vorgehensweisen der EU beim Flottenmanagement herangezogen. Die Methodik für diese Studie basiert auf der Auswertung öffentlich zugänglicher Dokumente und Datenquellen. Mithilfe einer Reihe von Länderexperten wurden spezielle Informationsquellen ermittelt. Es wurde eine Sichtung der verfügbaren Fachliteratur zu den Grundsätzen von Instrumenten der Kapazitätssteuerung und des Flottenmanagements sowie zur konkreten Anwendung von Managementinstrumenten in den Ländern dieser Studie (USA, Kanada, Australien, Neuseeland, Island und Norwegen) vorgenommen. Die Studie soll einen ersten Überblick vermitteln, der dann in eine eingehendere Untersuchung münden kann. Übersicht 1999 veröffentlichte die FAO ihren Internationalen Aktionsplan für die Steuerung der Fangkapazitäten. Zu hohe Fangkapazitäten gelten als ein Problem, das neben anderen in erheblichem Maße zur Überfischung, zur Schädigung der Meeresfischbestände, zum Rückgang des Potenzials zur Erzeugung von Lebensmitteln und zu eine hohen wirtschaftlichen Verschwendung beiträgt. Die Behebung des hartnäckigen Problems der Flottenüberkapazität stellt eine der größten Herausforderungen für die gegenwärtige Reform der GFP und der künftigen Fischereipolitik dar. Definition und Messung der Fangkapazität Die Fangkapazität lässt sich definieren als Menge an Fisch bzw. Fischereiaufwand, der über einen bestimmten Zeitraum und für einen bestimmten Bestandszustand von einem Fischereifahrzeug oder von einer Flotte auf Grundlage der Technologie, fixen Produktionsfaktoren, ohne Beschränkung der variablen Einsatzstoffe und unter Verwendung üblicher Betriebsverfahren erzeugt werden kann. Überkapazität bei der Fischerei entsteht, wenn die Kapazität der Flotte größer ist als das Mindestmaß, das zur Erreichung eines vorgegebenen Niveaus der nachhaltigen Nutzung des Fischbestands erforderlich ist. Um die Höhe der Überkapazitäten in einer Flotte zu bestimmen, muss zwischen dem kurzfristigen Kapazitätsüberschuss und der langfristigen Überkapazität unterschieden werden. Außerdem muss eine inputorientierte Analyse (welche Menge kann in Anbetracht des vorhandenen Input gefischt werden) und eine outputorientierte Analyse (wie viel Input (Kapazität) ist für eine verfügbare Menge bzw. für die zulässige Gesamtfangmenge erforderlich) angestellt werden.

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Bei der Messung der Kapazität ist zu berücksichtigen, dass die Kapazität ein fischerei- und flotten- und somit ein metierspezifisches Phänomen darstellt. Mit ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zur Verbesserung der Indikatoren für Fangkapazität und Fischereiaufwand im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik bringt sich die EU-Kommission in die Diskussion darüber ein, wie sich Fangkapazität und Fischereiaufwand im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik am besten quantifizieren lassen. Der EU-Kommission zufolge können die Merkmale und insbesondere die Größe der Fanggeräte als Hinweis auf das Potenzial eines Schiffs angesehen werden, fischereiliche Sterblichkeit zu verursachen. Wenn Art und Größe der zulässigen Fanggeräte genau festgelegt werden, lässt sich die Fangkapazität auf Basis dieser Information leichter quantifizieren. Die Kapazitätsberechnung auf der Basis der Fanggerätmerkmale kommt nach der gängigen Praxis, die Kapazität auf der Basis der Schiffsmerkmale zu quantifizieren, wobei Tonnage und Maschinenleistung des Schiffes die am häufigsten verwendeten Indikatoren sind. Steuerung der Fangkapazität Aus dem Blickwinkel der Bestandserhaltung stellt das Vorhandensein eines Kapazitätsüberschusses keine Gefahr dar, sofern der Gesamtoutput der Fischerei auf ein nachhaltiges Niveau beschränkt bleibt. Auf der Gesamtebene der Fischerei jedoch deutet das Vorhandensein eines Kapazitätsüberschusses auf eine Verschwendung wirtschaftlicher Ressourcen hin, da definitionsgemäß der gleiche Fang mit weniger unter voller Kapazitätsauslastung fahrenden Schiffen hätte bewerkstelligt werden können. Unter derartigen Bedingungen bestehen wirtschaftliche Anreize, die die Fischer dazu anhalten, geltende Fangquoten zu überschreiten, den Wettlauf um die Fischfanggründe zu beschleunigen und die Kapitalisierung zu erhöhen, um die individuellen Renditen zu steigern. Somit handelt es sich also bei den Überkapazitäten weit mehr um ein ökonomisches als um ein ökologisches Problem. Die Instrumente zur Steuerung der Fangkapazität reichen von Maßnahmen wie der Regulierung des Zugangs zu einer Fangtätigkeit über Fanggerät- und Fahrzeugbeschränkungen, kollektive Fangrechte, räumliche Verfügungsrechte, zulässige Gesamtfangmengen, Fangbegrenzungen je Fischereifahrzeug, individuelle Aufwandsquoten, individuelle übertragbare Quoten, Steuern und Lizenzgebühren bis hin zu Rückerwerbs- und Stilllegungsprogrammen. Diese Instrumente lassen sich in drei Hauptkategorien einteilen: Input-Regelungen, Output-Regelungen und Zugangsgebühren. Input-Regelungen sind Maßnahmen, mit denen die Fangkapazitäten durch Begrenzung oder Reduzierung der verwendeten Inputs begrenzt werden sollen. Output-Regelungen haben die Regulierung der Menge angelandeten Fischs zum Ziel. Bei Zugangsgebühren, wie z. B. Anlastung der Managementkosten sowie Zugangs- und Benutzergebühren, handelt es sich um ein Instrument, das die Wirtschaftlichkeit des Fangbetriebs unmittelbar berührt. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Einteilung der verschiedenen Instrumente zur Steuerung der Fangkapazität. Ebenfalls aufgeführt sind die Länder, in denen diese Instrumente angewendet werden.


Einteilung der Instrumente zur Steuerung der Fangkapazität sowie Anwendung in ausgewählten Ländern

Typologie Instrument Angewendet

zum Beispiel in

Einheitenmodelle Australien

Aufwandsbegrenzungen sowie zeit-liche und räumliche Stilllegungen

Kanada, Australien, Island, Norwegen

Lizenzbegrenzungen USA, Kanada, Australien, Neuseeland, Norwegen

Technische Limits wie z. B. Art und Größe der Fanggeräte

Kanada, Australien, Island, Norwegen, EU

Zugangs-/Abgangsregelung EU

Input-Regelung

Stilllegung/Rückerwerb von Schiffen, Genehmigungen

USA, Kanada, Australien, Norwegen

Zulässige Gesamtfangmenge (TAC) USA, Kanada, Australien, Neuseeland, Island, Norwegen, EU

Individuelle Quoten (IQ) Fanggenossenschaften, Gemein-schaftsquoten, Gebietsquotenpro-gramme, Fahrzeugquoten

USA, Australien, Norwegen

Output-Regelung

Übertragbare Quoten (ITQ) / Fangrechte

Kanada, Australien, Neuseeland, Island

Zugangsgebühren Anlastung der Managementkosten Neuseeland

Länderbeispiele USA In den USA gilt die Steuerung der Fangkapazität als ernstes Managementproblem, das für die Überfischung vieler einheimischer Fischbestände verantwortlich gemacht wird. Es bestehen acht Bundesfischereiwirtschaftsräte, die sich jeweils regional mit der Fangtätigkeit in ihrem Zuständigkeitsbereich befassen, da die Fischbestände und die Fischer von Region zu Region sehr unterschiedlich sind, so dass verschiedene Fischarten von verschiedenen Stellen zu verschiedenen Zwecken bewirtschaftet werden. Als Hauptinstrumente zur Kapazitätssteuerung der Fischfangflotte in den USA kommen das marktgestützte Management sowie spezielle Zugangsprivilegien zur Anwendung, wie individuelle Fangquoten, Fanggenossenschaften, Gemeinschaftsquoten und Gebietsquotenprogramme; Rückkäufe und Aufkäufe, so dass Fischereifahrzeuge direkt durch einen Rückkauf von Schiffen oder Genehmigungen aus dem Verkehr genommen und so die Kapazität reduziert wird; Lizenzbeschränkungen, bei denen Anzahl und Größe der

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Fahrzeuge begrenzt werden, die an einer Fangtätigkeit beteiligt sein dürfen; und konventionelle Fangbeschränkungen, die zwar nicht unmittelbar die Kapazitäten reduzieren, aber die Fähigkeit der einzelnen Fahrzeuge zur Ausübung der Fangtätigkeit begrenzen. In den USA finden sich mehrere Beispiele für Aufkaufprogramme. Bei der Bewertung dieser Programme drängt sich der Schluss auf, dass bei Kapazitätsproblemen zwar Rückkaufprogramme genutzt werden können, die eine unmittelbare und spürbare Verringerung der Fangkapazitäten bewirken, sie allein aber nicht das zugrunde liegende Problem wirtschaftlicher Anreize lösen und daher bestenfalls zu einer vorübergehenden Reduzierung von Fangkapazitätsüberschüssen führen. Isolierte Rückkäufe sind somit nicht als wirksame Maßnahme zur Verhinderung oder Beseitigung von Überkapazitäten zu betrachten. Auf der Basis einer vergleichenden Bewertung der Kostenwirksamkeit, der langfristigen Ergebnisse sowie der rechtlichen und programmbezogenen Flexibilität verschiedener Rationalisierungsprogramme der USA über nahezu zwei Jahrzehnte lässt sich folgern, dass mit einer marktgestützten Steuerung gute Erfolge bei der wirksamen und effizienten Reduzierung überschüssiger Fangkapazitäten zu verzeichnen sind. Kanada Kanada will mit seiner Fischereipolitik im Wesentlichen sicherstellen, „dass die Zuteilung von Fanggründen auf der Grundlage der Billigkeit unter Berücksichtigung der Nähe zum Fanggrund, der relativen Abhängigkeit von Küstengemeinden, der verschiedenen Flottensektoren eines bestimmten Fanggrunds sowie der wirtschaftlichen Effizienz und der Flottenmobilität erfolgt“. Die Auswahl der anzuwendenden Maßnahmen hängt von Artenmerkmalen, von der konkreten Flottenstruktur und vom Standort einer bestimmten Fischerei ab. Zu den angewandten Methoden gehören eine Regulierung von Art und Größe der Fanggeräte, der Fahrzeuglänge, der Fangzeiten und -gebiete, Fangbeschränkungen, Beschränkungen der Anzahl verfügbarer Fanglizenzen sowie marktfähige Fangrechte. Zur Steuerung des Kapazitätszuwachses sind für alle Flotten Regeln für den Ersatz von Fischereifahrzeugen festgelegt worden. Bei den meisten Fangtätigkeiten sind Begrenzungen der Menge/Abmessungen der Fanggeräte sowie der Zeit für die Verwendung eines Geräts Voraussetzung für die Erteilung von Lizenzen. Als Reaktion auf den Bestandsrückgang bei Atlantik-Grundfischen und beim Pazifischen Lachs wurden Programme für den Rückkauf von Fischereilizenzen und Vorruhestandsregelungen sowie Maßnahmen zur kurzfristigen Einkommenssicherung, Umschulung und wirtschaftlichen Diversifizierung zur Unterstützung betroffener Arbeitnehmer und Gemeinden der Fischereiwirtschaft eingeführt. in einigen Fischereibereichen wurden marktähnliche Instrumente als Mittel zur Integration von Kapazitäts- und Fangkontrolle eingerichtet. So kamen in der Pazifikfischerei Kanadas Regelungen zur Beschränkung von Lizenzen bzw. des Zugangs zur Fangtätigkeit in Kombination mit zulässigen Gesamtfangmengen zum Einsatz, um das Entstehen von Kapazitätsüberschüssen zu verhindern. Australien Die staatliche australische Politik für das Fischereimanagement basiert auf dem Grundsatz, dass die Fischerei eine Gemeinschaftsressource darstellt. Der Australische Bund und die Bundesstaaten teilen sich das Fischereimanagement. Auf Bundesebene werden verschiedene Output- und Input-Managementverfahren angewandt. Zu den Input-Regelungen gehören zeitliche Steuerungsmaßnahmen wie Schonzeiten, örtliche Maßnahmen wie die Einrichtung von Schongebieten, Zutrittsregelungen wie z. B. Lizenzvergabe sowie gerätebezogene Maßnahmen wie z. B. Netzbegrenzungen und Beschränkungen der Fahrzeuggröße. Output-Regelungen bestehen aus zulässigen


Gesamtfangmengen sowie individuellen übertragbaren Quoten. Bei den meisten Fangtätigkeiten kommt eine Kombination aus mehreren Managementmechanismen zur Anwendung, und zwar Zutrittsbeschränkungen, zeitliche und gebietsbezogene Steuerungen sowie fanggerät- und/oder outputbasierte Mechanismen. Den Regierungen der Bundesstaaten obliegt die Verwaltung der australischen Fischerei im Bereich von drei nautischen Meilen von der Küste. Die meisten Fischereien werden unter Verwendung verschiedener Input-Regelungen gesteuert, obwohl für einige auch Quotensysteme zum Einsatz kommen. 2006 wurde ein Rückkaufprogramm zur Halbierung der damals vorhandenen Fangkonzessionen des Bundes aufgelegt. Dabei kaufte der Staat das „Fangrecht“ von den Fischern zurück, ohne dass zur Auflage gemacht wurde, dass jemand, der auf eine Konzession verzichtet, den Fischfang aufgibt. Zudem stellte der Staat zwar keine Fischerboote außer Dienst, doch erhielten Fischer, die ein Fahrzeug ausrangierten, dafür einen Festbetrag. Im Rahmen des Rückkaufs wurden 34 % der Fangkonzessionen des Bundes beseitigt. Neuseeland Die gewerbliche Fischerei Neuseelands wird im Rahmen eines umfassenden Quotenbewirtschaftungssystems gesteuert. Zur Umsetzung des QMS wurde die neuseeländische AWZ in zehn Fischereimanagementgebiete unterteilt. Es wurden individuelle handelbare Quoten (ITQ) ausgewiesen, und zwar als individuelles unbefristetes Recht zur Beteiligung an dem in metrischen Tonnen ausgewiesenen Fischfang für eine bestimmte Artengruppe aus einem bestimmten Quotenmanagementgebiet (QMA). Jedes QMA umfasst ein oder mehrere Fischereimanagementgebiete auf der Grundlage der biologischen Bestandsverteilung. Die Regelung der gewerblichen Fangrechte der Maori-Ureinwohner erfolgte mit dem Settlement Act von 1992, in dem der gewerblichen Fischerei der Maori 20 % der TAC aller in das QMS eingebrachten neuen Arten zugesagt wurden. In dem Gesetz wurde zudem der traditionelle Fischfang der Maori als gesonderter Bereich des Fischereisektors ausgewiesen, der Vorrang gegenüber allen Zuteilungen für die gewerbliche und die Freizeitfischerei genießt. Die traditionelle Fischerei wird getrennt von der Berufsfischerei durch örtliche Hüter verwaltet, die von den Maoristämmen ernannt werden. Sie sind verpflichtet, der Zentralregierung Informationen über Fangmengen zuzuleiten, um Ressourcenbewertungen zu erleichtern. Als Ergebnis des Quotenbewirtschaftungssystems ist die Fischfangflotte Neuseelands geschrumpft und effizienter geworden. Mit dem Quotensystem wurde ein Problem gelöst, das sich Neuseeland in den 1970er Jahren stellte, als zu viele Schiffe zu wenige Fische fingen. Damals lockten staatliche Subventionen und hohe Exportpreise immer mehr Fischer mit besseren Fahrzeugen und Geräten an. Island Wie in Neuseeland besteht das Hauptinstrument für das Fischerei- und Flottenmanagement in einem System, das auf individuellen handelbaren Quoten (ITQ) beruht. Seit 15 Jahren gibt es in Island kein spezielles Flottenmanagementsystem mehr. Fanglizenzen sind problemlos für jeden verfügbar, der ein seetaugliches Fahrzeug besitzt. Es sind keine Programme für die Stilllegung von Fischereifahrzeugen vorhanden. Alle Stilllegungen beruhen darauf, dass mit dem ITQ-System Unternehmen gedrängt werden, Schiffe aufzukaufen, um ihren Anteil an der TAC durch den Kauf der an die Fahrzeuge geknüpften Quoten zu erhöhen. Küstenfischerei existiert in gewissem Umfang innerhalb des ITQ-

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Systems und auch außerhalb als kontrollierte handwerkliche Fischerei auf der Basis der Anzahl der Fangtage je Fahrzeug. Neben dem ITQ-System umfasst das isländische Fischereimanagement viele andere Bewirtschaftungsmaßnahmen wie Gebietsbeschränkungen, Fanggerätbeschränkungen und die Einrichtung von Schongebieten zum Schutz wichtiger sensibler Lebensräume. Umfangreiche Vorkehrungen werden zur zeitweiligen Schließung von Fanggebieten getroffen, um Laichfische vor jeglicher Fangtätigkeit zu schützen. Im Zeitraum 1999-2008 nahm die isländische Fangflotte nach Anzahl der Fahrzeuge um 23 %, nach der Gesamtbruttoraumzahl um 12 % und nach der Gesamtmaschinenleistung um etwa 7 % ab. Bei der Abschätzung der Größe der isländischen Fangflotte ist zu beachten, dass nicht alle registrierten Fischereifahrzeuge an der isländischen Fischerei beteiligt sind. Einige liegen einfach still, andere besitzen keine Fanglizenz für isländische Gewässer, sondern werden in weiter entfernten Fanggründen eingesetzt oder im Falle von offenen Fahrzeugen als Freizeitboote genutzt. Norwegen Schon von jeher werden in der norwegischen Fischerei Regulierungsmaßnahmen angewandt. Meistens hatten diese Maßnahmen lokalen und distributiven Charakter, z. B. die Reservierung bestimmter Gebiete für bestimmte Fanggeräte. Erst seit dem letzten Jahrhundert erfolgt die Anwendung von Regulierungsmaßnahmen nach biologischen Gesichtspunkten. Die ersten landesweiten Regelungen betrafen vorwiegend den Besitz von Fischereifahrzeugen sowie Fanglizenzen. Erst später wurden Regelungen ausdrücklich zur Reduzierung der Fangtätigkeit eingesetzt. Bei der Output-Regulierung werden zulässige Gesamtfangmengen für die einzelnen Arten festgelegt, die einer nationalen Artenquote für die norwegische Fischereiflotte gleichkommen. Die norwegischen TAC sind in Gruppenquoten aufgeteilt, die den verschiedenen Kategorien von Fischereifahrzeugen entsprechen. Quoten für einzelne Fahrzeuge (IVQ) werden für jedes teilnehmende Fischereifahrzeug festgelegt, das über eine Lizenz oder eine Jahresgenehmigung verfügt und dem auf diese Weise ein fester Anteil an der Gruppenquote garantiert wird. IVQ werden vor allem für Fischereifahrzeuge mit Genehmigungen bzw. Lizenzen vergeben. Höchstquoten werden Küstenfischereifahrzeugen in Fischereien mit offenem Zugang zugewiesen; sie werden auch als „olympische Quoten“ bezeichnet. Ist die Gruppenquote erreicht, so wird die Fischerei eingestellt, unabhängig davon, ob jedes Fischereifahrzeug seine Höchstquote erzielt hat. Dieses System kommt in Gruppen zum Einsatz, in denen die Effizienz der Fischereifahrzeuge sehr unterschiedlich ist und denen viele kleine Fischereifahrzeuge angehören. Die Grundfischquote dient eher der Regulierung von Küstenfischereifahrzeugen, die herkömmliche Fanggeräte nutzen, als der Regulierung von Trawlern. In dieser Quote sind die Kabeljau-, Schellfisch- und Seelachsquoten der einzelnen teilnehmenden Fischereifahrzeuge zusammengefasst. Außerdem kommen als Fischereimanagementinstrumente in Norwegen die Zugangsbeschränkung durch Lizenzvergabe sowie technische Regelungen wie ein Rückwurfverbot und Schongebiete zur Anwendung. Zur Steuerung der Fangkapazität werden verschiedene Instrumente eingesetzt, und zwar Input-Regulierung (Begrenzung des Fischereiaufwands), strukturelle Regulierung (Begrenzung der Fischereikapazität bei einigen Kategorien von Fischereifahrzeugen) und Output-Regulierung (Begrenzung der zulässigen Fangmenge). Obwohl kleinen Fischereifahrzeugen, die mit passivem Fanggerät fischen, der Zugang zu den norwegischen Fischereien nach wie vor offen steht, gibt es in der Praxis jedoch bei einer zunehmenden Zahl von Fischereien Regelungen, durch die der Zugang denjenigen Schiffen oder Schiffseignern vorbehalten ist, die auf eine frühere Fangtätigkeit verweisen können. Lizenzen stellen ein Recht zur Teilnahme an einer Fischerei dar. Sie sind


an ein Schiff und an einen Schiffseigner gebunden und können nur zusammen mit dem Schiff verkauft oder nach Antragstellung bei den Fischereibehörden auf ein neues Schiff desselben Eigners übertragen werden. Norwegen nutzt Stilllegungsprogramme als Instrument zur Reduzierung der Fangflotte. Seit 40 Jahren sind mehr oder weniger kontinuierlich die verschiedensten Programme in Kraft. Mithilfe von Stilllegungsprämien wurden 3500 Fischereifahrzeuge außer Dienst gestellt. Während der Schwerpunkt dieses Programms früher auf der Modernisierung lag, geht es heute um die Reduzierung der Fangkapazität. Zuschüsse für den Bau neuer Fahrzeuge werden nicht mehr gewährt. Marktähnliche Instrumente wurden eingeführt, um generell die Zahl der Fischereifahrzeuge in einer bestimmten Schiffskategorie, bei der die Fangkapazität die aktuellen und künftigen TAC übersteigt, zu verringern. Steuerung der Flottenkapazität in der EU Das Fischereimanagement im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) besteht aus einer Mischung von Ansätzen und Instrumenten mit Input-Regelungen (z. B. Beschränkungen für Fanggeräte) und Output-Regelungen (z. B. Quoten). Besonders die Bestände des Nordostatlantiks wurden in erster Linie auf der Basis von zulässigen Gesamtfangmengen (TAC) bewirtschaftet. In Anbetracht der Tatsache, dass TAC zum Erhalt der Fischbestände nicht ausreichen, werden sie zunehmend durch Aufwandsbeschränkungen ergänzt. In den letzten Jahren wurde die GFP einer Reihe von Änderungen unterzogen. Zielvorgaben für die Flottenkapazität nach Flottensegmenten wurden durch ein auf Regeln basierendes Flottenmanagementsystem ersetzt. Die GFP-Reformen von 2002 führten weg von der zentral auf EU-Ebene erfolgenden Festlegung nationaler Vorgabegrößen für Flottensegmente hin zur Errichtung eines regelgebundenen Systems und zur stärkeren Verlagerung der Zuständigkeit für das Flottenmanagement auf die Mitgliedstaaten. Nunmehr beruht das System auf einer Obergrenze für nationale Flottengrößen sowie auf Regeln für Zu- und Abgänge von Fischereifahrzeugen. Diskussion Betrachtet man die Nicht-EU-Länder, so gilt dort in allen Fällen das Management der Fangflotte und insbesondere die Steuerung der Fangkapazität als Priorität. Alle Länder wenden eine Mischung aus Input- und Output-Regelungen an. Bei allen Länderbeispielen ist als wichtigster Bewirtschaftungsgrundsatz zur Bestandserhaltung die Festlegung von zulässigen Gesamtfangmengen zu verzeichnen. Darüber hinaus wurden vielfältige marktähnliche Instrumente für die Flottenkapazitätssteuerung eingeführt. In den USA, Kanada und Australien kommen spezielle Rückkaufregelungen, zuweilen begleitet von Stilllegungsplänen, zur Anwendung. Als alleiniges Instrument erweisen sich Rückkaufprogramme als wenig hilfreich bei der Verringerung der Fangkapazitäten. Daher sind sie in der Regel Bestandteil einer ganzen Palette von Instrumenten zur Bewirtschaftung der Fischereiflotte, wie Steuern, Genehmigungen, Lizenzen, markt- und rechtebasierte Bewirtschaftung, übertragbare individuelle Quoten, technische Maßnahmen und Beschränkungen bei Zugang und Fanggeräten. Besonders bei den größeren Ländern mit vielen verschiedenen Fangregionen und unterschiedlichen Fangflotten erkennen wir die Entwicklung einer Managementkonstellation und einen Mix von Fischereibewirtschaftungsinstrumenten, die auf die regionalen Merkmale zugeschnitten sind. Dazu gehört auch die Möglichkeit der Einrichtung spezieller Managementregelungen für lokale traditionelle Rechte und Praktiken.

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Mit Blick auf die Europäische Union ist festzustellen, dass ihre Mischung aus Input- und Output-Maßnahmen mit der allgemeinen Fischereimanagementpraxis auf der Welt übereinstimmt. Ausgehend von den positiven Erfahrungen anderer Länder sollte die Anwendung marktwirtschaftlicher Instrumente wie z. B. handelbare Quoten in Erwägung gezogen werden. Im Hinblick auf die Wirksamkeit der Anwendung der verschiedenen Instrumente zur Steuerung der Flottenkapazität lautet die erste Schlussfolgerung, dass jedes Instrument in seiner angestammten Umgebung zu analysieren ist. Das bedeutet, dass ein Instrument zur Steuerung der Flottenkapazität in der Regel in ein breiteres System von Regelungen zum Flotten- und Fischereimanagement eingebettet ist. Kein Instrument lässt sich also als alleiniges Hilfsmittel zur vollständigen Steuerung der Fangkapazität herausgreifen. Zweitens sollten die eingesetzten Instrumente in dem Kontext analysiert werden, in dem ihre Anwendung erfolgt, also anhand der Merkmale der konkreten Flotte und Fangtätigkeit. Drittens ordnet sich die Wirksamkeit des einzelnen Instruments in die allgemeineren Ergebnisse des Fischereimanagementsystems ein. Abgesehen davon muss die Schlussfolgerung insgesamt lauten, dass in den untersuchten Ländern die Flottenkapazität im Laufe der letzten zehn Jahre reduziert worden ist. Das Arsenal der angewandten Instrumente war also bei der Steuerung der Kapazität erfolgreich. In der Mehrheit der Fälle gilt jedoch die noch immer vorhandene Fangkapazität als nicht im Einklang mit den vorhandenen Fangmöglichkeiten. Zu unterscheiden ist zwischen Instrumenten, mit denen die Kapazitäten selbst begrenzt werden (technische Maßnahmen, Begrenzungen für Maschinen, Schiffsgröße, Fanggeräte), und jenen, die die Nutzung der Kapazitäten begrenzen (Aufwandsbeschränkungen, Fangmengenbeschränkungen). Bei Instrumenten, die die Kapazitäten insgesamt begrenzen, ist zu beachten, dass sich die Fangkapazität der verbleibenden physischen Kapazität beispielsweise infolge der technologischen Entwicklung im Laufe der Zeit verändern kann. Was die Bewirtschaftung der Kapazitätsnutzung betrifft, so werden in vielen Ländern handelbare Fangquoten verwendet und haben sich beispielsweise in Island, Neuseeland und in einigen Ländern der EU als wirksames Instrument dafür bewährt, die Kapazitäten mit den verfügbaren Quoten in Einklang zu bringen. Insgesamt erfolgt das Management der Kapazitätsnutzung im Rahmen einer zulässigen Gesamtfangmenge. Mit technischen Einschränkungen, die allerdings zuweilen leicht zu umgehen sind, wird der Kapazitätseinsatz weiter strukturiert. Bei der Umstrukturierung der Flotte erweisen sich offenbar marktähnliche Instrumente als wirkungsvoll. Mit einer Kostenanlastung, wie sie beispielsweise in Neuseeland praktiziert wird, werden Bewirtschaftungskosten von der Gesellschaft auf die eigentlichen Nutzergruppen übertragen. Einen Sonderfall bilden Stilllegungs- und Rückkaufprogramme. In den USA, Kanada und Australien kommen spezielle Rückkaufmechanismen, zuweilen begleitet von Stilllegungsprogrammen, zum Einsatz. Generell laufen diese Programme so ab, dass der Staat ein Maximalbudget für den Rückkauf von Lizenzen bereitstellt. Mitunter, aber eben nicht immer, steht eine weitere Fazilität entweder zum Abwracken des Schiffes, das mit der Lizenz verknüpft ist, oder zur Zuteilung eines neuen Verwendungszwecks für dieses Schiff entweder in einem anderen Sektor oder in einem anderen geografischen Gebiet zur Verfügung. Rückkaufsubventionen haben mehrere Nachteile. Erstens werden mit Rückkaufprogrammen bestenfalls lediglich weniger effiziente Fischereifahrzeuge beseitigt. Zweitens können sich im Zuge des Ausbaus der verbleibenden Flotte wieder allmählich Kapazitäten ansammeln.


Drittens könnten Fischer den Rückkäufen zuvorkommen, was größere Überkapazitäten zur Folge hat als sonst eingetreten wären. Ausgehend von den norwegischen Erfahrungen, wonach die Rentabilität der verbleibenden Fischereifahrzeuge im Zuge der Stilllegungsprogramme gestiegen ist, lässt sich die Frage aufwerfen, ob die Branche die Rückkäufe durch den An- und Verkauf von Fangrechten selbst hätte finanzieren können. Ein derartiges Rückkaufsystem wurde in den USA entwickelt. Als alleiniges Instrument erweisen sich Rückkaufprogramme somit als wenig hilfreich bei der Verringerung der Fangkapazitäten. In der Regel sind sie daher Bestandteil einer ganzen Palette von Instrumenten zur Bewirtschaftung der Fischereiflotte, wie Steuern, Genehmigungen, Lizenzen, markt- und rechtebasierte Bewirtschaftung, übertragbare individuelle Quoten, technische Maßnahmen und Beschränkungen bei Zugang und Fanggeräten. Auch wenn sie einmalig zur Kapazitätsverringerung beitragen können, sind diese Rückkaufprogramme für die langfristige Steuerung der Flottenkapazität ineffizient und tragen nicht dem wirtschaftlichen Anreiz Rechnung, der den Kapazitätsausbau vorantreibt. Jedes Bündel von Instrumenten zur Kapazitätssteuerung muss also auf die Gegebenheiten einer konkreten Fangflotte zugeschnitten sein. Als wichtigste Lehre sollte die Anwendung marktwirtschaftlicher Instrumente bei der Steuerung der Flottenkapazität in Erwägung gezogen werden. Andererseits sollte berücksichtigt werden, dass Überkapazitäten in weitaus größerem Maße ein wirtschaftliches Problem darstellen und nicht so sehr die Frage des Erhalts betreffen. Bei einer wirksamen Überwachung und Kontrolle von Instrumenten der Output-Regulierung spielen weder die Größe der Flotte noch ihre potenzielle Fangkapazität eine Rolle, sondern die Art und Weise, wie diese Kapazität eingesetzt wird.

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1. EINLEITUNG Bei der Bewertung der Gemeinsamen Fischereipolitik gelangt die Europäische Kommission zu dem Schluss, dass das hartnäckige Problem der Flottenüberkapazität eine der größten Herausforderungen für die gegenwärtige Reform der GFP darstellt (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2009, S. 8). Zu hohe Fangkapazitäten sind ein Problem, das neben anderen in erheblichem Maße zur Überfischung, zur Schädigung der Meeresfischbestände, zum Rückgang des Potenzials zur Erzeugung von Lebensmitteln und zu eine hohen wirtschaftlichen Verschwendung beiträgt (FAO, 1999). Die EU-Flotte ist der sogenannten Zugangs-/Abgangsregelung unterstellt. In dieser Regelung sind einige einfache Grundsätze festgelegt, die dafür sorgen sollen, dass die Tonnage-Kapazität der Flotte nicht über das Niveau vom 1. Januar 2003 steigen kann (Europäische Gemeinschaften, 2009). Diese Obergrenze für die Flottenkapazität wird durch eine Auflage für die Mitgliedstaaten ergänzt, die Kapazitäten ihrer Flotten den Ressourcen anzupassen. Bei dieser Anpassung sollte idealerweise die technische Neuerung berücksichtigt werden, durch die dieselbe Tonnage mit der Zeit eine größere Fangkraft erhält (Europäische Gemeinschaften, 2009). Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Fangkapazitäten in der EU insgesamt zwar zurückgehen, dieser Rückgang aber zu langsam verläuft (durchschnittlich eine jährliche Reduzierung von 2-3 % in den letzten 15 Jahren), als dass sie einen wesentlichen Einfluss auf den Befischungsdruck haben und damit den angeschlagenen Zustand vieler Fischbestände der EU und insbesondere der Grundfischbestände lindern könnte. Man geht davon aus, dass die technische Neuerung jährlich bei etwa 2-4 % liegt und damit die nominale Reduzierung effektiv aufhebt. Die für diese Studie angewandte Methodik richtet sich auf die Interpretation öffentlich zugänglicher Dokumente und Datenquellen. Mithilfe einer Reihe von Länderexperten wurden spezielle Informationsquellen ermittelt. Es wurde eine Sichtung der verfügbaren Fachliteratur zu den Grundsätzen von Instrumenten der Kapazitätssteuerung und des Flottenmanagements sowie zur konkreten Anwendung von Managementinstrumenten in den Ländern dieser Studie (USA, Kanada, Australien, Neuseeland, Island und Norwegen) vorgenommen. Die Studie soll einen ersten Überblick vermitteln, der dann in eine eingehendere Untersuchung münden kann. In diesem Themenpapier befassen wir uns zunächst mit den theoretischeren Aspekten des Fangflottenmanagement und konkreter mit Fragen der Messung und Steuerung der Kapazität sowie mit dem Rahmen für das Fangflottenmanagement, wie ihn der Internationale Aktionsplan der FAO für die Steuerung der Fangkapazitäten darstellt. In Abschnitt 3 werden wir Erfahrungen, die außerhalb der EU mit der Steuerung der Fangflottenkapazität gesammelt wurden, betrachten. Im letzten Abschnitt schließlich werden wir die Erkenntnisse erörtern und Schlussfolgerungen und Empfehlungen äußern.

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2. KAPAZITÄTSSTEUERUNG UND FLOTTENMANAGEMENT Während in der Anfangsphase der EU-Strukturpolitik die Flottenkapazität lediglich als sozioökonomische Frage betrachtet wurde, erfolgte allmählich eine immer stärkere Verknüpfung von Kapazitätsvorgaben und Bestandserhaltungspolitik. Die Reduzierung von Überkapazitäten wurde so neben TAC und Quoten zu einem zusätzlichen Instrument im Kampf um den Abbau der Überfischung gemeinsamer Fischbestände (van Hoof and de Wilde, 2005). Innerhalb der EU kamen für die Kapazitätssteuerung mehrjährige Ausrichtungsprogramme (MAP) zur Anwendung, mit denen durch eine Stabilisierung und anschließende Beseitigung von Fischereikapazitäten ein nachhaltiges Gleichgewicht zwischen der Kapazität der EU-Fangflotten und den verfügbaren Ressourcen erreicht werden sollte. Begründet wurde dieser Ansatz mit dem allgemeinen Scheitern der Versuche, die zugrunde liegenden Ursachen für Kapazitätsüberschüsse und den anhaltenden Bestandsrückgang kommerziell befischter Arten wirksam anzugehen (Lindebo, 2005). Bei der Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik von 2002 wurde zum Ausdruck gebracht, dass die chronische Überkapazität der EU-Flotte eines der grundlegendsten und schwerwiegendsten Probleme der Gemeinsamen Fischereipolitik darstellt. Die Erhaltungsmaßnahmen werden ständig untergraben durch Fischereitätigkeiten in einem Umfang, der über den für die verfügbaren Fischbestände sicher verträglichen Befischungsdruck weit hinausgeht (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2003). Da sich die Wirksamkeit der Fischereifahrzeuge durch den Einsatz neuer Technologie verbessert, sollte die Kapazität der Fangflotten verringert werden, um ein Gleichgewicht zwischen der Fischereikapazität und den Fischmengen zu wahren, die dem Meer bedenkenlos durch Fischerei entnommen werden können. Genau das versucht die EU seit geraumer Zeit. Es wurden vier Mehrjährige Ausrichtungsprogramme entwickelt, um dieses Ziel durch die Festlegung von Grenzwerten für die Fangkapazität nach Gruppen von Fischereifahrzeugen für jeden Küstenmitgliedstaat zu erreichen. Es gelang jedoch nicht, mit den MAP, deren Verwaltung sich als schwierig herausstellte, die Erwartungen zu erfüllen. Deshalb wurde das MAP IV, das im Dezember 2002 auslief, durch eine einfachere Zugangs-/Abgangsregelung abgelöst. Im Rahmen der neuen Regelung der Fischereiflotte werden die Kapazitäten stufenweise abgebaut. Von nun an muss die Einführung neuer Kapazitäten in die Fischereiflotte ohne Zuschüsse durch die Rücknahme von einer mindestens gleich hohen Kapazität ebenfalls ohne Zuschuss ausgeglichen werden. Um sicherzustellen, dass die Fangkapazität nicht einfach von abgewrackten Schiffen auf andere noch in Betrieb befindliche Fangschiffe übertragen wird, müssen die Fanglizenzen und in bestimmten Fällen die Zulassungen von mit öffentlichen Zuschüssen stillgelegten Schiffen an die jeweiligen nationalen Behörden zurückgegeben werden (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2003). Bevor wir näher auf die Instrumente der Kapazitätssteuerung eingehen, werden wir uns zunächst mit der Frage der Definition und Messung der Fangkapazität befassen.

2.1. Der Internationale Aktionsplan der FAO für die Steuerung der Fangkapazitäten

Im Jahre 1999 veröffentlichte die FAO ihren Internationalen Aktionsplan (IPOA) für die Steuerung der Fangkapazitäten (FAO, 1999). Im Verhaltenskodex der FAO für verantwortungsvolle Fischerei (FAO, 1995) wurde festgelegt, dass die Staaten Überfischung und übermäßige Fangkapazitäten verhindern und Bewirtschaftungsmaßnahmen umsetzen

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sollen, die sicherstellen, dass der Fischereiaufwand der nachhaltigen Nutzung der Fischereiressourcen entspricht. Der freiwillige IPOA hatte eine effiziente, gerechte und transparente Steuerung der Fangkapazitäten zum Ziel. Mit dem IPOA für die Steuerung der Fangkapazitäten wird Folgendes angestrebt:

eine globale Bewertung der Kapazitäten, die Aufstellung nationaler Pläne für die Steuerung der Kapazitäten, Verbesserung der Fähigkeit zur Steuerung der Fangkapazitäten und Sofortmaßnahmen für die Befischung wichtiger gebietsübergreifender und weit

wandernder Bestände, bei denen dringende Maßnahmen erforderlich sind. Als Grundlage der Kapazitätssteuerung bedarf es der Klarheit über Kapazitätsfragen, darunter zur Definition und Messung der Kapazität. Der IPOA für die Steuerung der Fangkapazitäten schreibt den Staaten vor, die Kapazität ihrer Flotte zu bewerten, nationale Verzeichnisse der Fischereifahrzeuge anzulegen und Mittel zur Überwachung der Umsetzung von Bewirtschaftungsplänen für die Fangkapazität zu entwickeln. Insbesondere sollten die Staaten alle Faktoren, darunter Subventionen, wirtschaftliche Anreize und andere Faktoren beseitigen, die direkt oder indirekt zum Entstehen überschüssiger Fangkapazitäten beitrugen. 2002 veröffentlichte die FAO einen Bericht über eine Expertenanhörung zur beschleunigten Beseitigung von Überkapazitäten der Meeresfangfischerei im Sinne der Umsetzung des IPOA. 2.2. Definition der Fangkapazität Der FAO zufolge (Metzner, 2005) bezieht sich der Begriff „Kapazität“ in der Fischerei auf mehrere Fragen, die das Verhältnis zwischen dem Prinzip der Kapazität, des Fischfangs mit Fischereifahrzeugen und des biologischen Konzepts der fischereilichen Sterblichkeit widerspiegeln. Die Begriffe „Kapazitätsüberschuss“, „Überkapazität“, „Überfischung“ und „Überkapitalisierung“ sind eng miteinander verwandt, aber unterschiedlich. Technisch gesehen bezieht sich die Fangkapazität auf die „Fangleistung“ eines Fischereifahrzeugs, wobei die Kapazität hier Dinge wie Fanggerätgröße, Fahrzeuggröße und Maschinenleistung beinhaltet. Eine Schwierigkeit bei solch einer physischen Definition besteht darin, dass sie sich auf den für den Fischfang nötigen Input orientiert und nicht auf den Output an Fisch und den Fischereiaufwand und so zu einem irreführenden Eindruck darüber führen kann, was mit der tatsächlichen Kapazität geschieht. Unterliegt beispielsweise die Maschinenleistung der Kontrolle, können die Fischer die Leistung ihrer Fahrzeuge auf andere Weise erhöhen und somit eine Einsatzgröße durch einen andere ersetzen, wodurch sich die Kapazität in der Fischerei vergrößert.

Fischereibiologen denken bei „Kapazität“ oft an den Fischereiaufwand und die daraus resultierende fischereiliche Sterblichkeit (Anteil eines Fischbestands, der durch Fischerei getötet wird). Führungskräfte in der Fischerei bringen „Kapazität“ möglicherweise mit der Anzahl der in einer Fischerei fahrenden Schiffe oder mit der Bruttoraumzahl einer Flotte, dem Gesamtaufwand wie z. B. Standardfangtage oder auch mit der Auslastungsrate eines Fischereifahrzeugs in Verbindung.

Ökonomen dagegen definieren die Kapazität entweder im Zusammenhang mit dem Input (den Einsatzgrößen für die Produktion) oder mit dem Output (Produktion). Was den Input betrifft, kann als wirtschaftliche Definition der Kapazität das Minimum an Flottengröße und Aufwand gelten, das zur Herbeiführung einer bestimmten zulässigen Gesamtfangmenge oder eines bestimmten Output (Fangmenge) erforderlich ist. Was den Output betrifft, lässt sich die Kapazität als die maximale Fangmenge betrachten, die ein Fischer oder eine Flotte mit einem bestimmten Input wie z. B. Kraftstoff, Menge an Fanggeräten, Eis, Köder, Maschinenleistung und Schiffsgröße erzielen kann. Dementsprechend lässt sich auch der


wirtschaftliche Begriff „Überkapazität“ auf zweierlei Weise beschreiben. In Bezug auf den Input bedeutet „Überkapazität“, dass mehr als das Minimum an Flottengröße und Aufwand vorhanden ist, das zur Herbeiführung einer bestimmten TAC oder eines bestimmten Output (Fangmenge) benötigt wird. In Bezug auf den Output wiederum bedeutet „Überkapazität“, dass die maximale Fangmenge, die ein Fischer oder eine Flotte mit einem bestimmten Input wie z. B. Kraftstoff, Menge an Fanggeräten, Eis, Köder, Maschinenleistung und Schiffsgröße erzielen kann, die erwünschte Fangmenge oder TAC übersteigt.

Ausgehend davon definiert die FAO die Fangkapazität als Menge an Fisch bzw. Fischereiaufwand, der über einen bestimmten Zeitraum und für einen bestimmten Bestandszustand von einem Fischereifahrzeug oder von einer Flotte auf Grundlage der Technologie, der fixen Produktionsfaktoren, ohne Beschränkung der variablen Einsatzstoffe und unter Verwendung üblicher Betriebsverfahren erzeugt werden kann. Der OECD zufolge entsteht Überkapazität bei der Fischerei, wenn die Kapazität der Flotte größer ist als Mindestmaß, das zur Erreichung eines vorgegebenen Niveaus der nachhaltigen Nutzung des Fischbestands erforderlich ist (OECD, 2009). Unter der Annahme, dass das Zielniveau im Hinblick auf den höchstmöglichen Dauerertrag (MSY) bestimmt wird, bedeutet Überkapazität, dass die Flotte größer ist als für die Erreichung des MSY erforderlich.

Kapazitätsreserven lassen sich als Kapazitätsüberschuss und als Überkapazität definieren. Kapazitätsüberschuss ist eine kurzzeitige Erscheinung, die auftritt, wenn ein Unternehmen aufgrund von Veränderungen der Marktbedingungen für die Einsatzkosten, der Output-Preise oder – im Falle der Fischerei – der Größe der Fischbestände weniger produziert als es unter normalen Betriebsbedingungen produzieren könnte, während es sich bei Überkapazität um eine langfristige Erscheinung handelt, die vorliegt, wenn sich der potenzielle Output, der unter normalen Betriebsbedingungen erzielt wird, von einem Produktionsvorgabewert in der Fischerei, wie z. B. dem wirtschaftlichen Höchstertrag oder dem höchstmöglichen Dauerertrag, unterscheidet (Ward und Metzner, 2002). Bei der Messung der Kapazität ist zu berücksichtigen, dass die Kapazität ein fischerei- und flotten- und somit ein metierspezifisches Phänomen darstellt. Mit ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zur Verbesserung der Indikatoren für Fangkapazität und Fischereiaufwand im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2007b) bringt sich die EU-Kommission in die Diskussion darüber ein, wie sich Fangkapazität und Fischereiaufwand im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik am besten quantifizieren lassen. Der EU-Kommission zufolge können die Merkmale und insbesondere die Größe der Fanggeräte als Hinweis auf das Potenzial eines Schiffs angesehen werden, fischereiliche Sterblichkeit zu verursachen. Wenn Art und Größe der zulässigen Fanggeräte genau festgelegt werden, lässt sich die Fangkapazität auf Basis dieser Information leichter quantifizieren. Die Kapazitätsberechnung auf der Basis der Fanggerätmerkmale kommt nach der gängigen Praxis, die Kapazität auf der Basis der Schiffsmerkmale zu quantifizieren, wobei Tonnage und Maschinenleistung des Schiffes die am häufigsten verwendeten Indikatoren sind. Die Bewertung der Überkapazität ist von so entscheidender Bedeutung, weil Überkapazitäten eine nachteilige, langfristige Erscheinung sind, die sich nicht von selbst korrigiert und auf unbestimmte Zeit anhält, wenn nicht gegengesteuert wird (Metzner, 2005). Im Gegensatz dazu ist der Kapazitätsüberschuss – die Differenz zwischen der Menge, die eine Produktionsstätte bei voller Auslastung produzieren könnte, und der Menge, die die Eigner auf der Basis der Preise der Produktionsfaktoren produzieren – ein allgemeines, kurzfristiges Phänomen, dass zu verschiedenen Zeiten in allen Wirtschaftszweigen auftritt. In der Fischerei können niedrigere Preise oder zeitweilig höhere Kosten (z. B. Kraftstoffpreissteigerungen) dazu führen, dass Fischereifahrzeuge weniger im Einsatz sind, als unter durchschnittlichen Bedingungen zu erwarten wäre. Kehren die Preise und Kosten wieder auf ein Normalniveau zurück, korrigiert sich der Kapazitätsüberschuss

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von selbst. Kapazitätsüberschüsse können auch durch Fischereimanagement verursacht werden. Wenn bei Wiederauffüllungsprogrammen Fang- oder Aufwandsbeschränkungen dazu führen, dass Fahrzeuge während des Wiederauffüllungsprozesses unterausgelastet sind, später aber nach der Bestandserholung wieder eine volle Auslastung ermöglicht wird, dann stellt der Kapazitätsüberschuss kein Problem dar. Ist aber davon auszugehen, dass die Aufwands- oder Fangbeschränkungen auch in Zukunft weiter andauern, dann könnte der Kapazitätsüberschuss durchaus einen Indikator für die Überkapitalisierung in der Fischerei sein (Metzner, 2005). Mit Überkapazitäten in Beziehung steht die Überkapitalisierung, wenn also eine kleinere Flotte (eine mit weniger Schiffen und weniger Beschäftigten) effizienter dieselbe Menge Fisch fangen könnte (Brandt und McEvoy, 2006). Bei Überfischung und daraus resultierenden Rückgängen der Bestandsgröße entstehen Überkapazitäten in einer Fischerei, wenn der Nettonutzen für die Fangflotte zu schrumpfen beginnt (Metzner, 2005). 2.3. Messung der Fangkapazität Zur Bestimmung der Überkapazitäten in einer Flotte ist, wie bereits erläutert, zwischen der kurzfristigen Überschusskapazität und der langfristigen Überkapazität zu unterscheiden. Außerdem müssen eine inputorientierte Analyse (wie viel können wir in Anbetracht des vorhandenen Input fischen) und eine outputorientierte Analyse (wie viel Input (Kapazität) ist für eine verfügbare Ressource (TAC) erforderlich) angestellt werden. Darüber hinaus lässt sich die Kapazität eines Fischereifahrzeugs als potenzieller Output auf der Grundlage fixer Produktionsfaktoren beschreiben (van Hoof und de Wilde, 2005). Diese fixen Faktoren können kurzfristig nicht verändert werden (z. B. Größe oder Maschinenleistung des Schiffes). Unterschiede beim Output zwischen ähnlichen Fahrzeugen sind entweder auf eine unterschiedliche „Kapazitätsausnutzung“ oder eine unterschiedliche „technische Effizienz“ zurückzuführen. So kann der Grund unterschiedlicher Fangmengen bei zwei Schiffen der gleichen Größe darin bestehen, dass sie eine unterschiedliche Anzahl von Fangtagen (Ausnutzung der verfügbaren Kapazität) oder die Schiffsführer eine unterschiedliche Fähigkeit bei der Befischung der Ressource aufweisen (technische Effizienz). Um zu bestimmen, welchen potenziellen Output ein Fahrzeug unter normalen Betriebsbedingungen aufweist, müssen diese Effekte zunächst ausgeschlossen werden. Was die Messung nach Ward und Metzner (2002) betrifft, lässt sich der Grad der Kapazitätsausnutzung in der Fischerei sowohl indikativ bzw. qualitativ als auch analytisch bzw. quantitativ messen. Obgleich quantitativen Berechnungen möglicherweise der Vorzug gegeben wird, sind indikative Werte als erster Einblick in den Zustand einer Fischerei überaus praktisch. Zur Bestimmung qualitativer Kapazitätswerte wird eine Kombination von Indikatoren mit zeitlichen Trendinformationen benötigt (Ward und Metzner, 2002). Indikatoren, die sich heranziehen lassen, sind beispielsweise die biologische Lage der Fischerei, der Fang pro Aufwandseinheit und die Gesamtfangmenge sowie das Vorhandensein latenter Kapazitäten. Für die quantitativere Bewertung der Flottenkapazität gibt es Instrumente wie die Peak-to-Peak-Analyse, die stochastische Grenzanalyse der Produktion und die Data Envelopment Analysis. Letztere ist das bevorzugte Instrument der FAO (FAO, 2002) und wurde Anfang der 2000er Jahre für eine Reihe von EU-Flotten angewandt (Vestergaard (Koordinator) et al., 2002). Für eine indikative Bewertung der EU-Flottenkapazität könnten sich der Jahresbericht der Europäischen Kommission und die Arbeit des STECF zur Entwicklung biologischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Indikatoren, mit denen sich das „Gleichgewicht“ zwischen Fangkapazität und verfügbaren Ressourcen beurteilen lässt, als nützliches Instrument erweisen. In Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates ist eine


maßgebliche Verpflichtung im System der Gemeinsamen Fischereipolitik festgelegt, nämlich dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Anpassung der Flottenkapazität ergreifen, um ein stabiles und dauerhaftes Gleichgewicht zwischen ihren Fangkapazitäten und ihren Fangmöglichkeiten herzustellen. Um die Überwachung der Erfüllung dieser Verpflichtung zu erleichtern, müssen die Mitgliedstaaten der Kommission jährlich einen Bericht über ihre im Vorjahr diesbezüglich angestellten Bemühungen vorlegen (siehe Artikel 14 der Verordnung). Unter Federführung des STECF wurde ein Paket von Indikatoren für das Gleichgewicht zwischen Fangkapazität und Fangmöglichkeiten entwickelt. Bei den vorgeschlagenen (flottenbezogenen) Indikatoren handelt es sich um die Kapitalrendite und das Verhältnis Gewinnschwelle : laufende Einnahmen; die biologischen (bestandsbezogenen) Indikatoren betreffen das Ist/Soll-Verhältnis der fischereilichen Sterblichkeit und die Fangmenge je Aufwandseinheit; soziale Indikatoren beinhalten die Bruttowertschöpfung sowie die Personalkosten für die Besatzung im Verhältnis zum Mindest- oder Durchschnittslohn (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2007a). Dieser Katalog von Indikatoren bilden zusammen mit den von den EU-Mitgliedstaaten erfassten Daten ein praktisches Hilfsmittel und einen Maßstab dafür, ob ein Gleichgewicht zwischen Kapazität und Fangmöglichkeiten erzielt wurde. Dabei darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass outputgestützte Kapazitätsmaße einen Vergleich zwischen Ist- und Sollwerten bei Anlandungen, Fangmengen und Entnahmen bedeuten. Dabei handelt es sich wahrscheinlich um den sinnvollsten Ansatz, der jedoch unbedingt einer Methodik für die Schätzung der Kapazität nach dieser Definition sowie eines zuverlässigen Überwachungssystems bedarf. Für Kapazitätsmaße entsprechend dem nominellen Aufwand (z. B. Maschinenleistung, Bruttoraumzahl) sind Angaben zum Verhältnis zwischen Aufwand und fischereilicher Sterblichkeit notwendig. Zudem sollten wirtschaftliche, biologische und gesellschaftliche Indikatoren nicht isoliert voneinander ausgewertet werden. Im nachfolgenden Kasten sind die Kapazitätsindikatoren für Fanggeräte laut EU-Kommission (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2007b) aufgeführt. Der Kommissionsmitteilung zufolge können die Merkmale und insbesondere die Größe der Fanggeräte als Hinweis auf das Potenzial eines Schiffs angesehen werden, fischereiliche Sterblichkeit zu verursachen. Wenn Art und Größe der zulässigen Fanggeräte genau festgelegt werden, lässt sich die Fangkapazität auf Basis dieser Information leichter quantifizieren. Die Kapazitätsberechnung auf der Basis der Fanggerätmerkmale kommt nach der gängigen Praxis, die Kapazität auf der Basis der Schiffsmerkmale zu quantifizieren, wobei Tonnage und Maschinenleistung des Schiffes die am häufigsten verwendeten Indikatoren sind.

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Kasten: Kapazitätsindikatoren für Fanggeräte

Fangkapazitätsindikatoren für Schleppnetze Bei der Schleppnetzfischerei handelt es sich im Wesentlichen um das Filtern von Wasser. Bei optimaler Schleppgeschwindigkeit für die jeweils befischte Art lässt sich die Fangkapazität anhand der Oberflächenöffnung des Netzes in m2 ausreichend genau quantifizieren. Mit der Oberflächenöffnung ließe sich die Schleppnetzfischerei auf demersale und auf pelagische Arten beschreiben. Baumkurren lassen sich durch die Baumlänge, nach der sich bei dieser Art von Netzen die Oberflächenöffnung richtet, charakterisieren. Fangkapazitätsindikatoren für Langleinen Die Fangkapazität einer Langleine lässt sich durch die Zahl ihrer Haken bzw. bei gleichbleibendem Abstand zwischen diesen durch die Länge bestimmen. Fangkapazitätsindikatoren für Wadennetze Die Kapazität von Ringwaden kann anhand der Gesamtlänge des Netzes bestimmt werden; die Netztiefe ist abhängig von der befischten Art. Dabei ist zu berücksichtigen, ob Fischsammelgeräte verwendet werden, da diese die Kapazität in einem Umfang erhöhen können, die sich nur schwer quantifizieren lässt. Wadennetze sind immer am Fischereifahrzeug befestigt. Fangkapazitätsindikatoren für Korbreusen Die Kapazität einer Reusenfischerei lässt sich durch die Anzahl und Größe der Korbreusen bestimmen. Andere Merkmale wie Form, Öffnungsgröße oder verwendetes Material sind in hohem Maße abhängig von der jeweiligen Fischerei und ließen sich als technische Maßnahmen definieren. Fangkapazitätsindikatoren für Kiemen- und Stellnetze Die Fangkapazität dieser Netze ist direkt abhängig der Größe, so dass deren Zahl in Verbindung mit deren Länge und Tiefe als geeignete Kapazitätsindikatoren anzusehen sind. Stattdessen ließe sich auch die Oberfläche je Netz als Indikator heranziehen. Die Maschenöffnung und andere Merkmale werden als technische Maßnahmen eingestuft.

Quelle: Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2007b 2.4. Steuerung der Fangkapazität Nimmt man die Definition der „Kapazität“, wie sie in den meisten Branchen verwendet wird, bezeichnet der Begriff die potenzielle Produktionsleistung der Branche oder eines Unternehmens bei voller Ausnutzung aller Produktionsfaktoren (z. B. Kapital und Arbeitskraft). „Volle Ausnutzung“ in diesem Zusammenhang bedeutet normale, aber uneingeschränkte Nutzung. Eine „normale Nutzung“ ermöglicht nichtproduktive Zeiten, die normalerweise in der Branche anfallen, z. B. Betriebsstörungen. Bei der Fischerei käme dies der potenziellen Fangmenge der Branche (oder des Unternehmens) gleich, wenn alle Fischereifahrzeuge voll ausgenutzt werden, wiederum unter Einberechnung normaler nichtproduktiver Zeiten. Ein Kapazitätsüberschuss liegt vor, wenn die potenzielle die aktuelle Produktionsleistung übersteigt, was auf eine Unterausschöpfung der Kapazität hindeutet (Pascoe et al., 2002). Pascoe et al. (2002) zufolge stellt aus dem Blickwinkel der Bestandserhaltung das Vorhandensein eines Kapazitätsüberschusses keine Gefahr dar, sofern der Gesamtoutput der Fischerei auf ein nachhaltiges Niveau beschränkt bleibt. Auf der Gesamtebene der Fischerei jedoch deutet das Vorhandensein eines Kapazitätsüberschusses auf eine Verschwendung wirtschaftlicher Ressourcen hin, da definitionsgemäß der gleiche Fang mit weniger unter voller Kapazitätsauslastung fahrenden


Schiffen hätte bewerkstelligt werden können. Unter derartigen Bedingungen bestehen wirtschaftliche Anreize, die die Fischer dazu anhalten, geltende Fangquoten zu überschreiten, den Wettlauf um die Fischfanggründe zu beschleunigen und die Kapitalisierung zu erhöhen, um die individuellen Renditen zu steigern. Somit handelt es sich also bei den Überkapazitäten weit mehr um ein ökonomisches als um ein ökologisches Problem. Die Alternative zur Erhöhung der Investitionen, um in einem derartigen Szenario die Fanganteile aufrechtzuerhalten, ist eine Aufgabe der Fischerei. Ein derartiger Ausstieg ist allerdings mangels anderer Nutzungsmöglichkeiten von Fischereifahrzeugen schwierig (Pascoe et al., 2002). Heutzutage sind eine ganze Reihe von Erfahrung mit der Fangkapazitätssteuerung vorhanden, angefangen von Maßnahmen wie der Regulierung des Zugangs zu einer Fangtätigkeit über Fanggerät- und Fahrzeugbeschränkungen, kollektive Fangrechte, räumliche Verfügungsrechte (TURF), zulässige Gesamtfangmengen (TAC), Fangbegrenzungen je Fischereifahrzeug, individuelle Aufwandsquoten (IEQ), individuelle übertragbare Quoten (ITQ), Steuern und Lizenzgebühren bis hin zu Rückerwerbs- und Stilllegungsprogrammen (FAO, 2002; Pascoe et al., 2002; OECD, 2009). Diese Instrumente lassen sich in drei Hauptkategorien einteilen: Input-Regelungen, Output-Regelungen und Zugangsgebühren. Input-Regelungen sind Maßnahmen, mit denen die Fangkapazitäten durch Begrenzung oder Reduzierung der verwendeten Inputs begrenzt werden sollen. Als Beispiel dafür seien Einheitenmodelle genannt, wie sie beispielsweise im Vereinigten Königreich und in Australien zur Anwendung kommen. Dabei wird einem Fischereifahrzeug ausgehend von dessen physischen Merkmalen oder Fanggeräteinheiten in der Fischerei mit stationärem Fanggerät eine bestimmte Anzahl von „Einheiten“ zugeordnet. Weitere Beispiele sind Aufwandsbegrenzungen, übertragbare Aufwandquoten sowie Stilllegungs- und Rückkaufprogramme. Der Erfolg von Input-Regelungen wird oft von Schwierigkeiten bei der Festlegung des Verhältnisses zwischen Input und Output behindert. Darüber hinaus erzwingen der technologische Wandel und der Ersatz von Einsatzmitteln eine ständige Reduzierung des Input, um die Sollwerte beim Output aufrechtzuerhalten, und führen häufig zu einem komplizierten Paket von Maßnahmen, die die Effizienz der einzelnen Fischer herabsetzen (Pascoe et al., 2002). Output-Regelungen haben die Regulierung der Menge angelandeten Fischs zum Ziel. Zu den bekanntesten und am häufigsten angewendeten Regelungen gehören TAC sowie individuelle und übertragbare Quoten wie z. B. Einzelquoten (IQ) und übertragbare individuelle Quoten (ITQ). Bei Zugangsgebühren handelt es sich um ein Instrument, das die Wirtschaftlichkeit des Fangbetriebs unmittelbar berührt. Beispiele dafür sind die Anlastung der Managementkosten sowie Zugangs- und Benutzergebühren; Letztere werden für ausländische Fischereiflotten erhoben, die einen Bestand innerhalb der AWZ eines Landes befischen. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Einteilung der verschiedenen Instrumente zur Steuerung der Fangkapazität. Ebenfalls aufgeführt sind die Länder, in denen diese Instrumente angewendet werden.

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Tabelle 1: Einteilung der Instrumente zur Steuerung der Fangkapazität sowie Anwendung in ausgewählten Ländern

Typologie Instrument Angewendet

zum Beispiel in

Einheitenmodelle Australien

Aufwandsbegrenzungen sowie zeit-liche und räumliche Stilllegungen

Kanada, Australien, Island, Norwegen

Lizenzbegrenzungen USA, Kanada, Australien, Neuseeland, Norwegen

Technische Limits wie z. B. Art und Größe der Fanggeräte

Kanada, Australien, Island, Norwegen, EU

Zugangs-/Abgangsregelung EU

Input-Regelung

Stilllegung/Rückerwerb von Schiffen, Genehmigungen

USA, Kanada, Australien, Norwegen

Zulässige Gesamtfangmenge (TAC) USA, Kanada, Australien, Neuseeland, Island, Norwegen, EU

Individuelle Quoten (IQ) Fanggenossenschaften, Gemein-schaftsquoten, Gebietsquotenpro-gramme, Fahrzeugquoten

USA, Australien, Norwegen

Output-Regelung

Übertragbare Quoten (ITQ) / Fangrechte

Kanada, Australien, Neuseeland, Island

Zugangsgebühren Anlastung der Managementkosten Neuseeland


3. LÄNDERBEISPIELE

3.1. Vereinigte Staaten von Amerika In den USA gilt die Steuerung der Fangkapazität als ernstes Managementproblem, das für die Überfischung vieler einheimischer Fischbestände verantwortlich gemacht wird. Die notwendige Reduzierung der Flottenkapazität ist nach Aussage des Assistant Administrator for Fisheries eines der beiden großen Probleme des Fischereimanagement in den USA. Das Problem muss innerhalb eines komplexen Bewirtschaftungsumfelds gelöst werden, das viele Bewirtschaftungsstellen sowie verschiedene vom Kongress und von den Parlamenten der Bundesstaaten aufgestellte Bewirtschaftungsziele umfasst (FAO, 2002). Entsprechend dem wichtigsten amerikanischen Fischereigesetz, dem Magnuson–Stevens Fishery Conservation and Management Act (MSFCMA, 1976 erlassen und 1996 geändert) wurden acht Bundesfischereiwirtschaftsräte eingerichtet, die sich jeweils regional mit der Fangtätigkeit in ihrem Zuständigkeitsbereich befassen, da die Fischbestände und die Fischer von Region zu Region sehr unterschiedlich sind, so dass verschiedene Fischarten von verschiedenen Stellen zu verschiedenen Zwecken bewirtschaftet werden. Wie eine Überprüfung von 77 Fischereien ergab, wiesen mehr als 55 % von ihnen Anzeichen einer Überkapazität auf (FAO, 2002). Die Fischereiwirtschaftsräte ermitteln, welche Bewirtschaftungsmaßnahmen sie ergreifen müssen, um das Problem der Überkapazität in den einzelnen Fischereien im Zusammenhang mit den zahlreichen Bewirtschaftungszielen zu lösen, die für jede einzelne Fischerei vorgegeben sind.

Abbildung 1: Fischereibewirtschaftungsgebiete der USA

Landesweit enthält der Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act mehrere Bestimmungen im Hinblick auf die Kapazitätsreduzierung in der US-Fischerei. Beispielsweise verfügte die geänderte Fassung von 1996 Untersuchungen über die Auswirkung staatlicher Maßnahmen zu Anlageinvestitionen und Fangkapazität sowie zur Wirksamkeit von Aufkaufprogrammen bei der Verringerung der Fangkapazität, verhängte ein fünfjähriges Moratorium für die Gewährung neuer staatlicher Darlehen für den Bau von Fischereifahrzeugen, schlug die Einrichtung eines standardisierten Registrierungs- und Informationsmanagementsystems für Fischereifahrzeuge vor und ordnete die Bildung einer Behörde für Kapazitätsabbau und Finanzierung an, die die Bürgschaft für Schuldverschreibungen bei der Kapazitätsreduzierung übernehmen soll (National Fisheries Conservation Centre, 2010), wobei sich die beiden letztgenannten Systeme bzw. Institutionen noch im Aufbau befinden.

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Im Jahre 1996 verabschiedete der Kongress das Gesetz über nachhaltige Fischerei (Sustainable Fisheries Act, SFA), mit dem der Magnuson Act zum Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act (MSFCMA) geändert wurde (May, 2008). Durch das SFA wurde die National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) mit erweiterten Befugnissen zur Umsetzung von Programmen zum Abbau der Fangkapazität ausgestattet, „um die größtmögliche dauerhafte Reduzierung der Fangkapazität zu geringsten Kosten und in kürzestmöglicher Zeit zu erreichen“ (Ward, 2000). Verfügt wurde eine im Sommer 1999 fertiggestellte Studie zur Rolle der Bundesregierung bei der Subventionierung der Ausweitung und Verminderung der Fangkapazität sowie bei der sonstigen Beeinflussung des Gesamtumfangs von Anlageinvestitionen in der Fischerei. Das SFA ist außerdem der Hauptfaktor für die Einbeziehung der Kapazitätssteuerung als formelles Planziel der NOAA. Im Rahmen des Segments „Aufbau einer nachhaltigen Fischerei“ (Build Sustainable Fisheries, BSF) des Strategischen Fischereiplans der NOAA sollte eine 20%ige Reduzierung der Zahl überkapitalisierter Fischereien erzielt werden. Mit diesem Plansegment erhält die NOAA erstmals eine quantitative Kapazitätssteuerungsvorgabe mit einer entsprechenden Frist (Ward, 2000). Als Hauptinstrumente zur Kapazitätssteuerung der Fischfangflotte in den USA kommen folgende Methoden zur Anwendung (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008):

1. Marktgestütztes Management und spezielle Zugangsprivilegien wie individuelle Fangquoten, Fanggenossenschaften, Gemeinschaftsquoten und Gebietsquoten-programme.

2. Rückkäufe und Aufkäufe, so dass Fischereifahrzeuge direkt durch einen öffentlich und/oder von der Branche finanzierten Rückkauf von Schiffen oder Genehmigungen aus dem Verkehr genommen und so die Kapazität reduziert wird. Eine neuartigere Entwicklung ist die Finanzierung eines Rückkaufprogramms durch andere Beteiligte wie 2006 durch die Naturschutzorganisation The Nature Conservancy (TNC), die Mittel für ein Programm für „Conservation Banking“ in Morro Bay, Monterey, Moss Landing und Half Moon Bay (Kalifornien) bereitstellte. Damit wurden sieben Bundesgenehmigungen für Grundfisch-Schleppnetzfischerei erworben, eine Genehmigung an einen örtlichen Fischer zurückvermietet und im Folgejahr eine Vereinbarung über umweltgerechte Fischerei“ mit örtlichen Fischern abgeschlossen1.

3. Lizenzbeschränkungen, bei denen Anzahl und Größe der Fahrzeuge begrenzt werden, die an einer Fischerei beteiligt sein dürfen.

4. Konventionelle Fangbeschränkungen haben keine direkte Reduzierung der Kapazitäten zur Folge, sondern begrenzen die Fangtätigkeit der einzelnen Fischereifahrzeuge der Fischerei. Ein Großteil des derzeitigen Seefischereimanagements fällt unter diese Kategorie, darunter Gebietsbeschränkungen, saisonale Beschränkungen und Beschränkungen für das Fanggerät, wodurch die Kosten steigen und die Einnahmen sinken und sich

1 Von anderen privaten Organisationen, wie z. B. einer Naturschutzorganisation, finanzierte Aufkäufe. Dabei

erklären sich Schiffseigner bereit, ihre Fischereifahrzeuge oder Genehmigungen zu verkaufen, und ein privater Partner erklärt sich bereit, diese Fahrzeuge oder Genehmigungen zu kaufen und nicht mehr zu nutzen. In Zentralkalifornien finanzierte The Nature Conservancy (TNC) ein Programm für „Conservation Banking“. Damit wurden sieben Bundesgenehmigungen für Grundfisch-Schleppnetzfischerei erworben, eine Genehmigung an einen örtlichen Fischer zurückvermietet und im Folgejahr eine Vereinbarung über umweltgerechte Fischerei mit örtlichen Fischern abgeschlossen. Das Programm befindet sich jedoch noch in der Anfangsphase und stellt bisher noch keine richtige Initiative zum Kapazitätsabbau dar. So könnte TNC sogar die Schleppnetzgenehmigungen durch Angelgenehmigungen, um die breitere Nutzung einer alternativen Fangtechnologie zu fördern. Daher besteht das Hauptziel dieses Programms in einer Reduzierung der Beifänge und im Schutz von Lebensräumen und nicht so wehr in der Reduzierung der Kapazitäten (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).


möglicherweise der kumulative Effekt ergibt, dass einige Fischereifahrzeuge nicht mehr zum Fischfang verwendet werden.

In Tabelle 2 ist die Entwicklung der Flotte nach der Anzahl der Fischereifahrzeuge je Region dargestellt. Im Zeitraum 1998-2000 ging die Gesamtflotte zahlenmäßig um etwa 12 % zurück. Tabelle 2: Entwicklung der Fangflotte der USA nach Anzahl der

Fischereifahrzeuge je Region, 1998-2003

1998 1999 2000 2001

Nordost: 21 992 20 742 16 996 k.A.

Südatlantik und Golf: 27 401 26 168 24 879 20 469

Westküste: 23 563 23 303 22 619 18 255

Gesamt 72 956 70 213 64 494 k.A.

Quelle: National Oceanic and Atmospheric Administration, 1998-20021

Die langfristige Wirksamkeit der drei Aufkaufprogramme in den Vereinigten Staaten wurde vom Rechnungshof der US-Regierung evaluiert (Government Accountability Office (GAO), 2000). Ein maßgebliches Ziel der entsprechenden Studie war es, zu bewerten, in welchem Umfang sich Aufkaufprogramme auf die Fangkapazität ausgewirkt haben. Der Rechnungshof untersuchte Schiffsaufkäufe beim Grundfischfang im Nordosten, beim Grundfischfang in der Beringsee und bei der Lachsfischerei im Bundesstaat Washington. Von 1995 bis 2000 gaben die USA etwa 130 Mio. USD für den Kapazitätsabbau in den drei Fangbereichen aus. Mit dem entsprechenden Programm im Nordosten und in der Beringsee wurden Fischereifahrzeuge abgezogen, während sich das Aufkaufprogramm in der Lachsfischerei von Washington auf Genehmigungen orientierte. Den Aufkaufprogrammen lagen verschiedene Ziele zugrunde, so eine Verringerung der Fangkapazität, die Bereitstellung wirtschaftlicher Hilfe für Fischer und die verbesserte Bestandserhaltung. Der Rechnungshof kritisierte die Aufkaufprogramme in der Beringsee und Washington, weil der National Marine Fisheries Service die Programme nicht evaluiert bzw. die dadurch abgebaute Kapazität nicht gemessen hat. Das Nordost-Programm wurde kritisiert, weil es Fischern, deren Fahrzeuge aufgekauft wurden, ermöglichte, den Fischfang durch den Erwerb anderer Fischereifahrzeuge wiederaufzunehmen, und zwar vor allem mit stillgelegten Schiffen. Es gab keine Maßnahmen, die verhinderten, dass stillgelegte Fischereifahrzeuge ihren Aufwand erhöhten, so dass die Bemühungen um die Bestandserhaltung unterlaufen wurden. In allen drei Fällen jedoch wurde der potenzielle Nutzen des Aufkaufs für die Bestandserhaltung vor der Umsetzung der Programme keiner ausdrücklichen Evaluierung unterzogen. In Tabelle 3 ist die Entwicklung bei gewerblichen Fischereigenehmigungen in zwei ausgewählten in der Evaluierung des Rechnungshofes beschriebenen Fangbereichen dargestellt. In beiden Fischereibereichen ging die Gesamtzahl der Genehmigungen zurück – beim Grundfischfang in den Neuenglandstaaten um 7 % und beim Lachsfang im Bundesstaat Washington im 38 %. Wie sich aus der Analyse im Rechnungshofbericht jedoch ablesen lässt, ist der starke Rückgang bei den Lachslizenzen zum Teil „einem 40%igen Einbruch der Fangmenge bei Lachs von 1994 bis 1998 sowie einer Abschwächung der internationalen Nachfrage nach Lachs geschuldet, die zu einer Wertminderung der gefangenen Fische führte. Da jedoch die Zahl der ungenutzten Lizenzen hoch bleibt, würde ein positiver Wandel dieser Bedingungen die Fischer dazu anhalten, ihre 1 Seit 2003 ist die Gesamtzahl der Fischereifahrzeuge je Region nicht mehr Bestandteil der Veröffentlichung

„Fisheries of the United States“. Bereits die Zahlen von 2002 weisen größere Lücken auf, weil keine Daten mehr zur Verfügung standen.

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Lizenzen wieder zu nutzen“ (Government Accountability Office (GAO), 2000). In beiden Fangbereichen verbleibt eine Vielzahl von Genehmigungen ohne Fang als Kapazitätsüberschuss, da Fischer keine Fische fangen müssen, um ihre Genehmigung aufrechtzuerhalten. Im Jahre 1998 wurde bei 38 % der Lizenzen im Grundfischfang der Neuenglandstaaten und bei 59 % der Lizenzen im Lachsfang von Washington die Fangmenge Null verzeichnet (Government Accountability Office (GAO), 2000). Tabelle 3: Entwicklung gewerblicher Fischereigenehmigungen in ausgewählten

Fangbereichen der USA

1994 1995 1996 1997 1998 1999

Grundfischfang Neuengland k.A. k.A. 1 763 1 776 1 649 1 645 Lachsfang Washington 2 476 2 096 1 925 1 901 1 530 k.A.

Quelle: Government Accountability Office (GAO), 2000 Walden et al., (2003) haben das Aufkaufprogramm Nordost weiter evaluiert. Der Grundfischfang im Nordosten ist ein großer und vielfältiger Fangbereich im Nordwestatlantik. Er wird über ein Seetage-System bewirtschaftet, bei dem jedem Fischereifahrzeug eine feste, nicht übertragbare Anzahl von Tagen im Jahr zusteht, an denen es fangen darf. Den meisten Fischereifahrzeugen sind 88 Tage pro Jahr zugeteilt, einigen allerdings sogar 164. Es wurden Schongebiete eingerichtet, die entweder das ganze Jahr über oder saisonal für den Fischfang gesperrt sind, um die fischereiliche Sterblichkeit zu senken und Laich- und Jungfischansammlungen zu schützen. Außerdem besteht ein Moratorium für den Einstieg neuer Fischereifahrzeuge in die Fischerei. Vorhandenen Fahrzeugen ist bei ihren physischen Eigenschaften (BRZ, Leistung und Länge) nur eine Aufrüstung von 1 % gestattet. Das Aufkaufprogramm Nordost wurde 1994 initiiert, um die wirtschaftlichen Auswirkungen der Änderungen 5 und 7 des Artenplans lindern zu helfen. Dabei bestand das Hauptziel des erweiterten Aufkaufprogramms Nordost darin, die Kapazitäten des Grundfischfangs im Nordosten zu reduzieren. Wie erste Ergebnisse zum Zeitpunkt der erweiterten Aufkäufe zeigten, stellten die aufgekauften Fischereifahrzeuge 20 % der Grundfischeinnahmen dar, wodurch die Kapazität mit einem Kostenaufwand von 18,6 Mio. USD um 9,9 % der geschätzten Gesamtkapazität von 88 717 t verringert wurde. Dabei lag die Kapazitätssenkung weitaus niedriger als von der Agentur vermutet (Walden et al., 2003). Tabelle 4 zeigt die Entwicklung der Nordostflotte im Zeitraum 1996-2000. Es ist eine deutliche Verringerung der zugewiesenen Seetage und der geschätzten Fangkapazität (erwartete Fangmenge) zu erkennen. Die Gesamtzahl der Genehmigungen bleibt in diesem Zeitraum recht stabil; die Ausnutzung der zugewiesenen Seetage nimmt zu, bleibt jedoch unter 40 %. Vor allem im Hinblick auf diesen letzten Aspekt sei darauf hingewiesen, dass in den Fangbereichen der Region Nordost verschiedene Kategorien von Genehmigungen vorhanden sind und sich die Ausnutzungsraten zwischen den einzelnen Kategorien erheblich unterscheiden: sie reichen von 88 % in der Kategorie A (einzelne Tage auf See – auf der Basis der Vorgeschichte des Fischereifahrzeugs) bis lediglich 4 % für Inhaber von Genehmigungen der Kategorie D (nur Haken – Limit von 4500 Haken und Flottentage auf See; Fahrzeuge dieser Kategorie dürfen nie zu einer anderen Kategorie mit beschränktem Zugang wechseln). Nach einem leichten Rückgang 1999 setzte sich der Aufwärtstrend in allen Kategorien bis 2001 fort, so dass sich eine Ausnutzungsrate von 34 % ergab. In diesen Segmenten der Mehr-Arten-Flotte bestehen noch große Potenziale für eine Aufwandserweiterung (National Marine Fisheries Service, 2002).


Tabelle 4: Entwicklung der Grundfischflotte der USA-Region Nordost

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gesamtzahl der Genehmigungen

3 435 3 787 3 525 3 694 3 858 4 741 3 525

Zugewiesene Seetage

249 074 160 667 146 483 147 368 144 669 149 303 57 778

Geschätzte Fangkapazität1

6 308 4 236 3 838 3 880 3 772 3 907 1 530

Ausnutzung Seetage im Fangjahr

21 % 29 % 34 % 33 % 37 % 39 % k.A.

Quelle: National Marine Fisheries Service, 2002 1 Die geschätzte Fangkapazität stellt ein Maß für die maximale Fangkapazität in Bezug auf die erwartete

Fangmenge (in Einheiten von 100 000 lb) bei voller Ausnutzung des Kapitalbestands dar. In einem Bericht jüngeren Datums an den Kongress der USA (National Marine Fisheries Service, 2008) wurden Kapazitätssteuerung und Flottenmanagement von 25 Fangbereichen und 60 Flotten evaluiert. Die Kapazitätsüberschüsse und Überkapazitätsraten weisen sowohl zwischen den Regionen und Fangbereichen als auch zwischen den Flotten und Beständen innerhalb der einzelnen Fangbereiche erhebliche Unterschiede auf. Bei 12 von 25 Fangbereichen und bei 18 von 60 Flotten belief sich der Kapazitätsüberschuss 2004 auf etwa 50 % oder mehr. Bei 8 von 23 Fangbereichen waren die Überkapazitäten 2004 höher als 30 %. Nach Einschätzung des Berichts wird es in einigen Jahren in den meisten Regionen Limited Access Privilege Programs1 (LAPP) und entsprechende Bewirtschaftungsprogramme geben. Ausgehend von den Erfahrungen vor allem in Alaska gelangt der Bericht zu dem Schluss, dass Rückkäufe sinnvoll sein können, wenn sie Bestandteil eines umfangreicheren Programms zur Kapazitätsverringerung sind, das entweder ein LAPP enthält oder dazu führt. Bei Kapazitätsproblemen können zwar Rückkaufprogramme genutzt werden und eine unmittelbare und spürbare Verringerung der Fangkapazitäten bewirken, sie allein lösen aber nicht das zugrunde liegende Problem wirtschaftlicher Anreize und führen daher bestenfalls zu einer vorübergehenden Reduzierung von Fangkapazitätsüberschüssen. Isolierte Rückkäufe sind somit nicht als wirksame Maßnahme zur Verhinderung oder Beseitigung von Überkapazitäten zu betrachten. Zu den Lizenz- und Fangbeschränkungen heißt es im Bericht, dass die Kapazitäten mit einem Programm zur Lizenzbeschränkung nicht reduziert werden oder sie nach einer anfänglichen Reduzierung eher steigen würden, solange die Regeln für die Einholung und Verlängerung einer Genehmigung, Aufrüstung eines Fischereifahrzeugs und Übertragung einer Genehmigung auf ein Ersatzfahrzeug nicht hinreichend restriktiv sind. Ein derartiges Programm kann jedoch zu einem LAPP oder einem LAPP-ähnlichen Programm führen, mit dem das zugrundeliegende Bewirtschaftungsproblem angegangen wird. Konventionelle Fangbeschränkungen, die sowohl zur Steuerung der Höhe als auch der Ausnutzung der Fangkapazität sowie zur Erreichung anderer Bewirtschaftungsziele eingesetzt werden, erweisen sich oftmals in einem Managementsystem, das ein LAPP enthält, als wirksamer. 1 Limited Access Privilege Programs (LAPP) sind Zugangsbeschränkungen, bei denen Bundesgenehmigungen für

den Fang eines bestimmten Anteils der TAC erteilt werden. Der neue Begriff LAPP wird in letzter Zeit anstelle der Bezeichnungen „individuelle Fangquote“ und „übertragbare individuelle Quote“ verwendet, da er sowohl Einzelpersonen als auch Gemeinschaften umfasst, die für die Zuteilung eines Anteils der TAC oder gewerblichen Quote empfangsberechtigt sind (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).

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Auf der Basis einer vergleichenden Bewertung der Kostenwirksamkeit, der langfristigen Ergebnisse sowie der rechtlichen und programmbezogenen Flexibilität verschiedener Rationalisierungsprogramme über nahezu zwei Jahrzehnte gelangen die Verfasser des Berichts zu dem Schluss, dass mit einer marktgestützten Steuerung, einschließlich LAPP und ähnlicher Programme, gute Erfolge bei der wirksamen und effizienten Reduzierung überschüssiger Fangkapazitäten zu verzeichnen sind. Ohne klar formulierte Nutzungsrechte wie die, die sich mit LAPP festlegen lassen, werden die Interessen der einzelnen Fischer nicht mit dem Ziel einer nachhaltigen Fischerei in Einklang gebracht, und für die Fischer bestehen keine ausreichenden Anreize dafür, in die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände zu investieren. Die Regierung der USA geht langsam zu einem gemeinsamen Managementmodell für die Fischerei auf der Grundlage des Engagements der Beteiligten über. Dabei können kommunale Entwicklungsquoten als Plattform für die Stärkung der Handlungskompetenz der Gemeinden und somit als Ansporn für eine nachhaltige Fischerei und Entwicklung in den Küstengebieten dienen (May, 2008). 3.2. Kanada Die kanadische Meeresfischereiwirtschaft ist an den Küsten des Atlantik und des Pazifik tätig (FAO, 2010). 1997 gab es an der Atlantikküste 43 831 Voll- und Teilzeitfischer. Die Flotte der Atlantikfischerei umfasst 22 643 Hochseeschiffe (Länge ab 19,8 m bzw. 65 Fuß) und Küstenschiffe (Länge bis 19,8 m). Einen Teil der Hochseeflotte bilden 106 große Fischereifahrzeuge (Länge mindestens 30,5 m bzw. 100 Fuß), die einigen wenigen vertikal integrierten Unternehmen gehören; sie werden für den Fang von Grundfischen, in erster Linie entlang des Schottischen Schelfs, der Grand Banks und der Hamilton Bank, eingesetzt. Dabei handelt es sich um hoch spezialisierte, mobile und kapitalintensive Fischereifahrzeugen, die das ganze Jahr über im Einsatz sind, sofern genügend Ressourcen zur Verfügung stehen. Neben diesen Großschiffen, zu denen Heck- und Seitenfänger gehören, umfasst die Hochseeflotte auch Spezialschiffe mittlerer Größe, darunter Herings-Wadenfänger, Muschelfischereifahrzeuge und eine kleinere Anzahl von Fangbooten, die hauptsächlich die Bestände an arktischen Seespinnen, Hummer, Garnelen und Schwertfischen befischen (Pitcher et al., 2002).


Abbildung 2: Von der kanadischen Fischerei bewirtschaftete Gebiete

Legende: Large Ocean Management Areas Große Bewirtschaftungsgebiete im Ozean (LOMA) Pacific Pazifik Pacific North Coast Nordpazifikküste Central and Arctic Zentralkanada und Arktis Beaufort Sea Beaufort-Meer Atlantic Atlantik Gulf of St. Lawrence Golf von St. Lawrence Eastern Scotian Shelf Östliches Schottisches Schelf Placentia Bay/Grand Banks Placentia Bay/Grand Banks Kanada will mit seiner Fischereipolitik im Wesentlichen sicherstellen, „dass die Zuteilung von Fanggründen auf der Grundlage der Billigkeit unter Berücksichtigung der Nähe zum Fanggrund, der relativen Abhängigkeit von Küstengemeinden, der verschiedenen Flottensektoren eines bestimmten Fanggrunds sowie der wirtschaftlichen Effizienz und der Flottenmobilität erfolgt“. Die Auswahl der anzuwendenden Maßnahmen hängt von Artenmerkmalen, von der konkreten Flottenstruktur und vom Standort einer bestimmten Fischerei ab. Zu den angewandten Methoden gehören eine Regulierung von Art und Größe der Fanggeräte, der Fahrzeuglänge, der Fangzeiten und -gebiete, Fangbeschränkungen, Beschränkungen der Anzahl verfügbarer Fanglizenzen sowie marktfähige Fangrechte (übertragbare individuelle Quoten) (FAO, 2010). Fangbeschränkungen sind das Kernstück des kanadischen Fischereimanagements. Das Ministerium für Fischerei und Ozeane (DFO) legt für jeden Fischbestand eine zulässige Gesamtfangmenge (TAC) bzw. den Fischereiaufwand fest, deren Einhaltung konsequent durchgesetzt wird. In den vergangenen zehn Jahren hat das DFO für etliche Fischereien unterschiedlicher Art das Instrument der Fischereirechte eingeführt, die häufig als Einzelquoten bzw. Unternehmenszuteilungen bezeichnet werden. Im Rahmen dieser Programme können sich bei den jährlichen Fangmöglichkeiten zwar Veränderungen aufgrund wissenschaftlicher Empfehlungen ergeben, doch bleibt der Zugriff auf einen festgelegten Anteil des Bestands für jeden Quoteninhaber unverändert (Fisheries Council of Canada, 2010).

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Bei sämtlichen Maßnahmen wird eine Kombination aus Vergabe von Lizenzen zum Zweck der Einschränkung der Zugangs (limited-entry licensing), wobei für Fischereifahrzeuge und Fanggeräte Auflagen gelten, um die Fangkapazität zu kontrollieren, und Instrumenten wie zulässige Gesamtfangmengen für die meisten Arten, feste Abwanderungsraten (Lachs), Bestandsaufstockungsstrategien (z. B. Hummer) oder Festlegungen zur Beschränkung der Fangmenge je Fahrt bzw. zeitliche Einschränkungen genutzt. Weitere gebräuchliche Bewirtschaftungsmethoden sind Einschränkungen in Bezug auf Fanggebiet, Fangsaison, Fischgröße oder Maschenöffnung sowie die Geschlechtsselektivität als Maßnahme zur Bestandserhaltung. Zur Steuerung des Kapazitätszuwachses gibt es für alle Flotten Regeln für den Ersatz von Fischereifahrzeugen. Bei den meisten Fangtätigkeiten mit stationären Fanggeräten sind Begrenzungen der Menge/Abmessungen der Fanggeräte sowie der Zeit für die Verwendung eines Geräts Voraussetzung für die Erteilung von Lizenzen. Auch für die Größe der in bestimmten Fischereien eingesetzten mobilen Fanggeräte gelten Beschränkungen; davon betroffen sind beispielsweise die Kammmuschelfischerei im südlichen Golf von St. Lawrence, die Fischerei auf Pazifischen Hering und die Ringwadenfischerei auf Lachs. Üblicherweise werden statt unterschiedlicher Beschränkungen für einzelne Fischereifahrzeuge einheitliche Grenzen für alle zu einer bestimmten Flotte oder Fischerei gehörenden Schiffe festgelegt. 1990 erließ der Oberste Gerichtshof von Kanada ein wegweisendes Urteil in der Rechtssache Sparrow. In der Urteilsbegründung hieß es, dass die Musqueam First Nation als Ureinwohner das Recht haben, die Fischerei zur Nahrungsbeschaffung, für soziale und zeremonielle Zwecke zu betreiben. Der Oberste Gerichtshof befand, dass das Recht einer Gruppe von Ureinwohnern, Fischfang zur Nahrungsbeschaffung, für soziale und zeremonielle Zwecke zu betreiben, nach der Erhaltung Vorrang vor anderen Nutzungsarten der Ressource hat. Er verwies auch darauf, wie wichtig es ist, Ureinwohnergruppen anzuhören, wenn ihre Fischereirechte betroffen sein könnten. Als Reaktion auf diese Entscheidung und um ein stabiles Fischereimanagement sicherzustellen, brachte das kanadische Ministerium für Fischerei und Ozeane (DFO) 1992 die Strategie für die Fischerei der Ureinwohner (Aboriginal Fisheries Strategy - AFS) auf den Weg. Diese Strategie greift dort, wo das DFO für das Fischereimanagement zuständig ist und wenn im Zuge der Klärung von Landansprüchen noch keine Regelung für das Fischereimanagement getroffen wurde (DFO, 2008-2010). Aus Tabelle 5 ist die Entwicklung bei den aktiven Fischereifahrzeugen, aufgeschlüsselt nach Längengruppen, im Zeitraum 2004-2006 ersichtlich. Insgesamt schrumpfte die kanadische Flotte um 1 %, doch ergeben sich recht große Unterschiede bei den Veränderungen in den einzelnen Längengruppen.

Tabelle 5: Anzahl der aktiven kanadischen Fischereifahrzeuge nach Längengruppen, 2004-2006

2004 2005 2006 Veränderung 2004 - 2006

Unbekannt 11 139 205 <10 m 7 984 8 025 8 055 1 %

10-14 m 7 125 6 996 6 871 -4 % 14-20 m 1 437 1 417 1 256 -13 % 20-30 m 260 242 228 -12 % >30 m 87 81 72 -17 %

Gesamt 16 904 16 900 16 687 -1 %

Quelle: DFO, 2008


Nachdem die Anlandungen an atlantischen Grundfischen (vor allem Kabeljau) bis zum völligen Zusammenbruch der Bestandsgrundlage zurückgegangen waren, wurde im Juli 1992 ein Moratorium für den gewerblichen Kabeljaufang verhängt. Die Pazifiklachsindustrie leidet weiterhin unter sinkenden Beständen und der schlechten Ertragslage eines Teils der Fischer und Verarbeiter. Die Probleme der Industrie hängen unverändert mit der Überkapazität zusammen. Zu den Bemühungen um die Erhaltung, den Schutz und die Entwicklung der Fischbestände sowie ihre bessere Verwertung zählen strenge Auflagen für die Nutzung der Fanggründe und die Zeiten, in denen der Fischfang erlaubt ist (Pitcher et al., 2002). Als Reaktion auf den Bestandsrückgang bei Atlantik-Grundfischen und beim pazifischen Lachs wurden in den 1990er Jahren spezielle Umstrukturierungs- und Anpassungsprogramme aufgelegt. Diese Programme schlossen Maßnahmen wie den Rückkauf von Lizenzen und den Vorruhestand sowie kurzzeitige Einkommensstützungen, Umschulungen und wirtschaftliche Diversifizierung ein und stellten auf die Unterstützung betroffener Arbeitnehmer und Gemeinden der Fischereiwirtschaft ab. Des Weiteren hat das DFO die Fischereiwirtschaft im Laufe der Jahre an den Kosten für die Erteilung von Lizenzen, Konzessionen und anderen Sonderrechten beteiligt. Dabei ließ es sich davon leiten, dass diejenigen, die vom Zugang zu einer auf Kosten der Allgemeinheit bewirtschafteten öffentlichen Ressource profitieren, eine Gebühr entrichten sollten, deren Höhe sich nach dem Wert des Zugangsprivilegs richtet. Erreicht wird dies, indem anstelle einer reinen „Pacht“ eine Gebühr erhoben wird, die anhand eines Bezugswerts für die Anlandungen bzw. anhand genehmigter Einzelquoten ermittelt wird (OECD, 2005b). In einigen Fischereibereichen wurden marktähnliche Instrumente in Form von Unternehmenszuteilungen (Enterprise Allocations - EA) und Einzelquoten (IQ) als Mittel zur Integration von Kapazitäts- und Fangkontrolle eingeführt, um das Problem des Allgemeinguts zu lösen (OECD, 2005b). Für die kanadische Fischereiwirtschaft, zumindest aber die Pazifikfischerei des Landes, wurden Regelungen erarbeitet, die eine Kombination aus Lizenzbeschränkung/Einschränkung des Zugangs und Fischfang auf der Grundlage der „zulässigen Gesamtfangmenge“ (TAC) (bzw. der Entsprechung) nach Art eines olympischen Wettbewerbs darstellten und die Entstehung übermäßiger Kapazitäten in den Fischereien mit TAC verhindern sollten. Jedes teilnehmende Fischereifahrzeug musste über eine Lizenz verfügen, wobei die Anzahl der Lizenzen streng begrenzt war. Um die TAC-Fänge wurde nach olympischem Vorbild in dem Sinne gestritten, als dass sich die begrenzte Anzahl von Schiffen mit Lizenz einen Wettbewerb um Anteile an den globalen Quoten lieferte. Die schnellsten und aggressivsten Fischer mit der besten Ausrüstung „gewannen das Rennen“ (Munro et al., 2009). Munro et al (2009) kommen in ihrer Bewertung der Umstellung auf Managementsysteme für Fischereirechte (ITQ) in drei Fischereien in British Columbia, d. h. Heilbuttfischerei, Kohlenfisch- und Grundfischfang mit Trawlern, zu dem Schluss, dass Verbesserungen sowohl im Hinblick auf die Existenzfähigkeit der Fischerei als auch mit Blick auf die Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Fischereiressourcen die Grundlage der Fischereitätigkeit bilden. Der Schlüssel zur Besserung liegt darin, in den Beziehungen zwischen den maßgeblichen Fischern den Übergang vom Wettbewerb zur Zusammenarbeit zu vollziehen. 3.3. Australien In Australien liegt die Verwaltung der gewerblichen Fischerei in der Hand des Bundes, der Bundesstaaten/des Nördlichen Territoriums bzw. einer gemeinsamen Behörde des Bundes und eines oder mehrerer Bundesstaaten/des Nördlichen Territoriums. Für einige Fischereiarten sind mehrere Bundesstaaten, das Territorium und der Bund zuständig. Die im Offshore Constitutional Settlement (OCS) vorgesehenen Regelungen betreffen das Management dieser Fischereitätigkeiten über Zuständigkeitsbereiche hinweg. Bei fehlender

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OCS gelten für Küstengewässer (bis zu drei Seemeilen) die Rechtsvorschriften des jeweiligen Bundesstaats/des Territoriums und für Gewässer außerhalb der australischen Fischereizone (200 Seemeilen) die Gesetze des Bundes (Department of Agriculture, 2009).

Abbildung 3: Die australische Fischereizone

Legende: Cocos (Keeling) Islands Kokosinseln (Keelinginseln) Christmas Island Weihnachtsinsel North West Slope Trawl Fishery Schleppnetzfischerei North West Slope Northern Prawn Fishery Fischerei auf Tiefseegarnelen im Norden Torres Strait Fisheries Torres-Strait-Fischerei Coral Sea Fishery Korallenmeer-Fischerei East Coast Deepwater Trawl Sector Tiefsee-Schleppnetzfischereisektor an der Ostküste Norfolk Island Fishery Fischerei um die Norfolkinsel Eastern Tuna & Billfish Fishery Thun- und Segelfischfang an der Ostküste Eastern Skipjack Tuna Fishery Fischerei auf Echten Bonito an der Ostküste Commonwealth Trawl Sector Schleppnetzfischereisektor des Bundes Bass Strait Central Zone Scallop Fishery Kammmuschelfischerei in der zentralen Zone Bass

Strait Small Pelagic Fishery Fischerei auf kleine pelagische Arten South Tasman Rise Fishery Fischerei im Gebiet South Tasman Rise Southern Squid Jig Fishery Fischerei im Gebiet Southern Squid Jig Gillnet, Hook & Trap Sectors Kiemennetz-, Angel- und Fallenfischereisektor Southern Bluefin Tuna Fishery Fischerei auf Roten Thun an der Südküste Commonwealth GAB Trawl Sector Schleppnetzsektor des Bundes in der Großen

Australischen Bucht (GAB) Western Skipjack Tuna Fishery Thunfischfang im Gebiet Western Skipjack Western Deepwater Trawl Fishery Tiefsee-Schleppnetzfischerei an der Westküste Western Tuna & Billfish Fishery Thun- und Segelfischfang an der Westküste Heard Island & McDonald Islands Fishery Fischerei um die Heard-Insel und die McDonald-Inseln Extent of the Australian Fishing Zone Australische Fischereizone Macquarie Island Fishery Fischerei um die Macquarie-Insel Bei der australischen Fischereimanagement-Behörde (Australian Fisheries Management Authority - AFMA) handelt es sich um die gesetzlich befugte Stelle, die für die effiziente Bewirtschaftung und nachhaltige Nutzung der Fischbestände des Bundes im Auftrag der australischen Gemeinschaft zuständig ist. Die AFMA verfolgt ein auf Zusammenarbeit beruhendes Managementkonzept, um neben den Fischereimanagern auch wichtigen Interessengruppen die Beteiligung an Managementprozessen zu ermöglichen; Managemententscheidungen liegen jedoch in den Händen des AFMA-Direktoriums. Die AFMA hat Managementbeiräte (Management Advisory Committees - MAC) für alle wichtigen Fischereien des Bundes eingerichtet.


Die staatliche australische Politik für das Fischereimanagement basiert auf dem Grundsatz, dass die Fischerei eine Gemeinschaftsressource darstellt. Obwohl sich Zugangsrechte zu einer Fischerei in Australien in privatem Besitz befinden können, bleiben die Meeresressourcen Eigentum der Allgemeinheit. Gemäß dem Gesetz über die Fischereibewirtschaftung von 1991 kann die AFMA die folgenden vier Arten von Fischereikonzessionen vergeben: gesetzliche Fischereirechte; Fangerlaubnisse; Erlaubnisse zu Forschungszwecken und Lizenzen für ausländische Fangboote. Für das Flottenmanagement kommt den gesetzlichen Fischereirechten und Fischereierlaubnissen die größte Bedeutung zu. Die gesetzlichen Fischereirechte werden definiert als Recht auf eine festgelegte Fischmenge bzw. einen festgelegten Anteil am Fischvorkommen, als Recht, ein Boot in einer bewirtschafteten Fischerei einzusetzen, als Recht einer Person, eine festgelegte Art oder Anzahl von Fischereibooten oder –ausrüstungen einzusetzen, bzw. als sonstiges Recht im Zusammenhang mit einer bewirtschafteten Fischerei. Diese Rechte schließen Fangquoten sowie Boote und/oder Fanggeräte ein. Sie sind uneingeschränkt übertragbar, sofern der Bewirtschaftungsplan keine anderslautenden Festlegungen enthält. Das Recht gilt vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen im Bewirtschaftungsplan solange, bis darauf verzichtet wird, es für ungültig erklärt oder der Plan aufgehoben wird. Da dem Inhaber ein Dauerrecht eingeräumt wird, verfügt er über Planungssicherheit und ist besser motiviert, effiziente Investitionen in Fangtechnik und die Erschließung neuer Märkte zu tätigen (OECD, 2005a). Fangerlaubnisse werden ähnlich wie gesetzliche Fischereirechte definiert, wobei darauf zurückgegriffen wird, wenn für eine Fischerei kein Bewirtschaftungsplan vorliegt. Fangerlaubnisse ermöglichen einen an bestimmte Bedingungen (zugelassene Ausrüstung und Arten, die befischt werden dürften) geknüpften Zugang zu bestimmten Fischereibereichen und bestimmten Gebieten der australischen Fischereizone (AFZ)1. Auf Bundesebene werden verschiedene Output- und Input-Managementverfahren angewandt (siehe Tabelle 6). Zu den Input-Regelungen gehören zeitliche Steuerungsmaßnahmen wie Schonzeiten, örtliche Maßnahmen wie die Einrichtung von Schongebieten, Zutrittsregelungen wie z. B. Lizenzvergabe sowie gerätebezogene Maßnahmen wie z. B. Netzbegrenzungen und Beschränkungen der Fahrzeuggröße. Output-Regelungen bestehen aus zulässigen Gesamtfangmengen sowie individuellen übertragbaren Quoten (ITQ). Letztere gelten derzeit für die Fischerei auf Südlichen Blauflossenthun und 16 Arten in der Südostfischerei (OECD, 2005a). Bei den meisten Fangtätigkeiten kommt eine Kombination aus mehreren Managementmechanismen zur Anwendung, und zwar Zutrittsbeschränkungen, zeitliche und gebietsbezogene Steuerungen sowie fanggerät- und/oder outputbasierte Mechanismen. So benötigen in der Fischerei auf Tiefseegarnelen tätige Unternehmen Fangbewilligungen (Lizenzen); sie müssen Schonzeiten und gebietsbezogene Beschränkungen beachten und Besitzer einer Mindestanzahl von Fischereifahrzeugen, basierend auf der Fahrzeuggröße und der Betriebskonfiguration, sein. Für die Bewirtschaftung der dem Bund unterstehenden Fischereien gilt der Grundsatz der vollen Kostendeckung, d. h. die gewerbliche Fischereiwirtschaft trägt die mit der fischereilichen Tätigkeit zusammenhängenden Kosten, während der australische Staat für

1 Die 1979 erstmals deklarierte AFZ entspricht der AWZ, bezieht sich aber lediglich auf die Nutzung und den

Schutz von Fischbeständen, wohingegen die AWZ sämtliche Arten von Ressourcen in der Zone (z. B. Fisch, Öl, Gas, Mineralien usw.) betrifft. Zudem hat Australien nach der AWZ-Regelung dort, wo sich der australische Festlandrand über 200 Seemeilen von den Basislinien hinaus erstreckt, das Recht, die nichtlebenden Ressourcen sowie die sesshaften Fischarten in diesem Gebiet zu erforschen und auszubeuten (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).

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die Tätigkeiten aufkommt, die der Allgemeinheit nutzen und der Erfüllung einer Reihe spezifischer Pflichtaufgaben des Gemeinwesens dienen (OECD, 2005a). Die Regierungen der Bundesstaaten sind für die Verwaltung der australischen Fischereien zuständig, die bis zu drei Seemeilen von der Küstenlinie entfernt tätig sind. Die Bewirtschaftung eines Großteils der Fischereien erfolgt unter Nutzung verschiedener Input-Regelungen, wobei es jedoch in einigen wenigen Fischereien quotengestützte Bewirtschaftungssysteme gibt. In Westaustralien beruht die Bewirtschaftung der gewerblichen Fischereien auf einem System der Vergabe von Lizenzen zum Zweck der Einschränkung der Zugangs, das darauf abstellt, mithilfe einer breiten Palette an Input- und/oder Output-Regelungen eine Überfischung der Bestände zu verhindern. Die Steuerungsmaßnahmen werden in dem für die jeweilige Fischerei aufgestellten Bewirtschaftungsplan genannt. Seit einigen Jahren gilt dieser Ansatz nicht mehr nur für die großen gewerblichen Fischereien, sondern auch für die kleineren regionalen Fischereien der Bundesstaaten. Individuelle übertragbare Quoten kommen in der Seeohrenfischerei, der Haifischbucht-Schnapperfischerei und der Sardinenfischerei zum Einsatz. Die Fischereiressourcen von Queensland werden mithilfe verschiedener Input- und Outputsteuerungsmaßnahmen bewirtschaftet, darunter Einschränkungen des Zugangs, Gebietsschließungen und Schonzeiten, Größenbeschränkungen und in einigen Fischereien auch Quotenregelungen. Neusüdwales bewirtschaftet seine gewerblichen Fischereien mittels verschiedener Inputsteuerungsmaßnahmen sowie der Einschränkung des Zugangs, von der sämtliche gewerblichen Fischereien des Bundesstaates betroffen sind. Quotengestützte Bewirtschaftungsmaßnahmen gelten zurzeit für Langusten und Seeohren. Alle Fischereiressourcen in Südaustralien werden jetzt von Fischereimanagement-Ausschüssen verwaltet, denen Vertreter wichtiger Interessengruppen, darunter Berufs- und Freizeitfischer, Wissenschaftler und Fischereimanager, angehören. Im Augenblick erfolgt die Bewirtschaftung der meisten Fischereien mithilfe eines breiten Spektrums an Input- und Output-Regelungen, wobei die Langustenfischerei in der südlichen und der nördlichen Zone, die Fischerei auf Seeohren, Blaue Schwimmkrabben, Riesenkrabben und Sardinen Regelungen mit übertragbaren Einzelquoten unterliegt. Im Nördlichen Territorium gelten für die Bewirtschaftung durch gewerbliche Fischereien Zugangsbeschränkungen in Kombination mit verschiedenen Input-Regelungen. Die Bewirtschaftung der gewerblichen Fischereien des Bundesstaates Victoria stützt sich auf ein Lizenzsystem. Bestimmte Fischereien, darunter die Seeohren-, Langusten-, Riesenkrabben- und Kammmuschelfischerei, werden mittels Quotenzuteilungen bewirtschaftet. Zudem unterliegen bestimmte Bereiche wie die Seeohren- und die Langustenfischerei zusätzlich Bewirtschaftungsplänen. Das wichtigste Regulierungsinstrument in der Seeohren- und Langustenfischerei des Bundesstaates Tasmanien sind individuelle übertragbare Quoten, flankiert von Größenbeschränkungen, fanggerätbezogenen Beschränkungen und Schonzeiten. Aus Tabelle 6 sind das Profil der australischen Fischereiwirtschaft und die einschlägigen Bewirtschaftungsregelungen ersichtlich. Ferner enthält die Tabelle Zahlenangaben zur Entwicklung der Anzahl der Konzessionen, Fischereifahrzeuge und Erlaubnisse. Durch Gegenüberstellung der Anzahl der Schiffe bzw. Erlaubnisse der Jahre 2008 und 2004 wird versucht, ein Bild von der Entwicklung der australischen Fangflotte zu vermitteln. Wie nicht anders zu erwarten, belegen die Zahlen angesichts der breiten Fächerung unterschiedliche Entwicklungen in den einzelnen Flottensegmenten. Als Haupttendenz im Zeitraum 2004-2008 zeichnet sich allerdings bei den Fischereien generell eine sinkende Anzahl von Fahrzeugen und Erlaubnissen ab.


Tabelle 6: Profil der australischen Fischereien und Bewirtschaftungsregelungen

Fischerei Bewirtschaftung 1999 2004 2008

Ver nderung 2004-2008

Tiefseegarnelen

Einschränkung des Zugangs, Schonzeiten, Dauerschongebiete, fanggerätbezogene Beschränkungen und Betriebskontrollen

109 Konzessionen 96 Fischerei-

fahrzeuge 52 Fischerei-

fahrzeuge -46 %

Torres-Straße

Einschränkung des Zugangs, Regelungen für Fanggeräte und Fischereiaufwand, Schongebiete und –zeiten

493 Konzessionen

414 Langusten-, 271 Makrelen-,

125 Perl-muschel-,

70 Garnelen-, 136 Seegurken-,

95 Trochus-, 117 Krabben-, 239 Leinen-, 151 Netz-

fischereifahrzeuge

393 Lan-gusten-, 201 Makrelen-,

99 Perl-muschel-, 53 Garnelen-,

73 Seegurken-, 110 Trochus-, 97 Krabben-, 239 Leinen-, 180 Netz-fischerei-fahrzeuge

-5 % -26 % -21 % -24 % -46 % +16 % -17 %

- +19 %

Südost-Schleppnetz-fischerei

Einschränkung des Zugangs, fanggerät- und gebietsbezogene Beschränkungen, ITQ, TAC

110 Konzessionen für Schleppnetz-, 119 für andere

Fischereifahrzeuge

106 Fischerei-fahrzeuge


+11 %

Kiemennetz-, Angel- und Fallenfischerei

Einschränkung des Zugangs, Größen-beschränkungen fanggerätbezogene Beschränkungen, Gebiets-schließungen, TAC und ITQ

k. A. 205 Fischerei-


fahrzeuge -48 %

Große Australische Bucht

Einschränkung des Zugangs, fanggerät- und gebietsbezogene Beschränkungen sowie TAC (nur für Haie)


fahrzeuge 5 Fischerei-fahrzeuge

-50 %

Roter Thun an der Südküste

Einschränkung des Zugangs, ITQ und TAC, gebietsbezogene Beschränkungen



fahrzeuge -10 %

Thun- und Fächerfisch-fang an der Ostküste

Einschränkung des Zugangs, schiffsgrößen- und gebietsbezogene Beschränkungen, Beifang-bestimmungen, fanggerätbezogene Beschränkungen und Gebiets-schließungen

270 Konzessionen 298 Erlaubnisse 167 Erlaubnisse -44 %

Thun- und Fächerfischfang im Süden und Westen

Einschränkung des Zugangs, fanggerät- und gebietsbezogene Beschränkungen, Beifang-bestimmungen

7 nur für den Westen, 72 für den

Süden und den Westen, 45 für den

Süden

125 Erlaubnisse 97 Erlaubnisse -23 %

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Ver nderung

Fischerei Bewirtschaftung 1999 2004 2008 2004-2008

Kammmuschel-fischerei in der zentralen Zone Bass Strait

Einschränkung des Zugangs, Gebiets-schließungen, größenbezogene Beschränkungen und Quoten

154 Konzessionen (Fischerei 1999

eingestellt) 133 Erlaubnisse

152 gesetzliche Fischereirechte

für Boote1

Kleine pelagische Arten

Einschränkung des Zugangs und Schwellenwerte für TAC

k. A. 77 Erlaubnisse 73 Erlaubnisse -5 %

Fischerei im Gebiet Southern Squid Jig

Einschränkung des Zugangs (Vorschlag zur Zuteilung von Fanggeräten und zu Fangschwellen-werten

56 Konzessionen 80 Erlaubnisse 57 Erlaubnisse -29 %

Antarktis

Einschränkung des Zugangs, TAC und ITQ, Gebiets-schließungen, Beifang-beschränkungen

2 Konzessionen 3 Fischerei-fahrzeuge


-

Tiefsee-Schleppnetz-fischerei an der Westküste und im Gebiet North West Slope

Einschränkung des Zugangs

16 Konzessionen 18 Erlaubnisse 18 Erlaubnisse -

Korallenmeer

Einschränkung des Zugangs in Kombination mit der Verpflichtung zu mindestens 20 Einsatztagen pro Jahr. Fang-beschränkungen für den Seegurkensektor

k. A. 18 Erlaubnisse 19 Erlaubnisse +6 %

Fischerei im Gebiet South Tasman Rise

Einschränkung des Zugangs und TAC

k. A. 14 Erlaubnisse 14 Erlaubnisse -

Quelle: Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics, 2000, 2005, 2009 Als größtes Problem in den meisten australischen Fischereien gelten die überhöhten Fangkapazitäten (OECD, 2005a). Die Mehrzahl der Bewirtschaftungsregelungen ist gezielt auf die Begrenzung des Fischereiaufwands durch Maßnahmen unterschiedlicher Art ausgerichtet. Anfangs waren Einschränkungen des Zugangs das Mittel der Wahl im australischen Fischereimanagement, doch zeitigten diese Regelungen wenig Wirkung auf den Fischereiaufwand. Häufig erwarben Fischer mit begrenzten Erfahrungen Zugangsrechte zu einer Fischerei und konnten so den Fischereiaufwand in diesem Bereich steigern. Zudem bestand jederzeit die Möglichkeit, dass der effektive Aufwand in einer Fischerei durch technologische Verbesserungen erhöht wird. Aufgrund dieser Probleme werden heute in den meisten Fischereien des Landes von den zuständigen Fischereimanagern ausgefeiltere Input- und Outputkontrollmechanismen angewendet. 1 Gesetzliche Fischereirechte: Im Rahmen eines Bewirtschaftungsplans werden uneingeschränkt übertragbare

gesetzliche Fischereirechte (Statutory Fishing Rights –SFR) gewährt, anhand derer festgelegt wird, wie viele Schiffe eingesetzt werden können und in welchem Umfang Fanggeräte in der Fischerei benutzt werden (National Oceanic and Atmospheric Administration, 2008).


In der 2003 durchgeführten Überprüfung des Fischereimanagements räumt die australische Regierung ein, dass die Fangkapazitäten in den dem Bund unterstehenden Fischereien mit Blick auf die Wiederauffüllung erschöpfter Fischbestände reguliert werden müssen (Department of Agriculture, 2003). Dabei wird der Schwerpunkt auch künftig auf Output-Regelungen in Form individueller übertragbarer Quoten als bevorzugtes Bewirtschaftungskonzept liegen, um Produktivitätssteigerungen Rechnung zu tragen und die Anpassung der Akteure an den Marktdruck zu ermöglichen. Insbesondere bietet die auf den ITQ beruhende Bewirtschaftung den Rahmen für marktbezogene Anpassungen, verändert sich doch die Fischerei im Laufe der Zeit (OECD, 2005a). Gleichzeitig räumt die Regierung ein, dass in bestimmten Fällen die Art der Fischerei und der damit zusammenhängenden Ökosystembelange im weiteren Sinne bedeuten kann, dass die ITQ möglicherweise nicht die geeignetste Bewirtschaftungsmaßnahme sind. Unter diesen Umständen kann ein auf anderen Konzepten basierendes Bewirtschaftungssystem, z. B. ein auf den übertragbaren individuellen Aufwand (ITE) gestützter Ansatz, angewendet werden, wenn damit nach Ansicht des AFMA-Direktoriums die ordnungspolitischen Ziele besser durchsetzbar sind. In Neusüdwales befasst sich die zuständige Behörde derzeit mit Verbesserungen im Bereich der Eigentumsrechte in der Fischwirtschaft des Bundesstaates (OECD, 2005a). Vorgesehen ist unter anderem die Übertragung von Anteilen auf Berufsfischer entsprechend den aktuellen Fischereirechten und der bisherigen Beteiligung an verschiedenen konkret benannten Fischereien. Im Rahmen dieser Regelung müssen Fischer als Gegenleistung für den privilegierten Zugang zu einer öffentlichen Ressource einen Geldbetrag an das Gemeinwesen zahlen. 2006 wurde ein Rückkaufprogramm zur Halbierung der seinerzeit bestehenden Fischereikonzessionen (von insgesamt ca. 1600 auf 800) aufgelegt. Drei der vier Fischereien, an die sich das Rückkaufpaket vorrangig richtete, waren im Südosten tätig: die südliche und östliche Schuppenfisch- und Haifischerei (Southern and Eastern Scalefish and Shark Fishery - SESSF), die Thun- und Segelfischfischerei an der Ostküste und die Kammmuschelfischerei in der zentralen Zone Bass Strait. Mit dem Rückkauf wurden insgesamt folgende Ziele angestrebt: Fischern sollte Gelegenheit gegeben werden, aus einem Wirtschaftszweig auszusteigen, der sich in einer zunehmend schlechteren wirtschaftlichen Lage befand, die wirtschaftliche Lage der verbleibenden Fischer und der Zustand des Bestands sollten verbessert werden und der Fischereiaufwand sollte unter Berücksichtigung des durch die Schaffung von Meeresschutzgebieten (MSG) bedingten Verlusts von Fanggründen angepasst werden (Minnegal und Dwyer, 2008).

Das Rückkaufprogramm sah vor, dass der Staat den Fischern die „Fischereirechte“ unterschiedlicher Art abkauft, d. h. Erlaubnisse oder auf das Fanggerät, das Fischereifahrzeug oder Quoten bezogene gesetzliche Fischereirechte, wobei für die Zwecke des Rückkaufs sämtliche Formen als „Fischereikonzessionen“ bezeichnet wurden. Diejenigen, die auf eine Fischereikonzession verzichteten, waren nicht verpflichtet, die Fischerei aufzugeben. Obwohl der Staat keine Fischereifahrzeuge kaufte, bot er jedem Fischer, der seinerzeit ein akzeptables Angebot unterbreitete und sich verpflichtete, ein Boot, für das keine bestimmte Fischereikonzession vorlag, „umweltgerecht“ abzuwracken, 25 000 AUD (Minnegal und Dwyer, 2008). Im Zuge der Rückkaufaktion wurden 34 % der 1600 vom Bund erteilten Fischereikonzessionen zurückgegeben (Minnegal und Dwyer, 2008). Mit dem Rückkauf sollte unter anderem eine Verbesserung der Nachhaltigkeit und der Rentabilität der Fischereiwirtschaft durch Reduzierung der Anzahl der Fischer erreicht werden, die die verfügbaren Bestände befischen. Auch wenn das Rückkaufprogramm in jedem Fall einen Rückgang der Zahl der Fischer bewirkt hat, die in dem Bund unterstehenden Gewässern

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tätig sind, verzeichneten zumindest einige Fischereien geringere zulässige Gesamtfangmengen als vor dem Rückkauf. In der SESSF (Schleppnetzfischerei, Angelfischerei auf Schuppenfische und Haifischerei) unterliegen 27 Arten, die sich auf 34 Bestände verteilen, der Bewirtschaftung mittels ITQ. Ende 2005, d. h. nach der Ankündigung des Rückkaufs, wurden die geplanten TAC für die Jahre 2006 und 2007 bekannt gegeben. 2007 waren Kürzungen bei 11 Arten (17 Beständen) vorgesehen. Die durchschnittliche Reduzierung für alle Arten (Bestände) zusammengenommen betrug 20,3 % (was einer Gesamtmenge von 6063,4 t angelandetem Fisch entsprach). In diesen Fischereien ging die Zahl der Konzessionsinhaber während der Laufzeit des Rückkaufprogramms um 39,9 % zurück. Hätten sich seinerzeit sämtliche Quoten in den Händen von Konzessionsinhabern befunden, wäre auf jeden verbleibenden Konzessionsinhaber nach dem Rückkauf (unter Einbeziehung sämtlicher Arten) durchschnittlich eine Steigerung von 13,3 % gegenüber der ursprünglichen zulässigen Gesamtfangmenge entfallen. In den mithilfe von ITQ bewirtschafteten Fischereien verfügen aber viele Quoteninhaber über keine eigenen Fischereikonzessionen, sondern pachten diese von aktiven Fischern. So waren beispielsweise 2007 ungefähr 25 % der 100 Quoteninhaber in der Haifischerei nicht in der Fischerei tätig. Daher ist ungewiss, ob sich die unter dem Aspekt des Zugangs zu Fisch betrachtete wirtschaftliche Lage des Durchschnittsfischers erheblich verbessert hat. 3.4. Neuseeland Eine Besonderheit der gewerblichen Fischereiwirtschaft in Neuseeland besteht darin, dass sie mittels eines umfassenden Quotensystems bewirtschaftet wird (Hammond, 2005). Neuseeland führte als eines der ersten Länder ein auf ITQ gestütztes Bewirtschaftungssystem ein. Die gewerblichen Fischereien des Landes können folgenden Kategorien zugeordnet werden: Fischerei auf pelagische Arten, Tiefseefischerei, Fischerei in mittleren Tiefen und Küstenfischerei. Das neuseeländische Quotenbewirtschaftungssystem (QMS) wurde 1986 eingeführt. In der Tiefseefischerei wird jedoch bereits seit 1982 ein vorläufiger ITQ-gestützer Ansatz angewendet. Als Neuseeland 1976 die AWZ einrichtete, war es plötzlich für die fünftgrößte AWZ der Welt mit 4,1 Mio. km2 zuständig. Seinerzeit wurde die Tiefseefischerei hauptsächlich von ausländischen Fischereifahrzeugen betrieben. Die neue Verantwortung für dieses große Meeresgebiet führte zu der Einsicht, dass das neuseeländische Gebiet ordnungsgemäß bewirtschaftet werden sollte, um dessen umfassende Erschließung als wertvolle nationale Ressource zu erreichen. Die neuseeländische Regierung entschied sich für eine auf den Ausbau der nationalen Fischereien ausgerichtete Strategie.


Abbildung 4: Von der neuseeländischen Fischerei bewirtschaftete Gebiete

Legende: Kermadec Kermadec-Inseln Auckland (West) Auckland (West) Auckland (East) Auckland (Ost) Central (West) Zentral (West) Central (East) Zentral (Ost) Challenger Challenger South East (Coast) Südosten (Küste) South East (Chatham Rise) Südosten (Chatham Rise) Southland Southland Sub-Antarctic Subantarktische Inseln

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Abbildung 5: Aufwand in der gewerblichen Fischerei Neuseelands im Jahr 2007

Legende: Commercial Fishing Effort (vessel fishing days) Distribution Type: Equal Count Vessel Length: All

Aufwand der gewerblichen Fischerei (Einsatztage pro Fischereifahrzeug) Art der Verteilung: Gleichmäßig Schiffslänge: Alle

Data Withheld Angaben nicht verfügbar Data Unreliable Angaben unzuverlässig No Effort Reported Kein Fischereiaufwand gemeldet 1 to 108 1 bis 108 108 to 442 108 bis 442 442 to 5.600 442 bis 5 600 5.600 to 140.000 5 600 bis 140 000 Diese Strategie war der Auslöser für nennenswerte Investitionen in neue Fischereifahrzeuge. Dennoch ließ die Rentabilität der Tiefseefischerei sehr zu wünschen übrig. 1982 führten die neuseeländischen Behörden als Begleitmaßnahme zur Umstrukturierung und Rationalisierung der einheimischen Fischereiwirtschaft übertragbare Unternehmensquoten ein. Neun Unternehmen wurden auf der Grundlage einer Kombination aus bisherigen Fangergebnissen und Engagement für Investitionen in die Hochseeflotte und/oder die Verarbeitung an Land Quoten für die sieben aus kommerzieller Sicht interessantesten Arten zugeteilt. Eine kleine Anzahl an Quoten war kleineren Marktteilnehmern vorbehalten. Die Quoten wurden befristet für einen Zeitraum von zehn Jahren bewilligt und waren teilweise zwischen Unternehmen übertragbar, die sich zu mindestens 75 % in nationalem Besitz befanden. Für die Quoten musste eine „Jahresressourcengebühr“ entrichtet werden, um die Privatisierung von „Vermögen der Krone“ zu verhindern. Die Quoten waren unter der Bedingung, dass ein einzelnes Unternehmen nicht mehr als 35 % aller Quoten erwerben konnte, uneingeschränkt handelbar. 1986 stand fest, dass das Quotensystem ein Erfolg war. Im Zeitraum 1982-1986 stiegen die Gesamtfangmengen in der Tiefseefischerei um 83 %, wobei der Anteil der einheimischen Fischerei wuchs und der Anteil von Drittstaaten mit Lizenz sank. Die Zahl der Arbeitsplätze im neuseeländischen Fischereisektor erhöhte sich von 7 800 auf 9 800.


Wirtschaftliche Gesichtspunkte waren der alleinige Beweggrund für die Einführung des Quotensystems in der Tiefseefischerei. Dessen Erfolg hat jedoch bei der Entscheidung für ein ITQ-System als Instrument zur Beilegung der Krise in der Küstenfischerei zweifellos eine Rolle gespielt. In den 1950er, 1960er und 1970er Jahren beruhte das Fischereimanagement weitgehend auf Inputmaßnahmen, vor allem der Lizenzerteilung. Die Zahl der verfügbaren Erlaubnisse war nicht begrenzt. Mitte der 1970er Jahre erlitt die Küstenfischerei aufgrund des wachsenden Drucks, der einerseits durch die staatliche Förderung des Ausbaus des Fischereisektors in den 1960er und 1970er Jahren und andererseits durch die erfolgreich verlaufene Einführung von Schnapper, Zackenbarsch und anderen kommerziell bedeutsamen Arten auf den Ausfuhrmärkten bedingt war, einen dramatischen Einbruch. 1982 wurde ein allgemeines Moratorium für neue Fanglizenzen verhängt, um der Überkapitalisierung der Küstenflotte entgegenzuwirken. 1984 schlug das Ministerium als Reaktion auf die Krise in der Küstenfischerei ein ITQ-gestütztes System vor, und nach umfassender Konsultation der Branche in den Jahren 1984 und 1985 wurde 1986 das Quotenbewirtschaftungssystem eingeführt; bei dieser Gelegenheit wurde das Management der Küsten- und der Tiefseefischerei zusammengelegt. Aus den Unterlagen des Ministeriums für Landwirtschaft und Fischerei (MAF) über die öffentliche Anhörung geht hervor, dass mit dem Quotenbewirtschaftungssystem vor allem folgende Ziele angestrebt wurden:

Erzielung eines höchstmöglichen langfristigen und dauerhaften wirtschaftlichen Nutzens aus den Ressourcen;

Erhaltung der Freizeitfischerei auf einem zufriedenstellenden Niveau.

Mit der Strategie wurden folgende direkte Ziele verfolgt: Aufstockung der Fischbestände auf das frühere Niveau; Begrenzung der Fänge auf ein Niveau, das langfristig beibehalten werden kann; Gewährleistung effizienter Fangtätigkeiten bei größtmöglichem Nutzen für die

Fischer und die Nation; gerechte Zuteilung von Berechtigungen in Abhängigkeit vom Engagement der

Fischer in der Branche; Management der Fischereien auf eine Art und Weise, die den Fischern einen

sicheren Zugang zu Fischbeständen und Flexibilität im Hinblick auf die Fischernte garantiert;

Zusammenlegung der ITQ-gestützten Systeme für die Küsten- und die Tiefseefischerei;

Entwicklung eines Bewirtschaftungsrahmens, der regional in jedem Fischereimanagementgebiet verwaltet werden kann;

finanzielle Unterstützung des Fangsektors bei der Umstrukturierung seiner Tätigkeiten mit Blick auf die Erreichung der oben genannten Ziele;

Ausbau der Freizeitfischerei. Zur Umsetzung des QMS wurde die neuseeländische AWZ in zehn Fischereimanagementgebiete (Fisheries Management Areas - FMA) unterteilt. Es wurden individuelle übertragbare Quoten (ITQ) ausgewiesen, und zwar als individuelles unbefristetes Recht zur Beteiligung an dem in metrischen Tonnen (und nicht als Anteil an der TAC) ausgewiesenen Fischfang für eine bestimmte Artengruppe aus einem bestimmten Quotenmanagementgebiet (QMA). Jedes QMA umfasst ein oder mehrere Fischereimanagementgebiete auf der Grundlage der biologischen Bestandsverteilung. Dementsprechend wurde jede Art auf nationaler Ebene in ein bis zehn quotengebundene Bestände aufgeteilt. Die Kombination aus 27 Quotenarten und zehn QMA ergab 179 Bewirtschaftungseinheiten, die gewichtsbezogen 83 % der gesamten Fischfänge des Jahres 1985 in der gewerblichen Fischerei ausmachten. Anschließend wurden von Biologen des MAF für jeden Bestand und Teilbestand TAC festgelegt.

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Unmittelbar nachdem das Kabinett die Umsetzung des QMS beschlossen hatte, äußerte das indigene Volk Neuseelands, die Maori, Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Systems und erklärte, der Staat könne grundsätzlich keine exklusiven Zugangsrechte zu Fischereiressourcen schaffen. Unter Berufung auf den Vertrag von Waitangi (1840) und das Fischereigesetz von 1983 machten die Maori geltend, die Fischereiressourcen seien nicht Eigentum der Krone, sondern gehörten den Maori als den Ureinwohnern Neuseelands. Dadurch geriet die weitere Entwicklung des QMS bis zur Regelung der Fangrechte der Maori im Jahr 1992 mit dem Settlement Act ins Stocken. Die Maori beanspruchten einen Teil der vorhandenen Quoten für ihre gewerbliche Fischerei und forderten die vorrangige Berücksichtigung ihrer traditionellen Fischerei. Eine Klärung bezüglich der gewerblichen Fangrechte der Maori wurde letztlich mit dem Settlement Act von 1992 herbeigeführt; darin wurden den gewerblichen Fischereien der Maori 20 % der TAC aller in das QMS eingebrachten neuen Arten zugesichert. In dem Gesetz wurde zudem der traditionelle Fischfang der Maori als gesonderter Bereich des Fischereisektors ausgewiesen, der Vorrang gegenüber allen Zuteilungen für die gewerblichen und Freizeitfischerei genießt. Im Gesetz wurde die Erarbeitung von Rechtsvorschriften zur traditionellen Fischerei der Maori in Aussicht gestellt. Die traditionelle Fischerei wird getrennt von der Berufsfischerei durch örtliche Hüter verwaltet, die von den Maoristämmen ernannt werden. Sie sind verpflichtet, der Zentralregierung Informationen über Fangmengen zuzuleiten, um Ressourcenbewertungen zu erleichtern (van Hoof et al., 2002). Das Fischereigesetz von 1996 enthält mehrere bedeutsame Veränderungen. Es beruht auf einem „Ökosystemansatz“ (Anerkennung der Zusammenhänge zwischen Arten und Lebensräumen), der die Nachhaltigkeit der Umwelt wie der Fischbestände gleichermaßen gewährleisten soll. Zweitens vollzieht Neuseeland den Wechsel zu einem Konzept, wonach das Fischereimanagement innerhalb eines Planungsrahmens erfolgen wird und das eine Bewirtschaftung unter Federführung der Akteure vorsieht. Für jede Fischerei wird ein spezieller Bewirtschaftungsplan aufgestellt. Dem Seafood Industry Council (Seafic), unter dessen Dach die Aufgaben des neuseeländischen Fishing Industry Board (FIB) und der neuseeländischen Fishing Industry Association (FIA) gebündelt sind, kommt eine wichtigere Rolle als Berater des Ministeriums zu, das nach dem neuen Gesetz über erweiterte Befugnisse verfügt. Es werden 27 Gruppen bzw. Unternehmen, die Quoteninhaber sind, gebildet; sie unterhalten Kontakte zum Ministerium und vertreten die Interessen ihrer jeweiligen Quoteninhaber (Ministry of Fisheries, 2009). Heute ist das Quotenbewirtschaftungssystem (QMS) das bevorzugte Instrument in der Bewirtschaftung von Fischereien. Seit seiner Einführung im Jahre 1986 für zunächst 29 Arten bzw. Artengruppen wurde der Geltungsbereich stetig ausgedehnt; derzeit werden damit 95 Arten bzw. Artengruppen bewirtschaftet (die Einbeziehung weiterer 15 Arten bzw. Artengruppen ist ins Auge gefasst). Mithilfe des QMS werden mittlerweile über 90 % des Aufkommens der gewerblichen Fischerei bewirtschaftet. Für jeden Bestand wird eine zulässige Gesamtfangmenge (TAC) festgelegt. Das Fischereiministerium bestimmt die TAC für die einzelnen Quotenbewirtschaftungsgebiete anhand des höchstmöglichen Dauerertrags (MSY) (OECD, 2005d). Im Falle von Fischereien, in denen auch nichtgewerbliche Nutzer tätig sind (z. B. auf dem Gewohnheitsrecht beruhende Fischerei der Maori und Freizeitfischerei), wird vor der Ermittlung der TAC für die gewerbliche Fischerei (TACC) eine Teilmenge des Bestands für diese Nutzer reserviert. Die TACC steht für die Menge (z. B. in Tonnen), die pro Jahr gefangen werden darf, und kann von Jahr zu Jahr schwanken. Sie wird auf etliche übertragbare individuelle Quoten (ITQ) aufgeteilt, die im Grunde das Recht auf Fang eines festgelegten Prozentsatzes der TACC darstellen (The New Zealand Seafood Industry Council, 2010). Ausgehend vom jeweiligen Quotenanteil wird jeweils zu Beginn eines Fischwirtschaftsjahres eine jährliche Fangberechtigung (Annual Catch Entitlement - ACE) erteilt. Die ACE steht somit für die


Menge einer bestimmten Art, die ein Fischer in einem bestimmten Wirtschaftsjahr fangen darf. Sowohl ACE als auch Quotenanteile sind uneingeschränkt handelbar (OECD, 2005d). Für sämtliche QMS-Bestände gilt, dass Berufsfischer für ihre Fangmenge eine ACE erwerben oder für den „fiktiven Wert“ des Fischs zahlen müssen. Bei diesem Wert handelt es sich um eine Verwaltungsgebühr, deren Höhe so bemessen ist, dass Fischer zum Erwerb von ACE ermuntert werden. Berufsfischer haften für den fiktiven Wert sämtlicher Fänge, die über der Menge liegen, die in monatlich erteilten ACE festgelegt ist. Die Bezahlung des fiktiven Werts kann durch den Erwerb von ACE umgangen werden, oder der Zahlungsaufforderung wird Folge geleistet. Für Berufsfischer, die weder in die eine noch in die andere Richtung tätig werden, gilt, dass ihnen ihre Fischereierlaubnis entzogen werden kann. Erlaubnisse sind nicht übertragbar und Fischfang ohne entsprechende Erlaubnis stellt eine schwere Straftat dar. Bei dieser Regelung handelt es sich um ein Verwaltungsverfahren, das aber auf Straftatbestände abzielt. Als Ergebnis des Quotenbewirtschaftungssystems ist die Fischfangflotte Neuseelands geschrumpft und effizienter geworden. Mit dem Quotensystem wurde ein Problem gelöst, das sich Neuseeland in den 1970er Jahren stellte, als zu viele Schiffe zu wenige Fische fingen. Damals lockten staatliche Subventionen und hohe Exportpreise immer mehr Fischer mit besseren Fahrzeugen und Geräten an. Neben einer teilweise ineffizienten Bewirtschaftung hatte dies eine Überfischung solcher Arten wie Schnapper, Kammmuscheln und Langusten zur Folge (Ministry of Fisheries, 2009). Aus Tabelle 7 sind einige Angaben zur Entwicklung der neuseeländischen Fangflotte ersichtlich. Insgesamt schrumpfte die Flotte um etwa 26 %, allerdings hauptsächlich in der Gruppe der Fischereifahrzeuge mit einer Länge von weniger als 15 Metern. Tabelle 7: Entwicklung der neuseeländischen Fangflotte 1984-1995

Schiffslänge 1984 1987 1992 1995 15 m 2 123 1 326 1 211 1 444 15-30 m 242 175 257 272 Ab 30 m 10 13 30 50 Gesamt 2 375 1 553 1 498 1 766

Quelle: van Hoof et al., 2002 Die Zahl der registrierten kommerziellen Fischereifahrzeuge sank bis 2005 alljährlich um ca. 100 Einheiten (FAO, 2005-2010). 2001 waren schätzungsweise 1 400 neuseeländische Fischereifahrzeuge und 230 ausländische Schiffe in Neuseelands Meeresgewässern tätig (Statistics New Zealand, 2003). Gegenüber 1995 würde dies einen Rückgang der Fangflotte um ca. 21 % bedeuten. 3.5. Island Wie in Neuseeland besteht das Hauptinstrument für das Fischerei- und Flottenmanagement in einem System auf der Basis übertragbarerer individueller Quoten (ITQ). In den letzten 15 Jahren gab es in Island kein spezielles Flottenmanagementsystem. Fanglizenzen sind problemlos für jeden verfügbar, der ein seetaugliches Fahrzeug besitzt. Es sind keine Programme für die Stilllegung von Fischereifahrzeugen vorhanden. Alle Stilllegungen beruhen darauf, dass mit dem ITQ-System Unternehmen gedrängt werden, Schiffe aufzukaufen, um ihren Anteil an der TAC durch den Kauf der an die Fahrzeuge geknüpften Quoten zu erhöhen. Küstenfischerei in gewissem Umfang existiert innerhalb des ITQ-Systems und auch außerhalb als kontrollierte handwerkliche Fischerei auf der Basis der

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Anzahl der Fangtage je Fahrzeug. Die 2009 erfolgte Ausweitung dieser Küstenfischerei-Regelung durch die Regierung löste Proteste der in das ITQ-System für größere Fischereifahrzeuge eingebundenen Akteure aus, denn darin sehen sie einen Eingriff in ihre Rechte, stellt doch die TAC eine Einschränkung dar. In ihren Anfängen befassten sich die isländischen Fischereien überwiegend mit dem Fang von Grundfischarten, insbesondere Kabeljau und Schellfisch. Die Heringsfischerei begann erst in den letzten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts. In den vergangenen 100 Jahren ist die Palette der befischten Arten stark erweitert worden (OECD, 1997). Seit Anfang des 20. Jahrhunderts ist eine schnelle Expansion der isländischen Fischereien zu verzeichnen. Die Heringsfischerei wurde erweitert und spielte in den 1920er und 1930er Jahren eine wichtige Rolle. Folgende Arten avancierten zu wichtigen marktgängigen Arten: Seelachs in den 1920er Jahren, Rotbarsch in den 1940er Jahren, Garnelen und Kaisergranat in den 1960er Jahren, Lodde und Kammmuscheln in den 1970er Jahren, Schwarzer Heilbutt in den 1980er Jahren und seit Ende der 1990er Jahre Blauer Wittling. Parallel zu dieser Artendiversifizierung stiegen die Fangmengen (OECD, 2005c).

Abbildung 6: Isländische Fischereizone

Mit der Ausweitung der isländischen AWZ auf 50 Seemeilen (1972) und später auf 200 Seemeilen (1976) wurde die erforderliche Grundlage für das Fischereimanagement geschaffen (van Hoof et al., 2002). Sie bedeutete, dass viele, wenn auch nicht alle der wichtigsten Fischbestände vor Island der ausschließlichen isländischen Kontrolle unterliegen. Im Ergebnis konnten die isländischen Fischereibehörden neue Regelungen für die Fischereibewirtschaftung einführen. Seither wurden etliche Fischereibewirtschaftungssysteme unterschiedlicher Art in Island erprobt, darunter a) Gesamtfangquoten, b) Lizenzen für den Zugang zur Fischerei, c) Beschränkungen des Fischereiaufwands, d) Anlagebeschränkungen und Programme zum Rückkauf von Fischereifahrzeugen sowie e) Fangquoten für einzelne Schiffe (OECD, 2005c). Tabelle 8 bietet einen chronologischen Überblick über Bewirtschaftungspraktiken in den isländischen Fischereien.


Tabelle 8: Chronologie der isländischen Fischereibewirtschaftungsmaßnahmen im Überblick

Bis1965 Kaum Fischereibewirtschaftung. Fanggerät- und gebietsbezogene Beschränkungen in einigen Fischereien

1965-1975

Küstenfischerei auf Garnelen und Kammmuscheln: Kombination aus Einschränkungen des Zugangs, Beschränkungen des Aufwands und (in der Kammmuschelfischerei) der Quoten für Verarbeitungsanlagen

1969 Heringsfischerei: Gesamtquote 1972 Heringsfischerei: Fangmoratorium 1976 Heringsfischerei: Quoten für die einzelnen Fischereifahrzeuge 1976 Grundfischerei: Gesamtquote für Kabeljau 1977 Grundfischerei: Individuelle Aufwandsbeschränkungen 1979 Heringsfischerei: Schiffsquoten sind übertragbar 1980 Loddenfang: Quoten für die einzelnen Fischereifahrzeuge

1984 Grundfischerei: Übertragbare Schiffsquoten; Ausnahmeregelung für kleine Fischereifahrzeuge

1985 Grundfischerei: Einführung der Option „Aufwandsquote“ 1986 Loddenfang: Schiffsquoten sind übertragbar

1988 System übertragbarer Schiffsquoten in alle Fischereien; Beibehaltung der Option „Aufwandsquote“ in der Grundfischerei

1991 Nahezu vollständiges ITQ-System in allen Fischereien; Ausnahmeregelung für kleine Boote hat Bestand

Post 1991

Verschiedene Maßnahmen zur Steuerung der Expansion der Flotte kleiner Fischereifahrzeuge; Veränderungen im ITQ-System

Quelle: OECD, 2005c Quoten für die einzelnen Fischereifahrzeuge wurden zuerst in der Fischerei auf pelagische Arten, Hering und Lodde eingeführt. Als 1975 die Befischung der Heringsbestände in isländischen Gewässern nach einem dreijährigen Moratorium wieder aufgenommen wurde, erfolgte die Bewirtschaftung mittels Quoten für die einzelnen Fischereifahrzeuge. Seit 1979 waren die Jahresquoten übertragbar (handelbar). Im Loddenfang wurden Quoten für einzelne Fischereifahrzeuge 1980 eingeführt, und seit 1986 besteht die Möglichkeit, Jahresquoten zu übertragen. Seit 1991 unterliegen über 90 % aller Fangtätigkeiten in Island dem ITQ-System (van Hoof et al., 2002). Das derzeitige Fischereibewirtschaftungssystem beruht auf individuellen übertragbaren Quoten (OECD, 2005c). Gemäß dem Gesetz über die Fischereibewirtschaftung von 1990 wird die Fangbeschränkung auf der Grundlage der den einzelnen Schiffen zugeteilten Fanganteile festgelegt. Jedem Fischereifahrzeug wird ein bestimmter Anteil der zulässigen Gesamtfangmenge (TAC) für die jeweilige Art zugewiesen, d. h. die Fangmenge für das einzelne Schiff im betreffenden Wirtschaftsjahr wird anhand der TAC für die jeweilige Art und des Anteils dieses Schiffs an der Gesamtfangmenge bestimmt. Nach isländischem Recht legt das Ministerium für Fischerei und Landwirtschaft die TAC fest und stützt sich dabei auf die Empfehlungen des isländischen Meeresforschungsinstituts. Neben dem ITQ-System umfasst das isländische Fischereimanagement viele andere Bewirtschaftungsmaßnahmen wie Gebietsbeschränkungen, Fanggerätbeschränkungen und die Einrichtung von Schongebieten zum Schutz wichtiger sensibler Lebensräume. Umfangreiche Vorkehrungen werden zur zeitweiligen Schließung von Fanggebieten getroffen, um Laichfische vor jeglicher Fangtätigkeit zu schützen. Mit all diesen Maßnahmen

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soll die Nachhaltigkeit der Fischereien gefördert und sichergestellt werden (Isländisches Ministerum für Fischerei und Landwirtschaft, 2010). Einzelne Fischereiunternehmen dürfen höchsten einen 12 % der für alle Arten zugeteilten Gesamtquoten entsprechenden Anteil halten; für die verschiedenen Arten gilt, dass es nicht mehr als 12-35 % des Kabeljauäquivalents1 sein dürfen. Sämtliche gewerblichen Fischereien auf bewirtschaftete Bestände unterliegen dieser Quotenregelung. Neben dem ITQ-System, das zusammen mit der Festlegung von TAC den Eckpfeiler des isländischen Fischereimanagements bildet, gibt es zahlreiche andere Maßnahmen, mit denen Verbesserungen beim Dauerertrag erreicht werden sollen. Es bestehen Vorschriften zur Art des zulässigen Fanggeräts, z. B. Mindest- und Höchstmaschenweite. Der Fischfang mit Grundschleppnetzen ist in einer Entfernung von 6-12 Meilen von der Küste und in anderen Gebieten, die als Laich- und Aufwuchsgründe dienen, generell verboten. In bestimmten Fischereien sind Sortiergitter in Fanggeräten vorgeschrieben, um den Fang von Jungfischen zu verhindern. Die vorübergehende Sperrung von Fanggebieten zum Schutz von laichenden Fischen vor jeglicher Fangtätigkeit ist umfassend geregelt. Darüber hinaus ist das Meeresforschungsinstitut befugt, Fanggebiete vorübergehend zu schließen, wenn anzunehmen ist, dass der Anteil an Jungfischen im Fang akzeptable Grenzen überschreitet; von dieser Befugnis macht das Institut auch reichlich Gebrauch. Aus Tabelle 9 ist die Entwicklung der isländischen Fangflotte in den Jahren 1999-2008 ersichtlich. Demnach nahm die isländische Fangflotte im Zeitraum 1999-2008 nach Anzahl der Fahrzeuge um 23 %, nach der Gesamtbruttoraumzahl um 12 % und nach der Gesamtmaschinenleistung um etwa 7 % ab. Bei der Interpretation der Größe der isländischen Fangflotte ist zu beachten, dass nicht alle registrierten Fischereifahrzeuge an der isländischen Fischerei beteiligt sind. Einige liegen einfach still, andere besitzen keine Fanglizenz für isländische Gewässer, sondern werden in weiter entfernten Fanggründen eingesetzt oder im Falle von offenen Fahrzeugen als Freizeitboote genutzt. Insgesamt wurden nach OECD-Schätzungen 2002 gerade einmal etwa 77 % der in Island registrierten Fischereifahrzeuge für die Zwecke der gewerblichen Fischerei genutzt (OECD, 2005c).

Tabelle 9: Entwicklung der isländischen Fangflotte 1999-2008

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Anzahl der Fischerei-fahrzeuge

1976 1993 2012 1935 1872 1824 1752 1692 1642 1529

Brutto-raumzahl (BRZ)

180890 180150 191437 191587 183725 191222 181530 179409 169279 159627

Leistung der Hauptmaschine in kW

509650 522876 549193 543050 532627 539375 520242 516773 502289 471199

Quelle: Statistics Island, 2010

1 Da die isländische Grundfischerei gemischte Bestände befischt und die Fischereifahrzeuge zum Fang anderer

Arten verpflichtet sind, werden die ITQ (bzw. TAC-Anteile) auch in Kabeljauäquivalenten ausgewiesen; weil Kabeljau die wichtigste Art in der isländischen Fischerei ist, fungiert das Kabeljauäquivalent als gemeinsamer Nenner/als Bezugswert für das gesamte ITQ-System. So wurden beispielsweise für 1995/1996 folgende Kabeljauäquivalente ermittelt: Kabeljau: 1,00; Schellfisch: 1,10; Seelachs: 0,55; Rotbarsch: 0,8; Scholle: 1,30; Schwarzer Heilbutt: 1,70; Lodde: 0,05; Hering: 0,08; Hummer (Schwänze): 8,40; Garnelen: 1,00 und Kammmuscheln: 0,40 (Runolfsson und Arnason, 1997).


3.6. Norwegen Anfangs wurde in Norwegen Küstenfischerei betrieben, größtenteils in Verbindung mit kleinbäuerlicher Landwirtschaft. Die Fischereifahrzeuge waren klein, die Fangtätigkeit richtete sich nach der saisonalen Fischwanderung, z. B. zu den Lofoten von Januar bis April, und war auf die küstennahen Fanggründe beschränkt. Seit 1900 sind große strukturelle Veränderungen eingetreten. Die Fischereifahrzeuge wurden größer, die offenen Boote wurden durch Kabinenboote ersetzt und das Einsatzgebiet umfasst neben den Küstenzonen auch die Hohe See. Durch die Umstellung von passiven auf aktive Geräte sind die Fanggeräte wesentlich effizienter. Zudem waren insbesondere Ende des vergangenen Jahrhunderts wesentliche Effizienzsteigerungen zu verzeichnen. Zur Abrundung des Bildes muss erwähnt werden, dass trotz dieser Veränderungen Elemente der „alten“ Fischerei am Leben erhalten wurden. Daher gibt es neben einer modernen und höchst leistungsfähigen Flotte sowie modernen Verarbeitungsanlagen auch heute noch die kleinen Fischerei- und Verarbeitungsbetriebe mit sehr einfacher Technologie (OECD, 2005e).

Abbildung 7: Von der norwegischen Fischerei bewirtschaftetes Gebiet

Legende: Greenland Grönland Spitzbergen Spitzbergen The fishery protection zone around Svalbard Fischereischutzzone um Svalbard International waters Internationale Gewässer The fishery zone around Jan Mayen Fischereizone um Jan Mayen Adjacent area Angrenzendes Gebiet Iceland Island Norwegian economic zone Norwegische Wirtschaftszone Norway Norwegen Sweden Schweden Finland Finnland Russia Russland Estonia Estland Latvia Lettland Denmark Dänemark

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In Norwegen waren die Fischer schon immer eine einflussreiche politische Kraft. Bedingt dadurch, dass früher handwerkliche Fischerei betrieben wurde, bildeten die Fischer allein schon aufgrund ihrer zahlenmäßigen Stärke in mehreren Ländern eine tonangebende Gruppe. Seit 1926 gehört die Organisation der Fischer zu den wichtigen politischen Kräften. Für die Entscheidung Norwegens gegen den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft im Jahre 1972 war der Widerstand aus der Fischereiwirtschaft ein ausschlaggebender Faktor. Außerdem ist die Fischerei heute eines der wichtigsten Themen bei den Gesprächen über eine mögliche Mitgliedschaft in der Europäischen Union (OECD, 2005e). Schon von jeher werden in der norwegischen Fischerei Regulierungsmaßnahmen angewandt. Meistens hatten diese Maßnahmen einen lokalen und distributiven Charakter, z. B. die Reservierung bestimmter Gebiete für bestimmte Fanggeräte. Erst seit dem letzten Jahrhundert erfolgt die Anwendung von Regulierungsmaßnahmen nach biologischen Gesichtspunkten. Die ersten landesweiten Regelungen betrafen vorwiegend den Besitz von Fischereifahrzeugen sowie Fanglizenzen. Erst später wurden Regelungen ausdrücklich zur Reduzierung der Fangtätigkeit eingesetzt. In Norwegen sind das Ministerium für Fischerei und Küstenangelegenheiten sowie die ihm unterstellten Agenturen und Einrichtungen die wichtigsten Fischereimanagementbehörden. Die norwegische Fischerei hat sich zu einem stark regulierten Wirtschaftszweig mit Quoten und Lizenzanforderungen entwickelt. Die wichtigsten Fischbestände wandern zwischen norwegischen und fremden Gewässern, d. h. ein guter Ordnungsrahmen erfordert eine enge Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten. Die wichtigste Entscheidung im Bereich der Bewirtschaftung (welche Fischmenge darf aus einem bestimmten Bestand entnommen werden) beruht daher auf internationalen Vorgaben für den Beschlussfassungsprozess auf nationaler Ebene. Folglich ist die internationale Zusammenarbeit ein ausschlaggebender Aspekt für die norwegischen Bewirtschaftungsregelungen. Für die wichtigsten Fischbestände werden gemeinsam mit anderen Ländern, darunter Russland, Island, die Faröer, Island und Grönland sowie die EU-Mitgliedstaaten, Quoten festgelegt. Die Bestimmung von Fangquoten stützt sich vorwiegend auf Ratschläge und Empfehlungen des Internationalen Rates für Meeresforschung (ICES). Nachdem der ICES seine Empfehlungen zu Quoten abgegeben hat, verhandeln Norwegen und die anderen Länder über Bewirtschaftungsfragen. Nach Abschluss der Verhandlungen auf internationaler Ebene beginnt der Prozess zur Regelung der Quotenzuteilung in Norwegen. Das Fischerei-Direktorium unterbreitet Vorschläge zur Regulierung auf nationaler Ebene. Die Beteiligung der Akteure an Managemententscheidungen wird durch den Beirat für Fischereivorschriften (Aufsichtsbehörde) sichergestellt, der Fischerverbände, die Fischereiwirtschaft, Gewerkschaften, das Parlament der Samen, lokale Behörden, Umweltorganisationen und andere Interessengruppen vertritt. In der letzten Phase dieses Prozesses entscheidet das Ministerium für Fischerei und Küstenangelegenheiten über die Aufteilung der Quoten auf die Fischereifahrzeuge und erarbeitet die technischen Vorschriften für die Durchführung der Fangtätigkeiten im jeweils darauffolgenden Jahr. Bei der Output-Regulierung werden zulässige Gesamtfangmengen für die einzelnen Arten festgelegt, die einer nationalen Artenquote für die norwegische Fischereiflotte gleichkommen. Die norwegischen TAC sind in Gruppenquoten aufgeteilt, die den verschiedenen Kategorien von Fischereifahrzeugen entsprechen. Quoten für einzelne Fahrzeuge (IVQ) werden für jedes teilnehmende Fischereifahrzeug festgelegt, das über eine Lizenz oder eine Jahresgenehmigung verfügt und dem auf diese Weise ein fester Anteil an der Gruppenquote garantiert wird. IVQ werden vor allem für Fischereifahrzeuge mit Genehmigungen bzw. Lizenzen vergeben. Höchstquoten werden Küstenfischereifahrzeugen in Fischereien mit offenem Zugang zugewiesen; sie werden auch als „olympische Quoten“ bezeichnet. Ist die Gruppenquote erreicht, so wird die Fischerei eingestellt, unabhängig


davon, ob jedes Fischereifahrzeug seine Höchstquote erzielt hat. Dieses System kommt in Gruppen zum Einsatz, in denen die Effizienz der Fischereifahrzeuge sehr unterschiedlich ist und denen viele kleine Fischereifahrzeuge angehören. Die Grundfischquote dient eher der Regulierung von Küstenfischereifahrzeugen, die herkömmliche Fanggeräte nutzen, als der Regulierung von Trawlern. In dieser Quote sind die Kabeljau-, Schellfisch- und Seelachsquoten der einzelnen teilnehmenden Fischereifahrzeuge zusammengefasst (FAO, 2005). Außerdem kommen als Fischereimanagementinstrumente in Norwegen die Zugangsbeschränkung durch Lizenzvergabe sowie technische Regelungen wie ein Rückwurfverbot und Schongebiete zur Anwendung. Zur Steuerung der Fangkapazität werden verschiedene Instrumente eingesetzt, und zwar Input-Regulierung (Begrenzung des Fischereiaufwands), strukturelle Regulierung (Begrenzung der Fischereikapazität bei einigen Kategorien von Fischereifahrzeugen) und Output-Regulierung (Begrenzung der zulässigen Fangmenge) (Olivert-Amado, 2008). Im Rahmen der Input-Regulierung kommen Lizenzen und Genehmigungen zum Einsatz. Im Allgemeinen ist eine von den Behörden erteilte Genehmigung Voraussetzung für die Aufnahme in das „Register norwegischer Fischereifahrzeuge“ und für den Erwerb bereits registrierter Schiffe (OECD, 2005e). Küstenfangschiffe, die als mit herkömmlichen Fanggeräten (z. B. Netzen, Langleinen, Handleinen, Snurrewaden) arbeitende Fischereifahrzeuge definiert werden, benötigen in der Regel keine Lizenz, doch wird ihr Zugang zu Fischereien durch Jahresgenehmigungen geregelt (OECD, 2005e). Obwohl kleinen Fischereifahrzeugen, die mit passivem Fanggerät fischen, der Zugang zu den norwegischen Fischereien nach wie vor offen steht, gibt es in der Praxis jedoch bei einer zunehmenden Zahl von Fischereien Regelungen, durch die der Zugang denjenigen Schiffen oder Schiffseignern vorbehalten ist, die auf eine frühere Fangtätigkeit verweisen können. Lizenzen stellen ein Recht zur Teilnahme an einer Fischerei dar. Sie sind an ein Schiff und an einen Schiffseigner gebunden und können nur zusammen mit dem Schiff verkauft oder nach Antragstellung bei den Fischereibehörden auf ein neues Schiff desselben Eigners übertragen werden. Neben der Input-Regulierung gibt es zahlreiche strukturelle Maßnahmen, die auf eine Verringerung der Fangkapazität bei einigen Kategorien von Fischereifahrzeugen durch Anwendung solcher Instrumente wie Sperrung des Zugangs zur Bestandsbasis, einheitenbezogenes Quotensystem, Quotentauschsystem und Stilllegungsregelungen abzielen (OECD, 2005e; Olivert-Amado, 2008). Die Entwicklung der norwegischen Fischerei weg vom freiem Zugang (jeder, der die Anforderungen an einen Fischer erfüllte, erhielt eine Fanggenehmigung für sein Boot) hin zu einem System mit eingeschränktem Zugang zusätzlich zu verschiedenen Quotensystemen für Fischereifahrzeuge hat bewirkt, dass die Fischer bestimmte Vorstellungen von ihren Rechten haben. Obwohl die norwegischen Fischereien im Prinzip frei zugänglich sind, wird die Sperrung des Zugangs zur Bestandsbasis in einem solchen Umfang durchgesetzt, dass es kaum jemandem möglich ist, als Berufsfischer seinen Lebensunterhalt allein durch das Befischen unregulierter Bestände zu bestreiten, denn ca. 90 % der Fangmenge stammen aus Fischereien mit regulierten Zugang. Beim einheitenbezogenen Quotensystem (Unit Quota System - UQS) handelt es sich um eine für viele Fahrzeugkategorien geltende Quotenübertragungsregelung, die hauptsächlich dazu dient, die Anzahl der Fahrzeuge zu reduzieren und so das pro Fahrzeug erzielte Einkommen zu steigern. Der Eigner von zwei Schiffen darf die Quoten mit einem Fahrzeug ausschöpfen, wenn das andere Fahrzeug nicht mehr für den Fischfang eingesetzt wird. Wird das aus der Fangflotte ausgemusterte Schiff verkauft, kann der Schiffseigner beide Quoten

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über einen Zeitraum von 13 Jahren befischen; im Falle des Abwrackens sind es sogar 18 Jahre. Bisher wurde das einheitenbezogene Quotensystem in Bereich der Hochseefangflotte bei Schiffen mit einer Länge von über 28 m angewendet, die mit herkömmlichen Fanggeräten (Langleinen) arbeiten. Im Juni 2003 hat sich das norwegische Parlament dafür ausgesprochen, vergleichbare Regelungen für die Küstenfangflotte zu erarbeiten. Das UQS für die Küstenflotte sieht vor, dass im Falle von Fahrzeugen mit einer Länge von 15-21 m bzw. 21-28 m die Quote von einem Schiff auf ein anderes übertragen werden kann, wenn eines davon abgewrackt wird. Das Quotentauschsystem ist für Fahrzeuge unter 28 m Länge bestimmt und ermöglicht es zwei Schiffseignern, beide Quoten für drei von fünf Jahren auf ein Schiff zu übertragen. Damit soll die Rentabilität verbessert werden, und langfristig sollen stärkere Anreize zur Verringerung der Flottenkapazität gesetzt werden. In Tabelle 10 wird die Entwicklung bei registrierten Fischereifahrzeugen in den Jahren 1997-2007 dargestellt. In dieser Zeit wurden 48 % der norwegischen Flotte stillgelegt. 2008 waren insgesamt 6 790 norwegischen Fischereifahrzeuge registriert (Norwegisches Ministerium für Fischerei und Küstenangelegenheiten, 2009), d. h. seit 2000 schrumpft die Flotte pro Jahr um durchschnittlich 8 %. Tabelle 10: Registrierte norwegische Fischereifahrzeuge 1997-2007

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Gesamtzahl der Fischerei-fahrzeuge

13 635 13 248 13 196 13 017 11 922 10 640 9 914 8 188 7 722 7 305 7 039

Quelle: Statistics Norwegen, 2010 Die Tendenz geht in Richtung einer geringeren Anzahl von Fangbooten, die jedoch effizienter sind. Ein Grundanliegen der norwegischen Fischereipolitik ist die nachhaltige Bewirtschaftung der Ressourcen. Zugleich tragen die Fischwirtschaft und der Fischfang zum Erhalt von Siedlungen und zur Entstehung neuer Aktivitäten an der Küste bei (Norwegisches Ministerium für Fischerei und Küstenangelegenheiten, 2009). Norwegen nutzt Stilllegungsprogramme als Instrument zur Reduzierung der Fangflotte. Rückkaufprogramme gibt es Hannesson (2004) zufolge seit 1979. Es wurden Prämien für das Abwracken oder den Verkauf ins Ausland gezahlt. Zu verschiedenen Zeiten zielten diese Programme auf verschiedene Fahrzeugarten ab. Sie beinhalteten Maßnahmen wie Prämien für das Abwracken von Fischereifahrzeugen oder deren Verkauf für andere Zwecke, darunter auch an andere Länder. Damit sollte unter anderem eine Verbesserung der Rentabilität der verbleibenden Schiffe erreicht werden. Zusätzlich wurden den abgewrackten oder veräußerten Schiffen ihre Fangkonzessionen, d. h. ihr Recht auf Teilnahme an bestimmten Fischereien wie z. B. der Langleinenfischerei auf Lodde und der Schleppnetzfischerei auf Kabeljau und Garnelen, entzogen. Mit diesen Konzessionen ist in der Regel der Anspruch auf einen bestimmten Anteil der Gesamtquote für einen oder mehrere Fischbestände verbunden; durch die Annullierung der Konzession können also die Quoten der verbleibenden Fahrzeuge und deren Rentabilität gesteigert werden. Mithilfe von Stilllegungsprämien wurden ca. 3500 Fischereifahrzeuge außer Dienst gestellt. Während der Schwerpunkt dieses Programms früher auf Modernisierung lag, geht es jetzt um die Reduzierung der Fangkapazität. Zuschüsse für den Bau neuer Fahrzeuge werden nicht mehr gewährt. Es musste ein neuer Fonds für die Stilllegung von Schiffen bis zu einer Länge von 15 m, deren Fangtätigkeit einem bestimmten Mindestniveau entspricht,


aufgelegt werden. Die Finanzierung erfolgt durch Erhebung einer Abgabe auf den Wert von Direktanlandungen und aus öffentlichen Mitteln. Aus Tabelle 11 sind die Gesamtzuweisungen aus dem Haushalt für norwegische Rückkaufprogramme in den Jahren 1998-2002 und die Anzahl genehmigter Anträge ersichtlich. Tabelle 11: Gesamtzuweisungen aus dem Haushalt für norwegische

Rückkaufprogramme in den Jahren 1998-2002 und Anzahl der genehmigten Anträge

Jahr Haushaltsmittel in Mio.

NOK

Anzahl der genehmigten

Anträge

1998 25,0 42

1999 35,5 68

2000 53,3 48

2001 21,0 36

2002 21,7 24

Gesamt 165,5 218

Quelle: Hannesson, 2004 Marktähnliche Instrumente wie das an anderer Stelle bereits genannte „einheitenbezogene Quotensystem“ wurden eingeführt, um generell die Zahl der Fischereifahrzeuge in einer bestimmten Schiffskategorie, bei der die Fangkapazität die aktuellen und künftigen TAC übersteigt, zu verringern. Das einheitenbezogene Quotensystem wurde 1984 für Kabeljautrawler eingeführt und seither mehrmals angepasst. Das jetzige System für Kabeljautrawler gilt seit 2000. Für jede Schiffskategorie wurden maßgeschneiderte Regelungen erarbeitet. 1994 wurde das erste Quotensystem für die grönländische Garnelentrawlerflotte eingeführt, Ringwadenfänger folgten 1996, Fahrzeuge mit einer Länge von über 28 m, die mit herkömmlichen Fanggeräten arbeiten, 2000, Seelachstrawler 2001 und industrielle Trawler 2002. Seit 2004 kommen auch im Flottensegment der größten Küstenschiffe einheitenbezogene Quotenregelungen zur Anwendung, d. h. in den Längengruppen 15–21 m sowie 21–28 m (OECD, 2005e). Seit 2000 werden Zuschüsse für den Bau neuer Fahrzeuge oder die Einfuhr von Gebrauchtschiffen nicht mehr gewährt. Finanzielle Unterstützung erhalten aber immer noch Fischer, die endgültig die Fangtätigkeit aufgeben, sowie diejenigen, die ihre Schiffe stilllegen und ihre Lizenz oder Fischereirechte auf ein effizienteres Schiff übertragen und weiterhin Fischfang betreiben (FAO, 2005).

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4. STEUERUNG DER FLOTTENKAPAZITÄT IN DER EU

Das Fischereimanagement im Rahmen der GFP besteht aus einer Mischung von Ansätzen und Instrumenten mit Input-Regelungen (z. B. Beschränkungen für Fanggeräte) und Output-Regelungen (z. B. Quoten). Besonders die Bestände des Nordostatlantiks wurden in erster Linie auf der Basis von zulässigen Gesamtfangmengen (TAC) bewirtschaftet. In Anbetracht der Tatsache, dass TAC zum Erhalt der Fischbestände nicht ausreichen, werden sie zunehmend durch Aufwandsbeschränkungen ergänzt. Die Steuerung der Fangkapazität ist somit einer der Pfeiler im Managementsystem bzw. in den Managementsystemen der GFP. Ein wesentlicher Unterschied zu vielen anderen Instrumenten besteht darin, dass die Mitgliedstaaten rechtlich verpflichtet sind, Maßnahmen zur Anpassung ihrer Fangkapazität an die Fischbestände zu ergreifen. Zudem wurde ein ganzes Bündel an Vorschriften erarbeitet, an die sich die Mitgliedstaaten halten müssen (Brown, 2006). Die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft haben die freiwillige internationale Vereinbarung über die Entwicklung von Aktionsplänen für die Verringerung der Kapazitäten im Rahmen des Internationalen Aktionsplans (IPOA) für die Steuerung der Fangkapazitäten unterzeichnet. Der IPOA wurde gemäß den Bestimmungen von Artikel 2 Buchstabe d sowie Artikel 3 des Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Fischerei ausgearbeitet. Ursprünglich zielte der IPOA darauf ab, dass die Staaten und die regionalen Fischereiorganisationen eine weltweit effiziente, gerechte und transparente Steuerung der Fangkapazität erreichen. Unter anderem sollten sich von Überkapazitäten betroffene Staaten und regionale Fischereiorganisationen, in denen Kapazitätsprobleme einer langfristigen Nachhaltigkeit entgegenstehen, bemühen, zunächst das bestehende Niveau zu halten und anschließend schrittweise die Fangkapazitäten in den betroffenen Fischereien zu verringern. Seit 1983 hat die Europäische Union im Rahmen mehrjähriger Ausrichtungsprogramme (MAP) Strukturanpassungsmaßnahmen angewendet. Diese Programme stellten auf die Umstrukturierung der mitgliedstaatlichen Fangflotten durch Festlegung von mehrjährigen Kapazitätszielen für alle EU-Mitgliedstaaten und deren Flotten ab. Die gängigsten Maßnahmen zur Beseitigung von Überkapazitäten waren Schiffsstilllegungen und Reduzierungen des Fischereiaufwands. Während die dritte Reihe der MAP (1992-1997) bei der Verringerung der Flottenkapazität relativ erfolgreich war, erwiesen sich die gemäß MAP IV festgelegten Ziele als zu bescheiden, um eine größere Balance zwischen den Fischereiressourcen und den Fangtätigkeiten der EU-Flotte herzustellen. Da die Fischereifahrzeuge aufgrund des technologischen Fortschritts von Jahr zu Jahr stetig effizienter wurden, reichte die Wirksamkeit der MAP nicht aus, um die Fangkapazitäten deutlich zu senken. Versuche, das Problem der Überkapazität zu bekämpfen, wurden oft durch öffentliche Beihilfen unterminiert, die der Modernisierung oder Erneuerung der Flotte dienten. Zuschüsse für den Bau und die Modernisierung von Fischereifahrzeugen, die nach Beihilferegelungen der EU und der Mitgliedstaaten gewährt wurden, haben die Situation möglicherweise verschärft, da im Gegenzug keine entsprechenden Kapazitäten abgebaut wurden (Europäische Kommission, 2005). Während ein Großteil der in den MAP formulierten Ziele im Bereich der Kapazitätsverringerung letztlich erreicht wurde, traf dies auf den fischereilichen Druck auf die Bestände nicht zu. In den letzten Jahren wurde die GFP einer Reihe von Änderungen unterzogen. Die wichtigste Änderung war die „Reform von 2002“, in deren Verlauf sich der Rat Ende Dezember 2002 auf mehreren Änderungen in den Rechtsvorschriften zu Erhaltungs- und Strukturmaßnahmen verständigte. Das Flottenmanagement und die Beihilferegelungen gehören zu den wichtigen Bereichen der GFP, in denen im Rahmen der

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Reform Änderungen erfolgten. Zielvorgaben für die Flottenkapazität nach Flottensegmenten wurden durch ein auf in der Grundverordnung von 2002 verankerten Regeln basierendes Flottenmanagementsystem ersetzt. Der Europäische Fischereifonds (EFF) 2007-2013 wurde im Juni 2006 beschlossen und ersetzte das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) 2000-2006. Wie zuvor das FIAF wird der EFF das wichtigste Instrument für die Bereitstellung von Subventionen sein, wobei die direkteste Form der Kapazitätsförderung nunmehr ausläuft. Diese Änderungen waren eine Reaktion auf die von der Kommission im Mai 2001 vorgeschlagene EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung, in der unter anderem folgendes Ziel genannt wurde: „Beseitigung kontraproduktiver Subventionen, die die Überfischung fördern, und Reduzierung der Größe und der Aktivität der EU-Fischereiflotte auf ein nachhaltigkeitsverträgliches Niveau weltweit, unter gleichzeitiger Suche nach Lösungen für die sich daraus ergebenden sozialen Probleme“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2001; Brown, 2006). Die GFP-Reformen von 2002 führten weg von der zentral auf EU-Ebene erfolgenden Festlegung nationaler Vorgabegrößen für Flottensegmente hin zur Errichtung eines regelgebundenen Systems und zur stärkeren Verlagerung der Zuständigkeit für das Flottenmanagement auf die Mitgliedstaaten. Nunmehr beruht das System auf einer Obergrenze für nationale Flottengrößen sowie auf Regeln für Zu- und Abgänge von Fischereifahrzeugen (Brown, 2006). Auf der Grundlage der im MAP IV festgelegten Ziele für die Bruttoraumzahl (BRZ) und die Maschinenleistung (kW) wurden nationale Bezugsniveaus festgelegt. Bei einer Stilllegung von Kapazitäten mittels öffentlicher Beihilfen wird das Bezugsniveau entsprechend gesenkt. Das Auslaufen von Beihilfen für den Bau neuer Schiffe war ein Bestandteil der Reform von 2002; diese sind seit 2004 verboten. Im Falle von Mitgliedstaaten, die in der Übergangsphase von 2002-2004 weiterhin Beihilfen zahlten, wurden die Bezugsniveaus einmalig um 3 % verringert. Nach den Regeln für Zu- und Abgänge müssen bei Indienststellung von ohne staatliche Beihilfen gebauten neuen Schiffen die Kapazitäten gleicher Höhe im Verhältnis 1:1 stillgelegt werden. Mit staatlichen Beihilfen geförderte Abgänge dürfen jedoch nicht ersetzt werden. Entsprechend diesen Regelungen haben die Maßnahmen in Bezug auf Tonnage und Maschinenleistung Bestand. Diese Indikatoren bilden nach wie vor die Grundlage für die Festlegung neuer Bezugsniveaus für die Kapazität von Fangflotten, die selbstverständlich auf den Ende 2002 bestimmten MAP-Zielen beruhen. Mit ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zur Verbesserung der Indikatoren für Fangkapazität und Fischereiaufwand im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2007b) bringt sich die EU-Kommission in die Diskussion darüber ein, wie sich Fangkapazität und Fischereiaufwand im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik am besten quantifizieren lassen. In der Schlussfolgerung heißt es, dass die Tonnage von Fischereischiffen ein angemessenes Kriterium zur Vermessung von Schiffen und folglich auch ein geeigneter Indikator für die Fangkapazität ist. Sie sollte auch weiterhin zur Bewertung der Gesamtkapazität der Fischereiflotten der Mitgliedstaaten genutzt werden. Die Maschinenleistung eines Fischereifahrzeugs eignet sich ebenfalls als Indikator für die Fangkapazität; die Wirksamkeit der derzeit geltenden diesbezüglichen Gemeinschaftsregeln ist jedoch nicht zufriedenstellend. Das Verfahren zur Bescheinigung der Maschinenleistung ist in hohem Maße verbesserungsbedürftig. Die Kommission betrachtet die im Aktionsplan vorgeschlagenen Maßnahmen als eine solide Grundlage für künftige Entscheidungen darüber, ob, wann und wie die Merkmale von Fanggeräten in der Gemeinsamen Fischereipolitik in größerem Umfang als Indikatoren für die Fangkapazität und damit als Mittel zur Bestandsverwaltung verwendet werden sollten.


In ihren 2008 durchgeführten Halbzeitüberprüfung der GFP stellt die Kommission fest, dass die Fangkapazitäten gemessen an den verfügbarer Fischbeständen immer noch deutlich zu groß sind. Die europäischen Fangflotten können in vielen Fällen einen fischereilichen Druck auf die Bestände ausüben, der das Zwei- bis Dreifache des nachhaltigen Niveaus beträgt. Beihilfen haben dazu beigetragen. Zudem unterscheidet sich die Fischerei, was die wirtschaftlichen Anreize für Effizienzsteigerungen durch technischen Fortschritt anbelangt, nicht von anderen Bereichen; der Unterschied besteht vielmehr darin, dass die Fischereiwirtschaft eine nur begrenzt verfügbare Ressource nutzt. Daher führt die technische Weiterentwicklung, die in zahlreichen Fischereien 2 % bis 4 % pro Jahr beträgt, zu übermäßigen Fangkapazitäten, wenn die Flottenkapazität nicht entsprechend verringert wird. Die effektive Fangkapazität der europäischen Fangflotten wurde trotz der Tatsache, dass seit Jahren Programme zu ihrer Reduzierung aufgelegt werden, nicht so verringert, dass ein „Gleichgewicht“ mit den vorhandenen Ressourcen erzielt wird (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2008).

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5. DISKUSSION Die Anpassung der Flottenkapazität an die vorhandenen Fangmöglichkeiten und die gegebenenfalls notwendige Begrenzung des Fischereiaufwands zur Erhaltung der Fischbestände sind entscheidende Verwaltungsinstrumente der Gemeinsamen Fischereipolitik (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2007b). Die vorliegende Studie befasst sich mit den Grundprinzipien der Steuerung der Flottenkapazität und des Kapazitätsmanagements und untersucht, wie die Flottenkapazität in einer Reihe von Nicht-EU Ländern im Vergleich zur Flottenmanagementpolitik der EU gesteuert wird. Die FAO definiert Fangkapazität als Menge an Fisch bzw. Fischereiaufwand, der über einen bestimmten Zeitraum und für einen bestimmten Bestandszustand von einem Fischereifahrzeug oder von einer Flotte auf Grundlage der Technologie, fixen Produktionsfaktoren, ohne Beschränkung der variablen Einsatzstoffe und unter Verwendung üblicher Betriebsverfahren erzeugt werden kann. Überkapazität bei der Fischerei entsteht, wenn die Kapazität der Flotte größer ist als Mindestmaß, das zur Erreichung eines vorgegebenen Niveaus der nachhaltigen Nutzung des Fischbestands erforderlich ist. Überkapazitäten werden daher als eine nachteilige, langfristige Erscheinung wahrgenommen, die sich nicht von selbst korrigiert und auf unbestimmte Zeit anhält, wenn nicht gegengesteuert wird. Aus dem Blickwinkel der Bestandserhaltung betrachtet, stellt das Vorhandensein eines Kapazitätsüberschusses keine Gefahr dar, sofern der Gesamtoutput der Fischerei auf ein nachhaltiges Niveau beschränkt bleibt. Auf der Gesamtebene der Fischerei jedoch deutet das Vorhandensein eines Kapazitätsüberschusses auf eine Verschwendung wirtschaftlicher Ressourcen hin, da definitionsgemäß der gleiche Fang mit weniger unter voller Kapazitätsauslastung fahrenden Schiffen hätte bewerkstelligt werden können. Unter derartigen Bedingungen bestehen wirtschaftliche Anreize, die die Fischer dazu anhalten, geltende Fangquoten zu überschreiten, den Wettlauf um die Fischfanggründe zu beschleunigen und die Kapitalisierung zu erhöhen, um die individuellen Renditen zu steigern. Somit handelt es sich also bei den Überkapazitäten weit mehr um ein ökonomisches als um ein ökologisches Problem. Die Alternative zur Erhöhung der Investitionen, um in einem derartigen Szenario die Fanganteile aufrechtzuerhalten, ist eine Aufgabe der Fischerei. Ein derartiger Ausstieg ist allerdings mangels anderer Nutzungsmöglichkeiten von Fischereifahrzeugen schwierig. Im Internationalen Aktionsplan (IPOA) der FAO für die Steuerung der Fangkapazitäten und ihrem Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Fischerei wurde festgelegt, dass die Staaten Maßnahmen ergreifen, um übermäßige Fangkapazitäten zu verhindern oder zu beseitigen, und sicherstellen sollen, dass der Umfang des Fischereiaufwandes der nachhaltigen Nutzung der Fischereiressourcen entspricht. Erwartungsgemäß gehören zu den von den Mitgliedstaaten benannten wesentlichen Schwachpunkten und Problemen im Zusammenhang mit dem Flottenmanagement (von denen Entwicklungsländer in besonderem Maße betroffen sind) Schwierigkeiten bei der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten für arbeitslose Fischer; Forderungen aus der Wirtschaft (Fischfang und –verarbeitung), weder die Flotten noch die Fänge zu reduzieren; Probleme in den Bereichen Überwachung, Regulierung und Beaufsichtigung und das Fehlen institutioneller Kapazitäten für die Erarbeitung und Umsetzung von Kapazitätsmanagementplänen sowie für die Durchführung der dazugehörigen Forschung (z. B. Bestandsbewertungen, Kapazitätsbewertungen; FAO, 2010b).

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Betrachtet man die Nicht-EU-Länder, so gilt dort in allen Fällen das Management der Fangflotte und insbesondere die Steuerung der Fangkapazität als Priorität. Alle Länder wenden eine Mischung aus Input- und Output-Regelungen an; Input-Regelungen sind Maßnahmen, mit denen die Fangkapazitäten durch Begrenzung oder Reduzierung der verwendeten Inputs begrenzt werden sollen, Output-Regelungen haben die Regulierung der Menge angelandeten Fischs zum Ziel. Bei allen Länderbeispielen ist als wichtigster Bewirtschaftungsgrundsatz zur Bestandserhaltung die Festlegung von zulässigen Gesamtfangmengen zu verzeichnen. Darüber hinaus wurden vielfältige marktähnliche Instrumente für die Flottenkapazitätssteuerung eingeführt, die von Unternehmenszuteilungen über Zuteilungen für Gemeinden bis hin zu handelbaren individuellen Quoten reichen. Erfahrungen mit handelbarer Quoten belegen übrigens, dass die Flottenkapazität mithilfe dieses Instruments wirksam reduziert werden kann. Weithin wird eingeräumt, dass mit Rückkaufprogrammen allein eine langfristige Reduzierung der Flotte nicht erreichbar ist. In Kombination mit anderen Instrumenten können sie dabei aber durchaus hilfreich sein. Die beispielsweise von den USA geschilderten Erfahrungen deuten jedoch darauf hin, dass mit den Rückkaufprogrammen nur bescheidene Erfolge erzielt werden. Man kann sich fragen, ob die Verwendung öffentlicher Mittel für eine solche Maßnahme sinnvoll ist. Zudem zielen Output-Maßnahmen vorrangig auf eine Verringerung der Fischentnahmen und somit auf die Bestandserhaltung ab. Sind zusätzlich Input-Maßnahmen erforderlich, die vor allem die Steuerung der Flottenkapazität im Sinne der Anzahl der Fahrzeuge, der Maschinenleistung und der Schiffsgröße betreffen, stellt sich die Frage, ob die Output-Maßnahmen wirksam umgesetzt wurden. Anders gesagt: Im Falle wirksamer Output-Maßnahmen spielt die Größe der Flotte, d. h. deren Kapazität, keine Rolle, denn die Stilllegung von Kapazitäten wird mithilfe der genannten Maßnahmen wirksam reguliert. Was die Verfügbarkeit von Zahlenmaterial über die Fangflotten und die Flottenentwicklung anbelangt, so bestehen große Unterschiede zwischen den Ländern. Im Allgemeinen erweist sich die Beschaffung quantitativer Daten im öffentlichen Bereich als schwierig. Die verfügbaren Angaben beziehen sich auf die Gesamtzahl der Schiffe. Diese kann zwar Anhaltspunkte für Kapazität und Kapazitätsentwicklung liefern, doch hängt eine Analyse spezifischer Entwicklungen von den spezifischen Merkmalen der jeweiligen Fischerei ab. Eine erschöpfende Analyse der Flottenmanagementsysteme der verschiedenen Länder würde den Rahmen dieser kurzen Studie sprengen. Mit Blick auf die Verfügbarkeit lässt sich aber feststellen, dass Bestandszahlen heute weithin vorliegen und zugänglich sind; nicht ganz so problemlos ist die Beschaffung von Zahlenmaterial über die Flotten- und Fangkapazität. Mit Blick auf die Europäische Union ist festzustellen, dass ihre Mischung aus Input- und Output-Maßnahmen mit der allgemeinen Fischereimanagementpraxis auf der Welt übereinstimmt. Ausgehend von den positiven Erfahrungen anderer Länder sollte die Anwendung marktwirtschaftlicher Instrumente wie z. B. handelbare Quoten in Erwägung gezogen werden. Wie die Studie belegt, wirken sie sich positiv auf die Umstrukturierung der Fangflotte aus. Mithilfe handelbarer Fischereirechte wird die Output-Regelung in Form artenspezifischer TAC direkt mit der Optimierung der Fangflotte unter Berücksichtigung der Verfügbarkeit von Fangmöglichkeiten verknüpft. Besonders bei den größeren Ländern mit vielen verschiedenen Fangregionen und unterschiedlichen Fangflotten erkennen wir die Entwicklung eine Managementkonstellation und einen Mix von Fischereibewirtschaftungsinstrumenten, die auf die regionalen Merkmale


zugeschnitten sind. Dazu gehört auch die Möglichkeit der Einrichtung spezieller Managementregelungen für lokale traditionelle Rechte und Praktiken. Aus Sicht der EU bietet die derzeitige Regelung für Zu- und Abgänge ein Instrument zur weiteren Steuerung der europäischen Flotten. Die aktuelle Praxis der Datenerhebung gemäß der Rahmenregelung über die Datenerhebung, beispielsweise unter Nutzung der vom STECF entwickelten Indikatoren für das Gleichgewicht zwischen Fangkapazität und Fangmöglichkeiten, bedeutet wesentliche Erleichterungen bei der Überwachung der Flottenentwicklung. Für eine indikative Bewertung der EU-Flottenkapazität könnten sich der Jahresbericht der Europäischen Kommission und die Arbeit des STECF zur Entwicklung biologischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Indikatoren, mit denen sich das „Gleichgewicht“ zwischen Fangkapazität und verfügbaren Ressourcen beurteilen lässt, als nützliches Instrument erweisen. In Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates ist eine maßgebliche Verpflichtung im System der Gemeinsamen Fischereipolitik festgelegt, nämlich dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Anpassung der Flottenkapazität ergreifen, um ein stabiles und dauerhaftes Gleichgewicht zwischen ihren Fangkapazitäten und ihren Fangmöglichkeiten herzustellen. Um die Überwachung der Erfüllung dieser Verpflichtung zu erleichtern, müssen die Mitgliedstaaten der Kommission jährlich einen Bericht über ihre im Vorjahr diesbezüglich angestellten Bemühungen vorlegen (siehe Artikel 14 derselben Verordnung). Unter Federführung des STECF wurde ein Paket von Indikatoren für das Gleichgewicht zwischen Fangkapazität und Fangmöglichkeiten entwickelt. Bei den vorgeschlagenen (flottenbezogenen) Indikatoren handelt es sich um die Kapitalrendite und das Verhältnis Gewinnschwelle : laufende Einnahmen; die biologischen (bestandsbezogenen) Indikatoren betreffen das Ist/Soll-Verhältnis der fischereilichen Sterblichkeit und die Fangmenge je Aufwandseinheit; soziale Indikatoren beinhalten die Bruttowertschöpfung sowie die Personalkosten für die Besatzung im Verhältnis zum Mindest- oder Durchschnittslohn (Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2007a). Dieser Katalog von Indikatoren bildet zusammen mit den von den EU-Mitgliedstaaten erfassten Daten ein praktisches Hilfsmittel und einen Maßstab dafür, ob ein Gleichgewicht zwischen Kapazität und Fangmöglichkeiten erzielt wurde. Dabei darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass outputgestützte Kapazitätsmaßnahmen einen Vergleich zwischen Ist- und Sollwerten bei Anlandungen, Fangmengen und Entnahmen bedeuten. Dabei handelt es sich wahrscheinlich um den sinnvollsten Ansatz, der jedoch unbedingt einer Methodik für die Schätzung der Kapazität nach dieser Definition sowie eines zuverlässigen Überwachungssystems bedarf. Für Kapazitätsmaßnahmen entsprechend dem nominellen Aufwand (z. B. Maschinenleistung, Bruttoraumzahl) sind Angaben zum Verhältnis zwischen Aufwand und fischereilicher Sterblichkeit notwendig. Zudem sollten wirtschaftliche, biologische und gesellschaftliche Indikatoren nicht isoliert voneinander ausgewertet werden. Wer allerdings eine aktive Steuerung der Flottenentwicklung anstrebt, muss dem Umstand Rechnung tragen, dass der Begriff „Kapazität“ nicht nur flotten- und metierspezifisch definiert wird, sondern sich die Definition für die einzelnen Flotten auch aufgrund technologischer Entwicklungen im Laufe der Zeit ändern kann. Zudem lässt sich das Gleichgewicht zwischen Kapazität und Beständen oftmals nicht ohne weiteres bestimmen. Gerade in der Mehrartenfischerei erweist sich die Festlegung eines langfristigen Gleichgewichts zwischen Kapazität und Beständen für alle Bereiche und Bestände in ihrer Gesamtheit als recht beschwerliches Unterfangen. Obwohl also weithin eingeräumt wird, dass bei jeder Flotte und jedem Flottensegment sowie in jedem Bereich für Schätzungen zur Fangkapazität spezifische Indikatoren

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herangezogen werden müssen, sind entsprechende Informationen im öffentlichen Bereich bislang kaum vorhanden. Erhältlich sind in der Regel nur Angaben über die Entwicklung der Anzahl der Fischereifahrzeuge sowie beispielsweise der Lizenzen und/oder Genehmigungen. Aus dem vorliegenden Material können wir jedoch den Schluss ziehen, dass die Flotten in den vergangenen 15 Jahren überall auf der Welt zahlenmäßig geschrumpft sind. Um die in den untersuchten Fallbeispielen für das Fangflottenmanagement genutzten Instrumente bewerten zu können, muss deren Wirksamkeit geprüft werden und es ist zu klären, ob die jeweilige Steuerungsmaßnahme letztlich zielführend war. Des Weiteren müssen die Effizienz des Instruments sowie der Zeit- und Arbeitsaufwand berücksichtigt werden. Im Hinblick auf die Wirksamkeit der Anwendung der verschiedenen Instrumente zur Steuerung der Flottenkapazität lautet die erste Schlussfolgerung, dass jedes Instrument in seiner angestammten Umgebung zu analysieren ist. Das bedeutet, dass ein Instrument zur Steuerung der Flottenkapazität in der Regel in ein breiteres System von Regelungen zum Flotten- und Fischereimanagement eingebettet ist. Kein Instrument lässt sich also als alleiniges Hilfsmittel zur vollständigen Steuerung der Fangkapazität herausgreifen. Zweitens sollten die eingesetzten Instrumente in dem Kontext analysiert werden, in dem ihre Anwendung erfolgt, also anhand der Merkmale der konkreten Flotte und Fangtätigkeit. Drittens ordnet sich die Wirksamkeit des einzelnen Instruments in die allgemeineren Ergebnisse des Fischereimanagementsystems ein. Abgesehen davon muss die Schlussfolgerung insgesamt lauten, dass in den untersuchten Ländern die Flottenkapazität im Laufe der letzten zehn Jahre reduziert worden ist. Das Arsenal von angewandten Instrumenten war also bei der Steuerung der Kapazität erfolgreich. In der Mehrheit der Fälle gilt jedoch die noch immer vorhandene Fangkapazität als nicht im Einklang mit den vorhandenen Fangmöglichkeiten stehend. Daher muss folgende Schlussfolgerung gezogen werden: Die Wirksamkeit eines einzelnen Instruments zur Steuerung der Flottenkapazität ist nicht dem einzelnen Instrument zuzuschreiben, sondern vielmehr dem Managementsystem in seiner Gesamtheit und damit der Art und Weise der Nutzung des Instruments. Zu unterscheiden ist zwischen Instrumenten, mit denen die Kapazitäten selbst begrenzt werden (technische Maßnahmen, Begrenzungen für Maschinen, Schiffsgröße, Fanggeräte), und jenen, die die Nutzung der Kapazitäten begrenzen (Aufwandsbeschränkungen, Fangmengenbeschränkungen). Bei Instrumenten, die die Kapazitäten insgesamt begrenzen, ist zu beachten, dass sich die Fangkapazität der verbleibenden physischen Kapazität beispielsweise infolge der technologischen Entwicklung im Laufe der Zeit verändern kann. Was die Bewirtschaftung der Kapazitätsnutzung betrifft, werden in vielen Ländern handelbare Fangquoten verwendet und haben sich beispielsweise in Island, Neuseeland und in einigen Ländern der EU als wirksames Instrument dafür bewährt, die Kapazitäten mit den verfügbaren Quoten in Einklang zu bringen. Insgesamt erfolgt das Management der Kapazitätsnutzung im Rahmen einer zulässigen Gesamtfangmenge. Mit technischen Einschränkungen, die allerdings zuweilen leicht zu umgehen sind, wird der Kapazitätseinsatz weiter strukturiert. Bei der Umstrukturierung der Flotte erweisen sich offenbar marktähnliche Instrumente als wirkungsvoll. Mit einer Kostenanlastung, wie sie beispielsweise in Neuseeland praktiziert wird, werden Bewirtschaftungskosten von der Gesellschaft auf die eigentlichen Nutzergruppen übertragen. Einen Sonderfall bilden Stilllegungs- und Rückkaufprogramme. In den USA, Kanada und Australien kommen spezielle Rückkaufmechanismen, zuweilen begleitet von


Stilllegungsprogrammen, zum Einsatz. Generell laufen diese Programme so ab, dass der Staat ein Maximalbudget für den Rückkauf von Lizenzen bereitstellt. Mitunter, aber eben nicht immer, steht eine weitere Fazilität entweder zum Abwracken des Schiffes, das mit der Lizenz verknüpft ist, oder zur Zuteilung eines neuen Verwendungszwecks für dieses Schiff entweder in einem anderen Sektor oder in einem anderen geografischen Gebiet zur Verfügung. In der Regel kann der Erlaubnisinhaber / Schiffseigner ein Gebot abgeben. Anschließend entscheidet die zuständige staatliche Behörde, welcher Bieter den Zuschlag erhält. Clark et al. (2005) zufolge haben Rückkaufsubventionen mehrere Nachteile. Erstens bewirken Rückkaufprogramme bestenfalls, dass ein vernachlässigbarer Anteil weniger effizienter Fischereifahrzeuge stillgelegt wird, „Hochleistungsschiffe“ aber weiter im Einsatz sind, was zur Folge haben könnte, dass die Fangkapazität nur in geringem Maße reduziert wird. Zweitens können nach Abschluss der Rückkäufe durch Modernisierung der verbleibenden Flotte allmählich wieder Kapazitäten entstehen, so dass eine weitere Rückkaufaktion stattfinden muss. Die Pazifiklachsfischerei in Kanada erlebt beispielsweise ihr drittes Rückkaufprogramm. Ein dritter Nachteil besteht darin, dass die Fischer möglicherweise mit weiteren Rückkäufen rechnen, was größere Überkapazitäten zur Folge haben kann und zweifellos auch haben wird. Hannesson (2004) zieht ausgehend von den Erfahrungen in Norwegen die Schlussfolgerung, dass trotz des zumindest teilweise erfolgreichen Stilllegungsprogramms offen bleibt, ob öffentliche Gelder für diesen Zweck überhaupt gut angelegt waren. Die Tatsache, dass die Rentabilität der verbleibenden Fischereifahrzeuge im Zuge der Stilllegungsprogramme gestiegen ist, lässt den Schluss zu, dass die Branche die Rückkäufe durch den An- und Verkauf von Fangrechten selbst hätte finanzieren können, was übrigens in erheblichem Umfang vor allem in der Langleinenfischerei tatsächlich vorgekommen ist. Die norwegische Regierung stützt sich zunehmend auf diesen Mechanismus, indem sie verstärkt auf das Programm der sogenannten einheitenbezogenen Quoten setzt, das viele Gemeinsamkeiten mit Einzelquotenprogrammen aufweist, die die langfristige Übertragbarkeit von Quoten vorsehen. Auf eher theoretischer Ebene ziehen Kirkley et al. (2004) aus ihrer Bewertung von Rückkaufprogrammen in den USA den Schluss, dass Ziele und Zielsetzungen sowie der verfügbare Etat großen Einfluss auf Programmumfang und -durchführung haben. Meistens ist nicht ganz klar, welche Ziele außer dem offenkundigen Anliegen, einen möglichst großen Teil der Flottenkapazität mit den verfügbaren Mitteln stillzulegen, mit den Rückkaufprogrammen noch verfolgt werden. Kirkley et al. (2004) legen dar, dass bei einer gegebenen TAC das Ergebnis, das für die optimale Größe der verbleibenden Flotte ermittelt wird, unmittelbar davon abhängt, ob die verbleibende Flotte anhand der durchschnittlichen Kapazität, der technischen Leistungsfähigkeit oder der vollständigen Kapazitätsausnutzung bewertet wird. Als alleiniges Instrument erweisen sich Rückkaufprogramme somit als wenig hilfreich bei der Verringerung der Fangkapazitäten. In der Regel sind sie daher Bestandteil einer ganzen Palette von Instrumenten zur Bewirtschaftung der Fischereiflotte, wie Steuern, Genehmigungen, Lizenzen, markt- und rechtebasierte Bewirtschaftung, übertragbare individuelle Quoten, technische Maßnahmen und Beschränkungen bei Zugang und Fanggeräten. Auch wenn sie einmalig zur Kapazitätsverringerung beitragen können, sind diese Rückkaufprogramme für die langfristige Steuerung der Flottenkapazität ineffizient und tragen nicht dem wirtschaftlichen Anreiz Rechnung, der den Kapazitätsausbau vorantreibt. Da jedes Bündel von Instrumenten zur Kapazitätssteuerung auf die Gegebenheiten einer konkreten Fangflotte zugeschnitten sein muss, lautet die allgemeinen Schlussfolgerung aus

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den bisherigen Erfahrungen, dass marktwirtschaftliche Instrumente das geeignetste Mittel für Kapazitätsanpassungen sein dürften. In Island und Neuseeland gilt das System handelbarer Quoten als einziges Instrument des Flottenmanagements, in den anderen Fällen gehören handelbare Quoten oder Fischereirechte zum Instrumentarium des Flottenmanagements im weiteren Sinne: Lizenzbeschränkungen und konventionelle Fangbeschränkungen in den USA, die Begrenzung des Zugangs durch Lizenzvergabe, technische Regelungen wie das Rückwurfverbot und die Einrichtung von Schongebieten in Norwegen sowie Input-Regelungen einschließlich zeitlicher Steuerungsmaßnahmen wie die Einrichtung von Schonzeiten in Australien; ferner handelt es sich dort um ortsabhängige Maßnahmen wie die Einrichtung von Schongebieten, Zugangsregelungen wie die Lizenzvergabe und geräteabhängige Maßnahmen wie Beschränkungen der Netz- und der Fahrzeuggröße. Seit der Einführung des Internationalen Aktionsplans für die Steuerung der Fangkapazitäten laufen Bemühungen, Systeme für die Steuerung der Flottenkapazitäten zu konzipieren. Die weltweiten Erfahrungen mit dem Kapazitätsmanagement bieten hilfreiche Einblicke, die auch die EU nutzen kann. Als wichtigste Lehre sollte die Anwendung marktwirtschaftlicher Instrumente bei der Steuerung der Flottenkapazität in Erwägung gezogen werden. Andererseits sollte berücksichtigt werden, dass Überkapazitäten in weitaus größerem Maße ein wirtschaftliches Problem darstellen und nicht so sehr die Frage des Erhalts betreffen. Bei einer wirksamen Überwachung und Kontrolle von Instrumenten der Output-Regulierung spielt weder die Größe der Flotte noch ihre potenzielle Fangkapazität eine Rolle, sondern die Art und Weise, wie diese Kapazität eingesetzt wird.


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Die Fachabteilungen sind Forschungsreferate, die die Ausschüsse, interparlamentarischen Delegationen und andere parlamentarische Einrichtungen beraten.

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Kultur und Bildung Rolle - European Parliament · 2015-01-16 · Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik 10 Bei der Messung der Kapazität ist zu berücksichtigen, dass die