11

Peter Nedergaard:EU’s forvaltning og mål for lobbyisme den 8. august

• Dagsorden:

• 1) National forvaltning vs. International forvaltning• 2) EU og den klassiske magtdelingslære – et principal-

agent perspektiv• 3) Kommissionen som agent• 4) DER/ Ministerrådet som principal• 5) Kommissionen som udøvende magt• 6) Er der demokratisk kontrol med Kommissionen?• 7) EU’s lovgivende magt (EP og Ministerrådet)• 8) EU Domstolens stærke position

Idealtypiske embedsmandsroller som målestok

2

Den klassiske ”weberske” embedsmand i en national forvaltning

• Dansk centraladministration

• Kommissionen i EU

• FN’s generalsekretariat

Embedsmanden i en international forvaltning med lav autonomi

Den idealtypiske embedsmand i nationale og internationale forvaltninger

3

National forvaltning International forvaltning

1) Embedsmænd er ansat efter meritkriterier

1) Embedsmænd er ansat på grundlag af landekvoter

2) Embedsmænd er loyale mod organisationen, hvor de er ansat

2) Embedsmænd er loyale mod hjemlandet, hvorfra de kommer

3) Embedsmænd er upolitiske. De opererer med en skarp adskillelse mellem politik og forvaltning

3) Embedsmænd er ”politiske”. De deltager ofte i forhandlinger mellem medlemslandene

4) Embedsmænd er ansat på livstid, hvilket giver dem uafhængighed

4) Embedsmænd er ansat på kontrakter for kortere åremål

44

Kommissionen• Klassisk magtdelingslære:

• 1) Lovgivende magt – Parlamentet

• 2) Udøvende magt – Regeringen: a)

• politisk (forslag til love) b) administrativ

• (implementering af love)

• 3) Dømmende magt

55

EU har en ”dobbelt” udøvende magt:

• • Regeringsrepræsentanterne i Det• Europæiske Råd/ Ministerrådet• (langsigtet) + Kommissionen• (kortsigtet)

• • Kommissionen er en agent i forhold til Det Europæiske Råd/ Ministerrådet

66

Principal –agent-relationen vedr. Kommissionen:

• Ad agenten:• • Kommissionen har kæmpet for og opnået betydelig

autonomi – jf. Fællesskabsmetoden.

• • Kommissionen har selvstændige politiske mål og egne virkemidler.

• • Kommissionens politiske mål er som regel ikke et gennemsnit af medlemslandenes politiske ønsker.

• • Kommissionen er som helhed mere integrationsvenlig end gennemsnittet af EU-landene.

• • Derfor er Kommissionen også et selvstændigt mål for lobbyvirksomhed, som er særlig udbredt vedr. de økonomiske politikker.

77

Ad principalen:

• Grundlæggende spørgsmål: Hvordan kan regeringerne kontrollere Kommissionen?

• Svar:• • a) Vente på klager fra konkurrerende• interesseorganisationer – ex• miljøorganisationer over EU’s• Landbrugspolitik.

• • b) Etablere regler om beslutnings- og• høringsprocedurer = at minimere agentens

råderum - ex åbenhed om indflydelseskanaler eller komitologiprocedurer.

88

Udøvende magt:• Det Europæiske Råd (=DER) + Ministerrådet• (=MR)

• DER: EU’s overordnede beslutningscenter; stats- og regeringschefer; vedtager overordnede henstillinger; stærk konsensus-norm (men ikke enstemmighed); overvåger

• samarbejdet

• MR: EU’s dag-til-dag beslutninsgcenter;• fagministre; vedtager EU-lovgivning; forholdsvis• stærk konsensus-norm; beslutter om direktiver og• forordninger

• Hierarki: DER – MR – Coreper - Arbejdsgrupper

99

Beslutningsproces/administrativ proces:

• Kommissionen (fremsættelse); derefter kommer:

• – EU-landenes administration (forberedelse)• – arbejdsgrupper i Bruxelles (behandling)• – Coreper (behandling)• – Ministerrådet (vedtagelse)• – Europa-Parlamentet (vedtagelse)• – EU-landenes administration (implementering af

EU-love)• – Komitologi-komiteer (kontrollerer

Kommissionens administration af EU- lovene)

• Lobbyisme på alle trin vedr. økonomiske politikker.

1010

Udøvende magt:• Kommissærerne i Kommissionen .

• • En særlig EU-konstruktion. Adskiller EU fra andre former for internationalt samarbejde.

• • Øverste led: Et kollegium af kommissærer.

• • Èn kommissær pr. medlemsland.

• • Kommissærer skal KUN varetage EU’s fælles interesser. Aldrig modtage instruktioner fra hjemlandet.

• • Men også: Karrierepolitikere med baggrund i nationale regeringer.

• • Kommissionsformand: José Manuel Barroso – Tidligere: Delors, Hallstein.

1111

Generaldirektorater/ agenturer i

Producerer regulering, kontrolmekanismer (overholdes reglerne?) og kontrakter ved pengeudbetaling. Ikke ydelser.

Policy entreprenører. Kan ændre status quo via forslag. KAN indklage lande for Domstolen.

Ideelt set er Kommissionen ”en ærlig mægler”, men særlige interesser har indflydelse, især hvis i overensstemmelse med Kommissionens nyttefunktion = udvidelse af EU’s kompetencer.

Hver kommissær har et eller flere generaldirektorater (DG’ere) under sig: indre marked, landbrug, transport, miljø, finansielle sektor osv. EU’s ministerier.

Også mange agenturer i de senere år: Vidensenheder om uddannelse, miljø, fødevaresikkerhed osv.

1212

Demokratisk kontrol medKommissionen?

• • Normal form for demokratisk kontrol med den udøvende magt: man vælger nye ministre.

• • Embedsmænd kontrolleres tilsvarende via princippet om ministeransvarlighed.

• • Derimod er kontrollen med Kommissionens politiske lederskab langt mere problematisk. Den kan kun foregå indirekte.

• • Er det årsag til korruption? Dårlig styring i visse tilfælde? Ex Santer-Kommissionen.

1313

I stedet indirekte demokratisk kontrolmed Kommissionen:

• • Europa-Parlamentet (EP) kan afsætte hele Kommissionen. Ex Santer-Kommissionen. Har fået indirekte indflydelse på kommissærudnævnelserne.

• • Kommissionen præsenterer sit årlige

• program i EP.

• • Kommissærer besvarer mundtlige

• spørgsmål fra EP-medlemmer i udvalg.

1414

Graden af delegation til Kommissionenafhænger af to forhold:

• 1) Hvor stor er enigheden mellem

• medlemslandene på et givet område:

• Høj enighed = høj grad af delegation.

• 2) Hvor stor en grad af ekspertise er

• nødvendig for samarbejdet på et

• bestemt område: Stor ekspertise = høj

• grad af delegation.

1515

Hvorfor har principalen (regeringerne)egentlig skabt en så magtfuldt agent

(Kommissionen)?

• • Regeringerne har behov for en uafhængig instans til at komme med ideer til lovgivning. En instans, som ikke behøver tage hensyn til specielle interesser.

• • Regeringerne har behov for en uafhængig instans til at gennemføre og administrere regler, når de er vedtaget.

• • Regeringerne har behov for en uafhængig instans, som de kan give skylden for upopulære beslutninger.

• Kommissionen er egnet, fordi den ikke skal genvælges som regeringerne.

16

Lovgivende magt

16

EU’s to-kammersystem:

Ministerrådet - repræsenterer staterneEuropa-Parlamentet (EP) – repræsenterer borgerne

EP’s rolle afhænger af beslutningsmetoden for direktiver og forordninger:

Høringsproceduren: EP høres blot. Betydningen af denne procedure har været helt dominerende, men er faldende.

Den almindelige beslutningsprocedure: EP har sammeindflydelse som MR. Betydningen af denne procedure er voksende. I Lissabontraktaten kom 75 % af allesamarbejdsområder herunder.

17

Flertal eller enstemmighed?

17

Europa-Parlamentet:I EP stemmes altid i forbindelse med vedtagelse af EU-lovgivning m.v.

Ministerrådet:I MR er der i princippet stadig flere afgørelser med kvalificeret flertal (2/3 af medlemslandenes stemmer).

MEN: stadig mange områder med enstemmighed + stadig en eksisterende konsensusnorm.

Afstemninger er alene noget, som truer i baggrunden.

18

Europa-Parlamentet

18

Organisatorisk struktur:• EP’s lederskab: formand, partilederne.• Partigrupperne: vælger formand, udvalgsposter, rapporteurs.• Udvalg: Her foregår arbejdet med lovforslagene.• Intergroups – EP’s Caucus?

Partikoalitioner:1) Europæisk Folkeparti (Krist.Dem., Kons.). Størst2) Socialistisk Gruppe. Næststørst.3) Liberale. Tredjestørst. Ofte kongemager.

Fælles holdning: Proeuropæisk, indeholder ALLEregeringspartier i EU’s medlemslande.

19

Europa-Parlamentets magt (empirisk)

19

Nøgleforklaringen på EP’s magt er, om MRaccepterer EP’s ændringsforslag.

Og MR accepterer EP’s ændringsforslag, hvis også Kommissionen accepterer dem.

Konklusion: Kommissionen bestemmer EP’s magt.

Over tid har EP oplevet en strategisk udvidelse af magten.

20

Domstolen er etableret for at sikre optimale løsninger på politiske problemer: Kan illustreres ved fangernes

dilemma-spilletMedlemsland B

Medlemsland A Gennemfører ikke indre marked-regler (snyder)

Gennemfører indre marked-regler (samarbejder)

Gennemfører ikke indre marked-regler (snyder)

A: 0

B: 0

A: + 7

B: - 3

Gennemfører indre marked-regler (samarbejder)

A: - 3

B: + 7

A: + 4

B: + 4En uafhængig domstol kan sikre denne løsning

21

Fordele (og ulemper) ved uafhængige domstole

• - Uafhængige domstole er nødvendige for at sikre samarbejdet.

• - Men uafhængige domstole giver også en stor magt.

• - Det gælder sikkert især i de første år, hvor lovgiverne ikke kender deres præferencer.

• - Og det gælder især, hvis der er mange veto-spillere, som kan blokere for forandringer i Domstolens fortolkning.

• Dilemmaet består i, at uafhængige domstole er• nødvendige, men at uafhængige domstole også• kan virke udemokratiske.

22

EU’s legale system• 1) EU’s primære ret: EU’s traktatgrundlag med ændringer.

• 2) EU’s sekundære ret: Afledt af EU’s traktatgrundlag. Foreslået af Kommissionen og vedtaget af Ministerrådet og Europa-Parlamentet: a)

• forordninger, b) direktiver, c) beslutninger og d) anbefalinger/ udtalelser.

• 3) EU’s retlige principper: a) legalitetsprincippet (retssikkerhed, proportionalitet), b) fire friheder (varer, tjenesteydelser, personer, kapitel), c) fundamentale menneskerettigheder (menneskerettighedskonventionen, Det europæiske Charter om fundamentale rettigheder), d) politiske rettigheder (transparens, subsidiaritet).

23

Domstolens arbejdsfelter:

• - Sager vedr. traktatbrud (f.eks. medlemsstat mod medlemsstat)

• - Sager vedr. gyldigheden af EU-retsakter (hvis en juridisk person er utilfreds med en retsakt)

• - Præjudicielle afgørelser (nationale domstole anmoder om en fortolkning af EU-retsakter)

• - Sager om passivitet (f.eks. Europa-• Parlamentet mod Kommissionen om passivitet i

forbindelse med transportpolitikken)• - Tjenestemandssager vedr. EU-ansatte

24

”Forfatningsmæssiggørelsen” af deteuropæiske samarbejde

• - en gradvis proces, som især er iværksat af Domstolens skelsættende afgørelser:

• 1) Direkte effekt: van Gend en Loos-sagen = traktatgrundlagets artikler skal anvendes direkte i forhold til borgere og virksomheder. Det samme gælder direktiver, som ikke er implementeret, men som er forholdsvis præcise. EU-retsakter ligner med andre rod nationale love mere end internationale ”love”.

25

Forfatningsmæssiggørelsen” af deteuropæiske samarbejde

• 2) Forrang: • Costa vs. ENEL-sagen =• Domstolen slår fast, at forrangprincippet også gælder

EUretsakter og –principper i tilfælde af konflikt mellem EU-regler og nationale regler.

• 3) EU-intern handel har primat:• Dassonville- + Cassis de Dijonsagerne (gensidig

anerkendelse) = nationale love, som hindrer fri samhandel (uden at meget væsentlige f.eks. sundhedsfarer er på spil) er ulovlige.

26

Samlet om EU’s ”forfatningsmæssiggørelse”

• - EU’s halvstatslignende træk går igen på• lovgivningsområdet:

• - a) EU kan indgå aftaler og traktater med andre lande, som binder medlemslandene nu og i fremtiden,

• - b) medlemslande SKAL opfylde traktatgrundlagets bestemmelser og

• - c) EU-love er trængt dybt ned i den nationale lovgivning.

27

Forklaringer på EU-Domstolens stærke position

• 1) Domstolen har blot gjort, hvad man har bedt den om. Den har udfyldt legale ”huller” og dømt efter bogen.

• Problem: Direkte virkning og forrang havde medlemslandene ikke regnet med. Samt naivt at udelukke domstolenes egne interesser.

• 2) Domstolen er en politisk aktivistisk aktør med en selvstændig interesse i at fremme europæisk integration.

• Problem:• Aktivismen er ikke lineær. Venter til tiden er moden.

28

Forklaringer på EU-Domstolens stærke position

3) Nationale domstole har styrket Domstolen på EU-plan, idet a) nationale domstole har fået mere magt via EU-samarbejdet, som hviler på juridiske redskaber og b) lavere nationale domstole anvender EU-retten til at få mere magt og prestige via

• muligheden for præjudicielle afgørelser.

• Problem: Ikke alle medlemslandes nationale domstole har taget EU-retten til sig med samme entusiasme.

4) Private interesser har styrket Domstolen p.g.a. lave søgsmålsomkostninger: a) kvindegrupper, fagforeninger, forbrugergrupper, b) importører/eksportører af varer og c) ”juristmiljøet”, et elitemiljø af advokater, som har fået

• mulighed for politisk magt.

• Problem: Virker konspirationsteoriagtigt.

29

Forklaringer på EU-Domstolens stærke position

5) Domstolen virker som medlemslandenesforlængede arm. Varetager blot deres langsigtede

interesser og venter til tiden er moden. Domstolen holder sig altid tilbage,hvis en dom indebærer store omkostninger for medlemslandene.

Problem: Der har været konfrontationer mellemmedlemslande og Kommissionen.