418

LIÊN KẾT VÙNG TỪ LÝ LUẬN ĐẾN THỰC TIỄN

TS. Nguyễn Văn Huân140

Về phương diện lý thuyết, liên kết phát triển nội vùng và liên vùng dựa trên cơ sở phân công lao động với các lợi thế so sánh khác nhau là tiền đề nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển vùng nói chung và đầu tư công nói riêng. Liên kết phát triển kinh tế là yêu cầu tất yếu của nền kinh tế thị trường với các chuỗi ngành hàng được bố trí trên một không gian lãnh thổ nhất định, tạo nên các cực tăng trưởng. Khi các chủ thể kinh tế cũng như các địa phương được thực thi các quyền hành trong khung khổ thể chế phân quyền, phi tập trung hóa với các lợi ích cụ thể sẽ là tiền đề để thúc đẩy mạnh mẽ hơn các liên kết đầu tư phát triển trên không gian các vùng.

Ở Việt Nam, những năm gần đây bắt đầu hướng tới các nghiên cứu phát triển vùng và liên vùng, song chưa thật sự trở thành các luận cứ khoa học cho phân tích chính sách phát triển vùng. Liên kết vùng hiện đang bất cập, chưa chặt chẽ, gây lãng phí đầu tư công trong nhiều năm qua.

1. Một số vấn đề lý luận liên kết vùng

Trước hết cần hiểu rõ phân định vùng là gì?

Có nhiều quan điểm khác nhau phân định về vùng lãnh thổ phát triển kinh tế – xã hội. Quan điểm cực tăng trưởng (tiêu biểu Gustav Ranis, Strauss, Hall) lưu ý đến tính chất tăng trưởng kinh tế của các vùng có lợi thế so sánh có thể tiến hành công nghiệp hóa nhanh, làm nền tảng cho quá trình công nghiệp hóa trên toàn bộ nền kinh tế. Trong các cực tăng trưởng này tập trung các ngành công nghiệp mũi nhọn và các ngành bổ trợ, các hoạt động dịch vụ phục vụ cho phát triển công nghiệp với một hạ tầng phát triển có thể kết nối với các cảng biển, các đầu mối giao thông. Điểm đúng đắn của quan điểm này là tìm ra các điểm đột phá phát triển và tạo nên các tác động lan tỏa phát triển. Hiện nay, ở các nước đang vận dụng học thuyết này để xây dựng các mô hình phát triển khu chế xuất, vùng kinh tế trọng điểm, khu kinh tế.

Một số trường phái khác quan niệm vùng thiên về cấu trúc kinh tế, có nghĩa là bố trí cơ cấu kinh tế trên một không gian lãnh thổ nhất định. Quan điểm này thiên lệch về cơ cấu kinh tế, mặc dầu chiến lược cơ cấu vùng là hết sức quan trọng trong phân bố lãnh thổ phát triển. Nhưng một chiến lược kinh tế hợp lý sẽ được vận hành có hiệu quả còn phải tính đến các yếu tố địa chính trị, các nhóm xã hội, thể chế vận hành vùng v.v...

140 Phòng Nghiên cứu phát triển kinh tế vùng,Viện Kinh tế Việt Nam

419

Hệ thống quan điểm khác nhau lại thiên về địa chính trị, xem vùng kinh tế là đặc trưng của các nhóm xã hội có liên quan đến các quá trình kinh doanh của các chủ thể kinh tế. Phái tân cổ điển, trong học thuyết của mình, cũng nêu lên tính chất xã hội của các vùng kinh tế. Họ lưu ý đến khía cạnh các lợi ích thông qua phân chia lợi nhuận của các nhóm xã hội để xem xét các vùng kinh tế. Họ cho rằng sự khác nhau căn bản giữa các vùng kinh tế là sự dôi dư nguồn lợi nhuận có được từ kinh doanh của các doanh nghiệp thuộc nhóm chính trị xã hội khác nhau. Sự phiến diện trong xem xét vùng kinh tế chỉ coi trọng đến lợi ích kinh tế của các nhóm xã hội sẽ dẫn đến việc hoạch định chiến lược cơ cấu thiên lệch về các ngành có lợi ích kinh tế cao, không tuân thủ lợi ích chung của toàn bộ nền kinh tế. Mặt khác đặc trưng cấu trúc (cơ cấu) ngành kinh tế, ở một góc độ nào đó, lại là các ưu thế về vị trí địa lý, nguồn lực khác quyết định. Hơn nữa sự phân hóa giai tầng xã hội trong vùng là không thể tránh khỏi khi các nhóm xã hội khác nhau ứng xử với các thế mạnh kinh tế của vùng (bao gồm cả các quan hệ kinh tế đã có của vùng) có sự khác nhau.

Qua sự phân tích nhiều quan điểm khác nhau về phân định vùng kinh tế và qua nghiên cứu thực tiễn phát triển kinh tế vùng chúng tôi có thể lưu ý một số điểm khi phân định vùng:

- Một lãnh thổ có các điều kiện tự nhiên và vị trí địa lý tương đồng nhau

- Vị trí kinh tế và trình độ phát triển kinh tế tương hợp

- Đặc trưng của các nguồn lực phát triển tương đồng nhau

- Các quan hệ kinh tế của các nhóm xã hội, của các doanh nghiệp, của các đơn vị hành chính v.v… có tác dụng thúc đẩy phát triển hay kìm hãm sự phát triển của các vùng phụ cận.

- Đặc trưng khác biệt của vùng so với các vùng khác như thế nào. Hay nói cách khác là lợi thế so sánh của vùng và mỗi địa phương trong vùng.

Các quan điểm về liên kết vùng

Nghiên cứu phát triển vùng và liên kết vùng khá phát triển trong những năm 1950 của Thế kỷ 20. Nhưng khoa học nghiên cứu vùng được xem xét trở thành một lĩnh vực nghiên cứu chính thức, là một khoa học có hệ lý thuyết, các phương pháp và các công cụ tính toán vào tháng 12/1954. Trong những thập niên 1960 hệ lý thuyết về vùng bắt đầu phát triển mạnh khi trên thực tế, những liên kết phát triển giữa các vùng nông nghiệp và công nghiệp phát triển mạnh, khi sự phân bố không gian lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp vùng được triển khai sâu rộng ở các nước Châu Âu và Châu Mỹ. Hiệp hội Khoa học nghiên cứu vùng cũng ra đời vào thời gian đó.

420

Trong khoa học vùng, vấn đề liên kết nội vùng và liên vùng, hay gọi tắt là liên kết vùng được chú ý nghiên cứu khá bài bản về lý thuyết cũng như ứng dụng thực tiễn, làm cơ sở để xây dựng các quy hoạch phát triển vùng ở các nước trên thế giới.

Phái Kinh tế học cổ điển không tập trung nghiên cứu các vấn đề phát triển vùng một cách bài bài, song những hàm ý về liên kết địa phương trong phát triển vùng đã được nêu lên. David Ricardo (1772-1823) trong cuốn Principles of Political Economy and Taxation (Những nguyên lý của kinh tế chính trị và thuế khóa – bản tiếng Việt do nhà xuất bản Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2002) đã cổ vũ cho việc phát triển thương mại dựa trên lợi thế so sánh. Dựa trên các lợi thế so sánh về lao động, về nguồn tài nguyên thiên nhiên để tạo nên các trung tâm kinh tế lớn. Richardo cũng cho rằng, các trung tâm kinh tế này sẽ đầu tàu cho sự phát triển kinh tế quốc gia.

Trong lý thuyết phát triển, thuật ngữ liên kết được sử dụng đầu tiên trong các công trình của Perroux141 (1955) trong tác phẩm "Những nguyên lý kinh tế học", ông đã luận chứng về các liên kết theo cách tiếp cận tính lan tỏa dựa vào lý thuyết về “cực tăng trưởng”. Quan điểm của ông là thiết lập các vùng có các ngành với các doanh nghiệp lớn có sức hút mạnh, tức là tập trung các hoạt động kinh tế ở những khu vực năng động nhất tạo nên "cực tăng trưởng" của vùng. Các cực tăng trưởng này có sức lan tỏa, và sức hút dòng hàng hóa nguyên liệu và lao động trong các khu vực khác của vùng và ngoài vùng. Sự tác động lan tỏa này sẽ thúc đẩy hình thành không gian liên kết kinh tế và mạng lưới buôn bán, và hình thành một tập hợp các liên kết kinh tế giữa cực tăng trưởng và các vùng xung quanh. Mỗi cực tăng trưởng như vậy có một vai trò nhất định, dần dần sẽ phát triển và lan tỏa kéo theo các khu vực khác theo vết dầu loang. Ông minh chứng rằng, tăng trưởng và phát triển không thể xuất hiện đồng đều ở mọi nơi với một nguồn lực tới hạn mà trước hết tập trung ở một số điểm có lợi thế phát triển hơn và sau đó sẽ lan tỏa qua các kênh khác nhau với những hiệu ứng khác nhau đối với nền kinh tế.

Chúng tôi cho rằng, lý thuyết liên kết phát triển theo quan điểm của ông là hình thành các không gian kinh tế để thúc đẩy sự phát triển với lựa chọn các cực phát triển đầu tiên. Nó sẽ xóa bỏ ranh giới địa lý hành chính. Trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, quan điểm của ông về liên kết phát triển vùng là hợp lý.

Jacques Raoul Boudeville (1966)142, trong tác phẩm "Problem of regional Economic planing" đã phân tích các vấn đề quy hoạch phát triển vùng dựa trên nguyên lý 141 François Perroux (1903-1987), là nhà kinh tế học lớn của Pháp; xem chi tiết về giới thiệu lý thuyết kinh tế của ông qua tác phẩm THE “NEW” ECONOMIC THEORIES của Helena Marques; www.fep.up.pt. 142Jacques Raoul Boudeville (1919) nhà kinh tế học của Pháp, học có nhiều tác phẩm nghiên cứu về Phát triển vùng phát triển lý thuyết của Perroux. Tác phẩn (5) trên đây do nhà xuất bản Edinburgh University Press, xuất bản lần thứ 8, năm 1974.

421

phân tích các lợi thế phát triển và cực tăng trưởng trong các vùng cụ thể. Ông cho rằng, những phân tích về các nguồn lực phát triển, năng lực thương mại và chỉ ra được những lợi thế so sánh trong việc định hình phát triển vùng là cần thiết trong việc hoạch định kế hoạch phát triển vùng. Các liên kết sẽ được hình thành trong từng vùng với những lợi thế khác nhau của các địa phương sẽ tạo nên phân công lao động. Nó sẽ hình thành các trung tâm phát triển.

Quan điểm nghiên cứu của ông dựa trên quan điểm của Perroux. Song ông đã cố gắng nhấn mạnh yếu tố địa lý trong lý thuyết cực tăng trưởng bằng cách đưa ra các ranh giới rõ ràng về mặt địa lý của các hiệu ứng phát triển. Ông nhấn mạnh, các yếu tố lợi thế so sánh trong phát triển được khai thác dựa trên hệ thống các doanh nghiệp. Tính phụ thuộc lẫn nhau của các ngành trong việc phát triển thương mại và sản xuất sẽ thúc đẩy liên kết vùng phát triển. Để có thể thúc đẩy phát triển vùng cả về quy mô kinh tế và không gian phát triển không chỉ phân tích các quan hệ phụ thuộc lẫn nhau của các nhóm doanh nghiệp mà cần nghiên cứu các vấn đề của tập trung không gian sản xuất. Lợi thế quy mô kinh tế sẽ tăng được năng lực cạnh tranh của vùng và đồng thời tăng sự lan tỏa phát triển. Đi xa hơn Perroux, ông đã khẳng định rằng, sự tập trung kinh tế và công nghiệp đó sẽ hình thành các đô thị và sẽ có sự tương tác giữa cực tăng trưởng/ đô thị với các vùng kề cận chịu ảnh hưởng lan tỏa của nó.

John Friedmann (1966)143 , trong tác phẩm Regional development policy: A case study of Venezuela; Cambridge, Mass: MIT Press đã đưa ra một cách tiếp cận về liên kết không gian trong phát triển vùng tương đối giống lý thuyết cực tăng trưởng của Perroux là mô hình trung tâm - ngoại vi. Quan điểm của ông nhấn mạnh về tổ chức không gian vùng với các liên kết sản xuất và thương mại trong một trung tâm có sự dồi dào về các nguồn lực, trong đó có nguồn lực con người có chất lượng tay nghề cao. Ở những trung tâm này, vì vậy có sự phát triển và đổi mổi liên tục dẫn đến ảnh hưởng lan tỏa thu hút sự phát triển ở các vùng ngoại vi. Các vùng ngoại vi có nhiều lao động ở một trình độ thấp hơn và sự phát triển lại phụ thuộc vùng trung tâm.

Với cách tiếp cận nghiên cứu về đầu vào – đầu ra, trong tác phẩm The strategy of economic development, GS Hirschman144 (1958) khi đề cập đến liên kết kinh tế vùng ông đã sử dụng khái niệm liên kết ngược (backward linkages, upstream linkages) và liên kết xuôi (forward linkages, downstream linkages) để nghiên cứu các mối quan hệ ngành và liên ngành. Ông cho rằng các hiệu ứng liên kết ngược (backward linkage effects) nảy sinh 143John Friedmann (sinh 1926): Giáo sư Khoa Community and Regional Planning at University of British Columbia, Vancuver, Canada. 144 Albert Otto Hirschman (1915 – người Đức) là GS.TS về kinh tế học phát triển tại nhiều trường nổi tiếng trên thế giới như Yale University, Harvard University v.v…Hiện ông đang làm việc tại Professor of Social Science at the Institute for Advanced Studies in Princeton.

422

từ nhu cầu cung ứng đầu vào của một ngành nào đó mới được thiết lập; còn hiệu ứng liên kết xuôi phát sinh từ việc sử dụng đầu ra của ngành đó như là đầu vào của các ngành khác đi theo. Nói cách khác bất kỳ một ngành nào mới được thiết lập cũng kéo theo các hoạt động sản xuất khác nhằm cung cấp đầu vào cho nó; và mọi ngành, trừ các ngành sản xuất hàng hóa cuối cùng, đều kéo theo các hoạt động khác sử dụng đầu ra của nó như đầu vào của mình. Hiệu ứng liên kết được xem như các xung lực tạo ra các khoản đầu tư mới thông qua sự vận động của các mối quan hệ đầu vào - đầu ra. Đây chính là điểm mấu chốt trong lý thuyết phát triển kinh tế của Hirschman khi ông khuyến nghị cần tập trung đầu tư vào những ngành có các mối liên kết mạnh, lan tỏa phát triển mạnh để thông qua sức lan tỏa của chúng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (tăng trưởng không cân đối). Ngoài kiểu liên kết trong sản xuất nêu trên, Hirschman cũng đề cập đến liên kết tiêu dùng, nhưng cho rằng không như liên kết trong sản xuất liên kết tiêu dùng có thể mang lại hiệu ứng tiêu cực ví dụ như sự suy tàn của các nghề thủ công khi thu nhập tăng lên, do có sự chuyển hướng trong tiêu dùng (Hirschman, 1977).

Xét về thực chất, để phân biệt loại liên kết theo cách tiếp cận của Hirschman thì liên kết ngược là loại quan hệ được tạo ra khi các doanh nghiệp/hộ gia đình có nhu cầu được cung cấp đầu vào như nguyên vật liệu, sản phẩm trung gian và dịch vụ từ các doanh nghiệp/hộ gia đình khác, hay mối quan hệ cầu đầu vào của sản xuất. Liên kết xuôi được tạo ra khi các doanh nghiệp/hộ gia đình bán sản phẩm và dịch vụ cho các doanh nghiệp/hộ gia đình khác, hay quan hệ cung đầu ra của sản xuất. Các liên kết xuôi và ngược luôn hòa quyện, gắn bó chặt chẽ và thực chất là hai mặt của quá trình sản xuất. Để xem xét đâu là liên kết ngược và đâu là liên kết xuôi thì phải xuất phát từ một chủ thể cụ thể (hộ gia đình, doanh nghiệp, ngành) vì bất kỳ một chủ thể nào cũng luôn trong mối quan hệ song trùng giữa hai loại liên kết.

Theo quan điểm của chúng tôi, các luận điểm của Hishmann là đúng, khi ông đề cập đến liên kết ngược và liên kết xuôi đã có những hiệu ứng lan tỏa của nó trong liên kết đơn vùng. Ông không phân tích các hiệu ứng khác của các nhân tố chính sách, môi trường chính sách như GS. Kristiansen. Trong các tác phẩm sau của Hishmann, ông đã phân tích các liên kết đó trong các hiệu ứng chính sách và hội nhập kinh tế quốc tế. Quan điểm nghiên cứu liên kết ngược và liên kết xuôi của ông ít nhiều cũng đã dựa trên nguyên lý mô hình cân đối liên ngành mà Wassily Leontief đã đưa ra trong khi nghiên cứu cấu trúc nền kinh tế Mỹ.

Trong nghiên cứu liên kết ngược, liên kết xuôi và toàn diện hơn là nghiên cứu đầu ra - đầu vào, Ronal E. Miller145 trong cuốn "Các phương pháp phân tích vùng và liên

145 Ronal. E. Miller : GS.TS, Department of Regional Science (Khoa khao học vùng) Đại học of Pennsylvania –Mỹ. Hiện ông tham gia Hiệp Hội Khoa học vùng của Mỹ.

423

vùng"146 đã trình bày phương pháp nghiên cứu định lượng về hạch toán vùng, kế toán vùng và bảng IO cho vùng đơn lẻ và liên vùng. Qua đó ông nêu lên rằng, các quan hệ liên vùng trong một vùng phải tối ưu hóa giá trị gia tăng cho vùng. Chính vì thế phân bố không gian vùng với các cluster phải dựa trên cơ sở chi phí giao thông và chi phí sản xuất hợp lý nhất. Ông cùng với Cappelo (1988)147 , Isard Walter (1989)148 là các học giả khoa học vùng có cùng quan điểm về xây dựng nguyên tắc phân bố lãnh thổ công nghiệp, thương mại để đạt tối ưu hóa giá trị gia tăng cho vùng.

Nguyên tắc phân bố vùng và liên kết vùng

Khi xác định các yếu tố quyết định đến phân bố lãnh thổ của các ngành công nghiệp hay chuỗi ngành hàng, người ta dựa vào nhiều yếu tố tác động khác nhau trong đó cần xem xét đến khả năng tiếp cận và các chi phí các loại đầu vào như nguyên liệu thô, vùng nguyên liệu, những dịch vụ khác nhau và các loại vốn, năng lượng v.v...). Tiếp đến phải tính đến việc tiếp cận và chi phí phân phối đến thị trường tiêu thụ sản phẩm. Những yếu tố nêu trên ít nhiều đã có sẵn hoặc có điều kiện để hình thành. Các nghiên cứu của các nhà học giả vùng về liên kết vùng đã nêu lên các nguyên tắc liên kết vùng cơ bản là:

- Nguyên tắc thứ nhất: Phân bố lãnh thổ các ngành và phân bố vùng phải dựa trên các lợi thế so sánh mà có thể làm cho tổng chi phí sản xuất và phân phối sản phẩm đến thị trường thấp nhất. Các yếu tố tài nguyên có sẵn, hệ thống hạ tầng tốt v.v... sẽ tạo điều kiện cho ngành công nghiệp được lựa chọn có chi phí so sánh thấp. Chi phí so sánh thấp cũng là yếu tố để lựa chọn phân bố vùng công nghiệp. Trong công nghiệp chế biến việc gắn phân bố công nghiệp với vùng nông nghiệp làm đầu vào cho công nghiệp sẽ làm giảm chi phí so sánh và tăng giá trị gia tăng cho ngành nông nghiệp.

Dựa trên lợi thế so sánh tĩnh và động để phân công các địa phương trong một vùng và giữa các vùng trong một quốc gia nhằn tăng hiệu quả đầu tư, tránh làm vụn nền kinh tế, tạo lợi thế quy mô và tính khác biệt hàng hóa, từ đó tạo ra các liên kết phát triển trong chuỗi ngành hàng có sức cạnh tranh vùng.

- Nguyên tắc thứ hai là sự song hành sử dụng nguyên liệu cho nhiều nơi sẽ làm giảm hiệu suất sử dụng nguồn lợi và làm mất đi các lực liên kết vùng. Do vậy, nguyên tắc tối ưu hóa sử dụng nguồn lợi được nêu lên như là chỉ tiêu quan trọng cần được lưu ý khi phân bố lãnh thổ phát triển.

146 Bản dịch của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, 2008. 147 Roberta Capello: Giáo sư của khoa học Kinh tế vùng của Politecnico of Milan là Chủ tịch Hội Khoa học vùng Quốc tế. 148 Ronal. E. Miller : GS.TS, Department of Regional Science (Khoa khao học vùng) Đại học of Pennsylvania –Mỹ. Hiện ông tham gia Hiệp Hội Khoa học vùng của Mỹ.

424

- Nguyên tắc thứ ba là hiệu quả quy mô. Các chi phí trên một đơn vị sản phẩm sẽ giảm khi sản lượng gia tăng. Việc lựa chọn quy mô hợp lý phải dựa trên sự phân tích chi tiết cầu thị trường trong và ngoài nước, phân tích các mối liên kết giữa các nhà máy cùng loại sản phẩm.

Tính đa dạng về mẫu mã, chất lượng sản phẩm v.v… để có thể đa dạng hóa cấp độ thị trường tiêu thụ trong và ngoài nước do mức thu nhập khác nhau của những người tiêu dùng quyết định. Các nhà máy cùng loại sản phẩm có thể liên kết với nhau trong một không gian công nghiệp được lựa chọn theo sự phân công của vùng. Trên cơ sở đó có thể sản xuất các loại sản phẩm khác nhau từ một loại nguyên liệu đầu vào để mở rộng quy mô thị trường và đa dạng hóa thị trường, nâng cao hiệu quả đầu tư.

Để đo độ tập trung công nghiệp của các lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp cũng như dịch vụ được bố trí trên một lãnh thổ nhất định theo các nguyên tắc nêu trên, người ta sử dụng các chỉ số sau đây:

Hệ số tập trung (the coefficient of localization), tỷ số phân bố (the location qoutient) là hai chỉ số có thể dễ thu thập và tính toán trong điều kiện số liệu về vùng có thể nói là "còn lởm khởm" ở Việt Nam. Hai tỷ số này cho biết quy mô tập trung công nghiệp và phân bố công nghiệp trên một địa bàn không gian lãnh thổ của vùng trong quy hoạch phát triển và đánh giá phát triển vùng.

Những nguyên tắc này cũng như là các nguyên tắc thiết lập các liên kết phát triển vùng trong điều kiện nền kinh tế hội nhập, sẽ nâng cao tính cạnh tranh vùng (Capello, 2007).

Các điều kiện để thực thi liên kết vùng bền vững

Các nhà nghiên cứu vùng và liên kết vùng trên thế giới và khu vực không ngừng bổ sung vào các cơ sở thực tiễn và lý luận cho việc phát triển vùng và liên kết vùng bền vững. Capello, Richard Wave, Isard Walter v.v... đã tổng kết các cơ sở quan trọng tạo lập liên kết nội vùng và liên vùng như sau:

i. Các lợi thế so sánh vùng có vai trò quan trọng trong việc hình thành hệ thống phân công lao động và chuyên môn hóa; và do đó hình thành mối liên kết nội vùng và liên vùng.

ii. Lợi thế quy mô nhờ chuyên môn hóa. Lợi thế nhờ quy mô tác động lan tỏa đến các vùng khác nhờ sử dụng các nguyên liệu đầu vào và kiến thức, lao động có kỹ năng v.v... Với quy mô thị trường và chi phí giao thông giảm sẽ hình thành nên các cụm trung tâm công nghiệp với các cụm ngành có liên kết chuỗi với nhau, hay là hình thành các vùng chuyên canh nông nghiệp gắn liền với nó là công nghiệp chế biến và cơ khí, dịch vụ phục vụ phát triển nông nghiệp của vùng chuyên canh đó.

425

iii. Sự đồng thuận về thể chế và các nhóm xã hội chia sẽ lợi ích chung trong đó có lợi ích phát triển riêng của địa phương. Sự đồng thuận giữa quản lý vĩ mô và các chủ thể kinh tế vi mô khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, đồng thuận giữa nội vùng và liên vùng, trong đó có liên vùng quốc tế.

iv. Sự đồng bộ về cơ chế chính sách, khung khổ thể và quản trị vùng trên các khía cạnh: (i) đảm bảo các quyền về tài sản (cả hữu hình và vô hình), tạo khung khổ cho việc xây dựng và thực hiện các loại hợp đồng và cung cấp đầy đủ thông tin cho các chủ thể; (ii) tạo ra sự công khai, minh bạch trong các chính sách và hoạt động của bộ máy công quyền; và (iii) tạo điều kiện cho sự tham gia của dân cư vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách.

v. Hệ thống hạ tầng phát triển đồng bộ và hiện đại với các loại hình hạ tầng khác nhau. Hạ tầng trong nhiều trường hợp quyết định sự thành công hay thất bại của các mối quan hệ liên kết nội vùng (Mushi, 2003) và liên vùng (Capello, 1998).

Các kiểu liên kết vùng

i) Liên kết giữa các chủ thể vĩ mô:

Liên kết dọc: phân cấp Trung ương, chính quyền địa phương, Bộ với các sở chuyên ngành; liên kết quản lý ngành và quản lý lãnh thổ theo địa phương

Liên kết ngang:

- Các bộ chuyên ngành liên kết trong xử lý các vấn đề mang tính liên ngành.

- Liên kết giữa các địa phương với nhau.

Các liên kết chủ thể vĩ mô có thể trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường v.v... cụ thể là:

o Phối hợp trong xây dựng quy hoạch phát triển ngành và vùng ở từng địa phương;

o Phối hợp trong việc hình thành chính sách thu hút và phân bổ đầu tư;

o Xây dựng và phát triển các sản phẩm chủ yếu;

o Xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng vùng, như đường sá, cảng biển, sân bay; cơ sở hạ tầng thông tin liên lạc; bệnh viện, trường học, trung tâm nghiên cứu;

o Xây dựng các khu, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; vùng sản xuất nông nghiệp; trung tâm thương mại, du lịch và dịch vụ;

o Phát triển nguồn nhân lực, thu hút nhân tài;

o Hợp tác trong giảm nghèo;

426

o Giải quyết các vấn đề liên quan đến di cư và di chuyển lao động và nhà ở;

o Đào tạo và dạy nghề;

o Giải quyết các tệ nạn xã hội và xung đột cộng đồng;

o Bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên;

o Chống sự ô nhiễm đất, nước và không khí;

o Xây dựng các công trình, dự án xử lý ô nhiễm và bảo vệ môi trường

v.v…

ii) Liên kết các chủ thể vĩ mô

Liên kết giữa doanh nghiệp với doanh nghiệp, doanh nghiệp và hộ gia đình, liên kết giữa doanh nghiệp và các trường, Viện trong việc chuyển giao khoa học kỹ thuật. Phối hợp với các tổ chức nghề nghiệp nhằm cung cấp thông tin, đàm phán chính sách v.v... Trong đó liên kết giữa các chủ thể kinh doanh, theo UNCTAD (2001) được thể hiện theo bảng sau đây:

- Giao dịch thuần túy thị trường (hợp đồng mua bán đầu vào, đầu ra).

- Liên kết dài hạn (hợp đồng phụ sản xuất trung hạn và dài hạn, hợp đồng giao sau trong ngành nông nghiệp v.v…)

- Quan hệ cổ phần.

- Các hiệu ứng lan tỏa

Các doanh nghiệp thiết lập các liên kết theo chuỗi sẽ tạo thành mạng sản xuất trong vùng và liên vùng, tạo nên sức cạnh tranh cho vùng dựa trên lợi thế so sánh và lợi thế quy mô, tính khác biệt sản phẩm.

iii) Liên kết mang tính chất lãnh thổ

- Liên kế các cực/trung tâm phát triển với các phần còn lại của vùng.

Chiến lược cực tăng trưởng nhấn mạnh đến lợi thế quy mô của việc tập trung, và kéo theo sự hình thành của các cực tăng trưởng có quy mô vừa - được hiểu như nơi thu hút lao động di cư mà nếu không có nó thì nguồn lao động này sẽ tới cực lớn nhất. Thêm vào đó, các cực trung gian này sẽ mang lại hiệu ứng lan tỏa đến các vùng ngoại vi của chúng; và như vậy trong dài hạn sẽ đạt được tăng trưởng cân bằng trong toàn vùng và toàn quốc gia (Boudeville, 1966; Mercado, 2002, Capello, 2007).

Các chính sách hình thành các cực tăng trưởng sẽ không tránh khỏi sự chủ quan, do lợi ích địa phương cục bộ chi phối. Nhiều chính sách của Chính phủ với dự định ban

427

đầu là tập trung nguồn lực vào một số trung tâm có tiềm năng thực sự với vai trò cực tăng trưởng, có sức lan tỏa phát triển, như là đầu tàu kéo vùng kém phát triển phát triển theo. Song, sau đó trước sức ép của nhiều nhóm lợi ích khác nhau, nên các nguồn lực này bị phân tán ra nhiều trung tâm. Kết cục là sự phân tán nguồn lực, sẽ không tạo ra được những hiệu ứng nào đáng kể đối với sự tăng trưởng và phát triển trong vùng nói riêng và quốc gia nói chung.

iv) Liên kết cụm/mạng lưới vùng; Liên kết nông thôn đô thị;

Sẽ tạo ra mạng lưới liên kết vùng và liên vùng. Các liên kết này sẽ giải quyết được các vướng mắc, hay các đối lập, khác biệt giữa nông thôn và đô thị.

Nhằm phát triển các mô hình liên kết theo kiểu lảnh thổ trên đây, cần phải gạt bỏ các trở ngại trong chính sách phát triển như: (i) sự phân tách trong hoạch định chính sách thành các cơ quan lập kế hoạch nông thôn và thành thị; (ii) không nên tách biệt các đô thị khỏi vùng ngoại vi trong hoạch định quy hoạch và quản lý ở cấp địa phương; (iii) xóa bỏ tư duy lợi ích cực bộ nên có sự lựa chọn thứ tự ưu tiến đầu tư để hình thành cực cực phát triển, tạo nên các lan tỏa phát triển trong hệ thống vùng.

1. Thực trạng liên kết vùng ở Việt Nam

1.1. Khung khổ thể chế phát triển vùng và liên kết vùng

Hiện nay, ở Việt Nam có 6 Vùng địa lý kinh tế149 trên cơ sở hợp từ 63 tỉnh, thành phố, cụ thể như sau. Bên cạnh đó có 4 vùng kinh tế trọng điểm được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thành lập, trong đó vùng kinh tế trọng điểm vùng Đồng bằng Sông Cửu Long vừa được quyết định thành lập theo quyết định 492/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, năm 2008.

Ngoài ra, Năm 2008, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định 98/2008/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch phát triển Hành lang kinh tế Lạng Sơn – Hà Nội – Hải Phòng – Quảng Ninh đến năm 2020 trên quan điểm hợp tác phát triển “Hai hành lang, một vành đai kinh tế” Việt Nam – Trung Quốc và tính tới phát triển toàn tuyến đi châu Âu và các nước ASEAN.

Việc hình thành vùng chủ yếu dựa trên các tiêu chí về hành chính, tương đối tương đồng trình độ phát triển và chủ yếu dựa vào địa hành chính là chính. Sự nhập các tỉnh

149 Trung du và miền núi phía Bắc (14 tỉnh); Đồng bằng sông Hồng (11 tỉnh/thành phố); Bắc Trung Bộ và duyên hai miền Trung (14 tỉnh/thành phố); Tây Nguyên (5 tỉnh); Đông Nam Bộ (06 tỉnh); Đồng bằng sông Cửu Long (13 tỉnh/thành phố)

428

thành vùng đã bỏ qua các yếu sinh thái, lợi thế phát triển, văn hóa v.v... như đã trình bày trên đây. Mặt khác việc điều chỉnh quy mô vùng thay đổi khá nhiều. Có đến nay, trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam đã bổ sung thêm 5 tỉnh so với 4 tỉnh ban đầu. Ý nghĩa như là cực tăng trưởng và phát triển của các vùng này dần mờ nhạt và gần đồng nhất với vùng Đông Nam Bộ.

Trong các vùng đó có các vùng kinh tế trọng điểm. Theo Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg do Thủ tướng Phan Văn Khải ký ngày 18 tháng 02 năm 2004 về việc thành lập Tổ chức Điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm và Quyết định số 1022/QĐ-TTg ngày 28 tháng 09 năm 2004 về việc thành lập Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm.

Về liên phối hợp vùng, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 159/2007/QĐ-TTg ban hành Qui chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm. Đây là khung khổ pháp lý nhằm tăng tính hiệu quả và đồng bộ trong quá trình phát triển vùng. Theo quyết định này, các Bộ, tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm sẽ phải tham gia, phối hợp trong quá trình xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng kinh tế trọng điểm; quy hoạch tổng thể phát triển KTXH của các địa phương trong vùng; quy hoạch phát triển các lĩnh vực kết cấu hạ tầng, quy hoạch ngành, quy hoạch sản phẩm chủ yếu; huy động vốn đầu tư phát triển và đầu tư phát triển; phát triển đào tạo và sử dụng lao động; rà soát, sửa đổi, bổ sung và ban hành thực hiện cơ chế, chính sách tài chính, đầu tư; thiết lập hệ thống thông tin và cung cấp thông tin vùng. Việc phối hợp tốt các vấn đề này sẽ tránh được sự chồng chéo, trùng lắp trong phát triển giữa các địa phương trong vùng.

Bên cạnh các chính sách chung của chính phủ về cơ chế hoạt động của các cùng trọng điểm, các Bộ chuyên ngành cũng có nhiều chính sách đối với vùng kinh tế trọng điểm như: quy hoạch phát triển một số kết cấu hạ tầng thương mại chủ yếu đối với từng vùng kinh tế trọng điểm đến năm 2010 và định hướng đến 2020; qui hoạch công nghiệp v.v…Có thể nói hệ thống văn bản để có thể phối hợp tổ chức phát triển vùng với các liên kết phát triển có thể nói là tương đối đồng bộ từ quy chế phối hợp, tổ điều phối vùng,..với các công cụ quản lý là các kế hoạch và quy hoạc. Song tác động vào thực tế để điều chỉnh phân công, hợp tác và liên kết giữa các điạ phương trong vùng và giữa các địa phương còn khá hạn chế.

1.2. Thực trạng liên kết vùng ở Việt Nam

Có thể nói rằng, các liên kết phát triển kinh tế, xã hội và môi trường nội vùng và liên vùng là tất yếu của quá trình phát triển do nhu cầu mở rộng quy mô kinh tế cũng như tính lan tỏa phát triển của các địa phương trong vùng và giữa các vùng với nhau.

429

Mặt khác dưới tác động của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, các dòng chảy văn hóa, dịch chuyển dân cư, những sự cố môi trường v.v. sớm muộn sẽ buộc địa phương phải liên kết với nhau để cùng giải quyết các vấn đề nảy sinh.

1.2.1. Liên kết các chủ thể vĩ mô

i) Liên kết dọc:

Mỗi quan hệ giữa địa phương và Trung ương, giữa các Bộ với các sở chuyên ngành được thực thi trong khung pháp luật quản trị nhà nước và dựa trên các luật như: Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và UBND, Luật Tổ chức Quốc hội v.v... Về phương diện lý thuyết, quản trị nhà nước đã nhấn mạnh rằng, trong quá trình phát triển nền kinh tế thị trường, những nhiệm vụ nào của nhà nước làm ở cấp nào hợp lý nhất, chủ thể kinh tế nào hợp lý nhất thì cần chuyển giao nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà nước và hiệu quả đầu tư của nền kinh tế. Một khi quản trị nhà nước không theo kịp tốc độ phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu của nền kinh tế thị trường, thì nền quản trị nhà nước mang tính tập quyền sẽ là lực cản của quá trình phát triển cao hơn nền kinh tế quốc dân cũng như phát triển trong các lĩnh vực dịch vụ xã hội và bảo vệ tài nguyên môi trường theo hướng bền vững. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP (ngày 30 tháng 6 năm 2004) về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền các tỉnh thành đã được ban hành như một văn bản làm nền cho phân cấp trong giai đoạn phát triển mạnh nền kinh tế thị trường và Việt Nam hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới.

Trên thực tế, các địa phương vẫn phụ thuộc nhiều vào sự quyết định đầu tư, từ lập quy hoạch kế hoạch, dịch vụ xã hội cơ bản, đất đai, phê duyệt ngân sách đầu tư v.v... đến FDI đều có ý kiến của Trung ương, thấm chí quyết định như là quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội của cấp tỉnh/thành phố, hay tổng mức đầu tư, các công trình xây dựng như cảng, sân bay, xây dựng khu công nghiệp.

Mối quan hệ giữa ngành dọc với địa phương trong quản lý ngành vẫn chưa được xử lý thỏa đáng. Quy hoạch ngành trong vùng do các Bộ đại diện của Chính phủ xây dựng và Chính phủ phê duyệt. Các sở chuyên ngành phải căn cứ trên hai quy hoạch là Quy hoạch phát triển ngành trên vùng và Quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội cấp tỉnh/thành phố để xây dựng quy hoạch ngành trên địa bàn tỉnh/thành phố. Mỗi địa phương có một định hướng phát triển lĩnh vực của mình riêng do những đặc thù và nguồn lực riêng. Vì vậy, nhiều lúc phá vỡ ý tưởng quy hoạch ngành trên địa bàn vùng.

Mặt khác, bản thân các Bộ cũng không thực hiện các quy hoạch đã đưa ra. Ví dụ như ở Ninh Bình. Dựa trên bản Quy hoạch về Phát triển các ngành trên địa bàn vùng, tỉnh Ninh Bình không có danh mục xây dựng Nhà máy xi măng tại khu vực ven vùng bảo tổn khu ngập nước Vân Long. Vì thế, trong bản kế hoạch 5 năm giai đoạn 2001 – 2005, tỉnh

430

Ninh Bình không đưa ra kế hoạch xây dựng nhà máy xi măng thứ ba tại khu Vân Long. Nhưng Bộ Xây dựng và Bộ Công Thương đã quyết định xây dựng tiếp một nhà máy xi măng ở khu vực này. Tỉnh Ninh Bình có ý kiến với 2 Bộ không nên triển khai xây dựng Dự án này vì quá gần khu du lịch Vân Long sẽ gây xung đột với lợi ích địa phương về du lịch và bảo tồn đa dạng sinh học khu vực ngập nước.

Trong các văn bản quy định của Chính phủ về phối hợp giữa các Bộ và địa phương trong thực hiện các dự án đặc biệt, dự án nhóm A do Bộ ngành quản. Song trên thực tế, địa phương không được thông báo các dự án mà do các bộ ngành triển khai trên địa bàn tỉnh. Chính quyền tỉnh khó thu nhận được thông tin về tổng mức đầu tư, tiến độ dự án, số công nhân làm trên địa bàn v.v...Vì thế số liệu thống kê tổng đầu tư xã hội trên địa bàn tỉnh là không chính xác. Việc tính toán ICOR ở cấp tỉnh, vì vậy, mang tính chất tương đối.

Trong khi triển khai dự án, địa phương không có quyền giám sát và đánh giá các hoạt động của dự án, chỉ ngành dọc quản lý mới thực hiện nhiệm vụ đó. Song hoạt động của dự án khi xảy ra sự cố, chính quyền địa phương phải cùng ban quản lý dự án lo xử lý, tăng gánh nặng quản lý xã hội cho địa phương. Điều đó cho thấy ít có mối liên hệ dọc giữa phân cấp cho Bộ, ngành với phân cấp cho địa phương trong việc xây dựng, thực thi và giám sát, đánh giá các kế hoạch phát triển trung hạn và dài hạn.

Trong các kế hoạch trung hạn và dài hạn cấp địa phương cũng như cấp bộ ngành và quốc gia rất ít đề cập đến các vấn đề liên kết phát triển, nhất là liên kết vùng và các địa phương liền kề nhau trong thực tiễn phân cấp đầu tư. Bản kế hoạch phát triển ngành nêu chung ngành toàn quốc, không phản ánh đặc trưng phát triển ngành theo vùng, lãnh thổ và lựa chọn vùng nào trọng điểm của quốc gia phát triển chuỗi ngành hàng, cụm ngành có lợi thế cạnh tranh. Và vì thế cũng không thiết kế được các nhiệm vụ ở từng cấp để triển khai trong thực tiễn mục tiêu kế hoạch đề ra.

Phân cấp tưởng chừng quá mạnh và rộng nhưng lại chặt do phải xin ý kiến chỉ đạo của Trung ương nên các sáng kiến liên kết ngang (chúng tôi sẽ trình bày dưới đây) nhiều khi khó thực thi vì các bên tham gia ngại xin cơ chế từ Trung ương vừa lâu lại vừa nhiều thủ tục. Mặt khác sự phân chia lợi ích giữa ngành Trung ương và địa phương còn nhiều bất cập, hầu hết tập trung về ngành, mang tính lợi ích nhóm ngành nhiều hơn mà quên đi lợi ích địa phương. Trong khi nhiều tác động xấu địa phương lại phải gánh chịu. Và cơ chế xin cho vẫn đang diễn ra do kiểu xử lý quan hệ lợi ích giữa ngành và lãnh thổ chưa được xử lý minh bạch trong hàng thập kỷ qua.

Vì vậy, chúng tôi cho rằng, các liên kết dọc hiện nay đang một chiều từ Trung ương, Bộ xuống địa phương mang nặng tính chỉ đạo nhiều hơn là sự phân cấp (tản quyền, ủy quyền và trao quyền)

431

ii) Liên kết ngang:

Liên kết giữa các địa phương trong phát triển vùng và liên kết giữa các vùng với nhau dựa trên lợi thế so sánh và sự phân công phối hợp giữa các địa phương nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư. Tuy nhiên, thực tế ở Việt Nam, liên kết nội vùng và liên vùng còn ngổn ngang nhiều vẫn đề cần được nghiên cứu xử lý trên cả phương diện pháp lý từ Trung ương và sự chủ động linh hoạt của địa phương trong và ngoài vùng.

Liên kết chưa trở thành tư duy phát triển trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường ở các cấp chính quyền

Trong lĩnh vực kinh tế, tự thân các chủ thể kinh tế đã thực hiện các liên kết chuỗi nhằm đạt được hiệu quả cao. Điểm mấu chốt là trong khung khổ quản trị địa phương, quản trị vùng được thực thi có hiệu quả sẽ tạo ra môi trường cho các liên kết phát triển chuỗi hay cụm ngành phát triển, tăng được năng lực cạnh tranh cấp tỉnh và năng lực cạnh tranh doanh nghiệp.

Phân tích các chính sách, các quy hoạch phát triển vùng, quy hoạch phát triển đô thị và kế hoạch 5 năm của tỉnh ở nhiều địa phương trong cả nước cho thấy: (i) không đưa các yêu cầu của liên kết nội vùng; (ii) các ý tưởng liên kết liên vùng trong phát triển kinh tế, bảo vệ tài nguyên môi trường v.v... Nguyên nhân sâu xa là tư duy phân bố lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp và thương mại dựa trên phân tích lợi thế so sánh vùng chưa đuợc quán triệt, mặc dầu trong bản quy hoạch đều có phần phân tích lợi thế phát triển. Mặt khác khoa học vùng trong lĩnh vực nghiên cứu chưa được chú trọng. Các nguyên tắc quy hoạch không gian lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp đang dựa trên nguyên tắc của nền kinh tế bao cấp, phân bố lực lượng sản xuất của thời kỳ đó mà chưa dựa trên nguyên tắc nền kinh tế thị trường.

Về liên kết nội vùng, thực tế ở Việt Nam mang tính hình thức, ít được thực thi. Khi thực tiễn đòi hỏi phải có sự phối hợp, hợp tác cùng phát huy các thế mạnh của nhau thì các địa phương ngồi lại với nhau trao đổi các vấn đề cần khảo sát. Tuy nhiên, rất ít các liên kết phát triển diễn ra trên thực tế giữa các địa phương phù hợp với các nguyên lý liên kết vùng và chưa thật sự trở thành một chủ trương có tính nguyên tắc trong tổ chức không gian phát triển của địa phương. Các liên kết giữa tỉnh Kon Tum với thành phố Hồ Chí Minh hỗ trợ Kon Tum trong phát một số kênh truyền hình và quảng bá hình ảnh du lịch cho Kon Tum. Tuy nhiên, các cam kết hỗ trợ không mang tính pháp lý và cũng không có chế tài đảm bảo sự thực hiện lâu dài của các tỉnh. Những liên kết kiểu này chưa phải là sự liên kết dựa trên các lợi thế phát triển và mang tính tương tác của cực tăng trưởng với các vùng kém phát triển. Đây chỉ là sự hỗ trợ trong phát triển văn hóa.

432

Thành phố Hồ Chí Minh cũng đã ký kết hợp tác với 13 tỉnh thành vùng Đồng bằng Sông Cửu Long. Hầu hết các bản ghi nhớ này không được đưa vào trong kế hoạch 5 năm 2011 – 2015 của các địa phương đó. Các văn bản ghi nhớ hợp tác trên các lĩnh vực chung chung, chưa đưa ra thời điểm thực thi, các dự án cụ thể, ngân sách, trách nhiệm của hai bên, theo dõi và đánh giá quá trình thực thi các cam kết đó. Các tỉnh toán về quy hoạch và kế hoạch 5 năm phải phản ánh đuợc định hướng liên kết đó giữa các địa phương.

Các hoạt động liên kết trên hành lang kinh tế Đông Tây cũng vậy. Tỉnh Kon tum với tư cách là nằm trong tam giác tăng trưởng, năm 2011, nhằm thúc đẩy nhanh liên kết phát triển kinh tế, thương mại giữa các địa phương trong vùng hành lang, Ủy ban nhân dân tỉnh Kon Tum đã chủ trì tổ chức Hội nghị Hợp tác phát triển giữa Kon Tum với các tỉnh: Ubon Ratchathani, Sisaket (Thái Lan); Champasak, Se Kong, Attapư (Lào); Quảng Ngãi, Bình Định. Tuy nhiên, hội thảo cũng mới dừng lại ở việc xúc tiến đầu tư, các tỉnh qua lại để hiểu biết lẫn nhau, giới thiệu vùng du lịch Măng đen. Trên thực chất các địa phương chưa hiểu thấu những thế mạnh của mình và đưa ra các cầu về hàng hóa và khả năng cung ứng để có thể xây dựng một lộ trình thực hiện liên kết kinh tế và du lịch trên tuyến hành lang.

Về hợp tác nội vùng: Đà Nẵng đã có những động thái tích cực trong việc xúc tiến hợp tác, phân công giữa các địa phương trong vùng.

Trên phương diện là trung tâm của vùng Duyên Hải Nam Trung Bộ, TP Đà Nẵng là thành phố trực thuộc TW, được giao nhiệm vụ thúc đẩy phối hợp các địa phương cùng phát triển vùng, có tác động lôi kéo các địa phương liền kề cùng phát triển. Nhưng đến nay, vai trò của Đà Nẵng chưa thực sự như mong đợi (chưa có văn bản nào quy định vai trò nhạc trưởng của Thành phố Trung ương trong vùng). Mặc dù vậy, năm 2011, theo sáng kiến của Bí Thư Thành Ủy Đà Nẵng có tổ chức Hội thảo khoa học "Liên kết phát triển 07 tỉnh Duyên hải miền Trung", sau hội thảo 7 tỉnh ký kết vào “Biên bản cam kết Liên kết phát triển 07 tỉnh Duyên hải miền Trung” với 9 nội dung liên kết và đã sáng kiến tổ chức các cuộc họp bàn, thực thi xây dựng quỹ phát triển miền Trung. Quỹ đã được thành lập và có hơn 50 tỷ đồng, song tác động của các sáng kiến đó chưa mạnh để tạo ra các liên kết vùng trong thực tế.

Các cơ chế hợp tác đa phương như: Diễn đàn hợp tác các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long; Diễn dàn hợp tác các tỉnh Miền Trung; hợp tác giữa các tỉnh trong khuôn khổ hai hành lang, một vành đai: Lào Cai- Vân Nam- Hà Nội- Hải Phòng- Quảng Ninh.

Mặc dù bản cam kết không phải là một văn bản mang tính pháp lý, nhưng đây cũng là những dấu hiệu đáng mừng trong việc triển khai liên kết giữa các địa phương

433

trong vùng và là cơ sở quan trọng trong việc đề xuất xây dựng một cơ chế chính sách hoàn thiện cho cấp vùng.

Có thể nói rằng, trong những năm gần đây, các vùng đang tìm mọi phương cách để có thể tổ chức, phối hợp thực hiện các ý tưởng liên kết. Tuy nhiên, các cam kết hỗ trợ rất ít đi vào thực tiễn do những nguyên nhân chủ yếu sau:

Tính bắt buộc pháp lý thấp, các thỏa thuận thường không kèm theo điều kiện thi hành.

Nguồn lực cho hợp tác hạn chế

Lợi ích địa phương cục bộ vẫn chi phối các hợp tác giữa các địa phương.

Điều phải nói ở đây là, các ý tưởng liên kết đó chưa được cụ thể hóa trong các kế hoạch, quy hoạch phát triển mang tính chất dài hạn trong từng địa phương, kể cả các địa phương với tư các như là một cực tăng trưởng.

Thiếu sự phối hợp giữa các địa phương trong việc hình thành chính sách thu hút và phân bổ đầu tư

Thực tế nhiều năm nay, giữa các tỉnh hầu như không có liên kết thu hút đầu tư, “mạnh ai nấy chạy”, thậm chí giữa các tỉnh đang tạo ra một tình trạng cạnh tranh, chạy đua thu hút đầu tư. Nhiều chuyên gia kinh tế đã ví sự cạnh tranh này là “đua xuống đáy”. Để thực hiện cuộc đua, các tỉnh thi nhau “trải thảm đỏ” mời gọi các nhà đầu tư vào địa phương mình, nhiều hình thức ưu đãi được áp dụng: giảm thuế, giảm giá thuê đất, thậm chí cả giảm các điều kiện về môi trường v.v… Tình trạng này khiến lợi ích tổng thể giảm sút ở cấp độ quốc gia cũng như từng vùng và ngay ở trong các tỉnh.

Gần đây, Chính phủ Trung ương và các tỉnh cũng đã nhận thức được vấn đề. Việc tăng cường liên kết thu hút đầu tư được đặt ra như một vấn đề cấp thiết. Một số hình thức liên kết xúc tiến đầu tư manh nha được hình thành như ở Đồng bằng Sông Cửu Long. Tuy nhiên, để đạt được một cơ chế liên kết tốt còn là vấn đề đang đặt ra nan giải cả về cơ chế và hình thức, bước đi liên kết như thế nào để các bên tham gia đều đạt được mục đích của mình.

Cũng giống như tình trạng thu hút đầu tư, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiếu sự liên kết điều phối liên tỉnh. Đây là vấn đề được nhiều nhà nghiên cứu đã đề cập nhiều từ góc nhìn đa chiều các hạn chế của nó và ảnh hưởng đến đầu tư khai thác các lợi thế của các địa phương. Thực tiễn cho thấy, Việt Nam có nền kinh tế khoảng 100 tỷ đô đã có tới 100 cảng biển, trong đó có 20 cảng quốc tế; 22 sân bay, trong đó có tới 8 sân bay quốc tế (tính tới năm 2010). Gần như tỉnh nào cũng đều có sân bay, cảng biển. Đầu tư dàn trải, không tạo được lợi thế quy mô, gây lãng phí nguồn lực. Hệ quả này phản ánh sự yếu kém

434

trong khâu điều phối, phân bổ nguồn lực giữa các tỉnh trong phát triển của Chính phủ v.v...

Hệ thống cơ sở dữ liệu vùng không được xây dựng, làm cơ sở khoa học cho lập quy hoạch vùng cũng như địa phương tạo được các liên kết

Một bất cập đối với vấn đề liên vùng của Việt Nam là tình trạng thiếu cơ sở dữ liệu theo vùng. Cấp vùng vốn không phải cấp quản lý hành chính, hệ thống thống kê không có số liệu theo vùng. Điều này là một cản trở lớn trong công tác đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch kế hoạch theo vùng. Mặt khác số liệu của Việt Nam không dựa trên các nguyên lý phổ biến trên thế giới, tôn trọng sự thực, thường bị bóp méo theo ý kiến chủ quan, duy ý chí. Điều này sẽ tai hại trong việc đánh giá bức tranh thực trạng một cách chính xác để từ đó có những dự báo tốt cho điều hành vĩ mô.

Quy hoạch vùng được lập nên song không kèm có cấp quản lý quy hoạch tương ứng. Điều này khiến khâu giám sát thực hiện quy hoạch cấp vùng gần như không có.

Hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, trung hạn, ngắn hạn ở Việt Nam nói chung thực hiện theo các cấp hành chính: Trung ương- tỉnh- huyện, xã.

Cách làm quy hoạch ở Việt Nam được thực hiện theo nguyên tắc từ dưới lên trên, cấp dưới trình cấp trên, cấp trên tổng hợp, cân đối. Quy hoạch cấp tỉnh trở lên đều do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Các quy hoạch, kế hoạch cấp trên hiện nay thực chất chỉ là phép cộng cơ học từ cấp dưới, chức năng điều phối không được thể hiện rõ ràng như cần có.

Quy hoạch vùng không có cơ quan hành chính quản lý quy hoạch. Ở Việt Nam không tổ chức hành chính theo cấp vùng, do đó không thể theo dõi, đánh giá việc thực thi tính pháp lý của quy hoạch.

Chất lượng của các quy hoạch, kế hoạch thực sự là một bất cập lớn và là một nguyên nhân góp phần khiến các quy hoạch ít được triển khai thực hiên trong thực tế, gây nên tình trạng lộn xộn, kém hiệu quả trong đầu tư như hiện nay.

Các quy hoạch phát triển vùng kinh tế trọng điểm, quy hoạch vùng thường xuyên làm sau quy hoạch của các tỉnh. Năm 2011, 2012 hầu hết các tỉnh thành đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của địa phương, và các địa phương đã phê duyệt quy hoạch phát triển các ngành trên địa bàn tỉnh. Nhưng cho đến nay quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng giai đoạn 2011 – 2020 chưa đồng bộ công bộ trên các vùng. Thực tế này sẽ làm khó cho địa phương khi thực hiện quy hoạch chung của địa phương và không thực hiện được các định hướng liên kết vùng. Vì thế, nhiều lúc, nhiều nơi Quy hoạch vùng bị các quy hoạch tỉnh đảm bảo lợi ích của riêng tỉnh

435

phá vỡ. Các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của vùng và quy hoạch ngành theo vùng chưa trở thành công cụ pháp lý để buộc các tỉnh liên kết chặt chẽ theo một khung khổ phát triển nhất định.

Thiếu sự phối hợp quy hoạch giữa các tỉnh để thực thi quy hoạch có hiệu quả

Tình trạng nở rộ các loại quy hoạch và chồng chéo quy hoạch đã làm lãng phí công sức và tài chính; làm giảm hiệu quả chi tiêu công. Bên cạnh đó tình trạng thiếu sự phối hợp trong việc thực thi quy hoạch giữa các địa phương đã làm cho tình trạng phân bố lãnh thổ phát triển thiếu căn cứ về phân bố lãnh thổ đô thi, lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp. Sự phân bố lãnh thổ công nghiệp chế biến và nông nghiệp tác rời nhau, phân bố khu đô thị sát với các khu công nghiệp, đối nghịch nhau...diễn ra khá phổ biến trong thực tiễn hiện nay.

Hộp 1: Không phối hợp quy hoạch phát triển giữa các địa phương

Vĩnh Long và Cần Thơ chung một dòng Sông Hậu. Do thiếu phối hợp quy hoạch và quy hoạch vùng kinh tế trọng điểm đồng bằng Sông Cửu Long, nên đã xảy ra tình trạng đối ngược nhau trong bố trí không gian phát triển.

Thành phố Cần Thơ trong quy hoạch đô thị mới của mình đã thiết kế không gian khu đô thị Nam Cần Thơ nằm bên sông Hậu. Khu đô thị này rộng khoảng hơn 50ha, vừa tạo cảnh quan đô thị phía Nam thành phố, vừa có không gian nhà ở cho các hộ dân cư giải tỏa xây dựng một số công trình trong khu đô thị cũ trong lộ trình chỉnh trang đô thị Cần Thơ.

Bên kia Sông Hậu, tỉnh Vĩnh Long thực hiện quy hoạch phát triển công nghiệp và các khu công nghiệp của tỉnh, đã bố trí Khu công nghiệp Bình Minh đối diện với khu đô thị Nam Cần Thơ. Trong quy hoạch khu công nghiệp này, các ngành hóa chất, chế biến thủy sản v.v...đều là các ngành có nguy cơ gây ô nhiễm không khí, nguồn nước đã và đang đuợc phát triển. Những ngày gió tây nam thổi, khu đô thị Nam Cần Thơ sẽ hứng chịu khói bụi của khu công nghiệp Bình Minh, gây ô nhiễm môi trường sống đô thị Cần Thơ.

(Khảo sát tại Cần Thơ, tháng 6 năm 2012)

Tìm hiểu nguyên nhân của vấn đề cho thấy, mỗi tỉnh có mỗi lợi ích riêng khi thực hiện quy hoạch. Khi xây dựng quy hoạch không tham khảo quy hoạch lẫn nhau giữa các tỉnh. Mặt khác "do loạn quy hoạch, người hoạch định quy hoạch chỉ tham khảo các quy hoạch trong tỉnh" cũng đã khá mất nhiều thời gian, không còn thời gian để tham khảo các tỉnh liền kề.

Như vậy, phát triển vùng hiện nay đang đặt ra các vấn đề cần giải quyết, và cần có những đột phá thực sự trong cơ chế liên kết mới có thể giúp các địa phương bật dậy, khai thác được các lợi thế cạnh tranh, phát triển nền kinh tế có hiệu quả để vượt qua khủng hoảng kinh tế hiện nay.

436

1.2.2. Liên kết các chủ thể vi mô

Các liên kết các chủ thể kinh tế vi mô khá phức tạp, chúng tôi sẽ đề cập chi tiết ở những nghiên cứu khác. Ở đây, từ góc nhìn (i) các liên kết chủ thể vĩ mô nhằm tạo ra khung khổ thể chế và môi trường kinh doanh thuận lợi cho liên kết các chủ thể kinh tế vi mô. (ii) Chiến lược phát triển, quy hoạch phát triển và các giải pháp tạo môi trường kinh doanh, để thấy rõ một số điểm trong liên kết các chủ thể kinh tế vĩ mô tác động như thế nào liên kết giữa các chủ thể vĩ mô. Chúng tôi chỉ đề cập đến 2 vấn đề sau đây:

i) Thiếu sự liên kết cụm ngành trong khu công nghiệp và liên kết giữa các khu công nghiệp

Do chạy đua phong trào xây dựng khu công nghiệp, nên giữa các tỉnh có sự cạnh tranh nhau trong thu hút đầu tư vào khu công nghiệp. Với tiêu chỉ tỷ lệ lấp đầy không đi cùng với các chỉ số hiệu quả khác150 nên các địa phương bằng mọi giá để thu hút nhà đầu tư theo kiểu “vơ bèo, gạt tép”. Tình trạng này đã tạo nên các khu công nghiệp không có các cụm ngành liên kết theo chuỗi với nhau.

Giữa các khu công nghiệp trong từng địa phương và giữa các khu công nghiệp trong vùng có cơ cấu huy động ngành hàng ná ná giống nhay nên không hình thành các cụm ngành có mối liên kết theo chuỗi ngành hàng với nhau.

ii) Thiếu liên kết giữa các doanh nghiệp chế biến nông sản với vùng vùng nguyên liệu nông nghiệp

Phát triển nông nghiệp chất lượng cao là hình thành các vùng chuyên canh quy mô lớn phi địa giới hành chính cấp xã, huyện thậm chí liên huyện khác tỉnh kề cận nhau. Song cũng như trong phát triển công nghiệp, ngành nông nghiệp đang đứng trước tình trạng thiếu liên kết chuỗi để kết nối tốt hơn giữa công nghiệp chế biến với vùng nguyên liệu. Tỉnh nào cũng có nhà máy đường, có vùng nguyên liệu của mình, cho dù các huyện nằm liền kề nhau có thể hình thành vùng nông nghiệp tập trung và gắn với doanh nghiệp chế biến có quy mô đủ lớn, có khả năng tiêu thụ số nguyên liệu của vùng đã quy hoạch.

Do vậy, diễn ra tình trạng cạnh tranh vùng nguyên liệu, vận tải xa tăng chi phí vận chuyển; hiệu quả đầu tư không cao. Trên bình diện toàn bộ nền kinh tế, có sự lãng phí nguồn lực do không sử dụng hết công suất nhà máy. Tình trạng ngành mía đường là một ví dụ cay đắng do phải di dời nhà máy, máy đắp chiếu không hoạt động do không có vùng nguyên liệu v.v…

Các doanh nghiệp gắn với vùng nguyên liệu lại không thực hiện hợp đồng giao sau, hợp đồng kỳ hạn để giữ nông dân bán nguyên liệu cho mình. Tình trạng “ăn xổi” của 150 gây ô nhiễm môi trường, giảm chi phí vận tải v.v…)

437

doanh nghiệp cũng là một nguyên nhân nữa làm cho các liên kết chuỗi ngành hàng chế biến nông sản bị ngắt đoạn.

1.3. Những nguyên nhân của thực trạng

i) Thiếu khung khổ thể chế quản trị vùng

Ở Việt Nam, theo Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg do Thủ tướng Phan Văn Khải ký ngày 18 tháng 02 năm 2004 về việc thành lập Tổ chức Điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm và Quyết định số 1022/QĐ-TTg ngày 28 tháng 09 năm 2004 về việc thành lập Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm. Tuy nhiên, do chỉ với tư cách là một cơ quan tham mưu, tư vấn cho Chính phủ trong qui hoạch và phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, nên Ban Chỉ đạo dù được thành lập từ khá lâu (từ năm 2004) nhưng vai trò của Ban Chỉ đạo trong việc hỗ trợ, điều phối các tỉnh trong vùng chưa phát huy tốt. Về pháp lý, mỗi tỉnh đều bình đẳng và tương đương nhau, vì thế trong Tổ chức điều phối giữa các tỉnh trong vùng vẫn thiếu sự liên kết và hợp tác trong quá trình phát triển. Chính vì vậy, để tăng cường sự hợp tác giữa các tỉnh, thành trong vùng kinh tế trọng điểm, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 159/2007/QĐ-TTg ban hành Quy chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm. Đây là khung khổ pháp lý nhằm nhằm tăng tính hiệu quả và đồng bộ trong quá trình phát triển vùng. Theo quyết định này, các Bộ, tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm sẽ phải tham gia, phối hợp trong quá trình xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng kinh tế trọng điểm; quy hoạch tổng thể phát triển KTXH của các địa phương trong vùng v.v...Tuy nhiên, quy chế phối hợp này ít có tác dụng vào trong thực tiễn liên kết vùng.

Quy chế hoạt động của ban chỉ đạo vùng được thể chế hóa trong quy định số 89 QĐ/TW của Bộ chính trị.và các ban chỉ đạo phát triển vùng Tây Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam Bộ.

Chức năng của ban chỉ đạo vùng:

o Chỉ đạo, làm đầu mối phối hợp các tỉnh trong Vùng, các ban ngành về An Ninh Quốc phòng, Kinh tế, xã hội.

o Kiểm tra, đôn đốc các địa phương, ban ngành trên địa bàn triển khai thực hiện các công trình dự án có tính chất liên vùng như: Giao thông, Thủy Lợi, giáo dục đào tạo v.v…

o Tham mưu đề xuất các chính sách theo 2 kênh: Chính Phủ và Bộ Chính Trị về các vấn đề Kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, dân tộc, tôn giáo, chính trị.

438

Như vậy, Ban chỉ đạo mới chỉ có chức năng tham mưu, giám sát, chứ chưa được trao quyền có nguồn lực tài chính và nhân lực trong việc ra quyết định liên kết phát triển vùng. Bởi vậy, không khó hiểu khi vai trò của các ban chỉ đạo vùng trong việc thúc đẩy, tăng cường liên kết các tỉnh trong vùng và liên kết giữa các vùng khá mờ nhạt.

i) Phân cấp đang là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến liên kết vùng

Phân cấp làm cản trở tính lan tỏa phát triển của các đô thị trung tâm như là cực tăng trưởng

Các đô thị như là các cực tăng trưởng có sức lan tỏa phát triển và thực thi kết nối phát triển các địa phương vùng phụ cận. Ở các nước trên thế giới, các đô thị phát triển trở thành các trung tâm phát triển, có tác động lan tỏa lôi kéo các vùng phụ cận phát triển tạo nên các vùng đô thị, liên kết phát triển trong phân công hợp tác với nhau. Ở Việt Nam chưa chú trọng đến vấn đề nay. Ngay như trong trong Nghị quyết 08/2006/NQ-CP phân cấp các lĩnh vực của các tỉnh giống như đô thị, hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giống như các địa phương có tỷ lệ nông thôn cao. Điều này đã gây khó cho các đô thị có thể xây dựng kế hoạch và quy hoạch phát triển liên kết vùng phụ cận, tạo các vành đai phát triển, sớm hình thành các vùng đô thị phát triển, trở thành cực lan tỏa phát triển.

Hộp 2: Thành phố Đà Năng xây dựng quy hoạch liên vùng do nước ngoài tài trợ không được phê duyệt

Thành phố Đà Nẵng với tư cách là thành phố đầu tàu, trung tâm của vùng Duyên Hải Nam trung Bộ đã tích cực thực hiện các sáng kiến tổ chức liên kết vùng trong du lịch, trong việc phối hợp cùng xúc tiến đầu tư, xây dựng quy hoạch liên vùng Đà Nẵng và các tỉnh Phụ cận. Tuy nhiên trong các cơ chế phân cấp, TP. Đà Nẵng giống như các địa phương khác nên khó có nguồn lực để có thể thực hiện mạnh mẽ hơn các ý tưởng sáng kiến liên kết của mình. Thành phố đã chủ động tìm nguồn tài trợ để xây dựng quy hoạch liên vùng Đà Nẵng và các tỉnh phụ cận, nhằm tạo nền tảng để thực hiện các liên kết không gian kinh tế, đô thị, hạ tầng giữa Đà Nẵng, Huế, Hội An và xa hơn với Quảng Ngãi trong chiến lược hành lang kinh tế Đông Tây. Dự án với sự hỗ trợ của Australia. Bản Quy hoạch được xây dựng theo phương pháp hiện đại, đảm bảo điều hành thực thi được, song không được chính phủ phê duyệt chính thức do Chính phủ đã có Quy hoạch vùng trọng điểm miền Trung, vùng Trung Bộ. Bản quy hoạch không có tính pháp lý để thực thi trong kết phát triển giữa các địa phương phụ cận với Đà Nẵng. Như vậy, vô hình chung đã làm giảm động lực đầu tàu trong sáng kiến thúc đẩy liên kết vùng của Thành phố Đà Nẵng.

(Phỏng vấn lãnh đạo và chuyên viên Sở Kế hoạch thành phố Đà Nẵng)

439

Mặt khác, hướng dẫn lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang đánh đồng giữa kế hoạch phát triển các đô thị lớn với các địa phương, không thấy rõ được những đặc trưng riêng của các thành phố lớn như là cực tăng trưởng có sức lan tỏa và kinh tế đô thị hoàn toàn khác kinh tế nông thôn. Vì vậy, trong kế hoạch và quy hoạch phát triển của các đô thị lớn chưa thiết kế được các nhiệm vụ phát triển như là những đầu tàu kinh tế, như là trung tâm kinh tế của vùng, tạo động lực và các sáng kiến kết nối nội vùng và liên vùng trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.

Phân cấp đầu tư cho địa phương, song địa phương không chủ động liên kết đầu tư phát triển hạ tầng vùng mà đang chủ yếu dựa vào Chính phủ

Thực hiện Nghị quyết 08/2004/NQ- CP về phân cấp, chính phủ đã phân cấp ngân sách khá rộng mở cho chính quyền địa phương. Như chúng ta đã biết, hiện nay, khoàng 60%151 vốn ngân sách đầu tư từ ngân sách TW do tỉnh quản lý và tỉnh quyết định các dự án đầu tư, cấp giấy phép thu hút FDI, quản lý tài nguyên, đất đai v.v…

Hầu hết (hơn 50%) số địa phương phụ thuộc vào ngân sách Trung ương, do đó các sáng kiến liên kết vùng cũng dựa vào xin ngân sách cấp trên.

Phân cấp mạnh nhưng thiếu các cơ chế phối hợp dựa trên lợi thế so sánh

Phân cấp nhưng thiếu định hướng phân bổ nguồn lực trên cơ sở phân công lao động dựa trên lợi thế so sánh của các địa phương, thiếu khung khổ giám sát thực thi kế hoạch, quy hoạch phát triển, dẫn đến tình trạng “mạnh ai nấy làm” trong gần chục năm qua trong các vùng.

III. Một số khuyến nghị

3.1. Tiếp tục đổi mới công tác kế hoạch hóa, xây dựng quy hoạch theo hướng chất lượng, sát thực và hiệu quả

Các giải pháp, các cơ chế chính sách khuyến khích liên kết đầu tư trong vùng phải bắt đầu từ việc tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, kế hoạch, nhất là quy hoach phát triển tổng thể của vùng, coi đó là yếu tố cần thiết để thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững trong vùng và là yếu tố đinh hướng để liên kết, liên doanh phát triển trong vùng.

Quy hoạch phát phải thúc đẩy kết phát triển các chuỗi giá trị hàng hóa nông sản có khả năng cạnh tranh trên thị trường quốc tế trong thập niên tới

151 Nhiều nhà nghiên cứu cho rằng Chính phủ phân cấp hơn 70% ngân sách là không hòan toàn chính xác.

440

Trong đổi mới tư duy quy hoạch, kế hoạch cần thiết phải phân tích chuỗi hàng hóa có cấp địa phương, cấp vùng. Trên cơ sở đó lựa chọn những chuỗi hàng hóa có ưu thế cạnh tranh nhất để đầu tư phát triển gắn liền với quy hoạch mạnh phát triển các ngành công nghiệp chế biến nông sản với các công nghệ tiên tiến, đi cùng với phát triển các doanh nghiệp hỗ trợ đầu vào cho ngành nông nghiệp. Việc phát triển cơ sở hạ tầng nông nghiệp, nông thôn trong từng giai đoạn chiến lược phải đi cùng với việc hỗ trợ cho chuỗi giá trị hàng hóa nông nghiệp chất lượng cao. Với tư tưởng chiến lược đổi mới theo hướng đo, các địa phương sẽ hiểu rõ những lợi thế so sánh của mình trong tương quan so sánh lợi thế phát triển của mình để liên kết, phân công hợp tác xây dựng lại các vùng chuyên canh liên huyện, tập trung cao, quy mô hàng hóa lớn.

Xác định các ngành hàng lợi thế trong quy hoạch phải dựa trên thúc đẩy phân công và hợp tác vùng

Các quy hoạch tổng thể cần được xây dựng dựa trên phân tích chuỗi ngành hàng và các dịch vụ như đã đề cập, tránh tình trạng “vết xe đổ” trước đây là chỉ quy hoạch chủ yếu hướng đến khâu sản xuất nhiều hơn là quy hoạch ngành hàng. Cần phân tích và định vị rõ hơn các ngành trọng điểm và các ngành hỗ trợ trong chuỗi hàng hóa và dịch vụ được chọn tại mỗi cực tăng trưởng. Trên cơ sở đó tập trung đầu tư có trọng điểm một cách quyết liệt trong hành động thì mới có thể thực hiện được ý tưởng liên kết vùng với đầu tàu là các cực tăng trưởng.

3.2. Cần xây dựng hệ thống giám sát đánh giá việc thực hiện những nội dung liên kết vùng trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp địa phương

Như chúng ta đã biết điểm yếu hiện nay trong liên kết vùng trong thực trạng thực hiện quy hoạch, kế hoạch là thiếu tính pháp lệnh về hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá. Vì vậy, cần nhanh chóng hình thành khung khổ thể chế theo dõi, đánh giá trong lập, thực hiện, theo dõi và đánh giá kế hoạch hàng năm và 5 năm cũng như các quy hoạch phát triển khác trong giai đoạn chiến lược 2011 - 2020. Trong khung theo dõi đánh giá quy họach vùng cũng như cấp tỉnh, kế hoạch cần lưu ý đến những mục tiêu mang tính liên kết vùng trong đó.

3.3. Xây dựng thể chế, cơ chế thực hiện liên kết vùng

Đối với Chính phủ

- Chính phủ cần sớm ban hành các quyết định, chương trình hành động về công tác phối hợp liên tỉnh và giám sát các Bộ, ngành và địa phương trong việc thực thi các quyết định.

- Cần rà soát nhiệm vụ, chức năng của Ban Phát triển vùng để củng cố và nâng cao vai trò của tổ chức này trong việc điều phối liên kết nội vùng trong phát triển vùng và

441

thực hiện kết liên vùng nhằm khai thác có hiệu quả các lợi thế phát triển của các địa phương. Chính phủ cần sớm tổng kế kinh nghiệm điều hành Ban Phát triển vùng, trên cơ sở đó đưa ra khung khổ xây dựng thể chế quản trị vùng trong tương lại.

Với các Bộ ngành

- Tăng cường phối hợp với các địa phương trong vùng tiến hành xây dựng các quy hoạch kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và quy hoạch ngành, sản phẩm chủ yếu.

- Đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch. Tiến hành đánh giá kết quả và hiệu quả đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị trong những năm qua, xây dựng kế hoạch hoàn thành đầu tư dứt điểm các dự án trọng điểm; đồng thời, xây dựng kế hoạch đầu tư kết cấu hạ tầng quan trọng cho giai đoạn –2010-2020; ưu tiên phát triển hiện đại hóa mạng lưới giao thông vận tải, hạ tầng khu công nghiệp, du lịch, cung cấp nước sạch, xử lý chất thải, bảo vệ môi trường và nhà ở cho từng địa phương trong vùng.

- Tổng cục Thống kê cần xây dựng, tính toán và phổ biến các phương pháp tính toán các số liệu thống kê liên vùng nhằm hình thành cơ sở dữ liệu vùng.

Đối với các địa phương trong vùng

- Lãnh đạo địa phương cần đề cao trách nhiệm của người đứng đầu tỉnh trong việc nâng cao khả năng tổ chức hoạt động phối hợp liên tỉnh. Tăng cường công tác phối hợp giữa lãnh đạo các tỉnh trong việc thực thi các chính sách chung của Chính phủ đề ra nhằm khắc phục tính cục bộ trong hoạt động xây dựng địa phương.

- Chủ trì xây dựng, rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mình cho phù hợp với quy hoạch vùng đang được Chính phủ hoàn thiện trong năm 2012. Trong quy hoạch phát triển của mình cần phản ánh các mục tiêu liên kết vùng, nhằm đóng góp vào quá trình thực hiện có hiệu quả Quy hoạch vùng. Các địa phương nghiên cứu, đề xuất các cơ chế, chính sách riêng của tỉnh phải đảm bảo sự thống nhất trong toàn vùng với các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân cấp.

- Tham gia xây dựng quy hoạch phát triển các lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, các ngành sản phẩm chủ yếu và các Đề án về cơ chế chính sách phối hợp phát triển các ngành và lĩnh vực của các Bộ, ngành triển khai trên địa bàn tỉnh. Cần có những ý kiến phản hồi về cách triển khai thiếu tính phối hợp liên ngành trong khi triển khai các dự án, nhiệm vụ do Bộ làm chủ đầu tư. Các tỉnh cần phối hợp với các Bộ để thu thập thông tin chung về dự án nhằm đảm bảo quản lý ngành trên lãnh thổ được thực thi đúng theo pháp luật.

- Liên kết xây dựng các ngành công nghiệp có trình độ công nghệ hiện đại, sản xuất ra các sản phẩm công nghệ cao; tập trung vào một số ngành công nghiệp mà địa phương có lợi thế trong mối quan hệ phân công, hợp tác giữa các địa phương trong vùng.

442

- Phối hợp với các Bộ, ngành xây dựng dữ liệu thông tin, thường xuyên cập nhật thông tin của địa phương nhằm xây dựng cơ sở dữ liệu vùng.

Thay lời kết luận

Liên kết phát triển giữa các địa phương trong điều kiện phân quyền, nâng cao năng lực quản trị phát triển địa phương là 2 mặt của một quá trình thực hiện đổi mới quản trị nhà nước trong điều kiện nền kinh tế hội nhập. Chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương tạo ra môi trường đầu tư và các cơ chế chính sách phù hợp với các cam kết kinh tế quốc tế sẽ thúc đẩy doanh nghiệp phát triển. Chính lực lượng doanh nghiệp phát triển mạnh sẽ là chủ công trong liên kết phát triển trong các chuỗi giá trị hàng hóa và dịch vụ liên địa phương và liên vùng, tạo ra mạng sản xuất trong nước. Hội nhập kinh tế quốc tế sẽ tạo điều kiện để thúc đẩy chuỗi giá trị tiếp cận ngày càng có hiệu quả hơn mạng sản xuất toàn cầu.

Mặc dầu còn nhiều bất cập trong liên kết vùng, song những vận động của các địa phương, các thành phố trung tâm về liên kết, phối hợp giữa các địa phương những năm gần đây cho thấy, liên kết phát triển vùng nhằm nâng cao hiệu quả phát triển sẽ sớm được hoàn thiện cả về cơ chế và tổ chức.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu tiếng Anh

1. Ananda, C.F. (1998); Linkages of agriculture to small-scale up and downstream enterprises in South Kalimantan, Indonesia: an explorative study; Goettingen: Cuvillier Verlag.

2. Berry, A., Levy, B. (1999); Technical, marketing and financial support for Indonesia’s small and medium industrial exporters, in B. Levy, A. Berry, J. B. Nugent and J. F. Escandon (eds.) Fulfilling the export potential of small and medium firms, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.

3. Boudeville, J. (1966); Problems of regional economic planning; Edinburgh: Edinburgh University Press.

4. Mushi, N. S. (2003); Regional development through rural-urban linkages: The Dar-es Salaam impact region; PhD thesis; https://eldorado.uni-dortmund.de/bitstream/2003/2862/1/Mushiunt.pdf

5. Hass and Richard Capella: Intergration and Regional Linkage – Papers of Harvard University, 2006.

443

6. John Friedmann (1966): Regional development policy: A case study of Venezuela; Cambridge, Mass: MIT Press.

7. Hass and Richard Capella: Intergration and Regional Linkage – Papers of Harvard University, 2006.

Tài liệu tiếng Việt

8. Chính phủ Việt Nam (2004): Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc.

9. Lê Anh Sơn, 2004. “Phát triển vùng lãnh thổ Việt Nam trên quan điểm phát triển bền vững”. Kỷ yếu Hội nghị toàn quốc về phát triển bền vững. Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư;

10. Nguyễn Văn Huân (2008), Báo cáo "Các chính sách phát triển công nghiệp tạo các cực phát triển trong phát triển liên vùng, Báo cáo khoa học trong Đề tài “Điều tra bổ sung, tổng kết thực tiễn nhằm thúc đẩy hơn nữa sự phát triển vùng trọng điểm phía Nam- Viện Khoa học Xã hội Việt Nam.

11. Nguyễn Văn Huân (2007): Nghiên cứu lý luận về liên kết vùng.

12. Trương Bá Thanh (2009), “Liên kết kinh tế miền Trung và Tây Nguyên – từ lý luận đến thực tiến,” Tạp chí Khoa học và Công nghệ, số 3 (32).

13. Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh: Các phương pháp phân tích vùng và liên vùng – Tài liệu dịch, 2008.

14. VCCI (2011): Báo cáo năng lực hội nhập kinh tế quốc tế cấp địa phương 2010

15. Vũ Thành Tự Anh (2011): Phân cấp đầu tư tại Việt Nam- báo cáo tại Hội thảo Đầu tư công tại Việt Nam – Quốc Hội.

16. UBND tỉnh Quảng Ninh (2011): Kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Ninh.