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UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA - UNEB
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO E TECNOLOGIAS APLICADAS
À EDUCAÇÃO – GESTEC
JOMÁRIA ALESSANDRA QUEIROZ DE CERQUEIRA ARAUJO
PARCERIAS ENTRE A REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE ENSINO DE
SALVADOR/BA E CRECHES E PRÉ-ESCOLAS COMUNITÁRIAS:
UMA ESTRATÉGIA QUE VISA CONTRIBUIR PARA A UNIVERSALIZAÇÃO DA
EDUCAÇÃO INFANTIL NO MUNICÍPIO.
SALVADOR
2015
JOMÁRIA ALESSANDRA QUEIROZ DE CERQUEIRA ARAUJO
PARCERIAS ENTRE A REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE ENSINO DE
SALVADOR/BA E CRECHES E PRÉ-ESCOLAS COMUNITÁRIAS:
UMA ESTRATÉGIA QUE VISA CONTRIBUIR PARA A UNIVERSALIZAÇÃO DA
EDUCAÇÃO INFANTIL NO MUNICÍPIO.
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
graduação em Gestão e Tecnologias Aplicadas à
Educação, da Universidade do Estado da Bahia -
UNEB, como requisito parcial para a obtenção do
grau de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. José Cláudio Rocha
SALVADOR
2015
FICHA CATALOGRÁFICA
Sistema de Bibliotecas da UNEB
Bibliotecária: Jacira Almeida Mendes – CRB: 5/592
Araújo, Jomária Alessandra Queiroz de Cerqueira
Parcerias entre a rede pública municipal de ensino de Salvador - BA e creches e pré-
escolas comunitárias: uma estratégia que visa contribuir para a universalização da
educação infantil no município / Jomária Alessandra Queiroz de Cerqueira Araújo. -
Salvador, 2015.
146f.
Orientador: José Cláudio Rocha.
Dissertação (Mestrado) – Universidade do Estado da Bahia. Programa de Pós-Graduação
em Gestão e Tecnologias Aplicadas à Educação. Campus I.
Contém referências e apêndice.
1. Educação infantil. 2. Educação pré-escolar. 3. Educação e Estado. 4. Creches -
Salvador (BA). I. Rocha, José Cláudio. II. Universidade do Estado da Bahia. Programa de
Pós-Graduação em Gestão e Tecnologias Aplicadas à Educação.
Ao meu criador, redentor e amigo íntimo:
Jesus Cristo.
A Ele seja dada toda honra, toda glória e todo
louvor.
AGRADECIMENTOS
Ao meu Deus, pela companhia, pela força e pela vontade de vencer.
A Paulo, meu compreensivo companheiro e incentivador.
A minha família, em especial, aos meus pais Glória e Joel (in memoriam), pelo cuidado e
orientação e aos meus irmãos, Joel e Joelma, pelos exemplos de perseverança e superação.
Ao meu orientador, Professor José Cláudio Rocha, por me acolher, ter paciência e me ensinar
a sonhar alto.
Ao meu querido professor, Ivan Luiz Novaes, por me acolher e me incentivar a prosseguir. O
senhor é uma referência para mim.
À professora Kátia Siqueira de Freitas, por ter feito significativas contribuições na banca de
qualificação.
Aos professores do Programa de Mestrado Profissional em Gestão e Tecnologia Aplicada à
Educação (GESTEC), por compartilharem seus conhecimentos nessa jornada.
Aos funcionários do Programa de Mestrado Profissional em Gestão e Tecnologia Aplicada à
Educação (GESTEC), pela colaboração e presteza nas necessidades dos alunos. Meninas,
vocês são especiais!
À Secretaria Municipal de Educação de Salvador, pela colaboração e confiança dispensados a
mim. Em especial, agradeço ao professor Eliezer Cruz, Luciene Santos, Kelyenne Fernandes,
Edna Rodrigues, Ivanete, Vilma, Marinalva do Vale e a todos os funcionários do Fundo
Municipal de Educação – FME, da Coordenadoria de Ensino e Apoio Pedagógico – CENAP e
da Procuradoria do Município, pela confiança e apoio.
Aos gestores das creches e pré-escolas comunitárias entrevistados, pela colaboração.
Aos colegas do curso, principalmente aos colegas dos Grupos de pesquisa dos quais faço
parte: o Núcleo de Gestão Educacional e Formação de Gestores – NUGEF (Breno, Leo,
Fernanda, Ione, Osaná, Cida, Kilza, Lilia, Cris, Mércia, Anita, Antônio, Rodrigo, Mísia,
Cássia, etc) , o Grupo Gestão Educação e Direitos Humanos - GEDH e o CriAtivos, em
especial, Ana, Antoniel e Pró Maiza . Obrigada pelo apoio.
As minhas queridas gestoras e amigas, Patrícia Nascimento e Rita Argolo, pelo apoio e
incentivo.
A minhas companheiras de oração: Lúcia, Denise, Soraia e Ana. Esta vitória também é de
vocês.
Aos meus queridos amigos e professores, em especial Marilúcia, que torceram e me
incentivaram a prosseguir. Muito obrigada.
Bem-aventurado o homem que acha sabedoria,
e o homem que adquire conhecimento
(Provérbios 3:13)
RESUMO
Esta pesquisa foi motivada pelo interesse em conhecer as parcerias intersetoriais existentes
entre a Secretaria Municipal de Ensino de Salvador (SMED) e Creches e Pré-escolas
Comunitárias, cuja finalidade visa ampliar a oferta de vagas na Educação Infantil no
município. O desenvolvimento destas parcerias representa a concretização de políticas
públicas que têm como finalidade garantir o direito fundamental à Educação Infantil e, de
maneira específica, à Educação Pré-escolar (4-5 anos), conforme prevê o Plano Nacional de
Educação (PNE), aprovado em junho de 2014. Nesse contexto, comparando o número de
creches e pré-escolas existentes no município com o número de convênios firmados pela
SMED com essas instituições, foi observada a existência de dificuldades estruturais para
otimizar e ampliar o conveniamento das instituições comunitárias por parte da Secretaria.
Conforme foi constatado, através da estratégia metodológica adotada e dos instrumentos
aplicados na pesquisa (estudo de caso e entrevista semiestruturadas) e da pesquisa
documental, estas dificuldades estão evidentes nas estruturas: contábeis, documentais, físicas,
de comunicação e de número de pessoas envolvido neste processo dentro da Secretaria.
Diante dessa constatação, o estudo prosseguiu com o intuito de alcançar os objetivos
estabelecidos: descrever e analisar o processo de conveniamento das Creches e Pré-escolas
Comunitárias com a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador/Ba; identificar as
dificuldades inerentes ao processo de conveniamento das Creches e Pré-escolas Comunitárias
com a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador/Ba e, sugerir alternativas para superar
tais dificuldades. A consecução desses objetivos forneceu os elementos para subsidiar a
elaboração de uma Nota Técnica, produto final dessa pesquisa, que será encaminhada para o
gestor da SMED, a fim de ser analisada e publicada. Nesse documento, foi sugerida a criação
de um grupo de trabalho composto por gestores dos diversos setores da Secretaria e por
gestores de escolas comunitárias para que, juntos, possam construir um instrumento de
acompanhamento digital, on line, dos processos de conveniamento das creches e pré-escolas
comunitárias com a SMED. Entende-se que esse instrumento poderá otimizar tanto os
processos de conveniamento já existentes, como a ampliação do número de convênios e a
identificação de dificuldades. Finalmente, considera-se que essa pesquisa se mostra relevante
para toda a comunidade acadêmica, na medida em que aborda um tema contemporâneo,
pouco pesquisado pelas agências de pesquisa, além de colaborar para a otimização das
parcerias desenvolvidas entre a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador e as Creches e
Pré-escolas Comunitárias.
Palavras-chave: Educação Infantil. Parcerias. Estado. Creches e Pré-escolas Comunitárias.
ABSTRACT
This research was motivated by the interest in knowing the existing intersectoral partnerships
between the Municipal Secretary of Education of Salvador (SMED) and daycare centers and
community kindergarten, whose purpose aims to expand the supply of vacancies in Childhood
Education in the municipality. The development of these partnerships represents the
achievement of public policies that have as purpose to guarantee the fundamental right to
Childhood education , and specifically to kindergarten (4-5 years), as foreseen in the National
Education Plan (PNE), approved in June 2014. In this context, comparing the number of
daycare centers and kindergarten existing in the municipality with the number of agreements
firmed by SMED with those institutions, it was observed the existence of structural
difficulties to optimize and extend the pathernerships of Community institutions on the part of
the Secretariat. As has been observed, through the methodological strategy adopted and the
instruments applied in research (case study and semi-strutured interviews) and documental
research, these difficulties are evident in the structures: accounting, documentary, physical,
communication and the number of people involved in this process within the Secretariat. In
face of this finding, the study continued with the aim of achieving the set objectives: to
describe and analyze the process of partnership, association of daycare centers and pre-
community schools with the Public Network Municipal School of Salvador/Ba; Identify the
difficulties inherent in the process of partnership, association of daycare centers and pre-
community schools with the Public Network Municipal School of Salvador/Ba, and to suggest
alternatives to overcome such difficulties. The achievement of these goals has provided the
elements to subsidize the elaboration of a Technical Note, the final product of this research,
which will be forwarded to the manager of SMED, in order to be analyzed and published. In
this document, it was suggested the creation of a working group composed of managers of
various sectors of the Secretariat and by managers of community schools to together build a
instrument of monitoring, digital, online, of the partnership processes of daycare centers and
kindergarten community with the SMED. It is understood that this instrument can optimize
the processes of existing partnership, association, such as the expansion of the number of
conventions and the identification of difficulties. Finally, it is considered that this research if
shows relevant to all the academic community, insofar as it deals with a contemporary theme,
little researched by agencies of research, in addition to collaborate in the optimization of the
developed partnerships between the Public Network Municipal School of Salvador and
daycare centers and community kindergarten .
Keywords: Early childhood education. Partnerships. State. Kindergartens and Community
Pre-schools.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Processo de triangulação ..................................................................................... 82
Figura 2
Órgãos da SMED envolvidos no processo de articulação e acompanhamento
das parcerias ........................................................................................................ 84
Figura 3 Fontes de evidências e atores envolvidos na parceria estudada .......................... 86
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1
Porcentagem de crianças de 4 a 5 anos que frequentam a escola Taxa de
atendimento Brasil, 1994-2012 ........................................................................ 53
Gráfico 2
Composição das alianças entre empresas e outras organizações por setores
Brasil, 2002 ......................................................................................................... 66
Gráfico 3
Porcentagem de crianças em idade pré-escolar atendidas na cidade de Salvador
Bahia, 1995-2012 ............................................................................................. 73
Gráfico 4 Faixa etária dos entrevistados ............................................................................. 95
Gráfico 5 Tempo de experiência em gestão dos entrevistados ........................................... 96
Gráfico 6
Dificuldades identificadas nas etapas que precedem a assinatura do termo de
convênio .............................................................................................................. 97
Gráfico 7
Dificuldades identificadas depois da assinatura do termo de convênio e durante
a execução do plano de trabalho ......................................................................... 100
LISTA DE QUADROS
Quadro 1
Características que diferenciam os Direitos Humanos dos Direitos
Fundamentais ................................................................................................... 22
Quadro 2
Número de Creches e Pré-escolas Comunitárias, filantrópicas e confessionais
de Salvador e número de matrículas realizadas nessas instituições,
registradas no Censo Escolar de 2013 ............................................................. 44
Quadro 3
Leis, portarias, resoluções e outros documentos editadas pelo Estado
brasileiro que estabelecem a prerrogativa da intrassetorialidade nas políticas
públicas ........ 65
Quadro 4
Leis, portarias, resoluções e outros documentos editadas pelo Estado
brasileiro que estabelecem a prerrogativa da intersetorialidade nas políticas
públicas .......... 68
Quadro 5
Projetos implementados pelas OSCs na Rede Municipal de Ensino de
Salvador, Bahia 2008-2009 .......................................................................... 70
Quadro 6
Número de instituições municipais de Educação Infantil em 2014 em
Salvador ........................................................................................................... 71
Quadro 7
Disposição de crianças e profissionais nas escolas e creches da Rede Pública
Municipal de Educação .................................................................................... 72
Quadro 8
Informações sobre classes e matrículas da Educação Infantil na Rede
Municipal de Educação de Salvador no ano de 2014 ...................................... 72
Quadro 9
Número de Creches/escolas Comunitárias de Educação Infantil,
Confessionais e Filantrópicas localizadas em Salvador e registradas nos
Censos Escolares de 2010, 2011, 2012 e 2013 ................................................ 77
Quadro 10
Número de vagas oferecidas em Creches/escolas de Educação Infantil,
Comunitárias, Confessionais e Filantrópicas localizadas em Salvador e
registradas nos Censos Escolares de 2010, 2011, 2012 e 2013 ....................... 77
Quadro 11
Comparativo entre o número de convênios desenvolvidos pela SMED e o
número de escolas comunitárias em funcionamento em Salvador .................. 77
Quadro 12
Lista de documentos exigidos e demais critérios a serem atendidos pelas
entidades que pleiteiam pela assinatura de convênio com a SMED ................ 91
LISTA DE SIGLAS
ABESC Associação Brasileira das Escolas Superiores Católicas
ABONG Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais
AEC Associação de Educação Católica
AEECBA Associação dos Educadores das Escolas Comunitárias da Bahia
AMPLA Associação de Moradores de Plataforma
CEAP Centro de Estudos e Assessoria Pedagógica
CEATS Centro de Empreendedorismo Social e Administração do Terceiro Setor
CEB Câmara de Educação Básica
CECUP Centro de Educação e Cultura Popular
CEMEIS Centros Municipais de Educação Infantil
CENAP Coordenadoria de Ensino e Apoio Pedagógico
CENPEC Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária
CEPAL Comissão Econômica para a América Latina
CF/88 Constituição Federal de 1988
CGM Controladoria Geral do Município
CLT Consolidação das Leis do Trabalho
CME Conselho Municipal de Educação
CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
CNE Conselho Nacional de Educação
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
COPEL Comissão Setorial Permanente de Licitação
CRE Coordenadoria Regional de Educação
Creci-BA Conselho Regional de Corretores de Imóveis da Bahia
DATASUS Banco de dados do Ministério da Saúde
DOM Diário Oficial do Município
DOU Diário Oficial da União
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
FABS Federação das Associações de Bairro de Salvador
FDEC Fórum em Defesa das Escolas Comunitárias
FEBEM Fundação Estadual de Bem-Estar do Menor
FME Fundo Municipal de Educação
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNABEM Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor
Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
GT Grupo de Trabalho
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ISPAC Instituto de Serviços para uma Ação Comunitária
LBA Legião Brasileira de Assistência
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação
LOM Lei Orgânica do Município
MC Ministério das Cidades
MCT Ministério das Ciências e Tecnologia
MDF Movimento de Defesa dos Favelados
MDS Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
ME Ministério do Esporte
MEC Ministério da Educação
MINC Ministério da Cultura
MMA Ministério do Meio Ambiente
NGTI Núcleo de Gestão e Tecnologia da Informação
NPM New Public Management
NPS New Public Service
ONG Organizações Não Governamentais
ONU Organização das Nações Unidas
OSC Organizações da Sociedade Civil
OSCIP Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PBF Programa Bolsa Família
PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PET Programa de Educação pelo Trabalho para a Saúde
PGM Procuradoria Geral do Município
PIB Produto interno bruto
PMS Prefeitura Municipal de Salvador
Pnad Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNE Plano Nacional de Educação
PNEDH Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos
PPP Projeto Político Pedagógico
Proinfância Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a
Rede Escolar Pública de Educação Infantil
PSO Public Service Orientation
SECULT Secretaria Municipal da Educação, Cultura, Esporte e Lazer
Sefaz Secretaria da Fazenda
Semge Secretarias Municipais da Gestão
SGF Sistema de Gestão Fiscal
SISAN Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
SMED Secretaria Municipal de Ensino de Salvador
SPM Superintendência de Políticas para as Mulheres
SUCOM Superintendência de Ordenamento e Uso do Solo
TI Tecnologia da Informação
TVL Termo de Viabilidade de Localização
UFBA Universidade Federal da Bahia
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNICEF United Nations Internacional Child Emergency Fund Fundo das Nações
Unidas para a Infância
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 17
1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ...................................................................... 22
1.1 A EDUCAÇÃO NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS HUMANOS ............ 22
1.1.1 Direitos Humanos e Direitos Fundamentais ............................................. 23
1.1.2 A educação como direito fundamental no Brasil ..................................... 25
1.1.2.1 A Educação nas Constituições brasileiras .................................................... 25
1.1.2.2 A Educação nas Emendas Constitucionais ................................................. 26
1.1.2.3 A Educação nos dispositivos infraconstitucionais ..................................... 27
1.1.2.4 O Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA ........................................ 28
1.1.2.5 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação LDB/1996 ............................. 28
1.1.2.6 Os Planos Nacionais de Educação ............................................................. 29
1.1.3 Pareceres, orientações, parâmetros e diretrizes nacionais para Educação
Infantil. ...................................................................................................... 30
1.2 A EVOLUÇÃO DOS CONCEITOS HISTÓRICOS E SOCIAIS DE
CRIANÇA E INFÂNCIA ................................................................................ 33
1.2.1 A criança como ser social e sujeito de direito público subjetivo ................ 35
1.2.1.1 A criança enquanto ser social .................................................................... 36
1.1.1.2 A criança enquanto sujeito de direito público subjetivo ........................... 37
1.3 INSTITUIÇÕES DE EDUCAÇÃO INFANTIL .............................................. 38
1.3.1 A origem das instituições de Educação Infantil ....................................... 38
1.3.2 Instituições de Educação Infantil no Brasil .............................................. 39
1.4 ESCOLA COMUNITÁRIA NO CONTEXTO DA LEGISLAÇÃO
BRASILEIRA 43
1.4.1 Histórico das Creches e Escolas Comunitárias ...................................... 43
1.4.2 História das instituições de ensino comunitárias em Salvador ................. 44
1.4.3 A prática pedagógica das creches e escolas comunitárias .......................... 48
1.4.4 Dificuldades encontradas pelas Creches e Pré-escolas Comunitárias em
Salvador ..................................................................................................... 50
1.4.5 Dilemas da trajetória das creches e escolas comunitárias de Salvador .... 51
1.5 OS DESAFIOS PARA A UNIVERSALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO 53
INFANTIL ........................................................................................................
1.5.1 Os desafios da Educação Infantil para os municípios .............................. 54
1.5.2 O que o Brasil está fazendo por suas crianças .......................................... 55
1.6 SETORIALISMO, INTRASSETORIALISMO E INTERSETORIALISMO
NAS POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................... 58
1.6.1 Demandas por práticas intra e intersetoriais nas políticas sociais no
Brasil 60
1.6.2 A trajetória da intra e intersetorialidade nas políticas públicas ............. 61
1.6.3 Diferenças entre alianças e parcerias intersetoriais ................................. 65
1.6.4 As relações intra e intersetoriais no Brasil democrático .......................... 66
1.6.5 A prática da intrassetorialidade nas políticas públicas sociais e
educacionais no Brasil ................................................................................. 67
1.6.6 A Intersetorialidade nas políticas públicas educacionais ......................... 71
1.6.7 Organizações da Sociedade Civil e escola pública .................................... 74
1.6.8 As ações socioeducativas das Organizações da Sociedade Civil em
Salvador .. 74
1.7 OS DESAFIOS PARA A UNIVERSALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO
INFANTIL EM SALVADOR/BAHIA ............................................................. 76
2 ORIENTAÇÕES METODOLÓGICAS E PROBLEMATIZAÇÃO DA
PESQUISA ........................................................................................................... 85
2.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DA PESQUISA ...................................................... 85
2.2 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA ........................................................... 85
2.2.1 Descrição do ambiente de caso .................................................................... 88
2.2.2 A escolha das creches e pré-escolas comunitárias conveniadas ................. 90
2.2.3 Sujeitos da pesquisa ..................................................................................... 91
3 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DAS INFORMAÇÕES ........................... 92
3.1 DESCRIÇÃO DO PROCESSO DE CONVENIAMENTO ............................. 92
3.1.1 Etapas do processo de conveniamento das creches e pré-escolas
comunitárias................................................................................................... 93
3.1.2 Dificuldades encontradas no processo de conveniamento ....................... 99
3.2 PERFIL DOS GESTORES ENTREVISTADOS ............................................. 100
3.3 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DAS RESPOSTAS ÀS PERGUNTAS
REFERENTES AO PRÓPRIO PROCESSO DE CONVENIAMENTO ......... 101
4 PROPOSTA DE AÇÃO .................................................................................... 111
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 117
REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 121
APÊNDICE ROTEIRO PARA ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA ..... 146
17
INTRODUÇÃO
Esta pesquisa foi motivada pelo interesse em conhecer mais detalhadamente as
parcerias intersetoriais existentes entre a Secretaria Municipal de Ensino de Salvador (SMED)
e Creches e Pré-escolas Comunitárias, cuja finalidade visa ampliar a oferta de vagas na
Educação Infantil no município. O desenvolvimento destas parcerias representa a
concretização de políticas públicas que têm como finalidade garantir o direito fundamental à
Educação Infantil e, de maneira específica, a Educação Pré-escolar (4-5 anos), conforme
prevê o Plano Nacional de Educação (PNE) aprovado em junho de 2014.
Entendemos que, as parcerias intersetoriais entre a Rede Pública Municipal de
Ensino de Salvador e as Creches e Pré-escolas Comunitárias podem apresentar impactos
profundos sobre a administração e contabilidade pública, pois, as instituições comunitárias
desenvolvem, há décadas, programas com base na realidade das comunidades beneficiadas.
Entendemos que estes programas proporcionam maior conhecimento de mecanismos eficazes
de aproximação com a comunidade local e podem fornecer um suporte para enfrentar os
desafios decorrentes dessa relação, sobretudo naquilo que concerne a possibilidades de ação,
inclusive de redução de custos.
As parcerias também podem favorecer a participação da sociedade nas ações
públicas, concretizando os processos de descentralização, democratização e compartilhamento
das políticas públicas iniciados com a aprovação da Constituição Federal de 1988 (CF/88).
Neste sentido, José Cláudio Rocha (2009, p. 55) afirma que foi somente com a Constituição
de 1988 (CF/88) que passamos a reconhecer com mais clareza os papéis específicos e a
articulação entre o Estado, o governo e a sociedade civil.
Esse incentivo à participação dos sujeitos na implementação de ações públicas
educacionais representa a ideia de um Estado descentralizador, que assume o papel de
provedor e articulador de ações educativas. Compreendemos que foi nesta perspectiva que a
Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador optou por desenvolver parcerias intersetoriais
com as Creches e Pré-escolas Comunitárias.
Há, porém, que se entender, que ademais dos esforços da Secretaria para ampliar
o número de parcerias sob a forma de convênios com as Creches e Pré-escolas Comunitárias,
pouco se tem avançado, se considerarmos o número de organizações comunitárias em
funcionamento em Salvador e a demanda por vagas na Educação Infantil no município,
18
conforme demonstraremos no capítulo referente ao setorialismo, intrassetorialismo e
Intersetorialismo nas políticas públicas.
Nesse contexto, observamos e descrevemos a existência de dificuldades
estruturais no processo de conveniamento das organizações comunitárias com a SMED.
Conforme pudemos constatar através das entrevistas realizadas e da pesquisa documental,
estas dificuldades estão categorizadas nas: estruturas contábeis, documentais, físicas, de
comunicação e de número de pessoas envolvido neste processo.
A partir dessa observação acerca das dificuldades estruturais existentes no
processo de conveniamento das instituições comunitárias com a SMED surgiu a questão que
norteou toda a pesquisa: Como ocorre o processo de conveniamento das Creches e Pré-escolas
Comunitárias com a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador/Ba?
De maneira complementar e visando colaborar com o aprimoramento do processo
de conveniamento, definimos como objetivo geral desta pesquisa: elaborar uma proposta de
Nota Técnica1 que possa orientar a formação de um grupo de trabalho na SMED para criar um
instrumento digital online de acompanhamento dos convênios firmados entre as Creches e
Pré-escolas Comunitárias de Educação Infantil e a Rede Pública Municipal de Ensino de
Salvador/Ba.
Além do objetivo geral, foram também elaborados os seguintes objetivos
específicos:
descrever e analisar o processo de conveniamento das Creches e Pré-escolas
Comunitárias com a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador/Ba; e
identificar as dificuldades inerentes ao processo de conveniamento das
Creches e Pré-escolas Comunitárias com a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador/Ba.
A consecução desses objetivos secundários forneceu os elementos para subsidiar a
elaboração de uma Nota Técnica, produto final dessa pesquisa.
_________________________________________
1. Nota Técnica é um documento de orientação, que pode esclarecer determinados pontos
duvidosos, explicitar novidades referentes a um produto ou situação, oferecer alternativas para
a tomada de decisão ou orientar o desenvolvimento de uma ação.
19
Explicamos que a escolha pela elaboração de uma Nota Técnica, como proposta
de ação do mestrado profissional em questão, se deu por considerar que o pesquisador pode,
além de apresentar os resultados de sua pesquisa, intervir, de forma a orientar mudanças e
ações que possam colaborar para a otimização das dinâmicas de trabalho analisadas durante a
pesquisa, neste caso, colaborando para o aprimoramento do processo de conveniamento das
Creches e Pré-escolas comunitárias e, consequentemente, para a ampliação do acesso à
Educação Infantil na cidade de Salvador.
A escolha pela elaboração da Nota Técnica também ocorreu por compreendemos
que, a competência para designar a criação de um instrumento de acompanhamento de ações
pertence ao gestor da Secretaria de Educação, já que, a elaboração deste requer um trabalho
conjunto de muitos técnicos e gestores dos órgãos da SMED envolvidos no processo de
conveniamento. Por isso, esta proposta de Nota Técnica será encaminhada para o gestor da
instituição, para que ele avalie a proposta e possa proceder a sua publicação e
desenvolvimento, conforme lhe for conveniente.
Salientamos que a análise dos dados e a elaboração da Nota Técnica só foram
possíveis, em primeiro lugar, em razão da realização da coleta de material bibliográfico que
promoveu a compreensão dos fundamentos teóricos relacionados ao tema. Durante a pesquisa
bibliográfica percebemos que acadêmicos de diversas áreas de estudo dedicaram atenção para
esta temática. Entre os pesquisadores dedicados a compreender os conceitos relacionados à
Educação Infantil, as instituições comunitárias e da evolução do conceito de infância,
encontramos, entre outros, L. Andrade (2010), Philippe Ariès (1986), João Hansen (2002),
Eloi Jesus (2004), Samuel Aarão Reis (1991), Susana Sacavino (2006), Marlene Santos
(2007) e Manuel Jacinto Sarmento (2005).
Dentre os pesquisadores empenhados nos estudos das relações de parcerias entre o
Estado e os demais setores econômicos da sociedade, podemos citar Fernando Luiz Abrucio
(1997), James Austin (2001), João Paulo Bittencourt (2010), Dunia Comerlatto et al. (2007),
Marta Farah (2001), Rosa Maria Fischer (2003), Flávia Góes e Lucília Regina Machado
(2003), Leo Kissler e Francisco Heidemann (2006), Dirce Koga (2003), Sueli Nascimento
(2010) e Maslova Noleto (2000).
Além da análise dos estudos citados, a Nota Técnica também foi elaborada com
base na pesquisa documental realizada através da análise de leis, normas, termos de convênio,
20
relatórios, dentre outros documentos que subsidiaram a descrição do processo de convênio e a
identificação de algumas dificuldades encontradas neste processo.
A partir dessas leituras e de diálogos com outros pesquisadores, foi possível
selecionar as categorias analíticas e desenvolver o quadro teórico do estudo. A pesquisa foi,
então, didática e sequencialmente dividida em tópicos que permitem uma maior fluência das
ideias abordadas.
Sendo assim, a primeira seção foi dividida em tópicos que desenvolvem o quadro
teórico do estudo. No primeiro tópico, são abordados assuntos como a Educação na
perspectiva dos Direitos Humanos e Fundamentais e a evolução dos conceitos históricos e
sociais de criança e infância.
No segundo tópico, debatemos a história e a realidade das instituições de
Educação Infantil no Brasil, bem como, os vários tipos de instituição previstos na legislação.
Ainda neste tópico, descrevemos as características, o histórico, as especificidades e os
desafios encontrados pelas Creches e Pré-escolas Comunitárias e os desafios para a
universalização da Educação Infantil no Brasil.
No terceiro tópico discorremos sobre os conceitos e a trajetória do setorialismo,
intrassetorialismo e intersetorialismo nas políticas públicas, sobre a prática do
intrassetorialismo e do Intersetorialismo nas políticas públicas sociais e educacionais no
Brasil, sobre a relação das Organizações da Sociedade Civil (OSC) com os demais setores
econômicos da sociedade, bem como, as ações desenvolvidas por estas instituições na
dimensão educacional do país e do município de Salvador. Nesse tópico explicitamos também
os desafios da universalização da Educação Infantil no município de Salvador.
Na segunda seção discorremos sobre o caminho metodológico percorrido,
descrevendo a estratégia metodológica e os instrumentos aplicados na pesquisa: estudo de
caso e entrevista semiestruturadas. A partir desta estratégia e deste instrumento, analisamos a
relação de convênio estabelecida entre a Secretaria e duas Creches e Pré-escolas
Comunitárias, descrevendo o ambiente de caso e os sujeitos da pesquisa.
Na terceira seção analisamos e interpretamos as informações coletadas pela
aplicação das estratégias e dos instrumentos de pesquisa.
Na quarta seção apresentamos o plano de ação que será apresentado como
sugestão à Secretaria Municipal de Educação de Salvador: a Nota Técnica já mencionada.
21
Apresentamos, por fim, as considerações finais nas quais explicitamos nossas
impressões sobre a pesquisa.
Finalmente, consideramos que a pesquisa se mostra relevante para toda a
comunidade acadêmica, na medida em que abordamos um tema contemporâneo, pouco
pesquisado pelas agências de pesquisa, além de colaborar para a otimização das parcerias
desenvolvidas entre a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador e as Creches e Pré-
escolas Comunitárias. Julgamos que esta investigação não encerra as discussões sobre o tema,
podendo, posteriormente, subsidiar novas pesquisas e apoiar a otimização e a ampliação das
parcerias entre a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador e as Creches e Pré-escolas
Comunitárias.
22
1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
1.1 A EDUCAÇÃO NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS HUMANOS
Na perspectiva dos Direitos Humanos, a educação não é vista como um direito
isolado dos demais ou partícipe apenas de uma categoria ou geração de direitos. Ela é
considerada um direito articulador e provedor da garantia de vários outros direitos. No
documento da Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), a
Relatora Especial Katarina Tomasevski afirma que:
[...] o direito à educação invalida a dicotomia dos direitos humanos que
separa os direitos civis e políticos dos direitos econômicos, sociais e
culturais, já que, engloba todos ao afirmar e afiançar a universalidade
conceitual desses direitos negando-se a aceitar que a desigualdade e a
pobreza sejam fenômenos contra os que não se pode lutar. (NACIONES
UNIDAS, 2004, p. 15).
Essa característica articuladora da educação enquanto direito se dá, segundo o
Relatório Nacional sobre Direito Humano à Educação, na medida em que se considera o ser
humano na sua vocação ontológica de querer “ser mais”, condição que o diferencia dos outros
seres vivos que buscam apenas suprir suas necessidades básicas de sobrevivência e perpetuar
a espécie. (PLATAFORMA BRASILEIRA DE DIREITOS HUMANOS, ECONÔMICOS,
SOCIAIS E CULTURAIS, 2003).
A partir dessa vocação ontológica, entendemos que o ser humano, dada a sua
condição racional, é o único ser que aprende para transformar e não apenas para se adaptar.
Entendemos que, é através da educação, seja ela formal ou não, que ele se reconhece como ser
distinto dos outros seres, um ser capaz de mudar a sua própria vida, a sua história e a história
da sua raça. É neste sentido que, segundo Sacavino (2007), a garantia do direito à educação
abre a porta para outros direitos, enquanto a sua negação traz consigo a negação de outros
direitos.
Nesta perspectiva, é através da garantia do direito à educação que o sujeito pode
desenvolver suas faculdades físicas, emocionais, espirituais e sociais, pois a educação tem a
função de promover a sua emancipação. Neste contexto, segundo Nildo Viana: “A educação
23
deve contribuir, portanto, para o processo de formação e emancipação, contribuindo para criar
condições em que os indivíduos, socialmente, conquistem a autonomia” (2005, p. 5).
Contudo, segundo o Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos (PNEDH)
é preciso mais que garantir a educação enquanto direito humano, é necessário, também,
garantir a educação em Direitos Humanos, pois:
Educar em direitos humanos é fomentar processos de educação formal e não
formal, de modo a contribuir para a construção da cidadania, o conhecimento
dos direitos fundamentais, o respeito à pluralidade e à diversidade sexual,
étnica, racial, cultural, de gênero e de crenças religiosas. (BRASIL, 2003, p.
7).
Entendemos que é através destes processos de educação formal e não formal que
se constrói a cidadania de um país que, por seu turno, só pode ser assegurada mediante a
elaboração e a sanção de direitos em dispositivos legais constitucionais, infraconstitucionais e
demais normas jurídicas e administrativas.
1.1.1 Direitos Humanos e Direitos Fundamentais
Embora estejam intimamente relacionadas, as expressões Direitos Humanos e
Direitos Fundamentais apresentam algumas características distintas que podem ser
consideradas à luz de quatro aspectos principais: a positivação, a titularidade, a eficácia e a
abrangência. Esta distinção pode ser observada no Quadro 1.
24
Quadro 1 Características que diferenciam os Direitos Humanos dos Direitos Fundamentais
CARACT./
DISTINÇÕES
DIREITOS
HUMANOS FUNDAMENTAIS OU
POSITIVADOS
Positivação Referem-se a posições jurídicas que se
reconhecem ao ser humano como tal,
independentemente de sua vinculação
com determinada ordem constitucional.
São reconhecidos, mas não restritos à
esfera do direito constitucional positivo
de determinado Estado.
Titularidade Possuem como titulares todos os seres
humanos, indistintamente.
Algumas normas de direitos fundamentais
têm por titulares exclusivamente os
cidadãos de um determinado Estado.
Eficácia Dependem do status jurídico atribuído
pelo ordenamento que as recepcionou.
Já possuem, em regra, a sua aplicabilidade
garantida pelas Constituições que as
consagram.
Abrangência São normas de caráter internacional. Vigoram em uma ordem jurídica, segundo
Vladimir Brega Filho (2002), que pode
ser adotada, no interior dos Estados, de
acordo com o plano internacional
(COMPARATO, 2001, p. 56).
Fonte: Elaborado pela própria autora.
Nesse contexto, há que se entender que os direitos humanos positivados ou
direitos fundamentais não derivam exclusivamente do estado de natureza, da condição
humana. Segundo Norberto Bobbio (1992), o real surgimento de alguns direitos deriva das
lutas e movimentos travados pelos homens e suas razões devem ser buscadas na realidade
social de cada época e não no estado de natureza do homem, pois este estado revela a hipótese
abstrata de um estado simples, primitivo onde o homem vive com poucas necessidades
essenciais, oposto ao mundo de onde derivou toda a gama de Direitos Fundamentais que hoje
conhecemos.
Considerando, assim, o caráter político e não apenas natural dos direitos humanos
positivados, podemos compreender a dinâmica e a evolução histórica ocorrida em seu
conceito e suas prerrogativas.
Segundo Michelli Pfaffenseller (2007), o conceito de Direitos Fundamentais está
intimamente ligado à evolução da sociedade. Esta evolução ampliou a quantidade de Direitos
e conduziu a classificação destes em quatro gerações de direitos, a saber:
Direitos de Primeira Geração direitos civis e políticos que têm como titular o
indivíduo (direitos à vida, à liberdade e à igualdade, previstos no caput do art. 5º da CF/88);
Direitos de Segunda Geração direitos sociais, culturais e econômicos (direitos
fundamentais à educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança e previdência social: art.
25
6º, caput da CF/88); Direitos de Terceira Geração direitos que visam à proteção do ser
humano, da humanidade, e não apenas do indivíduo ou do Estado, em nome da coletividade
(direitos ao desenvolvimento, à paz, ao meio ambiente, à propriedade enquanto patrimônio
comum da humanidade e à comunicação); e Direitos de quarta geração, caracterizada pela
defesa do patrimônio genético, pelo avanço tecnológico, pelo direito à democracia, à
informação e ao pluralismo.
Como podemos ver, segundo a classificação adotada por vários autores, entre eles
C. R. J. Cury (2002), a educação está inserida entre os direitos fundamentais de segunda
geração porque, o direito à educação, principalmente à educação escolar, mais que uma
exigência da sociedade atual, se configura como um direito social e cultural que permite o
pleno exercício da cidadania e é pressuposto básico para o exercício de todos os outros
direitos.
1.1.2 A educação como direito fundamental no Brasil
Os direitos fundamentais devem ser assegurados mediante a existência de normas
constitucionais, infraconstitucionais (normas, preceitos, regramentos, regulamentos e leis que
estão hierarquicamente abaixo da Constituição Federal: ex. LDB, ECA) e programáticas
aquelas em que o legislador, constituinte ou não, ao invés de editar regra jurídica de aplicação
concreta apenas, traça linhas diretoras pelas quais se hão de orientar os poderes públicos
(CURY, 1998);
A partir deste entendimento, começaremos aqui avaliando a matéria da Educação
nas diversas constituições brasileiras e procederemos, de forma sucinta, à análise desta
matéria nas demais regras jurídicas.
1.1.2.1 A Educação nas Constituições brasileiras
Avaliando o percurso da matéria Educação nas Constituições brasileiras,
verificamos uma trajetória evolutiva na perspectiva das responsabilidades, da abrangência e
da titularidade a ela concernentes. Ao analisarmos as diversas constituições brasileiras,
percebemos que, desde a Constituição de 1824 até a Constituição de 1988, os legisladores
26
expressaram a preocupação de definir papéis e diretrizes para que o Estado assegurasse o
direito à educação a todos os cidadãos.
Todas as Cartas Magnas, porém, projetaram esta preocupação, em maior ou
menor escala, à luz do contexto histórico e político de cada período, mas foi na chamada
Constituição Cidadã que esta matéria se consolidou.
Segundo Maria Cristina Teixeira (2008, p. 161-162) “A Carta de 1988 é a mais
pródiga de nossas Constituições no que diz respeito ao reconhecimento de direitos
fundamentais e garantias para seu exercício”.
Em especial, ela inaugurou uma nova fase na história da legislação sobre a
Infância, ao reconhecer a criança como cidadã e ao atribuir responsabilidade ao Estado pela
orientação, oferta e supervisão da Educação Infantil em creches e pré-escolas (conforme o
artigo 280, inciso IV), em todo o território nacional. Esta obrigatoriedade do Estado criou, por
seu turno, uma demanda de atribuições contábeis, financeiras, administrativas e pedagógicas.
1.1.2.2 A Educação nas Emendas Constitucionais
Apesar de a Constituição de 1988 ser a Carta Magna brasileira mais avançada no
assunto referente à educação, este documento precisou ser modificado para viabilizar as
políticas públicas. Dentre as modificações mais relevantes, podemos citar as modificações
implementadas através das Emendas Constitucionais n° 14, de 12 de setembro de 1996
(BRASIL, 1996a); n° 53, de 19 de dezembro de 2006 (BRASIL, 2006e); e n° 59, de 11 de
novembro de 2009 (BRASIL, 2009a).
Entre as Emendas citadas, a primeira emenda, de n° 14/1996, regulamentada pela
Lei n° 9.424/1996 (BRASIL, 1996c), instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que foi posteriormente
substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), regulamentado pela Lei n° 11.494, de
20 de junho de 2007 (BRASIL, 2007c).
A Emenda n° 14/1996 e a Lei n° 11.494/2007 representaram um grande avanço
para a educação brasileira, pois garantiram, por meio de seus mecanismos de distribuição de
recursos, que a maior parte das receitas vinculadas à educação, no âmbito dos Estados,
27
Distrito Federal e Municípios, fosse aplicada na educação básica (Educação Infantil, ensino
fundamental e médio em suas diversas modalidades). Estas normas jurídicas promoveram,
também, uma melhor distribuição destes recursos e criaram condições para a elaboração e
aplicação de políticas públicas que materializem historicamente o direito à educação.
A segunda Emenda analisada, isto é, a Emenda n° 53/2006, detalhou e ampliou as
fontes de recursos que compõem o FUNDEB; ampliou a vigência deste fundo de dez para
quatorze anos; especificou mais claramente os valores a serem complementados pela União
aos estados, Distrito Federal e municípios; e ampliou as categorias profissionais contempladas
com recursos provenientes do Fundeb (alteração do art. 206 da CF/88).
A Emenda n° 53/2006 também ampliou as diferenciações do valor mínimo
nacional por aluno/ano, que passou a contemplar treze realidades educacionais, dentre elas, a
Educação Infantil (de 0-3 anos e a pré-escola); reposicionou a responsabilidade do Estado em
relação à educação básica e, mais especificamente, à Educação Infantil, quando modificou o
art. 30 da CF/88 incluindo a Educação Infantil e não apenas a pré-escola como
responsabilidade do Estado; e ainda orientou a ampliação da duração do Ensino Fundamental,
ao estabelecer que a Educação Infantil deve alcançar as crianças até cinco anos de idade.
A terceira e não menos importante emenda analisada, a de n° 59/2009, trouxe
enormes contribuições para a reorganização e manutenção do Sistema Nacional de Educação
do país. Esta emenda excluiu a educação dos efeitos da Desvinculação das Receitas da União,
aumentando as fontes de recursos destinados à educação; reposicionou a União em relação à
construção do regime de colaboração entre os entes federados; e estabeleceu a obrigatoriedade
e gratuidade do ensino dos 4-17 anos de idade.
Todas estas mudanças constitucionais representam avanços e, ao mesmo tempo,
desafios para o Estado brasileiro. Avanços porque estas emendas contribuíram para delimitar
melhor as responsabilidades do Estado frente à Educação Básica; e desafios porque criaram
demandas estruturais, principalmente para os municípios, responsáveis pela Educação
Fundamental, para cumprir as metas estabelecidas.
1.1.2.3 A Educação nos dispositivos infraconstitucionais
Os dispositivos infraconstitucionais são leis complementares elaboradas com o
intuito de detalhar os mecanismos pelos quais os direitos serão assegurados em nosso país.
28
Com relação aos dispositivos infraconstitucionais sancionados após o regime
militar, destacamos como mais relevantes para a educação: a Lei n° 8.069, de 13 de julho de
1990 Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA); a Lei n° 9.394, de 20 de dezembro de
1996 Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB); a Lei n° 10.172, de 9 de janeiro de
2001 Plano Nacional de Educação (PNE/2001); e a Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014,
que descreve o mais recente Plano Nacional de Educação (PNE/2014).
1.1.2.4 O Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA
O ECA foi elaborado e sancionado sob a forma da Lei n° 8.069/90. Dentre outros
assuntos, faz referência à qualidade e ao tipo de tratamento que deve ser dado à infância e à
adolescência, reconhece e ratifica os dispositivos constitucionais em relação à condição de
sujeitos de direitos das crianças e enfatiza a obrigatoriedade do Estado no atendimento às
crianças de 0-6 anos em creches e pré-escolas (art. 54).
Este dispositivo estabelece, também, a incumbência do município de oferecer a
Educação Infantil (art. 11) e prevê a criação, em cada município do país, de um Conselho
Municipal de Defesa dos Direitos da Infância e da Adolescência com o objetivo de definir a
política municipal de atendimento e fiscalizar as entidades que a executam.
1.1.2.5 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação LDB/1996
Com relação à Educação Infantil, a LDB promulgada em 1996, sob nº 9.394/1996,
ratifica o direito à educação das crianças de 0-6 anos expressos na CF/88, confirma, mais uma
vez, o atendimento gratuito em creche e pré-escola como dever do Estado (artigo 4º, inciso
IV) e coloca a Educação Infantil em seu patamar de importância social (Artigo 29). Esta lei
contribuiu significativamente para que os dois níveis da Educação Infantil (creche e a pré-
escola) adquirissem uma função de complementação e não mais de assistência social junto à
educação familiar.
29
1.1.2.6 Os Planos Nacionais de Educação
A obrigatoriedade da elaboração de planos nacionais de educação foi prescrita
pela CF/88 (artigo 214) e pela LDB (artigo 87) com o intuito de organizar a educação
nacional e propor a elaboração de metas que permitissem avanços progressivos do sistema
educacional em detrimento da garantia dos direitos. Dermeval Saviani assim apresenta a
importância de um PNE na organização do sistema educacional:
A importância do Plano Nacional de Educação deriva de seu caráter global,
abrangente de todos os aspectos concernentes à organização da educação
nacional, e de seu caráter operacional, implicando na definição das ações,
traduzidas em metas a serem atingidas em prazos determinados, dentro do
limite global de tempo abrangido pelo plano [...] (2000, p. 3).
Nesta perspectiva, o Plano Nacional de Educação é mais que uma lei,
constituindo-se como uma agenda legal de ações concretas a serem realizadas dentro de um
prazo específico. É ele que aponta as diretrizes para melhorar o Sistema Educacional do país.
Na história do Brasil, após a implantação da democracia há registro de dois PNEs.
a) O PNE de 2001
O primeiro PNE sancionado pela Lei n° 10.172/2001, apresentava 295 metas,
dentre as quais 26 metas relacionadas à Educação Infantil que estabeleciam, entre outras
prerrogativas, a ampliação da oferta do atendimento nas instituições de Educação Infantil.
Esse plano estabeleceu, ainda: padrões de infraestrutura para creches e pré-
escolas, um programa nacional de formação dos profissionais da Educação Infantil, o
fornecimento de materiais pedagógicos necessários ao trabalho educacional com as crianças,
dentre outras demandas.
Ademais de ser pouco factível e mensurável, dada a sua grandiosa dimensão, este
documento apontava para um grande impacto no quadro geral das matrículas na Educação
Infantil, o que representou uma significativa mobilização, por parte dos municípios, para
organizar seus sistemas a fim de cumprir a lei.
30
b) O PNE de 2014
O último PNE publicado no Diário Oficial da União em 25 de junho de 2014
substituiu as 295 metas do plano anterior por 20 metas, o que talvez possa proporcionar um
maior direcionamento das ações e facilitar o seu acompanhamento. Este dispositivo apresenta
um importante avanço com relação ao anterior porque inclui metas qualitativas além das
quantitativas.
O PNE de 2014 válido por dez anos a partir da data de sua publicação no Diário
Oficial da União (DOU) dispõe sobre o prazo para que Estados, Distrito Federal e
Municípios elaborem e/ou adequem seus planos às metas nacionais, define, no art. 8º, a
progressão dos investimentos em educação (prevendo o aumento de 7% do Produto Interno
Bruto (PIB), até 2019 e 10%, até 2024), dentre outras disposições.
Além das definições citadas, o PNE de 2014 também estabelece a matrícula de
todas as crianças na faixa etária de 4-5 anos de idade em pré-escolas, até o ano de 2016, e a
ampliação da oferta de Educação Infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50%
das crianças de até 3 anos até o final de sua vigência.
1.1.3 Pareceres, orientações, parâmetros e diretrizes nacionais para Educação
Infantil.
Diante da obrigatoriedade imposta ao Estado pelos dispositivos legais, desde a
CF/88, no que tange à oferta de vagas na Educação Infantil, surgiram demandas por novos
espaços, orientações e diretrizes que pudessem balizar o trabalho nesta etapa da educação
básica. Entre as políticas formuladas e os documentos elaborados para satisfazer a demanda
da Educação Infantil elaborados nos últimos anos no Brasil citamos:
1) o Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil (BRASIL, 1998c),
constituindo-se apenas de um conjunto de sugestões e subsídios para os professores de
creches e pré-escolas;
31
2) as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (Resolução CEB
n. 1) que oferecem às instituições de Educação Infantil orientações para a organização,
articulação, desenvolvimento e avaliação de suas propostas pedagógicas (BRASIL, 1999b);
3) o Parecer n° 4/2000, elaborado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) e
pela Coordenação de Educação Básica (CEB), que preconiza as Diretrizes Operacionais para
a Educação Infantil e trata de aspectos normativos para a Educação Infantil (BRASIL,
2000b);
4) o Parecer nº 2/2002, aprovado pelo Conselho Nacional de Educação/
Coordenação de Educação Básica, que responde à consulta sobre as condições de formação de
profissionais para a Educação Infantil (BRASIL, 2002b);
5) os Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil (BRASIL,
2006c), formulado pela Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação e Cultura,
que busca delimitar parâmetros de qualidade suficientemente amplos e flexíveis para abarcar
diferenças regionais;
6) os Parâmetros Nacionais de Infraestrutura para as Instituições de Educação
Infantil e os Parâmetros Básicos de Infraestrutura para Instituições de Educação Infantil,
ambos sancionados em 2006. (BRASIL, 2006b);
7) a Política Nacional de Educação Infantil (BRASIL, 2006a), que estabelece as
diretrizes pedagógicas para as instituições, creches e pré-escolas, apresentando como funções
complementares e indissociáveis da Educação Infantil o cuidar e o educar, em
complementação à ação da família (ANDRADE, 2010);
8) a Resolução n° 113/Conanda/2006, que regulamentou o Sistema de Garantias
dos Direitos da Criança e do Adolescente, um programa articulador das instâncias públicas
governamentais e da sociedade civil com a finalidade de zelar pela aplicação dos instrumentos
normativos e o funcionamento dos mecanismos de promoção, defesa e controle, para a
efetivação dos direitos da criança e do adolescente em todas as instâncias de poder;
9) os Critérios para o atendimento em creches (2007);
10) o Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a
Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância), instituído pela Resolução nº 6, de 24
de abril de 2007, que objetiva prestar assistência financeira ao Distrito Federal e aos
municípios visando garantir o acesso de crianças a creches e escolas de Educação Infantil da
rede pública (BRASIL, 2007d);
32
11) o Plano Nacional pela Primeira Infância (BRASIL, 2010), que, entre outros
objetivos e metas, visa ampliar a oferta de Educação Infantil de forma a atender, até 2016, a
40% da população de até 3 anos de idade e 100% da população de 4 e 5 anos; assegurar que
todos os estabelecimentos de Educação Infantil estejam em conformidade com os padrões de
infraestrutura e funcionamento estabelecidos pelos órgãos; e estabelecer um Programa
Nacional de Formação dos Profissionais de Educação Infantil.
Propôs, ainda, assegurar que, em três anos, ou seja, até 2013, todas as instituições
de Educação Infantil tenham formulado seus projetos pedagógicos e os estejam aplicando e
propõe garantir, por meio de uma ação conjunta da União, dos Estados e dos Municípios, a
alimentação escolar para as crianças atendidas na Educação Infantil nos estabelecimentos
públicos e conveniados; implantar, progressivamente, o atendimento em tempo integral para
as crianças de 0-5 anos e onze meses; estabelecer uma política de conveniamento do setor
público com entidades comunitárias, filantrópicas ou confessionais que garanta atendimento
segundo os critérios de qualidade; entre outras metas;
12) o Programa Brasil Carinhoso (2012) que se constitui como uma ação
intersetorial com foco compartilhado nas crianças de 0-5 anos de idade, estruturada nos eixos
da superação da extrema pobreza entre as famílias com crianças de 0-6 anos; na ampliação do
acesso à creche e pré-escola e melhoria do atendimento; e na ampliação do acesso à saúde.
As ações deste Programa também estabelecem a antecipação de repasse do
Fundeb para abertura de vagas em creches municipais além do aumento de 66,7% no valor da
alimentação escolar para a Educação Infantil; o acréscimo de 50% do Fundo para as
matrículas em creches de crianças até 3 anos vinculadas ao Programa Bolsa-Família; e novos
métodos de construção de unidades escolares por meio do regime diferenciado de contratação.
Todos esses dispositivos legais e orientações curriculares revelam avanços na
qualidade e na forma de tratamento dispensada à infância e à adolescência. Entendemos,
contudo, que estes avanços não ocorreram de forma natural e restrita à dimensão política, mas
sob a influência da evolução dos conceitos históricos e sociais de criança e infância ao longo
da história.
33
1.2 A EVOLUÇÃO DOS CONCEITOS HISTÓRICOS E SOCIAIS DE CRIANÇA E
INFÂNCIA
Antes de discorremos acerca da evolução dos conceitos supracitados, julgamos
pertinente diferenciá-los semanticamente, pois é comum que os termos criança e infância
sejam apresentados, no senso comum, como termos análogos. Segundo Sarmento, foi visando
evitar tal equívoco que,
[...] a Sociologia da infância costuma fazer, contra a orientação aglutinante
do senso comum, uma distinção semântica e conceptual entre infância, para
significar a categoria social do tipo geracional, e criança, referente ao sujeito
concreto que integra essa categoria geracional e que, na sua existência, para
além da pertença de um grupo etário próprio, é sempre um actor social que
pertence a uma classe social, a um gênero, etc. (2005, p. 371, grifos da
autora).
Ao longo dos séculos, porém, a estes termos ou categorias foram sendo acrescidas
novas características e significados que revelam a evolução da importância a eles atribuída.
Um exemplo desta evolução é a concepção de infância na contemporaneidade em relação à
concepção difundida no passado por Platão e Santo Agostinho que concebiam a infância
como um estado primitivo e animalesco do ser humano e entendiam que a criança era dotada
de tendências selvagens, com disponibilidade para o mal, em virtude da ausência da razão
(ANDRADE, 2010, p. 69).
A própria etimologia da palavra infância explica o seu conceito inicial. Ela se
origina do termo infante que significa “aquele que não fala, que é privado de logos ou razão”.
Neste sentido, infante era todo aquele que “[...] não pensa o que todo mundo pensa, não sabe
o que todo mundo sabe, não fala o que todo mundo fala. É aquele que pensa de novo e faz
pensar de novo” (HANSEN, 2002, p. 62; 246-247).
Opondo-se a este conceito de primitividade da infância, Rousseau disseminava a
ideia da existência de um mundo próprio e autônomo das crianças, reconhecendo a infância
como o tempo da pureza e da inocência, momento em que a natureza humana ainda não foi
corrompida pela sociedade.
Com esta ideia, Rousseau contribuiu decisivamente para o reconhecimento da
criança enquanto um ser ativo, produtivo e capaz de contribuir para o entendimento e a
transformação do mundo. Por isto, ele é considerado um dos percussores da Pedagogia Nova.
34
Essa proposta pedagógica considera que a educação deve adequar as necessidades individuais
ao meio social, proporcionando experiências que desenvolvam as faculdades naturais de cada
ser.
Foi nesta perspectiva que, historicamente, construímos o conceito moderno de
criança, que é usado como referência para definir políticas, leis e ações por parte dos governos
e dos educadores. Segundo este conceito, a criança é:
[...] um sujeito histórico e de direitos que, nas interações, relações e práticas
cotidianas que vivencia, constrói sua identidade pessoal e coletiva, brinca,
imagina, fantasia, deseja, aprende, observa, experimenta, narra, questiona e
constrói sentidos sobre a natureza e a sociedade, produzindo cultura.
(BRASIL, 2009b, p. 18).
Entendemos que foi essa construção histórica do conceito de criança que
colaborou para que houvesse um sentimento de responsabilização de todos os componentes da
sociedade para acompanhar, cuidar, educar e planejar o futuro das crianças que, na
Antiguidade, não eram consideradas como uma figura social e cultural, dona de necessidades
distintas das necessidades dos adultos, mas como meros seres biológicos, miniatura dos
adultos, quase bichinhos de estimação (ARIÈS, 1986).
Compreendemos que as mudanças sociais ocorridas no século XVIII, como o
desenvolvimento do Capitalismo e a discussão sobre os direitos humanos e fundamentais,
colaboraram para o surgimento deste sentimento de responsabilização, apontando para a
necessidade de definição das obrigações dos membros e setores da sociedade para com a
criança. Neste sentido, a consolidação da separação entre o público e o privado estabeleceu as
responsabilidades a serem assumidas pela família pelo espaço doméstico e pela reprodução
das condições de sobrevivência e as responsabilidades do Estado pela administração da
esfera pública e das relações de produção (MOREIRA; VASCONCELOS, 2003, p. 169).
Com o reconhecimento da infância como categoria social e cultural, nos séculos
XIX e XX, e a definição das responsabilidades dos setores da sociedade para com a criança
também surgiu um conjunto de teorias e práticas elaboradas a partir de pesquisas
desenvolvidas nas várias áreas do saber, caracterizando mais uma dimensão da infância, a
infância científica.
Dentre os saberes científicos produzidos sobre a infância, pode-se destacar as
influências da Biologia e da Medicina, que se dedicaram a identificar as características
35
biológicas e as necessidades fisiológicas infantis distinguindo-as das características e
necessidades do ser humano adulto, e a influência da Psicologia do Desenvolvimento, que
estabeleceu estágios universais do desenvolvimento infantil, valiosos para a Educação
Infantil. Pestalozzi, Froebel e Maria Montessori, que seguiam a corrente apriorista, e Wallon,
Piaget e Vygotsky e Freinet, que seguiam a corrente interacionista, são alguns exemplos de
pesquisadores e práticos dos princípios da Psicologia do Desenvolvimento.
Além da Psicologia do Desenvolvimento, da Biologia e da Medicina, a História e
a Sociologia da Infância também contribuíram para a valorização da infância enquanto
importante estágio do curso de vida, nem mais, nem menos importante que os demais estágios
(DAHLBERG; MOSS; PENCE, 2003, p. 37). Mas, foi mesmo no campo do Direito que a
infância adquiriu status de categoria legal.
As pesquisas e experiências dos vários teóricos e profissionais das áreas do saber
muito contribuíram para o reconhecimento da infância enquanto categoria, mas entendemos
que muitos outros fatores colaboraram para este reconhecimento globalizado. Concordamos
com Sarmento quando diz que:
[...] a globalização da infância é hoje a resultante de processos políticos (por
exemplo, por efeito da regulação introduzida por instâncias como a Unicef, a
OIT, etc.), processos econômicos (por exemplo, a criação de um mercado
global de produtos para a infância), processos culturais (por exemplo, a
influência dos mitos infantis criados a partir das séries internacionais de
televisão) e processos sociais (por exemplo, a institucionalização dos
quotidianos da criança ou a difusão mundial da escola de massas) (2001, p.
15).
Nessa perspectiva, entendemos que os processos políticos, econômicos, culturais e
sociais concorreram não só para a criação e valorização da infância enquanto categoria, mas
para a materialização desta valorização através da elaboração e sanção de leis, normas e
orientações nacionais e internacionais que reconhecem a criança enquanto sujeito social e de
direito.
1.2.1 A criança como ser social e sujeito de direito público subjetivo
O Documento intitulado Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil
caracteriza a criança como um ser social quando menciona que:
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A criança como todo ser humano é um sujeito social e histórico e faz parte
de uma organização familiar que está inserida em uma sociedade, com uma
determinada cultura, em um determinado momento histórico. É
profundamente marcada pelo meio social em que se desenvolve, mas
também o marca. (BRASIL, 1998c, v. 1, p. 21-22).
A Constituição Federal de 1988, no art. 208, inciso VII, §1º, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional, Lei n° 9.394/1996, no artigo 5º, e a Lei nº 8.069/1990, no seu
art. 54, inciso VII, §4°, também admitem a criança como um ser social e garantem o acesso ao
ensino obrigatório e gratuito como direito público subjetivo.
Todos estes dispositivos legais asseguram que as crianças, assim como os adultos,
são seres sociais e, ao mesmo tempo, sujeitos de direito público subjetivos, contudo,
entendemos que a compreensão da condição da criança como tal depende do entendimento do
que vem a ser considerado um ser social e também do que vem a ser um sujeito de direito
público subjetivo.
Compreendemos que o conhecimento do conceito e das fases por que passa o ser
humano para se tornar um ser social e um sujeito de direito público subjetivo conduz a uma
maior reflexão acerca da importância da família, mas também da escola, incluindo as creches,
para o desenvolvimento da criança enquanto ser social e enquanto cidadão. Esta reflexão se
mostra bastante relevante para esta pesquisa que propõe, entre outros assuntos, discutir os
mecanismos usados pelo Estado para assegurar o acesso à Educação Infantil para as crianças
do município de Salvador.
1.2.1.1 A criança enquanto ser social
Segundo Aristóteles de Estagira (384 a.C 322 a.C), discípulo de Platão, “o
homem é um animal social”. Tal afirmação não é justificada apenas porque o homem vive em
sociedade e dela depende, mas porque os demais seres, ambientes e situações influenciam a
maneira como o homem se relaciona consigo e a forma como ele age. Nesta perspectiva, o
que o diferencia dos demais animais é a complexidade dos processos organizativos em relação
aos processos estritamente biológicos e a inevitabilidade da ação educativa sobre o indivíduo
(BERGER; LUCKMANN, 2001).
37
Precisamos, no entanto, entender que não nos tornamos seres sociais apenas pelo
fato de nascermos humanos, mas sim, pelo processo de socialização a que somos submetidos
e que, segundo BERGER; LUCKMANN (2001) pode acontecer em duas fases: a fase da
socialização primária e a fase da socialização secundária.
A socialização primária é um processo genérico que transforma a criança em um
ser social. Esta fase começa no nascimento e ocorre pela interação com a família. A
socialização primária permite à criança apropriar-se dos valores básicos da vida social,
aprendendo a conviver com as outras pessoas de forma a suprir suas necessidades e as
necessidades dos demais. Por outro lado, a socialização secundária se caracteriza como um
processo específico de adaptação aos diversos meios sociais. O início desta fase geralmente é
marcado pelo ingresso da criança no ambiente escolar, ficando claro, portanto, que o status de
ser social só pode ser adquirido a partir da interação do ser com a sua sociedade nas suas
diferentes instituições. (BERGER; LUCKMANN, 2001).
1.2.1.2 A criança enquanto sujeito de direito público subjetivo
Sobre a condição de sujeito de direito público subjetivo, Cury (2002) estabelece
que esta se dá pela possibilidade de o titular de um direito poder exigir direta ou indiretamente
(através de entidades públicas autônomas, como é o caso do Ministério Público) do Estado, o
cumprimento de um dever e de uma obrigação. O exercício desta condição, no entanto, só é
possível graças à materialização dos direitos humanos em direitos fundamentais através da
elaboração e aplicação das constituições e de outros dispositivos legais, pois são eles que
estabelecem as regras primordiais de um país. ]
Ressaltamos, entretanto, que o reconhecimento em dispositivos legais da condição
da criança enquanto sujeito de direito e enquanto sujeito de direito subjetivo é proveniente dos
muitos movimentos sociais e eventos nacionais e internacionais ocorridos ao longo de alguns
séculos.
Este reconhecimento dos direitos da infância e da condição da criança como
sujeito de direito teve início no Século XVI e se fortaleceu durante os Séculos XVII e XVIII
através de discussões sobre as condições necessárias à sobrevivência e a proteção das crianças
(ANDRADE, 2010). Estas discussões ocorreram em assembleias que culminaram na
elaboração dos Direitos Naturais do Homem e do Cidadão (1789), da Declaração de Genebra
38
(1923), conhecida como Declaração dos Direitos da Criança, da Declaração Universal dos
Direitos Humanos, em 1948, da Declaração Universal dos Direitos da Criança (1959) e da
Convenção dos Direitos da Criança (1989).
Além destes dispositivos legais, outras ações foram empreendidas para assegurar
o direito à proteção e auxílio à infância dentre os quais podemos citar a criação do United
Nations Internacional Child Emergency Fund (Unicef), em 1946, pela ONU, para, a
princípio, suprir as necessidades de assistência às crianças órfãs da Segunda Guerra Mundial.
Vale ressaltar, entretanto, que os eventos internacionais e os fundos destinados à
assistência infantil não restringiram suas afirmações e reivindicações apenas às questões de
sobrevivência e proteção das crianças, mas se referiram também à questão de ordem
educacional formal, conforme podemos ver no artigo sétimo da Declaração Universal dos
Direitos da Criança proclamada em 1959 pela ONU:
A criança tem direito a receber educação escolar, a qual será gratuita e
obrigatória, ao menos nas etapas elementares. Dar-se-á à criança uma
educação que favoreça sua cultura geral e lhe permita – em condições de
igualdade de oportunidades – desenvolver suas aptidões e sua
individualidade, seu senso de responsabilidade social e moral.
Esta preocupação com a dimensão educativa dos direitos estabelece a
obrigatoriedade do Estado de criar, orientar, manter e fiscalizar instituições de Educação
Infantil para promover o desenvolvimento das potencialidades humanas.
1.3 INSTITUIÇÕES DE EDUCAÇÃO INFANTIL
1.3.1 A origem das instituições de Educação Infantil
As instituições de Educação Infantil têm sua origem no início do século XVIII, na
Europa, e a sua criação está associada a fatores como a mudança no conceito de infância e de
criança da época, mas também, ao desenvolvimento da vida urbana e industrial. Neste sentido,
uma das primeiras instituições criadas na Europa foi a Escola de Tricotar ou Escola de
Principiantes, fundada na França, no ano de 1769, que possuía como objetivos a formação de
hábitos morais e religiosos e o ensino das letras e das sílabas.
39
Além dessa escola, outra instituição registrada na história da Educação Infantil foi
o Jardim de Infância criado por Froelbel, instituição destinada a crianças de 3 a 7 anos que
apresentava um diferencial pedagógico baseado na educação integral e nas necessidades das
crianças.
1.3.2 Instituições de Educação Infantil no Brasil
As primeiras instituições formais de ensino para crianças menores de sete anos no
Brasil surgiram na iniciativa privada. Em 1875, foi fundado o Jardim de Infância do Colégio
Menezes Vieira, no Rio de Janeiro, e, em 1877, o Jardim de Infância da Escola Americana,
em São Paulo, ambos voltados para o atendimento às crianças da elite. Somente em 1896, o
Estado criou a primeira instituição pública para o atendimento das crianças menores: o Jardim
de Infância Caetano de Campos, também destinado ao atendimento de crianças da burguesia
paulistana.
Para o atendimento das crianças carentes, especialmente as abandonadas,
existiram, até os anos de 1920, as “Casas dos Expostos” ou “Rodas”, instituições filantrópicas
asilares, geralmente ligadas à Igreja, que abrigavam filhos de mães solteiras ou viúvas que
não apresentavam condições de cuidar de seus filhos. Outras instituições ligadas à iniciativa
privada, mas voltadas para o atendimento dos filhos dos operários, surgiram em 1889 e em
1918, no Rio de Janeiro e em São Paulo, respectivamente. Essas instituições foram criadas a
partir de pressões dos movimentos operários.
Esses movimentos operários se intensificaram com a chegada dos imigrantes
europeus, o crescimento da industrialização no país, o aumento da pobreza da população e a
inserção da mulher no mercado de trabalho. Dessa forma, a partir de 1920, as pressões dos
operários ajudaram a aumentar o número de instituições destinadas à guarda das crianças
pequenas.
É necessário, contudo, salientar que, todas as instituições citadas e quase todas as
que foram fundadas no Brasil entre o século XIX e a primeira década do século XX
expressavam uma preocupação comum: oferecer atendimento médico-sanitário, alimentar e
assistencial, sem dedicar qualquer atenção especial ao desenvolvimento cognitivo e emocional
das crianças.
40
O direcionamento para as questões assistenciais e médico-sanitários são
facilmente explicados pela alta taxa de mortalidade infantil da época. De acordo com
informações coletadas pelo IBGE, para cada mil nascidos, 162,4 crianças morriam antes de
completar cinco anos na década de 1930.1 Esta alta taxa de mortalidade infantil, por seu turno,
preocupou os governos e impulsionou a elaboração de políticas e reformas sanitárias que
pudessem diminuir tal índice, o que ocorreu, gradativamente, nas diferentes regiões do Brasil.
Com a queda da mortalidade infantil nos anos subsequentes e a influência das diversas
correntes psicológicas e sociológicas que apresentavam pesquisas quanto ao desenvolvimento
da criança, surgiu a necessidade de atribuir ao cuidado da criança mais uma dimensão: a
dimensão educativa.
Essa necessidade emergente culminou com a criação do Ministério da Educação e
Saúde em 1930, órgão que responsabilizava o Estado por prestar o atendimento educacional e
de saúde à criança. Mesmo diante de tais mudanças, por não possuir verbas vinculadas à
execução das atividades propostas pelo Ministério, o Estado brasileiro pouco avançou na
oferta de vagas para esta etapa de ensino.
O aumento no número de instituições de Educação Infantil só aconteceu, no
entanto, quando o Estado obrigou o mercado a participar ativamente do atendimento às
crianças pequenas. A obrigatoriedade surgiu por ocasião da criação da Consolidação das Leis
do Trabalho (CLT), em 1943, que determinava que as empresas particulares com mais de
trinta empregadas acima de 16 anos mantivessem creches para os filhos destas.
Contudo, o aumento das vagas para a Educação Infantil nunca alcançou, em
números exatos, a quantidade requerida pela sociedade, talvez porque até a década de 1980
pouco se refletiu sobre a importância desta etapa educativa no país e pouco se planejou para
efetivar a sua garantia.
A pouca importância dispensada pelo Estado brasileiro com relação à Educação
Infantil pode ser observada na ausência ou na pouca referência desta etapa de ensino na
Constituição de 1967, na Emenda Constitucional n° 1, de 1969, e na Lei de Diretrizes e Bases,
Lei no 5.692, aprovada em 11 de agosto de 1971. Com relação à LDB/1971, ela explanava, no
seu artigo 17 §2º, apenas que: “Os sistemas de ensino velarão para que as crianças de idade
1 Fontes: Censo demográfico 1940-1991. Rio de Janeiro: IBGE, 1950-1997; Pesquisa nacional por
amostra de domicílios 1992-1993, 1995. Rio de Janeiro: IBGE, v. 15-17, 1997). Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/evolucao_perspectivas_mortalidade/comentari
os.pdf>.
41
inferior a sete anos recebam conveniente educação em escolas maternais, jardins de infância e
instituições equivalentes” (BRASIL, 1971).
Dessa forma, podemos verificar que, durante as primeiras décadas do século XX,
pouco se avançou no direcionamento político e financeiro para assegurar a Educação Infantil.
Durante o Regime Militar instaurado no Brasil em 1964, as políticas públicas voltadas para a
infância se restringiam a ações paliativas e reguladoras da explosão social (ANDRADE,
2010). Dentre as ações empreendidas pelo Estado neste período citamos a criação da
Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem) e das Fundações Estaduais de Bem-
Estar do Menor (Febem), que visavam atender os menores abandonados, infratores, de
conduta antissocial e em situação de risco.
Durante o regime militar, o Estado também criou a Coordenação de Educação
Pré-Escolar, em 1975, que inseria a Educação Infantil nas ações do Ministério da Educação
(MEC). Além do MEC, a Legião Brasileira de Assistência (LBA), órgão ligado à área da
Assistência Social do Governo Federal, atendia crianças em idade pré-escolar das camadas
mais pobres da população.
Durante esse período, a Unicef e pela Organização das Nações Unidas para a
Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), entidades que difundiram nos países
subdesenvolvidos a ideia de uma educação pré-escolar compensatória das carências de
populações pobres e da concepção de ações comunitárias autônomas em relação aos recursos
do Estado (ROSEMBERG, 2002, p. 33) influenciaram muitas ações na dimensão da
Educação Infantil .
Foi a partir das concepções de educação pré-escolar difundidas por essas
entidades e do enfraquecimento do governo militar que começou a surgir, no cenário
brasileiro, uma grande mobilização em torno dos direitos das crianças e dos adolescentes, o
que resultou em um novo ordenamento legal para a Educação Infantil.
Entre as novas diretrizes políticas voltadas para a Educação Infantil, a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (LDB/1996), Lei nº 9.394/1996, apresentou muitos avanços,
dentre os quais podemos citar a classificação e caracterização das instituições de Educação
Infantil. Assim, esta lei classificou as instituições de Educação Infantil pela sua dependência
administrativa em duas categorias: públicas ou privadas.
De acordo com a LDB/1996, as instituições públicas de ensino são criadas ou
incorporadas, mantidas e administradas pelo poder público federal, estadual, distrital ou
42
municipal (art. 19, inciso I) e as instituições privadas são mantidas e administradas por
pessoas físicas ou jurídicas de direito privado (art. 19, inciso II).
Essa lei também subclassificou as instituições privadas em dois grupos: as
particulares com fins lucrativos e as particulares sem fins lucrativos. As últimas, por sua vez,
são divididas em três outras categorias: as comunitárias, confessionais e filantrópicas sem fins
lucrativos definidas da seguinte forma:
• instituições comunitárias: são instituídas por grupos de pessoas físicas ou
por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de professores e
alunos, que incluam em sua entidade mantenedora representantes da
comunidade (LDB, art. 20, inciso II) (BRASIL, 1996);
• instituições confessionais: são instituídas por grupos de pessoas físicas ou
por uma ou mais pessoas jurídicas que atendem à orientação confessional e
ideologia específicas e ao disposto no inciso anterior (LDB, art. 20, inciso
III) (BRASIL, 1996);
• instituições filantrópicas: são instituídas por grupos de pessoas físicas ou
por uma ou mais pessoas jurídicas, de direito privado (BRASIL, 1996b).
A legislação brasileira define que as instituições privadas sem fins lucrativos
integram, junto com as demais instituições (as públicas ou as privadas), o respectivo sistema
de ensino estadual, distrital ou municipal (LDB, art. 18, incisos I e II) e podem ser mantidas
por meio de convênios (com as prefeituras municipais, com os governos estaduais ou federal,
com empresas privadas), por doações e pelo pagamento de taxa pagas pelos associados.
A LDB/1996 também definiu os espações apropriados, a faixa etária
correspondente e a periodicidade para a oferta de cada etapa da Educação Infantil. Assim,
essa lei descreve que a Educação Infantil pode acontecer em creches, pré-escolas, centros ou
núcleos de Educação Infantil, assim como, em salas anexas às escolas de Ensino
Fundamental.
Embora existam muitas nomenclaturas para designar uma instituição de Educação
Infantil, segundo a legislação, elas podem ser classificadas em dois segmentos: o segmento
destinado a atender crianças entre 0-3 anos, comumente chamadas de creches, e o segmento
destinado a atender as crianças entre 4 e 5 anos, denominadas instituições pré-escolares
(Resolução do nº 3, Conselho Nacional de Educação e da Câmara de Educação Básica,
publicada no Diário Oficial da União - DOU de 08/08/2005, Seção I, pág. 27.
Para efeito deste estudo, entretanto, analisaremos as especificidades das creches e
pré-escolas classificadas como comunitárias pela legislação brasileira, já que, são estas as que
43
existem em maior número na categoria das instituições privadas sem fins lucrativos em
Salvador e também são as que mais articulam parcerias com a Rede Municipal de Ensino de
Salvador, conforme veremos a seguir.
1. 4 ESCOLA COMUNITÁRIA NO CONTEXTO DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
Ao iniciarmos a análise das características das Creches e Pré-escolas
Comunitárias achamos necessário considerar o que vem a ser uma instituição comunitária de
ensino.
De acordo com definições adotadas pela Conferência Nacional dos Bispos do
Brasil (CNBB), pela Associação de Educação Católica (AEC) e pela Associação Brasileira
das Escolas Superiores Católicas (ABESC), instituições de educação comunitárias são aquelas
que: “[...] atendem interesses da comunidade, compõem seus órgãos de gestão garantindo a
presença de representantes da comunidade e preenchem as exigências da Constituição Federal
[...]” (SPOSITO; RIBEIRO, 1989, p. 8).
Diante dessa definição, podemos inferir, então, que as instituições educacionais
comunitárias expressam uma relação substancial com grupos humanos e movimentos sociais
mais ou menos organizados, articulados (SANTOS, 2007, p. 79) e são construídas para suprir
as necessidades de um determinado grupo.
Apresentando caráter reivindicatório e identitário, essas instituições desenvolvem
ações educativas que despertam nos seus beneficiários um senso de pertencimento à sua
comunidade, à sua história e à história da sua comunidade. Por seu turno, este envolvimento
alimenta um sentimento de responsabilidade e de mobilização pelo futuro das pessoas e da
comunidade. Podemos dizer que é em espaços como estes que as camadas populares
desenvolvem coletivamente seu conhecimento, suas formas de aprender, de explicar os
acontecimentos da vida social e encontram alternativas para suprir suas necessidades. São
espaços educativos de construção da cidadania.
1.4.1 Histórico das Creches e Escolas Comunitárias
Foi a partir dos anos de 1970 que as creches e escolas comunitárias começaram a
surgir com maior intensidade nas diversas regiões do Brasil. Embora existam registros que
44
apontam o surgimento destas instituições na década de 1920, por ocasião da chegada dos
trabalhadores imigrantes europeus (COSTA, 2000), foi no final do regime militar que elas se
multiplicaram para suprir as lacunas deixadas pelo Estado.
As creches e escolas comunitárias no Brasil eram apoiadas por sindicatos, setores
da Igreja Católica, grupos de intelectuais e outros movimentos da sociedade civil que traziam,
em suas pautas de reivindicações, a retomada do regime democrático, a conquista de
equipamentos urbanos, a garantia do direito à moradia, à saúde e à educação.
Maria da Glória Gohn afirma que esses movimentos sociais ocorridos com mais
intensidade nos anos de 1980: “[...] foram o lume que orientou os tênues avanços
democráticos que a sociedade civil obteve. Eles reorientaram as relações sociais tecnocráticas
e autoritárias para formas menos coercitivas” (2001, p. 52). Essa nova relação entre a
Sociedade Civil e o Estado fortaleceu as suas bases e orientou a continuidade de suas ações
das creches e escolas comunitárias pelo país.
1.4.2 História das instituições de ensino comunitárias em Salvador
Segundo Marlene Santos:
A história da escola comunitária em Salvador tem muitas versões e formas
de ser contada. A sua criação está inserida num contexto nacional de
mobilização e de organização de populações ‘excluídas’ e ignoradas pelos
poderes públicos, principalmente no que se refere ao acesso à educação
pública, gratuita e de qualidade. (2007, p. 94).
Dentre as versões existentes, podemos citar a criação de instituições de ensino
comunitárias por associações de bairro e/ou de moradores, sindicatos, entidades confessionais,
lideranças comunitárias e, até, em alguns casos, por políticos interessados em manter seus
“currais” eleitorais e por indivíduos que se apropriaram do nome “comunitária” em benefício
próprio (SANTOS, 2007, p. 95). Todas estas versões, porém, justificavam a criação de
instituições de ensino comunitárias pela ausência de escolas públicas localizados na periferia
da cidade e pela possibilidade de incluir, nas propostas pedagógicas destas instituições,
diretrizes que valorizassem a história, a cultura e os saberes da comunidade local.
As criações dessas escolas, porém, não ocorreram como atos esporádicos e
solitários de comunidades vulneráveis. Ocorreram contando com o apoio de muitas entidades
45
e movimentos sociais, que ajudaram a fortalecer ainda mais o movimento por creches e
escolas comunitárias em Salvador, dentre os quais podemos citar a Federação das Associações
de Bairro de Salvador (FABS), o Movimento de Defesa dos Favelados (MDF), a Associação
de Moradores de Plataforma (AMPLA) – antiga Associação de Mulheres, fundada em 1979 ,
e o Instituto de Serviços para uma Ação Comunitária (ISPAC) que tiveram um papel
fundamental no processo de mobilização e articulação das comunidades. Em especial, o MDF
representou um grande aliado para aqueles que lutavam pelo direito a moradia digna e a
equipamentos urbanos, dentre eles, a escola pública.
Segundo uma das gestoras das creches/pré-escolas entrevistadas nesta pesquisa, os
movimentos pela moradia precederam os movimentos em defesa da escola, porque foi a partir
da explosão populacional ocorrida na cidade, a partir da década de 1970, que a população
começou a se mobilizar para reivindicar moradia e acesso aos equipamentos urbanos, como
escolas e postos de saúde.
A história da cidade explica que, parte do contingente de migrantes, que fugia da
seca e da falta de estrutura dos municípios do interior do Estado, passou a invadir áreas
baldias (privadas e estatais), construindo casebres a fim de estarem mais próximos dos
equipamentos urbanos, das possibilidades de emprego, das escolas e dos hospitais. Surgiram,
daí, as áreas de ocupação desordenada que não possuíam a mínima infraestrutura para abrigar
os que chegavam, mas possibilitavam a aproximação destes com as classes mais abastadas e
com o próprio governo. Esta aproximação facilitava o acesso aos órgãos públicos para levar
reivindicações, além de proporcionar as condições primárias para a realização de tarefas que
lhes possibilitasse o sustento, como a prestação de serviços domésticos, de portaria, de
cuidados às crianças e outros serviços autônomos.
Nesse período, a população dessas áreas compreendeu que, para garantir a
ocupação, era necessário construir prédios de uso coletivo nos quais pudessem funcionar
creches, escolas e postos de saúde, instalações que serviriam como resposta à ausência e à
inoperância do Estado na região e que ainda ajudariam a fortalecer os movimentos sociais. Foi
dentro deste contexto que foram criadas as primeiras Creches e Pré-escolas Comunitárias de
Salvador.
As construções dessas instituições comunitárias de ensino ocorreram a partir de
doações da própria população e através da prática de mutirões. Elas tinham o objetivo de
guardar e prestar assistência às crianças menores de seis anos cujos pais trabalhavam e deles
46
não podiam cuidar. Estavam sediadas em prédios pouco estruturados e não eram
juridicamente constituídas.
Relatos dos gestores entrevistados atestam que a primeira creche/escola
comunitária urbana fundada em Salvador foi a Escola Aberta do Calabar. Além desta, escolas
e creches foram fundadas com o apoio da Igreja e da Associação de Educadores Católicos por
toda a cidade.
Foi a partir daí que os líderes comunitários responsáveis pelas Creches e Pré-
escolas Comunitárias começaram a se organizar, institucionalizando-as e criando entidades
que pudessem representá-los diante dos poderes públicos e das universidades. Graças a essas
articulações, as Creches e pré-escolas comunitárias puderam pressionar os poderes públicos a
viabilizar mecanismos de parcerias com universidades públicas para conseguir apoio técnico e
recursos financeiros para elaborar seus planos de trabalho. Uma dentre as instituições que
surgiram nesta época foi a Associação dos Educadores das Escolas Comunitárias da Bahia
(AEEC-Ba).
Um exemplo de parceria desenvolvida nos anos de 1980 ocorreu entre as
creches/escolas comunitárias e a Universidade Federal da Bahia (UFBA), que consistia na
elaboração de projetos de educação popular que visavam à construção e organização de
creches e escolas comunitárias. Esses projetos eram elaborados e avaliados por técnicos e
docentes da UFBA e recebiam apoio financeiro do MEC, contudo os recursos eram
destinados exclusivamente à compra de materiais de construção. Através da prática de
mutirões, a comunidade começou a ampliar e aperfeiçoar as instalações das creches e escolas
comunitárias existentes e a construir tantas outras instituições.
A partir dessas conquistas, os movimentos de apoio, como o MDF e a AEECBa
começaram a fazer pleito por escolas em muitas outras comunidades, surgindo daí a escola
Primeiro de Maio, no bairro dos Alagados, a creche e escola da AMPLA, a creche e escola
Terra para Todos, em Paripe, e a creche e escola Nova Constituinte, em Periperi. Com o
passar do tempo, no fim da década de 1980, todas as comunidades situadas em espaços de
ocupação desordenada possuíam uma creche ou escola comunitária.
Com a expansão do número de escolas comunitárias na cidade, os movimentos
sociais ganharam força e passaram a exigir do Estado o reconhecimento desta categoria de
escola na legislação a fim de garantir a continuidade da vida escolar de seus alunos nas
47
escolas das redes municipais e estaduais de ensino, já que, a maioria das creches e escolas
comunitárias ofereciam vagas, no máximo, até o quarto ano do ensino primário da época.
O reconhecimento das creches e escolas comunitárias, bem como, das instituições
filantrópicas e confessionais aconteceu com a inserção dessas instituições na CF/88. Além
disto, essas instituições foram também legitimadas pela Lei Orgânica do Município (LOM) de
Salvador, no seu art. 191 que admite a existência das escolas comunitárias e orienta para a
responsabilidade do município de apoiar estas instituições, estabelecendo uma fonte de
recursos (Tesouro Municipal) para assegurar o apoio financeiro (SALVADOR, 1990).
A inserção das creches e escolas comunitárias na Lei nº 11.494/2007, lei que
regulamenta o Fundeb, também se constitui como um marco para a continuidade dessas
instituições, pois, a partir daí, os municípios não poderiam mais alegar insuficiência de
recursos do Tesouro Municipal para apoiar financeiramente às creches e escolas comunitárias.
Nesta perspectiva, a Lei do Fundeb garantiu uma fonte real de recursos para o pagamento de
algumas despesas, desonerando a comunidade de prover todos os recursos para a manutenção
dessas instituições (BRASIL, 2007c).
Todos esses ordenamentos legais e diretrizes pedagógicas contribuíram para
assegurar a continuidade das ações realizadas pelas escolas comunitárias e revelam a
importância dessas instituições que, no ano de 2013, ofereceram quase dez mil vagas na
Educação Infantil em Salvador, conforme podemos ver no Quadro 2.
Quadro 2 Número de Creches e Pré-escolas Comunitárias, filantrópicas e confessionais de Salvador
e número de matrículas realizadas nessas instituições, registradas no Censo Escolar de 2013.
CATEGORIA CRECHE PRÉ-ESCOLA
Nº Matrículas realizadas Nº Matrículas realizadas
Comunitária 135 4105 143 5093
Confessional 0 0 1 164
Filantrópica 27 1238 30 2062
Total 162 5343 174 7319
Fonte: INEP
Como podemos verificar, as escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas se
configuram como um grande aliado da Rede Municipal de Ensino de Salvador para garantir o
acesso à Educação Infantil no município.
48
1.4.3 A prática pedagógica das creches e escolas comunitárias
No início da história das creches e escolas comunitárias, assim como, na história
de quase todas as primeiras instituições de Educação Infantil, as atividades desenvolvidas com
as crianças apontavam quase que exclusivamente para a responsabilidade de prestação dos
cuidados básicos como higiene, alimentação e segurança das crianças pequenas.
Nesta fase da história dessas instituições, poucas eram as atividades pedagógicas
desenvolvidas de forma intencional e organizada. Essa característica assistencialista das
atividades desenvolvidas pode ser explicada pela escassez de profissionais habilitados para
este serviço, já que, o quadro de professores e funcionários era formado, na maioria das vezes,
por pessoas da própria comunidade, mulheres e adolescentes sem formação específica, que
dedicavam seu tempo, em regime de escala, para cuidar dos filhos da comunidade.
Foi a partir da inserção das instituições comunitárias no ordenamento jurídico do
país que as atividades pedagógicas começaram a ser sistematizadas, pois a mesma lei que
obrigava o Estado a oferecer apoio financeiro a essas instituições exigia a sistematização de
suas atividades pedagógicas e a sua adequação às normas de estrutura física, jurídica e de
pessoal. Nesta perspectiva, as Creches e escolas Comunitárias puderam contar com o apoio de
universidades e centros de educação para orientar a elaboração de suas propostas pedagógicas
e para ampliar os níveis escolares oferecidos.
Entre as instituições que forneceram apoio técnico-pedagógico às instituições de
ensino comunitárias podemos citar o Centro de Educação e Cultura Popular (CECUP) e o
Centro de Estudos e Assessoria Pedagógica (CEAP) que realizavam a formação dos
educadores populares e publicavam materiais informativos e didáticos sobre os temas ligados
à educação comunitária.
Ademais de possuírem ou não uma proposta pedagógica sistematizada e adequada
às exigências legais, as creches e escolas comunitárias sempre apresentaram uma filosofia de
trabalho diferenciada daquelas adotadas pelas escolas públicas estatais ou privadas com fins
lucrativos, pois as instituições comunitárias trabalham sob o prisma da valorização da pessoa
humana e das lutas de classe.
Apesar de serem escolas públicas, por pertencerem a uma comunidade e
oferecerem serviços gratuitos, essas instituições divergem das escolas públicas estatais por
não retratarem, em seus projetos pedagógicos, diretrizes e conceitos que reproduzem
49
costumes e anseios das classes e etnias predominantes. Isto revela que elas sempre
reconheceram que:
[...] a vida e a experiência dos sujeitos, bem como os bairros populares, são
prenhes de culturas, de histórias e de conhecimentos, mas não são
reconhecidos nem fazem parte dos currículos escolares das instituições
oficiais de ensino na Bahia (REIS, 1991, p. 19).
Neste sentido, a intenção das creches e escolas comunitárias sempre foi promover
a mobilidade social através da valorização das origens culturais e das lutas de classe,
discutindo-as em sala de aula.
Por meio da autonomia pedagógica prevista na lei, as creches e escolas
comunitárias inserem em sua proposta pedagógica, por exemplo, datas comemorativas que
expressam a história, as lutas e as conquistas das comunidades e das minorias. Quanto à
valorização das minorias nos currículos dessas instituições, Jesus diz que:
Nessa escola, o diálogo entre as culturas, as religiões, as etnias é prática
recorrente e já está incorporada no processo de ensino e de aprendizagem.
Aprendizagens que são colocadas a serviço da emancipação do sujeito e de
sua história (2004, p. 54).
Segundo uma gestora entrevistada, são esses princípios que motivam as creches e
escolas comunitárias a rejeitarem a presença de docentes concursados cedidos pelos sistemas
públicos estatais de ensino. Essa rejeição está pautada no entendimento de que os docentes de
outras comunidades vão ter dificuldade de compreender e de trabalhar sob o prisma da
filosofia das creches e escolas comunitárias por não terem vivido as experiências de lutas e
por não terem sido formados para valorizar a cultura das minorias.
Além das atividades pedagógicas regulares, algumas creches e escolas
comunitárias também desenvolvem ações complementares (de caráter educativo, lúdico,
recreativo e profissionalizante) às escolas públicas estatais. Essas atividades são realizadas no
contraturno de estudo das crianças, adolescentes e jovens.
50
1.4.4. Dificuldades encontradas pelas Creches e Pré-escolas Comunitárias em
Salvador.
A inclusão das creches e escolas comunitárias na Constituição de 1988, na LDB
(BRASIL, 1996) na Lei Orgânica do Município de Salvador (2006) e na Lei do Fundeb
(2007c) representou uma conquista política para os movimentos populares, mas não foi
bastante para afastar a ameaça de fechamento de muitas destas instituições.
Apesar da possibilidade de conveniamento com os municípios, o Estado e a
União, as creches e escolas comunitárias enfrentam continuamente muitas dificuldades para
suprir suas despesas. Dentre as principais destacam-se a desmobilização social, as demandas
trabalhistas, as limitações orçamentárias, o baixo valor dos repasses do Fundeb e a ausência
de repasses oriundos do Fundo Municipal de Educação (FME). No que tange à mobilização
social, podemos afirmar que o envolvimento da comunidade já não é mais tão significativo
nas atividades escolares como era por ocasião da criação das primeiras creches e escolas
comunitárias.
Segundo uma gestora de escola comunitária, essa desmobilização não deve ser
justificada pelo maior número de pessoas ocupadas ou trabalhando nas comunidades, mas
pela desmotivação das pessoas com a causa coletiva. A gestora afirma que tem a impressão
que as pessoas perderam um pouco da sua consciência política com relação a essas
instituições.
A questão da insuficiência de recursos financeiros também se constitui um grande
desafio para essas instituições que enfrentam escassez de financiamento ou atraso no repasse
das verbas fornecidas pelo Estado através dos convênios.
Para aquelas que não possuem convênios com o Estado, a situação é ainda mais
preocupante porque elas dependem de doações da sociedade, de organismos internacionais e
do pagamento incerto de contribuições dos filiados das associações que as representam e as
mantêm, recursos esses cada vez mais raros diante da atual crise econômica mundial.
A falta de autossustentabilidade de muitas dessas creches e escolas tem levado
algumas associações mantenedoras a entregarem suas instalações à administração do Estado.
Aquelas que têm resistido ao processo de municipalização enfrentam a falta de recursos para
o pagamento de seus funcionários e, principalmente, dos encargos trabalhistas das
contratações, razão pela qual, não raro, as creches e escolas comunitárias são rés de causas
51
judiciais trabalhistas, pois o dinheiro que vem do repasse do FME (Fundo Municipal de
Educação) não inclui todos os professores nem garante o pagamento do piso salarial da
categoria.
O Fundeb só prevê o financiamento de classes de Educação Infantil, destinando
apenas 50% dos 40% das verbas desse Fundo para o financiamento de classes pré-escolares
(crianças entre 4 e 5 anos). Esta restrição é justificada pelo Estado pela determinação da lei de
que as crianças em idade pré-escolar devem permanecer apenas um turno na escola, o que não
supre a necessidade das comunidades locais. Assim, diante desta limitação legal e
orçamentária, as creches e pré-escolas são obrigadas a financiar, por elas mesmas, a
permanência das crianças em idade pré-escolar no segundo turno, a fim de beneficiar as
famílias que trabalham em turno integral e não têm com quem deixar suas crianças.
Além da insuficiência de recursos para manter seu funcionamento, as instituições
de ensino comunitárias também enfrentam desafios no que concerne à formação dos seus
professores, à realização de reparos e ampliações das suas instalações, à aquisição de material
didático e de assessoria jurídica e contábil para elaborar os documentos necessários à sua
legalização, incluindo a regularização do Título de Posse dos prédios onde funcionam, pois
muitas destas instituições estão sediadas em imóveis de construção irregular.
1.4.5 Dilemas da trajetória das creches e escolas comunitárias de Salvador
Apesar de representar uma grande conquista para a efetivação da democracia e de
apresentar uma grande contribuição para o sistema educacional brasileiro, para a expansão da
Educação Infantil e para o desenvolvimento do nosso país, algumas creches e escolas
comunitárias têm enveredado por percursos destoantes daqueles que foram traçados por
ocasião das suas criações. Com relação aos movimentos populares que geraram essas
instituições, vale ressaltar a crítica feita por Paulo Freire:
A situação se torna cômoda para o Estado. Criando ou não suas escolas
comunitárias, os Movimentos Populares teriam de continuar, de melhorar, de
enfatizar sua luta política para pressionar o Estado no sentido de cumprir o
seu dever. Jamais deixá-lo em sossego, jamais eximi-lo de sua tarefa
pedagógica, jamais permitir que suas classes dominantes durmam em paz.
(2001, p. 21-22).
52
A partir dessa citação inferimos que a criação de creches e escolas comunitárias
por movimentos populares e a busca por recursos do Estado para a sua manutenção tem
gerado um estado de acomodação, tanto por parte do Estado, que é desonerado
substancialmente de suas obrigações, quanto por parte das comunidades, que se contentam
com o repasse de verbas e não mais questionam as demais obrigações do Estado com relação
à educação e outros direitos.
Acerca dessa acomodação do Estado, Maria Campos, Fúlvia Rosemberg e Isabel
Ferreira (1989, p. 16) advertem que: “No âmbito governamental o interesse pelas creches
comunitárias reduziu-se ao suposto de ‘barateamento de custos, utilização de espaços
existentes, emprego de pessoal local, equipamento e materiais improvisados’”.
Diante desse contexto, fica evidente a necessidade de mobilização das
comunidades para: garantir o repasse justo dos recursos do Estado para a manutenção dessas
instituições que tanto contribuem com a oferta de educação, especialmente, com a Educação
Infantil; e assegurar as creches e escolas comunitárias como uma das alternativas a serem
escolhidas entre tantas outras e não como única alternativa da comunidade, pois isto
implicaria na substituição da ação do Estado pela ação da comunidade, o que não é a proposta
original dessas instituições.
Outro fator contraditório encontrado na atualidade, nas creches e escolas
comunitárias, é o desvio do objetivo e da filosofia destas instituições na sua atuação como
escolinhas de bairro (reproduzindo a educação ditada pelas elites) ou como distribuidora de
doações às comunidades carentes. Nesta perspectiva, o desvio dos princípios pedagógicos
adotados pelas primeiras instituições ou o desalinho e a falta de dicotomia entre as atividades
das escolas comunitárias que pertencem às associações mantenedoras demonstram a gradual
perda da identidade da instituição de ensino comunitária.
Outra crítica perceptível em algumas escolas é o contrassenso entre o discurso
pela qualidade de educação e pela sensibilização política da comunidade e a dispensa dos
docentes que investiram em sua formação acadêmica e continuada, sob a alegação de que,
com formação acadêmica, eles se “tornam mais caros e mais politizados quanto às questões
trabalhistas” (SANTOS, 2007, p. 111).
A sobreposição da dimensão espiritual sobre as demais dimensões (cognitiva,
física e afetiva) no processo educativo e a falta de sazonalidade das gestões escolares também
53
têm chamado a atenção dos educadores para os rumos trilhados pelas creches e escolas
comunitárias.
Ademais dessa análise crítica, essas instituições não perderam sua importância,
nem pode ser esquecido o seu legado, pelo contrário, hoje elas se configuram como as
principais parceiras do município de Salvador para alcançar as metas estabelecidas pelo PNE
para a Educação Infantil. Contudo, tanto o Estado como as comunidades precisam estabelecer
e cumprir padrões de qualidade para que essas parcerias intersetoriais não existam apenas para
satisfazer metas numéricas, mas para promover o real desenvolvimento da população.
1.5 OS DESAFIOS PARA A UNIVERSALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL
O desafio de universalizar a Educação Infantil com padrões de qualidade no Brasil
começa, na verdade, na dimensão social, pois, para que uma criança seja matriculada no
sistema de ensino regular no país a criança precisa, via de regra, ter uma personalidade civil,
ou seja, um registro civil de nascimento.
A despeito dos esforços empreendidos pelo Estado nos últimos anos (como a
sanção da Lei n° 9.534, de 10 de dezembro de 1997, que determina a gratuidade do registro
civil e da primeira certidão de nascimento), segundo o relatório de Estatísticas do Registro
Civil, divulgado em 2014 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), cerca de
14,1% das crianças nascidas na Região Nordeste do país possuía um sub-registro (dados
referentes ao ano de 2013) (IBGE, 2014), que é como é classificada a condição da pessoa que
não foi registrada civilmente no mesmo ano do nascimento e a falta de registro das crianças
em anos subsequentes.
Essa condição pode dificultar o acesso da criança aos direitos básicos como
educação, saúde, entre outros, uma vez que a ausência de registro exige a adoção de
mecanismos legais (pouco conhecidos e pouco acessíveis à maioria da população) para
garantir o acesso aos direitos citados.
Além da questão do registro civil, fatores como o aumento do número de bebês
nascidos de mães adolescentes, com menos de 15 anos em 1994, nasceram 17,6 mil,
enquanto que em 2006, esses nascimentos somavam 27,6 mil e a desigualdade social
segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), de 2006, cerca de 11,5
54
milhões de crianças de até seis anos viviam em famílias com renda mensal abaixo de ½
salário mínimo per capita (BRASIL, 2010) podem representar obstáculos para o acesso das
crianças à Educação Infantil.
Com efeito, é importante refletir que esses fatores podem constituir-se como
obstáculos para o ingresso das crianças na Educação Infantil se considerarmos que as
condições de pobreza extrema e de gravidez precoce geralmente estão associadas à baixa
escolaridade e, consequentemente, à pouca informação para reivindicar, de forma efetiva, a
garantia dos direitos. Nesta perspectiva, a falta de conhecimento acerca da obrigatoriedade do
Estado de oferecer acesso à Educação Infantil pode implicar na omissão involuntária de
requerer o cumprimento da lei, principalmente nas áreas rurais do país.
A desigualdade social, a extrema pobreza, a falta de informação, a ausência de
instituições de Educação Infantil em número suficiente, a dificuldade de acesso às creches e
pré-escolas existentes e a desvalorização da Educação Infantil por parte dos responsáveis por
crianças menores de cinco anos podem justificar a insuficiência da matrícula de crianças na
Educação Infantil que ainda exclui mais de 12% das crianças em idade pré-escolar
(Observatório do PNE).
Além da insuficiência no número de matrículas nessa etapa de ensino, o país
também apresenta uma baixa frequência escolar por parte das crianças matriculadas. Essa
baixa frequência, de acordo com a professora da Universidade de Brasília, Fátima Guerra
(2014), se deve ao fato de que, a maior parte dos pais e responsáveis não compreende a
importância da frequência regular das crianças à instituição de Educação Infantil, vista, pelos
responsáveis como espaços de lazer sem importância para o desenvolvimento da criança.
A professora Fátima menciona ainda que os responsáveis não sabem que o ser
humano não nasce com todas as conexões cerebrais formadas, nem entendem que são os
estímulos e experiências diversificadas promovidas à criança na primeira infância que
contribuirão para a formação destas conexões, para o desenvolvimento do autoconhecimento
e da autoestima e para o processo de socialização da criança.
1.5.1 Os desafios da Educação Infantil para os municípios
A meta do PNE/2014 de atendimento da população de 4 a 5 anos de idade é muito
desafiadora, pelo curto espaço de tempo estipulado. Esta percepção se torna mais evidente se
55
considerarmos que os municípios, responsáveis legais por esta etapa da educação, são, na
maioria das vezes, os entes federados com menor estrutura financeira e organizacional
(principalmente os municípios localizados na zona rural e em determinadas regiões do país).
Segundo dados registrados no site do Observatório do PNE, os desafios
enfrentados pelos municípios localizados na região Nordeste do país, onde apenas 70% das
crianças em idade escolar estão frequentando a pré-escola, serão bem maiores que aqueles dos
municípios localizados na região Sudeste (que superam a média nacional de 85%).
No que diz respeito à desigualdade social, dados divulgados pelo IBGE, em 2012,
revelam que, entre os 20% mais ricos da população brasileira, apenas 7,5% das crianças em
idade pré-escolar estão fora da escola, enquanto que, entre os 20% mais pobres, este
percentual chega a 29%. Contudo, a discrepância existente entre as diferentes regiões e
classes sociais não se restringem ao acesso à pré-escola, elas tramitam também na qualidade
dos serviços oferecidos.
De acordo com informações coletadas pelo IBGE, em 2012, entre as instituições
de pré-escola mantidas pelos municípios, o percentual das que possuíam parque infantil e
banheiros adaptados para as crianças menores chegava a 46,7% e 43,4%, enquanto que, nas
pré-escolas privadas, estes índices chegavam a 85,5% e 78,9%, respectivamente.2 Os dados
fornecidos pelo instituto de pesquisa revelam a complexidade das demandas sociais e
educacionais nas diferentes regiões do país, condição que requer políticas de investimentos
distintas para satisfazer graus de necessidades distintas.
1.5.2 O que o Brasil está fazendo por suas crianças
Como já vimos em tópicos anteriores, o Brasil tem avançado muito no tratamento
dispensado à infância. A regulamentação de normas e diretrizes jurídicas e pedagógicas
exemplifica parte destes avanços. Contudo, avanços mais recentes têm sido detectados no que
tange à garantia dos direitos da infância. Dentre os mais evidentes, podemos citar o crescente
investimento de recursos financeiros na infância e adolescência (entre 2006 e 2009, dobrou o
investimento em programas de atenção à criança e ao adolescente e os recursos do Orçamento
passaram de R$ 28,9 bilhões para 56,6 bilhões) e a elaboração de políticas, planos e
2 Disponível em: <http://www.crianca.mppr.mp.br/modules/noticias/article.php?storyid=671>.
56
programas intrassetoriais específicos para a primeira infância ou que a incluem em seu
escopo.
Além das ações citadas, podemos mencionar, ainda, a criação da Rede de
Monitoramento Amiga da Criança e do Observatório Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente e a elaboração do Pacto Nacional “Um mundo para a criança e o adolescente”, de
iniciativa do Unicef. Estas ações do Estado e da Sociedade Civil Organizada têm repercutido
na elaboração e implantação de políticas públicas voltadas para a infância e,
consequentemente, têm apresentado resultados na matrícula de crianças nas escolas de
Educação Infantil.
Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (Inep), mais de 6,7 milhões de crianças foram matriculadas na Educação Infantil, em
2010, sendo 71,8% em creches e pré-escolas municipais, 1,06%, em estaduais, 0,04%,
federais e 27,1% em instituições privadas.3 Segundo este estudo, o número de crianças que
frequentava creches aumentou em mais de 168 mil crianças, em comparação com 2009, e
79,1% a mais do que em 2002.
De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD)/IBGE, até 2012, o Brasil já alcançou a margem de mais de oitenta por cento das
crianças matriculadas em classes pré-escolares, conforme podemos visualizar no Gráfico 1.
3 Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2013/04/numero-de-creches-e-pre-
escolas-sera-ampliado-ate-2014>.
57
Gráfico 1 Percentagem de crianças de 4 a 5 anos que frequentam a escola
Taxa de atendimento (Censo Demográfico)
Fonte: IBGE/PNAD
Apesar da grande progressão do percentual de crianças na pré-escola apontada
pelo Gráfico 1, o Estado brasileiro terá uma grande dificuldade para cumprir as metas
estabelecidas pelo novo Plano Nacional de Educação, sancionado em junho de 2014, já que,
quase um milhão de crianças terão de ser matriculadas até 2016 (Observatório do PNE).
Nesta perspectiva, o desafio do Estado de viabilizar número suficiente de vagas
para a Educação Infantil dentro do prazo estabelecido pela Lei implica na reorganização dos
seus setores para diagnosticar os núcleos de maiores demandas, na sua reestruturação para
atender a estes núcleos e na articulação interna e com os demais setores da economia, através
da prática do intrassetorialismo e do intersetorialismo.
58
1.6 SETORIALISMO, INTRASSETORIALISMO E INTERSETORIALISMO NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS.
Consideramos que, antes de dissertarmos sobre as políticas públicas setoriais,
intra e intersetoriais voltadas para a Educação Infantil, precisamos descrever os conceitos de
setorialismo, intrassetorialismo e intersetorialismo (doravante chamadas de setorialidade,
intrassetorialidade e intersetorialidade).
Para compreender um pouco esses conceitos, é necessário, porém, definir o que
entendemos por setor, assim como, o que entendemos por segmento de um setor. Nesse
sentido, explicamos que quando falamos de setor, estamos nos referindo a uma dimensão da
economia mundial.
Historicamente, essas dimensões foram caracterizadas como Primeiro Setor
(Público-Estatal), Segundo Setor (Mercado) e Terceiro Setor (Público-não Estatal ou Privado
sem Fins Lucrativos, ou ainda Sociedade Civil Organizada) (COELHO, 2000; BROWN,
2006; BRESSER PEREIRA, 1991). Quando nos referimos, porém a um segmento de um
setor, estamos falando de entidades pertencentes a um setor da economia mundial, a exemplo
de órgãos, movimentos, secretarias, institutos, universidades, ministérios, etc.
Assim, ao falarmos de setorialidade ou setorialismo, estamos nos referindo à
prática de um segmento de um setor de planejar e atuar de forma dicotomizada dos demais
segmentos. Uma secretaria de governo, por exemplo, pode planejar e executar suas ações,
sem, necessariamente, discutir e se relacionar com as demais secretarias ou órgãos. Dentro
deste tipo de ação, podem, é claro, ocorrer relações com instituições estatais, mercantis ou da
sociedade civil, mas estas se configuram como superficiais e indiretas porque podem objetivar
apenas obter informações ou dados estatísticos, por exemplo, mas não há a intencionalidade
de compartilhar esforços em prol de um objetivo comum.
Esse tipo de prática apresenta a vantagem de empregar energia em função de
ações específicas, possibilita agregar pessoas com formação específica e, com isto,
proporcionar a discussão e a descoberta de novas técnicas e de novos conhecimentos
específicos.
Nesse sentido, essa prática pode ser profícua para as empresas, para o comércio e
para as indústrias, assim como para universidades e outras entidades que buscam a descoberta,
59
o aprimoramento e o desenvolvimento de algum produto, conceito ou técnica. Sua
desvantagem, porém, pode ser a de limitar o conhecimento de contextos mais amplos,
restringindo os resultados da ação.
A prática da intrassetorialidade ou intrassetorialismo, por seu turno, trabalha com
a ideia de relação direta entre segmentos de um mesmo setor, em função de um objetivo
comum. O prefixo intra significa dentro, por isto, a expressão intrassetorialidade pode ser
definida como a relação que ocorre entre órgãos, secretarias e entidades que pertencem a um
mesmo setor (Estatal, Mercantil ou da Sociedade Civil Organizada).
Dentro dos Setores da economia mundial, as práticas intrassetoriais permitem o
compartilhamento de todo o conhecimento circunscrito dentro de um contexto e a apropriação
dos conhecimentos deste contexto por todos os profissionais pertencentes às entidades
envolvidas. A vantagem destas práticas é a de permitir a partilha de conhecimento de diversos
órgãos e de diferentes competências, podendo colaborar para a elaboração e execução de
projetos que apresentam orçamentos menos onerosos, uma vez que, os segmentos de um setor
podem partilhar o trabalho de seus profissionais e os seus insumos, diminuindo a necessidade
de novas contratações e compras.
É necessário dizer que, tanto a prática da setorialidade quanto a prática da
intrassetorialidade e da intersetorialidade são usadas há anos em todo o mundo, apresentando
resultados favoráveis para o desenvolvimento de cada setor da sociedade. Entretanto, com o
aumento da complexidade da vida humana (comunicações, necessidades e relações)
promovida pelo processo de globalização dos mercados e da cultura, tem surgido a
necessidade de se investir mais enfaticamente em práticas conhecidas como intersetoriais, que
permitem a discussão, o planejamento e a execução de ações entre os setores econômicos da
sociedade.
Lembramos que a prática da intersetorialidade4 sempre foi utilizada no mundo,
mas de forma tênue. Como exemplos dessa prática, temos os processos de licitação e de
conveniamento existentes entre os setores econômicos da sociedade e a existência de
Conselhos, órgãos representativos de determinadas classes, que acompanham as ações de
órgãos e entidades que pertencem a diferentes setores. É válido salientar, entretanto, que essas
práticas (setoriais, intra e intersetoriais) coexistem no contexto global e se complementam.
4 Inter quer dizer entre: posição intermediária. Exemplos: internacional, interplanetário,. Disponível
em: <http://www.soportugues.com.br/secoes/morf/morf7.php>.
60
1.6.1 Demandas por práticas intra e intersetoriais nas políticas sociais no Brasil
Segundo Pedro Demo:
O problema crônico no Estado brasileiro é a tendência setorialista, além de
assistencialista, em particular nas políticas sociais. [...] O setorialismo
frutifica principalmente no escamoteamento da referência econômica para a
política social: dividindo-se a política social em quinquilharias, pode-se
gastar menos, além de consagrar a subserviência da política social ao
mercado. (1994, p. 30).
Essa citação pode ser explicada através de ações realizadas, por exemplo, dentro
de um único órgão ou secretaria, como uma Secretaria Municipal de Educação, que pode
trabalhar de forma dicotomizada das demais secretarias, investindo os recursos, insumos e
know-how de que dispõe, fazendo, muitas vezes, um trabalho insuficiente para suprir as
demandas e favorecendo, outros setores da economia, que encontra nessa deficiência um novo
nicho de mercado.
Esclarecemos que, ao afirmar que o setorialismo proporciona menos gastos, Demo
(1994, p. 30) não quer dizer com isto que há economia de recursos, mas baixo investimento
em atividades primordiais, pois não há a vinculação das ações sociais a fundos econômicos
que as viabilizem. Ele exemplifica sua afirmação quando menciona a aprovação do ECA sem
o seu devido vínculo a fundos de recursos que pudessem custear suas ações.
Diferente da setorialidade, podemos afirmar que, tanto a prática da
intrassetorialidade quanto a da intersetorialidade podem proporcionar mecanismos para a
efetivação de ações menos onerosas, pois há vinculação de entidades, órgãos e instituições de
várias dimensões (sociais, financeiras, contábil, jurídica, gerencial, entre outras), o que pode
contribuir para a diminuição dos custos das ações que podem ser rateados e remanejados. Essa
possibilidade pode ser vista no relatório da ALIANÇA CAPOAVA com relação à ação
intersetorial:
A ação intersetorial apresenta benefícios como o aumento da eficiência da
intervenção operacional das organizações, definida como a aquisição de
habilidades e competências, superação de lacunas, resolução de
necessidades. (ALIANÇA CAPOAVA, 2005 apud BITTENCOURT, 2010,
p. 41-42).
Nesse contexto, podemos afirmar que a prática da intersetorialidade pode auxiliar
na superação de dificuldades sociais de forma mais abrangente que a prática da setorialidade,
61
por exemplo, pois envolve um número maior de atores que podem, em conjunto, compreender
e resolver melhor os problemas sociais.
1.6.2 A trajetória da intra e intersetorialidade nas políticas públicas
A crise no modelo de Estado do Bem-Estar Social, responsável pela provisão e
manutenção de todos os bens e serviços públicos e pela garantia dos direitos fundamentais,
suscitou a reformulação do papel do Estado, da sua organização e da relação com os demais
setores da sociedade. Este fenômeno mundial fez emergir a discussão sobre os principais
modelos de Administração Pública adotados pelo Estado para suprir as necessidades dos
cidadãos.
Neste contexto, o modelo democrático, ou weberiano, instituído para substituir a
administração patrimonialista, se mostrou insatisfatório para atender às demandas sociais,
provendo, de forma insuficiente, os bens e serviços públicos. Suas características
impessoalidade, profissionalismo e formalização , apesar de diminuírem a incidência de
práticas ligadas ao nepotismo, clientelismo e até da corrupção, não foram suficientes para
garantir uma ação estatal pautada na eficiência interdepartamental e na participação social.
Diante dessa insuficiência do modelo democrático, a discussão sobre os modelos
de gestão se voltaram para a análise do modelo do gerencialismo ou New Public Management
(NPM)5, proposto por Osborne e Gaebler (1992), que consiste no emprego de práticas da
administração privada no setor público. Esse modelo aponta para um melhor atendimento nos
serviços públicos e para uma maior eficiência e contenção de gastos, orientando o propósito
da administração pública para a obtenção de resultados.
Nesse modelo de gestão, os mecanismos e atores envolvidos no processo
administrativo são escolhidos para satisfazer uma proposta de Estado descentralizador, que
pode variar a partir da teoria a ser adotada dentro deste novo modelo de gestão (ABRUCIO,
1997) que pode ser:
1. O gerencialista puro fundamentado em economia/eficiência e orientado para
os contribuintes, que pode visualizar a sociedade civil organizada como um mero prestador de
serviços terceirizados.
5 Livre tradução: Nova gestão pública.
62
2. O consumerism – consumismo que tem como fundamentos a efetividade e a
qualidade, que é orientado para os cidadãos enquanto clientes ou consumidores e enxerga a
sociedade civil apenas sob a perspectiva de consumidora.
3. O New Public Service6 (NPS), também conhecido como Public Service
Orientation (PSO), que está fundamentado na accountability7 e na equidade e é orientado para
os cidadãos e que pode representar um espaço de emancipação, participação e trocas entre o
Estado e outras organizações, com o objetivo de assegurar e fornecer o bem público.
Essas três classificações adotadas por Abrucio (1997) acerca do New Public
Management descrevem formas gerenciais distintas, mas complementares, e estabelecem
relações e conceitos diferenciados acerca da sociedade civil.
Dentre as teorias apresentadas, a teoria definida como New Public Service se
apresenta como a proposta mais avançada do modelo gerencialista, uma vez que prioriza não
apenas o grau de eficiência do serviço prestado, mas, também, a finalidade do serviço: a
melhoria de vida dos cidadãos.
A partir desta visão de finalidade e não apenas de processo, a teoria do New
Public Service exprime o renascimento de uma postura de construção de uma gestão
democrática, corroborando para uma reforma do Estado no que tange ao seu envolvimento
com o próprio cidadão titular de direito e beneficiário de serviços. Na perspectiva desse
modelo, a superação da escassez de recursos e da fragilidade do Estado na provisão do bem
público depende de uma transformação do modelo convencional de Estado. Segundo Leo
Kissler e Francisco Heidemann, esta transformação se daria em três fases:
(1) de um Estado de serviço produtor do bem público para um Estado que
serve de garantia à produção do bem público;
(2) de um Estado ativo provedor solitário do bem público para um Estado
ativador, que aciona e coordena outros atores a produzirem com ele;
(3) de um Estado dirigente ou gestor para um Estado cooperativo, que
produz o bem público em conjunto com outros atores. (2006, p. 483).
Analisando o quadro evolutivo das fases descritas, pode-se inferir que, tanto na
segunda fase quanto na terceira, cabe ao Estado o papel de articulador de ações, seja dentro da
6 (livre tradução: Novo Serviço Público; Orientação do Serviço Público.
7 Expressão que significa transparência e controle dos processos e recursos.
63
própria máquina estatal (órgãos, secretarias, ministérios, etc.) seja entre os demais setores
econômicos da sociedade. Neste sentido, cabe a cada governo:
[...] o papel de criar, facilitar e suportar as ligações entre os cidadãos e suas
comunidades, articulando os atores, facilitando, negociando ou
intermediando soluções para os problemas públicos, fomentando e ativando
parcerias entre o setor público e privado e as entidades sem fins lucrativos,
aproximando esses setores e a comunidade. (BITTENCOURT, 2010, p. 32).
A possibilidade de articulação e coordenação de ações, descrita por Bittencourt,
pode ser categorizada como prática intrassetorial ou como prática intersetorial, dependendo
do tipo de segmento ou setor envolvido. Ambas constituem, segundo Dunia Comerlatto et al.,
uma “[...] nova forma de trabalhar, de governar e de construir políticas públicas, que
possibilitem a superação da fragmentação dos conhecimentos e das estruturas sociais a fim de
produzir efeitos mais significativos” (2007, p. 268). Neste sentido, as ações intra e
intersetoriais contribuem para a construção de políticas públicas que agregam o potencial de
vários agentes e setores da economia mundial.
Com relação à intrassetorialidade, se executada dentro da máquina estatal, pode
permitir a construção de políticas e programas públicos mais abrangentes e menos onerosos
para o Estado, pois várias secretarias ou departamentos do Estado estão envolvidos em uma
mesma ação e, assim, o cidadão pode ser beneficiado com um número maior de serviços, já
que existe cooperação. A redução de custos também é fator relevante nesta prática, pois
gastos comuns são rateados entre os órgãos envolvidos, diminuindo os recursos investidos em
uma mesma ação, como já afirmamos.
Na perspectiva das ações intersetoriais desenvolvidas entre os setores da
economia mundial (Estado, Mercado e Sociedade Civil Organizada), os impactos são ainda
mais profundos, pois muitas das questões tratadas nos programas e projetos desenvolvidos em
parceria, por exemplo, entre o Estado e a Sociedade Civil Organizada ou entre o Mercado e a
Sociedade Civil Organizada, são de domínio das Organizações a Sociedade Civil (OSCs), já
que, elas, na maioria das vezes, já desenvolvem atividades análogas nas comunidades
beneficiadas.
Este know-how das OSCs proporciona o conhecimento de mecanismos mais
eficazes de aproximação com a comunidade, dos desafios a serem enfrentados e das
possibilidades de ação, inclusive de redução de custos. Neste sentido, segundo Nascimento
64
(2010, p. 96): “a incorporação da intersetorialidade nas políticas públicas trouxe a articulação
de saberes técnicos, já que, os especialistas em determinada área passaram a integrar agendas
coletivas e compartilhar objetivos comuns”.
Há que se entender, também, que a adoção da intersetorialidade na política
pública constitui uma decisão racional no processo de gestão: ela não pode ser considerada
antagônica ou substitutiva da setorialidade, mas complementar, dentro do processo de gestão
(SPOSATI, 2006, p. 134 apud NASCIMENTO, 2010, p. 100).
Koga aponta ainda que:
[...] a intersetorialidade se torna, assim, uma qualidade necessária ao
processo de intervenção. Programas, projetos, equipes técnicas são
desafiados ao diálogo, ao trabalho conjunto com a perspectiva da inclusão
social. Neste caso, há de se fazer presente a participação dos membros da
comunidade envolvida, enquanto sujeitos do processo da continuidade da
proposta. (2003, p. 242).
Essas relações intra e intersetoriais, no entanto, podem ser instituídas por várias
modalidades de acordos gerenciais dentre os quais podemos destacar: parceria, cooperação,
colaboração e aliança. Entre os acordos mais mencionados na literatura acadêmica, temos as
alianças e as parcerias, razão pela qual prosseguiremos com a definição destes dois tipos de
acordos. É necessário, entretanto, mencionar que nos dedicamos mais ao estudo da prática da
intersetorialidade e da modalidade de acordo do tipo parceria, posto que, essas categorias
caracterizam as relações existentes entre a Rede Municipal de Ensino de Salvador e as creches
e pré-escolas comunitárias.
Isso se justifica porque essa relação é estabelecida entre diferentes setores
econômicos da sociedade (Estado e Sociedade Civil Organizada), por definir um prazo curto
para a execução das ações (um ano) e por apresentarem os parceiros valores diferentes (o
Estado apresenta uma pedagógica padronizada para todas as escolas, enquanto as creches e
escolas comunitárias focam suas ações pedagógicas na valorização das minorias e das
comunidades locais).
65
1.6.3 Diferenças entre alianças e parcerias intersetoriais
Segundo James Austin (2001), o termo aliança se constitui como uma relação
substantiva entre dois ou mais atores, normalmente caracterizada por longo prazo, com
valores e objetivos compartilhados sob uma comunicação clara e efetiva. Já a parceria é vista
como uma forma de colaboração de curto prazo, sem que haja a necessidade de valores e
objetivos compartilhados, em que a definição de objetivos e papéis é necessária, mas não
imprescindível.
Para Maslova Noleto:
A lógica da parceria é a da intercomplementaridade de recursos e
capacidades entre as organizações parceiras, e estas resguardam sua
autonomia e sua missão. Na aliança, mesmo podendo atuar de forma isolada,
as organizações atuam em conjunto, levando em consideração a ação em sua
complexidade e também o compartilhamento de crenças e valores, pontos de
vista e interesses. (2000, p. 12).
Para a consagração das parcerias, principal relação desenvolvida entre o Estado e
as OSCs, é necessário, sob o ponto de vista do direito público administrativo, a celebração de
um instrumento jurídico que estabeleça as normas desta relação. No Brasil, os instrumentos
jurídicos construídos para regulamentar as parcerias são: o convênio, o contrato de repasse ou
administrativo, o termo de execução descentralizada e o termo de parceria. Os três primeiros
instrumentos são definidos pelo § 1º do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, que
considera:
I convênio acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe,
de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou
indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública
estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades
privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo,
envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou
evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;
II contrato de repasse ou contrato administrativo instrumento
administrativo, de interesse recíproco, por meio do qual a transferência dos
recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente
financeiro público federal, que atua como mandatário da União.
III termo de execução descentralizada instrumento por meio do qual é
ajustada a descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes
66
do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, para execução de
ações de interesse da unidade orçamentária descentralizadora e consecução
do objeto previsto no programa de trabalho, respeitada fielmente a
classificação funcional programática. (BRASIL, 2007b).
O termo de parceria, entretanto, foi estabelecido pela Lei Federal n° 9.790, de 23
de março de 1999, conhecida como lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIP), para ser um veículo legítimo e adequado ao repasse de verbas públicas para
entidades de direito privado. Lembramos que OSCIP não se refere a um tipo de organização,
mas a uma qualificação que algumas organizações sociais podem receber, segundo regras
estabelecidas em lei, que possibilita o estabelecimento de parcerias com o poder público e
viabiliza uma aplicação menos rígida dos recursos estatais.
A intenção da criação do termo de parceria foi trazer uma adequação instrumental
que permitisse um relacionamento transparente e mais razoável entre a OSCIP e o setor
público. Em geral, este termo pode ser celebrado em períodos de mais de um ano, maiores do
que o exercício fiscal e até do que o período de troca de governos.8
Esclarecemos, entretanto, que essa pesquisa se deterá posteriormente na descrição
das características de um convênio, por ser esse o instrumento jurídico usado para celebrar a
parceria entre a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador e as creches e pré-escolas
comunitárias de Educação Infantil localizadas no município.
1.6.4 As relações intra e intersetoriais no Brasil democrático
A CF/88 estabeleceu o reordenamento da gestão das políticas públicas quando
nela se assegurou o princípio da gestão democrática e participativa. Estas prerrogativas,
descritas nos seus artigos 204 e 227, apontam para o processo de descentralização,
democratização e compartilhamento das políticas públicas entre todas as instâncias políticas
governamentais. Assim, a partir desta possibilidade de participação igualitária na elaboração e
execução das políticas públicas, os municípios passaram a dispor de maior autonomia para
executar as ações públicas de forma articulada com outros setores da sociedade.
8 Disponível em: <http://redepapelsolidario.org.br/45-o-que-e-termo-de-parceria/?gclid=CjwKEAiA
xZKmBRD_5cCvs8SbxXsSJADZBCmd6PNsL1C3eolpq8nHNpC7QoDiK8h-hCuJiS_kEb_VVhoC-
Gfw_wcB>.
67
Essa condição representou, para os municípios, a possibilidade de investir os
recursos públicos nas ações prioritárias de cada região, além de uma maior agilidade na
execução das ações, já que, os representantes destes entes federativos estão mais próximos da
população.
Nesse sentido, a descentralização do poder e das políticas permitiu a articulação e
a execução de ações compartilhadas do Estado não só entre os órgãos e instituições do próprio
Estado, mas também, com a Sociedade Civil Organizada, visando assegurar a garantia de
direitos civis a todos os cidadãos. Nesta perspectiva:
O incentivo à participação dos sujeitos sociais (usuários e demais
interlocutores) tem sido uma mudança importante na estratégia de solução
dos problemas enfrentados pela população desfavorecida economicamente.
Pretende-se, assim, identificar interesses e demandas do contexto local com
base no conhecimento de necessidades sociais tendo em vista a aplicação
eficaz dos recursos financeiros. (GÓES; MACHADO, 2013, p. 628).
A ideia é que o Estado descentralize suas ações articulando parcerias com
organizações da sociedade civil para que elas, mais próximas da realidade de cada
comunidade, invistam os recursos disponíveis e o seu capital social em programas e projetos
que sejam prioritários para cada contexto social.
1.6.5 A prática da intrassetorialidade nas políticas públicas sociais e educacionais
no Brasil
A prática da intersetorialidade tem sido realizada concomitantemente às práticas
intrassetoriais pelo Estado, como forma de assegurar a execução de políticas públicas. As
relações intrassetoriais são praticadas entre os órgãos, secretarias e ministérios do governo e
podem ser exemplificadas pela criação do Ministério das Cidades (MC), em 2003. A sua
criação revelou o intuito do Estado de agregar ações dos diversos ministérios em prol de todas
as políticas necessárias para promover o desenvolvimento das cidades.
Dentro do contexto da promoção de ações intrassetoriais, segundo Nascimento
(2010), também foram redigidas publicações em forma de cadernos que articulavam as
políticas de saneamento ambiental, habitação, planejamento territorial urbano e política
fundiária e, por fim, de mobilidade urbana sustentável, sistematizando a concepção de cada
68
uma destas políticas, seus principais instrumentos e programas. Além disto, as relações
interministeriais aparecem na valorização da participação da sociedade e de vários ministérios
na elaboração da política nacional de saneamento ambiental.
Nos documentos oficiais do governo, o termo intrassetorialidade é substituído por
outros termos sem prejuízo do seu significado. A expressão “em conjunto” é mencionada
como análoga ao termo intrassetorial no Caderno de Habitação 4, do Ministério das Cidades:
“a promoção, em conjunto com outros órgãos federais e com os demais níveis de governo
afetos a questão urbana” (BRASIL, 2006d, p. 35, grifo nosso).
“Cooperação” também é uma palavra utilizada para expressar a articulação
intrassetorial entre os órgãos do governo, como se pode notar no documento do Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS): “cooperação interinstitucional entre os
órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios com o objetivo de elevar
a eficácia das ações e explorar as possibilidades de complementariedade” (BRASIL, 2004d, p.
10, grifo nosso).
No Brasil, a prática da intrassetorialidade tem sido também materializada através
de programas de governo voltados para a execução das políticas públicas sociais e
educacionais. Exemplos destes programas são os Programas Bolsa Família (PBF) e Mais
Educação.
A ideia recente de ajuntar num lugar só as políticas assistenciais, dando
origem à noção de ‘bolsa-família’, revela essa lógica importante de compor
esforços e recursos para atender a pessoa ou a família como um todo, e não
como pedaços ao léu (BRASIL, 2005, p. 32).
Dentro desse contexto, o Estado brasileiro vem desenvolvendo políticas públicas
intrassetoriais como forma de garantir a apropriação dos direitos fundamentais por cada
cidadão, figurando dentre os mais valorizados nas políticas o próprio direito à educação e o
direito à participação social.
O Programa Bolsa Família é um exemplo de política pública intrassetorial social e
de educação, pois agrega em seu escopo a distribuição de renda, a profissionalização, o acesso
aos serviços de saúde, assistência social e educação. A vinculação de todos os ministérios e
secretarias relacionados à saúde, ao trabalho e à assistência social com a educação pode ser
comprovada pela existência de um critério para a participação das famílias no programa: a
frequência regular de crianças e adolescentes nas unidades formais de ensino.
69
Dentro da perspectiva de promover um programa intrassetorial como esse, o
Estado brasileiro conseguiu mobilizar as diversas instâncias do governo, bem como, os
diversos ministérios e secretarias como forma de viabilizar e potencializar as ações
necessárias à sua execução (FILGUEIRAS, 2013).
Outra política pública educacional adotada sob o prisma da intrassetorialidade é o
Programa Mais Educação, criado em 2007, com o intuito de induzir a ampliação da jornada
escolar e da organização curricular, na perspectiva da Educação Integral. Este programa está
relacionado às ações do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e segundo Góes e
Machado:
[...] coloca em diálogo as ações empreendidas pelos Ministérios da Educação
– MEC, da Cultura – MINC, do Esporte – ME, do Meio Ambiente – MMA,
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS, da Ciência e da
Tecnologia – MCT e, também da Secretaria Nacional de Juventude e da
Assessoria Especial da Presidência da República, esta última por meio do
Programa Escolas-Irmãs (2013, p. 642).
O objetivo do Programa Mais Educação é promover a educação integral,
enaltecida pela Convenção Internacional dos Direitos da Criança e pela Assembleia das
Nações Unidas, em 1989. Essa assembleia definiu o princípio da proteção integral segundo o
qual os Estados devem procurar alcançar o interesse maior da criança em todas as suas ações,
no sentido de protegê-la contra toda e qualquer forma de exploração e evitar prejuízos a
qualquer aspecto do seu bem-estar.
Além desses programas, podemos citar a publicação de Portarias, Decretos, Leis e
Resoluções que expressam a intenção do Estado brasileiro de promover ações conjuntas entre
as secretarias e ministérios, conforme informações dispostas no Quadro 3.
70
Quadro 3 Leis, portarias, resoluções e outros documentos do Estado brasileiro que estabelecem a
prerrogativa da intrassetorialidade nas políticas públicas
POLÍTICAS
SOCIAIS PARCEIROS EFEITOS
Portaria interministerial
nº 3.789, de 17 de
novembro de 2004
O Ministro de Estado da
Educação e o Ministro de
Estado do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome
Estabelece atribuições e normas para o
cumprimento da Condicionalidade da
Frequência Escolar no Programa Bolsa
Família
Lei nº 11.346, de 15 de
setembro de 2006
Ministério da Educação e
Ministério do
Desenvolvimento Social e
Combate a Fome
Cria o Sistema Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional – SISAN com
vistas em assegurar o direito humano à
alimentação adequada e dá outras
providências
Resolução nº 6, de 24
de abril de 2007
Ministério da Educação e
Ministério da Fazenda
Institui o Programa Nacional de
Reestruturação e Aquisição de
Equipamentos para a Rede Escolar Pública
de Educação Infantil (Proinfância)
Portaria Interministerial
nº 1.802, de 26 de
agosto de 2008
Ministério da saúde e da
Educação
Institui o Programa de Educação pelo
Trabalho para a Saúde - PET - Saúde
Projeto de Lei nº
16/2012 Programa
Brasil Carinhoso
Ministério da Educação e
Ministério do
Desenvolvimento Social e
Combate à Fome
O Programa consiste na transferência
automática de recursos financeiros, sem
necessidade de convênio ou outro
instrumento, para custear despesas com
manutenção e desenvolvimento da
Educação Infantil, contribuir com as ações
de cuidado integral, segurança alimentar e
nutricional, garantir o acesso e a
permanência da criança na Educação
Infantil
Resolução nº 26, de 17
de junho de 2013
Ministério da Educação e
Ministério do
Desenvolvimento Social e
Combate a Fome
Dispõe sobre o atendimento da alimentação
escolar aos alunos da educação básica no
âmbito do Programa Nacional de
Alimentação Escolar - PNAE
Mapa estratégico do
FNDE (2013)
Ministério da Educação,
outros ministérios e os demais
setores econômicos da
sociedade
Intensificar as parcerias estratégicas
nacionais e internacionais
Mediar a capacidade do FNDE em
estabelecer parcerias com atores chaves no
contexto da educação brasileira
Portaria Interministerial
nº 19, de 27 de
dezembro de 2013
Ministério da Educação e da
Fazenda
Define e divulga os parâmetros anuais de
operacionalização do Fundeb para o
exercício de 2014
Lei nº 12.982, de 28 de
maio de 2014
Ministério da Educação e
Ministério da Saúde
Determina o provimento de alimentação
escolar adequada aos alunos portadores de
estado ou de condição de saúde específica
Fonte: Elaboração própria (2015).
71
Acerca do Quadro 3, inferimos que as normas jurídicas citadas são apenas
exemplos, dentre tantos outros, de que o Estado entende que as práticas intrassetoriais podem
apresentar melhores resultados nas políticas sociais.
1.6.6 A Intersetorialidade nas políticas públicas educacionais
Apesar de este estudo concentrar as discussões nas relações estabelecidas entre o
Estado, mais especificamente o município de Salvador e Organizações da Sociedade Civil
(OSC) (Creches e Pré-escolas Comunitárias), entendemos que as ações intersetoriais
praticadas no Brasil não se resumem a essas relações. Elas se desenvolvem, ainda, nas
relações entre o Estado e o Mercado e também entre o Mercado e as OSCs. Neste contexto,
Rosa Maria Fischer descreve: “Desde meados da década de 1990, constata-se no Brasil o
crescimento da atuação social de empresas e da formação de alianças entre elas e
Organizações da Sociedade Civil” (2002, p. 55).
O Gráfico 2 ilustra a pesquisa realizada pelo Centro de Empreendedorismo Social
e Administração em Terceiro Setor (Ceats) sobre as alianças estratégicas intersetoriais
realizadas pelas empresas, no Brasil, no ano de 2002.
Gráfico 2 Composição das alianças entre empresas e outras organizações
por setores Brasil, 2002
Fonte: Fischer, 2005
Esses dados indicam a predisposição do Mercado para estabelecer parcerias e
alianças com outros setores, na tentativa de viabilizar a sua atuação nas práticas de projetos
72
sociais, colaborando, assim, para a ampliação das conquistas sociais e para a diminuição das
desigualdades.
Farah, ao discutir as prioridades estabelecidas pelo governo para a articulação de
parcerias, menciona que:
[...] privilegia-se o envolvimento de entidades representativas da população
na gestão de sistemas e da unidade de prestação de serviço (escola). Nesta
área, esta iniciativa responde a demandas no sentido da democratização do
sistema de educação, a melhoria da qualidade e a redução da evasão e da
repetência. (FARAH, 2001, p. 139).
Nesse contexto, a prática de articulação de parcerias pode contribuir para o avanço
educacional e mobilizar a população a criar diversas formas de intervenção para alcançar a
qualidade na educação nas escolas públicas. Nesse sentido, Demo esclarece que:
[...] o horizonte da cidadania precisa ser tecido em duas faces. De um lado,
está o lugar do Estado, imprescindível para políticas sociais de cariz
universal, entre as quais deveria estar a política da infância, não cabendo
qualquer expectativa de substituição do papel público estatal. De outro lado,
está a sociedade organizada, que se organiza não para diminuir, desfazer ou
substituir o Estado, mas para o qualificar (1994, p. 32).
Com relação às práticas intersetoriais estabelecidas entre o Estado brasileiro e as
OSCs para a promoção da educação, podemos citar políticas que incluem o estabelecimento
de convênios com Creches e Escolas Comunitárias, a assinatura de contratos com OSCs,
também conhecidas como Organizações Não Governamentais (ONG), para o
desenvolvimento de projetos educativos complementares às atividades escolares e a
publicação de várias normas jurídicas que respaldam as relações intersetoriais, conforme
podemos verificar no Quadro 4.
73
Quadro 4 Leis, portarias, resoluções e outros documentos do Estado brasileiro que estabelecem a
prerrogativa da intersetorialidade nas políticas públicas.
LEIS, EMENDAS, INSTRUÇÕES
NORMATIVAS E PROGRAMAS EFEITOS
Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007
Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB,
que estabelece a possibilidade de convênios com OSCs
Decreto nº 6.170, de 25 de julho de
2007
Dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União
mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências
Decreto nº 6.253, de 13 de novembro
de 2007
Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB
Instrução Normativa no 02, de 30 de
abril de 2008
Dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços,
continuados ou não.
Portaria nº 78/2008
Dispõe sobre a celebração de convênios de natureza financeira e dá
outras providências
Portaria interministerial nº 507, de 24
de novembro de 2011
Regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de
cooperação celebrados para a execução de programas, projetos e
atividades de interesse recíproco.
Parecer nº 01/2012/GT467/
DEPCONSU/PGF/AGU
Analisa a possibilidade de sub-rogação de convênio quanto à
concedente
Resolução CD/FNDE 29, de 27 de
julho de 2012
Estabelece procedimentos para a transferência obrigatória de recursos
financeiros aos municípios e ao Distrito Federal a título de apoio
financeiro suplementar à manutenção e ao desenvolvimento da
Educação Infantil para o atendimento de crianças de zero a 48 meses
público
Lei nº 12.722, de 3 de outubro de
2012
Dispõe sobre o apoio financeiro da União aos Municípios e ao Distrito
Federal para ampliação da oferta da Educação Infantil
Resolução/SEB/MEC nº 1, de 28 de
novembro de 2014
Define as despesas permitidas com recursos repassados aos municípios
e ao Distrito Federal a título de apoio financeiro suplementar à
manutenção e ao desenvolvimento da Educação Infantil, para o
atendimento em creches de crianças de 0 (zero) a 48 (quarenta e oito)
meses
Portaria SEB/MEC nº 52, de 14 de
novembro de 2014
Autoriza o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE
a realizar a transferência de recurso financeiro para a manutenção de
novas matrículas em novas turmas de Educação Infantil aos municípios
e ao Distrito Federal, que por seu turno, poderão repassar as verbas
para creches e escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas
Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014 Estabelece o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou
não transferências de recursos financeiros, entre a administração
pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua
cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público;
define diretrizes para a política de fomento e de colaboração com
organizações da sociedade civil
Fonte: Elaboração própria (2015).
As normas jurídicas citadas revelam o empenho do Estado em viabilizar ações
conjuntas com agentes da sociedade civil organizada a fim de promover o acesso e a
qualidade da educação no país. Ao analisarmos o Quadro 4, percebemos que parte dessas
normas jurídicas busca regulamentar as relações do Estado com instituições privadas sem fins
74
lucrativos (ONGs, fundações, etc.) para promover a Educação Infantil e mostram a
preocupação do Estado com esta etapa do ensino.
1.6.7 Organizações da Sociedade Civil e escola pública
A contribuição das OSCs para a educação tem sido fundamental para promover a
universalização e a melhoria da qualidade da educação e do ensino público, a expansão da
participação social dos cidadãos e o acompanhamento das ações do Estado em todas as
dimensões. Este reconhecimento vem sendo discutido em muitos eventos promovidos por
organismos internacionais.
Com objetivos definidos, recursos captados junto a organismos público/estatais,
entidades internacionais e programas de geração de renda, além de know-how construído pela
intensa participação popular, as OSCs têm desenvolvido ações que permeiam tanto a
dimensão formal de ensino (promovidos em creches e escolas filantrópicas, confessionais e
comunitárias) até a educação não formal (através da execução de projetos socioeducativos
paralelos às atividades escolares).
1.6.8 As ações socioeducativas das Organizações da Sociedade Civil em Salvador
Não existem estatísticas nos órgãos públicos ou privados ou em sites de bancos de
dados que enumerem ou listem as Organizações da Sociedade Civil atuantes em Salvador. As
informações divulgadas acerca destas organizações e de suas ações vêm de eventos e sites
institucionais promovidos e mantidos pelas próprias organizações e por universidades que
realizam estudos sobre o tema.
De qualquer forma, mesmo diante da insuficiência das informações disponíveis, é
possível inferir que estas organizações vêm desempenhando o seu papel como agentes
transformadores da realidade por meio de ações educativas nas comunidades carentes da
cidade. Esta constatação se dá graças aos eventos acadêmicos e corporativos e aos relatos de
educandos e seus familiares, além das notícias veiculadas pela mídia local.
Segundo as fontes citadas, tais ações têm sido desenvolvidas de forma individual
ou através de parcerias intersetoriais com órgãos públicos e privados atuantes na cidade.
Exemplos destas ações podem ser encontrados em escolas municipais da cidade nas quais as
75
Organizações da Sociedade Civil, em parceria com a Secretaria Municipal de Educação de
Salvador têm desenvolvido projetos socioeducativos nas áreas ligadas ao letramento e à arte-
educação.
Em pesquisa realizada na SMED, em 2012, foram detectados pelo menos seis
projetos implementados por estas organizações, entre os anos de 2008 e 2009, que tinham
como beneficiários alunos da Rede Municipal de Ensino de Salvador. Esses projetos foram
executados nas próprias escolas ou nos espaços pertencentes às OSC e aconteceram no turno
oposto ao turno escolar, contando com a colaboração de educadores de diferentes formações.
(Quadro 5):
Quadro 5 Projetos implementados pelas OSCs na Rede Municipal de Ensino de Salvador, Bahia
2008-2009
PROJETOS OBJETIVOS
Cordel
Ambiental
Promover oficinas de construção de cordéis sobre meio ambiente nas escolas
municipais
Arte Forte
Promover a visita dos alunos da Rede aos fortes de Salvador, para incentivar a
interpretação ao vivo do patrimônio histórico, cultural da cidade de Salvador e do
Brasil
Música desde
Pequenino
Promover a iniciação musical (canto e uso dos instrumentos musicais) entre os alunos
da Rede
Circulando
Arte
Oferecer às crianças da Península de Itapagipe de Salvador atividades artístico-
pedagógicas que garantam o desenvolvimento dos princípios de cidadania, a
democratização da educação, da arte e da cultura
Viva Canção
Contribuir com o processo de formação do conhecimento e desenvolvimento das
competências pessoais, relacionais, cognitivas, produtivas e culturais das crianças de
1ª a 4ª série, matriculadas na rede municipal de ensino através das oficinas de Arte-
Educação
Inclui
Salvador
Atuar no processo de inclusão social e educacional da criança com paralisia cerebral,
tornando-a mais independente possível, melhorando sua relação com a família,
qualificando esse vínculo pra que se sintam mais preparados a participar na
comunidade
Fonte: Elaboração própria
Como podemos verificar, todos os projetos citados trabalhavam na perspectiva da
promoção da arte-educação, da valorização histórico-social do povo soteropolitano e da
inclusão de alunos especiais.
76
É necessário esclarecer que essas parcerias estabelecidas entre a SMED e as OSCs
são normatizadas pela Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, pela Lei Municipal n°
4.484/1992, pela Instrução Normativa 01/1997, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
pela Instrução Normativa 01/2008, da Controladoria Geral do Município (CGM)/PMS, e suas
alterações e pela Portaria Interministerial 127/2008 e pelo Decreto n° 6.170/2007.
Além desses projetos, a Secretaria Municipal de Educação de Salvador também
estabelece, anualmente, convênios com Creches e Pré-escolas Comunitárias, confessionais e
filantrópicas para assegurar o acesso da população à Educação Infantil.
Nessas parcerias, a Secretaria oferece apoio financeiro, conforme estabelecido na
Lei n° 12.722/2012 que prevê a transferência de recursos pleiteados por municípios e pelo
Distrito Federal, a título de apoio à manutenção de novas turmas de Educação Infantil.
As parcerias com Creches e Pré-escolas Comunitárias, confessionais e
filantrópicas constituem-se como a principal estratégia da Prefeitura Municipal de Salvador
para enfrentar os desafios da universalização da Educação Infantil no município.
1.7 OS DESAFIOS PARA A UNIVERSALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL
EM SALVADOR/BAHIA
O déficit estimado de vagas na Educação Infantil em Salvador é de 100 mil vagas
para crianças entre 0 e 5 anos, segundo matéria veiculada no Jornal A Tarde9. Esta estimativa
da demanda por Educação Infantil na cidade de Salvador pôde ser obtida a partir do número
de matrículas efetivadas nas redes públicas e privadas de ensino e registradas no Censo
Escolar e Censo Demográfico, através do Banco de Dados do Ministério da Saúde
(DATASUS), ligados às políticas de assistência e acesso à saúde, que também servem para
fomentar informações para a elaboração dos programas sociais como, por exemplo, o Bolsa
Família.
Segundo dados fornecidos pela Secretaria Municipal de Educação de Salvador, o
número de instituições públicas de ensino que ofereceram vagas na Educação Infantil em
2014 foi de 276 escolas conforme podemos visualizar no Quadro 6.
9 Disponível em: <http://atarde.uol.com.br/politica/noticias/1654160-prefeitura-de-salvador-nomeia-
professores-ate-fevereiro>.
77
Quadro 6 Número de instituições municipais de Educação Infantil em 2014 em Salvador
Centros Municipais de
Educação Infantil (CEMEIS)
que ofereceram vagas para
crianças entre 0 e 5 anos em
tempo integral.
CEMEIS que ofereceram
vagas para crianças entre 0 e
3 anos em tempo integral e
para crianças entre 4 e 5 anos
em tempo parcial
Escolas convencionais
de ensino fundamental
que ofereceram vagas
para crianças entre 4 e 5
anos em tempo parcial.
Total de
instituições
55 13 208 276
Fonte: CENAP
As instituições municipais de ensino de Salvador estão classificadas em creches
(0-3 anos) e pré-escolas (4-5 anos), seguem orientação da Coordenadoria de Ensino e Apoio
Pedagógico (CENAP) e dispõem as crianças e os profissionais que delas cuidam segundo a
necessidade de cada faixa etária, conforme se pode visualizar no Quadro 7.
Quadro 7 Disposição de crianças e profissionais nas pré-escolas e creches da Rede Pública
Municipal de Educação
GRUPOS FAIXA ETÁRIA Nº DE CRIANÇAS Nº DE PROFISSIONAIS/SALA
Berçário 4m – 1 ano 12 02
Grupo I 1 ano 16 02
Grupo II 2 anos 20 02
Grupo III 3 anos 20 02
Grupo IV 4 anos 25 02
Grupo V 5 anos 25 02
Fonte: CENAP
Nas creches e unidades de pré-escola municipais, somente no ano de 2014, foram
atendidas 19.838 crianças, conforme se pode verificar no Quadro 8.
78
Quadro 8 Informações sobre classes e matrículas da Educação Infantil na Rede Municipal de
Educação de Salvador no ano de 2014
Escolas da Rede Municipal de
ensino de Salvador
CRIANÇAS CLASSES Nº DE CLASSES/GRUPO
N° N° GRUPO N° CLASSES
Em creches (0 a 3 anos) 5.419 278
Grupo 0 7
Grupo 1 36
Grupo 2 91
Grupo 3 143
Em pré-escolas (4 a 5 anos) 14.419 719 Grupo 4 305
Grupo 5 415
Nº total de crianças atendidas 19.838 997
Fonte: CENAP
Os números citados, porém, se referem somente às vagas oferecidas nas escolas
públicas municipais. Porém, mais de cinco mil vagas também foram oferecidas à população
por meio de escolas conveniadas (filantrópicas, confessionais e comunitárias) à Secretaria
Municipal de Educação.
Neste sentido, em 2014, a cidade de Salvador pôde contar com o apoio de 93
escolas conveniadas para garantir o acesso à Educação Infantil. No total, em 2014, o
município ofereceu, aproximadamente, vinte e cinco mil vagas distribuídas em 369 unidades
escolares de Educação Infantil financiadas com recursos públicos.
Embora este número seja significativo, segundo dados fornecidos pela Secretaria
Municipal de Educação do Município há uma demanda de mais 30 mil vagas na Educação
Infantil para 2015, das quais, vinte e cinco mil são na pré-escola e cinco mil em creches. Essa
estimativa foi formulada a partir das metas do PNE, que determinou a universalização da pré-
escola até 2016, mas definiu um prazo maior e um percentual menor para a oferta de vagas
em creches. Assim, a demanda apresentada pela SMED referente às vagas em creches não
corresponde à demanda municipal real, mas à proporção das vagas a serem disponibilizadas
ao longo do prazo estipulado pela meta (dez anos).
Nesta perspectiva, segundo informações disponibilizadas no site do Observatório
do PNE, Salvador atendeu em 2012 a quase 90% das crianças em idade pré-escolar (de 4 e 5
anos), como se pode constatar no Gráfico 3.
79
Gráfico 3 Porcentagem de crianças em idade pré-escolar atendidas na
cidade de Salvador, Bahia de 1995 a 2012
Fonte: Observatório do PNE/IBGE10
Diante do déficit apresentado pela própria Secretaria, inferimos que o desafio do
município é muito grande, pois requer altos investimentos em infraestrutura física, pedagógica
e administrativa, em um curto período de tempo. Para ampliar a Rede e universalizar a
Educação Infantil no município, como estabelece o PNE, a Secretaria estabeleceu, então,
quatro estratégias:
10
Disponível em: <http://www.observatoriodopne.org.br/metas-pne/1-educacao-
infantil/indicadores>.
80
Estratégia 1 construir 100 novos Centros Municipais de Educação Infantil,
utilizando recursos do Programa Proinfância do Governo Federal (Resolução nº 6, de 24 de
abril de 2007), que financia, parcial ou totalmente, a construção de creche;
Estratégia 2 reconstruir e reformar unidades escolares municipais e alugar
prédios escolares (com recursos próprios do Tesouro Municipal) para instalar os Centros
Municipais de Educação Infantil (CEMEIs). Já para o ano de 2014, estava prevista a reforma
de 87 unidades municipais de Educação Infantil e a reconstrução de três creches construídas
no padrão arquitetônico tipo DESAL, construídas a partir de placas de concreto;
Estratégia 3 executar o Programa Primeiro Passo que consiste na distribuição de
um benefício mensal no valor de R$ 50,00 para famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família, que possuam filhos em idade entre 0 e 5 anos e não consigam vagas nas creches e
escolas municipais ou conveniadas ao município perto de suas residências; e
Estratégia 4 ampliar os convênios com as escolas confessionais, filantrópicas e
comunitárias.
As estratégias estabelecidas pela SMED revelam o grau de preocupação e de
organização deste órgão com relação ao cumprimento da meta estabelecida, mas, requerem
um grau de mobilização e articulação tal que muitas destas estratégias parecem inviáveis,
tornando as metas estabelecidas quase inatingíveis, pelo menos na proporção planejada e para
o prazo determinado. Isto se dá porque, ao adotar a primeira estratégia, por exemplo, os
gestores municipais precisam encontrar terrenos que se adequem às normas estabelecidas pelo
Programa Proinfância.
O Programa Proinfância classificou os Centros de Educação Infantil em dois
tipos, de acordo com a sua capacidade e com o projeto arquitetônico adotado: tipo B e C. A
construção de creches tipo B, deve atender a, no mínimo, 120 crianças em tempo integral ou
240 em tempo parcial e para a sua construção os municípios podem contar com o
financiamento do Governo Federal de até 50% dos recursos. As Creches tipo C que devem
atender, no mínimo, 60 crianças em tempo integral ou 120 em tempo parcial, podem ser
construídas com até 100% de financiamento do Governo Federal.
Além do critério relativo à capacidade dos Centros de Educação Infantil (CEI) , o
Programa Proinfância definiu outros critérios para assegurar o repasse dos recursos: uma
dimensão mínima para cada categoria de CEI (Tipo B = 40 m x 70 m, tipo C = 45m x 35m), a
dominialidade do terreno, a viabilidade técnica e legal para a implantação do Centro de
81
Educação Infantil, a comprovação da demanda por localidade (embasada em dados oficiais) e
o orçamento limitado.
Estes critérios se configuram como obstáculos por vários motivos. O primeiro
motivo se refere a topografia irregular existente na cidade. O relevo do município apresenta
terrenos cheios de aclives e declives, o que pode dificultar e onerar muito a construção de um
Centro de Educação Infantil. A segunda dificuldade encontrada é a quase inexistência de
terrenos baldios nas comunidades que apresentam maior demanda de vagas deste segmento da
educação.
De acordo com informações da própria Secretaria Municipal de Educação
(SMED), a maior demanda de Educação Infantil se encontra em comunidades localizadas ou
próximas a espaços de ocupação desordenada. Algumas destas comunidades, por terem como
origem as invasões de terrenos particulares ou mesmo públicos, não dispõem de terrenos com
a dimensão mínima e/ou com a viabilidade técnica e legal determinada ou, ainda, a
documentação de posse regularizada.
O conhecimento desse contexto ajuda a justificar dados veiculados em um jornal
da cidade que informa que apenas 30% das construções civis da cidade foram feitas com
alvará da prefeitura e orientação profissional enquanto 70% foram construídas sem o alvará e
podem apresentar problemas de ordem estrutural como número excessivo de pavimentos
(imóveis que ganham andares inadequadamente com poucas colunas que os sustentem),
instalações elétricas e sanitárias e de gás de cozinha encanado com grande potencial para
causar curtos circuitos e incêndios.11
Todos estes fatores topográficos, geográficos e documentais podem também
interferir na segunda estratégia adotada pelo município, pelo menos na parte que se refere ao
aluguel de imóveis adequados à implantação de Centros Municipais de Educação Infantil
(CEMEIs) dentro das comunidades.
Um exemplo da dificuldade para encontrar imóveis que se adequem às normas
estabelecidas pelo Conselho Municipal de Educação (CME) para autorização de unidades
escolares é que a Prefeitura Municipal de Salvador (PMS) articulou parceria, em dezembro de
2014, com o Conselho Regional de Corretores de Imóveis da Bahia (Creci-BA) para facilitar a
implantação de novos Centros Municipais de Educação Infantil (CMEIs). Esta parceria
11
Disponível em: <http://www.tribunadabahia.com.br/2014/10/24/70-dos-imoveis-em-salvador-
estao-irregulares-segundo-crea-bahia>.
82
intersetorial consiste em mobilizar o maior número de corretores credenciados possível para
encontrar terrenos e imóveis com as dimensões e especificações adequadas à implantação de
uma unidade escolar de Educação Infantil. O Creci-BA também irá auxiliar na regularização
de imóveis e terrenos que podem abrigar CMEIs.
Para alcançar sua meta, a Secretaria de Educação estabeleceu também parcerias
intrassetoriais com as Secretarias Municipais da Gestão (Semge), da Fazenda (Sefaz) e com a
Procuradoria Geral do Município (PGM), que serão responsáveis por dar mais celeridade à
celebração dos contratos de aluguel de imóveis e aquisição de terrenos.12
Além dessas alternativas, o gestor municipal aprovou um projeto, no início do
mês de janeiro de 2015, para a construção de creches com 300 m2, com recursos do
município. O gestor determinou que não se esperasse mais alguns recursos federais, que
vinculavam a destinação à construção de creches com 2,8 mil m2, pois a escassez de terrenos
com estas dimensões configura um empecilho.13
A terceira estratégia adotada, por seu turno, se constitui como uma alternativa
para ajudar financeiramente as famílias que não conseguiram vaga nas escolas municipais, até
que as crianças sejam devidamente matriculadas em escolas da Rede ou conveniadas. Estes
recursos podem ajudar no custeio de alimentação, medicação ou mesmo para a
complementação de taxas de mensalidades em escolinhas do bairro. Contudo, este programa é
uma ação paliativa frente à insuficiência de vagas na Educação Infantil no município.
Com relação à quarta estratégia, esta parece ser a menos onerosa e a mais factível,
se considerarmos o grande número de creches e escolas filantrópicas, confessionais e
comunitárias em funcionamento em Salvador. (Quadro 9).
Dados fornecidos pelo INEP, em uma consulta particular realizada para este
trabalho, revelam que foram cadastradas no Censo Escolar de 2013, em Salvador, cerca de
153 creches e pré-escolas comunitárias oferecendo vagas para crianças de 0 a 3 anos e 143
para crianças de 4 a 5 anos. Entre as creches e pré-escolas filantrópicas de Salvador, 27 delas
ofereceram vagas para crianças de 0 a 3 anos e 33 para crianças de 4 a 5 anos. O INEP
apontou a existência de apenas uma pré-escola confessional em Salvador oferecendo vagas na
pré-escola, no ano de 2013, conforme podemos visualizar no Quadro 10.
12
Disponível em: <http://educacao.salvador.ba.gov.br/site/noticias-modelo.php?cod_noticia=7052>. 13
Disponível em: <http://atarde.uol.com.br/politica/noticias/1654160-prefeitura-de-salvador-nomeia-
professores-ate-fevereiro>.
83
Na perspectiva das vantagens oferecidas pelas categorias creches/pré-escola e da
quantidade de unidades escolares filantrópicas, confessionais e comunitárias existentes em
Salvador, consideramos a estratégia de número 4 a mais exequível, a mais rápida e aquela
com maior potencial para um maior número de vagas na Educação Infantil, dentro do prazo
do PNE. Não obstante esta estratégia se mostrar mais exequível, a SMED tem demonstrado
dificuldade para ampliar o número de convênio com essas instituições.
Se considerarmos os dados dos Quadros 9, 10 e 11, perceberemos que existe um
número significativo de instituições filantrópicas, confessionais e comunitárias no município
e que estas têm oferecido vagas na Educação Infantil no município, entretanto, poucas são as
que mantêm convênio com a SMED.
Quadro 9 Número de Creches/escolas Comunitárias de Educação Infantil, Confessionais e
Filantrópicas localizadas em Salvador e registradas nos Censos Escolares de 2010, 2011, 2012 e 2013
Categoria
2010 2011 2012 2013
Creche Pré-
escola Creche
Pré-
escola Creche
Pré-
escola Creche
Pré-
escola
Comunitária 124 142 128 127 141 154 135 143
Confessional 0 3 0 1 0 1 0 1
Filantrópica 23 28 24 24 27 30 27 30
Fonte: INEP
Quadro 10 Número de vagas oferecidas em Creches/escolas de Educação Infantil, Comunitárias,
Confessionais e Filantrópicas localizadas em Salvador e registradas nos Censos Escolares de 2010,
2011, 2012 e 2013
Categoria
2010 2011 2012 2013
Creche Pré-
escola Creche
Pré-
escola Creche
Pré-
escola Creche
Pré-
escola
Comunitária 5436 6273 5415 5839 4901 6291 4105 5093
Confessional 0 119 0 92 0 117 0 164
Filantrópica 1281 2126 1547 1615 1510 1957 1238 2062
Fonte: INEP
84
Quadro 11 Comparativo entre o número de convênios desenvolvidos pela SMED e o número de
escolas comunitárias em funcionamento em Salvador
2011 2012 2013
N° de
convênios
firmados
N° de escolas
comunitárias
ativas
N° de
convênios
firmados
N° de escolas
comunitárias
ativas
N° de
convênios
firmados
N° de escolas
comunitárias
ativas
51 255 35 295 77 278
Fonte: CENAP e INEP
O baixo índice de convênios realizados entre a SMED e as instituições privadas
sem fins lucrativos, tem se constituído como entrave para o avanço da universalização da
Educação Infantil no município. Neste sentido, a proposta desta pesquisa, é analisar o
processo de conveniamento realizado entre a SMED e as Creches e Pré-escolas Comunitárias,
identificando as dificuldades enfrentadas e as alternativas para superá-las.
85
2 ORIENTAÇÕES METODOLÓGICAS
2.1. CONTEXTUALIZAÇÃO DA PESQUISA.
Wright Mills (1975) explica que a vida humana está limitada pelas órbitas
privadas (realidades) que a cercam e, mesmo diante da possibilidade de transcendê-las, os
humanos se sentem por elas pressionados. Foi nesta perspectiva que nos sentimos desafiados
a entender as relações estabelecidas entre a Secretaria Municipal de Educação de Salvador
(SMED) e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs), pois a realidade vivenciada ao longo
dos dez anos de serviços prestados a esta Secretaria (como docente e gestora escolar) suscitou
dúvidas acerca dos processos, das etapas, dos objetivos e das dificuldades enfrentadas nestas
relações.
Esclarecemos, entretanto que, a priori, nossa intenção era pesquisar estas relações
no que concerne à execução de projetos socioeducativos destinados aos alunos da Rede
Municipal de Ensino de Salvador. Contudo, após as profícuas contribuições fornecidas pelos
pareceristas da nossa banca de qualificação e, diante do grande desafio imposto pela
aprovação do PNE, em junho de 2014, decidimos especificar o tipo de OSC a ser estudada.
Assim, decidimos estudar as relações existentes entre essa Rede de Ensino e as Creches e Pré-
escolas Comunitárias para a universalização da Educação Infantil no município.
Diante da definição do objeto de pesquisa, a definição do problema foi resultado
de um longo processo de reflexão e de imersão em fontes bibliográficas (GIL, 2009), dados
estatísticos e observações das práticas vivenciadas na Secretaria. O processo de reflexão
acerca da relevância do estudo e do compromisso necessário para desenvolvê-lo (BOOTH ET
AL., 2000) nos incentivou a estudar, a princípio, os desafios enfrentados pela Secretaria para
cumprir as metas estabelecidas pela referida Lei.
2.2. CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA
A pesquisa foi iniciada a partir de um planejamento sistemático que incluiu a
formulação de um problema, a elaboração dos objetivos e a operacionalização de conceitos
(GIL, 2009). Após a realização do planejamento sistemático, foram realizadas leituras
exploratórias e diálogos com outros pesquisadores, o que corroborou para a definição da
86
abordagem, da estratégia metodológica e das técnicas e instrumentos utilizados para coleta e
análise das informações.
A partir do planejamento sistemático foi também possível inferir a importância da
proposta do plano de ação (nota técnica disponibilizada para a Secretaria), pois ele não só
satisfaz os requisitos do Mestrado Profissional em curso, mas permitirá ao gestor da SMED
refletir acerca das alternativas disponíveis para otimizar o processo de conveniamento com as
Creches e Pré-escolas Comunitárias.
Após essa compreensão, prosseguimos na definição da abordagem da pesquisa,
que se caracteriza como uma pesquisa de tipo qualitativa, já que, o seu fundamento consiste
em encontrar e analisar dados subjetivos detalhados, de difícil tratamento estatístico dos
fenômenos, pela sua complexidade, e no contexto natural apresentado (BOGDAN; BIKLEN,
1994).
Nessa perspectiva, definimos a estratégia metodológica, o Estudo de Caso, por ser
esta uma estratégia utilizada para investigar um fenômeno social complexo, uma forma de
investigação empírica que analisa um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto da
vida social (CALAZANS, 2007).
Visando garantir a eficácia e a credibilidade da estratégia adotada, escolhemos
múltiplas fontes de evidências, além da revisão de literatura, afinal:
[...] o uso de múltiplas fontes de evidência nos estudos de caso permite que o
investigador aborde uma variação maior de aspectos históricos e
comportamentais. A vantagem mais importante apresentada pelo uso de
fontes múltiplas de evidência, no entanto, é o desenvolvimento de linhas
convergentes de investigação, um processo de triangulação e corroboração
[...] (YIN, 2001, p. 143).
A Figura 1 explicita os tipos de pesquisa, as fontes de informação e os
instrumentos usados durante este estudo. O processo de triangulação pelo qual as informações
coletadas foram analisadas proporcionou o entendimento do processo de conveniamento, a
identificação das dificuldades inerentes a este processo e a elaboração da proposta de Nota
Técnica a ser apresentada à Secretaria Municipal de Educação de Salvador.
87
Figura 1 Processo de triangulação
CONVERGÊNCIA DE
VÁRIAS FONTES DE EVIDÊNCIAS DO ESTUDO DE CASO
Fonte: Elaborada pela pesquisadora
Sob a ótica do processo de triangulação, cada fonte de evidência utilizada
proporcionou respostas variadas para a pesquisa. Assim sendo, a pesquisa documental foi
desenvolvida através da leitura e análise de documentos de segunda mão, como portarias,
contratos, leis, instruções normativas, resoluções, regimentos, termos de convênio, estatutos e
relatórios que regulamentam e orientam as parcerias. Este tipo de pesquisa permitiu a
identificação das etapas do processo de conveniamento, bem como, dos prazos e normas deste
processo.
A pesquisa bibliográfica, descrita por Antônio Carlos Gil (2009, p. 44) como
sendo aquela desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de
livros e artigos científicos, proporcionou a definição da problemática e a construção da
fundamentação teórica. Através dela, foi possível, também, identificar os principais autores e
pesquisadores do tema e a frequência com que este tema surge no cenário das pesquisas tanto
acadêmicas como aplicadas. Isto permitiu conhecer o grau de relevância e as possíveis
dificuldades que seriam enfrentadas no decorrer do processo de pesquisa.
Parcerias entre a Rede
Pública Municipal de
Ensino de Salvador e
Creches e Pré-escolas
Comunitárias
Pesquisa
Bibliográfica
Entrevista
Semiestruturada
Pesquisa
Documental
88
Durante a elaboração da fundamentação teórica, a pesquisa bibliográfica foi de
inexprimível importância porque forneceu informações, impressões e interpretações de
diversos autores quanto à matéria em exame.
Por seu turno, as evidências coletadas através das entrevistas semiestruturadas
contribuíram para a identificação das dificuldades inerentes aos processos de conveniamento
desenvolvido entre a SMED e as Creches e Pré-escolas Comunitárias de Salvador.
A escolha por esse tipo de entrevista ocorreu porque a intenção da pesquisa não
era apenas descrever o processo de conveniamento, mas coletar informações para explicá-lo
dentro de um contexto global, uma vez que este tipo de entrevista: “[...] favorece não só a
descrição dos fenômenos sociais, mas também sua explicação e a compreensão de sua
totalidade [...] além de manter a presença consciente e atuante do pesquisador no processo de
coleta de informações” (TRIVIÑOS, 1987, p. 152).
Esclarecemos que as entrevistas foram gravadas em áudio, pois entendemos que
“só mediante a gravação é que se torna possível captar as falas do entrevistado em suas
múltiplas dimensões e proceder à verificação do que realmente foi dito durante a entrevista”
(GIL, 2009, p. 68).
2.2.1 Descrição do ambiente de caso
Segundo Robert Yin (2001, p. 44), uma unidade de caso pode ser uma pessoa,
uma organização ou mesmo um fenômeno ou evento. No estudo em comento, o caso
pesquisado se refere ao processo de conveniamento de Creches e Pré-Escolas Comunitárias de
Educação Infantil com a Rede Pública Municipal de Ensino de Salvador/Ba.
A fim de desenvolver este estudo de caso, foi necessário construir um esquema
que permitisse, a priori, conhecer o contexto no qual o caso se passa. Sendo assim, como
afirma Gil (2009), foi mister identificar, descrever e analisar: 1) o local em que ocorre o
fenômeno; 2) os atores; e 3) os eventos e os processos.
Iniciamos a análise proposta por Gil a partir da descrição do local em que ocorre o
fenômeno. Se considerarmos não apenas as etapas iniciais do processo de conveniamento
(divulgação do edital de chamamento, entrega de documentos, análise dos documentos, etc.),
mas todo o processo até a sua conclusão, podemos descrever como local de ocorrência do
fenômeno as instalações da Secretaria Municipal de Educação de Salvador e das creches e
89
Secretário de Educação
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Info
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Subcoordenadoria
de convênios e
contratos
Coordenadoria de
Suporte à Gestão e
Governança
escolar
Subcoordenadoria
de Educação
Infantil e Inclusão
Coordenadoria de
Regional de
Educação (11)
Unidades
Escolares
Municipais
Unidades
Escolares
conveniadas
unidades pré-escolares comunitárias a ela conveniadas.
Para delimitar ainda mais o ambiente de caso foi necessário identificar os
principais órgãos da Secretaria envolvidos no processo de conveniamento e algumas Creches
e Pré-escolas Comunitárias conveniadas a fim de definir os sujeitos da pesquisa.
A análise do organograma da Secretaria permitiu identificar os principais órgãos
responsáveis pelo processo de conveniamento: a Coordenadoria de Execução do Fundo
Municipal de Educação (FME) e a Coordenadoria de Ensino e Apoio Pedagógico (CENAP),
conforme podemos verificar na Figura 2.
Figura 2 Órgãos da SMED envolvidos no processo de articulação e acompanhamento das parcerias
Fonte: Site da Secretaria
Através da observação da Figura 2, inferimos que a CENAP é responsável pela
orientação e pelo acompanhamento pedagógico não só das escolas municipais, mas também,
das creches e pré-escolas conveniadas, enquanto que à Coordenadoria de Execução do Fundo
Municipal de Educação (doravante chamada apenas de Fundo Municipal de Educação –
FME) cabe dinamizar os procedimentos burocráticos inerentes a todos os contratos e
convênios firmados pela Rede Municipal de Ensino de Salvador.
Salientamos que, além dessa função, o FME também é responsável pelo controle
orçamentário, financeiro e contábil dos custos da Secretaria, bem como, pela prestação de
contas de todas as ações contábeis da instituição.
90
Tanto a CENAP quanto o FME funcionam dentro da sede da Secretaria,
localizada no bairro da Garibaldi, em Salvador.
2.2.2 A escolha das Creches e Pré-escolas Comunitárias conveniadas
A escolha das Creches e Pré-escolas Comunitárias conveniadas participantes da
pesquisa ocorreu, primeiro, através da indicação pelo FME de várias creches e pré-escolas
conveniadas e, posteriormente, da seleção de escolas que respondessem a requisitos como:
maior tempo de conveniamento com a Secretaria (maior número de renovações dos
convênios) e Creches e Pré-escolas Comunitárias que apresentassem níveis de estrutura física,
contábil e jurídica diferentes.
Escolhemos o primeiro critério por entender que o maior tempo de
relacionamento das instituições de Educação Infantil comunitária com a SMED poderia
permitir a identificação de avanços e retrocessos do processo de conveniamento.
Por outro lado, o critério do diferente nível de estrutura física, contábil e jurídica
poderia contribuir para detectarmos diferentes perspectivas e graus de dificuldades
identificados pelos gestores escolares durante o período de conveniamento.
Nesse sentido, escolhemos duas Creches e Pré-escolas Comunitárias localizados
nos bairros da Fazenda Grande do Retiro e do Nordeste de Amaralina, instituições que
apresentam um histórico de mais de dez anos de renovação de convênio com a SMED.
Segundo dados obtidos na entrevista com a gestora da primeira instituição, que
possui uma estrutura física precária e poucas fontes de renda além do convênio firmado, a
instituição ofereceu abrigo, cuidados especiais e orientação pedagógica para 80 crianças
inseridas na faixa etária de 0 a 5 anos, em 2014. Dessas, 14 crianças frequentaram classes da
creche e 66 da pré-escola.
A entrevista com o gestor da segunda Creche e pré-escola revelou que a
instituição (estruturada física e pedagogicamente, com todos os professores licenciados)
beneficiou, em 2014, 94 crianças na faixa etária de 2,5 anos até os 5 anos.
Nessas instituições, as crianças são recepcionadas às sete e meia da manhã e só
retornam para casa às cinco horas da tarde. Durante esse período, elas recebem o café e lanche
da manhã, almoço e lanche da tarde e são assistidas e orientadas pedagogicamente por
profissionais que possuem a graduação em Pedagogia.
91
2.2.3 Sujeitos da pesquisa
Após delimitarmos os ambientes de caso, precisamos definir os sujeitos da
pesquisa: dois gestores dos órgãos da Secretaria responsáveis pelo processo de conveniamento
(FME e CENAP) e gestores de duas creches/pré-escolas comunitárias conveniadas à SMED.
A definição desses sujeitos se deu pelo entendimento de que “é necessário
selecionar pessoas que estejam articuladas cultural e sensitivamente com o grupo ou
organização” (GIL, 2009, p. 66), mas, também, porque entendemos o gestor escolar como o
sujeito responsável por dar sentido às políticas educacionais com o propósito de efetivá-las
(NOVAES; CARNEIRO, 2012, p. 102).
A Figura 3 ilustra a pesquisa, com suas variadas fontes de evidências e os atores
envolvidos na parceria estudada.
Figura 3 Fontes de evidências e atores envolvidos na parceria estudada
Fonte: Elaboração da autora
Dentro desse contexto, consideramos que é o gestor escolar que figura como o
articulador e o responsável pela parceria, estando mais apto para descrever as percepções
sobre todo o processo de conveniamento, bem como, para identificar as dificuldades
imbricadas nesse processo.
92
3 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DAS INFORMAÇÕES
Norteada pelos objetivos específicos desta pesquisa, decidimos segmentar a
análise e a interpretação dos dados em duas etapas: a primeira traz a descrição do processo de
conveniamento, desde a divulgação do edital de chamamento até a realização da prestação de
contas, e a segunda, a análise, categorização e interpretação das dificuldades identificadas nas
entrevistas dos gestores e na análise dos documentos acerca do processo de conveniamento.
Lembramos que, durante toda a análise das fontes de pesquisa (referências
bibliográficas, documentos e entrevistas), buscamos interpretar as informações à luz do
procedimento da triangulação, a fim de validar a pesquisa de campo e maximizar a validade e
qualidade do resultado encontrado (FLICK, 2009). Assim, procedemos à comparação dos
discursos dos sujeitos com a análise dos documentos que regulamentam e materializam a
relação legal existente entre a Rede Pública Municipal de Ensino e as Creches e Pré-escolas
Comunitárias.
Salientamos que os principais documentos avaliados foram as leis, já
mencionadas nos demais capítulos desse estudo, o edital de chamamento, os termos de
convênio e os relatórios finais do convênio.
3.1 DESCRIÇÃO DO PROCESSO DE CONVENIAMENTO
Ao iniciarmos a descrição do processo de conveniamento das Creches e Pré-
escolas Comunitárias com a SMED é mister apontar sob que conjuntura as parcerias, de uma
forma geral, podem ser estabelecidas e sob que critérios elas podem ocorrer dentro da SMED.
Dentro desse contexto, lembramos que a administração pública é regida pelo
direito administrativo público, que segue normas distintas daquelas do direito administrativo
privado. No direito administrativo público, o gestor só pode realizar o que está prescrito na
lei, enquanto que, no direito administrativo privado, o gestor pode executar qualquer ação que
não seja proibida.
Partindo desse princípio, as parcerias, regulamentadas nos dispositivos legais, são
estabelecidas pelo gestor da Secretaria de Educação a partir do estudo das demandas
identificadas pela própria Secretaria e ou para cumprir Leis, decretos e instruções normativas,
que podem ser de origem municipal, estadual ou mesmo federal.
93
Um exemplo dessas ações são as parcerias estabelecidas entre a SMED e as
Creches e Pré-escolas Comunitárias, voltadas para a garantia do direito à Educação Infantil no
município de Salvador, definidas como prioritárias por conta das metas impostas pelo Plano
Nacional de Educação.
Neste caso, depois de identificar as demandas na Educação Infantil do município,
o gestor público realizou um levantamento interno para saber se, dentro da Secretaria,
existiam as condições necessárias para suprir as necessidades identificadas. Uma vez
constatada a insuficiência por parte da Secretaria, o gestor decidiu convocar Organizações da
Sociedade Civil para executar as ações. A seguir, a parceria foi estabelecida sob a forma
jurídica de convênio.
Esta forma jurídica é estabelecida mediante um documento nomeado de Termo de
Convênio composto de uma minuta que prevê os objetivos, os critérios e as normas
estabelecidas para a parceria. Para que o convênio seja firmado, há necessidade de se
apresentar certidões específicas, plano de trabalho e o desembolso é antecipado, diferente do
contrato, que só pode ser pago após a entrega do bem ou do serviço.
Salientamos que, na Secretaria de Educação do Município, as parcerias são
idealizadas em setores como a CENAP ou o Gabinete do Secretário, a partir da identificação
de demandas e da elaboração de metas. Elas são justificadas pelos órgãos técnicos/
pedagógicos e encaminhadas para a Procuradoria para que esta emita parecer jurídico acerca
do processo.
3.1.1 Etapas do processo de conveniamento das Creches e Pré-escolas
Comunitárias
A primeira etapa do processo de processo de conveniamento das Creches e Pré-
escolas Comunitárias com a Secretaria Municipal de Educação de Salvador é a publicação,
em Diário Oficial do Município (DOM), do Edital de Chamamento Público.
A publicação do edital de chamamento público tem como prerrogativa legal o
Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011, que dispõe sobre as normas relativas às
transferências de recursos da união mediante convênios e contratos de repasse. Em seu art. 4,
esse decreto estabelece que:
94
Art. 4o A celebração de convênio ou contrato de repasse com entidades
privadas sem fins lucrativos será precedida de chamamento público a ser
realizado pelo órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos
ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste (BRASIL, 2011).
Esse edital também satisfaz a necessidade da Secretaria de estabelecer ordem e
prazos para a celebração dessas parcerias. Sendo assim, o edital de chamamento público
geralmente é publicado no início do primeiro mês de cada ano e o prazo da entrega dos
documentos é de, geralmente dois meses. Contudo, de acordo com a demanda, ele pode ser
publicado mais de uma vez por ano. Nesse edital constam:
1 – O número do processo administrativo que regulamenta tal convocação.
2 – A data, horário e local de recebimento dos envelopes contendo os documentos
requeridos.
3 – O objeto do chamamento (convocação de entidades interessadas em firmar
convênios para o atendimento a crianças na faixa etária da Educação Infantil).
4 – O prazo de execução do convênio (um ano a partir da assinatura do termo de
convênio, podendo ser renovado, por igual período, a critério da Administração
Pública, mantidas as condições de Habilitação Originais).
5 – A dotação orçamentária para o convênio (número do projeto, natureza da
despesa e fontes).
6 – Os dispositivos legais nacionais, estaduais e municipais que respaldam tal
processo.
7- A descrição das designações usadas para cada parte envolvida no convênio:
“CONCEDENTE”, a Secretaria Municipal da Educação e “CONVENENTE” a
entidade conveniada.
8 – Modelo de plano de trabalho.
9 – Minuta do convênio.
10 – Manual de aplicação de recursos e de prestação de contas.
11 – Lista de despesas (custeio).
12 – O critério adotado para definir o montante a ser repassado pela SMED para
cada entidade (número de crianças atendidas, segundo faixa etária e período de
atendimento (parcial/integral), conforme os parâmetros estabelecidos, anualmente,
na publicação prevista no art. 15, da Lei Federal nº 11.494/2007).
95
13 Previsão das condições para seleção das entidades em caso de não haver
recursos suficientes para conveniar todas as entidades inscritas. Não havendo
recursos orçamentários e financeiros suficientes para a celebração de Convênio
com todas as entidades habilitadas, terão preferência, nesta ordem: a localização
da entidade na circunscrição da Coordenadoria Regional de Educação (CRE) e
entidade que atenda ao maior número de crianças.
14 – Lista de documentos exigidos.
Os documentos necessários à habilitação poderão ser originais, por qualquer
processo de cópia autenticada por cartório competente ou por servidor da administração ou
publicação em órgão da imprensa oficial. No momento da assinatura do Convênio, os
documentos que perderam a validade ao longo do procedimento deverão estar atualizados
(Quadro 12).
96
Quadro 12 Lista de documentos exigidos e demais critérios a serem atendidos pelas entidades que
pleiteiam pela assinatura de convênio com a SMED
DOCUMENTOS REQUISITOS PARA
HABILITAÇÃO DAS ENTIDADES
a) Habilitação Jurídica:
a.1) Cópia legível do Estatuto Social da entidade e
comprovação de seu registro, na forma da Lei.
a.2) Ato autorizativo regularmente expedido pelo Conselho
Municipal de Educação.
a.3) Cópia legível da Ata de Eleição e Posse da atual
Diretoria da entidade, registrada na forma da Lei.
a.4) Reconhecimento da Utilidade Pública Municipal, nos
termos da Lei Municipal nº 5.391/1998.
a.5) Cópia legível da Carteira de Identidade e CPF do
representante legal da entidade.
b) Regularidade Fiscal
b.1) Prova de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa
Jurídica (CNPJ)
b.2) Certidão Conjunta Negativa de Débitos relativos a
Tributos Federais e quanto à Dívida Ativa da União.
b.3) Prova de regularidade para com a Fazenda Pública
Municipal da sede da Entidade.
b.4) Prova de regularidade relativa à Seguridade Social
(INSS), mediante apresentação da Certidão Negativa de
Débito/CND.
b.5) Prova de regularidade relativa ao Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço (FGTS), mediante apresentação de
Certificado de Regularidade da Situação/CRF.
b.6) Prova de inexistência de débitos inadimplidos perante
a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão
negativa. (Lei n° 12.440/2011).
c) Plano de Trabalho
a) Oferecer igualdade de condições para
o acesso e permanência na escola e
atendimento educacional gratuito a todas
às crianças da Educação Infantil, vedada
em relação ao objeto deste convênio a
cobrança de qualquer tipo de taxa de
matrícula, custeio de material didático ou
qualquer outra cobrança.
b) Comprovar finalidade não lucrativa e
aplicação de seus excedentes financeiros
no atendimento em creches, na pré-
escola ou na educação especial,
conforme o caso, observado o disposto
na alínea “a.1”.
c) Assegurar, no caso do encerramento
de suas atividades, a destinação de seu
patrimônio ao poder público ou a outra
escola comunitária, filantrópica ou
confessional que realize atendimento em
creches, na pré-escola ou na educação
especial.
d) Atendam a padrões mínimos de
qualidade definidos pelo órgão
normativo do sistema de ensino,
inclusive, obrigatoriamente, ter
aprovados seus projetos pedagógicos.
Fonte: Edital de chamamento público nº 001/2013 da Secretaria de Educação Municipal de Salvador
Salientamos que a validade da maioria dos documentos exigidos varia de um a
seis meses e, neste sentido, os gestores devem estar atentos aos prazos para que eles não
expirem antes da assinatura do termo de convênio. Além destes documentos, para a obtenção
do ato autorizativo expedido pelo Conselho Municipal de Educação (CME), os gestores das
unidades escolares comunitárias de Educação Infantil deverão apresentar quinze outros
documentos descritos a seguir:
I – Requerimento dirigido ao CME, subscrito pelo representante legal da entidade
mantenedora;
97
II – Termo de compromisso do requerente, declarando conhecer as normas do
CME, a legislação pertinente em vigor e responsabilizando-se a responder perante a justiça
pelo inadimplemento dos compromissos assumidos;
III – Registro do mantenedor, junto a Cartórios de Títulos e Documentos e a Junta
Comercial (estatuto e ata de eleição da diretoria);
IV – Cadastro Geral dos Contribuintes do Ministério da Fazenda (CNPJ);
V – Comprovante de localização da instituição (contas de água, luz ou telefone);
VI – Alvará expedido pela Prefeitura Municipal de Salvador (PMS) – declarando
a possibilidade de funcionamento da escola no local previsto Termo de Viabilidade de
Localização (TVL);
VII – Comprovação da propriedade do imóvel, sua locação ou cessão, por prazo
não inferior a dois anos;
VIII – Planta baixa ou croqui dos espaços e das instalações, com dimensões em
m2;
IX – Relação do mobiliário, equipamentos, material didático e acervo
bibliográfico;
X – Relação dos recursos humanos e comprovação de sua habilitação e
escolaridade;
XI – Precisão de matrícula com precisão da organização da classe;
XII – Regimento Interno;
XIII – Proposta Curricular nos termos da Resolução CNE/CEB/01/99;
XIV Projeto Político Pedagógico (PPP); e
XV Cópia dos atos autorizativos anteriores, se houver.
De posse de todos os documentos descritos e satisfazendo todos os requisitos para
estabelecer a autorização destas entidades, o gestor deve entregar todos os documentos dentro
de um envelope, no local, data e horários definidos pelo Edital de Chamamento Público.
Feito isso, os gestores devem aguardar de 30 a 50 dias, a contar da data da entrega
do envelope, para que a resposta acerca do aceite ou não dos documentos e da autorização
para o convênio seja emitida. A data da divulgação do aceite ou não do convênio, no entanto é
inexata porque no item 7.3 do edital de chamamento fala-se de trinta dias, enquanto no item
9.4.1., menciona-se cinquenta dias.
98
O Edital de Chamamento Público, porém, adverte que a entrega dos documentos e
a satisfação de todos os requisitos não implicam na obrigatoriedade da Prefeitura de firmar o
convênio, pois a celebração dos convênios está condicionada à disponibilidade de recursos
orçamentários e financeiros, devendo a SMED prever, na legislação própria, recursos para os
exercícios seguintes até o final da vigência do Convênio.
Após a entrega dos documentos, uma Comissão Setorial Permanente de Licitação
(COPEL)/SMED, designada pela Portaria nº 249/2012 e composta por membros do FME, da
Controladoria Geral do Município (CGM) e da Procuradoria do Município procederá às ações
de acolher, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos à habilitação das
entidades para firmar Convênio. Constatada a regularidade legal e estrutural das instituições,
os gestores são convocados para assinar o Termo de Convênio e para dar início à execução do
plano de trabalho.
A partir daí, a SMED passa a realizar o repasse das verbas específicas para cada
instituição. Os recursos são distribuídos e depositados em quatro parcelas de liberação
trimestral. Os repasses das três últimas parcelas estão condicionados à apresentação, a cada 60
dias, das prestações de contas dos recursos recebidos, ainda que a utilização total do recurso
liberado não tenha sido realizada.
A transferência de recursos financeiros para atender o objeto do Convênio deverá
obedecer ao cronograma de desembolso, ao Cronograma de Execução e ao Plano de Trabalho
aprovados e à programação financeira da SMED, observados os registros efetuados no
Sistema de Gestão Fiscal (SGF).
Segundo as regras estabelecidas no Edital de Chamamento, somente serão
permitidas as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das
instituições educacionais que se destinam a:
a) remuneração de pessoal e encargos;
b) aquisição de material didático-pedagógico;
c) aquisição de material de consumo;
d) aquisição de material de expediente;
e) aquisição de materiais para pequenos reparos;
f) pagamentos de serviços de terceiros;
g) manutenção de equipamentos;
h) pagamento de contas de água/luz/telefone/gás.
99
Uma vez assinado o Termo de Convênio e sendo feita a transferência da primeira
parcela da verba, as entidades de ensino comunitárias são responsáveis por cumprir o
cronograma de trabalho e de prestação de contas, receber servidores da SMED para realizar
vistorias, fornecer documentos ou explicações, em qualquer tempo, para a Secretaria, atender
o número de crianças especificado no Plano de Trabalho e observar diretrizes e normas
emanadas dos órgãos competentes da SMED.
Outras atribuições das entidades comunitárias descritas no Termo de Convênio
são: comunicar previamente à SMED e ao Conselho Municipal de Educação (CME) qualquer
alteração nos dados informados na celebração deste Convênio; garantir a inclusão e o
atendimento de qualidade da criança com deficiência; declarar anualmente o Censo Escolar
preenchendo os formulários do Educacenso; e apresentar à SMED, junto ao processo de
prestação de contas, o controle de frequência das crianças atendidas.
Por outro lado, firmado o convênio, a SMED fica obrigada a realizar a previsão
orçamentária e o respectivo cronograma de desembolso; repassar às entidades comunitárias as
parcelas, nos prazos e valores estabelecidos no cronograma; analisar a documentação da
prestação de contas dentro do prazo estabelecido (50 dias corridos); notificar as entidades
comunitárias sobre as irregularidades verificadas na Prestação de Contas; acompanhar,
supervisionar e avaliar e fiscalizar, periódica e sistematicamente, a execução do Convênio,
bem com, a execução do Plano de Trabalho, compreendendo inclusive as ações pedagógicas,
de saúde, alimentação e nutrição.
Segundo o Termo de Convênio, cabe, também, à SMED realizar orientação,
supervisão e atividades de formação e capacitação, com vista à atualização e aperfeiçoamento
dos profissionais das entidades comunitárias; orientar e acompanhar o processo de inclusão
das crianças com deficiência; articular com o CME para proceder à fiscalização sistemática
das instituições e a deliberação para funcionamento, entre outras obrigações.
3.1.2 Dificuldades encontradas no processo de conveniamento
Ao procedermos à segunda etapa da análise de dados, informamos que ela está
consubstanciada na análise dos áudios das entrevistas com os gestores, mas, também, na
interpretação dos documentos de referência do processo de conveniamento.
100
Sendo assim, iniciamos a análise e interpretação dos dados referentes ao perfil dos
gestores entrevistados e, posteriormente, analisamos as respostas às perguntas referentes ao
próprio processo de conveniamento.
3.2 PERFIL DOS GESTORES ENTREVISTADOS
Conforme podemos visualizar no Gráfico 4, um dos entrevistados se encontra na
faixa etária dos 30-40 anos, enquanto outro declara ter mais de 60 anos. Além desses, 2 dos
gestores estão enquadrados na faixa etária dos 50-60 anos.
Gráfico 4 - Faixa etária dos entrevistados
Fonte: Áudio das entrevistas
O Gráfico 5 revela elementos acerca do tempo de experiência em gestão dos
entrevistados, apresentando o tempo mínimo de onze anos e o máximo de trinta anos. Esses
dados revelam que estes sujeitos dispõem de certo grau de experiência gerencial a serviço da
educação.
101
Gráfico 5 Tempo de experiência em gestão dos entrevistados
Fonte: Áudio das entrevistas
Além das informações referentes à faixa etária e ao tempo de experiência dos
entrevistados, outros elementos foram questionados como o gênero dos gestores ( 3 gestores
são do sexo feminino e 1 do sexo masculino) e as suas áreas de formação superior (3 possuem
nível universitário completo enquanto 1 possui nível universitário incompleto).
A área de formação também foi um ponto indagado e acerca disto soubemos que 2
gestores possuem formação universitária em áreas ligadas à Educação (Pedagogia), enquanto
1 possui formação universitária em Contabilidade. O entrevistado que não possui nível
universitário completo também apresentou estudos na área de educação.
A partir desses dados inferimos que, entre os gestores entrevistados, todos
possuem algum grau de formação acadêmica e a maior parte se dedicou aos estudos dos
conceitos e práticas relacionados à Educação.
3.3 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DAS RESPOSTAS ÀS PERGUNTAS
REFERENTES AO PRÓPRIO PROCESSO DE CONVENIAMENTO
Procederemos à análise e interpretação das respostas referentes ao próprio
processo de conveniamento descrevendo as perguntas que foram dirigidas aos entrevistados,
apresentando as respostas e, em seguida, analisando-as e interpretando-as à luz das pesquisas
bibliográficas, documentais e das impressões expostas durante as entrevistas.
102
Pergunta de número 1: Quais as dificuldades encontradas para firmar um
convênio com a SMED?
A pergunta de número 1 buscou identificar as dificuldades percebidas pelos
gestores entrevistados nos processos e etapas que precedem a assinatura dos termos de
convênio. Durante suas explanações, os gestores puderam listar as dificuldades percebidas, o
que permitiu que uma dificuldade fosse mencionada por mais de um gestor, conforme
podemos verificar no Gráfico 6.
Gráfico 6 Dificuldades identificadas nas etapas que precedem a
assinatura do termo de convênio
Fonte: Entrevista com os gestores
Ao analisar os dados do Gráfico 6, percebemos que todas as dificuldades
indicadas estão relacionadas aos documentos e procedimentos exigidos pelo Edital de
Chamamento Público e, portanto, relacionadas a questões de ordem burocrática.
Podemos, portanto, verificar que a dificuldade referente à grande quantidade de
documentos exigida para a celebração do convênio foi indicada pelo total dos gestores
entrevistados.
Ainda com relação aos documentos exigidos, três dos entrevistados indicaram
como dificuldade a curta validade dos documentos. Essa dificuldade é intensificada por outra
dificuldade apontada: à demora da análise dos documentos e da assinatura do Termo de
Convênio. Acerca disso, dois dos gestores entrevistados afirmaram que, não raras vezes, os
103
documentos entregues pelos gestores escolares no processo de inscrição expiram durante o
processo de avaliação feito pela Secretaria.
Essa situação gera uma demanda de trabalho ainda maior para as instituições
comunitárias, principalmente para o gestor, que precisa deixar o espaço da instituição para
providenciar outros documentos, que nem sempre são entregues de imediato pelos órgãos
expedidores.
A demora na avaliação dos documentos também implica no atraso da assinatura
dos convênios o que, por seu turno, retarda o repasse das verbas para a manutenção das
atividades. Um dos gestores entrevistados salientou que o transtorno referente ao atraso no
repasse dos recursos, em relação ao início do ano letivo, não é limitado à demora na análise
dos documentos, mas ao próprio período da publicação do Edital de Chamamento.
Isso pode ser confirmado se considerarmos que a data da publicação do referido
edital no DOM acontece, geralmente, no primeiro mês do ano, estabelecendo um prazo de
dois meses para a entrega dos documentos. Se somarmos a este prazo aquele estabelecido para
a análise dos documentos (aproximadamente 50 dias corridos), o Termo de Convênio só
deverá ser assinado entre o final do quarto mês e o início do quinto mês do ano, isto se
nenhum documento expirar ou se não for necessária alguma alteração no plano de trabalho.
A assinatura do Termo de Convênio e o repasse da primeira parcela neste período
do ano impõe um grande desafio aos gestores das entidades comunitárias: manter todas as
despesas da instituição com recursos próprios, já que, há um prazo máximo para iniciar o ano
letivo a fim de cumprir os duzentos dias letivos previstos em lei.
A quarta dificuldade apontada por dois dos gestores foi a dificuldade de
compreender as normas e critérios para a assinatura do convênio. Ela pode ser explicada pela
grande quantidade de vocábulos e termos jurídicos e contábeis que podem ser estranhos
àqueles que não trabalham regularmente nessas áreas.
A pergunta de número 2 dirigida aos entrevistados solicita sugestões para que as
dificuldades identificadas na etapa que precede a assinatura do termo de convênio possam ser
superadas. (Como essas dificuldades iniciais podem ser superadas?) Nesse sentido, seguiram
as seguintes respostas:
A diminuição da burocracia foi apontada por dois gestores como alternativa para
superar todas as dificuldades identificadas. Por duas vezes, também, foi mencionado o
104
aumento do quadro de funcionários da SMED para solucionar a dificuldade referente à
demora da análise e da assinatura dos termos de convênio.
Após a análise dessas respostas, procuramos identificar, então, nos sites oficiais
da SMED e da Prefeitura, ações que podem estar sendo empreendidas para solucionar tais
dificuldades.
Após a análise desses sites, inferimos que, diante das limitações impostas pela lei
de diminuir o número de documentos exigidos, a SMED vem operacionalizando ações para
dirimir os obstáculos do processo de conveniamento através de parcerias com outros órgãos
da administração pública, instituições privadas e da sociedade civil.
Um dos órgãos envolvidos nesta ação de desobstacular o processo de
conveniamento é o Núcleo Multidisciplinar de Assistência Jurídica e Contábil, criado em
outubro de 2014, e composto por integrantes da Superintendência de Políticas para as
Mulheres (SPM), da SMED e da Faculdade Maurício de Nassau.
Este Núcleo tem desempenhado um papel fundamental com o Gabinete do
Secretário de Educação, desenvolvendo um mapeamento das creches e escolas infantis
(filantrópicas, confessionais e comunitárias) presentes no município, além do
acompanhamento dos processos de isenção de impostos e taxas das entidades de Educação
Infantil junto aos órgãos da administração pública.
Além do Núcleo de Assistência Jurídica e Contábil, a Secretaria Municipal de
Educação também firmou parceria com entidades representativas das Creches e Pré-escolas
Comunitárias e dos educadores destas instituições. Entre as instituições parceiras destacam-se
a Associação dos Educadores das Escolas Comunitárias (AEECBA), o Fórum em Defesa das
Escolas Comunitárias (FDEC) e a Central das Creches Comunitárias.
Os esforços empreendidos pela SMED não se restringem, porém, às parcerias
citadas, mas também englobam parcerias com outras secretarias municipais para tentar dirimir
as pendências jurídicas e contábeis das Creches e Pré-escolas Comunitárias.
Entre os órgãos municipais comprometidos com a legalização das creches e pré-
escolas, figura a Superintendência de Ordenamento e Uso do Solo (SUCOM) que concedeu,
no ano de 2014, sem cobrança, mais de cem TVLs para as entidades sem fins lucrativos de
Educação Infantil. Esse documento possibilita a retirada do Alvará de Funcionamento e,
também do CNPJ, documentos fundamentais para que a instituição comunitária possa obter o
selo de utilidade pública.
105
Notamos, nessas ações, um esforço jurídico e contábil para encontrar novas
formas legais, porém menos burocráticas, para articular parcerias com as creches/pré-escolas.
Com relação à sugestão apresentada por dois gestores acerca do aumento do
quadro de funcionários da SMED, discutiremos posteriormente essa alternativa, pois esta
sugestão também foi apontada como resposta a outra questão.
A pergunta de número 3 dirigida para os gestores entrevistados foi: Quais as
maiores dificuldades encontradas depois da assinatura do termo de convênio e durante a
execução dos planos de trabalho?
Diante dessa pergunta, foram mencionadas sete dificuldades representadas no
Gráfico 7.
Gráfico 7 Dificuldades identificadas depois da assinatura do termo de
convênio e durante a execução do plano de trabalho
Fonte: Entrevista com os gestores
Ao avaliarmos as respostas, percebemos que a primeira dificuldade elencada está
relacionada ao valor pago pela Secretaria para as entidades comunitárias. Como já
106
mencionamos, hoje, o maior desafio dessas instituições consiste em captar recursos para
custear suas despesas, pois, em geral, organismos internacionais e nacionais, que contribuíam
para a manutenção destas entidades deixaram de fazê-lo, devido à crise financeira enfrentada
atualmente por alguns países.
Por conta dessa dificuldade de manutenção e pela certeza de que o Estado tem
uma responsabilidade a cumprir com o financiamento das ações educativas desenvolvidas
dentro dessas instituições, suas entidades representativas vêm reivindicando fontes
alternativas de financiamento para suprir todas as despesas referentes à efetivação do direito à
Educação Infantil.
A segunda dificuldade indicada diz respeito ao atraso no repasse das verbas, que é
justificado pela SMED pela deficiência apresentada pelas Creches e Pré-escolas Comunitárias
para realizar adequadamente a prestação de contas, pois um erro em qualquer item da
prestação de contas gera necessidade de nova prestação e, consequentemente, atraso no
repasse das parcelas de verbas subsequentes. Para superar esta dificuldade a Secretaria tem
contado com a atuação do Núcleo de Assistência Jurídica e Contábil que tem prestado serviço
de consultoria aos gestores escolares das instituições conveniadas.
A terceira dificuldade explicitada pelos entrevistados foi a limitação da estrutura
física da SMED para oferecer atendimento aos gestores das Creches e Pré-escolas
Comunitárias, uma limitação que pode ser notada por qualquer pessoa que visite a sede da
Secretaria. Fazendo uma observação simples, pode-se perceber que os servidores trabalham
em espaços restritos, amontoados e desconfortáveis.
Destacamos que a limitação espacial da Sede e dos prédios anexos da Secretaria
só piorou com o incêndio que atingiu a sua sede em janeiro de 2013. Com o incêndio, todo o
prédio central foi desativado, sob a alegação de risco de desabamento, e os servidores que
nele trabalhavam precisaram ser relocados para espaços dentro dos prédios anexos.
A dificuldade relativa à insuficiência de pessoal para realizar o acompanhamento
dos processos e a deficiência no acompanhamento pedagógico estão diretamente relacionadas,
porque há uma sobrecarga de trabalho sobre os servidores que realizam tais atividades.
Analisando o contexto da CENAP, por exemplo, verificamos que esse órgão
responsável pela orientação das 429 escolas municipais, pela elaboração de diretrizes,
avaliação de projetos pedagógicos, levantamento de demandas, entre tantas outras atribuições,
é também o responsável por promover o acompanhamento pedagógico das Creches e Pré-
107
escolas Comunitárias. Esta sobrecarga de atribuições dos servidores da CENAP pode, por
exemplo, justificar a baixa incidência de visitas de acompanhamento pedagógico e de
realização de cursos de formação destinados aos educadores das Creches e Pré-escolas
Comunitárias como prevê o termo de convênio.
As duas últimas dificuldades identificadas, a ausência de um sistema de
informação integrado no qual constem todos os dados referentes aos processos de
conveniamento e a ausência de um canal de comunicação eficiente também estão diretamente
ligadas.
A existência de um sistema de informação inter e intranet poderia agilizar o
processo de conveniamento, uma vez que diminuiria a demanda por deslocamento, tanto dos
gestores dos órgãos responsáveis por esse processo dentro da Secretaria, quanto dos gestores
escolares que não conseguem tirar suas dúvidas, nem por correio eletrônico, nem por ligações
telefônicas, já que, não raro, o sistema telefônico usado pela Secretaria está inoperante.
Diante de tais dificuldades, solicitamos a sugestão dos gestores para superar as
dificuldades apontadas. Esta solicitação constituiu a última pergunta da entrevista realizada.
Pergunta de número 4: Como superar as dificuldades encontradas depois da
assinatura do termo de convênio e durante a execução dos planos de trabalho?
Ao responder à pergunta e tentando sugerir uma alternativa para acabar com a
insuficiência financeira do repasse das verbas, três gestores disseram que a SMED pode e
deve aumentar o valor repassado para as instituições conveniadas; um gestor preferiu não
emitir opinião.
Atualmente, às instituições conveniadas são destinados apenas 40% dos valores
repassados pelo Fundeb para as Secretarias Municipais, percentual respaldado pela Lei n°
11.494/2007 que justifica que os demais 60% são destinados ao pagamento dos salários dos
educadores concursados e as Creches e Pré-escolas Comunitárias não possuem docentes
concursados.
Tal dificuldade, porém, pode ser contornada se o município investir um percentual
do Tesouro Nacional como prevê a Lei Orgânica do Município no Art. 191, §2º:
§2º Às escolas filantrópicas, confessionais ou comunitárias,
comprovadamente sem fins lucrativos e que ofereçam ensino gratuito,
poderá ser destinado um percentual máximo de três por cento dos recursos
de que trata este artigo, quando a oferta de vagas na rede pública oficial for
insuficiente (SALVADOR, 1991).
108
Observando o pressuposto de que a Lei Orgânica do Município, no seu art. 191
admite a existência das escolas comunitárias e orienta para a responsabilidade do município
de apoiar estas instituições, estabelecendo uma fonte para assegurar o apoio financeiro, pode-
se inferir que, se houver vontade política, tal dificuldade será facilmente superada.
Apesar de não terem sido citadas pelos entrevistados, as restrições orçamentárias
previstas no Termo de Convênio, que estipula o destino de cada percentual das verbas
repassadas, também se constituem como uma dificuldade para a manutenção das despesas das
entidades comunitárias. O termo de convênio estabelece, no item 5.5, que:
É vedada a aplicação de valores advindos deste Convênio em quaisquer
despesas não previstas no Ato Convocatório de Chamamento Público, em
especial:
a) Multas, juros e correções monetárias decorrentes de pagamentos fora do
prazo;
b) Taxa de administração;
c) Tarifas bancárias;
d) Empréstimos não autorizados;
e) Passagens aéreas e terrestres e hospedagens;
f) Festas e Eventos;
g) Construções e Reforma;
h) Aquisição de Material Permanente/Equipamentos.
Esse item impõe às entidades comunitárias a responsabilidade de assumir custos
que a sua condição financeira não permite, como é o caso das reformas. Esta dificuldade pode
ser solucionada se os programas federais implementados nos últimos anos (como é o caso do
Proinfância) beneficiassem também estas instituições, financiando reformas e ampliações.
Com relação à limitação da estrutura física da SMED, todos os gestores
entrevistados apontaram como alternativa a ampliação dos espaços ocupados pelos órgãos da
SMED, seja através do aluguel de novos prédios localizados no entorno da sede, seja pela
construção de novos espaços ou mesmo pela transferência desta sede para um prédio que
tenha a capacidade de abrigar confortavelmente todos os órgãos dessa instituição.
Para as dificuldades referentes ao atraso no repasse das verbas, dois dos
entrevistados sugeriram como alternativa a profissionalização dos gestores escolares para que
estes possam entender e cumprir os trâmites legais impostos pelo processo de conveniamento;
três entrevistados sugeriram o aumento do número de vagas dos servidores responsáveis por
estes processos.
109
Essa mesma alternativa foi sugerida por outros três gestores para superar a
insuficiência de pessoal para realizar o acompanhamento contábil e pedagógico dos
processos, enquanto um preferiu não emitir opinião.
Com relação às sugestões referentes ao aumento do quadro de pessoal dos órgãos
responsáveis pelo acompanhamento contábil e jurídico dos processos, entendemos que o
Núcleo de Assistência Jurídica e Contábil, criado para auxiliar as entidades comunitárias,
confessionais e filantrópicas, tem desenvolvido um papel fundamental para que muitas destas
entidades conseguissem se adequar às normas legais, mas, compreendemos que esse Núcleo
ou Grupo de trabalho está realizando um trabalho temporário.
Nesse sentido, a SMED deve encontrar alternativas dentro de sua própria estrutura
para assegurar as atividades que estão sendo realizadas pelo Núcleo.
Com relação ao acompanhamento pedagógico, sugerimos que, assim como as
onze Coordenadorias Regionais de Educação (CREs) acompanham e orientam as escolas
municipais14
, as coordenadoras destes órgãos da SMED também possam realizar o
acompanhamento pedagógico das entidades comunitárias circunscritas dentro da área de cada
CRE. Contudo, essa iniciativa deve ser precedida pela mudança do Regimento Interno da
Secretaria que estabelece que essas Coordenadorias Regionais são responsáveis pelo
acompanhamento pedagógico das escolas municipais, não incluindo as instituições
comunitárias, filantrópicas e confessionais.
Uma vez superado esse impedimento legal, será necessário que as servidoras que
atuam nesses órgãos passem por um processo de formação a fim de conhecerem o histórico, a
realidade e as demandas dessas instituições. Esta ação desobrigaria os servidores da CENAP
de realizarem esse acompanhamento, sobrando tempo, então, para, por exemplo, planejar e
ministrar formação para os docentes das entidades comunitárias como prevê o Termo de
Convênio.
Por fim, como alternativa para superar as dificuldades referentes à ausência de um
sistema de informação integrado e de um canal de informação eficaz, três gestores sugeriram
a criação de um canal Inter e Intranet, enquanto um gestor sugeriu a criação de um canal
telefônico, tipo 0800, para resolver, pelo menos, o problema da comunicação com os gestores
escolares com a SMED.
14
ver organograma da Secretaria disposto no capítulo anterior),
110
Salientamos que, apesar de os órgãos responsáveis pelo processo de
conveniamento serem o FME e a CENAP, durante o processo de conveniamento, as Creches e
Pré-escolas Comunitárias mantém contato, também, com a Assessoria do Secretário de
Educação, recém-substituída pela assessoria de Gabinete do Secretário, com a Coordenadoria
responsável pela distribuição e acompanhamento da merenda escolar e das normas de
utilização nutricional e sanitária e com o Setor da Secretaria responsável pelo
acompanhamento do CENSO Escolar.
Compreendendo que o processo de conveniamento das Creches e Pré-escolas
Comunitárias com a SMED mobiliza vários setores internos e externos da Secretaria,
entendemos que há uma necessidade premente de elaboração de instrumentos de gestão e
comunicação, pois a inexistência de instrumentos comuns a todos estes setores dificulta a
fluidez do processo, diminuindo a sua eficácia.
A constatação destes obstáculos se dá pela existência de metas diferentes em cada
órgão, pelo uso de diferentes terminologias para designar uma mesma etapa ou instrumento
ou documento requerido pelo processo e pela ausência de diagnóstico situacional de suas
ações, seja da distribuição e acompanhamento da merenda escolar, do acompanhamento dos
recursos e das matrículas, do desempenho escolar dos alunos das entidades comunitárias ou
do andamento dos processos, pois, cada órgão realiza suas atividades de forma dicotomizada
das ações dos demais órgãos, diminuindo assim a sinergia, conforme afirmou um dos gestores
entrevistados.
É partindo desse contexto que essa pesquisa propõe, por meio de um modelo de
Nota Técnica, a criação de um grupo de trabalho para realizar a elaboração de um instrumento
digital online de acompanhamento que favoreça o diálogo entre os gestores de todos os órgãos
da Secretaria de Educação envolvidos no processo de conveniamento e com os gestores das
Creches e Pré-escolas Comunitárias. Entendemos que este instrumento também contribuirá
para a fluidez e eficácia dos processos de comunicação.
111
4 PROPOSTA DE AÇÃO
Secretaria Municipal de Educação de Salvador
Solar Boa Vista de Brotas, S/N, Engenho Velho de Brotas, CEP: 40240/640.
Salvador/Bahia – Tel.: (71)2202-3072 – CNPJ: 13.927.801/0006-53
NOTA TÉCNICA n º XXXX/2015: Gabinete do Secretário
Data: ____/____/______
Interessado: Subsecretaria de Educação, Núcleo de Gestão e Tecnologia da Informação
(NGTI), Assessoria de Planejamento e Modernização da Gestão, Coordenadoria de Ensino e
Apoio Pedagógico (CENAP), Coordenadoria Executiva do Fundo Municipal de Educação
(FME).
Assunto: Orientar a criação de um Grupo de Trabalho (GT) composto por membros dos
órgãos citados, para elaborar e executar um instrumento de acompanhamento digital, online,
que permita a visualização, tanto por parte dos gestores desses órgãos como pelos gestores das
Creches e Pré-escolas Comunitárias, confessionais e filantrópicas, das etapas, das demandas e
do desenvolvimento dos processos de conveniamento entre a SMED e as referidas instituições
comunitárias, confessionais e filantrópicas.
Com a aprovação do Plano Municipal de Educação (PNE), publicado em 2014,
que estabelece a universalização da Educação Infantil, especialmente da pré-escola até o ano
de 2016 nos municípios e com base nas metas estabelecidas no plano estratégico desse
governo, os convênios com as Creches e Pré-escolas Comunitárias, confessionais e
filantrópicas se configuram como uma potencial estratégia de ação para o cumprimento da Lei
e para o alcance das metas.
112
Cientes de que esse processo de conveniamento mobiliza vários setores internos e
externos da Secretaria e requer destes o acompanhamento de informações detalhadas acerca
das instituições comunitárias, confessionais e filantrópicas, entendemos que a inexistência de
instrumentos de gestão e comunicação comuns a todos esses setores pode dificultar a fluidez
do processo, diminuindo sua eficácia.
Ademais, consciente da necessidade de os gestores escolares das instituições
comunitárias, confessionais e filantrópicas precisarem visitar ou realizar chamadas telefônicas
regularmente para a SMED para esclarecer dúvidas, entregar documentos e acompanhar o
processo de conveniamento das escolas que gerem, entendemos que a criação de um
instrumento digital e online de acompanhamento dos processos pode também auxiliá-los,
evitando visitas desnecessárias e otimizando a comunicação entre as partes e o
desenvolvimento das ações por elas praticadas.
Nesse sentido, convocamos os gestores dos órgãos da SMED mencionados no
cabeçalho desse documento para formarem um grupo de trabalho que possa criar, dentro de,
no máximo, três meses, um instrumento de acompanhamento digital online a fim de
potencializar o número e a qualidade dos convênios realizados com as instituições
comunitárias, confessionais e filantrópicas.
A decisão pela criação desse Grupo de Trabalho se baseia na necessidade
premente do alcance das metas estabelecidas pelo PNE/2014 e pelo planejamento estratégico
desse governo, mas também, para cumprir o que determina o princípio que fundamenta a
organização do município, descrito na Lei Orgânica do Município (Salvador, 1990):
Art. 6º II - a cooperação articulada com os demais níveis de governo, com
outros municípios e com entidades regionais que o Município integre ou
venha a integrar.
A orientação dessa Nota Técnica também está fundamentada no planejamento
estratégico do governo municipal que descreve a importância do uso de instrumentos
modernos de gestão, em conjunto com a qualificação dos recursos humanos e da dinâmica
integrada no âmbito da administração, com monitoramento e reavaliações dos avanços e
desafios que se apresentam no cotidiano, como fundamentais para a melhoria do desempenho
da administração pública e para a melhoria da qualidade de vida da população soteropolitana
(Salvador, 2013a).
113
Além desses documentos, respalda, ainda, a decisão de criar esse Grupo de
Trabalho o objetivo e meta do Plano Municipal de Educação, instituído pela Lei nº
7.791/2010: “Integrar ações e recursos técnicos, administrativos e financeiros da Secretaria
Municipal de Educação e de outras Secretarias, nas áreas de atuação comum” (SALVADOR,
2010).
Norteados pelos princípios mencionados, esperamos que esse instrumento de
acompanhamento, a ser criado pelo Grupo de Trabalho aqui definido, possa potencializar as
ações dos órgãos responsáveis pelo processo de conveniamento entre a SMED e as
instituições comunitárias, confessionais e filantrópicas, a fim de cumprir o que determina o
Regimento Interno da Secretaria Municipal de Educação do município com relação às
atribuições de cada órgão (Salvador, 2013b):
1 – Atribuições da Subsecretaria com relação ao desenvolvimento e inovação da
gestão e a articulação com unidades centrais dos Sistemas Municipais.
Art. 4º
À Subsecretaria, que presta assistência ao titular da Pasta no desempenho
das suas atribuições, bem como desempenha as atividades de planejamento,
gestão do orçamento, execução orçamentária e financeira, controle interno
Cadastro Organizacional/PMS SMED SEMGE/DGES/CMG integrado e o
desenvolvimento e inovação da gestão, em estreita articulação com as
unidades centrais dos Sistemas Municipais, conforme definido na legislação
dos respectivos sistemas, compete:
V - coordenar as ações relativas ao planejamento estratégico e orçamentário
da Secretária;
VI - acompanhar a execução dos projetos e programas da Secretaria; VII -
coordenar a elaboração de convênios, ajustes, acordos e atos similares, no
âmbito da Secretaria e acompanhar sua execução;
XI - mediante o Núcleo de Gestão e Tecnologia da Informação:
a) manter o relacionamento com as Diretorias, Coordenadorias e demais
setores, apresentando propostas, apoiando e incentivando os gestores das
áreas a assegurarem o uso de TIC em seus processos organizacionais;
c) promover o alinhamento entre as necessidades das áreas da Secretaria e a
oferta de sistemas de informação e serviços de TIC;
d) viabilizar o acesso seguro e ágil à informação, de forma a atender às
necessidades do processo de tomada de decisão da Secretaria;
j) promover o desenvolvimento, implantação e o funcionamento dos
Sistemas de Informação setoriais desde que aplicada a Metodologia de
Desenvolvimento de Sistemas da COGEL;
n) apoiar a interação entre as diversas unidades da Secretaria e entre os
Órgãos e Entidades da Administração Municipal, visando a troca contínua e
sistemática de informações viabilizando sua integração com os Sistemas
Municipais;
114
q) promover estudos que viabilizem a otimização da oferta de vagas
escolares para atender à demanda, visando a utilização racional da rede física
escolar pública municipal;
2 – Atribuições do Núcleo de Gestão e Tecnologia da Informação – NGTI.
Art. 4º
§2º Cabe ao Núcleo de Gestão e Tecnologia da Informação integrante da
estrutura de um órgão sistêmico, além das atribuições previstas no inciso XI
deste artigo, a manutenção e o funcionamento dos sistemas corporativos da
Secretaria nos Órgãos e Entidades da Prefeitura Municipal do Salvador;
3 – Atribuições da Assessoria de Planejamento e Modernização da Gestão.
Art. 5º
A Assessoria de Planejamento e Modernização da Gestão tem por finalidade
desempenhar, auxiliar e coordenar as ações relativas ao planejamento
estratégico da Secretaria, assim como o desenvolvimento e inovação da
gestão, em estreita articulação com as unidades administrativas centrais dos
Sistemas Municipais, conforme definido na legislação dos respectivos
sistemas.
4 – Atribuições da Coordenadoria de Ensino e Apoio Pedagógico (CENAP)
Art. 7º
À Coordenadoria de Ensino e Apoio Pedagógico, que tem por finalidade
coordenar as ações pertinentes às funções pedagógica e educacional, visando
assegurar o efetivo desenvolvimento do processo ensino/aprendizagem,
compete mediante:
I - a Subcoordenadoria de Educação Infantil e Inclusão:
b) desenvolver parcerias com a União, o Estado e organizações nacionais, na
forma da lei;
d) buscar convênios com as escolas e instituições comunitárias filantrópicas,
visando a ampliação qualificada do atendimento à Educação Infantil e ao
aluno com deficiência;
e) implementar política de formação continuada para os profissionais que
atuam nas escolas da rede própria, assim como nas escolas comunitárias,
confessionais e filantrópicas conveniadas com a SMED, referente à
Educação Infantil e à Educação Especial, na perspectiva da inclusão de
alunos da Educação Infantil e Ensino Fundamental;
5 – Atribuições da Coordenadoria Executiva do Fundo Municipal de Educação,
que tem por finalidade dar suporte ao Fundo Municipal de Educação (FME) compete
mediante:
115
Art.11.
III a Subcoordenadoria de Convênios e Contratos: a) pelo Setor de
Acompanhamento de Convênios:
1. organizar e manter atualizado o cadastro e controle dos convênios e
instrumentos assemelhados;
2. controlar registros orçamentários dos atos relativos a convênios e aditivos;
3. acompanhar a execução de convênios e acordos com cláusulas de
obrigações financeiras para o Fundo Municipal de Educação;
4. assegurar que sejam cumpridas, na forma e nos prazos acordados, a
aplicação e comprovação, parcial e final, dos recursos recebidos;
5. acompanhar a execução dos convênios, informando as ocorrências que
possam afetar o regular cumprimento do acordado.
IV a Subcoordenadoria de Prestação de Contas:
a) acompanhar juntamente com a Subcoordenadoria de Convênios e
Contratos a execução do convênio junto às coordenações e conselhos
escolares;
b) manter atualizado o arquivo referente a legislação de Convênios;
A sistemática de elaboração e a alimentação do instrumento a ser construído, além
dos mecanismos e dos usuários que terão acesso a esse instrumento devem ser discutidos pelo
Grupo de Trabalho de forma a assegurar o acesso a informações qualitativas e quantitativas
integradas que promovam o melhor gerenciamento do processo de conveniamento, permitindo
que sejam tomadas medidas corretivas no decorrer do processo. O trabalho do Grupo
instituído para a elaboração do instrumento de acompanhamento deve ter como principais
critérios a:
Eficácia: cumprimento e alcance dos objetivos propostos.
Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos
empregados na execução das ações.
Efetividade: o alcance dos resultados e impactos esperados.
Salvador________, _____________________ de 2015.
_____________________________________________________________
Secretário Municipal de Educação
116
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<http://www.gestaopublica.salvador.ba.gov.br/cadastro_organizacional/documentos/SMED.p
df>. Acesso em: 30 jan. 2015.
117
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante da meta estabelecida pelo Plano Nacional de Educação – PNE (2014) para
universalizar a pré-escola até 2016 e ampliar gradativamente o número de vagas nas creches,
julgamos necessário conhecer as estratégias adotadas pela Secretaria Municipal de Educação
de Salvador para assegurar o cumprimento dessa meta, já que, o déficit de vagas na Educação
Infantil, apresentado pela própria Secretaria (cerca de cem mil vagas para crianças de 0-5
anos), se constitui como um grande desafio para o município, exigindo altos investimentos em
infraestrutura física, pedagógica e administrativa, em um curto período de tempo.
Durante esse estudo, descobrimos que, para ampliar a Rede e universalizar a
Educação Infantil no município, como determina o PNE, a Secretaria estabeleceu quatro
estratégias:
Estratégia 1 construir 100 novos Centros Municipais de Educação Infantil.
Estratégia 2 reconstruir e reformar unidades escolares municipais e alugar prédios escolares
(com recursos próprios do Tesouro Municipal) para instalar os Centros Municipais de
Educação Infantil (CEMEIs).
Estratégia 3 executar o Programa Primeiro Passo que consiste na distribuição de um
benefício mensal no valor de R$ 50,00 para famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família.
Estratégia 4 ampliar os convênios com as escolas confessionais, filantrópicas e
comunitárias.
Após a análise das estratégias adotadas, entendemos que a ampliação dos
convênios com as Creches e Pré-escolas Comunitárias, confessionais e filantrópicas figura
como a alternativa mais factível, dada a existência de muitas instituições desse tipo em
Salvador, em especial, das instituições comunitárias.
A grande quantidade de instituições comunitárias existente está diretamente
relacionada à explosão populacional que ocorreu a partir da década de 1970, quando um
grande contingente de migrantes, que fugia da seca e da falta de estrutura dos municípios do
interior do Estado, passou a invadir áreas baldias (privadas e estatais), construindo casebres a
fim de estarem mais próximos dos equipamentos urbanos, das possibilidades de emprego, das
escolas e dos hospitais.
118
Nesse período, a população dessas áreas compreendeu que, para garantir a
ocupação, era necessário construir prédios de uso coletivo nos quais pudessem funcionar
creches, escolas e postos de saúde, instalações que serviriam como resposta à ausência e à
inoperância do Estado na região e que ainda ajudariam a fortalecer os movimentos sociais.
Foi dentro deste contexto que foram criadas as primeiras Creches e Pré-escolas
Comunitárias de Salvador, instituições que possuem uma proposta pedagógica diferenciada
das aplicadas nas escolas públicas/estatais e privadas do município porque primam pelo
desenvolvimento de atividades que valorizam e projetam as comunidades locais e as
populações excluídas.
O reconhecimento das creches e pré-escolas comunitárias pelo Estado, bem como,
das instituições filantrópicas e confessionais, aconteceu com a inserção dessas instituições na
CF/88. Além disto, essas instituições foram também legitimadas pela Lei Orgânica do
Município (LOM) de Salvador, no seu art. 191 que admite a existência das escolas
comunitárias e orienta para a responsabilidade do município de apoiar estas instituições,
estabelecendo uma fonte de recursos (Tesouro Municipal) para assegurar o apoio financeiro
(SALVADOR, 1990).
A inserção das creches e escolas comunitárias na Lei nº 11.494/2007, lei que
regulamenta o FUNDEB, também se constitui como um marco para a continuidade dessas
instituições, pois, a partir daí, os municípios não poderiam mais alegar insuficiência de
recursos do Tesouro Municipal para apoiar financeiramente às creches e pré-escolas
comunitárias. Nesta perspectiva, a Lei do FUNDEB garantiu uma fonte real de recursos para
o pagamento de algumas despesas, desonerando a comunidade de prover todos os recursos
para a manutenção dessas instituições (BRASIL, 2007c).
Todos esses ordenamentos legais e diretrizes pedagógicas contribuíram para
assegurar a continuidade das ações realizadas pelas escolas comunitárias e revelam a
importância dessas instituições que, no ano de 2013, ofereceram quase dez mil vagas na
Educação Infantil em Salvador, constituindo-se como um grande aliado da Rede Municipal de
Ensino de Salvador para garantir o acesso à Educação Infantil no município.
Dados fornecidos pelo INEP, revelam que foram cadastradas no Censo Escolar de
2013, em Salvador, cerca de 153 creches e pré-escolas comunitárias oferecendo vagas para
crianças de 0 a 3 anos e 143 para crianças de 4 a 5 anos. Paralelo a esses dados, a CENAP
informou que no ano de 2013 foram celebrados 93 convênios com a SMED, o que revela que
119
a Secretaria tem demonstrado dificuldade para ampliar o número de convênio com essas
instituições.
À vista dessas informações, procedemos à coleta e análise dos dados através de
pesquisa bibliográfica, documental e da aplicação e análise de um roteiro de estudo de caso,
que incluía a realização de entrevistas semiestruturadas. Estas modalidades e instrumentos de
pesquisa permitiram compreender o processo de conveniamento em comento, bem como,
identificar algumas dificuldades inerentes a esse processo.
Se, por um lado, a análise documental da legislação, dos termos de convênio, dos
relatórios e do edital de chamamento concernentes ao processo de conveniamento
proporcionou a descrição das etapas e das exigências deste processo, por outro, as entrevistas
realizadas com os gestores dos órgãos da SMED responsáveis pelos processos de
conveniamento e com os gestores de duas creches e pré-escolas conveniadas oportunizaram o
conhecimento da percepção destes gestores com relação às dificuldades encontradas durante
todo o convênio, bem como, a coleta de sugestões para superar as dificuldades identificadas.
Entre as dificuldades identificadas, a ausência de um sistema de informação
integrado, no qual constem todos os dados referentes aos processos de conveniamento, e de
um canal de comunicação eficiente figuram como dificuldades facilmente solucionáveis,
pouco onerosas e de grande potencial para auxiliar na ampliação dos convênios, já que, a
superação dessas dificuldades representará um grande passo para agilizar o processo de
conveniamento.
A existência de um sistema de informação inter e intranet diminuiria a demanda
por deslocamento, tanto dos gestores dos órgãos responsáveis por esse processo dentro da
Secretaria, quanto dos gestores escolares que não conseguem tirar suas dúvidas, nem por
correio eletrônico, nem por ligações telefônicas, já que, não raro, o sistema telefônico usado
pela Secretaria está inoperante..
Foi somente a partir da compreensão desse contexto que decidimos elaborar e
apresentar para a Secretaria uma proposta de Nota Técnica que orientasse a formação de um
Grupo de Trabalho para criar um instrumento digital online de acompanhamento desses
convênios.
Explicamos que a escolha pela elaboração de uma Nota Técnica se justificou pela
identificação, durante a entrevista, da inexistência de um instrumento de acompanhamento de
convênios digital e online que favorecesse o diálogo entre os gestores de todos os órgãos da
120
Secretaria de Educação envolvidos no processo de conveniamento e os gestores das creches e
pré- escolas comunitárias.
Salientamos que a escolha pela elaboração de uma Nota Técnica, como proposta
de ação do mestrado profissional em questão, se deu por considerar que o pesquisador pode,
além de apresentar os resultados de sua pesquisa, intervir, de forma a orientar mudanças e
ações que possam colaborar para a otimização das dinâmicas de trabalho analisadas durante a
pesquisa, neste caso, colaborando para o aprimoramento do processo de conveniamento das
Creches e Pré-escolas comunitárias e, consequentemente, para a ampliação do acesso à
Educação Infantil na cidade de Salvador.
A escolha pela elaboração da Nota Técnica também ocorreu por compreendemos
que, a competência para designar a criação de um instrumento de acompanhamento de ações
pertence ao gestor da Secretaria de Educação, já que, a elaboração deste requer um trabalho
conjunto de muitos técnicos e gestores dos órgãos da SMED envolvidos no processo de
conveniamento. Por isso, esta proposta de Nota Técnica será encaminhada para o gestor da
instituição, para que ele avalie a proposta e possa proceder a sua publicação e
desenvolvimento, conforme lhe for conveniente.
Esperamos que a partir da apresentação desta proposta e da elaboração e aplicação
do instrumento de acompanhamento, estas parcerias sejam potencializados de forma a
assegurar, para todos os envolvidos no processo, o acesso às informações qualitativas e
quantitativas referentes aos convênios e que, nesta perspectiva, este instrumento possa
colaborar efetivamente para o aperfeiçoamento da gestão desses processos e para a ampliação
quantitativa dos convênios.
121
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%2F11251954&ei=ucjxVNmHMqz7sAT0j4GADw&usg=AFQjCNHQB2f_VzJKZKWZE7y
mJ0DxUWMm5Q&bvm=bv.87269000,d.cWc>.
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nº 2/2002. Responde à consulta sobre as condições de formação de profissionais para a
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Provisória n° 570, de 2012. Altera a Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004; dispõe sobre o
apoio financeiro da União aos Municípios e ao Distrito Federal para ampliação da oferta da
Educação Infantil; e dá outras providências. Brasília, 2012.
142
BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Portaria nº 52, de 14 de
Novembro de 2014. Autoriza o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE a
realizar a transferência de recurso financeiro para a manutenção de novas matrículas em novas
turmas de Educação Infantil aos municípios e ao Distrito Federal que pleitearam e estão aptos
para pagamento, conforme Resolução CD/FNDE nº 16, de 16 de maio de 2013. DOU., 20
nov. 2014 - Seção 1. Disponível em:
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BRASIL. Ministério da Educação. Ministério da Fazenda. Portaria Interministerial nº 19,
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convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização
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Tecnologia da Informação. Departamento de Logística e Serviços Gerais. Portaria
Interministerial 127/2008. DOU, 30 maio 2008, seção 1. Disponível em:
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BRASIL. Portaria Interministerial nº 1.802, de 26 de agosto de 2008. Institui o Programa
de Educação pelo Trabalho para a Saúde - PET - Saúde. Disponível em:
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BRASIL. Portaria Interministerial MEC/MDS nº 3.789, de 17 de novembro de 2004.
Estabelece atribuições e normas para o cumprimento da Condicionalidade da Freqüência
Escolar no Programa Bolsa Família. DOU, 18 nov. 2004 (Freqüência Escolar).
BRASIL. Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. Resolução CEB n. 1, de
7 de abril de 1999. Institui as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil.
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2009.
143
BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Comissão Interministerial
de Acompanhamento da Implementação do Apoio Financeiro Suplementar à Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Infantil. Resolução nº 1, de 28 de novembro de 2014. Define
as despesas permitidas com recursos repassados aos municípios e ao Distrito Federal a título
de apoio financeiro suplementar à manutenção e ao desenvolvimento da Educação Infantil,
para o atendimento em creches de crianças de 0 (zero) a 48 (quarenta e oito) meses, e dá
outras providências. Disponível em:
<https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl
_tipo=RES&num_ato=00000001&seq_ato=000&vlr_ano=2014&sgl_orgao=SEB/MEC>.
Acesso em: 5 jan. 2015.
BRASIL. Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. Câmara de Educação
Básica. Resolução nº 3, de 3 de agosto de 2005. Define normas nacionais para a ampliação do
Ensino Fundamental para nove anos de duração. DOU, 8 ago. 2005, Seção I, pág. 27.
Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/cne/arquivos/pdf/rceb003_05.pdf>.
BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
Conselho Deliberativo. Resolução nº 3, de 23 de março de 2005. Sistematização e
consolidação do modelo de cálculo de multas, a ser aplicado nos contratos administrativos de
execução dos programas educacionais de competência da Diretoria de Ações Educacionais -
DIRAE, e dá outras providências. Disponível em:
<https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl
_tipo=RES&num_ato=00000003&seq_ato=000&vlr_ano=2005&sgl_orgao=CD/FNDE/MEC
>. Acesso em: 5 jan. 2015.
BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
Resolução nº 6, de 24 de abril de 2007. Estabelece as orientações e diretrizes para execução e
assistência financeira suplementar ao Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de
Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil - PROINFÂNCIA.
Disponível em:
<https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl
_tipo=RES&num_ato=00000006&seq_ato=000&vlr_ano=2007&sgl_orgao=CD/FNDE/MEC
>. Acesso em: 5 jan. 2015.
BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
Resolução nº 26, de 17 de junho de 2013. Dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar
aos alunos da educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar -
PNAE. Disponível em:
<https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl
_tipo=RES&num_ato=00000026&seq_ato=000&vlr_ano=2013&sgl_orgao=FNDE/MEC>.
Acesso em: 5 jan. 2015.
BRASIL. Ministério da Educação. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
Conselho Deliberativo. Resolução nº 29, de 27 de Julho de 2012. Estabelece procedimentos
para a transferência obrigatória de recursos financeiros aos municípios e ao Distrito Federal a
título de apoio financeiro suplementar à manutenção e ao desenvolvimento da Educação
Infantil para o atendimento de crianças de zero a 48 meses informadas no Censo Escolar da
144
Educação Básica, cujas famílias sejam beneficiárias do Programa Bolsa Família, em creches
públicas ou conveniadas com o poder público, nos exercícios de 2012 e 2013. Disponível em:
<https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl
_tipo=RES&num_ato=00000029&seq_ato=000&vlr_ano=2012&sgl_orgao=FNDE/MEC>.
Acesso em: 5 jan. 2015.
BRASIL. Ministério Público da União. Resolução no 113, de 19 de abril de 2006 –
CONANDA. Dispõe sobre os parâmetros para a institucionalização e fortalecimento do
Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente. Brasília, 2006. Disponível em:
<http://www.mprs.mp.br/infancia/legislacao/id2410.htm>. Acesso em: 7 jan. 2015.
BRASIL. Resolução CNE/CEB 5/2009. Brasília, DOU, 18 dez. 2009. Seção 1, p. 18.
ESTADUAL
BAHIA. Decreto nº 19.854, de 13 de agosto de 2009. Aprova o Regimento da Secretaria
Municipal da Educação, Cultura, Esporte e Lazer SECULT, e dá outras providências.
Salvador, 13 ago. 2009. In: SECRETARIA MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO, CULTURA,
ESPORTE E LAZER SECULT. Cadastro organizacional. Disponível em:
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MUNICIPAL
SALVADOR (2013b). Decreto n° 23.922, de14 de maio de 2013. Aprova o Regimento da
Secretaria Municipal da Educação SMED. Disponível em:
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SALVADOR, 1990, 1991 Lei Orgânica do Município de Salvador. Salvador, junho de
1990.
SALVADOR. Lei Orgânica do Município do Salvador. Edição consolidada até a Emenda
nº 21. Salvador, maio 2006. Disponível em: <https://www.leismunicipais.com.br/lei-organica-
salvador-ba>. Acesso em: 30 jan. 2015.
SALVADOR. Lei nº 5.391/1998. Salvador, em 26 de junho de 1998. Dispõe sobre o
reconhecimento de utilidade pública no município de Salvador e dá outras providências.
Disponível em: <http://cm-salvador.jusbrasil.com.br/legislacao/825402/lei-5391-98>. Acesso
em: 30 jan. 2015.
SALVADOR. Lei nº 7.791, de 26 de janeiro de 2010. Institui o Plano Municipal de Educação
– PME no Município de Salvador e dá outras providências. Salvador, 2010. Disponível em:
145
<http://www.mpba.mp.br/atuacao/infancia/educacao/documentos/plano_municipal_2010_202
0.pdf>. Acesso em: 30 jan. 2015.
SALVADOR. Secretaria da Fazenda. Portaria nº 78/2008. Aprova a Instrução Normativa nº
01/2008 da Controladoria Geral do Município – CGM. Sistema de Controle Interno Integrado,
Salvador, 2008. Disponível em:
<http://cgm.sefaz.salvador.ba.gov.br/images/CGM/anexosManual/mod04/IN%20Nº%2001%
20DE%202008%20-%20Convênios.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2015.
Portaria nº 249/2012
OUTROS
EM CINCO ANOS, desnutrição infantil cai 62% no Brasil. Blog do Planalto. Terça-feira, 22
de junho de 2010 às 16:27http://blog.planalto.gov.br/em-cinco-anos-desnutricao-infantil-cai-
62-no-brasil/
LEMOS, Davi. Prefeitura de Salvador nomeia professores até fevereiro. A Tarde, Salvador,
21 jan. 2015. Disponível em: <http://atarde.uol.com.br/politica/noticias/1654160-prefeitura-
de-salvador-nomeia-professores-ate-fevereiro>. Acesso em: 5 jan. 2015.
OBSERVATÓRIO DO PNE. Disponível em:
<https://www.google.com.br/search?sourceid=navclient&hl=pt-BR&ie=UTF-
8&rlz=1T4GGLL_enBR319BR319&q=Observat%c3%b3rio+do+PNE>.
REDE PAPEL SOLIDÁRIO. Disponível em: <http://redepapelsolidario.org.br/>.
146
APÊNDICE
UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA
DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO CAMPUS I
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO E TECNOLOGIAS APLICADAS
À EDUCAÇÃO - GESTEC
ROTEIRO PARA ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA15
Esta pesquisa seguirá os Critérios da Ética em Pesquisa com Seres Humanos conforme
Resolução Nº 466/12 do Conselho Nacional de Saúde (vide termo de consentimento livre
e esclarecido.
I – DADOS DE IDENTIFICAÇÃO DO GESTOR ENTREVISTADO
Sexo: ( ) Feminino ( ) Masculino
Faixa etária: ( ) 20-29 anos ( ) 30-39 anos ( ) 40-49 anos
( ) 50-59 anos ( ) 60-69 anos ( ) 70-80 anos.
Nível de escolaridade:
( ) Ensino Fundamental incompleto. ( ) Ensino Fundamental completo. ( ) Ensino técnico.
( ) Ensino Médio incompleto. ( ) Ensino médio completo. ( ) Ensino superior incompleto. (
) Ensino Superior completo. ( ) Pós-graduado.
Área de formação (para os que possuem nível superior):
( ) Administração ( ) Educação ( ) Saúde ( ) Artes ( )
Outros._______________________________________
Tempo de experiência na gestão:_____________________
15
Pautada em SZYMANSKI, In: SZYMANSKI, Heloísa (org); ALMEIDA, Laurinda R; PRANDINI, Regina
C.A. R. A entrevista na educação: a prática reflexiva. 3ed. Brasília: Liber Livro Editora, 2010.
147
II – CONTATO INICIAL
a) Apresentação ao entrevistado;
b) Fornecimento de dados sobre o entrevistador (quem é? Qual a instituição de origem?)
c) Apresentação do tema, questão geral e dos objetivos da pesquisa;
d) Apresentação da importância do depoimento do entrevistado para a pesquisa e quais
das condições que necessárias à efetivação da etapa da pesquisa de campo
(permissões; critérios);
e) Solicitação de permissão para gravação da entrevista e assegurar o direito do
entrevistado não só ao anonimato, acesso às gravações e análises, como ainda
esclarecer sobre a possibilidade de ele também fazer perguntas.
III – CONDUÇÃO
a) Aquecimento (solicitação de dados do entrevistado, formação, tempo de experiência
na gestão e breve relato de seu percurso formativo profissional)
b) Solicitar que o entrevistado fale um pouco de sua experiência como gestor e do setor
ou escola na qual trabalha (Questões desencadeadoras)
I – DADOS REFERENTES AO PROCESSO DE CONVENIAMENTO
a) Quais as dificuldades encontradas para firmar um convênio com a Secretaria
Municipal de Educação de Salvador?
b) Como essas dificuldades iniciais podem ser superadas?
c) Quais as maiores dificuldades encontradas depois da assinatura do termo de convênio
e durante a execução dos planos de trabalho?
d) Como superar as dificuldades encontradas depois da assinatura do termo de convênio
e durante a execução dos planos de trabalho?
![[ CLIPPING ] Na rede pública](https://img.pdfslide.net/doc/110x75/568befa11a28ab89338cd6eb/-clipping-na-rede-publica.jpg)
