EUROPEIZACIJA REGIONALNE POLITIKE I

UTJECAJ NA PODNACIONALNE AKTERE

mr.sc. Aida Liha (aidaliha@yahoo.com)

7. prosinca 2011.

PREGLED TEMA IZLAGANJA

Uvod u kohezijsku politiku EU, temeljna načela

Regije i višerazinsko upravljanje

Europeizacija regionalne politike u

pretpristupnom razdoblju

Studije slučaja – rad u grupama

Rasprava

UVOD U KOHEZIJSKU POLITIKU

EUROPSKE UNIJE

NASTANAK KOHEZIJSKE POLITIKE

1950-1973. bez sustavnog razvoja regija; EAGGF za poljoprivredu i Europski socijalni fond (ESF)

1975. Europski fond za regionalni razvoj (ERDF)

1985. Sustavan pristup nakon proširenja EZ na jug (Integrirani program za Mediteran)

1986. “kohezija” politički cilj paralelno s produbljenjem ekonomske integracije: Jedinstveni europski ugovor → Jedinstveno europsko trţište;

Reforma politike 1988. g. (Delorsovi proračunski paketi)

višestruko povećana sredstva = 1/3 proračuna EU

Kohezijski fond (1993) i fond za ribarstvo FIFG (1993)

Nova područja intervencije – mobilizacija podnacionalne razine

Dodatna načela korištenja sredstava:

načelo partnerstva (regionalna i lokalna tijela) → 1993. proširen na poduzeća i sveučilišta (tzv. gospodarski i socijalni akteri)! → 1999. proširen na socijalne partnere (npr. Sindikate)

Načelo supsidijarnosti

Jedina redistributivna politika u EU

RAZVIJENOST EUROPSKIH REGIJA (BDP P/C)

(IZVOR: EUROSTAT, 2006)

ODNOS URBANOG I RURALNOG U EU

(IZVOR: EUROSTAT, 2009)

PROSJEK EUROPSKIH ULAGANJA U R&D

PRORAČUN EUROPSKE UNIJE – OKVIR ZA FINANCIRANJE REGIONALNOG

RAZVOJA

Proračun ne smije biti veći od

1,24% ukupnog BND EU

Financijske perspektive

(1988-1992; 1993-1999; 2000-

2006)

U svakoj novoj FP mijenja se

struktura rashoda (Delors

paket 1 i 2; Agenda 2000:

poljoprivreda, strukturni

rashodi, unutarnje i vanjske

politike, administrativni

troškovi i pretpristupna

strategija)

Proračun = 255

EUR/stanovniku/godišnje

(Eurostat, 2006.)

Prihodi Rashodi (2007-

2013)

Vlastita sredstva Naslov 1:

a. Konkurentnost za

rast i zapošljavanje

(9%)

b. Kohezija za rast i

zapošljavanje (35,6%)

Tradicionalna

vlastita sredstva

Naslov 2:

Zaštita i upravljanje

prirodnim resursima

(42,5%)

Prihodi od PDV-a Naslov 3: Građanske

slobode (0,5%), sigurnost i

pravda (0,8%)

Prihodi na temelju

udjela u BND-u

Naslov 4: EU kao globalni

partner (5,7%)

Korekcije za GB Naslov 5: Ostalo -

Administrativni troškovi

(5,8%)

Ostali prihodi Rezerve

IZDVAJANJA IZ EUROPSKOG PRORAČUNA NA IME

KOHEZIJSKE POLITIKE

0

50

100

150

200

250

300

350

1989-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013

NAČELA KOHEZIJSKE POLITIKE (1)

Programiranje: uvođenje načelo planiranja pripremom

višegodišnjih programskih dokumenata umjesto

dotadašnjeg rada na godišnjim projektima na ad hoc bazi

Usmjeravanje/koncentracija: što uţe definiranje

geografskih područja (Ciljevi) i područja intervencija

Partnerstvo: konzultacije s partnerima u provedbi i

nadzoru programa razvoja

NAČELA KOHEZIJSKE POLITIKE (II)

Načelo sufinanciranja/dodanost: Unija pruţa samo

određeni iznos sredstava individualnim projektima i

programima dok se ostatak sredstava mora pribaviti

(„dodati‟) iz sredstava nacionalnog proračuna i/ili privatnih

izvora

Načelo nadzora i evaluacije: ocjena programiranja

strukturnih fondova putem ex ante ili ex post evaluacija

Načelo supsidijarnosti: uvedeno Ugovorom iz

Maastrichta s ciljem da se na najbolji način urede odnosi

između Komisije i drţava članica. Općenito to načelo

podrazumijeva da se viši autoritet ne očituje u slučaju da

cilj moţe biti ostvaren na niţoj razini (Ug. iz Amsterdama,

1997. – odluke donositi „..što bliže građanima..‟)

NAČELO USMJERAVANJA

Što poticati u kojim područjima

više kategorija intervencija: Ciljevi (Objectives)

Različiti problemi različite intervencije i različiti iznosi EU pomoći

Kategorizacija problematičnih područja prema kriterijima:

BDP per capita (Cilj 1)

razina nezaposlenosti, zaposlenost u poljoprivredi, ribarstvu, industriji, gustoća naseljenosti, razina obrazovanja itd. (Cilj 2)

NUTS REGIJE

NUTS (Nomenklatura statističkih prostornih jedinica):

NUTS I prikladan za analizu odnosa regija i EU (3-7

milijuna st.)

NUTS II – glavni okvir za provedbu regionalne politike

(800 000-3 mil. st.)

NUTS III – prikladna za analizu i poduzmanje specifičnih

mjera regionalne politike (150 000-800 000 st.)

U više slučajeva (SI, Baltičke zemlje, MT, CY) čitav nacionalni

teritorij čini jednu regiju. Ako je njezin BDP p/c ispod 75%

prosjeka EU, onda čitava zemlje ostvaruje pravo na

najizdašniju kategoriju pomoći.

Primjeri:

Danska je definirana kao 1 NUTS I regija, jedna NUTS II regija koju

čini 15 NUTS III regija

Njemačka je podijeljena na 16 NUTS I regija, 40 NUTS II

regija, 543 NUTS III regije

KATEGORIJE INTERVENCIJA

Regije “Cilj 1”: Konvergencija

- NUTS II regije čiji BDP p/c ne prelazi 75% prosjeka EU; zemlje čiji

BND p/c ne prelazi 90% prosjeka EU

- 81,54% proračuna kohezijske politike

Regije “Cilj 2”: Regionalna konkurentnost i zapošljavanje

- ostale NUTS regije

- 15,95% sredstava Kohezijske politike

Regije “Cilj 3”: Europska teritorijalna suradnja

- NUTS III regije koje graniče s drugim zemljama članicama

ili s morskom ili vanjskom granicom EU

- 2,52% sredstava Kohezijske politike

NAČELO PARTNERSTVA – DEFINICIJA I RAZVOJ

„bliske konzultacije između Komisije, drţave članice i vlasti na

nacionalnoj, regionalnoj, lokalnoj i drugoj razini, pri čemu

svaka strana nastupa kao partner u provedbi zajedničkog cilja‟

(Uredba EEC 2052/88)

1989. – partnerstvo treba dogovoriti u svakoj od regija kako bi

se osmislilo, provelo i nadziralo programe SF.

1993. – socijalni i ekonomski partneri

1999. – agencije za zaštitu okoliša i ostale nevladine agencije.

Formalizacija višerazinskog upravljanja (nadzorni odbori,

programiranje)

Različite faze policy procesa (priprema, financiranje, provedba,

praćenje i procjenjivanje)

Identitet partnera kao ni oblik njihovog uključivanja nije isti u

svim fazama policy procesa

NAČELO PARTNERSTVA - ISKUSTVA

Model suradnje ovisno o ustrojstvu drţave i nacionalnoj

praksi: (de)centralizirano itd:

centralizirani (top-down), uz konzultaciju tj. davanje na

mišljenje nacrta i konačnih verzija partnerima (kohezijske

zemlje EU15, Dk, IRL, NL, LUX);

bottom-up pristup (federalne zemlje – B, D), gdje regije

izrađuju svoje programe koje drţavno ministarstvo

objedinjuje i daje političke odrednice;

model suradnje nacionalnih i sub-nacionalnih tijela (A, FR,

FIN, UK) drţavnih ministarstava i regija putem

konzultacija, partnerstava, radnih grupa.

PARTNERSTVO KAO ZAKLJUČAK

Sastav i odnose u partnerstvu uvjetuju stupanj

decentralizacije i tip dekoncentracije (Bache, Flinders,

2004)

Rezultati istraţivanja o uspješnosti provedbe partnerstva

ukazuju na sljedeće odrednice uspješnosti:

Tradicija nacionalnih institucija

Prethodno iskustvo u lokalnim partnerstvima

Mehanizmi učenja

Tendencija ka regionalizaciji/decentralizaciji

NAČELO FINANCIRANJA

Nadodavanje

Nacionalna sredstva se ne zamjenjuju onima iz EU;

Svaka ZČ "u svim dotičnim područjima uloţi najmanje jednaki iznos svojih strukturnih izdataka ili izdataka iste vrste poput onog predviđenog programskim planiranjem" (čl. 11. Uredbe 1260/99). ZČ duţne podnositi izvješća o tim strukturnim izdacima kako bi EK za Cilj 1 mogla ispitati načelo dodavanja

EU sredstva mogu iznositi do 4% nacionalnog BDP-a

N+ pravilo: rok za ugovaranje EU sredstava (n+2 ili n+3)

EU sufinancira ukupne ili javne troškove ulaganja pogodne za sufinanciranje (eligible expenditure), i to ex post!

Razina sufinanciranja

do 75% ukupnih troškova za Cilj 1

do 50% za Ciljeve 2 i 3

“kohezijske” zemlje do 80%

najudaljenija područja i manji otoci do 85%

NAČELO PROGRAMIRANJA - DEFINICIJA

Zahtijeva od aktera suradnju u partnerstvu tijekom

određenog vremenskog razdoblja u razvijanju i provedbi

razvojnih strategija

NAČELO PROGRAMIRANJA (2)

Jednoglasna odluka Vijeća EU o razini i načinu korištenja strukturnih sredstava EK: zajedničke strateške smjernice (Community Strategic Guidelines)

Nacionalni strateški referentni okvir (NSRF – National Strategic Reference Framework), za ulaganja koje će sufinancirati EU

Pregovori s EK sadrţaj NSRF i indikativna alokacija sredstava (npr. za Cilj 1: relativan regionalni i nacionalni prosperitet, relativna reg. nezaposlenost)

EK usvaja NSRF

NSRF u provedbene dokumente Operativni programi, po prioritetu na usvajanje EK

PROGRAMIRANJE MJERA

Provedbeni dokument s odgovorima na sljedeća pitanja:

Što, kako, kome: cilj, korisnici, konkretne aktivnosti, tko provodi mjeru, koje procedure prijave i odabira projekata

Predviđeni izvori sufinanciranja: poveznice s nacionalnim proračunom?

Kako obznaniti mjeru krajnjim korisnicima?

Praćenje: koji pokazatelji napretka provedbe? Kompjuteriziran unos i obrada podataka s ciljem praćenja provedbe i procjene učinka

REGIJE I VIŠERAZINSKO UPRAVLJANJE

EUROPA REGIJA

Multipliciranje aktera u političkim aktivnostima i donošenju

odluka

Više od 90.000 lokalnih i regionalnih vlasti u EU, 75

regionalnih parlamenata s pravnom moći

Lokalne i regionalne vlasti provode oko 70% cjelokupnog EU

zakonodavstva (Odbor regija, 2009.)

16% BDP-a u EU-27 (Odbor regija, 2009.)

Brisel „prvo najveće stjecište trgovinskih i gospodarskih

interesa izvan Washington D.C.-a‟ (Jeffery, 1996.)

Prvi ured Hamburg i Saarland 1984. godine, danas preko 160

regionalnih ureda

REGIJE I REGIONALIZAM

Regije kao motor gospodarskog razvoja (endogeni model

razvoja), rezultat gospodarstva, kulture, povijesti, političkog

vodstva i konkurentnosti

Regije kao politički prostor

Regije kao institucije (federalizam:D, B, A) ili slab

administrativni regionalizam (IT, F)

Pozitivan učinak kohezijske politike na mobilizaciju regija

(Keating, Hooghe, 2004) i jačanje regionalizma

MOBILIZACIJA PODNACIONALNIH IGRAČA

Kohezijska politika kao „katalizator mobilizacije

podnacionalnih igrača‟

Promjene u teritorijalnim odnosima unutar DČ

Načelo partnerstva kao poticaj za mobilizaciju

kroz: Mobilizaciju mimo središnje vlade – pristup europskoj

policy areni i policy procesu (tzv. internacionalizacija policy

igrača, Lajh 2006):

Osnivanje samostalnih regionalnih ureda

Institucionalizacija u EU policy areni (CoR)

Mobilizacija unutar drţavne policy arene (mobilizacija vs.

utjecaj) ovisno o ustavnim ovlastima u DČ (interiorizacija

Europe, Lajh, 2006)

INTERNACIONALIZACIJA POLICY IGRAČA - UOBIČAJENI CILJEVI

DJELOVANJA

Utjecanje/Influencing

Utjecaj na donošenje odluka u EU

Pojašnjavanje pozicija unutar EU institucija

Pridobivanje utjecaja općenito u europskoj političkoj areni

Sudjelovanje u policy procesu i oblikovanju razvojnih planova (uz nac. razinu i EK)

Sudjelovanje u radu Vijeća ministara

Povezivanje/Liaising

Pomoć partnerima u regiji

Informiranje lokalnih/nacionalih partnera o mogućnostima

Povezivanje između europskih aktera i lokalnih partnera

Jačanje veza između nacionalnih i europskih aktera

Umreţavanje/

prikupljanje podataka/networking

Prikupljanje podataka o mogućnostima financiranja

Prikupljanje podataka o najnovijem zakonodavstvu

Podizanje svijesti o vaţnosti prisustva u Briselu

Pristup udrugama industrija, koalicija regija, brojnih platformi i transnacionalnim udrugama

INTERIORIZACIJA EUROPE -VIŠERAZINSKO

UPRAVLJANJE

Sloţeni vertikalni odnosi među akterima na različitima

teritorijalnim razinama i horizontalni odnosi između aktera iz

javnog, privatnog i volonterskog sektora (Bache et al. 2010)

Proces promjena kojeg označava pojava „teritorijalno

isprepletenih policy mreţa‟ (Marks, 1993.):

Tip 1 – sustav upravljanja u kojem je podjela autoriteta ograničena na

jasne nadleţnosti koje se ne preklapaju, na ograničenom broju

teritorijalnih razina od kojih svaka ima odgovornost za grupu funkcija

Tip 2 - upravljanje u kojima su odgovornosti specifične prema

radnjama i u kojima nadleţnosti djeluju na brojnim teritorijalnim

razinama koje se preklapaju.

REZULTAT POLICY PROCESA I VIŠERAZINSKOG

UPRAVLJANJA

Koncept višerazinske vladavine – nadnacionalna,

nacionalna i podnacionalna – ovlasti razdijeljene među

policy igračima među najmanje dvije razine (Lajh, 2006)

Transformacija redistribucije u utjecaj?

Ključne pretpostavke o naravi procesa:

Igrači na podnacionalnoj razini jednako su vrijedni onima na

nacionalnoj i nadnacionalnoj razini

„Ovlašćivanje‟ podnacionalne razine ne znači smjenu

nacionalne razine

U procesu formiranja i provedbe javnih politika nadnacionalne

institucije imaju neovisan utjecaj i nisu puki zastupnici

drţavnih izvršnih vlasti

EUROPEIZACIJA REGIONALNE POLITIKE U

PRETPRISTUPNOM RAZDOBLJU

EUROPEIZACIJA REGIONALNIH POLITIKA U

PRETPRISTUPNOM RAZDOBLJU

Nacionalne vlasti/tijela kao „vratari‟ politike koji „podešavaju‟

utjecaj ostalih igrača ovisno o vrsti policy tematike i

odgovarajućoj fazi policy procesa (Bache, 1988, u Lajh, 2006).

Prevladava tzv. koncept „slojevitosti‟ - marginalne promjene na

razini lokalnog upravljanja s izostankom značajnijih promjena

dominantnog tipa upravljanja (Bruszt, 2008.).

Drţave članice odlučuju o načinu i strukturi partnerstva.

POLICY ODGOVORI NA KOHEZIJSKU POLITIKU EU -

EUROPEIZACIJA

Odricanje od nekih policy instrumenata razvoja

Nova uloga samoupravnih jedinica – koncepti razvoja:

Teritorijalna kohezija,

Endogeni razvoj

Poduzetnički model upravljanja i partnerstvo

Pravni okvir za regionalnu politiku u RH

Zakon o regionalnom razvoju (NN 153/99), Uredbe o stopi

nerazvijenosti (NN 63/10), Uredba o obaveznom sadrţaju,

metodologiji

Strateško planiranje (Strategija razvoja RH; Ţupanijske

razvojne strategije)

Institucionalni okvir: ministarstva (MRRŠVG), SDURF,

Agencija za regionalni razvoj RH (ARR), reg. partnerska

vijeća, regionalne razvojne agencije

POLICY ODGOVORI IZVOR: STRATEGIJA REGIONALNOG RAZVOJA 2011-2013., MRRŠVG, 2009.

uvedena je praksa partnerstva kao osnovne metode rada u oblikovanju

regionalne razvojne politike i kao temeljna institucionalna struktura koja treba

omogućiti takvu participativnu metodu rada;

uveden je jedinstveni model ocjenjivanja i razvrstavanja jedinica područne

(regionalne) i lokalne samouprave prema stupnju razvijenosti kao i jedinstveni

sustav kriterija za izdvajanja područja s razvojnim poteškoćama;

Određeni su osnovni planski dokumenti za programiranje regionalnog razvoja

čime se stvorila usuglašena i ujednačena osnova upravljanja razvojnom

politikom RH;

jasno je određena uloga i odgovornost nositelja regionalne razvojne

politike na razini središnje drţave;

jasno je određena uloga i odgovornost jedinica područne (regionalne) i

lokalne samouprave u koncipiranju i vođenju regionalne razvojne politike;

institucionalizirana su temeljna načela upravljanja regionalnom

razvojnom politikom i uvedena jedinstvena terminologija;

radi učinkovitijeg planiranja i praćenja provedbe politike regionalnog razvoja

određeno je ustrojavanje središnje elektroničke baze razvojnih projekata.

ADMINISTRATIVNA PODJELA RH

PODJELA NA NUTS REGIJE

Broj stanovnika Stanovništvo (%)

BDP p.c.

PPS 2003

(u € , incl. sivu

ekonomiju)

BDP p.c.

PPS 2003

(u € , incl. sivu

ekonomiju ,

EU 27 = 100)

Sjeverna i

Istočna

(Panonska)

Hrvatska

1.351.517 30,46 6.926,26 36

Jadranska

Hrvatska 1.427.008 32,16 9.584,31 50

Sjeverozapadn

a Hrvatska 1.658.935 37,38 12.681,00 66

HRVATSKA 4.437.460 100,00 9.932,44 51

PROJEKCIJE RASTA – WORLDSCAN IZVJEŠTAJ

Pokazatelji Početna

godina 2008.

Cilj 2015 Cilj 2020 Cilj 2025

BDP p.c. pri

PPS kao %

prosjeka EU

27*

62,6%

67% 73% 79%

Worldscan 62,6% 69%

77% 86%

* Uz pretpostavku za potencijalni rast proizvodnje u EU 1,6%, a HR 3,5%

PROGRAMIRANJE KOHEZIJSKE POLITIKE

RAD U GRUPAMA I RASPRAVA

SWOT ANALIZA

SWOT – poveznica između (do)sadašnjeg razvoja

i ţeljenog budućeg razvoja izraţenog u viziji,

strateškim ciljevima i prioritetima razvoja

ţupanije

SWOT ANALIZA IZVOR: PRAVILNIK O OBVEZNOM SADRŢAJU, METODOLOGIJI IZRADE I NAČINU VREDNOVANJA ŢUPANIJSKIH RAZVOJNIH STRATEGIJA, NN 153/09

S-Snage (strenghts)

Snage – područja, resursi i sposobnosti

unutar ţupanije na koje se ona moţe

osloniti u razvoju, s najvećim

mogućnostima

W- weaknesses (slabosti)

Slabosti ukazuju koja područja, resursi i

sposobnosti unutar ţupanije ograničavaju

ili onemućuju njezin razvoj

O-opportunities (prilike)

Područja, resursi i sposobnosti izvan

ţupanije koje bi ţupanija mogla iskoristiti

za svoj razvoj (povećati snage i/ili smanjiti

slabosti)

T- threats (prijetnje)

Područja, resursi i sposobnosti izvan

ţupanije koje mogu ugroziti njezin razvoj

(smanjiti snage i/ili povećati slabosti)