2004:9

Myndigheternas ledning och organisation Kartläggning och analys av Myndighetssverige

Publikationen kan beställas från: STATSKONTORET Publikationsservice Box 2280 103 17 STOCKHOLM Tfn: 08-454 46 43 Tfx: 08-454 46 45 E-post: publikations.service@statskontoret.se Mer information om Statskontoret finns på Internet: www.statskontoret.se © STATSKONTORET ISBN: 91-7220-547-4 Redners AB, 2004

MISSIV

POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00.

DATUM DIARIENR

2004-03-31 2003/351-5 ERT DATUM ER BETECKNING

Enheten för styrningsfrågor

2003-07-10 Fi2003/3833/F

Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm

Uppdrag att kartlägga och analysera ledningsformer och organisation vid statliga myndigheter Regeringen gav den 10 juli 2003 Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera ledningsformer och organisation vid statliga myndigheter. Statskontoret avrapporterar härmed uppdraget genom rapporten Myndigheternas ledning och organisation – kartläggning och analys av Myndighetssverige (2004:9). I rapporten lämnar Statskontoret flera förslag på hur statliga myndigheters ledningsformer och organisation kan förbättras. Bland annat föreslår Statskontoret att myndigheternas vanligaste ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, bör avvecklas till förmån för styrelser med fullt ansvar och enrådighetsverk. Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för enheten för styrningsfrågor, avdelningsdirektör Jenny Johansson, och avdelningsdirektör Michiko Muto, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Michiko Muto

FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll

Sammanfattning 7 1 Inledning 11

1.1 Uppdraget 11 1.2 Ledningsformer och organisation 12 1.3 Utredningens genomförande 13 1.4 Disposition 14 2 Analys, slutsatser och förslag 17

2.1 Ledningsformer i teori och praktik 17 2.2 Ledningsformens betydelse för myndigheten 22 2.3 Otydligt ansvar och otydliga roller utgör potentiella problem 25 2.4 Förslag på ny praxis rörande ledningsformer 28 2.5 Ledningsformer och regeringens styrning 33 2.6 Förslag på hur regeringens styrning skulle kunna utvecklas 37 2.7 Ledningsformerna och demokrati, rättssäkerhet och effektivitet 42 2.8 Myndigheternas organisatoriska ramar 46 2.9 Myndigheternas interna organisation 49 Bilaga 1 Uppdraget 57

Bil aga 2 Regeringens riktlinjer och beredningsprocess 63

1.1 Tidigare utredningar om ledningsformer 63 1.2 Regeringens riktlinjer för val av ledningsform 66 1.3 Regeringens riktlinjer för hur myndigheter ska organiseras 71 1.4 Utnämningsmakten 76 1.5 Regeringskansliets beredningsprocess 78

Bilaga 3 Resultat av kartläggningen – Myndighetssverige i realiteten 81

5

Bilaga 4 Ledningsformer 91

1.1 Enrådighetsverk 91 1.2 Styrelser med begränsat ansvar 100 1.3 Styrelser med fullt ansvar 115

1.4 Regeringens styrning och styrelsernas sammansättning 127 Bilaga 5 Organisation 143

1.1 Koncernmyndigheter och enmyndigheter 143 1.2 Myndigheter i myndigheten 156 1.3 Beslutsorgan 171

Bilaga 6 Metod 179

1.1 Kartläggningen 179 1.2 Intervjustudien 184

Bilaga 7 Intervjupersoner 187

Bilaga 8 Källförteckning 191

6

Sammanfattning Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och ana-lyserat ledningsformer och organisation vid statliga myndigheter. Nedan redogör vi för våra mest centrala iakttagelser och förslag. Rensa i floran av ledningsformer Det finns tre grundformer för hur statliga myndigheter ska ledas: enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar och styrelse med fullt ansvar. Enligt Regeringskansliets riktlinjer ska ledningsfor-merna tillämpas konsekvent. I praktiken är det dock vanligt med avvikelser från de renodlade ledningsformerna. Ett exempel är att endast tre av 26 enrådighetsverk har ett insynsråd, vilket de enligt verksförordningen normalt ska ha. Ett annat exempel är att 35 procent av styrelserna med begränsat ansvar har en extern ord-förande, trots att huvudregeln enligt riktlinjerna är att myndig-hetschefen ska vara ordförande i styrelsen. Styrelse med begränsat ansvar är den ledningsform som är mest problematisk ur ansvarssynpunkt. Samtidigt är det den vanligaste ledningsformen. Statskontoret anser att statsmakterna bör rensa i floran av led-ningsformer, enligt följande:

• Avveckla ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. För detta talar framför allt två skäl. Dels är det principiellt viktigt med ett tydligt ansvar, vilket inte är fallet i myndigheter som har en styrelse med begränsat ansvar där ansvaret är delat mellan myndighetschef och styrelse. Dels råder det i dag en utbredd förvirring, såväl bland tjänstemän i Regeringskansliet som bland ledamöter av statliga styrelser, om styrelsernas roll och uppdrag. Om det bara finns en styrelseform, styrelse med fullt ansvar, skulle tydligheten öka.

• Välj antingen en enrådig myndighetschef eller en styrelse med fullt ansvar för styrningen av statliga myndigheter. Ett motiv för detta är att ansvaret är tydligt i både enrådighetsverk och styrelser med fullt ansvar. Ett annat motiv är att ledamöter i styrelser med fullt ansvar är mer engagerade än ledamöter i

7

styrelser med begränsat ansvar, vilket också innebär att sty-relser med fullt ansvar i högre grad stärker myndigheternas ledningsfunktion. Allmänt sett är en styrelse ett viktigt stöd för myndighetschefen och underlättar för omprövning, om-organisering och genomförande av andra svåra och/eller stra-tegiska beslut.

• Överväg att lyfta ut myndighetschefen ur styrelsen. Rege-ringen bör överväga att tydliggöra styrelsens och myndighets-chefens olika roller i styrelser med fullt ansvar genom att inte låta myndighetschefen ingå i styrelsen. Myndighetschefen bör dock ha närvaro- och yttranderätt.

• Se över insynsrådens roll och uppgift. Om insynsråden ska behållas i enrådighetsverken bör regeringen låta se över rådens roll och uppgift.

• Utveckla och anpassa mål- och resultatdialogen med hänsyn till ledningsformen. Regeringens årliga mål- och resultat-dialog med myndigheterna bör utvecklas och anpassas efter ledningsform. Regeringskansliet bör dels ha enskilda uppfölj-ningssamtal med styrelseordföranden i styrelser med fullt ansvar, dels utveckla former för att fånga upp synpunkter och reflektioner från insynsråden.

• Gör styrelsernas sammansättning mer konsekvent. Detta inne-bär att inga tjänstemän i Regeringskansliet bör vara styrelse-ledamöter i myndighetsstyrelser. Likaså bör inte riksdags-ledamöter som sitter i berört riksdagsutskott vara ledamöter av statliga myndighetsstyrelser.

Se över befintliga små myndigheter. Var restriktiv med att skapa organisationslösningar där ansvaret är otydligt Statskontorets studie visar att en fjärdedel av myndigheterna (58 stycken) har högst 30 årsarbetskrafter – bilden förstärks också av att 21 myndigheter har högst tio årsarbetskrafter och 25 myndig-heter har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. Vi ifrågasätter värdet av att bilda många små myndigheter. Små myndigheter tenderar att ha höga administrationskostnader och är mer sårbara än större myndigheter.

8

Vidare visar studien att ansvaret inte alltid är tydligt mellan olika organ och nivåer. Exempel på potentiella eller faktiska problem med otydligt ansvar kan noteras i relationen såväl mellan myn-digheter i myndighetskoncerner som mellan värdmyndigheter och ”myndigheter i myndigheten” och mellan myndighetsledning och beslutsorgan. Vår bedömning är att det i flera fall då regeringen bildat en liten myndighet, fristående eller en myndighet med en värdmyndighet, hade varit möjligt att integrera verksamheten i en befintlig myn-dighet. Vidare anser vi att regeringen i större utsträckning bör delegera åt myndigheten att inrätta särskilda beslutsorgan. Mot denna bakgrund föreslår Statskontoret att regeringen: - bör överväga att se över befintliga små myndigheter, med ut-

gångspunkten att söka skapa större enheter, - bör se över de få myndighetskoncerner som finns kvar i syfte

att skapa tydligare ansvarsförhållanden, - bör vara restriktiv med att skapa ”myndigheter i myndig-

heten”, samt - bör vara restriktiv med att i myndigheters instruktioner reglera

att det ska finnas beslutsorgan.

9

10

1 Inledning 1.1 Uppdraget Statliga myndigheter leds och organiseras på olika sätt. Huruvida denna variation underlättar eller försvårar för regeringens styr-ning är oklart. I juli 2003 gav därför regeringen Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten och värdet av de olika varianterna av ledning och organisation, samt att analysera om de nuvarande ledningsformerna täcker regeringens behov av att kunna styra olika typer av verksamheter. Enligt uppdraget bör kartläggningen och analysen omfatta:

• De motiv som anförts för de olika varianterna. Vad har rege-ringen velat uppnå genom att göra avsteg från de tre grund-formerna? Vilket syfte har styrelser och råd etc., dvs. vilken funktion avses dessa varianter fylla i myndigheten? Under vilka förutsättningar kan styrelser reellt påverka myndig-hetens och verksamhetens utveckling? Täcker de nuvarande ledningsformerna regeringens behov av att styra verksam-heten?

• Myndighetens struktur och storlek (enmyndighet, myndig-hetskoncern, antal anställda och omslutning). Går det att finna ett mönster i förhållandet mellan organisation och lednings-form? Går det att finna ett mönster kopplat till politikområdet vad gäller både ledningsform och organisation?

• Den nuvarande organiseringen av myndigheter. Finns det ett mönster i valet av hur myndigheterna organiseras? Om möj-ligt bör analysen innefatta en bedömning avseende valet av organisering av myndigheter i förhållande till effektivitet och möjlighet till måluppfyllelse.

• Förekomsten av myndigheter i myndigheten. Hur påverkar detta organisation och ledningsform? Hur styrs ”myndigheter i myndigheter” (t.ex. avseende olika budgetdokument såsom regleringsbrev, budgetunderlag och årsredovisning)?

11

Enligt uppdraget ska Statskontoret samråda med utredningen om en översyn av verksförordningen (dir. 2001:117). 1.2 Ledningsformer och organisation Ledningsformer I den förvaltningspolitiska propositionen En förvaltning i med-borgarens tjänst1angavs tre grundformer för ledningen av statliga myndigheter.

• Enrådighetsverk. Myndigheten leds av en chef som inför regeringen ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet. I normalfallet ska det även finnas ett rådgivande organ (insynsråd) som utses av regeringen. Insynsrådets uppgift är att delge myndigheten synpunkter på hur verksamheten bedrivs.

• Styrelse med begränsat ansvar. Myndigheten leds av en chef med ansvar inför regeringen. Myndighetens styrelse har både beslutande och rådgivande funktioner. Styrelsen beslutar om myndighetens delårsrapport, årsredovisning, budgetunderlag samt en del annan rapportering som ska lämnas i samband med årsredovisningen. I övrigt fungerar den som ett råd-givande organ. I normalfallet ska myndighetschefen vara ord-förande i styrelsen.

• Styrelse med fullt ansvar. Styrelsen utgör myndighetens högsta ledning och ansvarar kollektivt inför regeringen för myndighetens verksamhet. Myndighetens chef ansvarar för den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens direktiv. I denna typ av styrelse ska ordförandeposten i normalfallet innehas av en i förhållande till myndigheten extern person.

Utöver dessa tre grundtyper finns det en fjärde form, nämnd-myndighet, som enligt regeringens riktlinjer ska användas spar-samt. I nämndmyndigheter är nämnden kollektivt ansvarig för verksamheten inför regeringen. Nämndmyndigheter, som oftast är mycket små, har en kanslichef eller direktör som svarar för

1 Prop. 1997/98:136.

12

den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som nämnden utfärdar. Regeringen kan välja att avvika från de tre grundläggande led-ningsformer som angavs i den förvaltningspolitiska proposi-tionen. Detta kan t.ex. innebära att regeringen i en myndighets in-struktion utökar eller inskränker styrelsens befogenheter. Exem-pelvis kan regeringen ge en styrelse med begränsat ansvar i upp-drag att besluta i ytterligare frågor än de som anges i verksförord-ningen. Ett annat exempel är att regeringen vid val av ordförande till en styrelse med begränsat ansvar kan tillsätta en extern ord-förande, i stället för att som rekommenderas i de riktlinjer som finns tillsätta myndighetens chef. Organisation Den verksamhet som riksdag och regeringen beslutar att en myn-dighet ska bedriva, ska också styra organiseringen av myndig-heten. Organisationen ska möjliggöra en effektiv styrning från regeringens sida. Myndigheter kan organiseras på flera olika sätt. Vissa myndig-heter har enbart en nivå, medan andra utöver den centrala nivån har två eller tre nivåer i form av en regional och/eller lokal orga-nisation. Till detta kommer organisatoriska lösningar där rege-ringen valt att förlägga en mindre myndighet till en värdmyndig-het, vilket skapar ”myndigheter i myndigheten”. Vidare kan rege-ringen välja att avskilja delar av en myndighets verksamhet från den ordinarie ledningens mandat genom att tillsätta särskilda beslutsorgan för den verksamheten. 1.3 Utredningens genomförande Inom ramen för uppdraget har vi dels kartlagt lednings- och organisationsformerna vid 234 statliga myndigheter, dels genom-fört en omfattande intervjuundersökning med företrädare för myndigheter och Regeringskansliet. För mer utförlig information om urval och metod se bilaga 6.

13

Projektgrupp Michiko Muto har varit projektledare. Kartläggningen har genomförts av Anita Bashar Aréen och Elisabeth Wallman. Ann Lundberg har gjort analysen av kartläggningen. Jenny Johansson har genomfört delstudierna om enrådighetsverk och beslutsorgan och Jonas Jarefors har gjort delstudien om koncernmyndigheter. Konsultföretaget Forum for Business Administration har på upp-drag av Statskontoret genomfört delstudien om ”myndigheter i myndigheten”. Referensgrupp Till projektet har knutits en referensgrupp bestående av förre generaldirektören Jan Carling och fil. dr. Helena Wockelberg samt från Statskontoret organisationsdirektör Simon Andersson och direktör Lars Dahlberg. Referensgruppen har haft tre möten och har bistått projektet med synpunkter på utredningsarbetets uppläggning och genomförande samt analys och slutsatser. Samråd I enlighet med uppdraget har samråd skett med Utredningen om en översyn av verksförordningen. Statskontoret har under pro-jektets gång haft kontakter med utredningens sekretariat, samt fått ta del av underlag från utredningen. Vidare har sekretariatet fått ta del av och ge synpunkter på Statskontorets kapitel 2 inne-hållande analys, slutsatser och förslag. 1.4 Disposition Kapitel två innehåller analys, slutsatser och förslag. Till rappor-ten har också fogats åtta bilagor där fördjupad information ges. Bilaga 1 utgörs av vårt uppdrag. Bilaga 2 är en beskrivning av hur det är tänkt att fungera och innehåller en redogörelse för regeringens riktlinjer för hur bl.a. ledningsformerna ska till-lämpas, samt för Regeringskansliets interna beredningsprocesser. Bilaga 3 bygger på vår kartläggning och ger en överblick över hur det ser ut i ”Myndighetssverige”.

14

I bilaga 4 och 5 söker vi visa hur det fungerar i praktiken. Bilaga 4 innehåller delstudier över de tre ledningsformerna. Syftet med bilagan är dels att redogöra för intervjupersonernas syn på berörd ledningsform, dels att knyta an till bilaga 2 och 3 samt analysera i vilken mån ledningsformen fungerar som regeringen avsett. Bilaga 4 innehåller också ett avsnitt om regeringens styrning. Bilaga 5 innehåller delstudier med organisationsfokus. Bilagan behandlar koncernmyndigheter och sammanhållna myndigheter, ”myndigheter i myndigheten” och beslutsorgan inom myndig-heter. Även i denna bilaga återknyter vi till resultatet av kartlägg-ningen i bilaga 3 och till regeringens riktlinjer i bilaga 2 och ana-lyserar för- och nackdelar med olika organisationslösningar. I bilaga 6 redogör vi för vår metod och i bilaga 7 listas samtliga intervjupersoner. Sist återfinns en bilaga innehållande källför-teckning.

15

16

2 Analys, slutsatser och förslag Vårt uppdrag är att kartlägga och analysera ledningsformer och organisation vid statliga myndigheter. Uppdraget kan schematiskt beskrivas enligt följande:

• För det första ska vi kartlägga hur de statliga myndigheterna leds och organiseras.

• För det andra ska vi analysera varför ledningsformer och organisation ser ut som de gör och vilka motiv som ligger bakom beslut om en viss lednings- eller organisationsform.

• För det tredje ska vi bedöma ändamålsenligheten för rege-ringens styrning i de nuvarande formerna för ledning och organisation. Särskild betoning ligger på att analysera värdet av avvikelser från de tre grundtyper för hur statliga myndig-heter ska ledas som angavs i den förvaltningspolitiska pro-positionen, En förvaltning i medborgarnas tjänst.2

I det här kapitlet redovisar och analyserar vi de viktigaste iakt-tagelserna som gjorts i utredningsarbetet. Avsnitt 2.1–2.4 handlar om ledningsformer, avsnitt 2.5–2.6 behandlar regeringens styr-ning och avsnitt rör 2.7 ledningsformer och de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Avsnitt 2.8 och 2.9 behandlar organisation. Slutsatser och förslag redovisas löpande i kapitlet. 2.1 Ledningsformer i teori och praktik Iakttagelser: • Det är mycket vanligt att statliga myndigheter leds på ett sätt

som tydligt avviker från de riktlinjer som finns.

2 Prop. 1997/98:136. I propositionen skriver regeringen att det ska finnas tre grund-former för hur myndigheter ska ledas: enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar och styrelse med fullt ansvar.

17

• Den ledningsform tidigare utredningar sett som mest proble-matisk ur ansvarssynpunkt, styrelse med begränsat ansvar, är den vanligaste.

• Det finns vissa mönster mellan verksamhet och ledningsform. I teorin ska ledningsformerna vara renodlade Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan 1980-talet behandlats i tre utredningar: Verksledningskommittén3, Kom-mittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer4 och För-valtningspolitiska kommissionen.5 Samtliga utredningar har be-tonat vikten av tydliga ansvarsförhållanden. Utredningarna har därför rekommenderat ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelser med fullt ansvar och har avrått från ledningsformen styrelse med begränsat ansvar, i vilken ansvaret är delat mellan myndighetschef och styrelse. Statsmakternas riktlinjer rörande de statliga myndigheternas led-ningsformer har varierat över tid (se bilaga 2). I Regerings-kansliets riktlinjer för arbete med organisations- och struktur-förändringar inom staten6 från år 2003 betonas värdet av ren-odlade och konsekvent använda ledningsformer och man pekar på faran med hybrider. T.ex. skriver Regeringskansliet att det i styrelser med begränsat ansvar bör vara myndighetschefen som är ordförande i styrelsen. Detta för att det inte ska råda oklarhet om vem som ytterst är ansvarig inför regeringen. Enligt Rege-ringskansliets riktlinjer kan avvikelser från de principer som gäller skapa styrningsproblem och oklara ansvarsförhållanden som är till skada för myndighetens verksamhet. I praktiken är avvikelser från de renodlade ledningsformerna mycket vanliga Den bild av ”Myndighetssverige” som tonar fram i vår kartlägg-ning av 234 statliga myndigheter skiljer sig markant från rikt-linjerna om renodlade ledningsformer.7 De statliga myndig- 3 SOU 1985:40 4 SOU 1993:58 5 SOU 1997:57 6 Regeringskansliet/Finansdepartementet 2003. 7 Kartläggningen presenteras i bilaga 3.

18

heterna leds och organiseras på många olika sätt och avvikelser från de tre renodlade ledningsformerna är mycket vanliga. Riktlinjerna som tydligt avråder från avvikelser från de renodlade ledningsformerna är nya. Vi kan därför inte utifrån kartlägg-ningen säga att riktlinjerna inte efterlevs. Däremot kan vi konsta-tera att många myndigheter idag leds på ett sätt som tydligt av-viker från de nuvarande riktlinjerna. Några exempel:

• Trots att riktlinjerna anger att myndighetschefen ska vara ord-förande i styrelser med begränsat ansvar, så leds ändå 35 pro-cent av styrelserna med begränsat ansvar i stället av en extern ordförande.

• 59 procent av styrelserna med begränsat ansvar har uppgifter som går utöver vad som generellt stadgas att en styrelse ska ha enligt verksförordningen.8

• Endast 3 av 26 enrådighetsverk har insynsråd, vilket de enligt riktlinjerna normalt ska ha. Däremot är för 7 enrådighetsverk i instruktionen reglerat att de ska ha ett råd.

Under 2000-talet har det bildats 50 myndigheter och delegatio-ner. Vi har analyserat 31 av de nya myndigheterna9. Analysen visar att regeringen fortsätter att skapa avvikelser från de ren-odlade ledningsformerna. Sedan början av år 2000 har det bildats 16 myndigheter med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. Av dessa har 6 en extern ordförande. Vidare gäller att av de totalt 31 nybildade myndigheterna har 11 fått uppgifter utöver vad som generellt stadgas som styrelsens ansvar och uppgifter i Verksförordningen (11-13 §§). Det kan också konstateras att inget av de två nybildade enrådighetsverken har fått ett insynsråd i enlighet med vad som anges i 5 § Verksförordningen. Ett av verken ska dock enligt sin instruktion ha något som liknar ett insynsråd.

8 SFS 1995:1322. 9 39 nya myndigheter och elva delegationer. Av olika anledningar, bl.a. för att en del nya myndigheter redan har omorganiserats, ingår 31 myndigheter i vår analys av nya myndigheter.

19

Motiv för avvikelser och val av ledningsform Avvikelserna är ofta personbetingade Det har varit svårt att få fram vilka motiv regeringen haft för att avvika från de renodlade ledningsformerna. Vad berört departe-ment eller ansvarig minister bedömer som lämpligt i det enskilda fallet tycks vara avgörande för såväl vilken ledningsform en myndighet får som eventuella avvikelser. En tjänsteman i Rege-ringskansliet uttrycker det på följande sätt i vår intervjuundersök-ning: ”vi gör inga långsiktiga analyser om det är effektivt för styrningen”. Det som fäller avgörande tycks i hög grad vara vilka krav en myndighetschef ställer och hur mycket regeringen litar på personen i fråga. En synpunkt som framkommit i intervju-undersökningen är att val av ledningsform ”är personbetingat – inte verksamhetsbetingat”. Dock med undantag för de myndig-heter som har affärsliknande verksamhet där ledningsformen styrelse med fullt ansvar anses naturlig. Genom våra intervjuer har vi funnit att det kan ligga politiska motiv bakom valet att tillsätta en extern ordförande i en styrelse med begränsat ansvar. En extern ordförande kan vara ett sätt att stärka den demokratiska insynen. Det kan också vara ett sätt att höja styrelsens och myndighetens status. Ett annat vanligt argu-ment är att en extern ordförande syftar till att kompensera och/ eller balansera myndighetschefen. Det kan t.ex. vara så att myn-dighetschefen saknar en viss kompetens och att regeringen därför väljer att tillsätta en extern ordförande med den profilen för att stärka myndigheten. Av intervjuundersökningen att döma verkar också enskilda personers inställning spela en avgörande roll. Om en myndighetschef inte vill ha en styrelse med fullt ansvar kan en kompromiss bli att regeringen tillsätter en extern ordförande i en styrelse med begränsat ansvar. I de fall styrelser fått uppgifter utöver vad som generellt stadgas i verksförordningen kan dessa uppgifter vara av mycket varierande karaktär och olika långtgående. Det är därför svårt att säga något generellt om vilka motiv som ligger bakom.

20

Att regeringen när det gäller enrådighetsverk i många fall valt att helt avstå från att bilda råd kan bero utformningen av äldre rikt-linjer. Av dessa framgår att insynsråd inte är nödvändiga om insyn inte bedöms vara av allmänt intresse. Hälsan tiger still Ibland kan avvikelser från de nuvarande riktlinjerna vara kvar-levor sedan länge. I flera fall känner inte departementen till vad som ligger bakom en viss ”avvikelse”. Ställningstagande gjordes långt tillbaka i tiden och är svårt att härleda idag. Vidare menar flera tjänstemän i Regeringskansliet att om myndigheten skulle inrättas idag skulle man kanske välja en annan ledningsform. Inom Regeringskansliet tycks man i hög grad utgå från talesättet ”hälsan tiger still”. Ett vanligt argument från departementen är nämligen att man inte ändrar på något som fungerar. En vald led-ningsform får därför vara kvar så länge Regeringskansliet inte får starka signaler från myndighetschef eller styrelse om att led-ningsformen inte fungerar eller avvikelsen inte ger upphov till allvarliga problem. När en förändring av ledningsform äger rum är det ofta en följd av att en sittande eller tillträdande myndig-hetschef eller styrelse har synpunkter på hur myndigheten leds eller regleras. Styrelse med begränsat ansvar är vanligast Vår kartläggning visar att den ledningsform som tidigare utred-ningar ur ansvarssynpunkt bedömt som mest problematisk är vanligast. Således leds idag drygt hälften av myndigheterna av en styrelse med begränsat ansvar.10 Av de myndigheter som bildats på 2000-talet kan vi inte skönja något tydligt trendbrott. Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är alltjämt vanligast. Av de 31 ny- eller ombildade myn-digheterna som vi analyserat har 16 stycken styrelser med begränsat ansvar.

10 51 procent av myndigheterna leds av en styrelse med begränsat ansvar, 27 pro-cent av en styrelse med fullt ansvar och vardera 11 procent är enrådighetsverk respektive nämndmyndigheter.

21

Vissa samband mellan ledningsform och verksamhet … Enligt vårt uppdrag ska vi undersöka om det inom olika politik-områden finns mönster i valet av ledningsform och organisation. I det material kartläggningen representerar finns det dock för få myndigheter per politikområde för att det ska gå att utläsa några entydiga mönster i användningen av olika ledningsformer. Däre-mot finns det för en del typer av verksamheter tydliga – delvis politikområdesövergripande – samband mellan verksamhet och ledningsform. Det gäller universitet och högskolor som alla leds av styrelser med fullt ansvar, samt museer och länsstyrelser som samtliga leds av styrelser med begränsat ansvar. I övrigt kan vi inte se något klart mönster mellan verksamhet och ledningsform utan samtliga ledningsformer förekommer inom alla verksam-hetstyper. … och mellan ledningsform och storlek Ledningsformen kan sägas ha viss koppling till hur stora myndig-heterna är, både räknat i antal årsarbetskrafter och i omslutning. Hälften av enrådighetsverken och över 80 procent av nämnd-myndigheterna har högst 30 årsarbetskrafter. Av myndigheter med fler än 2 000 årsarbetskrafter är över hälften styrelser med fullt ansvar. Vidare är hälften av de 34 myndigheter som år 2002 hade kostnader på över en miljard kronor styrelser med fullt ansvar. 2.2 Ledningsformens betydelse för myndigheten Iakttagelse: • Ledningsformen har betydelse för myndighetens interna styr-

ning och strategiska beslutsfattande. Styrelser och råd kan i varierande grad fungera som kvalitetssäkrare och påverka myndighetens verksamhet.

22

Styrelser och insynsråd kan göra avtryck i myndigheten I vårt uppdrag ingår följande fråga: ”Under vilka förutsättningar kan styrelser reellt påverka myndighetens och verksamhetens ut-veckling?” När vi ställt denna fråga till myndighetschefer och styrelseledamöter har i princip samtliga pekat på följande två faktorer:

• Vikten av personliga egenskaper hos styrelseledamöter, som kunskap och engagemang.

• Värdet av att myndighetschefen håller styrelsen informerad i frågor som är av större vikt för myndigheten.

Den bild vi fått i utredningsarbetet är att myndighetscheferna är bra på att informera såväl styrelser som insynsråd. Däremot tycks ledamöternas kunskap och engagemang variera. Styrelser med fullt ansvar är mer engagerade än styrelser med begränsat ansvar Vårt intryck är att ledningsformen har viss betydelse för myndig-hetens verksamhet. Det ligger i sakens natur att styrelser, som har formell beslutskapacitet i olika frågor, inverkar på myndighetens beslutsprocesser. Att besluta om strategiska frågor är till stor del förbehållet styrelser med fullt ansvar. Ansvar och engagemang verkar också i hög grad gå hand i hand. Inte oväntat tycks således en styrelses engagemang öka om den åläggs större ansvar. Vårt intryck är att ledamöter i styrelser med fullt ansvar är mer aktiva än ledamöter i styrelser med begränsat ansvar och att insynsråd, som saknar beslutsbefogenhet, i högre utsträckning än styrelser tycks vara passiva mottagare av infor-mation. Med ”aktiv” avses här bl.a. att ledamöterna oftare tar upp frågor på eget initiativ. Vår analys stöds även av den utvärdering av styrelser med fullt ansvar som Statskontoret genomförde år 2000, i vilken bl.a. sades följande:

En effekt som framträder tydligt när myndigheter går från styrelse med begränsat ansvar till styrelse med fullt ansvar är att styrelseledamöterna faktiskt upplever sig ha ett större ansvar och är beredda att ta det. Det medför att kvaliteten på styrelsearbetet höjs genom att engagemanget blir

23

större, närvaron ökar och överläggningarna blir både livligare och mer fokuserade på väsentligheter.11

Även om det oftast är förbehållet styrelser med fullt ansvar att besluta om strategiska frågor, så bör dock påpekas att även styrelser med begränsat ansvar och insynsråd i praktiken kan på-verka myndighetens verksamhet även i frågor där man saknar beslutanderätt. Enligt verksförordningen ska styrelser med be-gränsat ansvar besluta om myndighetens delårsrapport, årsredo-visning, budgetunderlag samt en del annan rapportering som skall lämnas i samband med årsredovisning.12 Styrelser med be-gränsat ansvar ska även pröva om verksamheten bedrivs effektivt och i överensstämmelse med sitt syfte. Det finns således inget formellt hinder för styrelser med begränsat ansvar att initiera och diskutera en mängd frågor som är centrala för myndighetens verksamhet. Det är dock inte reglerat eller på annat sätt preciserat hur styrelserna ska agera för att fullgöra denna ”prövnings- och bedömningsskyldighet”. Myndighetschefen har stora möjligheter att styra vilken roll styrelsen eller insynsrådet får I sammanhanget är det viktigt att understryka att myndighets-chefen har stora möjligheter att styra vilken roll styrelsen eller insynsrådet får. Även om vi kan se mönster mellan formellt ansvar och engagemang visar vår undersökning att engagemanget påverkas av vad man som ledamot får göra och vilka frågor man involveras i. Engagemanget behöver således inte alltid vara kopplat till formell beslutanderätt. Engagemang och ansvar viktigt för styrelsearbetets kvalitet En aktiv och engagerad styrelse är en förutsättning för hög kva-litet i styrelsearbetet och i förlängningen för myndighetens verk-samhet. De positiva aspekter som intervjupersonerna lyfter fram med att ha en styrelse eller insynsråd är till stora delar de samma. Vårt intryck är att när det gäller de positiva sidorna är de snarare en grad- än en artskillnad mellan de olika ledningsformerna.

11 Statskontoret 2000:9 s. 21. 12 Styrelser med begränsat ansvar beslutar även om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting.

24

En gemensam nämnare mellan de olika ledningsformerna är att styrelser och insynsråd i varierande grad kan fungera som kvali-tetssäkrare. Väl fungerande styrelser/insynsråd har kunniga och engagerade ledamöter med olika bakgrund som inte bara bidrar till att myndigheten i strategiskt viktiga frågor fattar genomtänkta beslut utan också aktivt följer upp myndighetens verksamhet och har en kontrollfunktion. Även om en myndighet internt kan ha en väl utbyggd beredningsprocess som borgar för väl genomtänkta beslut, så kan en styrelse och ett råd bidra med ett viktigt utifrån-perspektiv. Av vår intervjuundersökning framgår att myndighetschefer upp-skattar om styrelsen/insynsrådet fungerar som ett kvalificerat bollplank. Vidare kan framförallt styrelser fungera som ”under-lättare”. Många myndighetschefer menar att det är bra att i kon-troversiella eller på annat sätt svåra frågor kunna luta sig mot styrelsen. Vidare kan styrelser i varierande grad underlätta imple-mentering och bidra till att beslut är förankrade. 2.3 Otydligt ansvar och otydliga roller

utgör potentiella problem Iakttagelse: • De flesta myndighetschefer är nöjda med den ledningsform

som myndigheten har.

• Mest och starkast kritik riktas mot ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. De som är kritiska är i hög utsträckning personer som har erfarenhet av styrelse med begränsat ansvar men som för närvarande inte arbetar i en sådan myndighet eller styrelse.

• Inom alla de tre ledningsformerna finns vissa otydligheter i ansvar och roller. Störst är dock problemet när det gäller ledningsformen styrelse med begränsat ansvar.

25

Myndighetscheferna är nöjda med myndighetens ledningsform Gemensamt för delstudierna om de olika ledningsformerna (se bilaga 4) är att de allra flesta myndighetschefer som vi intervjuat säger sig vara tillfreds med den ledningsform de har. En fråga som infinner sig är om myndighetschefernas överlag positiva inställning till befintlig ledningsform ska tolkas som att rege-ringen i alla dessa fall valt ”rätt”, eller om det är så att lednings-formen inte spelar någon roll. Frågan blir än mer intressant när vi ser på kartläggningsresultatet som – vid sidan av högskolor och universitet, museer och länsstyrelser – inte visar på några tydliga mönster mellan ledningsform och myndighetens verksamhet. Vår uppfattning är att ledningsformerna är förhållandevis löst reglerade. Myndighetschefen kan därför i stor utsträckning själv styra i vilken utsträckning han eller hon vill involvera styrelse eller insynsråd och använda dem som bollplank i olika frågor. Denna flexibilitet kan vara en förklaring till varför de flesta myndighetschefer uttrycker tillfredställelse över vilken lednings-form de har. Mest och starkast kritik riktas mot ledningsformen styrelse med begränsat ansvar I intervjuundersökningen har det framkommit förhållandevis om-fattande och stark kritik mot ledningsformen styrelser med be-gränsat ansvar. Detta kan tyckas paradoxalt med tanke på att de flesta myndighetschefer säger sig vara nöjda med den lednings-form myndigheten har. Förhållandet förklaras av att de som ut-trycker kritik i stor utsträckning är personer som för närvarande inte är myndighetschef eller ledamot av en styrelse med begrän-sat ansvar men som har erfarenhet av detta. Vidare har de inter-vjupersoner som kritiserar ledningsformen styrelse med begrän-sat ansvar i hög utsträckning personlig erfarenhet av styrelser med såväl fullt som begränsat ansvar och kan jämföra för- och nackdelar med dessa ledningsformer.

26

Vissa inbyggda otydligheter i ansvar och roller Inom alla tre ledningsformer finns vissa otydligheter i ansvar och roller.

• Enrådighetsverk. Ansvarsfördelningen är tydlig eftersom det är myndighetschefen som ensam är ansvarig inför regeringen. Insynsrådens roll är dock diffus. I nuläget sker ingen åter-rapportering från insynsråd och det saknas rutiner för om och hur insynsråd ska rapportera sitt arbete.

• Styrelse med begränsat ansvar. I ledningsformen finns en in-byggd otydlighet eftersom ansvaret är delat mellan myndig-hetschef och styrelse. I nuläget sker ingen återrapportering från styrelser och det saknas rutiner för om och hur styrelser ska rapportera sitt arbete.13

• Styrelser med fullt ansvar. Ansvarsfördelningen mellan myn-dighetschef och styrelseordförande är tydlig eftersom det är styrelsen som ensam är ansvarig inför regeringen. Att såväl myndighetschef som styrelse utses av regeringen uppfattas dock ibland som problematiskt.

Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar ter sig mest pro-blematisk ur ansvars- och rollsynpunkt. Vår undersökning ger dock inget entydigt svar på om detta är ett problem i praktiken. Det finns både de som menar att det finns stora problem och de som menar att ansvar och roller är tydliga. Oavsett om intervju-personerna anser att roller och ansvar är tydliga eller inte så be-tonar man dock att förhållandena inte är för evigt givna, utan till stor del beror på personliga aspekter såsom inställning och vilja samt personkemi mellan styrelse och myndighetschef.

13 Styrelsen undertecknar årsredovisningen till regeringen men årsredovisningen är myndighetens dokument och ansvaret är som sagt delat mellan myndighetschef och styrelse.

27

2.4 Förslag på ny praxis rörande ledningsformer Förslag: mer ordning och reda • Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar bör avvecklas.

• Statliga myndigheter bör ledas antingen av en styrelse med fullt ansvar eller av en enrådig myndighetschef.

• I styrelser med fullt ansvar bör regeringen överväga att tyd-liggöra styrelsens och myndighetschefens roller genom att myndighetschefen inte ska vara ledamot av styrelsen men ha närvaro- och yttranderätt.

• Om enrådighetsverken ska ha insynsråd måste rådens roll och uppgift ses över.

Avveckla ledningsformen styrelse med begränsat ansvar Enligt vår mening finns såväl principiella som praktiska argu-ment som talar för att det bör ske en upprensning i floran av ledningsformer och att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar bör avvecklas. Visserligen uttrycker i vår intervjuunder-sökning varken de styrande (departementstjänstemännen) eller de styrda (myndighetsföreträdarna) stöd för att ledningsformen sty-relse med begränsat ansvar i praktiken fungerar dåligt, och de flesta myndighetschefer tycks också vara nöjda med den led-ningsform de har. Men vid en samlad bedömning menar vi att argumenten för att avveckla ledningsformen styrelse med begrän-sat ansvar är så pass starka att en sådan avveckling ändå bör ske. Principiella skäl I likhet med vad alla utredningar sedan 1980-talet kommit fram till14 menar vi att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är olämplig på grund av att ansvaret är delat och otydligt. Tydligt ansvar och tydliga roller är viktigt av flera orsaker. Det är bl.a. en viktig demokratiaspekt att ansvaret är tydligt utpekat så att

14 Verksledningskommittén, Kommittén om förvaltningsmyndigheternas lednings-former, Förvaltningspolitiska kommissionen samt Statskontorets utvärdering av styrelser med fullt ansvar. För utförlig information se bilaga 2.

28

ansvarsutkrävande är möjligt (se avsnitt 2.7). Enligt vår mening kan en bra myndighetschef och styrelse bara till viss del kompen-sera för de potentiella svagheter som finns inbyggda i lednings-formen styrelse med begränsat ansvar. Tydliga ansvarsförhåll-landen är väsentligt för att kunna hantera oförutsedda problem och konflikter i myndigheter. Det är först när ett allvarligt pro-blem uppstår som svagheten i ledningskonstruktionen visas. Som väl är inträffar allvarliga problem relativt sällan. Vi menar dock att regeringens ambition bör vara att ha ledningsformer som står väl rustade även för sådana situationer. Den slutsats som Verksledningskommittén drog tycks alltjämt gälla:

Dagens reglering av lekmannastyrelsen gör dess faktiska roll avhängig av verkschefen /…/ En styrelses roll blir därmed beroende av verkschefens person och inställning till styrelsen. I de flesta myndigheter utgör inte detta något problem i alla de situationer där verksamheten flyter normalt. De flesta av dagens verkschefer är öppna och har en positiv inställning till sin styrelse /…/ Men det finns också exempel på organisationer i kris där verkschef och styrelse går på kollisionskurs. Det är i krissituationer som den formella regleringen prövas och regleringen av lekmanna-styrelserna håller, enligt kommitténs uppfattning, inte måttet. En verks-chef kan, om han vill, hålla en styrelse utanför väsentliga frågor utan att riskera alltför mycket.15

Det är således inte så att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar nödvändigtvis fungerar dåligt. Snarare handlar det om att i det fall en myndighet ska ha en styrelse så är ledningsformen styrelse med fullt ansvar helt enkelt ett bättre alternativ. Även utredningen om en översyn av verksförordningen, som haft till uppgift att reglera de olika ledningsformerna men inte att ut-värdera dem, pekar på svårigheter med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar.

Det förhållande att styrelsen, utan att svara för verksamheten, har inte bara en rådgivande utan även beslutande funktioner försvårar dock regle-ringen /…/ Beslutanderätten avser i betydande utsträckning frågor som styrelsen saknar reellt inflytande över /…/ Omständigheter som dessa leder till att utredningen anser att man i varje enskilt fall noga bör över

15 SOU 1985:40, s. 114.

29

väga om det inte ur ansvarssynpunkt vore lämpligare med en annan ledningsform vid i vart fall vissa av dessa myndigheter.16

Praktiska skäl Vår intervjuundersökning visar att styrelseledamöter, inklusive styrelseordföranden, inte alltid känner till om de sitter i en sty-relse med fullt eller begränsat ansvar – eller misstar sig på styrel-sens status. Om det bara skulle finnas en styrelseform, styrelse med fullt ansvar, skulle det bidra till ökad tydlighet. Fler styrelser med fullt ansvar ökar professionaliseringen i styrelsearbetet Ledningsformen styrelse med fullt ansvar bör, enligt vår mening, inte ses som en exklusiv ledningsform som enbart ska omfatta de myndigheter vars verksamhet innebär affärsliknande förhållan-den och stor frihet. Vi menar att det för många verksamheter finns ett värde i att ha en styrelse och att ännu fler myndigheter bör få ledningsformen styrelse med fullt ansvar. En ökad andel styrelser med fullt ansvar skulle leda till en ökad professionalisering av styrelsearbetet i statliga myndigheter. Sty-relsernas ledningsfunktion skulle stärkas, vilket skulle vara till gagn för statlig verksamhet. Styrelserna stödjer myndighets-cheferna och underlättar för omprövning, omorganisering och genomförande av andra svåra och/eller för myndigheten strate-giska beslut. En aspekt som kan vara en fördel med ledningsformen styrelse (med fullt ansvar) är att det i dessa myndigheter till skillnad från enrådighetsverk finns två aktörer – myndighetschef och styrelse – och att den ena kan slå larm om något går fel i myndigheten eller om den andra parten missköter sig. Att det finns två ”in-gångar” i myndigheten kan dock försvåra regeringens styrning eftersom regeringen måste förhålla sig till två aktörer i stället för en, vilket är fallet i enrådighetsverk. Vidare innebär lednings-formen styrelser med fullt ansvar att vissa beslutsprocesser blir mer tungrodda än i myndigheter som leds av en enrådig myndig-hetschef. Huruvida denna tröghet i beslutsprocessen är en för- 16 SOU 2004:23, s. 119.

30

eller nackdel beror på frågans art. En viss tröghet i systemet kan även borga för väl genomarbetade beslut. Ett möjligt bekymmer i styrelser med fullt ansvar är om leda-möterna inte klarar av att hålla isär sina olika roller och att det i praktiken blir olika särintressen som ”förhandlar” i styrelsen. I vår intervjuundersökning har vi inte funnit stöd för att detta skulle vara något omfattande problem i praktiken. Det finns dock exempel, främst från styrelser med begränsat ansvar, på att leda-möter blandar ihop sina olika roller och i styrelsen agerar som sin ”hemmaorganisations” förlängda arm (se även 2.6). Överväg att renodla myndighetschefens roll I styrelser med fullt ansvar är i regel myndighetschefen ledamot av styrelsen. Det är för tidigt att utvärdera den lösning som bl.a. Finansinspektionen har och som innebär att myndighetschefen inte är ledamot av styrelsen men har närvaro- och yttranderätt i styrelsen. Vi anser dock att formen är intressant och har den för-tjänsten att skillnaden mellan den strategiska och operativa nivån i myndigheten tydliggörs. Detta är, enligt vår mening, särskilt viktigt eftersom såväl styrelseordförande som myndighetschef utses av regeringen, vilket av en del intervjupersoner har fram-hållits som en komplicerande faktor i ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Vi anser att regeringen även fortsättningsvis bör utse såväl styrelse som myndighetschef. Om Finansinspektionens lösning faller väl ut bör dock regeringen överväga att låta denna lösning bli huvudregel för ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Detta skulle innebära en renodling av myndighetschefens roll som vi på principiella grunder finner viktig. En jämförelse kan göras med nämndmyndigheter. I nämnd-myndigheter är den som ansvarar för den löpande verksamheten, dvs. kanslichefen eller motsvarande, inte ledamot av nämnden. Enrådighetsverk Ledningsformen enrådighetsverk är den minst använda. Vi menar att enrådighetsformen bör finnas kvar och användas för de myn-digheter som har tydliga mål, är hårt reglerade och/eller har en verksamhet som i hög grad präglas av rutinärenden.

31

Till fördelarna med enrådighetsverken hör att ansvaret är mycket tydligt eftersom det är knutet till en enda person, myndighets-chefen. Vidare torde det vara lättare för regeringen att styra ett enrådighetsverk än att styra en myndighet som har en styrelse. Detta eftersom regeringen i enrådighetsverk enbart har en ”huvudingång” i myndigheten istället för två, vilket är fallet när man har en styrelse. Just det faktum att allt ansvar är koncentrerat till en person kan dock vara en svaghet om regeringen gör en dålig utnämning. Om det ska finnas insynsråd bör rådens roll och uppgift ses över Enligt regeringens riktlinjer ska enrådighetsverk i normalfallet ha ett insynsråd. Om enrådighetsverket har ett insynsråd framgår detta genom att det i myndighetens instruktion står att 5 § verks-förordningen ska gälla. Som framgått ovan har endast tre av 26 enrådighetsverk ett insynsråd i verksförordningens mening. Det förekommer dock att regeringen i instruktionen gör undantag från 5 § i verksförordningen men samtidigt reglerar att det vid myndighetens ska finnas ett rådgivande organ. Det faktum att majoriteten av enrådighetsverken saknar insynsråd i verksförordningens mening väcker frågor rörande verksförord-ningens utformning. Vi menar att insynsrådens roll i nuläget är för diffus. Ledamöter av insynsråd är osäkra på sin roll och upp-gift.17 Vi har kommit i kontakt med personer som uppgett att myndigheten har ett insynsråd medan myndigheten i själva verket har ett rådgivande organ som starkt påminner om ett insynsråd. I vissa fall är det osäkert vad som skiljer ett insynsråd från ett rådgivande organ. Vidare är det olyckligt att regeringen inte informerar myndighetschef och ledamöter om vad som för-väntas av dem. Ju fler unika lösningar regeringen skapar desto högre bli kraven på regeringen att klargöra vad som gäller. Om

17 Liknande iakttagelser har även gjorts i andra utredningar. Den utvärdering som gjordes av Rådet för insyn i Försvarsmakten visade att det fanns betydande osäker-het vad gäller rådets funktion. Bl.a. framkom att det var problematiskt att inkorpo-rera både rådgivningsrollen och rollen som insyns- och granskningsorgan. (SOU 2003:26) Även utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23) har pekat på att det ibland råder tveksamt om huruvida ett råd är ett insynsråd eller någon typ av rådgivande organ.

32

insynsråden ska finnas kvar måste deras roll och uppgift defini-eras. För enrådighetsverken ser vi två huvudalternativ:

• Insynsråd. Om insyn är det centrala anser vi att regeringen även fortsättningsvis bör utse ledamöter i insynsråden.

• Råd. Om den rådgivande funktionen är det centrala bör myndighetschefen utse rådsledamöterna. Vidare bör rege-ringen överväga att delegera till myndighetschefen att själv besluta om det ska finnas ett råd.

Styrelse eller enrådighetsverk – lämplig tidpunkt att se över myndigheternas ledningsformer Regeringen bör inte låta ”hälsan tiga still”. Utredningen om en översyn av verksförordningen har nyligen överlämnat sitt betän-kande till regeringen, i vilket lämnas förslag på ny myndighets-förordning.18 I samband med den översyn av statliga myndig-heters instruktion, som sannolikt kommer att följa på utredning-ens betänkande, skulle det vara lämpligt att Regeringskansliet även passar på att se över de enskilda myndigheternas lednings-former. 2.5 Ledningsformer och regeringens

styrning Iakttagelser:

• Frågor rörande myndighetsstyrning är lågt prioriterade inom Regeringskansliet.

• Ledningsformen påverkar inte regeringens löpande styrning. Regeringen tar inte tillvara på de möjligheter till differentierad styrning som de olika ledningsformerna erbjuder. Tvärtom styr regeringen myndigheterna på samma sätt.

• Det råder bristande kunskap i Regeringskansliet om de olika ledningsformerna och viss förvirring bland styrelseledamöter och ledamöter i insynsråd om vilket uppdrag och vilken roll de har.

18 SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning.

33

”Vi styr myndigheterna på samma sätt” I vårt uppdrag från regeringen står ”Valet av ledningsform och organisation vid statliga myndigheter är grundläggande för rege-ringens styrning av statliga myndigheter”. Ledningsform och organisation framställs således som centrala instrument för regeringens styrning. I praktiken tycks dock inte ledningsformen ha någon större bety-delse i den löpande styrningen av myndigheterna, att döma av våra intervjuer med tjänstemän i Regeringskansliet. Visserligen känner merparten av departementen till vilken ledningsform deras myndigheter har men det tycks inte alltid betyda att man även är medveten om skillnaderna mellan ledningsformerna sty-relse med begränsat ansvar och styrelse med fullt ansvar. Vidare saknas det ett tänkande kring hur departementen i den löpande myndighetsstyrningen bör hantera de olika ledningsformerna – eller för den delen olika verksamheter. Resultatet av vår undersökning visar att regeringens löpande styrning inte är anpassad efter myndigheternas ledningsform. Med löpande styrning avser vi såväl mål och uppdrag i regle-ringsbrev som departementens löpande dialog och kontakt med myndighetens ledning samt uppföljning och ansvarsutkrävande. Den enda skillnaden i löpande styrning som intervjupersonerna i Regeringskansliet tar upp är att styrelseordföranden i styrelser med fullt ansvar i regel deltar vid den årliga mål- och resultat-dialogen. Den informella inbjudan till mål- och resultatdialog tycks dock enbart gå till myndighetschefen och det är upp till honom eller henne att ta med styrelseordföranden. I övrigt verkar regeringens löpande styrning och dialog med myndigheterna ske på samma sätt oberoende av ledningsform. Allt ljus på myndighetschefen – styrelser med fullt ansvar fortfarande en halvmesyr Gemensamt för alla ledningsformerna är att departementen foku-serar på myndighetschefen – detta även i de fall det handlar om myndigheter med styrelse med fullt ansvar. Tillämpningen av ledningsformen styrelse med fullt ansvar har således i praktiken

34

blivit något av en halvmesyr. Formellt har styrelsen det fulla ansvaret men i praktiken sker regeringens löpande styrning och även ansvarsutkrävande genom myndighetschefen. Vår undersökning och analys bekräftar i allt väsentligt det resul-tat som framkom redan i Statskontorets utvärdering om styrelser med fullt ansvar från år 2000.19 Utvärderingen visade att rege-ringen inte använde styrelserna med fullt ansvar som ett styr-instrument. Dessa styrelser fungerade således inte som rege-ringens ”förlängda arm” utan departementen fortsatte att föra dialog med myndighetschefen och inte med styrelsen. Vidare ut-krävde regeringen verksamhets- och förvaltningsansvar av myn-dighetscheferna och inte av styrelserna. Enligt Statskontorets ut-värdering hade styrelser med fullt ansvar trots detta medfört bety-dande förbättringar i andra avseenden. Styrelserna bidrog till att stärka myndigheternas ledningsfunktioner. Externa ordföranden kompletterade de verkställande ledningarna på ett förtjänstfullt sätt. Vidare blev ledningsauktoriteten större och fokuseringen på strategiska frågor skarpare. Ingen uppföljning av styrelser med begränsat ansvar och enrådighetsverk Trots att ledningsformerna enrådighetsverk och styrelse med be-gränsat ansvar är gamla saknas såväl rutiner som riktlinjer för hur arbetet i insynsråden och styrelser med begränsat ansvar ska föl-jas upp. I praktiken sker det heller ingen uppföljning av arbetet i insynsråd och styrelser med begränsat ansvar. Vi menar att rege-ringen därigenom går miste om potentiellt värdefull information om myndigheten – information som kan utgöra ett viktigt under-lag för regeringens fortsatta styrning. Vidare kan avsaknaden av uppföljning från departementens sida ha negativ inverkan på ledamöternas engagemang och inställning till uppdraget. Om regeringen inte bryr sig – varför ska vi bry oss?

19 Statskontoret 2000:9 Styrelser med fullt ansvar.

35

Styrelse inte för styrningens skull… En central fråga i vårt uppdrag är om de nuvarande lednings-frågorna ”täcker regeringens behov av att kunna styra verksam-heten”. Å ena sidan kan vi konstatera att det finns många bland-former, vilket kan tyda på att de renodlade ledningsformerna är otillräckliga. Å andra sidan är det tydligt att regeringen inte an-vänder sig av de möjligheter till differentierad styrning som de olika ledningsformerna ger. Som framkommit ovan anser vi att antalet ledningsformer bör minska. Stor variation ställer också höga krav på regeringens styrning. Det är inte bra att skapa nya varianter om man i Regeringskansliet inte har en beredskap för att hantera dessa i det löpande styrningsarbetet. … men för att förankra, avlasta och underlätta äskande av medel Vi har redan kunnat konstatera att regeringen inte använder sig av de olika ledningsformerna i sin löpande styrning. En central fråga blir därför: Vad får regeringen och departementen ut av de olika ledningsformerna? Vår intervjuundersökning visar att regeringen genom att tillsätta en styrelse med fullt eller begränsat ansvar kan underlätta för samordning, implementering och förankring av myndighetens beslut. Detta genom att ledamöterna hämtas från organisationer som på något sätt berörs av myndighetens verksamhet. Att ha riksdagsledamöter i styrelser kan dessutom ha den fördelen att förståelsen och kunskapen i riksdagen om myndighetens verk-samhet ökar, vilket i förlängningen kan underlätta regeringens äskande av medel för myndighetens verksamhet. Tjänstemän i Regeringskansliet har även anfört att lednings-former som inbegriper styrelse kan ha den fördelen att departe-mentet lättare kan hålla vissa kontroversiella frågor ifrån sig. Om myndighetschefen ringer och frågar hur myndigheten ska göra i någon specifik fråga kan departementet välja att hänvisa till styrelsen. Till de potentiella nackdelarna med styrelser hör att regeringen får två aktörer i myndigheten, styrelsen och myndighetschefen,

36

vilket kan komplicera styrningen. En tjänsteman uttrycker det som att ”det finns en risk för dubbelkommando - vem ska jag tala med: myndighetschefen eller styrelsen?” Förvirring och bristande kunskap I både Regeringskansliet och myndigheterna är kunskapen otill-räcklig om vilken ledningsform en myndighet har. Vi har i flera fall kunnat konstatera att intervjupersoner tagit fel på vilken led-ningsform myndigheten har. Otydlighet och/eller okunskap från departementens sida bidrar till felaktiga förväntningar hos nya styrelseledamöter vilket ibland leder till missnöje och besvikelse när ledamöter upptäcker att de sitter i en styrelse med begränsat ansvar. 2.6 Förslag på hur regeringens styrning skulle kunna utvecklas Förslag: Prioritera, utveckla och anpassa den löpande styrningen • Den gemensamma beredningen inom Regeringskansliet inför

beslut om myndigheters ledningsformer bör värnas.

• Finansdepartementet bör fortsätta med styrelseutbildningarna.

• Inga tjänstemän i Regeringskansliet bör vara styrelseleda-möter i statliga myndighetsstyrelser.

• Inga riksdagsledamöter som sitter i berört riksdagsutskott bör vara ledamöter av statliga myndighetsstyrelser – däremot kan enskilda riksdagsledamöter vara lämpliga som ledamöter.

• Mål- och resultatdialogen bör utvecklas och anpassas efter ledningsform.

• Regeringen bör påskynda arbetet med att ta fram nya riktlinjer för val av ledningsform för statliga myndigheter.

Regeringskansliet bör prioritera myndighetsstyrningen Det är viktigt att den politiska nivån och departementsledningen visar ett större intresse för styrningsfrågor. I likhet med vad andra

37

utredningar konstaterat före oss20 visar vår undersökning att styr-ning av statliga myndigheter har låg prioritet i Regeringskansliet. Om regeringen avvecklar ledningsformen styrelse med begränsat ansvar skulle fler myndigheter ha samma ledningsform. En för-ändring av detta slag skulle dock inte minska behovet av en aktiv och genomtänkt myndighetsstyrning från Regeringskansliets sida. Bättre/fortsatt utbildning för myndighetshandläggare och ledamöter Det är en viktig uppgift för Regeringskansliet att klargöra vilket ansvar och vilken roll ledamöter i enskilda styrelser egentligen har. Regeringens riktlinjer säger att ledamöter sitter på personliga mandat. Ledamöterna ska uteslutande företräda myndigheten och inte det politiska parti eller den organisation som man arbetar för. I praktiken finns det ledamöter av styrelser och insynsråd som är osäkra på sin roll och inte vet vad som förväntas av dem eller i vilken egenskap de blivit utnämnda. Detta är en aspekt av otyd-lighet och förvirring som vi menar inte är bra för myndigheten. Det är därför viktigt att Regeringskansliet fortsätter med sina styrelseutbildningar och i samband med utnämningar är noga med att informera om uppdragets karaktär. Vidare är det viktigt att myndighetshandläggare och andra tjänstemän i Regeringskansliet höjer sin kompetens i myndig-hetsstyrningsfrågor. Tjänstemän anställs för sin sakkompetens och inte för kunskaper i myndighetsstyrning. Det finns en intern arbetsgrupp i Regeringskansliet som arbetar med att ta fram ett program för att bl.a. öka kompetensen i Regeringskansliet i myn-dighetsstyrningsfrågor. Vi anser att det är angeläget att rege-ringen påskyndar arbetsgruppens arbete. Regeringskansliets beredningsprocess bör värnas Det intryck som våra intervjuer ger är att departementen är starka kulturbärare, vilket inverkar på beslut rörande ledning och styr-ning av statliga myndigheter. Det tycks inte finnas ett Regerings-kansli utan flera. Vissa intervjupersoner menar att viljan hos det

20 Finansdepartementet (2002) Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet.

38

beredande departementet ofta är avgörande för utfallet av beslu-tet. För att regeringen ska ha en konsekvent linje i lednings- och organisationsfrågor är det viktigt att den gemensamma bered-ningsprocessen i Regeringskansliet värnas. Vidare är det viktigt att det finns uppdaterade och tydliga rikt-linjer. I Regeringskansliets riktlinjer för arbete med organisa-tions- och strukturförändringar i staten står att Regeringskansliet ska ta fram riktlinjer för val av ledningsform för statliga myndig-heter. Det är angeläget att Regeringskansliet påskyndar arbetet med att ta fram ett sådant särskilt dokument. Viktigt med en aktiv utnämningspolitik Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är, enligt rege-ringen, att föredra om bl.a. samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt. Om ledningsformen styrelse med begränsat ansvar avvecklas och fler myndigheter omvandlas till styrelser med fullt ansvar kan det vara relevant att ställa följande två frågor: - Kommer flexibiliteten att minska? - Kommer samordningen mellan myndigheter att gå förlorad? Vi menar att ledningsformen styrelse med fullt ansvar rymmer betydande valmöjligheter som är kopplade till regeringens ut-nämningsmakt. Redan Verksledningskommittén skrev ”I och med att styrelsemodellen [styrelse med fullt ansvar] är tänkt att kunna tillämpas på myndigheter med olika slag av verksamhet kommer dess praktiska utformning i detalj att kunna variera mellan olika myndigheter. Vad som i första hand kan komma att variera är styrelsernas sammansättning”.21 Enligt vår mening bör ledamöterna besitta kompetens som är värdefull för myndig-heten. Behovet av samordning mellan myndigheter väcker frågan om vad man ska ha en styrelse till. Vilka personer regeringen utser till ledamöter inverkar givetvis på vilken roll en styrelse får. Vi vill dock peka på faran med att skapa styrelser med fullt ansvar 21 SOU 1985:40, s. 19.

39

som har alltför olika funktioner. En styrelses huvuduppgift bör, enligt vår mening, vara att fungera som ledningsorgan för myn-digheten. Vår bedömning är att samordningen mellan myndig-heter inte påverkas negativt av ledningsformen styrelse med fullt ansvar. I en professionell lednings uppgifter ingår även att an-svara för att myndigheten lever upp till de krav som statsmak-terna ställer, bl.a. på samordning mellan myndigheter. Tjänstemän från Regeringskansliet bör inte vara ledamöter av myndighetsstyrelser I dag förekommer det att tjänstemän från Regeringskansliet är ledamöter i såväl styrelser med fullt ansvar som med begränsat ansvar.22 Vi anser att det är direkt olämpligt att regeringen utser tjänstemän i Regeringskansliet till ledamöter i statliga myndig-hetsstyrelser. Även Statsrådsberedningen har tidigare uttalat att ”Risken för jäv bör observeras vid val av ledamöter. Tjänstemän, även chefstjänstemän och politiskt sakkunniga, inom regerings-kansliet bör normalt inte vara ledamöter i myndighetsstyrelser inom sitt eget departementsområde”.23 Vi menar att det är bättre att vara konsekvent och helt utesluta tjänstemän från Regerings-kansliet i myndighetsstyrelser. Regeringskansliet är numera en myndighet och att dra en gräns vid de tjänstemän som arbetar inom myndighetens departementsområde blir därför något av en halvmesyr. Regeringskansliet är myndigheternas ”ägare” och vi ser såväl principiella som praktiska problem med att företrädare för depar-tementen sitter på två stolar. Eftersom tjänstemän från Regerings-kansliet uppfattas som företrädare för Regeringskansliet finns det en risk för dubbelkommando. Det vill säga att Regeringskansliets ledamot i styrelsen har en annan inställning än vad myndighets-handläggare och styrdokument som regleringsbrev anger. Vår intervjuundersökning visar att detta inte enbart är ett potentiellt problem utan att det har förekommit att ledamöter från Rege- 22 Enligt utredningen om en översyn av verksförordningen förekommer tjänstemän från Regeringskansliet främst i styrelser hos myndigheter under Justitiedeparte-mentet och Finansdepartementet. SOU 2004:23. 23 Statsrådsberedningen 1995-10-16. Cirkulär med vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet med reformeringen av myndigheternas ledningsformer under hösten 1995, s. 2.

40

ringskansliet och Regeringskansliet/ansvarig myndighetshandläg-gare har haft olika hållningar i frågor och att detta komplicerat regeringens styrning. Inga ledamöter från berört utskott bör sitta i myndighets-styrelser I princip alla personer som är ledamöter av statliga styrelser sitter i någon bemärkelse på två stolar men ska i styrelsearbetet enbart agera för myndighetens bästa. I styrelser med begränsat ansvar är ofta någon eller några av styrelsens ledamöter riksdagsledamöter. Även i styrelser med fullt ansvar förekommer det att riksdags-ledamöter är styrelseledamöter. Vår inställning är att riksdagsledamöter kan vara väl lämpade som ledamöter i statliga styrelser. Däremot anser vi att en riks-dagsledamot inte bör utses till styrelseledamot i en myndighet vars verksamhet hanteras av ett riksdagsutskott där personen i fråga själv sitter. Detta för att undvika att personerna ska hamna i en situation då de både granskar och styr samt dessutom har möj-lighet att verka för sin sak såväl i utskottet som i myndigheten. Generellt gäller att det är viktigt att styrelseledamöter är pro-fessionella och klarar av att hålla isär sina olika roller och enbart företräda myndigheten i styrelsearbetet. Vår intervjuundersök-ning visar dock att det förekommer att enskilda riksdagsleda-möter – men även andra representanter från intresseorganisa-tioner – har svårt att göra detta. Det faktum att regeringen ibland ber intresseorganisationer att lämna förslag på lämpliga kandi-dater till styrelser kan bidra till att de enskilda ledamöterna upp-fattar sig som företrädare för den organisation där man arbetar. Inte minst av den anledningen är det viktigt att regeringen är tyd-lig med att informera om uppdragets art och ledamotens roll. Det är därför angeläget att de här frågorna tas upp i styrelseutbild-ningarna. Vidare är det viktigt att frågor rörande jäv i styrelse-arbetet är klara för alla inblandade parter. I sammanhanget kan det vara intressant att notera att vår intervju-undersökning i Regeringskansliet visar att riksdagsledamöter ofta inte vill sitta i insynsråd och att det är mer statusfullt att sitta i en styrelse – även om den har begränsat ansvar. Detta har framförts

41

som ett motiv till varför ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är så pass omhuldad. Utveckla mål- och resultatdialogen Regeringen bör utveckla den årliga mål- och resultatdialogen genom att ta fram specifika uppföljningsinstrument/checklistor för de olika ledningsformerna. Eftersom vi föreslår att regeringen ska avveckla ledningsformen styrelse med begränsat ansvar läm-nar vi enbart förslag på ledningsformerna styrelse med fullt an-svar och enrådighetsverk. I dagsläget är det från myndighetens sida, förutom myndighetschefen, bara ordföranden i styrelser med fullt ansvar som är med i dialogen. Vidare är det endast myndighetschefen som har ett enskilt uppföljningssamtal med departementet (statssekreterare/minister). Vi föreslår att Rege-ringskansliet även har enskilda uppföljningssamtal med styrelse-ordföranden i styrelser med fullt ansvar. Vidare bör såväl myn-dighetschefen som styrelseordföranden inbjudas att medverka i mål- och resultatdialogen, eftersom det är styrelsen som bär det fulla ansvaret inför regeringen. Som framkommit ovan bör regeringen överväga att delegera till myndighetschefen i enrådighetsverk att besluta om inrättande av eventuella råd. Om regeringen även i fortsättningen ska reglera att enrådighetsverk ska ha insynsråd bör insynsrådens uppgift och roll förtydligas. Det är viktigt att Regeringskansliet utvecklar former för att fånga upp synpunkter och reflektioner från insyns-råden. 2.7 Ledningsformerna och demokrati, rättssäkerhet och effektivitet Iakttagelser: • Tydligt ansvar är en förutsättning för att de tre grundvärdena,

demokrati, rättssäkerhet och effektivitet, ska genomsyra myndighetens verksamhet.

• Ansvaret är tydligast i ledningsformerna styrelse med fullt ansvar och enrådighetsverk.

42

Enligt det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ska allt arbete i statsförvaltningen ske med utgångspunkt i de grund-läggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.

De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kraven på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författ-ningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna och att detta skall ske kostnadseffektivt.24

De tre värdena kan förenas och understödja varandra men de kan också leda till inre spänningar och konflikter. T.ex. kan ambi-tioner att av rättssäkerhetsskäl värna en minoritets intressen komma i konflikt med demokratins majoritetsskydd. Likaså kan krav på att ur ett rättssäkerhetsperspektiv utforma detaljerad lag-stiftning bli hämmande för ambitioner att skapa en effektivt fungerande förvaltning, med utrymme för flexibilitet och anpass-ningsförmåga. Varje myndighet ska beakta de tre grundläggande värdena i sin verksamhet. Det är därför centralt att ledningsformerna är utfor-made så att de på ett bra sätt svarar mot kraven. Demokrati Insyn Ett viktigt motiv för att inrätta styrelser med begränsat ansvar har varit att statsmakterna därigenom velat förstärka medborgarnas inflytande och kontroll. T.ex. skrev Verksledningskommittén att ”Allmänna medborgarrepresentanter skall utgöra ett folkligt värn mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde”.25 Även i dag är ”demokratisk insyn” ett kriterium för val av ledningsformen styrelse med begränsat ansvar och ett motiv för att enrådighets-verk ska ha insynsråd.26 Huruvida det är demokratiskt med till exempel insynsråd beror på vilken demokratisyn man har och 24 Regeringskansliet/Justitiedepartementet (2000) En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, s. 9 vår kursivering. 25 SOU 1985:40, s. 128. 26 Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse, s. 14.

43

kanske på vilka som sitter i insynsråd eller styrelser. Det är inte självklart att riksdagsledamöter eller intresserepresentanter repre-senterar medborgarna. Vi menar att insyn är viktigt i statliga myndigheter men att insyn kan uppnås på andra sätt än genom att välja ledningsformen sty-relse med begränsat ansvar. Som framkommit i tidigare avsnitt menar vi att ledamöter i styrelser med fullt ansvar även fortsätt-ningsvis ska kunna hämtas från riksdagen, intresseorganisationer och andra myndigheter. Medborgarnas insyn går därmed inte för-lorad i styrelser med fullt ansvar. Tvärtom kan man argumentera för att insynen i styrelser med fullt ansvar är likvärdig eller bättre än i styrelser med begränsat ansvar. Detta eftersom en styrelse med fullt ansvar med större tyngd kan kräva att få information om myndighetens verksamhet. I sammanhanget kan det vara värt att notera att förvaltningen generellt sett blivit mer öppen och att insynen inte på samma sätt som tidigare är knuten till ett fåtal samhällsrepresentanter i sty-relser och insynsråd. Tidigare fanns ingen årlig revision av det slag som finns i dag, inte heller tog myndigheterna fram årsredo-visningar. Vidare har Internet bidragit till att information om myndigheternas verksamhet blivit mer lättillgänglig genom myndigheternas hemsidor. Ansvar Ett med demokrati och styrning nära förknippat begrepp är an-svar. Den representativa demokratins kärna stadgas i regerings-formens första paragraf som säger att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den parlamentariska uppdrags- och ansvars-kedjan bygger således på ett mandat från folket till riksdagen och därifrån till regeringen och de statliga myndigheterna. Med detta mandat följer, i varje led, ett ansvar inför uppdragsgivaren. ”Riksdagen är ansvarig inför folket, regeringen inför riksdagen och de statliga förvaltningsmyndigheterna inför regeringen”.27 Statskontoret har tidigare lämnat förslag på hur den svenska för-valtningsmodellen skulle kunna utvecklas genom en mer struk- 27 SOU 1983:39 s. 19.

44

turerad ansvarsprövning av myndigheterna.28 För att ansvar ska kunna utkrävas är det viktigt att det går att identifiera var ansva-ret för enskilda verksamheter hör hemma. Som framgått i tidigare avsnitt menar vi att ansvaret inte är tillräckligt tydligt i lednings-formen styrelse med begränsat ansvar. Detta då ansvaret är delat mellan myndighetschef och styrelse. Däremot menar vi att ansva-ret är tydligt i styrelser med fullt ansvar och i enrådighetsverk. Rättssäkerhet och effektivitet Vi har svårt att se några generella för- eller nackdelar vad gäller rättsäkerhet och effektivitet kopplat till de olika ledningsfor-merna. Däremot menar vi att tydligt ansvar inte bara är viktigt ur demokratisk synvinkel utan också väsentligt för de andra två grundvärdena. Utredningen om en översyn av verksförordningen skriver:

Klara ansvarsförhållanden är en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Beslutsbefogenheter och ansvar skall svara mot varandra. Ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. Detta gäller både inom myndigheten och i förhållandet mellan myndigheten och regeringen.29

Vi har inte haft möjlighet att pröva om ledningsformen påverkar myndigheternas möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt pre-stera avsedda resultat och uppnå de mål som statsmakterna fast-ställt. Ett sätt att mäta effektivitet är att se hur snabba beslutsprocesser en myndighet har. Om man med effektivitet avser snabba beslut kan man hävda att ledningsformen enrådighetsverk är mer effek-tiv än de ledningsformer som inkluderar styrelser. Detta eftersom det i enrådighetsverk är myndighetschefen som ensam har all beslutskapacitet, vilket rimligtvis bör bidra till snabbare beslut än i styrelser där fler personer/instanser är involverade. Men för att citera Verksledningskommittén: ”Tillmäter man externt inflyt-ande i ledningen av en myndighets verksamhet ett värde /…/

28 Statskontoret 2003:11 Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. I rapporten föreslår Statskontoret bl.a. att Regeringskansliets instruktion ska kompletteras med en bestämmelse om att mål- och resultatdialogen ska bli obligatorisk och utmynna i en offentlig bedömning av myndigheternas verksamhet och resultat. 29 SOU 2004:23, s. 114, vår kursivering.

45

måste det även från effektivitetssynpunkt vara till gagn att de strategiska och de för verksamhetsområdet avgörande besluten i en myndighet med vidsträckta befogenheter inte fattas av en ensam ämbetsman utan av ett kollektivt ledningsorgan.”30 Styrning Vår undersökning visar att regeringen styr myndigheterna på samma sätt. Valet av ledningsform handlar kanske därför inte främst om former för löpande styrning utan om i vilken grad regeringen vill delegera omfattande ansvar till en person, myn-dighetschefen, vilket är fallet i enrådighetsverk, eller om rege-ringen finner det mer lämpligt att fler personer får insyn i och styr myndighetens verksamhet, vilket är fallet om myndigheten har en styrelse. 2.8 Myndigheternas organisatoriska

ramar Iakttagelser:

• Många myndigheter är små. En fjärdedel av myndigheterna (58 st) har högst 30 årsarbetskrafter.

• Under 2000-talet har det bildats 50 nya myndigheter och dele-gationer. Av dessa är många, i årsarbetskrafter räknat, små.

Förslag: • Regeringen bör överväga att se över befintliga små myndig-

heter. ”Myndighetssverige” förändras ständigt Det är regeringen som beslutar om inrättande av nya myndig-heter. I regeringens mandat ligger också att besluta om arbets-uppgifter ska flyttas från en myndighet till en annan, om myn-digheters verksamheter ska läggas samman eller avvecklas. Regeringen fastställer även myndighetens ”organisatoriska ramar” i form av storlek m.m.

30 SOU 1985:40, s. 102.

46

Inom ”Myndighetssverige” pågår en kontinuerlig förändrings-process. Nya myndigheter bildas medan andra avvecklats i takt med förändrade förutsättningar och nya behov. Enligt rege-ringens riktlinjer handlar det om att skapa en mer effektiv och ändamålsenlig arbetsfördelning samt att renodla och ompröva det statliga åtagandet. En del i utvecklingen har varit att särskilja affärsverksamhet, rättsskipning och förvaltning. Bl.a. pågår en reformering av domstolsväsendet. Betydelsen av oberoende till-synsfunktioner har även lyfts fram och i flera fall har myndig-heters tillsynsuppgifter skiljts från den övriga verksamheten genom att fristående myndigheter med ansvar för tillsyn och granskning bildats. Fler större myndigheter … Förändringsarbetet har inneburit att verksamheten inom flera om-råden koncentrerats till färre och större myndigheter. Inom vissa myndigheter har verksamheten koncentrerats ytterligare genom att de regionala myndigheterna slagits samman med den centrala myndigheten och s.k. enmyndigheter har bildats. … men många är fortfarande mycket små Vår kartläggning visar dock att många myndigheter är små. En fjärdedel av myndigheterna (58 stycken) har högst 30 årsarbets-krafter – till bilden hör också att 21 myndigheter har högst tio årsarbetskrafter och att 25 myndigheter har mellan 10 och 20 års-arbetskrafter. Regeringen fortsätter också att bilda små myndigheter. Under perioden 1 januari 2000–november 2003 har 50 nya myndigheter och delegationer bildats. Med hänsyn till att det i vissa fall hand-lar om ombildningar, sammanslagningar och dylikt utgörs det totala antalet helt nya myndigheter i vår analys av 31 stycken.31 16 av myndigheterna har under 30 årsarbetskrafter, varav 10 myndigheter har under tio årsarbetskrafter (tre har inte någon års-arbetskraft alls32) och fyra myndigheter har mellan 10 och 20 års-arbetskrafter.

31 De 12 delegationer som nybildats analyseras inte. 32 Dessa är Centrum för Miljövetenskaplig forskning i Umeå, Krigsförsäkrings-nämnden och Flygplatsnämnden.

47

… och organiserade i en nivå Hela 85 procent av myndigheterna har endast en organisations-nivå. Detta gäller t.ex. för samtliga mycket små myndigheter. Allmänt gäller att ju större myndigheten är desto vanligare är det att den är organiserad i två eller tre nivåer. Mönster i kartläggningen Otydliga samband mellan ledningsform och organisation I vårt uppdrag ingår att undersöka om det finns ett mönster i för-hållandet mellan organisation och ledningsform. Vår kartlägg-ning visar att 51 procent av myndigheterna leds av en styrelse med begränsat ansvar och att 85 procent av myndigheterna är organiserade i en nivå, dvs. de har ingen regional och/eller kom-munal nivå. Eftersom dessa variabler är så pass dominerande är det vanskligt att uttala sig om samband. Vi kan dock notera att samtliga nämndmyndigheter och alla utom två enrådighetsverk är organiserade i en nivå. Exempel på fler än två nivåer finns endast bland myndigheter som har styrelser med begränsat ansvar och enrådighetsverk. Nio av elva myndigheter med tre nivåer har styrelser med begränsat ansvar. För många små myndigheter Vi ifrågasätter värdet av att bilda många små myndigheter. Vår uppfattning är att det i flera fall då regeringen bildat en liten myndighet hade varit möjligt att införliva den nya verksamheten i en befintlig myndighet. Små myndigheter tenderar att ha höga administrationskostnader.33 Vidare kan man argumentera för att de är mer sårbara än större myndigheter. I den här frågan är det tydligt att den politiska logiken ibland hamnar på tvärs med vad som är rationellt ekonomiskt men även verksamhetsmässigt.

33 ESV har nyligen i en rapport till regeringen konstaterat att administrationen för personellt små myndigheter relativt sett är mer betungande än för stora myndig-heter. Vidare bidrar små finansiella och personella marginaler till sårbarhet och bristande flexibilitet. ESV 2004:1, Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter.

48

Att bilda en ny myndighet genom att t.ex. avskilja verksamhet från en befintlig myndighet kan vara motiverat av renodlingsskäl. Det kan också vara ett sätt att markera politiskt engagemang för frågan. Vi menar att regeringen bör överväga att se över de små myndigheterna, med utgångspunkten att söka skapa större en-heter. Enligt vår mening bör regeringen också vara restriktiv med att bilda nya, små myndigheter. I sammanhanget kan det vara intressant att notera att den danska regeringen har gjort en översyn av sina små myndigheter, vilket har resulterat i en kraftig minskning av antalet små myndigheter. Trots att regeringen har fortsatt att bilda nya små myndigheter har man kunnat göra en bestående och årlig nettobesparing om 150 miljoner danska kronor.34 Det danska exemplet visar på vikten av att det finns tydliga riktlinjer och en väl utvecklad beredningsprocess för att antalet nybildade små myndigheter ska hållas begränsat. 2.9 Myndigheternas interna organisation Iakttagelser:

• För mer än en tredjedel av myndigheterna har regeringen inskränkt myndighetens möjlighet att bestämma sin interna organisation.

• En femtedel av myndigheterna ska enligt sin instruktion ha ett eller flera beslutsorgan.

• En tiondel av myndigheterna ska enligt sin instruktion vara värdmyndighet åt en eller flera mindre myndigheter, s.k. ”myndigheter i myndigheten”. Totalt finns 38 ”myndigheter i myndigheten”.

34 Uppgifter från det danska Finansdepartementet samt: ”Mere velfærd og mindre bureaukrati – sanering af råd, nævn, udvalg og centre”. (Danska) Regeringen 2002.

49

• Ansvaret är inte alltid tydligt mellan olika organ och nivåer. Otydligt ansvar är ett potentiellt problem i relationen mellan:

- myndigheter i myndighetskoncerner - värdmyndigheter och ”myndigheter i myndigheten” - myndighetsledning och beslutsorgan.

Förslag: • Regeringen bör se över de få myndighetskoncerner som finns

kvar. • Regeringen bör vara restriktiv med att skapa ”myndigheter i

myndigheten”. • Regeringen bör vara restriktiv med att i myndigheters instruk-

tioner reglera att det ska finnas beslutsorgan. De flesta myndigheter får besluta sin egen organisation Tidigare har statsmakterna i detalj styrt hur myndigheterna ska vara organiserade. Sedan år 1994 är frågor rörande intern orga-nisation delegerade till myndigheterna. I verksförordningens 17 § stadgas att myndigheten bestämmer sin organisation. Det före-kommer dock fortfarande att regeringen på olika sätt väljer att styra myndigheter genom att i instruktionen reglera hur de ska vara organiserade. Detta sker genom att regeringen i myndig-hetens instruktion gör undantag från verksförordningen och reg-lerar att det vid myndigheten t.ex. ska finnas ett beslutsorgan eller att myndigheten ska ha en regional organisation. Vår kartläggning visar att 17 § verksförordningen gäller för två tredjedelar av myndigheterna. Vad som gör det hela komplicerat är att det inte betyder att två tredjedelar av myndigheterna fak-tiskt får bestämma sin interna organisation. Vår analys visar nämligen att det är vanligt att regeringen i instruktionen skriver att 17 § verksförordningen ska gälla men trots detta reglerar att det vid myndigheten t.ex. ska finnas ett antal beslutsorgan. Exempelvis gäller 17 § för 29 av de 43 myndigheter som enligt instruktion ska ha beslutsorgan. På grund av varierande praxis i instruktionerna är det svårt att avgöra hur många myndigheter som faktiskt får bestämma sin interna organisation.

50

Exempel på när regeringen även styr myndighetens interna organisation I vår undersökning har vi kartlagt och analyserat förekomsten av:

• Myndighetskoncerner som i sig består av flera självständiga myndigheter. En av myndigheterna i en koncern är central myndighet, som kan vara chefsmyndighet för övriga myndig-heter. Dessa övriga myndigheter kan vara lokala eller regio-nala myndigheter, men kan även vara verksamma över hela landet.

• ”Myndigheter i myndigheten”, dvs. i regel nämndmyndighet-er som kopplats till en värdmyndighet som helt eller delvis tillhandahåller finansiellt, personellt och/eller administrativt stöd åt ”myndigheten i myndigheten”.

• Beslutsorgan. Ibland avskiljer regeringen en del av en myn-dighets verksamhet från ledningens mandat och tillsätter sär-skilda beslutsorgan för den verksamheten. Beslutsorganen är inte egna myndigheter utan organisatoriska delar av en myn-dighet. Beslutsorganen saknar instruktion och lämnar inte års-redovisning till regeringen.

I likhet med vad som gäller för de olika ledningsformerna finns det i olika organisationslösningar otydligheter i ansvar och roller som utgör potentiella problem. Dessa svagheter är oftast av prin-cipiell natur. I det löpande arbetet tycks det i allmänhet fungera bra. Koncernformen kan göra ansvarförhållandena otydliga För närvarande finns tio myndighetskoncerner (se bilaga 5, av-snitt 1.1). Vår undersökning visar att det i vissa myndighets-koncerner inte är helt tydligt vilka befogenheter som den centrala myndigheten har gentemot de övriga. Ett exempel är Arbets-marknadsverket (AMV) där AMS är chefsmyndighet för läns-arbetsnämnderna. I AMV:s instruktion står att AMS har möjlig-het att meddela länsarbetsnämnderna ”internadministrativa före-skrifter”. Samtidigt är det enligt instruktionen fortfarande upp till varje länsarbetsnämnd att besluta om den egna organisationen.

51

I regel utser regeringen myndighetschefer. I de fall regeringen använder sig av utnämningsmakten som ett styrmedel är denna ordning ändamålsenlig, men i de fall där det i praktiken är den centrala myndigheten som kan utse och avsätta regioncheferna skapas en skillnad mellan formell reglering och informell praktik som kan leda till otydlighet. Problemet belystes bl.a. när en läns-polismästare utsedd av regeringen lämnade sin post år 2003 efter att rikspolischefen sagt sig inte längre ha förtroende för honom. Om regeringen i praktiken styr en koncern som en sammanhållen myndighet bör, enligt vår mening, även den formella organisa-tionen reflektera detta. Det finns koncernmyndigheter som bär attribut som gör att de även formellt sett liknar sammanhållna myndigheter. I myndig-hetskoncernerna Kriminalvårdsverket, skogsvårdsorganisationen, arkivväsendet och lantmäteriet är det den centrala myndigheten som anställer chefer för de regionala myndigheterna. Vi menar att den formella regleringen inte bör skilja sig från hur det ser ut i praktiken. Om det finns diskrepanser kan det skapa oklarheter om vad som gäller och vem som är ansvarig. Regeringen bör se över de få myndighetskoncerner som finns kvar Myndighetskoncernerna är sprungna ur en annan epok. En gammal lösning behöver inte per definition vara dålig. Vi menar dock att det finns anledning för regeringen att se över de myndig-hetskoncerner som finns kvar. Orsaken till detta är att det i kon-cerner tycks finnas oklarheter i ansvar och roller. Om fördelarna med koncernformen anses väga över och koncernformen behållas bör eventuella oklarheter i ansvar och roller klaras ut. ”Myndigheter i myndigheten” är beroende av värdmyndighetens goda vilja Det finns 38 ”myndigheter i myndigheten” (se bilaga 5, avsnitt 1.2). I regel tycks relationen och samarbetet mellan ”myndigheter i myndigheten” och värdmyndigheter fungera bra. Vi ser dock tre principiella problem med konstruktionen ”myndigheter i myndig-heten”:

52

• ”Myndigheter i myndigheten” är beroende av värdmyndig-hetens goda vilja. Vår undersökning visar att värdmyndig-heten inte alltid ger de resurser som ”myndigheten i myndig-heten” anser sig behöva. ”Myndigheter i myndigheten” har fullt ansvar inför regeringen, men då de ofta saknar egna direkta anslag får de i regel inte föra någon resultatdialog med regeringen utan hänvisas till sin värdmyndighet, som ofta prioriterar den egna verksamheten framför den myndighet man är värd för.

• Konstruktionen ”myndigheter i myndigheten” försätter värd-myndigheten i en situation där myndigheten egentligen inte är ansvarig för ”myndigheten i myndigheten” men ansvarar för verksamhetens resurser.

• I styrningen av ”myndigheter i myndigheten” saknas delvis möjlighet att koppla samman myndighetens resurser med resultat. Det finns således ett styrningsmässigt dilemma i de fallen ”myndigheten i myndigheten” står för verksamheten och värdmyndigheten för resurserna.

Regeringen bör vara restriktiv med att bilda ”myndigheter i myndigheten” Vi är kritiska mot konstruktionen ”myndigheter i myndigheten”. Orsaken är att ansvaret kan vara otydligt och att lösningen kan vara problematisk för såväl värdmyndighet som ”myndighet i myndigheten”. Statskontoret har i flera regeringsuppdrag utrett och lämnat för-slag rörande nämndmyndigheter och värdmyndigheter.35 Stats-kontoret har tidigare konstaterat att det finns anledning att vara ytterst restriktiv med formen nämndmyndighet samt att det finns ett behov av att ompröva vissa av de nuvarande nämndmyndig-heterna. Vi menar att den slutsatsen alltjämt gäller. Som framgått av avsnitt 2.8 är vår uppfattning att regeringen i flera fall valt att bilda nya små myndigheter för verksamheter 35 Statskontoret 1996:11 Kammarkollegiets service till andra myndigheter, Statskontoret 1997:7A och B Statens nämndmyndigheter, Statskontoret 2000:26 Värdmyndighet för nämnder – utredning av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd.

53

som enligt vår mening kunde ha inkorporerats i en befintlig myn-dighet utan att för den delen bilda en ”myndighet i myndighet-en”. För en del verksamheter är det dock väsentligt att de bedrivs i egen regi. För de myndigheter som är för små eller vars verk-samhet inte motiverar egna lokaler m.m. är det, enligt vår mening, bättre att knyta upp dem till Kammarkollegiet. Beslutsorgan kan skapa oklarheter i ansvar såväl inom myndigheten som utåt Ungefär en femtedel av myndigheterna har särskilda besluts-organ, vilket motsvarar 43 myndigheter och 66 beslutsorgan (se bilaga 5, avsnitt 1.3). Enligt Regeringskansliets riktlinjer bör myndighetschefen vara ordförande i beslutsorganet. Vår under-sökning visar att så endast är fallet i 22 av beslutsorganen (33 procent). I 14 beslutsorgan är myndigheten på något sätt repre-senterad och i 30 saknar myndigheten representation i besluts-organet. I likhet med de andra organisatoriska lösningarna tycks besluts-organ i regel fungera bra. Den främsta nackdelen som fram-kommit i vår intervjuundersökning är ansvarsfrågan. Otydlig-heter i ansvarsförhållandena kan uppstå dels inom myndigheten då det enligt myndigheternas instruktion är myndighetschefen som har ansvaret för hela verksamheten.36 Dels utåt gentemot medborgarna eller de organisationer som kommer i kontakt med beslutsorganens verksamhet. Huvudregeln bör vara att myndigheten beslutar om beslutsorgan Beslutsorgan kan fylla en viktig funktion i myndigheter. Vi anser dock att huvudregeln bör vara att en myndighet själv ska avgöra om det ska inrättas ett beslutsorgan vid myndigheten. Det är 36 Utredningen om en översyn om verksförordningen (SOU 2004:23) har lämnat förslag på hur ansvaret för beslutsorgan skulle kunna förtydligas. Utredningens förslag till 49 § lyder: Om regeringen har föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarig för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Myndighetens ledning är inför regeringen ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sått som anges i 6 §.

54

tänkbart att en sådan förändring varken skulle leda till någon markant ändring av antalet beslutsgrupper eller deras inriktning. Om de beslutsorgan som finns idag är ändamålsenliga för myn-dighetens verksamhet torde även myndighetsledningarna komma till samma slutsats som regeringen och välja att behålla organen. Vi ser framförallt två fördelar med att delegera frågan om inrät-tandet av beslutsorgan till myndigheten:

• Tydligare ansvar. Det skulle bli mer uppenbart att besluts-organet inte är en egen myndighet utan en del av myndighet-en. Det skulle också tydligare framgå att det är myndighetens ledning som ensam är ansvarig för verksamheten inför rege-ringen.

• Ökad flexibilitet. I de beslutsorgan som regeringen beslutar om idag regleras såväl vilka frågor som organet ska besluta om som sammansättning. Om myndighetsledningen själv får avgöra vilka organ som ska finnas, samt deras sammansätt-ning och beslutskapacitet, skulle det vara lättare att anpassa beslutsorganet efter verksamhetens och omvärldens krav.

I likhet vad utredningen om en översyn av verksförordningen anför anser vi att de beslutsorgan som myndigheten beslutar om ska regleras i myndighetens arbetsordning. I dag är det vanligt att regeringen utser ledamöter i beslutsorgan. En möjlig nackdel med att låta myndigheten besluta om att in-rätta beslutsorgan skulle kunna vara att det rimligtvis skulle vara myndigheten som utser ledamöter i beslutsorgan. Att vara utsedd av regeringen ger uppdraget som ledamot av ett beslutsorgan status. Vår uppfattning är dock att så länge beslutsorganen har beslutskapacitet bör det inte vara svårt att rekrytera ledamöter. Ibland kan det vara motiverat att regeringen styr bildandet av beslutsorgan Enligt vår bedömning kan det finnas ett behov för regeringen att besluta om inrättande av beslutsorgan. Om regeringen finner det nödvändigt att separera vissa frågor från den ordinarie ledningens mandat finns det två huvudalternativ:

55

• Att lyfta ut frågorna från beslutsorganet till en egen myndig-het. En risk med detta är att det då skulle bildas ännu fler små-myndigheter, vilket vi motsätter oss.

• Att i myndighetens instruktion reglera att det ska finnas ett beslutsorgan. Då skulle ansvarsproblematiken kvarstå.

Vi menar att regeringen bör vara restriktiv med att skapa besluts-organ. I det fall regeringen reglerar att det vid en myndighet ska finnas ett eller flera beslutsorgan bör regeringen delegera åt myn-digheten att utse ledamöterna i beslutsorganet/-organen.

56

Bilaga 1 Uppdraget

57

58

59

60

61

62

Bilaga 2 Regeringens riktlinjer och beredningsprocess 1.1 Tidigare utredningar om

ledningsformer Samtliga utredningar har avrått från ledningsformen styrelse med begränsat ansvar Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan 1980-talet behandlats i tre större utredningar: Verksledningskommittén37, Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer38 och Förvaltningspolitiska kommissionen.39 Samtliga utredningar har betonat vikten av tydliga ansvarsförhållanden och därför rekom-menderat ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelser med fullt ansvar och avrått från ledningsformen styrelse med begrän-sat ansvar, s.k. lekmannastyrelse. Verksledningskommittén och det s.k. verkslednings-beslutet Verksledningskommittén förordade två organisatoriska huvud-modeller för hur myndigheter skulle ledas: Antingen en styrelse med totalt ansvar eller en modell där myndighetschefen ensam bär hela ansvaret för verksamheten men vid sin sida normalt har ett rådgivande organ som stöd. Med andra ord det vi idag kallar för styrelse med fullt ansvar respektive enrådighetsverk med ett insynsråd. Verksledningskommittén konstaterade att motiven för lekmannamedverkan i myndigheternas ledningar varit sakkun-skap, partsrepresentation samt medborgerligt omdöme. Mot bak-grund av att myndighetsstyrelser ska förvalta ett mandat som regeringen delegerat menade verksledningskommittén att endast sakkunskap och medborgerligt omdöme borde ligga till grund för valet av personer i en styrelse.

37 SOU 1985:40 38 SOU 1993:58 39 SOU 1997:57

63

I den proposition som låg till grund för det s.k. verkslednings-beslutet40 framhöll regeringen värdet av lekmannamedverkan i myndigheternas ledningar. Regeringens målsättning var att skapa en tydlig ansvarsfördelning och behålla lekmännens externa in-flytande. Till skillnad från verksledningskommittén ansåg rege-ringen att lekmännens funktion i myndigheternas ledning borde vara både rådgivande och beslutande. Styrelsen skulle ha rätt att yttra sig över förslag till beslut samt ha rätt till insyn i allt av vikt rörande myndighetens verksamhet. Vidare skulle styrelsen ges befogenhet att fatta beslut i vissa särskilt angivna frågor (anslags-framställningar, årsredovisning m.m.) År 1987 fastställde riksdagen principerna för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna. Beslutet innebar att förvalt-ningsmyndigheterna normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. Avskaffandet av intresserepresentation År 1992 förändrades lekmannastyrelserna genom att intresse-representation i princip helt avskaffades.41 En viktig bakomlig-gande orsak till detta var Svenska arbetsgivarföreningens beslut att inte längre medverka i nomineringen av ledamöter. Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer Enligt Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsfor-mer42 borde de centrala förvaltningsmyndigheterna i första hand styras som enrådighetsverk där myndighetschefen ensam svarar för verksamheten inför regeringen. I regel skulle regeringen i enrådighetsverk inrätta särskilda insynsråd. I vissa fall, som när myndigheten arbetar under affärsliknande former eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar, kunde det finnas skäl att ha en styrelse. Kommittén förordade att styrelserna skulle ha ett totalt ansvar för verksamheten och att myndighetschefen i allmänhet skulle vara styrelsens ordförande.

40 Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226. 41 Prop. 1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305. 42 SOU 1993:58.

64

År 1994 fastställde riksdagen nya riktlinjer för förvaltnings-myndigheternas ledning.43 I likhet med vad kommittén förordat blev enrådighetsverk huvudmodellen. Till enrådighetsverken skulle knytas insynsråd med insyn som främsta uppgift men som i praktiken även skulle fungera som rådgivande organ till myn-dighetschefen. Till skillnad från lekmannastyrelserna skulle dock insynsråden inte ha några beslutsbefogenheter. Enligt regeringen förändrade inte ledningsformen enrådighet myndigheternas behov av råd och sakkunskap utifrån. Rege-ringen förordade att myndigheterna i regel själva skulle få besluta om inrättande och sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor. Vid sidan av enrådighetsverk skulle det även fortsättningsvis fin-nas utrymme för alternativa ledningsformer. I de fall det fanns vägande skäl mot enrådighetsverk skulle man i första hand över-väga styrelse med totalt ansvar för verksamheten. I styrelser med totalt ansvar skulle myndighetschefen ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen ut-färdat. Till skillnad från vad kommittén förordat innebar stats-makternas nya riktlinjer att myndighetschefen visserligen skulle ingå i styrelsen men inte vara dess ordförande. Prop. 1994/95:150 Redan följande år tog den då nytillträdda regeringen upp frågan om myndigheternas ledningsformer.44 Enrådighetsverk och sty-relser med fullt ansvar skulle fortfarande vara huvudalternativen men det skulle finnas en större flexibilitet att modifiera och an-passa ledningsformen till skilda förutsättningar. T.ex. skulle en styrelse kunna dela ansvaret för verksamheten tillsammans med myndighetschefen. När propositionen behandlades i riksdagen förordade Konstitu-tionsutskottet en återgång till den modell som tillämpades efter verksledningsbeslutet och som innebar att statliga myndigheter normalt ska ha lekmannastyrelser vid sidan av myndighets-

43 Prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381. 44 Prop. 1994/95:150 bil. 7.

65

chefen. Enligt Konstitutionsutskottet kunde de riktlinjer som regeringen presenterade i propositionen inte i tillräcklig utsträck-ning tillgodose intresset av samhällelig insyn och medborgerligt inflytande.45 Riksdagen biföll utskottets hemställan.46

Förvaltningspolitiska kommissionen Frågan om myndigheternas ledningsformer behandlades även av den förvaltningspolitiska kommissionen. I sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst argumenterade kommissionen för att formen lekmannastyrelser med delat ansvar borde avskaffas. Kommissionen konstaterade att

… ansvarsbilden i förvaltningen [skall] vara tydlig och begriplig, vilket också är en viktig demokratiaspekt. Befogenheter och skyldigheter skall vara parallellställda, ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. I verk med lekmannastyrelse uppfylls inte detta krav på ett tillfredställande sätt.47

Enligt kommissionen skulle rådgivande organ, utsedda av rege-ringen eller av myndighetschefen, kunna fylla de viktiga demo-kratiska insynsuppgifter som lekmannastyrelser med begränsat ansvar haft. 1.2 Regeringens riktlinjer för val av ledningsform Ledningsformerna ska vara renodlade I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarens tjänst48 svarade regeringen på den förvaltnings-politiska kommissionens förslag. I propositionen skriver rege-ringen att frågan om myndigheternas ledningsformer bör till-lämpas flexibelt och att lekmannastyrelser vid myndighets-chefens sida, dvs. ledningsformen styrelse med begränsat ansvar, skulle behållas. Regeringens linje var och är alltjämt att rege-ringen för varje myndighet ska välja den ledningsform som bäst

45 Bet. 1995/96:KU1. 46 rskr. 1995/96:32. 47 SOU 1997:57, s. 118. 48 Prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295.

66

gagnar verksamheten och de uppställda målen.49 I regeringens handledning uttrycks detta som att ”Regeringen beslutar myn-dighetens ledningsform med hänsyn till verksamhetens karaktär och omfattning”.50

De ledningsformer som för närvarande tillämpas i statsförvalt-ningen är: enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar, sty-relse med fullt ansvar och nämndmyndighet. I regeringens hand-ledning från år 2003 framhålls vikten av att modellerna för led-ning av statliga myndigheter används konsekvent och att man ska undvika att skapa hybrider. Regeringens inställning till avvikel-ser från grundformerna är klar:

Bidra inte till att skapa ”nya” ledningsformer genom att avvika från de principer som gäller. Det kan skapa styrningsproblem och oklara ansvars-förhållanden som är till skada för verksamheten.51

Det finns till exempel myndigheter som har en styrelse med begränsat ansvar men där regeringen valt att rekrytera en extern ordförande i stället för myndighetens chef som rekommenderas i de riktlinjer som finns. Vidare förekommer det att en styrelse ges uppgifter utöver vad som generellt stadgas att styrelsen ska ha enligt verksförordningen. Enrådighetsverk Myndighetschefen är ensam ansvarig inför regeringen De myndigheter som har ledningsformen enrådighetsverk leds av en chef som inför regeringen ensam är ansvarig för myndighetens verksamhet. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen och regeringens riktlinjer ska enrådighetsverk i normalfallet ha ett råd kopplat till verksamheten. Detta råd brukar när man talar om en-rådighetsverk benämnas insynsråd. Om ett enrådighetsverk har ett insynsråd framgår detta genom att det i myndighetens instruk-tion står att 5 § verksförordningen ska gälla.

49 Prop. 1997/98:136, s. 47. 50 Regeringskansliet/Finansdepartementet (2003) Effektiv styrelse. Vägledning för myndighetsstyrelser, s. 11. 51 Regeringskansliet/Finansdepartementet (2003) Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations- och strukturförändringar i staten, s. 66.

67

Enligt verksförordningen ska rådet bestå av högst fem ledamöter. Rådet har inga beslutsbefogenheter. Insynsrådet kan dock i prin-cip fylla samma funktion som en styrelse med begränsat ansvar vad gäller insyn, medborgerligt inflytande och extern kompe-tens.52 Myndighetens chef ska hålla insynsrådet informerat om verksamheten. Rådets uppgift är att delge myndigheten, och vid behov departement eller regeringen, synpunkter på hur myndig-heten drivs med hänsyn till de mål som regering och riksdag satt upp för verksamheten. Det finns även enrådighetsverk där rådet har fått en något modifierad uppgift och kan då ha en mer ren-odlad rådgivande funktion. Argument för ledningsformen enrådighetsverk Enrådighetsverk väljs i de fall det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och när politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov har ansetts kunna göra sig särskilt gällande med de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. Det har även framförts att för en del myndigheter med hög grad av rutinärenden eller uppgifter av servicekaraktär kan enrådighetsmodellen komma i fråga.53

Styrelse med begränsat ansvar Ansvaret är delat mellan myndighetschef och styrelse I myndigheter som har en styrelse med begränsat ansvar leds myndigheten av en chef med stöd av en styrelse. Det formella ansvaret är delat mellan myndighetschefen som ofta benämns generaldirektör och styrelsen. Myndighetschefen är normalt styrelsens ordförande och ansvarig inför regeringen.

För att det inte skall råda oklarheter i vem som inför regeringen ytterst är ansvarig för den samlade verksamheten samt för att skapa bästa möjliga förutsättningar för myndighetschefen att kunna leda och ta ansvar för verksamheten, är det viktigt att myndighetschefen har ett stort inflytande även i frågor där han/hon inte har en självständig beslutanderätt. Detta

52 Prop. 1997/98:136 53 Prop. 1994/95:150.

68

åstadkoms bäst genom att myndighetschefen också är ordförande i styrel-sen. Det kan dock ibland vara motiverat att i vissa styrelser med begrän-sat ansvar, t.ex. inom kulturområdet, utse externa ordföranden.54

Styrelsen har både en rådgivande, beslutande och kontrollerande funktion. Styrelsens beslutsbefogenheter är normalt begränsade till vad som föreskrivs generellt i 13 § verksförordningen. Det innebär att den dels beslutar om myndighetens delårsrapport, års-redovisning, budgetunderlag samt en del annan rapportering som ska lämnas i samband med årsredovisning, dels beslutar om så-dana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Att styrelsen även ska fungera som ett kontroll- och insynsorgan framgår av 11 § verksförordningen där det står att styrelsen ska pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effek-tivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. I 12 § verksförordningen regleras att styrelsen har en rådgivande roll, vilket uttrycks som att den ska biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Argument för ledningsformen styrelse med begränsat ansvar Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är, enligt rege-ringen, att föredra då bredd och mångfald är väsentlig för myn-dighetens verksamhet eller då samsyn och samordning är viktigt. Regeringen anser vidare att styrelser med begränsat ansvar har ett värde i det att de kan fungera som ”forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande”.55 Styrelse med fullt ansvar Styrelsen bär det totala ansvaret och myndighetschefen är exekutiv I myndigheter som har ledningsformen styrelse med fullt ansvar utgör styrelsen myndighetens högsta ledning och är kollektivt ansvarig för verksamheten inför regeringen. Styrelsens besluts-befogenheter framgår av myndighetens instruktion där det alltid anges att myndigheten leds av styrelsen.

54 Regeringskansliet (2003) Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisa-tions- och strukturförändringar inom staten, s. 64. 55 Prop. 1997/98:136, s. 47.

69

Den främsta uppgiften för styrelsen är den strategiska och långsiktiga planeringen, ekonomin och andra viktiga frågor såsom resultatuppfölj-ning, omprövning och effektivisering av verksamheten. Sådana beslut bör ej delegeras. Exempel på strategiska frågor är beslut om verksam-hetsplan, investeringsplan och långsiktig kompetensförsörjning. 56

För en del myndigheter med ledningsformen styrelse med fullt ansvar anger regeringen relativt noga i instruktionen hur be-fogenheter och ansvar ska fördelas mellan styrelse, myndighets-chef och eventuellt andra beslutsorgan, i andra fall delegerar regeringen åt styrelsen att besluta om detta. Myndighetschefen leder den löpande verksamheten enligt styrel-sens direktiv och riktlinjer. Delegering fastställs formellt genom beslut i arbetsordning eller i särskilda beslut enligt 18 § verks-förordningen.57

Av regeringens riktlinjer framgår att myndighetens löpande kon-takten med ansvarigt departement normalt sker genom ord-föranden och/eller myndighetschefen. Vid den årliga mål- och resultatdialogen som departementsledningen kallar till ska både ordföranden och myndighetschefen delta. Argument för ledningsformen styrelse med fullt ansvar Ledningsformen styrelse med fullt ansvar bör, enligt regeringen, främst användas för myndigheter som arbetar under affärs-liknande förhållanden, eller som har stort finansiellt och själv-ständigt ansvar. Styrelse med fullt ansvar anses av regeringen som passande för myndigheter där det finns starka krav på auto-nomi och där politisk direktstyrning är mindre lämplig. Vid sidan av verksamheter som helt eller delvis drivs på kommersiella vill-kor anses ledningsformen lämplig för myndigheter som arbetar inom forsknings- och kulturområdena där det anses som olämp-ligt med politisk direktstyrning och där styrelserna ses som garanter för forskningens och kulturens frihet.

56 Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse. Riktlinjer för statliga myndighets-styrelser, s. 16. 57 Verksförordning (1995:1322)18 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut skall myndig-heten meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet.

70

Nämndmyndigheter Vid sidan av de tre grundformerna för ledning av statliga myn-digheter finns det en fjärde form, nämndmyndigheter. I nämnd-myndigheter utgör nämnden myndighetens ledning. Nämnden ansvarar kollektivt för nämndens verksamhet inför regeringen men har en direktör eller kanslichef som svara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som nämnden ut-färdar. En nämndmyndighet kännetecknas av att den har ett av-gränsat och begränsat ansvarsområde, att organisationen är liten och att ärendena kräver en kollektiv beslutsform. Regeringen anser att nämndmyndighetsformen bör användas sparsamt och att den framför allt ska användas när ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten.58 1.3 Regeringens riktlinjer för hur

myndigheter ska organiseras Huvudregeln att myndigheten beslutar om sin organisation Enligt de riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska pro-positionen bör statlig verksamhet i huvudsak bedrivas i myndig-hetsform. Tidigare har statsmakterna i detalj styrt hur myndigheterna ska vara organiserade. Sedan år 1994 är frågor som rör intern orga-nisation till stor del delegerade till myndigheterna.59 Regeringen kopplade delegeringen till införandet av resultatstyrning:

58 Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse- Vägledning för statliga myndighets-styrelser, s. 13. 59 I 17 § verksförordningen (1995:1322) stadgas att myndigheten bestämmer sin organisation.

71

Vi har inte kunnat finna några vägande skäl som talar för att regeringen bör styra myndigheternas inre organisation i ett läge där de i övrigt har fått fullt ansvar för hur de använder sina resurser och uppfyller de upp-satta målen. Myndigheterna bör således själva i normala fall få bestämma sin organisation.60

Numera får myndigheten i allmänhet själv besluta i frågor som rör intern organisationsstruktur och personal (rekrytering, lön, ut-bildning). Myndighetscheferna får även utse sina närmaste med-arbetare. Det förekommer dock att regeringen på olika sätt väljer att styra myndigheter genom att i instruktionen reglera hur de ska vara organiserade. Detta sker genom att regeringen i myndig-hetens instruktion gör undantag från paragrafer i verksförord-ningen och reglerar att det vid myndigheten t.ex. ska finnas ett beslutsorgan eller att myndigheten ska ha en regional organisa-tion. I vissa fall väljer regeringen att tillsätta en överdirektör som ingår i verksledningen och som är myndighetschefens ställföre-trädare. ”Myndighet i myndigheten” Begreppet ”myndighet i myndigheten” I en del fall har regeringen valt att koppla en mindre myndighet, ofta en nämndmyndigheter eller myndigheter med nämnd-liknande verksamhet, till en annan myndighet. Någon etablerad definition av begreppet ”myndighet i myndigheten” finns inte. Konstruktionen kan dels avse en myndighet som saknar egna an-slag och resurser och därmed (i varierande utsträckning) behöver stöd från en annan myndighet med administration, handläggning och lokaler. Dels kan ”myndighet i myndigheten” avse myndig-heter som förfogar över egna resurser och anslag men som av olika skäl behöver eller enligt regeringsbeslut ska köpa nödvän-digt stöd av annan myndighet. En värdmyndighet är en myndighet som helt eller delvis till-handahåller finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt nämndmyndigheter eller andra små myndigheter. Något av en särställning när det gäller ”värdmyndighetsskap” intar Kammar-kollegiet som har bland sina uppgifter att erbjuda små myndig- 60 Prop. 1993/94:185, s. 20f.

72

heter olika former av stöd. I förvaltningspolitiska propositionen skriver regeringen:

När det gäller nämndmyndigheter som disponerar egna resurser har Kammarkollegiet ansvaret att erbjuda mindre myndigheter administrativt stöd. Denna verksamhet kan vid behov utökas till lämplig omfattning. Nämndmyndigheter som är direkt kopplade till en värdmyndighet skall få hela sitt stödbehov täckt av denna. I samband med omprövningar av befintliga nämndmyndigheter eller när nya nämnder skapas anser regeringen att det är fördelaktigt om värdmyndighetsskapet kan koncen-treras till färre myndigheter bl.a. för att möjliggöra bättre förutsättningar till kompetensuppbyggnad och resursplanering.61

Antingen fristående eller hårt knutna till en värdmyndighet Enligt regeringen är det olämpligt med många modeller för kanslistöd, organisering och finansiering av nämndmyndigheter. Blandlösningar anses skapa alltför otydliga förutsättningar för att bedriva en effektiv verksamhet. I den förvaltningspolitiska pro-positionen understryker regeringen behovet av att skapa ”tyd-ligare former för styrning, finansiering och kanslistöd” och argu-menterar för två huvudmodeller för nämndmyndigheterna. Nämndmyndigheter ska antingen ges en mycket självständig roll eller knytas hårt till en värdmyndighet. Beträffande den senare inriktningen framhåller regeringen ”att en värdmyndighet tar full-ständigt ansvar för nämnden vad gäller såväl finansiering som handläggande personal och administrativt stöd.” Vidare påpekas att ”i detta fall blir det i stor utsträckning värdmyndigheten som får ta ansvaret för att nämnden uppnår ett tillfredställande resultat.”62

Argument för konstruktionen ”myndigheter i myndigheten” Beslutet att inte bygga upp en egen kansliorganisation för nämndmyndigheter har ofta motiverats av effektivitetsskäl. Kun-skap, kompetens och resurser finns tillgängliga i en annan myn-dighet, finansiella fördelar har kunnat specificeras osv. Det kan även finnas exempelvis principiella skäl för att en nämndmyndig-het ska kopplas till en specifik värd.63

61 Prop. 1997/98:136. 62 Prop. 1997/98:136, s. 39f. 63 Statskontoret 2000:26, Värdmyndighet för nämnder, s. 19.

73

Valet av myndighetsformen nämnd och den organisatoriska lös-ningen ”myndighet i myndighet” kan också härledas ur myndig-hetens specifika uppgift och tillkomstmotiv. Grovt kan dessa in-delas som följer:

• Domstolsliknande nämnder organisatoriskt härledda ur rätts-säkerhetens krav.

• Nämndmyndigheter som fördelar stöd till konstnärlig verk-samhet och organisationsliv och som organisatoriskt förknip-pas med de krav som påbjuder kultur- och organisationslivets frihet.

• Nämnder som behövs för totalförsvarets behov och förnyelse.

• Nämnder som har sin grund i avtal staten slutit med annan part.

• Fondstyrelser och nämnder som regeringen med utgångspunkt i ett stort finansiellt ansvar ofta valt att ge myndighetsformen.

Beslutsorgan Det förekommer att regeringen skapar särskilda beslutsorgan inom en myndighet. Dessa organ utgör – till skillnad från ”myn-digheter i myndigheten” – inte några självständiga myndigheter. Varken regeringens riktlinjer eller den förvaltningspolitiska pro-positionen behandlar frågan om när det är lämpligt eller moti-verat att inrätta beslutsorgan. Beslutsorganen regleras i första hand i respektive myndighets instruktion. Av instruktionen framgår att det ska finnas ett organ, vilka uppgifter och vilket ansvar organet har. I instruktionen reg-leras också antalet ledamöter och hur de ska utses. Ledamöterna kan utses av regeringen, myndighetens styrelse eller dess chef.64 I vissa fall har organen en extern ordförande och i andra fall är det myndighetens chef som är ordförande. Regeringen har i sina rikt-linjer framhållit att för att inte skapa oklara ansvarsförhållanden bör myndighetschefen vara ordförande i beslutsorganet. I undan-tagsfall kan det vara motiverat att utse en extern ordförande, t.ex.

64 SOU 2004:23, s.154.

74

om det bedöms att ordföranden måste ha en särskild kompetens, vanligtvis juridisk.65 De beslut som fattas inom organen fattas inom myndigheten och det som gäller för överklagande av myndighetens beslut ska även gälla beslutsorganen. Flera beslutsorgans verksamhet regleras dock av särskild författning och där ingår även rätten att över-klaga besluten. Koncernmyndigheter Begreppet koncernmyndighet Det finns inte någon enhetlig användning av begrepp för att be-skriva statliga verk som består av flera myndigheter. Begreppet myndighetskoncern används här för att beskriva ett verk som i sig består av flera självständiga myndigheter. Begreppet koncern-myndighet används ibland synonymt, främst av Ekonomi-styrningsverket. En av myndigheterna i en koncern är central myndighet, som kan vara chefsmyndighet för övriga myndigheter. Dessa övriga myndigheterna kan vara lokala eller regionala myndigheter, men kan även vara verksamma över hela landet, som t.ex. Transporttjänsten inom Kriminalvårdsverket. En myndighetskoncern kan sägas ha en flermyndighetsstruktur, eller kallas ett flermyndighetsverk eller en flermyndighet. Ett verk som endast består av en myndighet kallas i stället för en en-myndighet eller en sammanhållen myndighet. Eftersom de flesta myndigheter de facto är sammanhållna enmyndigheter, används här termen enmyndighet för koncernmyndigheter som har om-bildats till en myndighet, t.ex. Tullverket eller Skatteverket. Blandad praxis om vem som utser myndighetschefer En stor skillnad mellan de olika koncernerna är vem som an-ställer cheferna i de regionala eller lokala myndigheterna. Myn-dighetschefer utses normalt av regeringen, men i de koncerner som mest liknar sammanhållna myndigheter anställs chefer för de regionala myndigheterna i en koncern enligt instruktionen av

65 Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations- och strukturföränd-ringar inom staten, s. 66.

75

den centrala myndigheten. Så är fallet inom Kriminalvårdsverket, Skogsvårdsorganisationen, arkivväsendet och lantmäteriet. Argument för koncernmyndigheter I Regeringskansliets riktlinjer saknas argument för koncern-myndigheter. Gemensamt för samtliga myndighetskoncerner är att de har gamla anor. Deras verksamhet är sådan som har funnits länge och många av uppgifterna har från börjat utförts i andra organisationsformer än statliga myndigheter. Organisations-konstruktionen ”myndighetskoncerner” har således en historisk förklaring. 1.4 Utnämningsmakten Regeringen utser normalt myndighetschefer och ledamöter av styrelser och insynsråd. Enligt Regeringens chefspolicy66 ska till-sättning av myndighetschefer ske med hänsyn till grundlagens krav. ”Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet” (RF 11:9). I styrelser med fullt ansvar bör, enligt chefspolicyn, samråd ske med styrelsen om kandidater till posten som myndighetschef. För universitet och högskolor rekryteras rektor enligt förslag från styrelsen. Organisationer eller politiska partier inbjuds ibland att nominera ledamöter till myndighetsstyrelser. Detta innebär dock inte att ledamoten ska representera eller på annat sätt företräda sin orga-nisation eller sitt parti i styrelsen. I regeringens riktlinjer betonas att ledamöterna sitter på personliga mandat och att de uteslutande ska företräda myndigheten. ”Ledamotens främsta uppgift är att med utgångspunkt i regeringens uppdrag se till att målen för

66 Regeringskansliet/Justitiedepartementet (2000) Regeringens chefspolicy. Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, s. 4.

76

verksamheten uppfylls effektivt, att företräda ett medborgerligt omdöme och att utöva det allmännas insyn”.67 Mandatperioden för styrelseledamöter är inte formellt reglerad. I myndigheter som har ledningsformen styrelse med fullt ansvar utses normalt styrelseordföranden och de övriga ledamöterna för ett år i taget. Myndighetschefen är normalt ledamot av styrelsen men styrelsens ordförande rekryteras externt och är inte anställd vid myndigheten. Styrelseledamöter i styrelser med begränsat ansvar har i regel treåriga mandat. Varje departement har ansvar för att lägga upp ett individuellt introduktionsprogram för nyutnämnda myndighetschefer. Rege-ringskansliets personalpolitiska enhet ansvarar för att planera och arrangera individuell och gemensam introduktion för nyut-nämnda myndighetschefer. För ledamöter i statliga styrelser och råd har Regeringskansliet tagit fram informationsmaterial (bl.a. Effektiv styrelse, Finans-departementet, 2003). Regeringskansliet anordnar även introduk-tionsutbildning för nytillträdda styrelseledamöter. Utbildningen behandlar regeringens styrning av myndigheter, styrelsens upp-gifter och ledamotens ansvar. Respektive departement svarar för att de nytillträdda ledamöterna blir inbjudna. För enskilda myn-dighetsstyrelser kan Regeringskansliet även arrangera ett seminarium där ledamöterna ges tillfälle att diskutera sitt uppdrag med företrädare för ansvarigt departement och sedan fortsätta diskussionen internt. Seminariet syftar till att skapa en samsyn inom styrelsen om hur den ska bedriva sin verksamhet. Personalföreträdare Det är vanligt att det i myndighetsstyrelser finns personal-företrädare. Detta anges då i myndighetens instruktion som hän-visar till personalföreträdarförordningen (1987:1101). Personal-företrädarna företräder myndighetens anställda. Personalföreträ-darna har närvaro- och yttranderätt i styrelsen men saknar rätt att delta i besluten och kan inte få avvikande mening antecknad till 67 Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse. Riktlinjer för statliga myndighets-styrelser, s. 19.

77

protokollet. Personalföreträdarförordningen gäller enrådighets-verk och styrelser med begränsat ansvar men inte styrelser med fullt ansvar. 1.5 Regeringskansliets berednings-

process Det är numera regeringen själv som, utan att höra riksdagen, beslutar vilken ledningsmodell en myndighet under regeringen ska ha. Som framgått ovan tillsätter regeringen även myndighets-chef, styrelseledamöter och ledamöter av råd. Enligt regeringsformen ska i princip alla regeringsärenden av-göras av regeringen som ett kollektiv. För att säkerställa prin-cipen om kollektivt beslutsfattande finns inom Regeringskansliet olika former av samråd mellan departementen. Gemensam beredning Ärenden som faller inom flera departements verksamhets-områden ska handläggas av det departement till vilket ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda departement. Enligt Statsrådsberedningen ska så kallad gemen-sam beredning ”alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande”.68 Kravet på gemensam beredning omfattar ärenden om proposi-tioner, lagrådsremisser, förordningar, kommittédirektiv, regle-ringsbrev, uppdrag till myndigheter m.fl. och förvaltnings-ärenden. Ärenden om formerna för styrning och organisation av statlig verksamhet samt arbets- och anställningsvillkor i offentlig anställning utgör en fast ärendegrupp för gemensam beredning. Sådana ärenden ska beredas med Finansdepartementets för-valtningspolitiska avdelning samt med budgetavdelningen.

68 Statsrådsberedningen PM 1997:4 ”Samrådsformer i Regeringskansliet”, s. 8.

78

Vissa ärenden om anställningar och uppdrag ska beredas gemen-samt med Statsrådsberedningen. Det gäller bl.a. ärenden som rör generaldirektörer och andra chefer för centrala förvaltnings-myndigheter och ordföranden i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. I dessa fall ska gemensam beredning även ske med det departement vars verksamhetsområde särskilt berörs av verksam-heten hos den myndighet som rekryteringen berör, samt med det departement från vilket verksamhetsområde den tilltänkte hämtas. När det gäller uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd ska gemensam beredning ske med Regeringskansliets jäm-ställdhetsenhet. I ärenden om uppdrag som ledamot i statliga styrelser m.m. och kommittéer för riksdagsledamöter eller andra företrädare för riksdagspartierna ska kontakt tas med respektive riksdagsgrupps kansli för att inhämta förslag på lämpliga personer. ”Statsråds-beredningen välkomnar också samråd i allmänna utnämnings-frågor, t.ex. om andelen parlamentariker i en styrelse eller en kommitté.” Frågor om löner och andra anställningsvillkor för myndighets-chefer och ordföranden i styrelser och kommittéer hör till Finans-departementets verksamhetsområde. Sådana frågor, inklusive lönerevisionsfrågor, ska beredas gemensamt med Finansdeparte-mentets förvaltningspolitiska avdelning.

Innan kontakt tas med en person som är påtänkt för en anställning skall ett förhandlingsmandat för lönen och övriga villkor ha inhämtats från Finansdepartementets förvaltningspolitiska avdelning. 69

Den gemensamma beredningen avslutas först när alla parter är överens. Om enighet inte kan uppnås mellan de berednings-ansvariga tjänstemännen förs frågan upp på politisk nivå. I sista hand får frågan avgöras vid allmän beredning. Lunchberedning och allmän beredning Lunchberedning äger rum varje måndag–torsdag och används för information, vissa vägledande diskussioner samt för avstämning av utnämningsfrågor.

69 Statsrådsberedningen PM 1997:4 ”Samrådsformer i Regeringskansliet”, s. 11.

79

Allmän beredning äger i regel rum varje torsdag morgon efter regeringssammanträdet och leds av statsministern. De ärenden som tas upp vid allmän beredning kan t.ex. vara fall där enighet mellan berörda statsråd inte kunnat uppnås. Vidare kan allmän beredning användas som forum för information och för väg-ledande diskussion samt ”sådana viktigare utnämningsfrågor som kräver att fler statsråd är närvarande än vad som är vanligt vid en lunchberedning”.70 Delning Innan regeringen beslutar om propositioner, lagrådsremisser, för-ordningar och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ska det departement som ansvarar för beredning av ärendet genom s.k. delning ge övriga departement möjlighet att lämna synpunkter på utkastet. I de fall en sakfråga berör flera departement måste en delning föregås av en gemensam beredning (se ovan). En delning får inte inledas förrän den gemensamma beredningen avslutats.

70 Statsrådsberedningen PM 1997:4 ”Samrådsformer i Regeringskansliet”, s. 13.

80

Bilaga 3 Resultatet av kartläggningen – Myndighetssverige i realiteten Statskontoret har kartlagt 234 statliga myndigheter utifrån en mängd olika variabler. Urvalet har baserat sig på ESV:s myndig-hetsregister, dvs. endast myndigheter som lämnar egen årsredo-visning ingår i materialet. Huvudkällan för kategorisering har varit myndigheternas instruktioner samt kompletterande uppgift-er från årsredovisningar.71

Myndigheterna omsätter 200 miljarder kronor Tillsammans omsätter de kartlagda myndigheterna 207 miljarder kronor och har drygt 192 000 årsarbetskrafter. Verksamheten i dessa myndigheter är anslagsfinansierad till tre fjärdedelar. Det innebär att skattebetalarna finansierar myndigheternas verksam-het med drygt 124 miljarder kronor. Störst andel, en fjärdedel, av skattebetalarnas pengar får Försvarsdepartementets myndigheter. De flesta myndigheter är små… Skillnaden i storlek varierar kraftigt mellan myndigheterna. Den största myndigheten, Polisorganisationen, har över 21 000 års-arbetskrafter medan den minsta myndigheten, Insättningsgaranti-nämnden, har en årsarbetskraft. Ser vi närmare på hur myndig-heterna fördelar sig på olika storleksgrupper kan vi notera att för-delningen är mycket skev. Närmare hälften av myndigheterna har 150 eller färre årsarbetskrafter och så många som en fjärdedel (58 stycken) har högst 30 årsarbetskrafter. Av dessa har 21 högst 10 årsarbetskrafter och 25 myndigheter har mellan 10 och 20 års-arbetskrafter. Endast en tiondel av de statliga myndigheterna har fler än 500 årsarbetskrafter, men i gengäld representerar de så mycket som tre fjärdedelar av den totala statliga arbetskraften.

71 Ytterligare uppgifter om metod och avgränsningar finns i bilaga 6.

81

… och de flesta är organiserade i endast en nivå Något som är nära relaterat till storleken på myndigheterna är hur de är organiserade. Allmänt sett gäller att ju större myndigheten är desto vanligare är det att den är organiserad i två eller tre nivåer. Hela 85 procent av myndigheterna har dock endast en organisationsnivå. Avvikelser är vanliga Styrelser med begränsat ansvar leder hälften av myndigheterna … Den vanligaste ledningsformen är styrelser med begränsat an-svar, som leder drygt 50 procent av myndigheterna (Diagram 1). Styrelser med fullt ansvar är den näst vanligaste formen och ut-gör drygt en fjärdedel av myndigheterna. Diagram 1. Förekomsten av olika ledningsformer bland myndigheterna, andel i procent

Enrådighetsverk11%

Styrelse med begränsat ansvar

51%

Styrelse med fullt ansvar27%

Nämndmyndighet11%

… och av dem har mer än två tredjedelar avvikelser från grundformen Styrelser med begränsat ansvar är redan till sin grundkonstruk-tion något av en blandad ledningsform med sitt delade ansvar mellan generaldirektör och styrelse. För mer än två tredjedelar av de 119 myndigheterna med denna ledningsform finns det dock ytterligare ”komplicerande” ansvarsförhållanden som exempelvis

82

utökade styrelseuppgifter72 (ca 60 procent) eller extern ord-förande (35 procent). I 25 procent av myndigheterna med led-ningsformen styrelse med begränsat ansvar förekommer båda nämnda avvikelser. I styrelser med fullt ansvar har vi endast funnit två myndigheter med utökat ansvar.73

I anslutning till detta ska också nämnas att 30 procent (36 stycken) av styrelser med begränsat ansvar har någon form av beslutsorgan. I denna grupp ingår samtliga länsstyrelser. Kultur- och utbildningsmyndigheterna har störst andel externa ordföranden Av de 41 myndigheterna med extern ordförande hör 18 hemma under Kulturdepartementet. Här ingår bland annat samtliga museer. Åtta myndigheter hör till Utbildningsdepartementet och sju hör till Näringsdepartementet. Tillsammans står dessa departement för 80 procent av denna form av avvikelse. Utökat styrelseansvar vanligast inom Finansdepartementet När det gäller utökade styrelseuppgifter står Finansdepartementet för 23 av 70 myndigheter med denna avvikelse (21 av dessa är länsstyrelser). Därefter kommer Kulturdepartementet som står för 15 myndigheter och Utbildningsdepartementet som står för 13. Övriga departement har ett mindre antal myndigheter med ut-ökade styrelseuppgifter. 90 procent av enrådighetsverken saknar insynsråd I regeringens riktlinjer finns en skrivning om att insynsråd i regel ska finnas i enrådighetsverken. Detta förekommer dock sällan. Endast 3 av 26 enrådighetsverk har ett insynsråd. Detta innebär att så många som nära 90 procent av myndigheterna inte har en instruktion som följer verksförordningen. Några myndigheter har dock något som liknar insynsråd inskrivet i instruktionen (7 stycken).

72 Med utökade styrelseuppgifter avses uppgifter och ansvar utöver vad som gene-rellt stadgas som styrelsens ansvar och uppgifter i 11-13 §§ Verksförordningen. 73 Dessa är Banverket och Premiepensionsmyndigheten.

83

Några mönster i användningen av ledningsformer kan skönjas Mönster på departementsnivå påverkas av länsstyrelser och högskolor Det går inte att avläsa några entydiga mönster i användningen av olika ledningsformer på politikområdes- och utgiftsområdesnivå. Det blir för få myndigheter per område. Däremot går det att dela upp myndigheter per departement. Men även med denna uppdel-ning är det problematiskt. De största departementen räknat till antalet myndigheter är Finansdepartementet och Utbildnings-departementet. De mönster vi ser här beror starkt på att läns-styrelserna respektive högskolorna är så dominerande inom respektive departement. Länsstyrelserna har styrelser med be-gränsat ansvar, medan högskolorna har styrelser med fullt ansvar. Även de 11 museerna är en homogen grupp, med ledningsformen styrelser med begränsat ansvar. De motsvarar 40 procent av Kulturdepartementets myndigheter. Styrelser med begränsat ansvar vanligast på samtliga departement Styrelser med begränsat ansvar är den vanligaste ledningsformen och är mest frekvent inom samtliga departement. Om vi räknar bort högskolorna ser vi att Utbildningsdepartementet trots detta har en hög andel styrelser med begränsat ansvar. 15 av 18 myn-digheter (utöver högskolorna) har denna ledningsform. Utbild-ningsdepartementet använder heller inte ledningsformen enrådig-hetsverk, vilket det har gemensamt med Jordbruks- och Miljö-departementet. Kulturdepartementet särskiljer sig gentemot de andra departementen genom att inte ha någon myndighet med ledningsformen styrelser med fullt ansvar. Inget klart samband mellan verksamhet och ledningsform Enligt riktlinjerna ska myndigheternas verksamhet styra valet av ledningsform. I vår kartläggning kan vi dock inte finna något klart mönster i användningen av ledningsform inom olika verk-

84

samhetsområden74. Styrelser med begränsat ansvar dominerar inom alla verksamhetsområden också efter att länsstyrelser och museer plockats bort ur datamängden. Samtliga ledningsformer förekommer dock inom alla verksamheter. När det gäller antalet uppgifter har nämndmyndigheterna högst tre olika uppgifter inom ramen för sin verksamhet, vilket betyder att deras verksam-het är mer renodlad. Övriga ledningsformer har större spridning av uppgifter inom sina verksamheter. Ledningsform och organisering hör ihop, men påverkas av storlek också Kan organisering ha ett samband med vilken ledningsform som väljs? I viss mån finns det stöd för detta. Samtliga nämnd-myndigheter och alla utom två enrådighetsverk är en-nivå-organisationer.75 Av de 11 myndigheterna med tre nivåer är 8 styrelser med begränsat ansvar. En tre-nivå-organisation har en styrelse med fullt ansvar. Valet av organisering hänger dock också samman med storleken på myndigheten. I gruppen med över 2 000 årsarbetskrafter är andelen med tre nivåer högre än för övriga myndigheter. Att nämndmyndigheter och enrådighetsverk oftast bara har en nivå i sin organisation beror troligtvis på att de också är överrepresenterade bland de mindre myndigheterna. Finansieringens betydelse för ledningsformen är inte entydig En hypotes är att myndigheter som har stor finansiell frihet också leds av styrelser med fullt ansvar. En viss tendens till detta kan vi se i våra data. I gruppen styrelser med fullt och begränsat ansvar är drygt hälften av myndigheterna till största delen (över 75 pro-cent) anslagsfinansierade. Däremot är drygt 85 procent av enrådighetsverken och nämndmyndigheterna till största delen anslagsfinansierade. Oavsett ledningsform har en majoritet av myndigheterna mer än 50 procent i anslag. Därmed är det svårt att bekräfta att det finns ett entydigt samband mellan ledningsform och finansiering. Alla 74 Verksamhetsområdena är: ”Tillsyn”, ”Reglering och normgivning”, ”Resurs-omfördelning”, ”Kunskapsproduktion”, ”Information, utbildning, rådgivning, främ-jandeuppgifter”, ”Medborgarkontor”, ”Egendomsförvaltning”. 75 Riksåklagaren har tre nivåer och Ekobrottsmyndigheten har två nivåer.

85

enrådighetsverk har dock mer än 25 procent i anslagsfinansi-ering. Resursomfördelning sker via styrelser med begränsat ansvar En annan vinkling på handhavande av pengar är att se om myndigheterna sysslar med resursomfördelning till medborgare och företag. Resultaten är mer tydliga här. Det är myndigheter som styrs av styrelser med begränsat ansvar som fördelar pengar i störst utsträckning. Denna ledningsform är i allmänhet vanligt förekommande, men i detta fall är de kraftigt överrepresenterade. Hela 80 procent av myndigheterna med resursomfördelning som verksamhet leds av en styrelse med begränsat ansvar. Här ingår naturligtvis länsstyrelserna, men också de tunga transfererings-myndigheterna Centrala studiestödsnämnden, Riksförsäkrings-verket/Försäkringskassorna och Skatteverket. Viss koppling mellan ledningsform och myndighetens storlek Ledningsformen kan sägas ha viss koppling till hur stor en myn-dighet är, räknat i antalet årsarbetskrafter. Myndigheter med högst 30 årsarbetskrafter består till 40 procent av nämndmyndig-heter och till 30 procent av styrelser med begränsat ansvar. Hälften av enrådighetsverken och över 80 procent av nämnd-myndigheterna har högst 30 årsarbetskrafter. Av de största myn-digheterna med över 2 000 årsarbetskrafter är drygt 60 procent styrelser med fullt ansvar. Om storleken räknas i omslutning finns ett liknande mönster. Hälften av de 34 myndigheter som har kostnader på över en mil-jard kronor år 2002 är styrelser med fullt ansvar. De flesta myndigheter får själva bestämma sin organisation Om det i en myndighets instruktion står att 17 § verksförord-ningens gäller får myndigheten själv bestämma hur den ska orga-nisera sig. Vår kartläggning visar att 17 § gäller för ungefär två tredjedelar av myndigheterna. I själva verket är dock antalet myndigheter som får bestämma sin organisation färre. Det beror på att regeringens praxis för utformning av myndigheternas

86

instruktioner varierar. Till exempel förekommer det att det i instruktionen står att 17 § gäller trots att instruktionen reglerar att myndigheten ska vara organiserad på ett särskilt sätt. Exempelvis finns i en femtedel (43 stycken) av de undersökta myndigheterna särskilda beslutsorgan som regleras i myndigheternas instruktion. För 70 procent av dessa myndigheter gäller den 17 §, trots att en reglering av att vissa beslutsgrupper ska finnas inom myndigheten innebär ett avsteg från denna paragraf. Att instruktionen reglerar organisationen förekommer nästan lika ofta i myndigheter med högst 150 årsarbetskrafter som i de största myndigheterna. Däremot är nämndmyndigheterna över-representerade i gruppen myndigheter som får sin organisation reglerad i instruktionen. Beslutsorgan är extra vanligt i styrelser med begränsat ansvar Som nämnts ovan har ungefär en femtedel av myndigheterna sär-skilda beslutsorgan, vilket motsvarar 43 myndigheter. De 21 länsstyrelserna utgör hälften av gruppen. Men även om dessa räknas bort har 15 av 22 (ca 70 procent) styrelser med begränsat ansvar som ledningsform. Endast två enrådighetsverk (Brotts-offermyndigheten och Läkemedelsförmånsnämnden) och fem styrelser med fullt ansvar har beslutsorgan. Beslutsorganen uppgår i 60 procent av fallen till endast ett per myndighet, men för exempelvis Naturvårdsverket och Veten-skapsrådet uppgår beslutsorganen till fyra. Skatteverket har 131 särskilda beslutsorgan, men alla är dock av samma slag (skatte-nämnder). Den höga siffran beror på att det ska finnas en skatte-nämnd vid varje skattekontor i landet. Myndighetskoncernen Arbetsmarknadsverket har på liknande sätt ett högt antal besluts-organ som är av samma slag. I varje kommun ska det, om inte länsarbetsnämnden och Kommunförbundets länsförbund kommit överens om annat, finnas en arbetsmarknadsnämnd. Antalet arbetsmarknadsnämnder är cirka 290.

87

I nästan hälften av beslutsorganen saknar myndigheten representation Enligt regeringens riktlinjer ska myndighetschefen vara ord-förande i beslutsorganet. I nästan hälften av beslutsorganen (ca 45 procent) saknar myndigheten representation. I dessa besluts-organ är varken myndighetschefen eller någon annan från myn-digheten representerad. I en tredjedel av beslutsorganen är myndighetschefen ordförande och i en femtedel av besluts-organen är myndigheten på något sätt representerad. En tiondel av myndigheterna är värdmyndigheter I dag finns det bara 23 värdmyndigheter, dvs. knappt 10 procent. Dessa myndigheter är värdar för 38 små myndigheter. Inte helt oväntat är hälften av värdmyndigheterna styrelser med begränsat ansvar. Det är dock inte någon ovanligt hög siffra med tanke på att styrelser med begränsat ansvar utgör hälften av alla myndig-heter. Antalet ”myndigheter i myndigheten” uppgår endast i undantagsfall till mer än en per värdmyndighet. Undantaget är Kammarkollegiet som är värd för nio andra myndigheter. Förhållandevis enkönat bland myndighetschefer och ordförande Att leda myndigheter är fortfarande i huvudsak en uppgift för en man. Oavsett ledningsform är minst 70 procent av myndighets-cheferna män.76 I 60 procent av styrelserna med fullt ansvar är den externa ordföranden en man. De departement som är mest jämställda när det gäller myndig-hetscheferna är Social-, Miljö och Försvarsdepartementet. Här är ungefär hälften av myndighetscheferna kvinnor. På Justitie-, Utbildnings-, Utrikes- och Näringsdepartementet utgör de man-liga myndighetscheferna över 80 procent. Motsvarande tydlighet finns inte för externa ordföranden i styrelser med fullt ansvar. Det är för få fall per departement för att det ska gå att uttala sig. I fallet med högskolorna kan man dock se att ungefär 55 procent av de externa ordförandena är män.

76 Som myndighetschef räknas generaldirektör, kanslichef och landshövding.

88

2000-talets nybildningar och omorganisationer bryter inte trenden Vi har gjort en särskild studie av de 31 myndigheter som nybil-dats och omorganiserats mellan åren 2000 till 2003 för att se om något mönster kan skönjas. Vi har funnit att utvecklingen i flera avseenden följer tidigare mönster. Fortsatt många små myndigheter Spännvidden i storlek, mätt i årsarbetskrafter, är stor. En över-vägande del av de nybildade och omorganiserade myndigheterna är dock små eller mycket små. 16 av myndigheterna har högst 30 årsarbetskrafter. Av dessa har tio myndigheter under 10 års-arbetskrafter, varav tre inte har någon årsarbetskraft alls,77 och fyra myndigheter har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. Därtill har ytterligare fem nybildade myndigheter färre än 150 årsarbets-krafter. Fortsatt vanligast med styrelser med begränsat ansvar Av de myndigheter som undersökts har 31 bildats eller omorga-niserats på 2000-talet. Drygt hälften av dem (16 stycken) är sty-relser med begränsat ansvar. Denna ledningsform fortsätter således att vara vanlig när myndigheternas ledning ses över eller när nya myndigheter skapas. Fem myndigheter med fullt ansvar har nybildats eller omorganiserats under samma tidsperiod. Antalet enrådighetsverk som nybildats eller omorganiserats under 2000-talet är endast två, Folke Bernadotteakademin och Läkemedelsförmånsnämnden. De åtta nämndmyndigheter som har nybildats eller omorgani-serats under perioden är alla mycket små i sin storlek med färre än 30 årsarbetskrafter. Fem av de åtta myndigheterna har färre än 10 årsarbetskrafter. Fortsatt vanligt med avvikelser Av de 16 myndigheter som har ledningsformen styrelser med begränsat ansvar har elva (det motsvarar ca 70 procent) någon form av avvikelse. Sex av myndigheterna har extern ordförande

77 Dessa är Centrum för Miljövetenskaplig forskning i Umeå, Krigsförsäkrings-nämnden och Flygplatsnämnden.

89

och nio har utökat ansvar för styrelsen. Fyra myndigheter har båda formerna av avvikelser. En majoritet av myndigheterna med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar som har någon form av avvikelse hör till Utbildningsdepartementet. Av de elva myndigheter som departementet omorganiserat eller startat upp under 2000-talet har sju fått minst en avvikelse inskriven i instruktionen. Verksförordningens paragraf om insynsråd gäller inte för något av de två enrådighetsverken som nybildats eller omorganiserats under 2000-talet. Folke Bernadotteakademin har dock något som liknar ett insynsråd inskrivet i instruktionen.

90

Bilaga 4 Ledningsformer 1.1 Enrådighetsverk

• Det finns 26 myndigheter som är enrådighetsverk.

• Av dessa myndigheter har 3, dvs. 12 procent, insynsråd enligt 5 § verksförordningen.

• 7 enrådighetsverk, dvs. 27 procent, har någon annan typ av råd som antingen liknar insynsråd eller har en rådgivande funktion.

Enrådighetsverk är den minst vanliga ledningsformen bland myn-digheterna. Endast 11 procent av myndigheterna har denna led-ningsform. I den förvaltningspolitiska propositionen och i Rege-ringskansliets riktlinjer står det att enrådighetsverken i normal-fallen ska ha ett insynsråd eller ett rådgivande organ kopplat till verksamheten. Kartläggningen har visat att endast tre myndig-heter har ett insynsråd i dess mest strikta bemärkelse (verks-förordningen 5 §). Sju myndigheter har dock något som kan lik-nas vid ett insynsråd eller så har de ett rådgivande råd. En majo-ritet av enrådighetsverken har inget råd kopplat till verksam-heten. Ledningsformen enrådighetsverk är gammal och har setts som relativt självklar. Det har inte gjorts några särskilda studier på just enrådighetsverk. För att få en bild av hur ledningsformen fungerar ute på myndigheterna har ett antal intervjuer med myn-dighetschefer och ledamöter av enrådighetsverkens råd genom-förts. Bland de myndigheter som ingår i studien återfinns både de med och utan råd.78

78 I studien ingår Ekonomistyrningsverket, Elsäkerhetsverket, Folkhälsoinstitutet, Försvarets radioanstalt, Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Radio- och TV-verket och Statens institution för kommunikationsanalys. I bilaga 7 återfinns en förteckning över de intervjuade personerna.

91

Fördelar De myndighetschefer som vi har intervjuat anser att lednings-formen enrådighetsverk är ändamålsenlig för deras verksamhet. Enrådighetsverk lyfts fram som en bra ordning om myndighetens verksamhet präglas av snabba beslut, om den är omgärdad av sekretess eller om den till största delen finansieras via anslag. Enrådighetsverk ses också som en lämplig form om myndigheten är liten eller om den har en expertfunktion inom sitt verksamhets-område och det därför är viktigt att myndigheten framstår som oberoende och opartisk. Tydligt ansvar Det är framför allt det tydliga ansvarsförhållandet som de inter-vjuade anser vara enrådighetsverkens fördel. I myndigheter som har en styrelse är det mer otydligt vem det är som har det egent-liga ansvaret om det t.ex. skulle förekomma oegentligheter i verksamheten. Genom att myndigheten är ansvarig inför rege-ringen ses det som en bra ordning att ansvaret också kan ledas tillbaka till en person. Här dras paralleller till näringslivet där en verkställande direktör får ta ansvaret om något går snett i före-taget. Ledningsformen bedöms även vara effektiv genom att regeringen har en direktkanal till myndigheten. Bra vid snabba beslut Enrådighetsverk ses också som en bra form om det krävs snabba beslut i verksamheten och med ensam beslutanderätt för myndig-hetschefen kan ärenden avhandlas snabbt. En myndighetschef lyfter fram att frånvaron av en styrelse även kan leda till att be-sluten i större utsträckning blir fattade på tjänstemannamässiga grunder. Detta då myndighetschefen och verket inte behöver ta samma politiska hänsyn i beslutsfattandet som de kanske skulle göra om myndigheten hade en styrelse med politiska företrädare. Enkelt administrativt Att myndighetschefen ensam har beslutanderätt sägs även ha för-delar på ett administrativt plan. Genom att inte ha en styrelse kopplad till verksamheten kommer myndigheten ifrån en hel del arbete, som exempelvis att ta fram beslutsunderlag och processa detta inför styrelsen. Detta ses som särskilt fördelaktigt om

92

myndigheten är liten, då ett sådant administrativt arbete skulle kunna utgöra en betydande del av verksamheten. Nackdelar Myndighetschefen ensam med tuffa beslut Ledningsformens främsta nackdel är, enligt de intervjuade, att myndighetschefen sitter ensam med frågorna och besluten. I mer komplexa eller kontroversiella frågor kan det vara ett tungt ansvar för myndighetschefen att inte ha exempelvis en styrelse att luta sig mot i beslutsfattandet. En myndighetschef pekar på att den generella tendensen i samhället är att det personliga ansvaret lyfts fram i större utsträckning och då kan det vara tufft att vara ensam. Bland de intervjuade finns även de som inte tycker att de är sär-skilt ensamma eftersom de har ledningsgrupper eller andra organ att luta sig mot. I mer komplicerade frågor kan myndighetschefen även stämma av med den politiska ledningen innan beslut fattas. Andra menar att det hör till jobbet att vara ensam. Myndighets-cheferna har bra anställningsvillkor, begränsat tidsförordnande och en stark ställning under sin mandatperiod. Att man står ensam får man helt enkelt finna sig i. Däremot anses det vara viktigt att myndighetschefen kan tillräckligt om verksamheten och dess frågor för att kunna göra självständiga bedömningar. Detta är viktigt oavsett vilken ledningsform myndigheten har, men särskilt viktigt när det gäller enrådighetsverk. Stark koncentration En annan nackdel som lyfts fram är att ett enrådighetsverk kan bli för beroende av myndighetschefen och dennes åsikter och bedömningar. Korrektionssystemet i ett enrådighetsverk är inte lika väl utbyggt som i myndigheter som har en styrelse. Det finns även en risk för att maktkoncentrationen inom myndigheten blir högre med denna ledningsform, vilket skulle kunna vara ett pro-blem för medarbetarna. Detta ses dock som en intern fråga för myndighetschefen att arbeta med.

93

Styrelse som alternativ Merparten av de myndighetschefer som har intervjuats tycker att en enrådig myndighetschef är den mest ändamålsenliga formen för deras verksamhet. En myndighetschef uttrycker en önskan om att hellre ha en ledningsform där verket hade en styrelse. Argu-menten för en sådan ordning är att myndighetschefen skulle, förutsatt att styrelsen var kvalificerad, få ett bollplank för de mer verksamhetsspecifika frågorna. Dessutom skulle regeringen få ytterligare en kanal att styra verksamheten genom. Mer principiellt menar myndighetscheferna att en verksamhet som sysslar med affärsdrivande verksamhet bör ha en styrelse. Det har även nämnts att verksamheter som har många rena myn-dighetsuppgifter som utövas i stor självständighet kan ha fördel av en styrelse. Lika så om myndigheten har många tillsynsupp-gifter. Då kan styrelsen fungera som en motvikt till regeringen och bidra med sakkunskap inom området. I det fall verksamheten inte innehåller många myndighetsupp-gifter och verksamheten mer är inriktad på policyskapande och policyuppföljning bedöms det finnas en betydande risk för dub-belkommando om myndigheten både har en styrelse och rege-ringen att rätta sig efter. En myndighetschef pekar även på att det finns ett gränsdragningsproblem när det gäller vilka frågor som ska tas upp i styrelsen. I en av myndigheterna anser myndighetschefen att det skulle vara svårt att ha en styrelse då deras verksamhet till stor del präglas av sekretess. Styrelsen skulle inte kunna ta del av hela verksamheten och möjligheterna att få underlag för beslutsfattandet skulle där-för vara begränsade. Råd – insynsråd och rådgivande råd Enligt Regeringskansliets riktlinjer ska enrådighetsverk normalt ha ett råd kopplat till verksamheten. I myndigheternas instruk-tioner framgår vilken typ av råd som myndigheten ska ha. Kart-läggningen visar att råden kan se olika ut. Råden kan sägas ligga

94

på en skala från dem som har en ren insynsfunktion till dem som ska vara helt rådgivande. Rådens roll och uppgift är därför något olika, vilket även präglar den verksamhet som bedrivs inom råden. Vid de intervjuade myndigheterna har råden möten 4–6 gånger per år. Gemensamt för de olika typerna av råd är att de under mötena blir informerade om verksamheten vid myndig-heten och att frågor som rör verksamheten diskuteras. Myndighetscheferna om råden Rådet – en tillgång för myndighetschefen Merparten av de myndighetschefer som har intervjuats som har ett insynsråd eller rådgivande råd ser det som en tillgång för verksamheten. Den information och de diskussioner som kom-mer upp i rådet är bra. Rådet ses även som en kontaktlänk till ledamöternas ”hemmaorganisation” som exempelvis kan vara riksdagen, andra myndigheter eller organisationer. En del myndighetschefer pekar även på värdet av ledamöternas breda erfarenhet dels på myndighetens område, dels när det gäller led-ningsfrågor. Råden kan användas både i generella och i ämnes-specifika frågor. En myndighetschef uttrycker dock tveksamhet till att myndig-heten ska ha ett råd och tycker att det är bättre att söka samarbeta i konkreta frågor. Råden – kontrollinstans och bollplank Råden har olika funktioner, men uppgifterna kan glida in i var-andra. Insynsrådens primära funktion är enligt de intervjuade att bli informerade om verksamheten och att följa den. En av myn-dighetscheferna betonar vikten av att insynsrådet ska fungera som en kontrollinstans för att upptäcka oegentligheter inom verk-samheten eller från myndighetschefens sida. Men även den med-borgerliga insynen är viktig. När det gäller de rådgivande råden är deras huvuduppgift att biträda myndighetschefen och mer fun-gera som ett bollplank. De mer rådgivande råden kan även vara ett sätt att få in en annan typ av kompetens än den som finns på myndigheten. Gemensamt för de olika typerna av råd är att fler-talet myndighetschefer anser att rådens nuvarande funktion är

95

ändamålsenliga för deras verksamhet och ser inget behov av att ändra på den. Ledamöterna aktiva under mötena Myndighetscheferna tycker generellt att ledamöterna är aktiva på mötena och intresserade av verksamheten. I vissa fall upplevs dock mötena i för stor utsträckning präglas av envägs-kommunikation. Det är regeringen som bestämmer vilka som ska sitta med i råden. Myndigheterna får vanligtvis information om vilka per-soner regeringen avser att tillsätta och viss bakgrundsinformation kring valen. Tillsättningarna kan även ske i dialog med myndig-hetschefen. De ledamöter som sitter i råden har olika bakgrund. De kan komma från riksdagen, andra myndigheter, organisa-tioner eller så har de gedigen erfarenhet från verksamhets-området. I insynsråden är det vanligare att riksdagsledamöter deltar medan de rådgivande råden har fler representanter från intressenter och andra som står nära verksamheten. En av verks-cheferna tycker att fördelen med att just förtroendevalda ingår i rådet är att de sitter på ett eget mandat. Tjänstemännen represen-terar en organisation. Dessutom är det vanligtvis inte de högre nivåerna som sitter med i råden. Det har framförts att det skulle vara bättre om de som satt med i rådet från organisationerna hade beslutskapacitet, och därmed inte behövde dra frågorna inför hemmaorganisationen. Samtidigt tros inte de i högre ställning ha tid att sitta med i ett råd. Ledamöterna om råden Oklar roll för insynsråden De ledamöter som vi har intervjuat som sitter i insynsråd tycker att råden har en oklar roll. Det finns tydligt fastlagt att insyns-råden ska utöva insyn. Men insyn är ett vitt begrepp som inte har preciserats. Situationen jämförs med den i en styrelse där det är tydligt fastlagt vad styrelsen ska ägna sig åt. Bland de intervjuade finns dem som tycker att arbetet känns meningslöst då rollen är så vag. En av de intervjuade säger sig känna sig vilsen i rollen. När personen började i insynsrådet uppfattade denne att rollen i insynsrådet i större utsträckning skulle vara att representera med-

96

borgarna. Rådet skulle lyfta fram vad medborgarna tycker i olika frågor som rör myndighetens uppdrag och vad som anses viktigt att myndigheten arbetar med. Denna oklarhet över rollen återfinns inte i de mer rådgivande råden där ledamöternas rådgivande funktion tydligt har framgått. Råden följer med i verksamheten Gemensamt för de olika råden är att man behandlar myndig-hetens verksamhet och dess uppgifter på mötena. En del leda-möter berättar att rådet följer med i alla större frågor och även deltar i planeringen av verksamheten. Vissa råd är mer inriktade på att behandla de föreskrifter som utfärdas av myndigheten. Intervjuerna visar på att det finns en skiljelinje mellan de råd som för ingående diskussioner om myndighetens verksamhet och de råd där mötena präglas av information om verksamheten. Denna gräns går dock inte mellan insynsråd och rådgivande råd. Samtliga ledamöter säger att det finns möjlighet att lämna syn-punkter på verksamheten och de frågor som behandlas vid mötena, men i vilken utsträckning detta görs skiljer sig från råd till råd. I vilken utsträckning det efterfrågas av myndigheten varierar också. Vilken skyldighet har insynsrådet? Det som är mer specifikt för insynsrådet är att det, när rådet har fått information om verksamheten, kan uppkomma ett problem i nästa steg när det gäller vad rådet ska göra med den information som den får ta del av. Det finns ingenting som reglerar om och i så fall på vilket sätt insynsrådet ska rapportera sitt uppdrag till regeringen. En av de intervjuade har frågat departementet hur informationen ska föras vidare men inte fått något svar. Insynsrådet är tänkt att sätta sig in i en verksamhet och anta en roll som ligger nära den som styrelserna har. Men insynsrådet har inget formellt ansvar för besluten och ingen avrapporterings-skyldighet. En av de intervjuade ser att det finns en risk för att insynsrådet kan hamna i en gisslansituation där en myndighets-chef skulle kunna säga att en viss fråga behandlats i insynsrådet där det ingår representanter från olika politiska partier och att

97

myndighetschefen därigenom uppfattade att frågan var förankrad. Det skulle således kunna uppstå problem om myndighetschefen valde att agera mer politiskt än tjänstemannamässigt. Ledamoten ställer sig frågande till hur ett insynsråd ska agera i en sådan situation. Halvstyrelse eller diskussionsklubb Att enrådighetsverkens råd inte har någon beslutanderätt ser de intervjuade lite olika på. En av de intervjuade menar att det är som att sitta med i en halvstyrelse. Diskussionerna är lika omfat-tande som i en styrelse, men de slutar ett steg tidigare. Då råden inte fattar några beslut är ledamöterna inte heller ansvariga på samma sätt som en styrelse är. En del intervjupersoner pekar på att det kan upplevas som bekvämt men det finns samtidigt en risk för att det minskar engagemanget något. Bland de intervjuade återfinns även dem som är mer kritiska till att rådet inte har någon beslutsrätt och en av de intervjuade säger att rådet har mer karaktären av en diskussionsklubb. I fallet med insynsråd tror en ledamot att det förhållandet att rådet inte har någon beslutanderätt och dessutom en oklar roll leder till att rådet inte prioriteras på samma sätt som en styrelse. Ett led i detta är att det kan vara svårt att bestämma mötesdagar. Separat utbildning för att tydliggöra insynsrådens roll Bland ledamöterna för insynsråden finns önskemål om att Regeringskansliet skulle anordna en separat utbildning bara för insynsråd istället för den samlade utbildningen för ledamöter i styrelser och insynsråd. Detta för att tydliggöra insynsrådets roll och få igång diskussioner om dess uppgifter. Bra med blandning De intervjuade ledamöterna upplever sammansättningen av ledamöter i råden som positiv. Genom att ledamöterna har olika bakgrund kan olika perspektiv lyftas fram. Den parlamentariska kopplingen i insynsråden ses som särskilt positiv.

98

Avvikelser – enrådighetsverk utan råd En majoritet av enrådighetsverken, drygt 60 procent, har varken ett insynsråd eller rådgivande organ kopplat till myndigheten. Av tidigare riktlinjer från Regeringskansliet framgår att exempelvis ett insynsråd inte är nödvändigt om insyn inte bedöms vara av allmänt intresse. Det kan t.ex. gälla för myndigheter som har be-gränsat myndighetsutövande eller där verksamheten i huvudsak är av service- eller rutinkaraktär.79 Insynsråd inte efterfrågat De intervjuade myndighetscheferna vars myndighet inte har något insynsråd ser ingen anledning att inrätta just ett sådant råd vid myndigheten. I vissa fall pekar man på att myndigheten inte ägnar sig åt service riktad till medborgarna eller att beslutsfat-tande som rör enskilda individer inte ingår i deras verksamhet. I ett av fallen är det på grund av myndighetens karaktär inte möj-ligt med medborglig insyn. Istället finns det en särskilt myndig-het som har till uppgift att granska och ha insyn i verksamheten. Vid ett par av de myndigheter som intervjuats har diskussioner kring inrättandet av ett råd förts men inte lett till något resultat. I vår intervjuundersökning har det framförts att behovet av ett insynsråd snarast är förlegat. I dagens samhälle där informations-tekniken är utbyggd kan medborgarna till stor del få den informa-tion som efterfrågas via myndigheternas hemsidor. Trycket på myndigheterna att ta fram pedagogisk information har dessutom ökat. Behov av bollplank och nätverk Det som myndighetscheferna istället efterfrågar är ett rådgivande organ eller bollplank. I detta organ skulle ett mindre antal per-soner som är experter eller mycket kunniga inom myndighetens verksamhetsområde ingå. Det är dock viktigt att ledamöterna i ett sådant organ kan fungera som ett reellt stöd för verksamheten. Behovet av ett råd är också avhängigt den verksamhet som bedrivs. 79 Förvaltningsmyndigheternas ledning, Statsrådsberedningen/Fi FA, 1995-01-10.

99

Bland myndigheterna utan någon form av råd är det, utöver den interna organiseringen, vanligt att olika nätverk byggts upp där myndighetschefen kan få råd och stöd. Ett nätverk som lyfts fram är de grupper med myndighetschefer som Regeringskansliet satt samman, och det finns även exempel på mer områdesspecifika nätverk. 1.2 Styrelser med begränsat ansvar

• Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är den van-ligaste ledningsformen. 51 procent av myndigheterna har denna ledningsform.

• 70 procent av styrelserna med begränsat ansvar har:

- uppgifter utöver vad som generellt föreskrivs att styrelsen ska ha enligt verksförordningen och/eller - en extern ordförande.

• 25 procent av styrelserna med begränsat ansvar har både en extern ordförande och uppgifter utöver vad som generellt föreskrivs att styrelsen ska ha enligt verksförordningen.

I vår intervjuundersökning kan vi konstatera att synen på led-ningsformen styrelse med begränsat ansvar är mycket splittrad80. En del är mycket kritiska till ledningsformen medan andra anser att den fyller en viktig funktion. Detta kapitel inleds med en presentation av intervjuundersök-ningen avseende ledningsformen styrelse med begränsat ansvar i allmänhet. Eftersom det är vanligt med olika former av avvikel-ser från huvudformen, t.ex. att styrelsen enligt instruktionen har beslutanderätt eller ansvar för fler frågor än vad som är generellt reglerat i verksförordningen, redovisas iakttagelser om avvikelser separat. 80 I denna delstudie har vi intervjuat en eller flera företrädare för följande myndig-heter: Högskoleverket, Kulturrådet, Naturvårdsverket, Riksgäldskontoret, Sida, Svenska Institutet och Vetenskapsrådet. Avsnittet baseras även på vad personer som vi intervjuat för andra delstudier – och som har erfarenhet av ledningsformen styrelse med begränsat ansvar – har berättat.

100

Styrelsens uppgifter och ansvar Delade meningar om ansvarsfördelning är klar eller otydlig Intervjuundersökningen ger inget klart besked på frågan om den formella ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och sty-relse med begränsat ansvar upplevs som tydlig. Som en intervju-person uttrycker det ”Enligt regelverket är ansvarsfördelningen tydlig men i praktiken finns det en otydlighet”. En del intervju-personer beskriver ansvarsfördelningen som ”övertydlig” medan andra anser att den är otydlig.81 Det är framför allt tre aspekter som tycks bidra till att ansvarsfördelningen ibland upplevs som otydlig.

• För det första att styrelsen har såväl en beslutande som råd-givande roll och att det ibland upplevs som osäkert vilken roll styrelsen har i enskilda ärenden.

• För det andra att informationen från departementet är brist-fällig. Det finns ledamöter som uppfattar att de har större beslutskapacitet än vad de formellt har. I vår intervjuunder-sökning har vi kommit i kontakt med personer som berättat att de trott sig sitta i en styrelse med fullt ansvar men att de sedan insett att så inte var fallet. Vi har också kommit i kontakt med personer som uppgett att de sitter i styrelser med fullt ansvar men där det visat sig att styrelsen har begränsat ansvar.

• För det tredje att en del styrelser med begränsat ansvar i sin instruktion har befogenheter som går utöver verksförord-ningen och att dessa befogenheter är otydligt definierade.

Tjänstemän i Regeringskansliet bekräftar att det ibland råder oklarhet kring vad som gäller. Det förekommer att styrelseleda-möter är osäkra på vilket ansvar och vilka uppgifter som åvilar styrelsen. Om styrelsen har en extern ordförande vet denna person i regler vad som gäller, men det förekommer även att styrelseordföranden har en felaktig uppfattning. En intervju-person som är extern ordförande i en styrelse med begränsat ansvar berättar att sättet att leda styrelsen ändrades efter att inter- 81 Av Utredningen om en översyn om verksförordningens enkätundersökning framgår dock att de flesta myndigheter som har styrelse med begränsat ansvar anser att uppgifts- och ansvarsförhållandena är klara. SOU 2004:23, s. 109.

101

vjupersonen fått klarhet i att styrelsen inte hade fullt ansvar. Intervjupersonen gick ut på ett styrelsemöte och sade ”nu måste vi släppa fram myndighetschefen mer”. Tidigare hade intervju-personen varit mycket drivande men valde att tona ned sin roll i styrelsen efter upptäckten. Flertalet intervjupersoner menar dock att ansvarsfördelningen är klar och säger sig inte uppleva några problem när det gäller gränsdragningen mellan styrelsens och myndighetschefens upp-gifter/ansvarsområde. Däremot påpekas att ansvarsfördelningen skulle kunna bli oklar med en annan ordförande eller myndig-hetschef. Huruvida ansvarsfördelningen är klar eller inte tycks av inter-vjuerna att döma till stor del bero på hur fördelningen av ansvar och uppgifter formellt är reglerad. Huruvida gränsdragningen ”fungerar” eller inte anses dock delvis vara personbetingat. En styrelse eller en myndighetschef kan genom sitt agerande bidra till att gränsdragningen blir mer eller mindre tydlig. En del anser att styrelsen har för få frågor och för lite ansvar… En del intervjupersoner menar att en styrelse med begränsat ansvar har för få frågor på sitt bord. Styrelsen skulle kunna be-sluta om fler saker än vad verksförordningen reglerar att en styrelse ska besluta om (så är det redan i många fall). Samtidigt anser vissa intervjupersoner att man inte ska generalisera när det gäller vilka frågor som styrelser ska besluta om utan regeringen måste avgöra från styrelse till styrelse beroende på myndighetens område. ”Man ska vara flexibel och inte rädd för att då och då gå och ändra i myndighetens instruktion.” En synpunkt som framkommer i flera intervjuer är att en del styrelser gärna skulle vilja ha mer inflytande över – men inte nödvändigtvis besluta om – policydokument. Flera myndighetschefer berättar att det ibland är svårt att hitta beslutsärenden till styrelsemötena och att ”det krävs att man som myndighetschef kan stimulera sig själv samt hitta frågor att ta upp i styrelsen”. Att styrelsen har intressanta frågor att diskutera

102

och ta ställning till framställs som centralt. En intervjuperson menar att val av ärenden som dras i styrelsen är viktigare för hur engagerad en styrelse är än att man har en extern ordförande. Det är viktigt att man som ledamot känner att man kan påverka. Om det bara är ointressanta ärenden tenderar frånvaron att öka, menar intervjupersonen. … eller beslutar i ”fel” frågor… Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar beskrivs av en del som ”konstig” eftersom det är myndighetschefen som beslutar om budget och styrelsen som fastställer årsredovisningen, budgetunderlag m.m. Flera intervjupersoner anser att det är egen-domligt att styrelsen ska besluta i frågor som man inte varit med att påverka. Styrelsen beslutar om årsredovisningen men följer inte verksamheten under året. Andra menar att det är bra att sty-relsen fattar dessa beslut. En myndighetschef konstaterar att sty-relsen beslutar om de uppdrag som finns i regleringsbrevet men att myndighetschefen beslutar i de uppdrag som ligger utanför regleringsbrevet. Enligt en styrelseledamot är det ”stolligt” att styrelsen ska besluta om föreskrifter. ”Vi kan inte avgöra vad som är rätt eller fel. Vi har inte den kompetensen. Det skulle vara bättre om styrelsen fick besluta i policyfrågor”. Intervjupersonen i fråga anser att det är myndighetschefen som beslutar i viktiga frågor medan de oviktiga hamnar på styrelsens bord. … vilket kan leda till besvikelse och passivitet Flera intervjupersoner berättar att styrelseledamöter i styrelser med begränsat ansvar ibland tenderar att bli passiva på grund av att styrelsen inte kan påverka beslut. Bland de intervjupersoner som framför denna åsikt finns såväl personer som är eller har varit myndighetschef eller ledamot av en styrelse med begränsat ansvar.

En del styrelseledamöter säger att de inte har tid att sätta av medan andra tycker det är roligt att gå på diskussionsklubb.

Följande citat visar att det förekommer att ledamöter, enligt inter-vjupersonernas åsikt, är för passiva. ”Ledamöterna satt och blev informerade”. ”Styrelsen åt det som myndighetschefen serverade.

103

Det förekom inte att den tog upp egna frågor. Myndighetschefen var drivande”. ”Styrelsen tar inte egna initiativ. Den registrerar och övervakar – men den är ledsen för sin begränsade roll. Det är därför lite märkligt att den inte tar fler initiativ”. I en styrelse med begränsat ansvar får, enligt en intervjuperson, myndighetschefen inget egentligt motstånd. Det är rätt och slätt myndighetschefen som bestämmer, vilket av intervjupersonen i fråga framställs som negativt. ”Alla behöver motstånd.” Det framhålls som bra att generaldirektörer tvingas tänka igenom sina förslag innan han eller hon ska dra dem för styrelsen. Med en kritisk styrelse blir det bättre genomtänkta underlag och beslut. Om styrelsen är passiv minskar värdet med att ha en styrelse. Många intervjupersoner betonar att för att få folk att ställa upp som ledamöter i styrelser är det viktigt att man som ledamot har ett ansvar. Som det är idag i styrelser med begränsat ansvar har man inget ansvar för det löpande arbetet, för interna prioritering-ar m.m. Uppdrag som ledamot i en styrelse med begränsat ansvar riskerar därför, enligt en del intervjupersoner, att bli en stor besvikelse. Följande citat är representativt för vad flera intervju-personer uttrycker:

Ledamöterna avsätter till låga arvoden en del av sin dyrbara tid vilket är ett uttryck för ansvarskänsla och engagemang. När de sedan inser vad uppgiften innebär blir det lätt så att den i praktiken prioriteras ned.

Myndighetschefen kan vara för stark Några intervjupersoner menar att en potentiell nackdel med att myndighetschefen både är chef för myndigheten och ordförande i styrelsen är att myndighetschefen kan bli för stark på bekostnad av styrelsen som blir svag. Det finns en risk för att myndighets-chefen blir diktatorisk och ”mörkar” för styrelsen. I förläng-ningen kan ledningsformen styrelse med begränsat ansvar bli ännu mer ”meningslös” och styrelsen alltmer närma sig den roll som insynsråd har.

104

God relationen mellan styrelse och myndighetschef Myndighetschefen håller styrelsen välinformerad Överlag tycks relationen mellan styrelse och myndighetschef vara god. Likaså uppfattar såväl ledamöter av styrelser som myndighetschefen att man har lagom täta kontakter. Nivån beskrivs som väl avvägd. Myndighetscheferna menar att hanteringen av styrelsen är viktig och man bemödar sig om att hålla styrelsen allmänt informerad om myndighetens verksamhet och inte bara i frågor som direkt rör styrelsens arbete eller det som den kan fatta beslut om. Myn-dighetscheferna väljer därför att informera styrelsen i strategiska frågor, om vad som är på gång och vad som viktigt för myndig-heten. Även om det inte är styrelsen utan regeringen som gör prioriteringar i arbetsuppgifterna framhålls det som viktigt att styrelsen har en helhetsbild. Arbetet blir också på så sätt mer intressant för styrelsen, menar intervjupersonerna. Inom en del verksamhetsområden är det också många före-skrifter, vilket gör att det lätt kan bli teknokratiskt om styrelsen inte kan placera det på en karta, menar en intervjuperson. Det förekommer också att styrelser genomför styrelseresor. Genom dessa konfronteras ledamöterna med själva arbetet och får en känsla för det. För att kunna påverka myndighetens verksamhet krävs kunskap om vad myndigheten gör. Det är därför viktigt att myndighetens ledning är öppen och att styrelsen har god insyn i verksamheten, menar intervjupersonerna. Styrelsens funktion Styrelsen ger legitimitet och stöd Några intervjupersoner menar att styrelsen ger legitimitet åt myndighetens verksamhet. Många myndighetschefer betonar att de kan ha nytta av styrelsen i den interna dialogen, om det skulle råda delade meningar inom myndigheten eller om myndigheten står inför besvärliga beslut,

105

t.ex. om neddragningar eller omorganisationer. I sådana situa-tioner kan det vara bra för myndighetschefen att kunna hänvisa till att han eller hon har styrelsens stöd i frågan. Styrelsen kan även vara bra att hänvisa till externt. Som en intervjuperson uttrycker det ”det är korkat att inte använda styrelsen”. Styrelserna är engagerade men mer rådgivande än kontrollerande Även om det bland intervjupersonerna finns flera som vittnar om besvikelse och passivitet hos ledamöter i styrelser med begränsat ansvar är det också många som beskriver styrelserna som kunniga och diskussionsglada. Det tycks vara vanligt att styrelse-ledamöter ställer frågor om verksamheten och kommer med syn-punkter som myndighetschefen i vissa fall beaktar. Många myndighetschefer efterlyser dock ett mer kritiskt för-hållningssätt från styrelsen. Att styrelserna ofta beskrivs som engagerade och aktiva tycks inte med automatik innebära att de ställer kritiska och svåra frågor samt följer upp tidigare beslut eller frågor. Flera intervjupersoner lyfter fram styrelsens förtjänst som bollplank och som rådgivare men vårt huvudintryck är att styrelserna kontrollfunktion är svag. En del intervjupersoner menar att styrelsen överhuvudtaget inte har någon kontrollfunk-tion. Som en intervjuperson uttrycker det ”Vi beslutar om års-redovisningen. Vi är inte till för att följa upp verksamheten”. En myndighetschef säger att vederbörande ser styrelsen mer som bestående av individer med olika kompetens än ett kollektiv. Ju mer man ser dem som individer och inte som ett kollektiv desto mer rådsliknande blir styrelsen. Vidare saknar styrelsen naturliga uppgifter mellan de reglerade beslutstillfällena, vilket ses som dåligt för motivationen och i förlängningen för styrelsens kontrollfunktion. Styrelserna skulle kunna påverka mer än vad de gör Såväl styrelseledamöter som myndighetschefer anser att styrelsen inte bara kan påverka utan också påverkar myndighetens utveck-ling. De flesta myndighetschefer som vi talat med menar dock att styrelsen skulle kunna påverka myndighetens verksamhet mer än vad den gör. Viktiga förutsättningar för att kunna påverka är att

106

styrelsen får nödvändig information från myndighetsledningen och att styrelseledamöterna är engagerade. En aspekt som en styrelseledamot lyfter fram är att möjligheten att påverka hänger ihop med hur mycket tid man som ledamot kan lägga ned på styrelsearbetet. Enligt intervjupersonen behöver det inte hållas fler styrelsesammanträden. Däremot skulle det behövas mer tid för inläsning och för att göra styrelseresor och/ eller studiebesök i syfte att bättre förstå myndighetens verksam-het. ”Det är önskvärt att styrelsen har en granskande roll – lite som revisorer som granskar effektivitet och följer upp verksam-heten – men för att kunna göra det här på ett bra sätt krävs högre arvode. Vi jobbar ’gratis’ ”. Intervjupersonernas inställning till arvodena varierar. En del anser att de är för låga medan andra menar att de är tillräckliga. En del anser att styrelsens handlingsutrymme är för litet I intervjuundersökningen framkommer kritik mot att styrelsen i mycket begränsad utsträckning kan påverka vad myndigheten ska göra. I stället blir fokus på hur myndigheten ska arbeta.

Vi är bundna av indelningen i politikområden och målen för respektive område. Styrelsen har svårt att acceptera detta som en utgångspunkt. Varje ny styrelse undrar över förutsättningarna – blir besviken, arg och frustrerad! Det är svårt för styrelsen att göra övergripande prioriteringar – politiska direktiv och närheten till departementet gör att det saknas handlingsutrymme.

Av intervjuundersökningen framgår att det finns styrelser som är både förbryllade och förargade över kraven i regleringsbreven. Enligt en intervjuperson saknar Regeringskansliet kapacitet och är oförmöget att använda målstyrning. När det är på det här sättet behövs inte en styrelse – det blir bara förvirrat, menar intervju-personen. Samtidigt noterar samma intervjuperson att det i en del styrelser med begränsat ansvar finns reellt handlingsutrymme och att en styrelse därför kan vara motiverad eftersom den kan på-verka vart pengarna ska gå. En styrelse är dock inte motiverad om myndighetens medel redan är intecknade. Liknande resone-mang för även andra intervjupersoner.

107

De flesta menar att ledningsformen är ändamåls-enlig för myndighetens verksamhet Vårt intryck är att de flesta som i dag är myndighetschefer eller ledamöter i styrelser med begränsat ansvar är tillfreds med att ha denna ledningsform. Intervjupersonerna anser att det fungerar bra och är inte intresserade av att byta ledningsform. De flesta inter-vjupersoner säger att det finns vissa inbyggda svårigheter i led-ningsformen eftersom ansvaret är delat mellan myndighetschef och styrelse. Dock menar flertalet intervjupersoner att fördelarna är fler än nackdelarna och att man på myndigheten klarar av att hantera att ansvaret är delat mellan styrelse och myndighetschef. Somliga riktar svidande kritik mot ledningsformen De intervjupersoner som riktar stark kritik mot ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är i huvudsak personer som för närvarande inte arbetar i en styrelse med begränsat ansvar men som har erfarenhet av både styrelse med fullt respektive begrän-sat ansvar och kan jämföra de olika ledningsformerna. Dessa intervjupersoner ser såväl principiella som praktiska problem för-knippade med denna ledningsform. De principiella problemen rör själva konstruktionen. En del inter-vjupersoner menar att man i ledningsformen styrelse med be-gränsat ansvar bygger in en risk eftersom ansvaret är otydligt. Flera intervjupersoner ställer följande fråga: Vad händer om man har delat ansvar och myndighetschefen och enskilda ledamöter har olika ståndpunkter? Ett annat ”problem” är att styrelsen har begränsade beslutsbefogenheter. Detta leder enligt kritikerna till praktiska problem, bl.a. att ledamöterna blir passiva. Det finns intervjupersoner som bara säger sig kunna se nackdelar med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar och mot bak-grund av att regeringen vid val av ledningsform ska utgå från en myndighets verksamhet säger ”jag förstår inte var denna led-ningsform skulle kunna vara lämplig”.

108

En del förordar två renodlade ledningsformer Flera intervjupersoner på myndighetsnivå menar att lednings-formerna bör renodlas. ”Antingen har man styrelse med fullt ansvar eller enrådighetsverk. Mitt i mellan [styrelse med begrän-sat ansvar] fyller ingen funktion”. Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar behövs inte, enligt dessa personer, utan bör av-skaffas (”Spola mellantinget!”). Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar beskrivs som en halvmesyr som kommit till av realpolitiska motiv för att tillgodose riksdagsledamöterna. ”Det måste vara en styrelse för att man ska kunna rekrytera. Departe-mentet vill ha lekmannamedverkan”. Termen styrelse med begränsat ansvar är olämplig Några intervjupersoner har synpunkter på benämningen styrelse med begränsat ansvar. En intervjuperson påpekar att styrelsen har ansvar inom de ramar som givits av regeringen. Var och en är fullt ansvarig för det man är ansvarig för. Begränsat ansvar finns således inte. Olika kategorier av avvikelser från huvudformen styrelse med begränsat ansvar • 59 procent av styrelserna med begränsat ansvar har utökat

ansvar. • 35 procent av styrelserna med begränsat ansvar har en extern

ordförande. Styrelser med utökat ansvar Exempel på utökat ansvar • Utöver vad som anges i 11 – 13 §§ verksförordningen

(1995:1322)82 ska Sidas styrelse besluta i följande frågor:

8211 § Styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. 12 § Styrelsen skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. 13 § Styrelsen skall besluta om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag; åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsrapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 15 §; revi-sionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt 6 § förordningen

109

1. myndighetens årliga utvärderingsplan, 2. riktlinjer för viktigare områden inom myndighetens verksamhet, dock inte inom forskningsnämndens ansvarsområde, och 3. andra ärenden enligt generaldirektörens beslut.83

• Utöver vad som anges i 11– 13 §§ verksförordningen ska Högskoleverkets styrelsen besluta

1. i principiella frågor som aktualiseras i verksamheten, 2. om viktigare föreskrifter, och 3. om den övergripande inriktningen av verksamheten inom ramen för de mål och riktlinjer som angivits av riksdagen och regeringen.84

Utökat ansvar gör styrelsearbetet mer spännande och meningsfullt… Överlag beskrivs denna form som bra. Styrelsens roll framställs som tydlig och myndighetschefen har ett tydligt ansvar eftersom han eller hon i regel både är myndighetschef och ordförande i styrelsen. Vårt intryck är att såväl styrelseledamöter och myndig-hetschefer anser att det är bra att styrelser har uppgifter utöver vad som generellt föreskrivs att en styrelse ska ha enligt verks-förordningen. Även personer som saknar egen erfarenhet av denna lösning uttrycker sitt gillande till att styrelser med begrän-sat ansvar får ett utökat ansvar.

Då spelar budgetunderlaget en roll. Styrelsearbetet blir lite mer spän-nande och kopplat till verksamhetsplaneringen. Det vidgar perspektiven bort från det jordnära. Idag är styrelsen i alldeles för hög grad på en pro-jektnivå, dvs. på en för detaljerad nivå.

… men kan leda till förvirring om styrelsens ansvar och roll Det förekommer att styrelsens utvidgade uppgifter är vagt formu-lerade i myndighetens instruktion, vilket av intervjupersonerna ses som ett potentiellt och ibland reellt problem.

(1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.; sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. 83 Förordning (1995:869) med instruktion för Styrelsen för internationellt utveck-lingssamarbete (Sida).84 Förordning (2003:7) med instruktion för Högskoleverket.

110

Som framkommit ovan påtalar flera intervjupersoner att det kan uppstå situationer då en styrelse och en myndighetschef har helt olika ståndpunkter i en fråga. Om det är så att styrelsen enligt instruktionen har långtgående men otydligt definierade besluts-befogenheter kan situationen bli mycket svår att hantera. En annan fråga är hur myndigheten internt hanterar ansvar och roller till följd av att styrelsen har utökat ansvar. Som en intervjuperson uttrycker det: ”Hur säkerställer man god insyn när styrelsen dele-gerar frågor till myndighetschefen?”. Som framgått av tidigare avsnitt tycks styrelser med begränsat ansvar ha en svag kontrollfunktion. Detta tycks även gälla de styrelser som har utökat ansvar. En intervjuperson konstaterar att styrelsen ”drunknar” i beslutsärenden. I praktiken får styrelsen mindre inflytande inom andra frågor och att ”fokus borde ligga på resultatuppföljning”. I flera myndighetsstyrelser har man fört en diskussion kring statusen på styrelsen. En del ledamöter var av uppfattningen att styrelsen hade fullt ansvar då styrelsen i själva verket hade be-gränsat ansvar. Styrelsen har dock i instruktionen getts utökade befogenheter. Det förekommer också att styrelseledamöter inte känner till att styrelsen har utökade befogenheter. Motiv Eftersom de uppgifter som styrelserna har utöver verksförord-ningen är av olika karaktär och omfattning är det vanskligt att säga något generellt om motiven bakom. Att en del styrelser har befogenheter som går utöver eller som är mer begränsade än vad som generellt gäller i verksförordningen kan vara en kvarleva sedan länge. Enligt företrädare i Regerings-kansliet är det inte säkert att det alltid finns goda sakskäl till så-dana här avvikelser. På departementet ”rotar de inte i saker som fungerar”. Om en ny styrelse eller myndighetschef har synpunk-ter på hur myndigheten leds eller organiseras tar dock departe-mentet på nytt ställning i frågan. Ett annat argument som dock anförts för att ge styrelsen utökade befogenheter är att regeringen inte är nöjd med myndighetschefen och därför ger styrelsen mer ansvar.

111

Extern ordförande Extern ordförande – huvudregel inom kulturområdet Inom kulturdepartementets område är det praxis att de myndig-heter som har ledningsformen styrelse med begränsat ansvar också har en extern ordförande. Bl.a. har samtliga statliga museer ledningsformen styrelse med begränsat ansvar med en extern ordförande. Regeringens styrning Inbjudan till mål- och resultatdialogen går till myndighetschefen, men endast en minoritet av dem som har en extern ordförande tar med sig styrelseordföranden. Det verkar som om regeringen i den bemärkelsen styr myndigheter som leds av styrelser med begränsat ansvar på samma sätt även om de har en extern ord-förande. Fördelar med en extern ordförande Bland de fördelar som intervjupersonerna lyfter fram med att ha en extern ordförande i styrelse med begränsat ansvar märks fram-för allt att det kan vara en styrka för myndighetschefen att ha en extern ordförande som fungerar som ett effektivt bollplank och som kan hjälpa till med att lösa upp ”knutar”. Någon intervju-person anser att det är lite märkligt att den som är ansvarig för verksamheten, dvs. myndighetschefen, ska vara ordförande. ”Om man ska få något utbyte av styrelsen är det bra med en extern ordförande.” En del menar att styrelsen blir mer aktiv när man har en extern ordförande. En extern styrelseordförande menar att styrelsen inte skulle fungera lika bra med myndighetschefen som ordförande. ”Nu får ledamöterna en funktion och styrelsen blir starkare”. En intervjuperson menar att om man vill ta död på ledningsform-en styrelse med begränsat ansvar är det kanske lika bra att fort-sätta med att inte ha en extern ordförande. Då uppmärksammas missnöjet från ledamöter och andra, vilket på sikt kanske leder till att formen avvecklas. Intervjupersonen i fråga undrar om detta kunde vara en dold agenda.

112

Nackdelar med extern ordförande Den huvudsakliga invändningen som intervjupersonerna anför mot att ha en extern ordförande i en styrelse med begränsat an-svar är att konstruktionen kan bidra till att ansvaret blir otydligt. En uppfattning som framkommer är att när regeringen tillsätter en extern ordförande minskar myndighetschefens makt och möj-lighet att ta ansvar för verksamheten. En intervjuperson uttrycker det på följande sätt: ”Det skulle vara helt omöjligt att ha en ex-tern ordförande. Det skulle leda till att ansvaret blev otydligt. Jag har på nära håll sett att en extern ordförande kan skapa en oerhört svår situation för myndighetschefen.” En annan intervjuperson, som visserligen anser att det är bra att ha en extern ordförande, menar att ”det är förskräckligt när ordföranden lägger sig i för mycket”. Ytterligare en intervjuperson pekar på riskerna med en extern ordförande: ”En svag myndighetschef kan bli förminskad av en extern ordförande. Det får inte bli någon oklarhet om vem som leder verksamheten”. Det sistnämnda är inte minst viktigt internt i myndigheten. Flera intervjupersoner menar att om personkemin inte fungerar mellan ordförande och myndighetschef kan det bli kämpigt, framför allt för myndighetschefen. Ett argument mot att ha en extern ordförande är också att det kan leda till att styrelsen gör alltför politiserade bedömningar. Med myndighetschefen som ordförande kan, enligt källor i Regerings-kansliet, slagkraftigheten i myndighetens agerande öka. Några intervjupersoner anser att det skulle vara bättre om rege-ringen följer huvudregeln att myndighetschefen är ordförande i styrelsen och därigenom låter myndighetschefen ha kommandot. ”Den som ska ha råd ska styra diskussionen!” En extern ord-förande behöver inte leda till att styrelsemötena bli bättre ledda. En annan myndighetschef uttrycker missnöje med hur den externa ordföranden leder mötena. ”När det inte är någon som leder mötena blir mötena inte så spännande.” Intervjupersonen konstaterar att styrelsemötena blir mycket bättre när det är vice ordförande som håller i ordförandeklubban.

113

Motiv för extern ordförande Intervjuer med företrädare för Regeringskansliet visar att det finns flera motiv till varför man väljer att tillsätta en extern ord-förande:

• En extern ordförande, som inte deltar i myndighetens dagliga verksamhet, kan stärka graden av demokratisk insyn/påverkan i myndigheten. Detta är särskilt viktigt i myndigheter där bredd och mångfald är önskvärd och där samsyn och samord-ning med andra myndigheter är av särskild vikt.

• En extern ordförande kan legitimera myndighetens agerande ur avnämarnas och allmänhetens synvinkel.

• En extern ordförande kan fungera som ett publikdragande namn, vilket kan vara viktigt för myndigheter som har sponsringsintäkter.

• En ordförande med hög status kan vara viktig för myndig-hetens verksamhet därför att det underlättar rekryteringen till styrelsen.

• En extern ordförande kan minska risken för avhopp från styrelsen.

• En extern ordförande kan bidra med professionellt stöd. Inom vissa departementsområden har få myndigheter myndighets-chefer med ”byråkratisk” kompetens. De kan behöva stöd från personer som har erfarenhet och kunskap på detta område. Det finns styrelser som behöver förstärka sin kompetens på vissa områden och där kan styrelsen och en extern ordförande vara central. T.ex. finns det myndigheter som inte har någon jurist anställd. En professionell styrelse kan följa upp och bevaka att myndigheten har rätt kompetens.

• En extern ordförande leder i bästa fall till att departementet tidigare får larmsignaler än om det är myndighetschefen som är ordförande i styrelsen.

En intervjuperson i Regeringskansliet menar att en orsak till att regeringen ibland väljer att tillsätta en extern ordförande är att man har problem med myndighetschefen. Intervjupersonen anser att Regeringskansliet istället bör ha modet att plocka bort en

114

myndighetschef som inte fungerar tillfredställande. Intervju-personen menar att regeringen genom att tillsätta en extern ord-förande med öppna ögon bygger in en konflikt i myndigheten. En annan aspekt som framställs som problematisk är att en del externa ordföranden främst rekryteras för att fungera som affisch-namn för myndigheten och inte för att de besitter kunskaper som är värdefulla för styrelsearbetet, vilket gör att man kan ifrågasätta deras förmåga att leda styrelsearbetet. Ytterligare en orsak till att regeringen väljer att tillsätta en extern ordförande i en styrelse med begränsat ansvar kan i en del fall vara att det finns starka politiska motiv bakom. Det gäller särskilt om myndigheten är nyinrättad. 1.3 Styrelser med fullt ansvar • Ledningsformen styrelse med fullt ansvar är den näst van-

ligaste ledningsformen. 27 procent av myndigheterna har en styrelse med fullt ansvar.

Ansvarsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef De myndighetschefer och styrelseordföranden i styrelser med fullt ansvar som vi intervjuat menar att ansvarsfördelningen på övergripande nivå är klar men att det i enskilda frågor inte alltid är givet på vilken nivå en fråga bör ligga.85 Den signal som intervjuerna ger är att ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse är tydlig i bemärkelsen att den grundar sig på verksförordningen, instruktionen och den interna arbetsordningen.86 Ansvarsfördelningen i formell mening

85 Inom ramen för denna delstudie har vi intervjuat en eller flera företrädare för följande myndigheter: Banverket, Finansinspektionen, Premiepensionsmyndig-heten, Statens beredning för medicinsk utvärdering och Verket för högskoleservice. 86 Av den enkätundersökning som Utredningen om en översyn av verksförord-ningen gjort framgår att de allra flesta myndigheter med ledningsformen styrelse

115

framhålls som ”tillräckligt tydlig”. Det ses som olämpligt att regeringen skulle gå in och förtydliga ansvarsfördelningen mel-lan styrelse och myndighetschef genom ändringar i instruktionen. En del intervjupersoner menar att det faller sig ganska naturligt vilka ärenden som ska ligga på styrelsens respektive myndighets-chefens bord. Styrelsen fattar beslut i principiella ärenden. Andra menar att det inte alltid är givet vilka frågor som ska ligga på styrelsens bord. Det finns ingen tydlig gräns mellan styrelsens och myndighetsledningens område utan styrelsen kan delvis själv bestämma vilka frågor som den vill hantera. En av intervju-personerna uttrycker det på följande sätt: ”problemet är att man inom staten inte är van vid att ha styrelser med fullt ansvar och att det därför saknas en praxis kring vilka frågor som styrelsen respektive myndighetschefen ’äger’. Det tar ett tag innan man hittar formen.” Intervjupersonerna berättar att styrelse och myndighetschef på olika sätt arbetar för att skapa en tydlig ansvarsfördelning. Frågor om ansvarsfördelningen tycks vara en ständigt pågående process i myndigheter som har en styrelse med fullt ansvar. En myndig-hetschef har valt att föredra några löpande ärenden för styrelsen för att styrelsen därmed ska veta vad myndighetschefen bedömer som löpande arbete och inte av strategisk och/eller principiell natur. Relationen mellan styrelsen och myndighetschefen En bra och nära relation mellan styrelse och myndighetschef… Överlag tycks relationen mellan styrelse och myndighetschef vara mycket god. En intervjuperson beskriver relationen som ”förtroendefull och personlig”. Andra exempel på uttalanden från intervjuerna är att ”styrelsen spelar bra ihop med verksled-ningen”, ”man har hittat en arbetsform som kännetecknas av spänst och förtroende mellan verksledningen och styrelsen” och

med fullt ansvar har en arbetsordning som reglerar ansvaret mellan myndighetschef och styrelse. SOU 2004:23, s. 147.

116

”myndighetschefen är alltid öppen mot styrelsen om det som är besvärligt.” … bygger på att man har en tät kontakt och ett öppet förhållningssätt… Av intervjuerna att döma har styrelseordföranden och myndig-hetschefer i styrelser med fullt ansvar en förhållandevis tät kon-takt. Hur tät kontakten är varierar över tid men överlag tycks det vara vanligt med avstämningar per telefon eller via e-post någon gång i veckan. Det är ofta myndighetschefen som ringer styrel-sens ordförande för att diskutera frågor av principiell natur eller frågor som i någon bemärkelse är kontroversiella. Inför styrelse-möten brukar ordföranden och myndighetschefen ha ett förbe-redande möte då de går igenom dagordningen. Flera intervjupersoner pekar på att styrelser med fullt ansvar har ett stort informationsbehov. Av intervjuerna att döma ser och för-står myndighetscheferna styrelsens behov. En myndighetschef ut-trycker det på följande sätt: ”Jag försöker bidra till den goda rela-tionen genom att hålla styrelsen välinformerad både genom att lägga fram information vid styrelsemötena och däremellan. Jag har som ambition att informera styrelsen både om vad som sker inom myndigheten och i viss mån om vad som sker i myndig-hetens omvärld.” De styrelseordföranden som vi intervjuat säger sig också vara tillfreds med det sätt som myndighetens ledning håller styrelsen informerad. ”Styrelsen får information från verksledningen ser-verat. Verksledningen har en mycket öppen attityd till styrelsen och visar därigenom respekt, vilket är viktigt.” … och att personkemin fungerar mellan ordförande och myndighetschef I princip alla intervjupersoner betonar vikten av att ”person-kemin” fungerar mellan styrelsens ordförande och myndighets-chefen. Det budskap som intervjuerna förmedlar är att den goda relationen mellan myndighetschef och styrelse – framför allt styrelsens ordförande – till stor del hänger ihop med personerna och hur de kommer överens. Som en intervjuperson uttrycker

117

det: ”Det är individrelaterat. En ny styrelse eller verksledning kanske inte alls skulle fungera lika bra”. En intervjuperson lyfter fram den goda personkemin som en för-utsättning för att dialogen mellan ordförande och myndighetschef kan ske informellt. Styrelsens funktion Styrelsen ger stöd och underlättar för genomförande av svåra beslut Såväl styrelseledamöter som myndighetschefer menar att styr-elsen betyder mycket för myndighetens verksamhet och för myndighetschefen. Det är framför allt två aspekter som intervju-personerna lyfter fram. För det första att styrelsen är ett viktigt bollplank för myndighetschefen. För det andra att styrelsen är ett viktigt stöd för myndighetschefen i arbetet med att genomföra kontroversiella och/eller svåra beslut om omprövning, omorga-nisation eller strategiska frågor som rör myndighetens verksam-het. Detta framhålls inte minst av myndighetscheferna som en viktig funktion. Som en intervjuperson uttrycker det: ”Det är skönt att ha en ordförande bakom ryggen. Som myndighetschef kan man hänvisa till styrelsen – ta time out”. Andra myndighets-chefer uttrycker detta som att man kan ”luta sig mot styrelsen”, vilket framhålls som viktigt såväl externt mot myndighetens om-värld som internt gentemot myndighetens anställda. Styrelserna är engagerade och tar sin uppgift på allvar Det framhålls som viktigt att styrelsen fattar självständiga beslut i principiellt viktiga frågor. Det ger arbetet reellt innehåll. Av intervjuerna att döma tar ledamöter i styrelser med fullt ansvar sin uppgift på allvar. Styrelserna beskrivs som insatta, engagera-de och alerta vilket bl.a. märks i form av att ledamöterna ställer frågor. Många intervjupersoner – både myndighetschefer och styrelseordföranden – ger uttryck för åsikten att deras styrelse är aktiv och att de har en levande dialog – både inom styrelsen och med myndighetens ledning. Ett uttryck för ledamöternas engage-mang är att de flesta prioriterar styrelsemötena och att uppslut-ningen är god.

118

Styrelsen påverkar myndighetens verksamhet Enligt intervjupersonerna föreligger såväl formella som praktiska förutsättningar för styrelsen att påverka myndighetens verksam-het. Det intryck som intervjuundersökningen ger är att det är upp till styrelseledamöterna att ta till vara på denna möjlighet och faktiskt påverka myndighetens verksamhet och inriktning. Som framkommit i tidigare avsnitt framställer såväl myndighets-chefer som ordföranden styrelserna som engagerade. Framför allt engagemang och kunskap – men även personligt mod – betonas av intervjupersonerna som viktiga faktorer för att styrelsen ska kunna påverka en myndighets verksamhet. Att styrelsen påverkar myndighetens verksamhet tycks vara klart – en annan fråga är hur mycket och på vilket sätt styrelsen påverkar eller styr verk-samheten. Som en intervjuperson uttrycker det: ”Det är lätt att påverka genom att säga nej. Hitta på något eget är svårare. Det kan dock bero på att myndighetschefen är så heltäckande i sin presentation att styrelsen inte behöver väcka egna frågor.” Det tycks dock vara förhållandevis vanligt att enskilda ledamöter väcker egna frågor och/eller att de vill ha en fråga redovisad. Vidare är vår uppfattning att styrelser med fullt ansvar, i större utsträckning än styrelser med begränsat ansvar, följer upp tidi-gare beslut och har en påtaglig kontrollfunktion. I vissa fall är styrelsens handlingsutrymme (för) litet En del intervjupersoner anser att de är för detaljstyrda av riksdag och regering och att styrelsen endast har ett begränsat handlings-utrymme. Myndigheten är hårt bunden av statsmakternas direktiv men även i bemärkelsen att resurserna är uppbundna. Utöver detta lägger regeringen enskilda uppdrag på myndigheten. Dessa korta och snabba uppdrag till regeringen framställs som svåra att integrera i det övriga arbetet. Vidare får de som konsekvens att vissa styrelser vid nästan varje sammanträde får ta ställning till rapporter som ska till regeringen. Sett ur det perspektivet är styrelsens möjlighet att påverka myn-dighetens verksamhet tydligt beskuren. Trots detta anser intervju-personerna att styrelsen har ett betydande inflytande över myndighetens verksamhet.

119

Styrelseledamöter underlättar genomförandet av beslut Genom att ha ledamöter från bransch- och intresseorganisationer skapar man, enligt intervjupersonerna, goda förutsättningar för att få ut myndighetens idéer och beslut. Intervjupersonerna anser att en styrelse inte bara påverkar myndighetens inre arbete utan också bidrar till genomförandet av beslut eller förändringar i myndighetens omvärld.

Om man vill att det vi gör ska leda till något är det bättre att ha en styrelse. Vi rattar inte själva. Styrelsen kan användas som en murbräcka och skapa förändring. Det behövs stöd från de andra verksamheterna och de finns representerade i styrelsen vilket är bra.

En intervjuperson anser att det är önskvärt att ledamöterna i större utsträckning ska verka för myndigheten i sina respektive hemmaorganisationer. Styrelseledamöterna beskrivs som de främsta ambassadörerna för myndigheten och intervjupersonen vill än mer stärka det inslaget. Arvodena anses för låga men betraktas ändå som en icke-fråga Frågan om styrelseledamöternas arvoden tycks inte vara en fråga som diskuteras öppet i styrelserna. Av intervjupersonerna be-skrivs arvodesfrågan som en ”icke-fråga”. Inte desto mindre är det en fråga som tydligt engagerar dem vi intervjuat. En synpunkt som framförts är att de personer som sitter i styrel-serna i regel uppbär lön från annat håll och därför inte behöver begära ledighet för att fullgöra uppdraget. Storleken på arvodena är av den anledningen inte någon stor fråga. Vad som anförs som problematiskt är att principerna för arvodena är oklara och inte tycks vara kopplade till arbetsinsats. ”Arbetsinsatsen tycks inte spela någon roll.” En intervjuperson uttrycker det så här: ”Det finns en förväntan på mig som ordförande. Jag skulle vilja delta mer i myndighetens verksamhet men det är svårt att få utrymme för det”. Några anser att arvodet är ”skandalöst lågt” och ”löjligt lågt både för ledamöter och för ordföranden”. ”Särskilt ordföran-dens arvode bör vara högre – om man menar allvar med att man vill att ordföranden ska göra en verklig insats för myndigheten.”

120

Myndighetschefen är och bör vara myndighetens ansikte utåt De flesta intervjupersoner anser att myndighetschefen måste vara myndighetens ansikte utåt. Kontakter med allmänhet och media framställs som frågor av operativ karaktär och måste därför enligt intervjupersonerna ligga på myndighetschefen och myndighetens ledning. ”Det är inte rimligt att styrelsens ordförande tar den dis-kussionen.” Någon intervjuperson drar parallellen till hur det ser ut i privat sektor. ”Även i näringslivet är det kutym att det i första hand är verkställande direktören som får ta kontakterna med media. Det bör vara en myndighetschefs/verkställande direktörs uppgift att svara för den löpande verksamheten”. Av intervjuerna framgår att olika aktörer delar på ansvaret och att det förekommer att styrelseordföranden, men även naturligtvis pressansvariga på myndigheten tar kontakterna med media. I kontroversiella frågor är det i regel myndighetschefen som får ”stå till svars” offentligt. En synpunkt är att det är naturligt att styrelsen fattar beslut som myndighetschefen får försvara. Styrelsen och myndighetschefen måste, enligt dessa intervju-personer, ha samma syn i viktiga frågor. Styrelsen skulle kunna ta ett större ansvar och synas mer En konsekvens av att styrelsen inte syns så mycket är att många styrelser är förhållandevis okända. ”När folk tänker på vår myndighet så tänker de på myndighetschefen. Ofta blir folk förvånade över att vi har en styrelse.” Även om majoriteten av intervjupersonerna är av den åsikten att det är både naturligt och önskvärt att myndighetschefen tar på sig rollen som myndighetens ansikte utåt menar flera intervjuperso-ner att styrelsen borde ikläda sig ett tydligare ansvar och i större utsträckning ta del i det offentliga samtalet. ”Det är inte fel att en stor del ligger på myndighetschefen som är mer insatt men styrel-sen skulle kunna spela en mer aktiv roll på det här området.”

121

Ledningsformen styrelse med fullt ansvar är omtyckt av dem som har erfarenhet av den Bland dem vi intervjuat som har personlig erfarenhet av led-ningsformen styrelse med fullt ansvar finns det ett starkt stöd för ledningsformen. I allt väsentligt tycks ledningsformen fungera väl – ansvarsfördelningen upplevs som tydlig, styrelsen beskrivs som engagerad och fungerar som ett bollplank och är ett viktigt stöd i arbetet med att genomföra svåra beslut m.m. Intervju-personerna uppger också att ledningsformen passar myndig-hetens verksamhet. Som en intervjuperson uttrycker det: ”för oss passar ledningsformen styrelse med fullt ansvar bra. Den passar verksamheten och styrelsen både känner och tar ansvar.” Somliga anser att termen fullt ansvar är missvisande… Termen styrelse med fullt ansvar ifrågasätts av en del intervju-personer. Hur man benämner styrelserna framställs som viktigt. ”Det är en fråga om ord. I dag finns det inga statliga myndighets-styrelser som i realiteten har fullt ansvar. Man bör använda ord som speglar verkligheten. Allt annat är självbedrägeri.” Vad som enligt vissa framstår som ”hyckleri” är att styrelser med fullt ansvar inte tillsätter myndighetschefen och att det därför är miss-visande att kalla dem för styrelser med fullt ansvar. … och att styrelsen bör utse myndighetschef Även om majoriteten av intervjupersonerna är mycket positiva till ledningsformen styrelse med fullt ansvar finns det de som anser att ledningsformen styrelse med fullt ansvar är problema-tisk. Det problematiska anses ligga i att regeringen både utser styrelse och myndighetschef och att denna bältes- och hängsles-strategi kan få negativa konsekvenser. Som en intervjuperson uttrycker det: ”Vem ska stå till svars om något blir fel – styrelsen eller myndighetschefen? Antingen ska det vara en styrelse med fullt ansvar, som även utser myndighets-chefen och som tar ansvar för myndighetens verksamhet, eller en myndighetschef som leder verksamheten.”

122

En annan intervjuperson är inne på samma spår: ”Om det skulle skära sig mellan styrelsen och myndighetschefen vem skulle myndighetschefen i så fall känna störst lojalitet med: styrelsen eller regeringen? Intervjupersonen i fråga tror att en myndig-hetschef är mer lyhörd för regeringens önskemål. ”Regeringen matar mig och ger mig min lön.” Här ser intervjupersonen en potentiell konflikt – särskilt om myndighetschefen kommer från Regeringskansliet. Vad flera intervjupersoner betonar är att en viktig del i att leda en myndighet är att utse myndighetschefen. ”Styrelsen sitter knöligt till. En styrelse med fullt ansvar bör utse myndighetschefen. Hur knäppt kan det bli? Det är svårt för styrelsen att ta ansvar om de inte utser myndighetschefen.” Bland intervjupersonerna finns det de som menar att det ur statussynpunkt kan vara en fördel att som myndighetschef vara utsedd av regeringen. Sedan finns det andra som menar att det ur myndighetschefens synvinkel skulle vara positivt att bli utsedd av styrelsen. Detta eftersom det skulle borga för att man blivit utsedd på egna meriter och inte för att regeringen har behov av att ge någon en befattning som tack för gott arbete. Styrelsens roll vid tillsättningen av myndighetschef bör tydliggöras Om styrelsen inte kan få det formella ansvaret att utse myndig-hetschef menar många intervjupersoner att styrelsen bör få en stark rådgivande roll vid utnämningen av myndighetschef. På så sätt skulle styrelsens funktion närma sig en ”riktig” styrelse med fullt ansvar. Även de intervjupersoner som förordar att regeringen även fort-sättningsvis ska utse myndighetschef betonar att styrelsens roll i tillsättningen av myndighetschef bör tydliggöras och att styrelsen bör spela en viktig roll i utnämningsprocessen. Styrelsen bör t.ex. få möjlighet att lämna förslag på kompetensprofil och lämpliga kandidater.

123

Olika kategorier av avvikelser från huvudformen styrelse med fullt ansvar I styrelser med fullt ansvar är huvudregeln att myndighetschefen utses av regeringen och är ledamot av styrelsen men att ordföran-den är extern. Det finns dock undantag. Nedan redogörs för några exempel på avvikelser från huvudregeln. Myndighetschefen inte medlem av styrelsen Finansinspektionen I december år 2002 beslutade regeringen att ändra Finansinspek-tionens instruktion och omvandla myndigheten från en styrelse med begränsat ansvar till en styrelse med fullt ansvar. Vad som skiljer Finansinspektionen (FI) från de flesta andra myndigheter med ledningsformen styrelse med fullt ansvar är att myndighets-chefen inte är ledamot av styrelsen men har närvaro och yttrande-rätt i styrelsen. De argument som departementet anför för att myndighetschefen inte ska vara ledamot av styrelsen är att denna ordning bidrar till att rollerna blir tydligare. Det framhålls som viktigt att hålla isär de styrande och verkställande funktionerna. (I sammanhanget kan det vara intressant att notera att FI avråder från att verk-ställande direktörer ska ingå i bolagens styrelser och att det därför skulle kunna uppfattas som märkligt om FI:s myndighets-chef var ledamot av myndighetens styrelse.) Några andra exempel Andra exempel på myndigheter där myndighetschefen eller mot-svarande inte är ledamot av styrelsen är Verket för högskole-service (se mer nedan), Statens beredning för medicinsk utvär-dering (SBU), Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS). Viktig principiell fråga men ingen eller liten skillnad i praktiken Gemensamt för de myndigheter där myndighetschefen eller mot-svarande inte är ledamot av styrelsen är att de är med på styrelse-

124

sammanträdena som föredragande. Det faktum att de formellt sett inte är ledamöter i styrelsen tycks inte ha bidragit till att de ute-stängts från sammanträden eller att de fått en mer undanträngd roll. Oavsett vilken inställning intervjupersonerna har till denna lösning tycks konstruktionen inte innebära några förändringar i praktiken. Många intervjupersoner – även de som inte har egen erfarenhet av denna lösning – betonar att det är en viktig princi-piell fråga huruvida myndighetschefen eller motsvarande är ledamot av styrelsen eller inte. Bland förespråkarna för att myndighetschefen inte ska vara ledamot av styrelsen anförs argumentet att styrelsens och myndighetschefens roller och ansvar tydliggörs, bl.a. att styrelsen ska vara ett övervakande organ. De som är kritiska till lösningen menar att det finns en risk för att myndighetschefen utestängs från styrelsemötena, vilket skulle vara mycket olyckligt. Styrelsen utser myndighetschef Verket för högskoleservice (VHS) I prop. 1994/95:165 föreslog regeringen att de serviceuppgifter som Verket för högskoleservice (VHS) har gentemot hög-skolorna, dvs. medverkan vid antagning av studerande, upphand-ling, juridisk service samt AU/ADB-service, så snart det är tek-niskt möjligt skulle överföras till ett statligt helägt bolag med högskolorna som företrädare för staten. Regeringen fick dock inte gehör för att ombilda VHS till ett statligt bolag utan VHS fick ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Som framgått ovan är VHS direktör inte ledamot av styrelsen. Vad som gör VHS tämligen unikt är att direktören inte utses av regeringen utan av VHS styrelse. Av VHS instruktion framgår nämligen att ordföranden och övriga ledamöter i styrelsen utses av regeringen för en bestämd tid samt att verket beslutar om anställningar vid verket.87 Vad som gör VHS särskilt intressant är att tjänsten som direktör vid VHS utlysts offentligt, bl.a. genom annonser i dagspressen, och således i tydlig konkurrens. 87 Förordning (1995:943) med instruktion för Verket för högskoleservice.

125

Det motiv som Regeringskansliet anför för att man valt denna lösning är att det är frivilligt att köpa VHS tjänster och att VHS delvis är avgiftsfinansierat. Lösningen ska också ses mot bak-grund av att VHS inte ombildades till ett statligt bolag. I VHS styrelse sitter flera personer som representerar användarna, dvs. personer från högskolor och universitet. Genom att låta styrelsen få besluta om vem som ska vara direktör ges köparna av VHS tjänster – om än indirekt genom styrelsen – större inflytande i VHS. Styrelsen har t.ex. inflytande när det gäller vilka avgifter som VHS ska ta för sina tjänster. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap Ett annat exempel på att styrelsen utser myndighetschef eller motsvarande är Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Enligt myndighetens instruktion utser styrelsen huvud-sekreteraren som är myndighetens chef. Av FAS instruktion88 framgår att huvudsekreteraren anställs av styrelsen. Enligt för-arbetena ska huvudsekreteraren vara myndighetens chef, vilket inte sägs i forskningsrådets instruktion. Någon annan än regeringen utser styrelseledamöter Huvudregeln när det gäller styrelser med fullt ansvar är att rege-ringen utser styrelsen. Det finns dock exempel på myndigheter där vissa ledamöter utses på annat sätt. I förordning (2002:1018) om elektorsförsamling vid forskningsråd regleras val av elektorer samt elektorsförsamlingarnas val av ledamöter till styrelserna för Vetenskapsrådet, ämnesråden inom Vetenskapsrådet, Forsk-ningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. I exempelvis Vetenskapsrådet utses åtta styrelseledamöter av forskarsamhället via elektorsval och fem av regeringen.

En annan variant på tillsättningen av ledamöter finns på Arbets-givarverket som är en arbetsgivarorganisation för statliga myn-digheter och affärsverk. I organisationen ingår också andra arbetsgivare med anknytning till det statliga området. Arbets-

88 Förordning (2000:1198) med instruktion för Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap.

126

givarverket leds av ett arbetsgivarkollegium bestående av 80 ledamöter, i huvudsak myndighetschefer. Kollegiet utses av regeringen efter förslag från medlemmarna. Arbetsgivarkollegiet beslutar om verksamhetens inriktning, utser styrelse och myndighetschef samt fastställer medlemsavgift.

Tanken bakom arbetsgivarkollegiet var att medlemmarna skulle få ett inflytande över Arbetsgivarverkets verksamhet och ledning. Dessutom skulle myndigheternas ansvar för den statliga arbets-givarpolitiken och lönebildningen lyftas fram.89

1.4 Regeringens styrning och

styrelsernas sammansättning Regeringen löpande styrning är den samma – oavsett ledningsform Vår undersökning visar att regeringens löpande styrning inte på-verkas av vilken ledningsform en myndighet har. På denna punkt är uppgifterna från företrädare för Regeringskansliet och inter-vjupersoner i myndigheter samstämmiga. I de följande avsnitten i denna bilaga redogör och analyserar vi för regeringens styrning och styrelsernas sammansättning. Avsnitten rör enbart lednings-former som omfattar styrelse. Enrådighetsverk och insynsråd berörs inte eftersom problematik rörande ansvar och samman-sättning inte är lika uttalad för denna ledningsform. Regeringskansliet Vid intervjuerna i Regeringskansliet har vi ställt frågan: ”Skiljer sig departementens styrning beroende på vilken ledningsform en myndighet har?” Vad vi varit ute efter är att få fram information om en myndighets ledningsform är något som departementet beaktar i styrningen av myndigheterna och som påverkar utform-ningen av regleringsbrev, särskilda uppdrag och årlig resultat-dialog. Exempelvis skulle man kunna tänka sig att regeringen väljer att delegera mer makt åt myndigheter som leds av styrelser

89 SOU 1992:100 Den statliga arbetsgivarorganisationen, Proposition 1993/94:77

127

med fullt och ger dem färre uppdrag i regleringsbreven än en-rådighetsverk och styrelser med begränsat ansvar. Detta eftersom det i Regeringskansliets riktlinjer står att ledningsformen styrelse med fullt ansvar passar myndigheter där det finns starka krav på autonomi och där politisk direktstyrning är mindre lämplig. Flera intervjupersoner har initialt haft svårt att förstå vår fråga. Av intervjuundersökningen framgår att det i Regeringskansliet saknas en diskussion kring hur den löpande styrningen skulle kunna anpassas efter ledningsform. En intervjuperson får ut-trycka det som de övriga på olika sätt ger uttryck åt, nämligen: ”Vi styr alla myndigheter på samma sätt - vi är duktiga på att klumpa ihop myndigheterna.” En vanlig kommentar är t.ex. att styrelser med fullt ansvar inte styrs annorlunda än styrelser med begränsat ansvar. En möjlig anledning till att tjänstemän i Rege-ringskansliet gör på detta sätt är att kunskapen om de olika led-ningsformerna är låg. Vår undersökning visar att det förekommer att tjänstemän i Regeringskansliet inte känner till vilken led-ningsform deras myndigheter har. De flesta intervjupersonerna i Regeringskansliet säger att depar-tementen bör utveckla sin löpande styrning av myndigheterna. Dock fick vi genom intervjuerna inte fram några speciellt kon-kreta förslag på hur den löpande styrningen skulle kunna för-bättras och kopplas till myndigheternas ledningsform. Däremot är vårt intryck att intervjupersonerna anser att ledningsformen är en aspekt som – på något sätt – bör kopplas till den löpande styr-ningen. Företrädare för myndigheter I praktiken är det myndighetschefen som ansvarar för verksamheten inför regeringen Flertalet av våra intervjupersoner har personlig erfarenhet av flera ledningsformer. Även dessa personer säger att regeringen styr myndigheter mer eller mindre på samma sätt. ”Min erfaren-het är att regeringen styr myndigheter på samma sätt – oavsett om myndigheten leds av en styrelse med fullt eller begränsat ansvar”.

128

Gemensamt för alla ledningsformer tycks vara att departemen-tens löpande styrning, kontakt och ansvarsutkrävande sker med myndighetschefen. Detta även om styrelsen har fullt ansvar och formellt sett ansvarar för verksamheten inför regeringen. Det tycks således finnas en diskrepans mellan vem som har det for-mella ansvaret och vem som i praktiken utkrävs det formella ansvaret. Flera intervjupersoner är kritiska mot att regeringens styrning inte är anpassad efter att det är styrelsen som har det fulla ansvaret. ”Det vore bra om organisationen stödde tänket. Om regeringen huvudsakligen styr genom myndighetschefen ska den formella organisationen reflektera detta”. En vanlig synpunkt från intervjupersonerna är att rent principiellt borde Regerings-kansliet ha en löpande dialog med ordföranden i styrelser med fullt ansvar. Samtidigt konstaterar man att verkligheten i Rege-ringskansliet gör att det är mycket svårt att leva upp till detta. Det är praktiskt att regeringen har den löpande kontakten med myndighetschefen De flesta av intervjupersonerna anser att det är praktiskt att Regeringskansliets löpande styrning och dialog sker med generaldirektören. ”Som generaldirektör har man upparbetat en bra kanal med departementet. Det är mer praktiskt att kommu-nikationen går via generaldirektören.” Vidare säger sig intervju-personerna inte ha så mycket att invända mot att Regerings-kansliets löpande kontakt sker med generaldirektören. ”Det skulle vara konstigt om regeringen gick till styrelsen och att styrelsen silade informationen ned till direktören. Det skulle vara opraktiskt och tungrott.” Styrelsen skulle vilja bli mer involverad i kontakterna med Regeringskansliet Även om intervjupersonerna framför att det är praktiskt att Regeringskansliet har den löpande dialogen och styrningen med generaldirektören framgår det att styrelseordföranden skulle vilja bli mer involverad i kontakterna med Regeringskansliet.

Som ordförande skulle jag vilja bli mer involverad. Nu ligger det på generaldirektören att involvera mig. Det betyder inte att jag förordar att

129

Regeringskansliet i stället för att gå till myndighetschefen skulle gå till styrelsen. Det ena behöver inte utesluta det andra.

Överlag anser intervjupersonerna att Regeringskansliet i större utsträckning än idag bör involvera styrelsen. Samtidigt betonar flera intervjupersoner att det viktigt att det inte blir ”rörigt” och att myndighetschefen bör fungera som huvudväg in i myndigheten. ”Det skulle vara besvärligt för regeringen om man hade två vägar in i styrelsen. Däremot bör styrelsen vara med mer i kontakter med Regeringskansliet. En synpunkt som förts fram är att Regeringskansliet i frågor som rör allvarliga förtroendeproblem med myndighetschefen bör gå direkt till styrelsen och inte till myndighetschefen. Mål- och resultatdialog Enligt Regeringskansliets riktlinjer bör ordföranden i styrelser med fullt ansvar tillsammans med myndighetschefen delta vid den årliga mål- och resultatdialogen. För övriga ledningsformer representeras myndigheten främst av myndighetschefen. Av intervjuundersökningen att döma deltar styrelseordföranden och myndighetschefen i den årliga mål- och resultatdialogen med departementet. Det tycks dock vara så att inbjudan till mål- och resultatdialog inte alltid kommer styrelseordföranden tillhanda. En intervjuperson hade vid ett tillfälle glömt bort att informera och ta med sig ordföranden till mål- och resultatdialogen, men ordföranden brukar annars vara med. En del intervjupersoner uttrycker kritik mot att ministern inte alltid prioriterar mål- och resultatdialogen ens för de större myndigheterna.

Svagheten [med mål- och resultatdialogen] ligger inte hos oss utan hos regeringen. Ministern bör delta i dialogen men det gör de inte alltid. Har man inte tid att delta i de stora myndigheternas mål- och resultatdialog då har man problem.

Departementen är för oengagerade Flera intervjupersoner på myndigheterna menar att det skulle vara värdefullt med en intimare kontakt med företrädare för Regeringskansliet. Som en intervjuperson uttrycker det: ”inte

130

som kontrollfunktion utan som en resurs där myndigheten och Regeringskansliet informerar varandra om vad man gör. Det är olyckligt om departementet kör ett eget race”. Flera intervjupersoner påtalar att det är ett bekymmer att de på departementet inte alltid är ordentligt engagerade samt att de ibland är både okunniga och oerfarna. ”Ibland fattar de inte vad vi pratar om. Det verkar inte alltid som de lyssnat eller satt sig in i myndighetens frågor. De ställer frågor som visar att de inte lyssnat tidigare”. Av intervjuerna framgår vidare att departementen – ur myndig-hetens perspektiv – inte alltid står för vad de skriver i regle-ringsbrevet och att det har förekommit att myndigheten fått bannor för utgifter utan att departementet satt sig in i vad kost-naderna består i eller kopplat detta till myndighetens uppdrag i regleringsbrev. ”På departementet blev de jättearga när de fick se kostnaderna för x-verksamheten. Samtidigt står det i reglerings-brevet att vi ska göra detta.” Styrelsernas sammansättning I detta avsnitt redovisas intervjupersonernas inställning till hur styrelser bör vara sammansatta, samt deras inställning till olika kategorier av ledamöter. Eftersom resultatet från delstudierna om styrelse med fullt ansvar respektive begränsat ansvar i stort sett är samstämmiga redovisas de tillsammans. Sist i avsnittet redo-görs för de skillnader vi funnit mellan ledningsformerna styrelse med fullt respektive begränsat ansvar. Regeringen har dålig framförhållning i sina utnämningar

Alla ledningsformer har potential att fungera bra. Ofta är det personerna som avgör huruvida det blir bra eller inte. Utnämningarna är oerhört viktiga.

Många intervjupersoner uttrycker missnöje med hur regeringen sköter utnämningen av generaldirektörer och styrelseledamöter. Det finns dock även intervjupersoner som är nöjda med regeringens utnämningspolitik.

131

De huvudproblem som pekas ut i styrelser med fullt ansvar är följande: 1. Mandatperiodens nuvarande längd. Ledamöternas mandat-

period bör, enligt en del intervjupersoner, förlängas till 2–3 år och styrelsen bytas ut allt eftersom. (Det framställs som mycket olyckligt om hela styrelsen byts ut samtidigt.) Flera intervjupersoner menar att styrelsen försvagas genom ettåriga mandat och att mandatperioden bör förlängas för att få en långsiktig och stabil verksamhet.90

2. Regeringens brist på framförhållning. Utnämningarna sker i sista stund. I regel får styrelsen information om regeringens beslut i samband med det sista styrelsemötet på innevarande mandatperiod. Eftersom ledamöterna sitter på ettåriga mandat leder det till att arbetet riskerar att få ett kortare tids-perspektiv. Vidare innebär det praktiska svårigheter att planera styrelsens arbete, planera in möten m.m.

3. Regeringens brist på information. Det förekommer att leda-möter som inte får förnyat mandat i en styrelse inte får infor-mation om detta från Regeringskansliet. Som en intervju-person uttrycker det: ”Det hör till god ton att ringa och tacka för gott arbete eller i alla fall skicka en kopia av beslutet där det framgår vilka som utsetts till nya ledamöter”.

Även i styrelser med begränsat ansvar betonas att regeringen bör ha bättre framförhållning, samt att det är olyckligt om hela styrel-sen byts ut samtidigt. I styrelser med begränsat ansvar har leda-möterna i regel treåriga mandat. En synpunkt som framförs är att det är olyckligt att studentrepresentanter sitter på samma tid som de andra ledamöterna. Studenterna hinner lämna universitets-världen men sitter ändå kvar i styrelsen. Det medför att ”student-representanterna” förlorar närkontakt med studenterna och därmed inflytande och makt i styrelsen. Ett bättre alternativ vore att studenterna utses på två år och att de ska tillsättas vid olika tillfällen. På så sätt kan man både få kontinuitet och förnyelse.

90 Det finns undantag från principen om ettårsmandat för styrelseledamöter i styrelser med fullt ansvar. Ledamöterna i VHS styrelse sitter på tre år trots att myndigheten har en styrelse med fullt ansvar.

132

Ordförandens uppdrag Inga detaljerade ”uppdrag” till styrelseordföranden Gemensamt för de styrelseordföranden i styrelser med fullt ansvar och de externa ordförandena i styrelser med begränsat ansvar som vi intervjuat är att de, i samband med att de fick en förfrågan om att bli ordförande i myndighetens styrelse, fick ett samtal med berörd minister eller statssekreterare. Meningarna går isär när det gäller om man som ordförande fick ett uppdrag i bemärkelsen en instruktion kring vad regeringen förväntade sig av vederbörande. En del ordföranden anser att de inte fick något ”uppdrag” från regeringen då de tillträdde posten som ordförande. En intervjuperson uttrycker det på följande sätt: ”Jag fick inga instruktioner. Regeringen styr genom beslut – inte genom ordföranden”. Andra menar att de fick ett ”tillräckligt tyd-ligt uppdrag” genom att ministern eller motsvarande klargjorde sin syn på myndigheten och att det av samtalet framgick att upp-draget var viktigt. En annan intervjuperson säger att den visste vad den gav sig in i. Intervjupersonen ”fick ett ungefärligt upp-drag” från ministern. I något fall frågade den tilltänkte ordföranden varför veder-börande tillfrågades och vad regeringen ville åstadkomma med en sådan utnämning. Den blivande ordföranden hade offentligt uttryck uppfattningar om myndighetens verksamhet och enligt ministern vara just detta en anledning till att man var intresserad av personen. Regeringskansliet bör tydligare klargöra vad som gäller På papperet kan, som en intervjuperson uttrycker det, skillnaden mellan en styrelse med begränsat respektive fullt ansvar verka liten men i realiteten är skillnaden stor. Av intervjuerna framgår att det är osäkert om de i Regeringskansliet som kontaktar till-tänkta styrelseledamöter är införstådda med detta. När Rege-ringskansliet ringer och frågar om någon vill sitta med i en styrelse tänker, enligt intervjupersonen, nog de flesta att det är en ”riktig” styrelse, dvs. en styrelse med fullt ansvar. Intervju-personen menar att det är myndighetens verksamhet som känns lockande men när det sedan visar sig att man som styrelseleda-

133

mot får litet inflytande kommer besvikelsen. Det intryck som intervjuerna förmedlar är att Regeringskansliet måste bli bättre på att informera styrelseledamöterna om vilken ledningsform och ansvar myndigheten har och vilken roll och vilket ansvar leda-moten har. Bra sammansättning på styrelserna Föga förvånande visar intervjuundersökningen att styrelsens sammansättning är viktig. Överlag uttrycker intervjupersonerna tillfredställelse över hur just deras styrelse är sammansatt. Föl-jande intervjucitat får illustrera vad många intervjupersoner uttrycker: ”Enligt mig har vi en bra balans i styrelsen. Det skulle säkert gå att få en ännu bättre sammansättning men som det är idag är det inga större problem. De som sitter i styrelsen har en allmän kompetens inom vårt område samt besitter personlig kompetens som är till nytta för styrelsen”. En del ledamöter har svårt att hålla isär sina olika roller De flesta intervjupersoner konstaterar att det finns både princi-piella och potentiella samt ibland praktiska problem med att ha vissa kategorier av personer som ledamöter av styrelser. Av intervjuerna att döma är det för enskilda ledamöter ibland oklart i vilken egenskap som de sitter i en myndighets styrelse – på eget mandat eller som företrädare för den organisation där han eller hon arbetar. Vidare har enskilda ledamöter ibland svårt att i praktiken hålla isär sina olika roller. Riksdagsledamöter Överlag positiv inställning till att ha riksdagsledamöter i styrelsen De flesta intervjupersonerna anser att det är förenligt att vara både riksdagsledamot och att vara ledamöter i en myndighets styrelse. En förhållandevis vanlig inställning representeras av föl-jande citat: ”Jag har inte något att invända mot att ha riksdags-ledamöter i styrelsen. Däremot kan jag konstatera att det inte kan vara en okomplicerad roll att sitta i styrelsen och samtidigt sitta i riksdagen. Vilket ansvar kan de ta?” Även om intervjupersonerna ser principiella problem förknippade med att ”sitta på två stolar”

134

bör riksdagsplatsen inte per definition diskvalificera en person från att även sitta i en myndighets styrelse. Som en intervju-person uttrycker det: ”En enskild riksdagsledamot har inte så mycket att säga till om.” En intervjuperson menar att om det i en myndighetsstyrelse inte finns frågor där det finns anledning för politiker att ”lägga näsan i blöt” tar politikerna bara plats från de andra. Några intervju-personer menar att det i myndigheter vars verksamhet är av ”politisk” och/eller ideologisk karaktär kan vara lämpligt att ha riksdagsledamöter. Om det ska sitta politiker/riksdagsledamöter i en styrelse bör de, enligt en intervjuperson, vara minst två till antalet – en från det parti som sitter i regeringsställning och en från oppositionen. ”I Sverige har vi en demokrati som tar stor hänsyn till minoriteten.” Fördelar med att ha riksdagsledamöter i styrelser En fördel med att ha riksdagsledamöter i styrelserna är att de, en-ligt intervjupersonerna, kan berätta för styrelsen hur diskussionen går i riksdagen i allmänhet och i berört utskott i synnerhet. Vida-re kan det vara en fördel för myndigheten att utskottet får bättre insyn i och kunskap om myndigheten och myndighetens frågor. En intervjuperson uttrycker det så här: ”Jag ser det som en styrka att det finns en riksdagsledamot i styrelsen – en representant i riksdagen som kan hjälpa till.” En annan konsekvens som lyfts fram är att myndigheten blir hårdare kontrollerad om det sitter riksdagsledamöter i den. En myndighetschef berättar att denne velat ha en ”professionell” styrelse och därför ställt sig tveksam till att ha riksdagsledamöter i styrelsen. Myndighetschefen har dock ändrat uppfattning efter-som det visat sig vara bra att ha riksdagsledamöter i styrelsen när myndigheten hamnade i blåsväder. Eftersom de politiska partier-na hade representanter i styrelsen blev det inte så mycket ”bråk”. Myndighetschefen är numera positiv till att ha riksdagsledamöter i styrelsen och säger att det bara har varit fördelar med detta.

135

Nackdelar med att ha riksdagsledamöter i styrelser Inga riksdagsledamöter i styrelsen – då kan det bli politiska lösningar. Däremot ser jag gärna före detta riksdagsledamöter och politiker som är aktiva på lokal eller regional nivå som ledamöter.

De nackdelar som förs fram av intervjupersonerna är framför allt av principiell natur. Det kan uppstå situationer då en riksdags-ledamot kan bli ”upplåst” av beslut fattade i något forum eller att den granskning de ska göra inte blir helt oberoende. Veder-börande kan ”hamna i en position då man kan bädda för saker på ett sätt – eventuellt över regeringens huvud. En riksdagsledamot kan utnyttja detta vilket tål att diskuteras.” Styrelseledamöter som sitter i berört utskott kan vara olämpliga eftersom de sitter på två stolar samtidigt och både granskar och styr. En vanlig upp-fattning är dock att man inte helt bör utestänga riksdagsledamöter från styrelserna. ”Alla riksdagsledamöter kan trycka på knappen och rösta men att helt utestänga riksdagsledamöter från styrel-serna vore fel.” Om man inte sitter i utskottet är man mer neutral, enligt intervjupersonerna. Ingen enhetlig praxis när det gäller utskottsledamöter Intervjupersonerna konstaterar att regeringen tycks tillämpa olika riktlinjer i utnämningarna. I vissa myndigheter har regeringen valt att utse riksdagsledamöter som inte sitter i berört utskott i riksdagen. I andra myndigheter är det precis tvärt om. Flera per-soner efterlyser en enhetlig praxis från regeringen i denna fråga. Synpunkter från Regeringskansliet Våra intervjuer i Regeringskansliets visar att det finns ett förhål-landevis starkt stöd för att ha riksdagsledamöter i myndig-heternas styrelser. En fördel med att ha riksdagsledamöter i myndighetsstyrelsen anses vara att riksdagsledamöterna får en ökad förståelse för vilka resurser som är förknippade med myn-digheternas verksamhet. Vidare skapar de folkvalda legitimitet. De som är negativt inställda till att ha riksdagsledamöter i myndighetsstyrelser menar att det strider mot den demokratiska styrkedjan som bl.a. innebär att myndigheterna ansvarar inför regeringen som i sin tur ansvarar inför riksdagen. I något departe-ment har man diskuterat att minska antalet riksdagsledamöter i

136

styrelserna för att i stället öka antalet personer från näringslivet och andra organisationer. Inställningen till att ha riksdagsledamöter som sitter i berört ut-skott som ledamöter av myndighetsstyrelser varierar. På ett departement säger man sig av ren självbevarelsedrift ha valt att inte ha personer från berört utskott i sina myndigheter. Intervju-personen menar att det i budgettider skulle vara besvärligt. Redan idag lägger sig utskottet i detaljer. Det finns en risk att utskotts-ledamöter – om de skulle sitta i någon av utskottets myndighets-styrelser – skulle löpa amok i utskottet därför att de känner större lojalitet med myndigheten. Tjänstemän från Regeringskansliet som styrelseledamöter Fördelar En synpunkt som framförts är att det är viktigt att personer från Regeringskansliet sitter med i styrelser, eftersom de kan föra in information om vad som pågår i Regeringskansliet och tillföra styrelsen kompetens. Regeringens styrning av verksamheten bör, enligt intervjupersonen, inte ske genom styrelsen. En annan inter-vjuperson menar att regeringen de facto styr och får insyn genom att utse tjänstemän till ledamöter i styrelser och att detta är en delikat balansgång eftersom myndigheterna är självständiga. Någon intervjuperson menar att man inte per definition bör ute-sluta samtliga personer anställda i Regeringskansliet men att det är olämpligt att ha tjänstemän från berört departement i en myn-dighetsstyrelse. Nackdelar I princip alla intervjupersoner uttrycker dock tveksamhet eller är helt emot att tjänstemän från Regeringskansliet kan vara ledamöter i myndigheters styrelser. Regeringskansliet är myndig-heternas ”ägare” och intervjupersonerna ser såväl principiella som praktiska problem med att företrädare för departementen sitter på två stolar. Om myndigheten av någon anledning skulle stå anklagad för att allvarligt ha brustit i någon bemärkelse blir departementet genom sin representant i styrelsen indragen, vilket är olyckligt. Vidare kan det finnas en risk för dubbelkommando, dvs. att Regeringskansliets ledamot i styrelsen har en annan

137

inställning än vad myndighetshandläggare och styrdokument som regleringsbrev anger. Om myndigheten i ett sådant läge lägger för stor vikt vid vad styrelseledamoten säger är det mycket olyckligt. Det måste, enligt intervjupersonerna, finnas raka och tydliga kanaler mellan myndighetschef och departement. I prak-tiken behöver det inte vara ett problem att företrädare för Regeringskansliet sitter i myndighetsstyrelser men rent princi-piellt anser många intervjupersoner att det är problematiskt. I stället förordar intervjupersonerna att departementet och myn-digheten har en tät dialog. Synpunkter från Regeringskansliet Argumenten för och emot att ha tjänstemän från Regerings-kansliet i styrelser är de samma i myndigheterna och i departe-menten. Möjligtvis kan vi skönja en något mer positiv inställning från Regeringskansliet till att ha departementstjänstemän som ledamöter i myndighetsstyrelser. En intervjuperson kopplar frå-gan om tjänstemän från Regeringskansliet i myndighetsstyrelser till frågan om vilken självständighet som myndigheterna har. En-ligt intervjupersonen är en statlig myndighet ”som en gren på ett träd” och menar att regeringen kan styra myndigheterna mycket direkt och att styrelseledamöter från Regeringskansliet är en ”viktig ingång i en myndighet”. Det framhålls som bra att ha en person som kan följa arbetet och se till att myndigheten jobbar i rätt riktning. Samtidigt konstaterar intervjupersonen att det finns en jävsproblematik förknippad med att tjänstemän ”lägger förslag till sig själv”. Ledamöter från sakintressen och andra myndigheter De dubbla rollerna gäller inte bara för riksdagsledamöter och företrädare för Regeringskansliet utan kan även gälla ledamöter som kommer från andra myndigheter eller från organisationer som representerar sakintressen. Fördelar Intervjuerna visar att det finns samordningsfördelar med att en styrelse har ledamöter från myndigheter eller organisationer som arbetar med frågor som ligger nära myndighetens egen. Däremot framhålls det som tveksamt att ha styrelseledamöter från orga-nisationer som myndigheten har tillsynsansvar för. Det finns sty-

138

relser där man har haft problem med ledamöter som kommer från organisationer som ska kontrolleras av myndigheten drivs av egenintressen i styrelsen. En fördel med att vara ledamot från en intresseorganisation som har kontaktytor mot myndigheten är att man därigenom kan ha en initierad uppfattning om myndighetens verksamhet och konse-kvenser av denna. Det kan vara kunskap som är till nytta i styrelsearbetet, t.ex. i kontrollsyfte. Nackdelar Intervjupersonerna pekar på att det kan uppstå en spänning mellan styrelseledamotens två roller. T.ex. om myndigheten där ledamoten arbetar och myndigheten där samma person sitter med i styrelsen skulle förespråka olika linjer i en fråga. En ledamot beskriver sig själv som ”folkets representant” som sitter i styrel-sen som ”medborgare i vårt land” och inte som representant från den organisation där man är anställd. Personen i fråga menar att det inte är säkert att andra klara av att göra distinktionen, dvs. att företräda myndigheten. Denna distinktion är inte alltid klar för kollegorna i ”hemmaorganisationen”, vilket ibland kan vara lite besvärligt för ledamoten. Av intervjuerna att döma kan befattningen i ”hemmaorganisa-tionen” ha betydelse för hur en person agerar som styrelseleda-mot. ”I vår styrelse sitter höjdare som inte hamnar i gisslan-situationer utan som kan fatta beslut direkt.” Det som den här intervjupersonen tar fasta på är styrelseledamotens position och befattning. Andra intervjupersoner uttrycker liknande åsikter men talar då om professionalitet. Det framställs som problematiskt om en styrelseledamot för att ta ställning i en fråga först måste för-ankra med sin ”hemmaorganisation”. Ett sådant förhållningssätt framställs av intervjupersonerna som olämpligt. En professionell ledamot sitter där på eget mandat och inte som företrädare för en organisation. Vår intervjuundersökning visar att det förekommer att såväl departement som myndighetschefer ser styrelseledamöterna som representanter för vissa organisationer/myndigheter. Det innebär

139

att om man slutar vid den organisationen eller myndigheten upp-manas man att avsäga sig sitt uppdrag i styrelsen. Synpunkter från Regeringskansliet Intervjuerna i Regeringskansliet är mycket samstämmiga med intervjuerna med företrädare för myndigheter: det anses bra med representanter från intresseorganisationer, näringsliv m.m. och överlag tycks det fungera bra. Å ena sidan är det bra med heterogena styrelser… Flera intervjupersoner lyfter fram fördelen med en heterogen styrelse, det vill säga en styrelse som består av personer med olika erfarenheter och kunskaper som kan bidra med olika per-spektiv på frågorna som diskuteras i styrelsen. En intervjuperson uttrycker det på följande sätt:

På denna punkt är inte näringslivet någon bra förebild. I näringslivet tenderar styrelserna vara för homogena. En bra styrelse ska vara reflek-terande och bestå av kunniga och erfarna personer med olika bakgrund som kan föra fram många olika aspekter och perspektiv i styrelsens diskussioner.

Det framställs som bra att ha styrelseledamöter som kan tillföra myndigheten kunskaper utifrån. Det kan röra sig om sakkunskap och kunskap om omvärldens krav på myndigheten. Det är värde-fullt för myndigheten att ha tillgång till personer som inte är involverade i myndighetens löpande arbete och som därmed inte är färgade av processen och som lättare kan anta ett kritiskt för-hållningssätt till de ärenden som dras i styrelsen. … å andra sidan kan det vara en utmaning att hantera skillnader i ledamöterna kompetens Även om den heterogena styrelsen har många fördelar – och för-ordas av intervjupersonerna – kan skillnader i bakgrund och kun-skapsnivå vara problematiska. Både myndighetschefer och sty-relseordföranden som vi samtalat med pekar på att skillnaden i kunskapsnivå bland ledamöterna ibland skapar problem. I en del myndigheter finns ledamöter som är att betrakta som lekmän. De saknar egentlig kunskap om det område som myndigheten arbetar med, medan andra är professionella i bemärkelsen att de kan myndighetens område mycket väl.

140

Det faktum att styrelseledamöter har olika bakgrund och att kun-skapsspridningen i en del styrelser är stor kan vara en utmaning för såväl myndighetschef som styrelse. Särskilt problematiskt blir det om det alltid är samma personer som ”kan allt”. I någon myndighet har skillnaden i kunskapsnivå lett till att en ledamot uttryckt tveksamhet över att sitta kvar. Ordföranden i styrelsen har dock sett som sin uppgift att få alla att känna att de bidrar.

Som ordförande ser jag det som viktigt att skapa förutsättningar för att alla styrelseledamöter ska få information som är så begriplig att de vet vad de beslutar och kan försvara det utåt. Dragningarna i styrelsen måste därför anpassade till lekmännen, vilket ofta är en utmaning också för tjänstemännen som drar ärendena.

Ibland efterlyses särskild kompetens i styrelsen Det intryck intervjuerna förmedlar är att det inte går att säga något generellt om hur styrelser bör vara sammansatta. I stället bör man utgå från varje enskild myndighets behov. Gemensamt för såväl styrelser med fullt som begränsat ansvar är att alla vill ha en så kompetent och klok styrelse som möjligt. I intervjuundersökningen har det framkommit önskemål om att det ska finnas någon i styrelsen som besitter god kunskap om för-valtningspolitiska regler, en ”ordningsman” t.ex. en annan myndighetschef. Även andra mer specifika önskemål har fram-förts. För vissa myndigheter kan frågor om jäv göra att urvalet blir begränsat. Likheter och skillnader mellan intervjukategorierna… De principiella inställningarna från de olika intervjukategorierna – myndighetschefer, styrelseledamöter och företrädare för Regeringskansliet – när det gäller styrelsernas sammansättning är mycket samstämmiga. En gemensam nämnare är att många ser principiella problem med vissa kategorier av ledamöter och att regeringen bör tänka sig mycket noga för innan den t.ex. utser en riksdagsledamot som sitter i berört utskott till styrelseledamot. Samtidigt betonas att det är enfaldigt att vara kategorisk. Möjligt-vis kan vi ana en något mer positiv inställning i Regerings-kansliet till att låta personer från departementen sitta i myndig-heters styrelser.

141

… och rörande de olika styrelseformerna Något förenklat skulle man kunna säga att intervjuundersök-ningen visar att det bör ställas högre krav på ledamöter av styrelser med fullt ansvar. Det uppfattas som mer problematiskt om ledamöter i en styrelse med fullt ansvar inte är professionella i bemärkelsen att de kan hålla isär sina olika roller. I en styrelse med begränsat ansvar uppfattas det visserligen som negativt och oprofessionellt om en ledamot agerar som sitt partis eller sin hemmaorganisations förlängda arm men det anses lättare att hantera än i en styrelse med fullt ansvar.

142

Bilaga 5 Organisation 1.1 Koncernmyndigheter och

enmyndigheter

• Det finns tio myndighetskoncerner.

• Myndighetskoncernerna har verksamhet spridd över hela landet.

• Myndighetskoncernernas storlek varierar mycket.

• Det finns stora skillnader mellan vilka möjligheter den cen-trala myndigheten i koncernen har att styra de övriga.

• Eftersom myndighetskoncernen är en heterogen organisa-tionsform är det svårt att uttala sig generellt om formens för- och nackdelar.

• Styrning, effektivitet och enhetlighet har varit motiv för att ombilda koncerner till sammanhållna myndigheter. Koncern-formen gör styrningen av verksamheten komplex, och myn-dighetsgränserna inom koncernen leder till att resurser inte används optimalt. Genom att samla verksamheten inom en myndighet gynnas en likformig rättstillämpning.

• En av koncernformens främsta fördelar är att den kan bidra till lokal förankring och medborgerlig insyn. Att dela upp en stor statlig verksamhet i flera självständiga myndigheter kan vara ett sätt att undvika maktkoncentration.

Från att det på 1960-talet var vanligt förekommande är det nu ovanligt att länen är indelningsgrund för statlig verksamhet. Utvecklingen har tydligt gått mot att slå samman länsmyndig-heter till regionala myndigheter. Under 1990-talet gick man i flera fall längre och bildade en enda, rikstäckande myndighet. Myndighetskoncernerna, de statliga verken som består av flera självständiga myndigheter, har blivit färre och de som finns kvar består i många fall av färre myndigheter.

143

Syftet med denna delstudie är dels att ge en översiktlig bild över de statliga verk som är organiserade som myndighetskoncerner, dels att beskriva koncernformens för- och nackdelar. För att göra detta kommer de nuvarande myndighetskoncernerna att jämföras med de tidigare myndighetskoncerner som slagits samman till sammanhållna myndigheter. Det ska inte tolkas som att de två formerna är de enda möjliga organisationsformerna för de verk-samheter som bedrivs i koncerner. Det är också möjligt att t.ex. föra in koncernernas regionala verksamhet i länsstyrelserna, vilket under en försöksperiod fram till år 2006 sker på Gotland. För fem av dagens koncerner finns dock aktuella utredningar som alla föreslår att de ombildas till enmyndigheter, vilket gör det till den givna organisationsformen att jämföra med. Delstudien bygger på erfarenheter och information från flertalet avslutade och pågående uppdrag inom Statskontoret, vilka bl.a. har studerat socialförsäkringsadministrationen, Arbetsmarknads-verket och Kriminalvårdsverket.91 Inom flera av dessa uppdrag har även ingått utblickar och jämförelser med andra myndighets-koncerner. För denna delstudie har vissa kompletterande inter-vjuer utförts. Myndighetskoncerner Myndighetskoncernerna är i januari 2004 tio stycken till antalet. De finns sammanfattade i tablå 1 nedan. Bland de tio räknas här även socialförsäkringsadministrationen in, trots att den inte kan betraktas som en myndighetskoncern. Försäkringskassorna är formellt sett inte myndigheter under regeringen, utan privat-rättsliga subjekt som styrs av lagar beslutade av riksdagen. Socialförsäkringsadministrationen liknar dock i allt övrigt en myndighetskoncern.

91 Statskontoret 2002:26 Bättre styrning av socialförsäkringens administration. Statskontoret 2003:2 Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet. Statskontoret 2003:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården.

144

Tablå 1. Myndighetskoncerner i översikt Inkluderade

myndigheter Departe-ment

Antal års-arbets-krafter

Omslutning (tkr)

Arbetsmarknads-verket

Arbetsmarknads-styrelsen, 20 länsarbetsnämnder92

Närings 9 082 5 061 602

Arkivväsendet Riksarkivet, 7 landsarkiv

Kultur 585 368 911

Domstols-väsendet

Domstolsverket, Högsta domstolen, 6 hovrätter, 72 tingsrätter, Regeringsrätten, 4 kammarrätter, 23 läns-rätter, 12 hyres- och arrendesnämnder, Rättshjälpsmyndigheten

Justitie 5 092 4 499 360

Exekutions-väsendet

Skatteverket, 10 kronofogdemyndigheter

Finans 1 936 1 544 368

Kriminalvårds- verket

Kriminalvårdsstyrelsen, 35 lokala kriminalvårdsmyndig-heter, Transporttjänsten

Justitie 7 806 4 679 391

Lantmäteriet Lantmäteriverket, 21 lantmäterimyndigheter

Miljö 2 045 1 392 961

Polisväsendet Rikspolisstyrelsen, 21 polismyndigheter, Statens kriminaltekniska laboratorium

Justitie 21 993 14 022 373

Skogsvårds-organisationen

Skogsstyrelsen, 11 skogsvårdsstyrelser93

Närings 1 077 877 003

Åklagarväsendet Riksåklagaren, 6 åklagarmyndigheter, Ekobrottsmyndigheten

Justitie 1 002 778 147

Socialförsäkringsadministrationen

Riksförsäkringsverket, 21 försäkringskassor

Social ca 15 000 ca 5 750 000

Historia och geografisk spridning är gemensamma drag Gemensamt för myndighetskoncernerna är att de alla har gamla anor. Deras verksamhet är sådan som har funnits länge och många av uppgifterna har från börjat utförts i andra organisa-tionsformer än statliga myndigheter.

92 Länsarbetsnämnder finns i alla län utom Gotland där ansvaret för uppgifterna ligger på länsstyrelsen under en försöksperiod med samordnad länsförvaltning 1998–2006. 93 Gotlands skogsvårdsstyrelse ingår i länsstyrelsen under en försöksperiod med samordnad länsförvaltning 1998–2006.

145

Samtliga myndighetskoncerner har verksamhet som är spridd över hela landet. När det gäller Arbetsmarknadsverket finns lokalkontor i så gott som i varje kommun. Det är dock inget unikt för myndighetskoncernerna, även sammanhållna myndigheter har verksamhet över hela landet. Ingen homogen skara Undantaget den historiska bakgrunden och verksamhetens sprid-ning är inte gruppen koncernmyndigheter någon homogen skara. Personalmässigt varierar koncernerna från Riksarkivet och Landsarkivens totala knappt 600 årsarbetskrafter till Polis-väsendets cirka 22 000 årsarbetskrafter. De flesta koncerner är dock mycket stora myndigheter, enligt definitionen i denna rapports kartläggning, dvs. de har fler än 2 000 årsarbetskrafter. Olika antal myndigheter Antalet myndigheter som ingår i koncernerna varierar stort. I domstolsväsendet ingår 120 självständiga myndigheter för vilka Domstolsverket är central myndighet. Räknat i antal myndigheter är det den i särklass största koncernen. Minst antal myndigheter finns inom arkivväsendet med Riksarkivet och de sju lands-arkiven. Utvecklingen har, särskilt under 1990-talet, gått mot att slå ihop lokala eller regionala myndigheter för att bilda större och mer effektiva enheter. Ett typiskt exempel är de 81 kronofogde-myndigheterna som 1988 slogs samman till 24, en för varje då-varande län, för att sedan 1997 ombildas till tio regionala myn-digheter. Inom Kriminalvårdsverket, som 1990 bestod av drygt 140 myndigheter, finns i dag 35 lokala myndigheter. Ett stort antal myndigheter i en koncern medför t.ex. att en opera-tiv koncernledningsgrupp med alla myndighetschefer blir stor och kan bedömas ohanterlig. Myndighetschefen beslutar om en sådan ledningsgrupp och det varierar därför hur sådana grupper ser ut. Inom Arbetsmarknadsverket finns en ledningsgrupp med samtliga länsarbetsdirektörer samt direktörerna på AMS, vilket innebär fler än 30 personer. En helt annan lösning finns inom lantmäteriet. Där är de regionala cheferna, i alla fall utom ett,

146

chefer för två lantmäterimyndigheter eftersom det inte har be-dömts som ändamålsenligt med en ledningsgrupp på 21 personer. I vissa koncerner är de regionala myndigheterna jämförbara med varandra storleksmässigt, medan det i andra koncerner är stor skillnad mellan de minsta och de största. Skogsvårdsstyrelserna har alla 80–120 anställda, medan en liten länsarbetsnämnd kan ha färre anställda än ett arbetsförmedlingskontor i ett storstadslän. I vissa koncerner finns, utanför den rent geografiska hierarkin, myndigheter med riksomfattande verksamhet. Exempel på detta är Transporttjänsten inom Kriminalvårdsverket och Statens kriminaltekniska laboratorium inom polisväsendet. Skillnader i förhållande mellan myndighetsnivåerna Det finns stora skillnader mellan hur mycket de centrala myndig-heterna har möjlighet att styra de övriga inom koncernerna. En koncern som arkivväsendet fungerar i praktiken som en samman-hållen myndighet, medan polismyndigheterna och domstolarna har större självständighet från sina centralmyndigheter. Förhållandet mellan den centrala myndigheten och de övriga i koncernen regleras i myndigheternas instruktioner. De flesta koncerner har en gemensam instruktion som reglerar alla myn-digheters uppgifter. Det varierar om den centrala myndigheten enligt instruktionen är chefsmyndighet för de övriga myndigheterna eller enbart central förvaltningsmyndighet. Rikspolisstyrelsen är exempelvis inte chefsmyndighet för polismyndigheterna i länen, men är det för Statens kriminaltekniska laboratorium. Om den centrala myndig-heten just anges vara chefsmyndighet eller inte har dock i prak-tiken liten betydelse, eftersom det inte finns någon allmängiltig definition av begreppet chefsmyndighet. Varje central myndig-hets befogenheter får tolkas utifrån vad som står i den aktuella instruktionen. Skrivningarna i instruktionerna om den centrala myndighetens uppgifter skiljer sig åt. Ledning, samordning och tillsyn över de övriga myndigheterna i koncernen är vanliga uppgifter. Att Dom-

147

stolsverket ska ta hänsyn till domstolarnas självständighet i dömande och rättstillämpande uppgifter poängteras speciellt i instruktionen, trots att detta enligt regeringsformen gäller för alla myndigheters förhållande till andra myndigheter. Domstols-verkets mandat att styra domstolarna är starkt begränsat. Från 1999 utökades dock mandatet, bl.a. att ta initiativ till föränd-ringar av domstolarnas organisation och att främja ökad sam-verkan mellan domstolar. En stor skillnad mellan de olika koncernerna är vem som an-ställer cheferna i de regionala eller lokala myndigheterna. Myndighetschefer utses normalt av regeringen, men i de kon-cerner som mest liknar sammanhållna myndigheter anställs chefer för de regionala myndigheterna i en koncern enligt instruktionen av den centrala myndigheten. Så är fallet inom Kriminalvårdsverket, Skogsvårdsorganisationen, arkivväsendet och lantmäteriet. Förutom att den formella regleringen i instruktionerna skiljer sig åt är det också olika vilket informellt förhållande som råder mellan myndigheterna i koncernerna. Det kan vara så att den centrala myndigheten har delegerat vidare delar av de egna upp-gifterna. Alla anställningar inom arkivväsendet, förutom chefs-poster, beslutas enligt instruktionen av Riksarkivet, som i prak-tiken dock har delegerat alla anställningar till landsarkiven. Med grund i instruktionen kunde Riksarkivet under en period på nio månader under 2003 välja att dra tillbaka delegeringen som en besparingsåtgärd. I vissa koncerner är det inte helt tydligt vilka befogenheter den centrala myndigheten har gentemot de övriga. Ett exempel är instruktionen för Arbetsmarknadsverket, som ändrades från år 2002 genom att AMS roll som chefsmyndighet förstärktes och förtydligades. AMS gavs bl.a. möjlighet att meddela länsarbets-nämnderna ”internadministrativa föreskrifter”. Samtidigt är det enligt instruktionen fortfarande upp till varje länsarbetsnämnd att besluta om den egna organisationen. Den oklara gränsdragningen mellan dessa två befogenheter har lett till diskussioner inom

148

verket hur stor möjlighet AMS har att styra länsarbets-nämndernas verksamhet. Enmyndigheter Enmyndighet är ett överflödigt begrepp eftersom de allra flesta myndigheter inte är koncerner. Med enmyndighet menas här dock inte alla icke-koncerner, utan de som har varit koncerner, men slagits samman och i dag består av en enda myndighet. Från mitten av 1990-talet har fyra sådana sammanslagningar skett: Försvarsmakten, Tullverket, Arbetsmiljöverket och Skatte-verket, nedan sammanfattade i tablå 2. Tablå 2. Enmyndigheter i översikt Namn (år för bildande)

Tidigare inkluderade myndigheter

Departe-ment

Antal års-arbets-krafter

Omslutning (tkr)

Arbetsmiljö-verket (2001)

Arbetarskyddsstyrelsen, 10 yrkesinspektioner

Närings 787 568 823

Försvars-makten (1994)

Mer än 100 myndigheter Försvars 20 057 37 005 926

Skatteverket (2004)

Riksskatteverket, 10 skattemyndigheter

Finans 8 140 7 184 366

Tullverket (1999)

Generaltullstyrelsen, 6 tullmyndigheter

Justitie 2 519 1 326 784

Förutom att enmyndigheterna delar en gemensam bakgrund som koncerner finns det bland dem liknande variationer i bl.a. storlek, organisatorisk indelning och styrning som för koncernerna, både för hur det formellt är reglerat och hur det fungerar i praktiken. Inte heller enmyndigheterna är alltså någon homogen grupp. En sak gemensamt har de dock. Ombildningarna till enmyndig-heter var delar i större förändringsprocesser och antalet myndig-heter hade tidigare minskats genom sammanslagningar av lokala eller regionala myndigheter. Exempelvis fanns inom Tullverket i början av 1990-talet totalt 40 myndigheter varav fyra var regio-nala och 35 var lokala tullkammarmyndigheter. De ombildades

149

sedan till sex tullmyndigheter som ett mellansteg innan bildandet av en sammanhållen myndighet. Förändringsarbetet inom myndigheterna har inte slutat i och med bildandet av enmyndigheten, utan fortsatt med den nya organisa-tionsformens annorlunda förutsättningar. För- och nackdelar med organisationsformerna Eftersom myndighetskoncernerna inte är någon homogen grupp kan det vara svårt att säga något generellt om organisations-formens för- och nackdelar. Speciellt om koncernerna ska jäm-föras med den på samma sätt heterogena gruppen enmyndigheter. Varje enskild myndighet verkar dessutom inom ett sakområde som skiljer sig från andras, t.ex. när det gäller hur bundna ären-den är vid en speciell plats eller hur mycket utrymme för tolkning som lämnas av lagarna på området. Det finns dock många gemensamma egenskaper som i någon mån kan sägas gälla för alla koncerner respektive enmyndigheter. För närvarande bereds inom Regeringskansliet förslag från ett flertal utredningar som föreslår att myndighetskoncerner om-bildas till enmyndigheter. Det gäller arkivväsendet, socialförsäk-ringsadministrationen, exekutionsväsendet, lantmäteriet och Kriminalvårdsverket. Avvägningarna för och emot att bilda enmyndigheter i dessa utredningar och i de utredningar som låg till grund för tidigare sammanslagningar liknar ofta varandra. Kortfattat kan sägas att de huvudsakliga motiven har varit förbättrad styrning, ökad effektivitet och större enhetlighet. Ofta är dessa sammanvävda med varandra och förbättrad styrning är det som leder till en mer effektiv och enhetlig verksamhet. Nedan följer en genomgång av organisationsformernas för- och nackdelar, uppdelade efter de förvaltningspolitiska värdena demokrati, rättssäkerhet och effek-tivitet samt styrning.

150

Styrning Det finns i flera koncerner oklarheter om vilka befogenheter den centrala myndigheten har att styra de övriga myndigheterna. Det ställer höga krav på att den formella regleringen i instruktionen är klargörande. Speciellt viktigt blir detta vid kriser inom kon-cernen, t.ex. om missförhållanden upptäcks i någon av myndig-heterna. Inom många koncerner där förslag på sammanslagning har förts fram upplevs styrningen som komplex och resurskrävande. Att nå fram till en gemensam linje kan vara tidskrävande, eftersom det inte finns någon samlad koncernledning som kan ”sätta ned foten”, utan det krävs separata beslut av alla myndigheter. Förutom de formella hindren för styrning finns i vissa koncerner kulturella gränser mellan myndigheterna. Sådana inslag av revir-tänkande inom en koncern kan leda till att arbetsmetoder som visat sig fungera bra i en myndighet inte accepteras i en annan. I en del koncerner har det enda sättet att kunna koncentrera viss rikstäckande verksamhet som t.ex. krävt särskilt expertkompe-tens till en plats i landet varit att lägga ansvaret på den centrala myndigheten. Det har då gjort att rollen som ett rent lednings-organ har blandats ut, och för t.ex. Tullverket framfördes ett behov av att utveckla och renodla den centrala nivån som strate-giskt ledningsorgan med färre operativa inslag. I myndighetskoncerner är det inte möjligt för den centrala nivån att själv besluta om organisationsförändringar som påverkar sådant som är reglerat i instruktionen. Endast regeringen kan fatta sådana beslut. Bl.a. på grund av denna problematik föreslog Statskontoret i en rapport till regeringen, Effektivitetsgranskning av kriminalvården94, att kriminalvården ska bedrivas inom ramen för en myndighet. Enligt granskningen finns inga stora ekono-miska vinster med en samlad myndighet, eftersom kriminal-vården i praktiken redan fungerar som en sådan. Kriminalvården skulle däremot kunna effektiviseras genom en ytterligare sam-manslagning av antalet lokala myndigheter. Om verksamheten 94 Statskontoret 2003:20.

151

fanns inom en myndighet skulle myndighetsledningen själv kunna fatta sådana beslut, men idag krävs regeringsbeslut. Koncernformen kan även göra ansvarförhållandena otydliga. T.ex. kan det gälla de koncerner där de regionala myndighets-cheferna utses av regeringen, i vissa fall efter anmälan från den centrala myndigheten. Samtidigt ingår regionchefen i en led-ningsgrupp som leds av chefen för den centrala myndigheten och har därmed i princip två huvudmän. I de fall regeringen använder sig av denna utnämningsmakt som ett styrmedel är denna ordning ändamålsenlig, men i de fall där det i praktiken är den centrala myndigheten som kan utse och avsätta regioncheferna skapas en skillnad mellan formell reglering och informell praktik som kan leda till otydlighet. Problemet belystes bl.a. när en länspolis-mästare utsedd av regeringen lämnade sin post år 2003 efter att rikspolischefen sagt sig inte längre ha förtroende för honom. Effektivitet Ökad effektivitet har i många utredningar påtalats som ett motiv för att ombilda en koncern till en enmyndighet. Vissa rationalise-ringsvinster genom minskad eller mer samordnad administration går att göra om en koncern slås samman till en enmyndighet. Det är dock troligt att den reella minskningen av administrations-kostnaden inte blir så stor, eftersom många koncerner har spridd verksamhet och det behövs någon form av administration vid alla enheter. Att samordna viss administration är fullt möjligt även i en koncern. De verkliga effektivitetsvinsterna finns därför tro-ligen inte i administrationen, utan i själva verksamheten. Myndighetsgränserna inom koncernerna bedöms leda till inlås-ningseffekter. Utan gränserna kan samordningen mellan olika delar av organisationen öka och därmed flexibiliteten i använd-andet av resurser och kompetens. Att verksamheten är uppdelad i flera myndigheter anses i flera utredningar om myndighetskon-cerner leda till att resurserna inte utnyttjas optimalt. Inom t.ex. Tullverket och Arbetarskyddsstyrelsen bedömdes det finnas dub-belarbete mellan de regionala myndigheterna. I en sammanhållen myndighet kan ärenden eller uppgifter flyttas mellan olika delar av landet, utan de administrativa hinder som

152

på grund av myndighetsgränserna finns i koncernstrukturen. Att utvecklingen inom IT under senare år drastiskt har förbättrat möjligheterna till handläggning på distans innebär att glappet har vidgats mellan den möjliga hanteringen och den existerande. För skatteförvaltningen uppmärksammades särskilt problemen med ojämn arbetsbelastning mellan myndigheterna, till följd av ojämn befolknings- och näringslivstillväxt. Eftersom en skatte-myndighet formellt bara kunde fatta beslut som gällde det egna geografiska området var det behörighetsmässigt svårt att omför-dela ärenden från en del av landet till en annan. Praktiskt löste man detta bl.a. genom att skattemyndigheten i Stockholm anställde personal som var placerad i Umeå, där det var lätt att rekrytera personal med rätt kompetens. Även om detta var en lösning är det mer effektivt att flytta ärenden, vilket förenklades när myndighetsgränserna försvann. Möjligheten att flytta ärenden gör att vissa ärendetyper som kräver expertkompetens kan koncentreras till en enhet i landet, som kan specialisera sig på detta avgränsade område. Hur stor del av arbetet inom en koncern som kan vara aktuell för koncen-tration beror på vilken sorts ärenden som handläggs. Vissa ären-den är starkt bundna till en viss plats, t.ex. genom att det krävs personliga möten eller uppsökande verksamhet. En negativ effekt av att koncentrera all handläggning av en viss typ av ärenden till en plats är att utrymmet för benchmarking kan minska. Möjligheterna att prova nya arbetsmetoder i olika delar av landet är en fördel i myndighetskoncerner som riskerar att för-svinna i en enmyndighet med koncentrerad handläggning. Det kan vara så att de regionala myndigheterna har hittat effektiva arbetssätt anpassade efter regionala förutsättningar. Effektiviteten kan påverkas negativt av rikstäckande modeller. I en myndighetskoncern finns flera myndigheter och därmed flera arbetsgivare, medan det inom en sammanhållen myndighet endast finns en arbetsgivare. En samlad arbetsgivarroll kan vara en fördel för att skapa en enhetlig arbetsgivarpolitik och för att underlätta för personal att flytta inom landet men samtidigt

153

behålla sin anställning. Det kan också vara en nackdel, t.ex. för möjligheten att hitta lokala avtalslösningar. Rättssäkerhet Att öka enhetligheten i tillämpningen av lagar och regler har varit ett viktigt motiv för att ombilda myndighetskoncerner till en-myndigheter. Det har enligt flera utredningar funnits problem med rättssäkerheten eftersom det på olika myndigheter inom samma koncern har funnits olika principer, rutiner och tolkningar av lagar. Genom ökad samordning och förbättrad styrning kan likformigheten i myndighetsutövningen öka. Även i koncerner kan den centrala myndigheten skapa enhetliga riktlinjer, men enligt regeringsformen får ingen myndighet gå så långt som att bestämma hur en annan myndighet ska besluta i ärenden som gäller rättstillämpning eller myndighetsutövning. Är myndig-hetsutövningen inom koncernen styrd av lagar och regler som starkt begränsar utrymmet för skilda tolkningar bör dock inte organisationsformen ha någon inverkan på rättstillämpningen. Ett motiv för sammanslagningar har också varit enhetlighet i service, vilket t.ex. är viktigt i kontakter med rikstäckande före-tag. Ett företag kunde ha en enda nationell IT-lösning medan tullmyndigheterna i olika delar av landet hade olika. Att regionala myndigheter endast får agera inom sina egna geo-grafiska områden har i vissa fall fått negativa följder för myndig-hetsutövningen. Inom den koncernorganiserade skatteförvalt-ningen såg man att ekonomiska brottslingar hade satt i system att registrera företag inom en skattemyndighets område medan verk-samheten bedrevs på en annan plats i landet. De administrativa hinder som fanns för samarbete eller lån av personal mellan myndigheter medförde att kontrollen kunde brista. Det finns vissa skillnader mellan myndighetskoncerner och sam-manhållna myndigheter när det gäller överprövning. Beroende på mängden överklaganden och ärendenas komplexitet kan dessa skillnader påverka rättssäkerheten. I vissa myndighetskoncerner är den centrala myndigheten överprövningsinstans för beslut fattade av de regionala myndigheterna. Efter en sammanslagning är det inte längre ett alternativ att få regionala beslut omprövade

154

centralt, eftersom det då är samma myndighet. Överprövningen måste då flyttas till en annan instans, t.ex. förvaltningsdomstol eller regering. Om antalet ärenden är stort kan detta innebära en märkbart ökad arbetsbelastning för den nya instansen. Det kan också innebära att överklaganden inte längre prövas av personer med expertkompetens inom sakområdet, vilket kan sänka kvali-teten på prövningen. Å andra sidan får den regionala nivån som fattar det ursprungliga beslutet större möjlighet till vägledning från den centrala nivån, som inte längre behöver hålla vattentäta skott på grund av rollen som separat myndighet och över-prövningsinstans. Demokrati I en statlig verksamhet som är spridd över hela landet och som omsätter stora resurser kan uppdelningen i flera myndigheter sägas minska risken för maktkoncentration och att myndigheten blir en ”stat i staten”. Bara det faktum att handlingar som skickas även mellan myndigheter inom samma koncern blir allmänna handlingar och ska diarieföras både hos avsändande och mot-tagande myndighet kan öka insynen i verksamheten. I de fall där de regionala myndigheterna har styrelser kan dessa spela en demokratisk roll, genom att t.ex. ge ökad insyn i verk-samheten eller fungera som kontrollorgan. Det demokratiska värdet av regionala myndigheter med egna styrelser betonades särskilt av regeringen när den år 2001 valde att inte gå på AMS linje att slå samman Arbetsmarknadsverket till en enmyndighet. AMS hade i en skrivelse påpekat att den dåvarande ordningen med styrelser med fullt ansvar både vid AMS och länsarbetsnämnderna medförde en otydlig styrning och ett otydligt ansvar för verksamheten. Enligt AMS äventyrade detta allvarligt verksamhetens effektivitet, kvalitet, enhetlighet och rättssäkerhet. För att komma till rätta med problemen före-slog AMS att länsarbetsnämnderna och AMS skulle slås sam-man. Regeringen delade bedömningen att det fanns skäl att skapa en mer sammanhållen organisation och att förtydliga AMS roll som chefsmyndighet. Regeringen menade att en organisation med två myndighetsnivåer med tydliga uppdrag var det lämp-ligaste sättet att säkerställa den demokratiska insynen och det

155

medborgerliga inflytandet och samtidigt ta hänsyn till det natio-nella, regionala och lokala perspektivet. Även om styrelserna för de regionala myndigheterna inte kan leva kvar som styrelser vid en sammanslagning till enmyndighet kan de finnas i form av regionala råd. Exempelvis försvann inom Arbetsmiljöverket de regionala Yrkesinspektionsnämnderna, men i stället har distriktssamråd skapats. De regionala skattemyndig-heternas styrelser har inte ersatts, men olika former av samverkan med medborgare och företag kommer att finnas på regional nivå i Skatteverket. Möjligheten att finna ledamöter som vill engagera sig kan dock påverkas negativt av att en myndighetsstyrelse om-bildas till ett råd. Förutom styrelsernas roll kan de regionala enheternas status som myndigheter anses ha ett värde i sig. Att verksamheten bedrivs i en egen myndighet kan t.ex. underlätta samverkan med andra regionala organisationer. Vikten av statusen som myndigheter bedöms olika i koncernerna beroende på vilket område de verkar inom. Regeringen har bedömt den lokala förankringen som viktig för Skogsvårdsorganisationen. I sin skrivelse till riksdagen Upp-följning av skogspolitiken (Skr. 2003/04:39) betonar regeringen att en lokalt förankrad organisation med kännedom om specifika lokala förutsättningar är av stor betydelse för att de olika intressen som konkurrerar om skogsmarken skall kunna hanteras. 1.2 Myndigheter i myndigheten

• Det finns 38 myndigheter som ingår i en annan myndighets organisation

• Det finns 23 myndigheter som fungerar som värd-myndigheter

I uppdraget ingår att studera hur företeelsen ”myndigheter i myndigheten” påverkar organisation och ledningsform. Dess-utom ska frågan om hur ”myndigheter i myndigheten” styrs belysas. Med ”myndighet i myndigheten” avses de fall där rege-

156

ringen valt att koppla en mindre myndighet, ofta en nämnd-myndighet eller myndighet med nämndliknande verksamhet, till en annan myndighet som utgör en s.k. värdmyndighet. Detta av-snitt är till stor del baserat på en intervjustudie med ett antal nämndmyndigheter och deras värdmyndigheter.95 Organiseringen av ”myndigheter i myndigheter” En majoritet av nämndmyndigheterna är organiserade som ”myndigheter i myndigheten” med en värdmyndighet. I dessa fall är värdmyndighetens främsta uppgift gentemot nämnden att i varierande utsträckning ställa personal- och ekonomiadministra-tivt stöd till dess förfogande. Som exempel kan det röra sig om nödvändiga inventarier, teknisk apparatur och administrativa för-brukningsvaror. Vidare kan nämnden få hjälp med posthantering, diarieföring, lokaler samt olika typer av löne- och personalhante-ringsresurser. I vissa fall finns det också specifika register eller system i värdmyndigheten som nämnden använder sig av. Nämndens kanslifunktion är placerad i värdmyndighetens lokaler, men det är relativt vanligt att nämndens möten sker utan-för värdmyndigheten. Det gäller exempelvis i de fall där värd-myndigheten är förlagd ute i landet och nämndens sammanträden av praktiska skäl hålls i Stockholm. Kanslifunktionen består i regel av personal från värdmyndigheten vars specifika kompetens ansetts göra dem lämpliga att bereda, föredra och administrera nämndens ärenden och uppgifter. I regel finns det någon typ av huvudkontaktperson eller huvudföredra-gande med ett överordnat ansvar för kansliverksamheten på värd-myndigheten. Personen fungerar ofta som sekreterare i nämnden. 95 I intervjustudien ingår Registernämnden med värdmyndighet Säkerhetspolisen, Skolväsendets överklagandenämnd med värdmyndighet Statens Skolverk, Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd med värdmyndighet Statens pensionsverk, Kärnavfallsfondens styrelse med värdmyndighet Kammarkollegiet. Därutöver har kanslipersonal intervjuats på Fideikommissnämnden, Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar, Högskolans avskiljandenämnd, Nämnden för hemslöjds-frågor, Nämnden för Rh-anpassad utbildning, Nämnden för statens avtalsförsäk-ringar, Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor, Statens Person- och Adressregister-nämnd, Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet, Överklagandenämnden för högskolan och Överklagandenämnden för totalförsvaret.

157

Ofta kräver kanslifunktionen en eller ett par personer med speci-fika kvalifikationer. Vad som efterfrågas varierar från nämnd till nämnd. Det varierar även mellan olika nämnder hur stor del av arbets-tiden som kanslipersonalen lägger ner. I vissa nämndkanslier arbetar tio personer heltid medan andra kanslier består av en per-son som arbetar deltid. Detta beror på att antalet ärenden skiftar kraftigt, dels mellan olika nämnder, dels inom en enskild nämnd över tiden. Flera intervjupersoner menar att organisatorisk flexibilitet i förhållande till ärendetillströmningen är ett slags grundkriterium för ett funktionellt värdmyndighetskap. Kammar-kollegiet har något av en särställning som värdmyndighet med nio myndigheter inom organisationen. Det verkar vara relativt ovanligt att det finns en speciell enhet eller avdelning som utgör själva kansliet. Ibland handlar det om att olika personer från helt olika avdelningar gör insatser utifrån vad en viss uppgift kräver. Kontakten mellan en ”myndighet i myndigheten” och dess värd-myndighet sker i regel genom en fortgående dialog mellan nämn-dens ordförande och huvudföredragande i kansliet. Det förefaller vara sparsamt med kontakter mellan värdmyndighetens högre ledning och nämnden. Flera intervjupersoner har uppgivit att det med åren skapats relativt upparbetade former för det vardagliga arbetet. Arbetet flyter på i enlighet med upparbetade rutiner för hur man ska förhålla sig till specifika ärenden. Det är också rela-tivt vanligt att nämnden delegerar specifika enklare ärenden till kansliet. I övrigt anser inte intervjupersonerna från värdmyndigheterna att den specifika lösningen ”myndighet i myndigheten” påverkar värdmyndighetens organisation på något annat sätt än att man måste anpassa sig till de krav som nämnden ställer.

158

För- och nackdelar med ”myndigheter i myndigheter”

• Konstruktionen med ”myndigheter i myndigheter” upplevs vara en kostnadseffektiv lösning av nämndmyndigheters behov av kanslistöd.

• Konstruktionen möjliggör betydande organisatorisk flexibili-tet.

• Genom att nämndmyndigheterna förläggs till värdmyndig-heter får de tillgång till värdefull sakkompetens och annan expertis.

• Relationerna mellan myndigheterna tycks i huvudsak präglas av ett gott samarbete, men ”myndigheten i myndigheten” är beroende av värdmyndighetens goda vilja.

• Det finns en risk för att kansliföreträdare hamnar på dubbla stolar.

Dyrare med eget kansli Beslutet att inte bygga upp en egen kansliorganisation för nämndmyndigheter har ofta härletts ur olika effektivitetsskäl. Genom att bl.a. kunskap, kompetens och resurser funnits till-gängliga i en annan myndighet har förhoppningen varit att kon-struktionen ska vara mer ändamålsenlig och effektiv än vad som vore fallet om nämnden har haft eget kansli. Vår studie bekräftar att detta också tycks vara fallet i praktiken. Ett ofta återkommande inslag i flera av intervjuerna är åsikten att konstruktionen medför kostnadsmässiga besparingar. Kommen-tarerna från såväl nämnd- som värdmyndighetsföreträdare hand-lar i stor utsträckning om att konstruktionen är funktionell i ter-mer av att den är ”billig” samt att alternativet med en myndighet med anställda och egna organisatoriska resurser hade varit dyrare. För nämndmyndigheter med egen budget är kostnaden för kanslifunktionerna ofta de i särklass största.96 Flera intervju-personer pekar på de stordriftsfördelar som kommer av att 96 Angående ”myndigheter i myndigheters” ekonomi, se avsnitt ”Styrning av ’myndigheter i myndigheten’”.

159

”koppla upp sig” mot värdmyndighetens IT-stöd och växel eller på annat sätt få tillgång till liknande stödfunktioner. Konstruk-tionen med ”myndigheter i myndigheter” upplevs således vara en kostnadseffektiv lösning av nämnd- och småmyndigheters behov av kanslistöd. En värdmyndighetsföreträdare framhåller i anslutning till denna diskussion att konstruktionen tillåter en ekonomiskt administrativ flexibilitet i termer av att extra resurser snabbt kan skjutas till när de behövs, utan att nämnden behöver vända sig till regeringen och begära extra anslag. En flexibel lösning vad gäller bemanning Flera intervjupersoner framhåller att konstruktionen ”myndighet i myndighet” är funktionell eftersom den möjliggör flexibilitet i bemanningen, vilket vore svårare om nämndmyndigheterna hade egna kanslier med egen personal. Genom att kanslipersonalen tillhandahålls av värdmyndigheten kan resurserna anpassas till nämndens skiftande behov. Särskilt de nämndmyndigheter vars verksamhet är säsongsberoende och varierar i omfattning och intensitet under olika perioder av året, uppfattas kunna dra nytta av detta. Som exempel ökar arbetsbelastningen för Skolväsendets över-klagandenämnd under perioder då ärenden som rör intagningen till gymnasieskolorna behandlas. Vid dessa tillfällen ökar kansliets behov av resurser. Samtidigt skulle det enligt uppgift vara svårt att upprätthålla en jämn arbetsnivå för samtliga om personalstyrkan konstant hölls på denna högre nivå under hela året. Genom att kansliet är förlagt till värdmyndigheten Statens skolverk ges emellertid möjlighet att på ett smidigt sätt parera för de tider då man inte behöver ett fullbemannat kansli genom att personalen engageras i andra arbetsuppgifter på värdmyndig-heten. Vid sidan av möjligheten av att parera för belastningstoppar anser intervjupersonerna att konstruktionen även minskar sårbar-heten vid sjukdom eller annan frånvaro. Någon uttrycker det som att ”riskspridningen” blir större när nämnd- och småmyndig-heterna knyts upp till värdmyndigheter. Statkontoret har även

160

tidigare påpekat att belastnings- och frånvarokänslighet är ett av problemen för nämnd- och småmyndigheter.97 Det som intervju-personerna delger tyder därför på att konstruktionen ”myndig-heter i myndigheten” är en framkomlig väg för att avhjälpa detta problem. Att kanslipersonalen vid sidan av arbetet i kansliet även arbetar med uppgifter på värdmyndigheterna skapar enligt flera intervju-personer även en mer varierad arbetssituation än vad som hade varit fallet om kansliet varit en fristående myndighet med heltids-anställd personal. Ökad tillgång till värdefull extern kunskap och kompetens En annan fördel med konstruktionen som framhålls av flera inter-vjupersoner, är att små myndigheter på detta sätt får tillgång till både administrativt stöd och sakkompetens. Att på detta sätt få tillgång till expertis i närmiljön ses av de intervjuade som en av konstruktionens mer betydande styrkor. En intervjuperson ut-trycker det som att nämnden därigenom kan ”falla tillbaka” på värdmyndighetens professionalitet. Bättre möjligheter till kompetensutveckling med värdmyndighet Flera intervjupersoner, från såväl nämnd- som värdmyndigheter, menar även att kopplingen till en värdmyndighet ger kansli-personalen bättre möjligheter till kompetensutveckling. Kansli-personalen har tillgång till värdmyndighetens jämförelsevis breda utbud av personalutvecklingsaktiviteter. Risk för att sitta på dubbla stolar En majoritet av de tillfrågade, från såväl nämnd- som värd-myndigheter, säger sig inte se eller uppleva några problem med att de personer som utför nämndmyndigheternas kansliuppgifter är anställda av en annan myndighet och därigenom riskerar att sitta på dubbla stolar eller ha dubbla lojaliteter. Det finns emellertid undantag och några intervjupersoner har funderat kring eller upplevt en viss osäkerhet avseende arbets-

97 Statskontoret 1997:7A, Statens nämndmyndigheter, s. 18.

161

sättet. Som exempel kan nämnas att en företrädare för ett nämnd-kansli som då även är anställd av en värdmyndighet tidvis upp-levt sig komma i kläm mellan värdmyndigheten och dess intres-sen och nämndmyndigheten. Den intervjuade påpekar att det finns en ”risk” för att värdmyndigheten försöker få inflytande över nämnden genom den personal som avdelas att arbeta med kansliuppgifterna. Av den anledningen menar intervjupersonen att det vore till gagn för nämnden att vara en myndighet med egen personal. Liknande uppfattningar har framförts av andra. En annan kansli-företrädare berättar att det initialt var oklart i vilken egenskap den tillfrågade arbetade med nämnden – ”vilken hatt har jag på mig?” – men att situationen klarnat efterhand. Den tillfrågade upplevde sig efter denna inledande osäkerhet inte ha haft några ytterligare problem med detta. En annan intervjuperson är inne på ett angränsande spår och menar att ”medarbetarna” i kansliet ibland, särskilt i samband med större omorganisationer, upplever sig sakna fast förankring i värdmyndigheten. Enligt den intervjuade finns det därför ett visst missnöje bland kanslipersonalen som upplever en viss ”rotlöshet” och inte alltid känner sig ”hemma” i värdmyndigheten. Relationerna mellan myndigheterna oftast goda … Flertalet intervjupersoner anser att värdmyndighetens kanslistöd är fullt tillfredsställande, både när det gäller omfattning och kva-litet. Majoriteten av de intervjuade har således inte haft något att invända vare sig mot antalet personer som arbetar i kanslierna eller mot dessa personers kompetensprofil. Det verkar inte heller som om det generellt föreligger några problem i dialogen mellan nämndmyndigheterna och deras värdmyndigheter. Statskontoret har även tidigare kunna konstatera att konstruktionen i stort sett fungerar väl och att den gjort så under en följd av år.98 … men konstruktionen kan leda till samarbetsproblem Intervjuerna visar dock att det förekommit fall av samarbets-problem mellan nämndmyndigheten och värdmyndigheten. I ett 98 Statskontoret 1997:7A, Statens nämndmyndigheter, s. 50.

162

fall kretsade problemen kring frågan om omfattningen och inne-hållet i de kansliresurser som den aktuella värdmyndigheten till-handahöll. Från nämndmyndighetens sida har man här upplevt att besparingsbehov hos värdmyndigheten ”drabbat” den egna myn-digheten i form av minskade kansliresurser. Samtidigt bedriver nämnden i egenskap av självständig myndighet verksamhet som är fristående från värdmyndighetens och uppfattningen är därför att man inte borde påverkas av värdmyndighetens besparingar. Den intervjuade företrädaren för värdmyndigheten menar dock att när den egna myndigheten behövde spara så måste hela dess verksamhet ingå i de ekonomiska prioritetsbedömningarna, och i den verksamheten ingår även kanslistödet åt nämnden. Intervju-personen upplevde konstruktionen med ”myndigheter i myndig-heten” som klumpig. Detta eftersom konstruktionen försätter värdmyndigheten i en situation där myndigheten egentligen inte är ansvarig för ”myndigheten i myndigheten” men ansvarar för verksamhetens resurser. Intervjupersonen menar att frågan borde lösas genom att nämnden antingen inkorporeras som en vanlig enhet i värdmyndigheten, eller genom att den slås samman med andra nämndmyndigheter med liknande uppgifter för att på så sätt skapa underlag för ett gemensamt kansli och egna resurser. Den intervjuade poängterar att man borde vara konsekvent och välja endera vägen. Nämndmyndigheter utan eget anslag på statsbudgeten blir till stor del beroende av värdmyndighetens goda vilja. Så länge värdmyndigheten är villig att ställa upp med kanslistöd och resur-ser flyter verksamheten på. Men när viljan tryter kan det uppstå problem. Det finns exempel där nämndmyndigheten varit i behov av resurser för sådant som ligger utanför den rent löpande verk-samheten och där värdmyndigheten nekat ytterligare stöd. I de fall nämndmyndigheten vänder sig till departementet för hjälp blir den hänvisade tillbaka till värdmyndigheten. I praktiken kan värdmyndigheten på detta sätt strypa nämndmyndighetens verk-samhet genom att inte låta den utvecklas.

163

Statskontoret har i rapporten Statens nämndmyndigheter tidigare framhållit att det finns en inbyggd problematik vad gäller kon-struktionen ”myndigheter i myndigheten”.

Rent teoretiskt strider denna form av kanslistöd mot en av grundtankarna i resultatstyrningen, nämligen den att myndigheternas verksamhet och ekonomi skall ses i ett sammanhang. Grovt förenklat innebär kanslistödet att en myndighet svarar för verksamheten och en annan för resurserna. Detta kan leda till oklara ansvarsförhållanden och samarbetsproblem.99

Styrning av ”myndigheter i myndigheter”

• Samtliga myndigheter vi undersökt har en s.k. förordning med instruktion för verksamheten från regeringen.

• Endast en mindre grupp av de studerade myndigheterna er-håller regleringsbrev.

• Regeringens utnämningsmakt tycks utnyttjas med stor hänsyn till praxis och tidigare beslut om hur en viss nämnd ska eller bör vara sammansatt.

• Endast ett par enstaka myndighetsrepresentanter uppger sig föra någon typ av mål- och resultatdialog med Regerings-kansliet.

• I den grupp myndigheter som studerats tycks det lika vanligt att årsredovisning eller verksamhetsberättelse lämnas som att det inte görs.

• Många nämndmyndigheter styrs till stor del av lagar.

• Det förekommer att olika typer av avtal som staten slutit med annan part styr och ligger till grund för verksamheten i nämndmyndigheterna.

• Avtal mellan värdmyndighet och ”myndigheten i myndig-heten” vad gäller resursstöd är mindre vanligt.

I detta avsnitt kommer vi att fokusera på sju formella styrverktyg och beskriva i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa till-lämpas på de ”myndigheter i myndigheten” som vi analyserat.

99 Statskontoret 1997:7A, Statens nämndmyndigheter s. 21.

164

De styrverktyg som avses är:

- Instruktion och övriga förordningar - Regleringsbrev - Mål- och resultatdialog - Lag och avtal - Årsredovisning (inklusive delårsrapport och verksamhets-

berättelse) - Utnämningsmakt - Budget- och ekonomisk styrning. Styrverktygen kan sägas vara relaterade till varandra på ett kom-plext sätt och det är svårt att förstå dem enskilt. Myndigheters årsredovisningar kan exempelvis inte frikopplas från den ekono-miska styrningen eller mål- och resultatdialogen. ”Myndigheter i myndigheter” och styrverktygen Instruktion och övriga förordningar Ett centralt styrdokument för ”myndigheter i myndigheter” är deras instruktion. Samtliga myndigheter som undersökts har en s.k. förordning med instruktion från regeringen. Många myndig-hetsrepresentanter kom också att tänka på instruktionen först av allt när de tillfrågades hur deras ”myndighet i myndigheten” styrs. Instruktionen kan i praktiken ses som en slags grundförteckning över den specifika myndighetens styrning, även om den i det av-seendet sällan är komplett. I instruktionen instrueras myndig-heten om avsedd verksamhet, organisation och arbetssätt. Av instruktionen framgår exempelvis om ”myndigheten i myndig-heten” är undantagen från förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605), vilka lagar och avtal som ska styra verksamheten och hur verksförordningen (1995:1322) ska till-lämpas. Vidare framgår vanligtvis hur nämnden ska vara sam-mansatt och när den är beslutför.100 Mer specifikt och typiskt för

100 I förhållande till båda dessa förordningar anförde Statskontoret i sin utredning från 1997 att nämndmyndigheterna intar en särställning. Detta möjliggörs genom att förordningarna i fråga är dispositiva. ”De gäller i den utsträckning regeringen inte beslutat om annat.” Angående Verksförordningen konstaterades dessutom att

165

”myndigheter i myndigheten” är att konstruktionen, med namn-given värdmyndighet, ofta men inte alltid finns nämnd under rubriken ”organisation” i instruktionen. Vad gäller möjligheten att styra ”myndigheter i myndigheten” genom värdmyndighetens instruktion, pekar vårt material sam-mantaget på att det skiljer sig från fall till fall huruvida uppgiften att stödja nämnden finns beskriven och reglerad i värdmyndig-hetens instruktion eller inte. Regleringsbrev Endast en mindre grupp av de ”myndigheter i myndigheten” som studerats har regleringsbrev. Verksamheten förändras relativt lite från år till år och myndighetsföreträdarna uppfattar det som både svårt och onödigt att styra den årligen.101 En sådan styrning skulle dessutom öka Regeringskansliets arbetsbelastning i onödan. En intervjuperson vars nämndmyndighet har reglerings-brev berättar att detta ser ganska lika ut över åren. Värdmyndigheterna i sin tur erhåller som regel regleringsbrev. I vilken utsträckning regeringen väljer att använda sig av den styr-kanalen i förhållande till ”myndigheter i myndigheten” varierar. I uppskattningsvis hälften av värdmyndigheternas regleringsbrev nämns de aktuella nämnderna, då företrädelsevis under rubriker om anslag och finansiering. Utnämningsmakten Utnämningsmakten kan lite förenklat sägas svara på tre frågor:

• Vilka individer ska sitta med i det kollektiva beslutsorganet?

• Vilka grupper, organisationer, yrkeskårer och intressen ska vara representerade?

• Hur stort ska det kollektiva beslutsorganet vara (antalet indi-vider)?

den i första hand reglerar myndigheternas lednings- och beslutsformer, ”d.v.s. för-hållanden där nämndmyndigheterna intar en särställning”. Se Statens nämnd-myndigheter, Statskontoret 1997:7A, s. 35-36. 101 Se också rubriken ”Mål- och resultatdialog”.

166

I fallet med ”myndigheter i myndigheten” konstateras att rege-ringens utnämningsmakt verkar utnyttjas med hänsyn till praxis och tidigare beslut om hur en viss nämnd ska eller bör vara sammansatt. I majoriteten av fallen finns tillsättningskriterier be-skrivna i instruktionen. Ofta inkommer specifika organisationer eller aktörer med förslag i samband med regeringens förord-nanden och det finns flera nämnder i undersökningsmaterialet där regeringen enligt uppgift vägleds av en praxis som inte alltid finns beskriven i instruktionen. Det finns flera olika skäl bakom en specifik praxis eller beslutad ordning vid tillsättningar. I vissa fall handlar det om att skapa en balans mellan arbetsmarknadens parter i nämnden. I andra fall handlar det om att säkra en viss kompetens eller att få specifika avtalsslutande parter representerade. Några särskilda utvecklings-riktningar när det gäller utnämningsmakten mot ”myndigheter i myndigheten” har inte kunnat uttydas. En intervjuperson nämnde dock jämställdhetstänkandet som mer närvarande de senaste åren. En aspekt av konstruktionen ”myndighet i myndighet” handlar om de fall där värdmyndigheten har ledamöter i nämnden. Ett relevant kriterium vid utnyttjandet av utnämningsmakten i för-hållande till ”myndigheter i myndigheten” berör därmed leda-möternas förmåga att hålla distansen till eller tvärt om att bygga broar in i värdmyndigheten. Mål- och resultatdialog Endast ett fåtal myndighetsrepresentanter uppger att de för någon typ av mål- och resultatdialog med departementet. Företrädare för en relativt stor grupp ”myndigheter i myndigheten” säger att departementet varken har tid eller egentligt intresse av den typen av dialog när verksamheten ligger så fast som den gör. Någon menar att så länge allt flyter på och det ekonomiska är i sin ord-ning så ”tiger hälsan still”. Ett par myndighetsrepresentanter upp-ger att det i stort sätt aldrig träffar och diskuterar verksamheten med departementet.

167

Årsredovisning, delårsrapport och verksamhetsberättelse Statskontoret föreslog i nämndmyndighetsutredningen från 1997 att nämndmyndigheterna borde kunna undantas helt eller delvis från resultatstyrningens generella regler. Undantagen avsågs gälla den dåvarande förordningen om myndigheters årsredovis-ningar (1996:882). Regeringen skulle därmed kunna pröva en enklare form av resultatstyrning gentemot nämnderna. Samtidigt föreslogs att finansieringen kunde anges tydligare och att årliga verksamhetsberättelser skulle lämnas av nämnderna. Regeringen bedömde emellertid i förvaltningspolitiska propositionen att det inte var nödvändigt att undanta nämndmyndigheterna från reg-lerna om årsredovisningar. I den grupp ”myndigheter i myndigheter” vi har undersökt verkar det lika vanligt att årsredovisning lämnas som att det inte görs. I vissa fall går redovisningen till regeringen via värdmyndighetens redovisning, men det förekommer också att nämnden upprättar ett eget separat dokument som skickas in. I båda fallen är det i regel anställda i värdmyndigheten bland nämndens stödpersonal som författat redovisningen. I de nämnder som inte upprättar någon årsredovisning är man i regel undantagna från regeringens regelverk om detta. Undan-taget beskrivs i nämndmyndighetens instruktion. Enstaka nämnder uppgav att de upprättar någon slags verksam-hetsberättelse, utvärdering eller allmän rapport om verksamheten under det gångna året. Ett par nämnder uppger också att de läg-ger ut den här typen av summerande/redovisande uppgifter på hemsidan. Budget- och ekonomiskstyrning När det gäller ”myndigheter i myndigheten” finns generellt två grundmodeller för finansiering. Antingen disponerar nämnd-myndigheten egna anslag och då ersätts värdmyndigheten för kanslitjänsterna direkt av nämnden. Om nämnden däremot inte disponerar egna medel är det vanligt att värdmyndigheten via sina anslag svarar för nämndens kostnader. Det förekommer även i enstaka fall andra finansieringslösningar.

168

De nämnder som har egen budget lämnar ofta in någon typ av budgetunderlag. Det förekommer dock, som framgått tidigare, att nämnder undantas från förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. I de fall där finansieringen löses över värd-myndighetens budget förefaller det som att redovisningen av den kostnad som nämndmyndigheten utgör sker på olika sätt. Det rör sig i dessa fall om skiftande belopp som belastar värdmyndig-hetens budget. Ett par intervjupersoner antyder att kostnaderna för värdmyndighetens kanslistöd ibland kanske försvinner in under redovisningsrubriken för den avdelning där kansliperso-nalen ”normalt” arbetar. Lag och avtal Många nämndmyndigheter styrs relativt hårt av lagar. Enskilda intervjupersoner uttrycker detta som att deras nämndmyndighet är ”helt lagstyrd”. En intervjuperson menar att regeringens möj-lighet att styra just deras verksamhet är lika med noll, såtillvida man inte går via riksdagen och ändrar i lagtexter. I många fall är ”myndigheterna i myndigheternas” arbete hårt bundet till krav på rättssäkerhet och myndigheterna har till upp-gift att slå vakt om rättsordningen, statsskickets grunder och den enskildes rätt. En central lagtext för nämndmyndigheterna är för-valtningslagen (1986:223). Lagen är ett viktigt styrinstrument då nämndmyndigheternas uppgifter vanligen innebär myndighets-utövning mot enskild. Det förekommer även att olika typer av avtal som staten slutit med annan part ligger till grund för och styr verksamheten i nämndmyndigheterna. Det kan exempelvis handla om olika inter-nationella åtaganden eller centrala kollektivavtal. En annan typ av avtal reglerar värdmyndighetens ”förpliktelser” gentemot nämnden. Det är med utgångspunkt av vårt undersök-ningsmaterial svårt att exakt klarlägga hur vanligt det är med den typen av avtal. Det förefaller dock vara så att majoriteten inte har något avtal mellan värdmyndighet och nämnd. De flesta intervju-personerna diskuterade detta i termer av att frågorna löses genom ”vanlig” dialog mellan kanslifunktionen och nämnden, eller genom inarbetade arbetsformer. Exempelvis kan nämnden ha

169

funnits i värdmyndigheten under längre tid och en slags praxis har då uppstått. De flesta nöjda med konstruktionen … Sammantaget visar våra intervjuer att konstruktionen ”myndig-heter i myndigheten” vanligtvis fungerar bra. Att vara kopplad till en värdmyndighet ger en flexibilitet i organisationen, vilket i många fall är nödvändigt för denna typ av myndigheter. Kon-struktionen ger små myndigheter tillgång till större myndigheters kompetens och resurser. Vidare upplevs denna lösning även vara kostnadseffektiv. …men det finns principiella problem med den Det finns dock inbyggda problem med konstruktionen som hänger samman med att det är en part som står för verksamheten och en annan part som står för resurserna. För det första försätter konstruktionen värdmyndigheten i en situation där myndigheten inte ansvarar för ”myndigheten i myndigheten”, men däremot ansvarar värdmyndigheten för verksamhetens resurser. Konstruk-tionen innebär även att ”myndigheten i myndigheten” till stor del är beroende av att värdmyndigheten är villig att ställa upp med resurser. Om inte samarbetet fungerar kan det uppstå lägen där värdmyndigheten kan strypa en ”myndighet i myndighetens” verksamhet. Ett tredje problem med denna lösning gäller resultatstyrningen och det förhållandet att det delvis saknas möjligheter att koppla samman myndighetens resurser med resultatet. En grundtanke i resultatstyrningen är att organisatoriska enheter ska vara avskilj-bara från andra offentliga organisationer och därmed separat utvärderings- eller mätbara. Av den anledningen finns det ett styrningsmässigt dilemma i den organisatoriska lösningen ”myndighet i myndigheten” i de fall en myndighet står för verk-samheten och en annan för resurserna. Var börjar och slutar organisationernas gränser, var börjar och slutar en specifik myndighets resurser? Vems verksamhet är det vi ser?

170

1.3 Beslutsorgan

• Det finns 66 beslutsorgan fördelade på 43 myndigheter, dvs. närmare var femte myndighet har åtminstone ett besluts-organ.102

• I en tredjedel av dessa organ är myndighetschefen ordförande.

I vårt uppdrag ingår att studera under vilka omständigheter sär-skilda beslutsorgan skapas. I det som vi kallar beslutsorgan har regeringen styrt genom att skilja ut en fråga från myndighetens verksamhet och därigenom tagit ifrån den ordinarie myndighets-ledningen delar av sitt mandat. Beslutsorganen ser olika ut Det finns ett spektrum av olika typer av beslutsorgan från dem som nästintill fungerar som myndigheter i myndigheten till dem som har en mer rådgivande funktion. Banverket och Sjöfarts-verket har exempelvis organ inom myndigheten som har en egen chef, nämligen Järnvägsinspektionen och Sjöfartsinspektionen. Dessa organ ska bl.a. fastställa normer och utöva tillsyn över myndigheten. De organ som har en rådgivande funktion och inga beslutsbefogenheter kommer inte att behandlas inom detta upp-drag. Bland beslutsorganen förekommer det att myndighetschefen bestämmer organens uppgifter samt att beslutsorganen utöver sina uppgifter kan få utökade befogenheter av myndighetschefen. I denna undersökning ingår inte de organ vars arbetsuppgifter helt bestäms av myndighetschefen. Vi studerar enbart de besluts-organ som regeringen har föreskrivit i myndighetens instruktion.

102 I denna grupp ingår länsstyrelserna som är 21 till antalet. Med beslutsorgan avses de organ som nämns i myndigheternas instruktioner. De beslutsorgan som myndigheter bildar själva är inte medräknade. I kartläggningen har inte personal-ansvarsnämnder klassificerats som ett beslutsorgan.

171

Beslutsorganen fördelar medel och avgör ärenden Beslutsorganen har olika typer av uppgifter. Flera beslutsorgan beslutar om eller fördelar medel till olika verksamheter utanför myndigheten. Ett exempel på det är Energiutvecklingsnämnden inom Energimyndigheten som ska besluta om stöd till bl.a. forsk-ning. Det är även vanligt att beslutsorganen avgör ärenden. Rådet för vissa rättsliga och medicinska frågor, som ligger inom Social-styrelsen, ska i likhet med dess namn avgöra frågor som är av medicinsk eller rättslig natur som exempelvis tillstånd till insemi-nation. Andra uppgifter som kan ligga inom ett beslutsorgan är att besluta om normer och riktlinjer, följa utvecklingen på ett specifikt område, utse ledamöter och avgöra frågor av mer prin-cipiell karaktär. Motiv för att inrätta särskilda beslutsorgan Det finns inga riktlinjer som talar om i vilka fall det är lämpligt att inrätta ett beslutsorgan. Intervjuer med företrädare för Rege-ringskansliet ger också bilden av att det inte finns några entydiga motiv. Beslutsorgan kan inrättas utifrån flera olika anledningar. En del tillkommer därför att det finns en önskan om att skapa en bredare förankring i viktiga beslut. När det gäller organ som be-handlar mer forskningsorienterade frågor kan det vara för att säkerställa objektivitet och kvalitet i forskningen. I vissa fall handlar det om att bryta ut en fråga för att inte myndigheten ska bli för dominant inom sitt verksamhetsområde eller så kan det vara ett sätt att hantera en stark myndighetschef. Beslutsorganen kan också vara ett alternativ till att bilda en separat myndighet. Bred förankring vanlig orsak På de myndigheter som intervjuats inom detta uppdrag103 uppges motivet för att bilda en beslutsgrupp i de flesta fallen vara ett sätt att uppnå en bredare förankring i specifika frågor. I exempelvis ett fall har de ärenden som behandlas i beslutsorganet folk-rörelseanknytning och det har därför ansetts viktigt att dessa intressen får komma till tals. Det finns även andra exempel på 103 I denna delstudie har Boverket, Högskoleverket, Läkemedelsförmånsnämnden, Länsstyrelserna i Jämtland och Norrbotten och Naturvårdsverket ingått.

172

beslutsorgan där vikten av att särintressen är representerade i beslutsprocessen lyfts fram som orsak till att bryta ut en fråga ur myndigheten. I andra fall är det mer en fråga om att skapa tro-värdighet inom ett visst område. I exempelvis en myndighets beslutsorgan sitter erfarna och ansedda personer inom ett speci-fikt ämnesområde samt andra aktörer som bedöms ha ett bety-dande ansvar för frågorna. Beslutsorgan i stället för domstol Andra beslutsorgan är exempel på där domstolsuppgifter dele-gerats till myndigheten och organisatoriskt har man då valt att bilda särskilda beslutsorgan. Här ses således beslutsorganet som ett alternativ till en domstol och ett sätt att tillvarata myndig-hetens sakkompetens. Genom att bryta ut frågan från myndig-heten dras även en gräns mellan myndighetens prövningsupp-gifter och myndighetens tillsynsansvar och roll som företrädare för allmänna intressen. Myndighetens chef ordförande i en tredjedel av organen Regeringens har i sina riktlinjer framhållit att för att inte skapa oklara ansvarsförhållanden bör myndighetschefen vara ord-förande i beslutsorganet. Kartläggningen visar att myndighets-chefen är ordförande i vart tredje beslutsorgan. Det finns även ett antal varianter där exempelvis myndighetschefens ställföreträ-dare är ordförande eller där någon från myndigheten sitter med som ledamot av organet. I närmare hälften av beslutsorganen är myndigheten inte alls representerad. I vilken utsträckning myndighetschefen ska delta i beslutsorganen framgår vanligtvis av myndigheternas instruktioner. Beslutsorganen i praktiken Bland de myndigheter som intervjuats är det, precis som för beslutsorganen i stort, något vanligare att myndigheten på något sätt finns representerad i beslutsorganen. I de fall beslutsorganet har en extern ordförande pekar bl.a. en myndighetschef på att det kan uppstå svårigheter för ordföranden att hantera sin roll om

173

myndighetschefen ingår i organet. På denna myndighet har man därför valt att representeras genom en enhetschef. Regeringen har framhållit att myndighetschefen bör vara ord-förande i organet för att inte skapa oklara ansvarsförhållanden. Ett alternativ till detta som förekommer ute bland myndigheterna är att myndighetschefen visserligen är med på beslutsorganets sammanträden och även föredragande i organet, men denne har enbart rätt att yttra sig inför organet och får således inte delta i besluten. Detta är en ordning som en intervjuad myndighetschef uppger fungerar bra. Bland de intervjuade finns det även exempel på beslutsorgan där myndigheten inte alls är representerad. En myndighetsföreträdare säger att myndigheten försöker hålla sig så långt borta från beslutsorganet som möjligt, delvis beroende på att myndigheten utövar tillsyn och beslutsorganet har mer av en främjande uppgift och förmedlar även medel. Vanligt att regeringen utser ledamöterna Ledamöterna i beslutsgrupperna kan utses på olika sätt. Vanligt bland de myndigheter som intervjuats är att ledamöterna utses av regeringen. Men det finns även exempel på att myndigheten utser ledamöter eller att beslutsorganet utser ledamöterna. Regeringens möjlighet att utse ordförande och ledamöter kan ses som ett sätt att styra beslutsorganen och även myndigheten. De flesta som vi har intervjuat ser inga direkta för- eller nackdelar med att leda-möterna är utsedda av regeringen, men det finns dem som anser att detta orsakar problem med maktbalansen inom myndigheten. Det finns även de som förespråkar att myndigheten själv ska få utse ledamöterna. Myndighetschefen ytterst ansvarig för verksamheten Myndigheterna väljer att hantera beslutsorganen på olika sätt. En del anser att myndighetschefen måste ha ett visst inflytande över organens beslut, eftersom det är myndighetschefen som har det yttersta ansvaret för verksamheten bl.a. gentemot Ekonomi-styrningsverket och Riksrevisionen. I andra fall lägger myndig-heten fram sin åsikt i beslutsorganet medan åter andra myndig-hetschefer väljer att helt ställa sig utanför organens beslut. I ett fall berättar en myndighetsföreträdare att myndigheten har haft kommentarer kring beslutsorganets verksamhetsinriktning och

174

hur organet lägger upp sitt arbete men myndigheten har inte fått gehör för sina åsikter. Myndigheten orkar inte driva frågorna vidare och myndighetsföreträdaren uttrycker det som att ”vissa krig vill man inte ta”. Oklar ansvarsfördelning utåt I vår intervjuundersökning har det framkommit att det kan vara svårt för utomstående att förstå ansvarsfördelningen mellan myn-dighetsledningen och beslutsorganet. På exempelvis en myndig-het finns ett beslutsorgan som bl.a. förmedlar stöd och myndig-hetschefen får här ta emot många samtal från medborgare och organisationer som vill lobba för sin sak. Här uppstår då ett peda-gogiskt problem när myndighetschefen ska förklara att det är beslutsorganet och inte myndighetens chef som har ansvaret och beslutsbefogenheterna i dessa frågor. Mindre vanligt med konflikter mellan myndighet och beslutsorgan Intervjuerna tyder på att det inte är ett generellt problem att myndigheten och beslutsorganen skulle förespråka olika linjer i de frågor som behandlas inom organet eller i frågor som angrän-sar myndighetens verksamhet. En myndighetschef pekar på att det av regleringsbrevet framgår vilken linje som myndigheten och beslutsorganet ska hålla i frågor som bl.a. berör just besluts-organens verksamhet. Motsättningar främst i ekonomiska frågor I de fall som det uppstått meningsskiljaktigheter mellan besluts-organet och myndigheten har det oftast rört ekonomiska frågor och då ökade kostnader för myndigheten. I ett fall ville besluts-organet driva ett fall i domstol, vilket företrädaren för myndig-heten som också var ordförande i organet opponerade sig emot. En domstolsprövning skulle i detta fall med stor sannolikhet ha lett till att beslutsorganet skulle ha förlorat och myndigheten skulle ha fått stå för alla domstolskostnader. I ett annat exempel planerade ett beslutsorgan för en annons-kampanj. Myndighetschefen sa då ifrån med hänvisning till att myndigheten inte bör använda skattepengar till annonser på detta

175

sätt. Myndighetschefen framhåller att beslutsorganet till skillnad från myndigheten inte granskas. I intervjuerna framkommer även ett fall där ett beslutsorgan under ett budgetår fick ökade resurser från regeringen, vilket ledde till att organet beslutade att anställa ytterligare en person. Följande år minskade resurserna och myndighetens anslag för beslutsorganet täcker nu inte kostnaderna för denna person. Vad tycker de som sitter i beslutsorganen? Flertalet av dem som vi har intervjuat som sitter i ett beslutsorgan tycker att det fungerar bra. Ansvarsförhållandet mellan besluts-organet och myndigheten ses som tydligt. Av intervjuerna fram-kommer dock att det i teorin kan finnas ett oklart ansvarsförhål-lande mellan beslutsorganet och myndigheten och även poten-tiella konfliktområden. Ett sådant konfliktområde är personal-frågor där det kan vara oklart i vilken mån rådet disponerar myndighetens personal men även personalens lojalitet kan ifråga-sättas. Ett annat problem är, som även nämnts tidigare, att utom-stående ser beslutsorganets verksamhet och myndighetens verk-samhet som en och samma. Flertalet av de intervjuade tycker att kontakten med myndighets-ledningen och myndighetschefen är konstruktiv och öppen. En av de intervjuade pekar på att det i ett inledningsskede när organet var nytt fanns vissa problem och det tog ett tag innan organet befäst sitt mandat inom myndigheten och hos tjänstemännen. Av intervjuerna har det även framkommit att det finns ordföranden som upplever att organet är underordnat myndighetsledningen. Detta även om både ledamöterna i organet och myndighetens chef är utsedda av regeringen. I de fall beslutsorganen har ledamöter som kommer från myndig-heten tycker organens företrädare att det är en bra ordning. På det sättet får beslutsorganet en koppling in i myndigheten och till-gång till intressant information. Denna kanal in i myndigheten kan även vara en förutsättning för verkställandet av de beslut som organen fattar. I andra fall menar man att det på grund av risken för ett oklart ansvarsförhållande bör finnas en tydlig gräns

176

mellan beslutsorganet och myndigheten och därför bör inte myn-digheten delta i beslutsorganet. Företrädarna för beslutsorganen menar att myndighetschefen inte har något inflytande över de beslut som fattas i organen. Däremot säger en företrädare att myndighetschefen har ett administrativt inflytande över beslutsorganets verksamhet. De flesta är positiva till beslutsorgan … Sammanfattningsvis visar intervjuerna att flertalet av dem som intervjuats tycker att det är bra att ha en särskild beslutsgrupp där experter eller intresseorganisationer kan få komma till tals. En del av de intervjuade anser att frågorna inte alltid behöver forma-liseras till beslutsgrupper. I vissa fall skulle det räcka med att ha ett rådgivande organ. … men ansvarsfrågan är problematisk Den främsta nackdelen som lyfts upp är ansvarsfrågan. Det kan uppstå otydligheter i ansvarsförhållandena, dels inom myndig-heten då myndighetschefen enligt myndighetens instruktion har ansvaret för hela verksamheten, dels utåt gentemot medborgarna eller de organisationer som kommer i kontakt med besluts-organens verksamhet.

177

178

Bilaga 6 Metod 1.1 Kartläggningen Urval Statliga myndigheter under regeringens kontroll Enligt vårt uppdrag ska vi granska statliga myndigheter. Vi har avgränsat oss till att enbart undersöka myndigheter under rege-ringen, vilket utesluter myndigheter som Riksbanken och Riks-revisionen. Myndigheter från ESV:s register Av praktiska skäl väljer vi att använda oss av ESV:s myndighets-register för vårt urval av myndigheter. I registret ingår de myn-digheter som lämnar en egen årsredovisning till regeringen och de uppgår till 247 stycken. I och med detta utelämnar vi en del myndigheter som exempelvis kommittéer, enskilda utredare och vissa nämndmyndigheter. Vi har också valt att ta bort ett antal myndigheter som har avslutat sin verksamhet vid årsskiftet 2003 från registret. Det slutliga antalet myndigheter uppgår därmed till 234. Kartläggningen omfattar tillräckligt många myndigheter för att vi på statistiska grunder kan uttala oss om olika samband, mönster och fakta. Nybildade och omorganiserade myndigheter 2000–2003 En särskild studie har också genomförts av de myndigheter som nybildats och omorganiserats mellan åren 2000 till 2003 för att få en bild av hur utvecklingen sett ut de senaste åren. För att få fram vilka nya myndigheter och delegationer som bildats under den aktuella perioden har vi gått igenom samtliga pressmeddelanden från Regeringskansliet under perioden 1 januari 2000 till novem-ber 2003, samt aktuella årgångar av Sveriges statskalender. Under perioden har 50 nya myndigheter och delegationer bildats. Efter en precisering av de förändringar som skett i form av om-bildningar, sammanslagningar och dylikt återstår totalt 31 myn-digheter som vi har analyserat. De 12 delegationer som nybildats och omorganiserats undersöks inte i vår undersökning.

179

Hantering av myndighetskoncerner I kartläggningsmaterialet finns tio myndighetskoncerner. En myndighetskoncern består av flera självständiga myndigheter med en central myndighet. Myndighetskoncernerna har i data-basen hanterats som en myndighet.104 Det vill säga Riksförsäk-ringsverket har lagts ihop med försäkringskassorna, Domstols-verket med domstolarna osv. Detta gör att vi fångar upp egen-skaperna för till exempel hela domstolväsendet i vår kartlägg-ning. Det innebär också att undersökningen egentligen omfattar fler än 234 myndigheter. Tillvägagångssättet medför att egen-skaperna hos myndighetskoncernerna studeras både för den centrala myndigheten och för de övriga självständiga myndig-heterna. I kartläggningen har vi dock registrerat den centrala myndighetens ledningsform. Formell reglering är utgångspunkten Granskningen ska enligt uppdraget omfatta en kategorisering av myndigheterna efter variabler som exempelvis ledningsform, organisation och förekomst av beslutsorgan. Vi har valt att huvudsakligen undersöka det som regeringen har ålagt myndig-heterna, det vill säga det som är formellt reglerat. Statskontoret kan konstatera att det finns olika praxis för hur regeringen utformar myndigheternas instruktioner, samt att skriv-ningarna i instruktionerna i flera fall är otydliga. I arbetet med att kartlägga ”Myndighetssverige” har det därför ibland varit svårt att utifrån den formella regleringen avgöra exempelvis vad som ska räknas som beslutsorgan eller inte. Ambitionen har dock varit att strikt utgå från myndigheternas instruktioner.

104 Ekonomistyrningsverket skriver i sin Instruktion för koncernrapportering ”De myndigheter som betecknas som s.k. myndighetskoncerner ska rapportera elimine-rade och konsoliderade värden till statsredovisningen och i sin årsredovisning. Ur perspektivet staten som koncern betraktas myndighetskoncernerna som under-koncerner”. ESV (2003), s. 9.

180

Källor Uppgifterna för kartläggningen har inhämtats från myndigheters instruktioner, i en del fall i andra förordningar, samt reglerings-brev och 2002 års årsredovisningar. Antalet årsarbetskrafter har tagits från Statistiska centralbyråns arbetsmarknadsundersökning. I de fall det har varit nödvändigt har kontakt tagits med myndig-heterna för att få mer preciserade uppgifter. Aspekter som kartläggningen omfattar I undersökningen har vi kartlagt en rad olika aspekter och egen-skaper hos de utvalda myndigheterna. I tablån nedan följer en lista på vad som undersökts och vad som legat till grund för bedömningen.

181

Tablå 1 Aspekter som kartläggningen omfattar Aspekt/variabel Kommentar Ledningsform De olika formerna är: styrelser med fullt ansvar, enrådighetsverk,

styrelser med begränsat ansvar, nämndmyndigheter Värdmyndighet för annan myndighet

En värdmyndighet tillhandahåller helt eller delvis finansiellt, personellt och/eller administrativt stöd åt en nämndmyndighet

Antal nämnder per värdmyndighet

Förekomst av särskilda beslutsorgan

Beslutsorgan fattar beslut om verksamhet som avskiljts från den ordinarie verksamheten i myndigheten. Vi räknar endast de beslutsorgan som regleras i instruktionen och som har beslutskapacitet.

Antal beslutsorgan per myndighet

Gäller 17§ i Verksförordningen

I kartläggningen registreras hur många myndigheter som själva får bestämma sin organisation, dvs. vilka och hur många myndigheter som har/inte har inskrivet i sin instruktion att 17 § verksförord-ningen ska gälla. För de myndigheter för vilka 17 § verksförord-ningen inte gäller registrerar vi på vilket sätt myndighetens organisation är reglerad i instruktionen.

Kön på myndig-hetschef/styrelse-ordföranden

Departements-tillhörighet

Organisations-nivåer

Noterar om myndigheten har verksamhet på central, regional, lokal nivå.

Myndighetsstorlek räknat i antal årsarbetskrafter

Myndigheternas omslutning (tkr)

Myndigheternas totala kostnader

Myndigheternas anslag (tkr)

Anslagets storlek i förhållande till kostnaderna (%)

182

Aspekt/variabel Kommentar Verksamhet i myndigheten

Tillsyn Alla statliga myndigheter som är listade som tillsynsmyndigheter i tillsynsutredningens betänkande105 klassificerar och kartlägger vi som tillsynsmyndigheter.

Reglering och normgivning

Alla centrala myndigheter som är uppräknade i bilaga 1 och 2 För-fattningssamlingsförordning (1976:725) samt länsstyrelserna har delegerats normgivningskompetens från regeringen och ska därför ingå i denna kategori.

Resurs-omfördelning

Myndigheter som handhar transfereringar till medborgare, t.ex. RFV/Försäkringskassorna.

Kunskaps-produktion

Som kunskapsproduktion räknas utredning, utvärdering och forskning.

Information, utbild-ning, rådgivning, främjandeuppgifter

Opinionsbildande myndigheter med visst utbildningsansvar.

Medborgarnära verksamhet

Myndigheter som i någon bemärkelse utövar myndighetsutövning, t.ex. Polisen och skatteförvaltningen.

Egendoms-förvaltning

Myndigheter som förvaltar mark/hus och/eller kapital t.ex. Riksgäldskontoret.

Avvikelser Avsaknad av insynsråd

Enligt föreskrifterna ska enrådighetsverk i regel ha ett insynsråd. I kartläggningen registreras om det hos enrådighetsverken finns ett insynsråd enligt 5 § VF. I de enrådighetsverk som saknar insyns-råd registreras om det i instruktionen finns inskrivet att myndig-heten ska ha ett rådgivande organ som påminner om ett insyns-råd.

Förekomst av extern ordförande bland styrelser med begränsat ansvar

I regel bör myndighetschefen vara ordföranden i en styrelse med begränsat ansvar.

Förekomst av ansvar/uppgifter för styrelser utöver Verksförordningen

Styrelser som enligt myndighetens instruktion har utökat ansvar utöver vad som generellt stadgas som styrelsens ansvar och upp-gifter i VF § 11-13.

Någon annan än myndighetschefen är ordförande i beslutsorganet

Enligt riktlinjerna bör i regel myndighetschefen vara ordföranden i beslutsorganet.

105 SOU 2002:14, bilaga 3.

183

1.2 Intervjustudien Enligt vårt uppdrag ska vi analysera de tre grundformerna för ledning av statliga myndigheter, samt avvikelser från de renodlade ledningsformerna. I uppdraget ingår de organisatoriska lösningarna koncernmyndigheter, ”myndigheter i myndigheten” och beslutsorgan. I vårt urval har vi – förutom att beakta behovet av att inkludera berörda ledningsformer och avvikelser från dessa, samt olika organisatoriska lösningar – försökt välja myndigheter som: - är spridda över olika departement - sysslar med olika typer av verksamhet - är olika stora. De myndigheter som ingår i vår studie är spridda över nio depar-tement. Vidare finns samtliga verksamhetstyper som vi använt oss av i kartläggningen representerade i intervjustudien. Stor-leken på de myndigheter som ingår i studien varierar sett i antal årsarbetskrafter från mycket små (högst 30 årsarbetskrafter) till mycket stora (över 2 000 årsarbetskrafter). Totalt har vi intervjuat 59 personer.106 Intervjupersonerna kan indelas i följande kategorier: - Företrädare för myndigheter, dvs. myndighetschefer, styrelse-

ledamöter, styrelseordföranden, ledamöter av råd, represen-tanter för värdmyndigheter och ”myndigheter i myndigheten” samt ledamöter av beslutsorgan (totalt 49 personer).

- Företrädare för Regeringskansliet (tio personer). Intervjuerna har skett genom personliga möten och via telefon. Vid intervjutillfällena har vi använt oss av öppna frågeställningar som intervjupersonerna fått resonera kring. Valet av intervju-metod motiveras med att öppna svarsalternativ kan ge större och mer oväntad information än fasta. Ett annat argument är att denna metod gör det möjligt för intervjuaren att ställa följdfrågor och göra förtydliganden. 106 En lista med namnen på de vi intervjuat finns i bilaga 7.

184

Intervjuundersökningen har en tydligt kvalitativ ansats. Syftet med intervjuerna är inte att kartlägga hur många av de inter-vjuade som är för eller emot en viss lednings- eller organisa-tionsform – även om sådana aspekter kan vara intressanta och delvis redovisas i delstudierna genom uttryck som ”många inter-vjupersoner anser” eller ”en intervjuperson framför”. Målet är i stället att kunna få fram argument för och emot olika lednings- och organisationslösningar och att lyfta fram svagheter och styrkor.

185

186

Bilaga 7 Intervjupersoner Av nedanstående lista framgår vilka personer som intervjuats inom ramen för detta uppdrag och i vilken egenskap dessa per-soner har intervjuats (t.ex. i egenskap av ordförande i en myndig-hets styrelse). Intervjupersoner i myndigheter Namn Myndighet/organ, titel Backlund Torkel Statens pensionsverk, föredragande Statens

tjänstepensions- och grupplivnämnd Bonde Ingrid Finansinspektionen, generaldirektör Boström Birgitta Friluftsrådet, Naturvårdsverket, ordförande Bylund Bo Banverket, generaldirektör Carlberg Ingrid Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd,

ledamot Csiffáry Kerstin Elsäkerhetsverket, ledamot Elsäkerhetsrådet Ekholm Bernt Sida, styrelseledamot

Naturvårdsverket, styrelseledamot Ekström Sören Radio- och TV-verket, ordförande insynsrådet Enander Göran Skogsstyrelsen, generaldirektör Eriksson Anders Kammarkollegiet, generaldirektör Eurenius Birgitta Statens Person- och Adressregisternämnd

(SPAR), kanslichef Franke Sigbrit Högskoleverket, universitetskansler Franzén Thomas Premiepensionsmyndigheten, styrelseordförande

Riksgäldskontoret, riksgäldsdirektör Färm Gunnel Elsäkerhetsverket, generaldirektör Gustafsson Yvonne Ekonomistyrningsverket, generaldirektör Hagenfeldt Kerstin Statens beredning för medicinsk utvärdering,

styrelseordförande Haikola Lars Rådet för högre utbildning, Högskoleverket,

ordförande Hansson Ingemar Konjunkturinstitutet, generaldirektör Hedborg Gunnar Länsstyrelsen i Norrbottens län, länsråd Hulth Mats Banverket, styrelseordförande Hyttsten Ellen Folkhälsoinstitutet, ledamot insynsrådet Jacobson Hans Premiepensionsmyndigheten, generaldirektör Jeppsson Karin Folkhälsoinstitutet, ordförande insynsrådet Johansson Anita Verket för högskoleservice, direktör Karlsson Barbro Säkerhetspolisen, föredragande Registernämnden

187

Karlsson-Eriksson Anne Statens skolverk, avdelningschef Kleen Peter Kommerskollegium, generaldirektör Lidman Tomas Riksarkivet, riksarkivarie Liljelund Lars-Erik Naturvårdsverket, generaldirektör Magnus Eriksson Skolväsendets överklagandenämnd, ordförande Nilsson Alf Ekonomistyrningsverket, ledamot

Ekonomistyrningsverkets råd Norrfalk Maria Sida, generaldirektör Rehnqvist Nina Statens beredning för medicinsk utvärdering,

direktör Rennerstedt Kristina Kulturrådet, generaldirektör Ringborg Erland Svenska institutet, generaldirektör Rosén Björn Radio- och TV-verket, generaldirektör Segersteen Christer Naturvårdsverket, styrelseledamot Ståhle Lennart Högskoleverket, kanslichef Svaleryd Uno Länsstyrelsen i Jämtlands län, länsråd Svedberg Björn Högskoleverket, styrelseordförande Söderberg Olof Kärnavfallsfondens styrelse, ordförande Taubermann Ann-Christin

Läkemedelsförmånsnämnden, generaldirektör

Theorin Maj-Britt Kulturrådet, styrelseordförande Uusmann Ines Boverket, generaldirektör Westerberg Bengt Finansinspektionen, styrelseordförande

Svenska institutet, styrelseordförande Vetenskapsrådet, styrelseordförande

Widlert Staffan Statens institut för kommunikationsanalys, direktör

Widnemark Monica Samlingslokaldelegationen, Boverket, ordförande Ågren Gunnar Folkhälsoinstitutet, generaldirektör Åkesson Ingvar Försvarets radioanstalt, generaldirektör Därutöver har även samtal med kanslipersonal vid följande nämndmyndigheters kansli genomförts:

Fideikommissnämnden Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar Högskolans avskiljandenämnd Nämnden för hemslöjdsfrågor Nämnden för Rh-anpassad utbildning Nämnden för statens avtalsförsäkringar Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet Överklagandenämnden för högskolan Överklagandenämnden för totalförsvaret

188

Intervjupersoner Regeringskansliet Namn Befattning Ingvarsson Lena Expeditions-/rättschef, Miljödepartementet Kastman Heuman Åsa Expeditions-/rättschef,

Näringsdepartementet Nensén Uggla Astrid Ämnesråd, Finansdepartementet Rudebeck Karin Statssekreterare, Finansdepartementet Röding Karin Departementsråd, Utbildningsdeparte-

mentet Thöresson Per Expeditionschef, Utrikesdepartementet Weibull Knut Expeditions-/rättschef,

Kulturdepartementet Virdesten Per Rättschef, Statsrådsberedningen Zelmin-Åberg Erna Expeditions-/rättschef, SocialdepartementetÅngström Lars Byråchef, Finansdepartementet

189

190

Bilaga 8 Källförteckning Offentligt tryck Ds 2002:15 Det nya Riksskatteverket. Förordning (1995:869) med instruktion för Styrelsen för interna-tionellt utvecklingssamarbete (Sida). Förordning (1995:943) med instruktion för Verket för högskole-service. Förordning (2000:1198) med instruktion för Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap. Förordning (2003:7) med instruktion för Högskoleverket. Prop. 1986/87:99 Om ledningen av den statliga förvaltningen. Prop. 1991/92:123 Om slopande av intresserepresentation i vissa statliga myndigheters styrelser. Prop. 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning. Prop. 1993/94:77 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området. Prop. 1994/95:150 bil. 7 Förslag till slutlig reglering av stats-budgeten för budgetåret 1995/96, m.m. (kompletteringsproposition). Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Skr 2000/01:142 Arbetsmarknadsverkets organisation Skr. 2003/04:39 Uppföljning av skogspolitiken. SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. SOU 1992:100 Den statliga arbetsgivarorganisationen. SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter. SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltnings-politik för staten. SOU 1998:18 En gräns – en myndighet? SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas uppdrag. SOU 2002:78 Arkiv för alla – nu och i framtiden. SOU 2003:106 Försäkringskassan – Den nya myndigheten. SOU 2003:111 Lantmäteriet – nya vägar för ökad samhällsnytta. SOU 2003:26 Lekmannamedverkan i Försvarsmakten. SOU 2003:63 21 + 1 → En sammanhållen administration av socialförsäkringen.

191

SOU 2003:97 En kronofogdemyndighet i tiden. SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. Regeringskansliet Finansdepartementet (2002) Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet. Finansdepartementet (2003) Effektiv styrelse. Riktlinjer för statliga myndighetsstyrelser. Finansdepartementet (2003) Regeringskansliets riktlinjer för arbete med organisations- och strukturförändringar inom staten. Justitiedepartementet (2000) En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. Justitiedepartementet (2000) Regeringens chefspolicy. Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen. Statsrådsberedningen PM 1997:4 Samrådsformer i Regeringskansliet. Statsrådsberedningen, 1995-10-16, Cirkulär med vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet med reformeringen av myndigheternas ledningsformer under hösten 1995. Statsrådsberedningen/Fi FA, 1995-01-10, Förvaltningsmyndigheternas ledning. Andra myndigheter Arbetarskyddsstyrelsen 009 GD 3835/99. Arbetsmarknadsstyrelsen dnr 00-10059-00 Arbetsmarknadsverkets organisation. Ekonomistyrningsverket (2003) Instruktion för koncern-rapportering. Ekonomistyrningsverket 2004:1 Förenkling av ekonomiadmini-strationen för små myndigheter. Statskontoret 1996:11 Kammarkollegiets service till andra myndigheter. Statskontoret 1997:7A och B Statens nämndmyndigheter. Statskontoret 2000:26 Värdmyndighet för nämnder – utredning av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd. Statskontoret 2000:9 Styrelser med fullt ansvar. Statskontoret 2002:26 Bättre styrning av socialförsäkringens administration Statskontoret 2003:11 Reglering av ansvar och ansvars-utkrävande.

192

Statskontoret 2003:2 Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet. Statskontoret 2003:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården. Övriga källor Danska Regeringen (2002) ”Mere velfærd og mindre bureaukrati – sanering af råd, nævn, udvalg og centre”.

193

Statskontorets publikationer för 2003 — 2004

2003 03:1 Diarier på Internet. Vägledning för myndigheter. 75 kr. 03:2 Styrningen av länsarbetsnämndernas verksamhet. GRATIS 03:3 Ett statligt åtagande inom stiftelsen Byggdok? GRATIS 03:4 Vägledning. XML-Teknik och Metadata, version 2. Finns endast i pdf-

format 03:5 Statsbidragen till kommuner och landsting. En kartläggning och analys.

GRATIS 03:6 Abonnentväxlar och stödsystem. Vägledning för tillämpning av ramavtal.

GRATIS 03:7 Produkter och tjänster för Informationsförsörjning 2002. Vägledning för

tillämpning av ramavtal. GRATIS 03:8 Öppen programvara. GRATIS 03:8A Free and Open Source Software – a feasibility study. Appendix 1:

Extensive survey. GRATIS 03:9 Lyssna för att lära och lova. Utvärdering av försöksverksamhet med

servicedialog och serviceåtaganden. 100 kr 03:10 Kommunernas ansvar för vuxnas lärande – vad bör staten göra? GRATIS 03:11 Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. GRATIS 03:12 Uppdrag och upphandling i lantmäteriet. Underlag för

Lantmäteriutredningen. GRATIS 03:13 Elektroniska urkunder. GRATIS 03:14 EU:s nya förvaltningsorgan och trepartsavtal. En delrapport. GRATIS 03:15 Folkbildningsrådets myndighetsroll – ett vägval. GRATIS 03:16 Statens styrning – En egeninitierad förstudie om relationerna mellan

staten, landstingen och kommunerna. GRATIS 03:17 Fem myndigheter i samarbete mot deltidsarbetslösheten – en studie av

Hela-projektet. GRATIS 03:18 Samverkande 24-timmarsmyndigheter - Sammanhållen elektronisk

förvaltning. GRATIS 03:18A Internetanvändare och den offentliga sektorns webbplatser. Bilaga till

Samverkande 24-timmarsmyndigheter - Sammanhållen elektronisk förvaltning. GRATIS

03:19 Lokalt omställningsarbete – statligt ingrepp eller kommunalt ansvar? En utvärdering av omställningsarbetet efter försvarsnedläggningar inom kommuner. GRATIS

03:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården. GRATIS 03:21 En medborgarundersökning för förvaltningen – Analys av olika

upplägg.GRATIS Finns på www.statskontoret.se

03:22 Klara villkor för sponsring av statlig verksamhet. GRATIS 03:23 Ledningssystem för informationssäkerhet vid 24 timmarsmyndigheter –

Vägledning och mallregelverk. GRATIS 03:24 Målstyrningssystemet för ungdomspolitiken. GRATIS 03:25 Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag. GRATIS 03:26 Hur styr staten kommunerna? Ett förslag till kartläggnings- och

analysmodell. GRATIS 03:26B Hur mycket styr staten kommunerna och landstingen? Ett

diskussionsunderlag från Statskontoret. GRATIS 03:27 Effektivare tillsyn över energimarknaderna. GRATIS 03:28 Vägledning – XML-Metadata. Utgåva 1:3. Finns endast i pdf-format. 03:29 Förvaltningssamverkan inom EU. GRATIS 2004 04:1 Översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet. GRATIS 04:2 Organisationsöversyn av Försvarshögskolan. GRATIS 04:3 Östersjömiljard – mer än företagsfrämjande. GRATIS 04:4 Nej till euron! Samverkansgruppens och den offentliga sektorns

anpassningsåtgärder vid tidpunkten för folkomröstningen 2004. GRATIS 04:5 Det regionalpolitiska experimentet: Lärande nätverk för regional

utveckling? GRATIS 04:6 Svensk förvaltningspolitik i Europa. GRATIS 04:7 E-tjänster på myndigheternas webbplatser – tendenser. Finns endast i pdf-format. 04:8 Fammi. Ett institut för kunskapsutveckling och kunskapsspridning inom

primärvården. GRATIS 04:9 Myndigheternas ledning och organisation. Kartläggning och analys av

Myndighetssverige. GRATIS