La Estrategia de inclusión activa en EuropaFrancesco Maria Chiodi

Foro-seminario Sistemas de Protección Social en América Latina

Santo Domingo, República dominicana 17 y 18 de junio de 2014

Febrero 2014

TEMARIO

1. QUÉ ES LA INCLUSIÓN ACTIVA

2. FUNDAMENTOS 3. IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE INCLUSIÓN ACTIVA: LA

SITUACIÓN ACTUAL EN LA UE

4. ALGUNOS ASPECTOS CENTRALES PARA LA ACTUACIÓN INTEGRADA DE LOS TRES PILARES DE INCLUSIÓN ACTIVA

5. CONCLUSIONES

Pobreza y exclusión social en Europa

QUÉ ES LA INCLUSIÓN ACTIVA /1

En enfoque y a partir de 2008 una estrategia común de los países de la UE para un abordaje integral de la inclusión de las personas

alejadas del mercado laboral, para combatir la pobreza y la exclusión social

Se plasma en una Recomendación de la Comisión Europea del 2008 adoptada por el Parlamento europeo y el Consejo de Ministros de la UE

→ Inclusión = derecho a ser incluido, objetivo de las políticas→ Activa = (a) activación de las personas en los procesos de

inclusión (corresponsabilidad para lograr gradualmente autonomía);

(b) deber de los servicios públicos de promover y acompañar estos procesos

QUÉ ES LA INCLUSIÓN ACTIVA /2

Tres pilares

Acceso a servicios de calidadservicios de ayuda social, empleo y formación, apoyo a la vivienda y viviendas sociales, servicios de cuidados infantiles, servicios de cuidados a largo plazo y servicios sanitarios

Mercados de trabajo inclusivosgarantizar que las personas aptas para el trabajo reciban ayuda efectiva para conseguir (de nuevo) un empleo de calidad acorde a su capacidad de trabajo, y permanecer en el mismo

Apoyo a la renta adecuadoderecho fundamental del individuo a los recursos y la ayuda social suficientes para llevar una vida compatible con la dignidad humana como parte de un dispositivo global y coherente para combatir la exclusión social

Los 3 pilares tienen la misma importancia. Aspecto central de la estrategia: los 3 pilares no son paralelos, sino que tienen que ser aplicados de manera integrada para abordar de forma efec tiva las múltiples causas de la pobreza y la exclusión social

RENTA MINIMA ADECUADA

APOYO A LA INSERCIÓN LABORAL

GUARDERÍA

TIEMPO LIBRE

CUIDADO

MAYORES

REFUERZO

ESCOLAR

CAPACITACIÓN

MICROCRÉDITO

INCENTIVOS A LA

CONTRATACIÓNVIVIENDA

SALUDABLE

1er pilar

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SE INSCRIBE EN UN MARCO POLÍTICO DE MAYOR AMPLITUD ORIENTADO A LA INVERSIÓN SOCIAL

EL “PAQUETE DE INVERSIÓN SOCIAL” La principal y más reciente contribución de la Comisión Europea para dotar a los países de la UE de un marco integrado de políticas sociales dirigido a enfrentar los desafíos del mediano - largo plazo (primariamente la sostenibilidad de los sistemas sociales europeos), articulado alrededor del paradigma

INVERSION SOCIAL A LO LARGO DE TODA LA VIDATres funciones del welfare

inversión social, protección social y estabilización de la economía

Invertir en capital humano reforzando las capacidades

actuales y futuras de la población

Proteger ante los riesgos, asegurando un nivel de vida adecuado y preservando las inversiones anteriores

Estabilizar la economía amortiguando los efectos de las crisis

1. Inversión social a lo largo de toda la vida

2. Políticas de activación y capacitación mejor enfocadas y capaces de brindar un apoyo efectivo

3. Mejora de la sostenibilidad y adecuación de los sistemas de protección social

• infancia, cuidado infantil y educación preescolar

• Salud, nutrición, servicios sociales• Prevención de la deserción escolar• “Garantía jóvenes”• Conciliación vida-trabajo• Aprendizaje permanente• Envejecimiento activo• Cuidados de larga duración• Segregación escolar, necesidades especiales

• Renta adecuada• Servicios de activación• Remoción barreras a la participación• Incentivos fiscales y beneficios• Eliminación discriminaciones de género• “Garantía jóvenes”• Flexicurity• Combate discriminación en el trabajo• Microfinanzas

• Simplificación administrativa• Etc.

LOS TRES EJES DEL PAQUETE DE INVERSION SOCIAL

FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA /1

Derecho a una existencia conforme con la dignidad humanaEL DERECHO DE TODAS LAS PERSONAS SIN RECURSOS SUFICIENTESA A RECIBIR

UN APOYO MONETARIO QUE GARANTICE UNA EXISTENCIA DIGNA

Guaranteed minimum income (Renta mínima garantizada): un tema y propuesta que tiene una larga historia en Europa

o Crisis del sociedad fundada en el trabajo: obsolescencia de la tradicional dicotomía empleo / desempleo (el riesgo como horizonte existencial, la incertidumbre como perspectiva)

o insuficiencia de los seguros contributivos para asegurar la continuidad de ingresos en las transiciones empleo-desempleo

o nuevas formas de exclusión: working poors, inmigrados, jóvenes, etc.

Garantía de ingresos en períodos de dificultad económica o inactividad así como para enfrentar fenómenos de pobreza estructural

La renta mínima en la UE: rasgos y tendencias /1

• 26 de los 28 países UE tienen esquemas de renta mínima (Italia y Grecia todavía no), aunque existen muchas diferencias según condiciones de elegibilidad, importes, cobertura (hay muchas personas que quedan afuera), etc.

• Último eslabón de la protección (last safety net): se instrumenta cuando (a) se agota el derecho al seguro de desempleo (b) el nivel de ingresos es bajo.

• No contributiva: adscrita al pilar solidario de la protección social (financiada por rentas generales), sin requisitos contributivos.

• Finalidad concreta: garantizar ingresos mínimos, superar situaciones de pobreza y exclusión.

• Medida universal selectiva: acceso universal (también inmigrados con residencia legal) dirigida a personas que no cubren sus necesidades básicas (prueba de medios)

• Condicionalidad: inscripción en los servicios de empleo y pacto de servicio (se permiten excepciones), participar en programas de empleabilidad y aceptar cualquier oferta de empleo “decente” y “razonable” (algunos países) o cualquier tipo de empleo (otros países). Algunos países prevén programas de empleo comunitario.

La renta mínima en la UE: rasgos y tendencias /2

• Sanciones por no cumplimiento de la condicionalidad: desde la reducción hasta la suspensión y/o eliminación (bastante flexibilidad en su aplicación)• Importes: muy variables, por lo general bajos y por debajo de la línea de la

pobreza; algunos países agregan subsidios para la vivienda, gastos, subsidios para hijos• Duración: por lo general no tiene limitaciones temporales• Servicios asociados: más amplios y multisectoriales en unos pocos países,

carentes en otros; entre los servicios asociados, sobresalen las políticas activas de empleo• Tendencias: • deterioro de la generosidad de la renta mínima (también debido a los recortes

impuestos por las políticas de austeridad) y• endurecimiento de las condicionalidades (vinculadas con el empleo)• Los países que muestran los mejores resultados son también los países donde se están

aplicando los principios de la Inclusión Activa (importes más altos, baja segmentación de los MdT, alta activación, alta participación en educación y formación de personas con bajo nivel educativo; pero también quizás sus esquemas de renta mínima desincentivan el empleo)

FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA /2

LA SOLA RENTA MÍNIMA NO PERMITE SUPERAR LA LÍNEA DE LA POBREZAComparación línea de pobreza, salario mínimo bruto (full-time) y renta mínima garantizada (por

persona) entre los países de la UE-27. Valores mensuales en €.

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FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA /3

EL EMPLEO VÍA MAESTRA DE LA INCLUSIÓN SOCIAL A partir de los años 80’-90’, cuestionamiento de los esquemas de welfare

centrados en la asistencia y la preponderancia de transferencias monetarias:— insostenibles para enfrentar los nuevos escenarios sociales y demandas— generan dependencia (trampa de la pobreza)

visión negativa de las transferencias monetarias entendidas como desincentivo al empleo

→ amplio consenso hacia el enfoque de la “activación” (centralidad de la persona como principal responsable o como actor corresponsable de su proceso de inclusión social) y de la combinación ayuda monetaria-inserción laboral, haciendo del empleo una opción preferible a la primera

→ de las políticas pasivas a las políticas activas: aplicación a los beneficiarios de la renta mínima del mismo esquema de las políticas activas de empleo

Ventajas:Inclusión verdadera (making work pay)Reducción de la gasto públicoConcentración en los más necesitados y no empleables

Com

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GMI, minimum wage and low earnings as a proportion of net median household income -2011

• Sólo 4 países tiene RM encima del 40% de la renta mediana• Ayudas sociales + salario mínimo por lo general están situados en la “zona de pobreza” (entre 40% to

60% de la renta mediana)• Sólo 3 países tienen salario mínimo y sólo 6 ayudas sociales arriba de la línea de pobreza al 60%• Si bien la suma de estos ingresos puede mejorar la renta, no es suficiente para superar sustantivamente

la pobreza. El empleo no es financieramente conveniente como sugeriría la retórica política de una RM que pretende un retorno compulsivo al trabajo: la diferencia entre salario mínimo y RM es demasiado baja. No es el RM el factor que desalienta, sino el hecho de tener acceso sólo a salarios bajos

• La RM representa un porcentaje bajo de la renta de población pobre (línea 60%): 29% aprox.

La renta ¿desalienta el retorno al

empleo?

FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA /4

LA RENTA MÍNIMA Y LA ACTIVACIÓN HACIA EL EMPLEO RESULTAN INSUFICIENTES, EN MUCHOS CASOS, PARA LA INCLUSIÓN SOCIAL- No todos los perceptores de la renta mínima pueden trabajar.- La aplicación de medidas de políticas activas de empleo es más

eficaz con las personas que cuentan con mayor capital humano y social (desempleo no estructural) y escasamente exitosa cuando se dirige a personas más distantes del mercado laboral. A menudo la inserción se da en empleos mal pagados y precarios.

- Las múltiples y diferentes causas de la pobreza y la exclusión social exigen un trabajo integrado multisectorial orientado a todos los miembros de las familias en estas situaciones.

- La inclusión social se define no sólo por el desempeño de un trabajo, sino también por el acceso a servicios de calidad.

servicios

empleorenta mínima

IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE INCLUSIÓN ACTIVA: LA SITUACIÓN ACTUAL EN LA UE

Evaluación 2012: Bajo nivel de aplicación y fuerte énfasis en las medidas dirigidas a la reinserción laboral (segundo pilar), en desmedro del tercer pilar (no ha mejorado sustantivamente el acceso a servicios de vivienda, cuidado infantil, asistencia social y salud)

Causas: (1) crisis económica y priorización de la consolidación fiscal; fuerte aumento del desempleo y, por consiguiente, énfasis en las políticas de empleo; (2) escasa comprensión de la estrategia integrada y confusión entre “inclusión activa” y “activación”; (3) en algunos países, no se le da crédito al carácter integrado del enfoque de IA y, en particular, a la importancia de asegurar a todos una renta adecuada.

EJES DE LA INCLUSIÓN ACTIVA• Diseño global de política• Implementación integrada• Coordinación vertical• Participación stakeholders

ALGUNOS ASPECTOS CENTRALES PARA LA ACTUACIÓN INTEGRADA DE LOS 3 PILARES DE INCLUSIÓN ACTIVA

→ Sistemas de servicios territoriales (destaca la modalidad de las ventanillas únicas).

→ Servicios dirigidos a la familia como entidad global cuyos miembros son fuertemente interdependientes.

→ Personalización de los servicios: (a) identificación, activación y potenciamiento de las competencias; (b) orientación hacia elecciones basadas en la conciencias de las limitaciones y potencialidades (internas/externas); (c) itinerarios ad hoc graduales y realistas; (d) atención a las necesidades del grupo familiar basada en el ciclo de vida y las etapas de transición.

→ Apoyo continuo, también y sobre todo en los momentos de recaída en la pobreza o exclusión social.

→ Coordinación y activación de la red de servicios – en particular servicios de empleo y servicios sociales – a partir de la gestión de cada familia/persona atendida, con un responsable institucional.

→ Reducir al mínimo posible el período de desempleo.

→ Elementos transversales: la confianza entre personas y servicios.

CONCLUSIONES― Pese a las diferencias nacionales, existe un amplio consenso sobre el rol fundamental del

apoyo a la renta como instrumento de carácter universal para garantizar la seguridad ingresos suficientes (last resort).

― La renta mínima no está relacionada con los incentivos a la educación y salud de los hijos, sino con el derecho ciudadano a una “existencia digna”.

― La renta mínima es eficaz para reducir la intensidad de la pobreza, no para erradicarla.

― Su concepción actual se inscribe en un largo proceso de revisión de los regímenes de bienestar europeos que ha llevado a enfatizar los principios de inclusión, activación e inversión social, asignando un rol residual (transitorio e instrumental) a los subsidios. La inclusión activa hace hincapié en la función emancipadora más que reparadora: renta mínima como medida transitoria, con vistas a realizar todos los pasos necesarios para que las familias logren o recuperen su autonomía.

― La ejecución al mismo tiempo y coordinada de los tres pilares de la inclusión activa pretende un abordaje integral de las múltiples causas de la pobreza y exclusión social. Esto implica un complejo juego de articulaciones entre instituciones, actores y niveles de gobierno.

CONCLUSIONES― La implementación de la Estrategia de Inclusión activa queda por debajo de las expectativas

y muestra una tendencia difusa a priorizar la inserción laboral.― Está cobrando fuerza el cuestionamiento del enfoque rígidamente ocupacional de la

inclusión activa (asimetría entre derechos y deberes, riesgo de inserción en empleos mal pagados y descalificados y de culpabilización de los pobres); conciencia también de que el empleo no puede ser el único referente valórico de una política, porque también hay que tomar en cuenta otros valores sociales vinculados con la dignidad personal, el cuidado, la educación y el bienestar social.

La evaluación confirma la necesidad y el valor del eje central de la estrategia: la combinación entre un adecuado apoyo a la renta y los servicios para la inclusión laboral y social.

→ Algunos retos: diseñar estrategias integradas basadas en los 3 pilares y en el valor añadido de su interacción; aumentar los importes de la renta mínima sin desalentar la búsqueda del empleo; prever esquemas de salida que tengan en cuenta la “conveniencia” del empleo; aumentar la cobertura y la inclusión en la medida; tender hacia un esquema supranacional (europeo) de garantía de la renta; superar las condicionalidades como estigma; experimentar nuevas modalidades para alcanzar a los más desventajados; mejorar el acceso a empleos de calidad.