POLÍTICA REGIONAL EUROPEA Y COHESIÓN TERRITORIAL :

una percepción fluctuante

Marilyne PEYREFITTE

GREThA – Universidad de Burdeos-Montesquieu - Francia(marilyne.peyrefitte@u-bordeaux.fr)

1

XXV ENCUENTRO ARETHUSE

«¿Qué une y qué separa a Europa? Políticas comunes en la Unión Europea y su impacto en los países, la empresa y la sociedad»

18 y 19 de Septiembre de 2015

Facultad de Ciencias Económicas y EmpresarialesMálaga (España)

2

Instituida para asegurar un desarrollo más equilibrado entre las regioneseuropeas, la política regional europea conoció evoluciones que iban de unalógica de ajuste a una lógica de inversión. Confrontada con los azarescoyunturales y estructurales, esta sujetada en lo sucesivo a la estrategia Europa2020 dónde el objetivo de competitividad se hace la prioridad de los programaseuropeos.Si la puesta de cohesión territorial es invocada, su percepciónfluctúa entre enfoque territorializado, desarrollo local y desarrolloterritorial integrado. El objeto de esta comunicación será aprehender lasmodalidades de postura en aplicación de esta lógica territorial en los programaseuropeos.¿Cómo se inscriben los proyectos territoriales en un enfoquesometido a los criterios de realización y de condicionalidad?

Resumen :

¡ Comunicación bajo forma solamente de diaporama porque falta del tiempo a causa de una inscripción tardía … con una traducción imperfecta en español!

3

¿Una política regional de rotura ?

Permanencia de su vocación inicial (Tratado de Roma)

• Tierno hacia "un desarrollo más equilibrado y armonioso" entra y enel seno de los Estados miembros

• Reduciendo las desviaciones de desarrollo entre las regiones europeas víala colocación de programas europeos diferenciadas según losproblemas identificados (Reforma de 1988)

Puesta de alcance socioeconómico• Mejorar las condiciones de crecimiento actuando los factores de oferta

• Con una acción dirigida a las regiones más desfavorecidas, losdesequilibrios estructurales y sobre campos estratégicos

Postulado :

1.

Modalidades que reenvían el concepto de cohesión territorial en el sentido de reducción de las disparidades (o asimetrías de posición), con

territorio (a escalas diferentes) como campo de acción.

4

Acta :

Dobla deslizamiento terminológico • Agenda 2000 (Lisboa): política regional europea (PRE) se vuelve política

de cohesión (FEDER, FSE, FC) y política de desarrollo rural (FEOGA / FEADER,IFOP / FEP)

• Europa 2020: fondos Estructurales (FS) se hacen unos Fondos europeosEstructurales de Inversión (FESI)

•Noción de solidaridad preferida a la de la equidad (connotación másreguladora que puede atenuar la ganancia para las regiones ricas)

Programación 2014-2020 al servicio de Europa 2020

• a favor de un “crecimiento inteligente, inclusivo y sostenible”

• según un Marco Estratégico Común que fija 11 Objetivos Temáticos(OT) cofinanciales que se consagran el contorno a la acción territorial

• con una prioridad a la innovación en el sentido de "smart especialización"(RIS3)

5

Invocación que suscita interrogaciones• ¿Cuál novedad efectiva de este objetivo que sabe que por su vocación

inicial, PRADO procura satisfacer este objetivo?

• ¿Cuál dirección dado a esta puesta de cohesión territorial?

• ¿Cuál modalidad concreta de postura en aplicación?

Debate :

Evocación de la cohesión territorial en la Agenda Territorial

(2011) como objetivo común de todas las políticas europeas para Europa másarmoniosa y equilibrada:

• Coordinar las políticas sectoriales con vistas a optimizar su incidenciasobre el territorio y de maximizar su coherencia,• Liberar el potencial territorial por estrategias que se apoyan en una

aprensión local y regional de las necesidades,• Aplicar el principio de subsidiariedad fundándose sobre una gobernanza

a varios niveles.

Una estrategia reconsiderada

6

2.

Perennidad de esta política regional que va de una política de nueva distribución (o correctora) a una política de asignación con un

instrumentalización a favor de la realización y a favor de la excelencia

Ajuste estructural Inversion

Convergencia

Réforma 1988

Indicadores macroeconomicos

Acción sobre el capital territorial

Una evolución a favor de un sectorialización

Competitividad

Agenda 2000

Acción a favor de la realización productiva

Indicadores microeconomicos

Crecimiento

Europa 2020

Acción que privilegia la especialización

Indicadores macroeconomicos

Una visión sectorial dominante• Desconfianza de los países hacia el enfoque espacial (SDEC) quetiene una connotación de planificación (efecto del ampliación)

• Pérdida de competitividad europea frente a la globalización con unriesgo de marginación política

• Crisis económica actual con problema de endeudamiento de los Estadosdonde el presupuesto europeo sirve para paliar los desfallecimientosfinancieros

Una percepción uniforme de los territorios

• Delimitación de objetivos temáticos de manera indiferenciada

• Transversalidad evocada pero aplicada según las percepciones nacionales yregionales (principio presentado pero negado en el PO Aquitania)• Atenuación relativo de la diversidad territorial casi con ausencia de

objetivos aplicables a territorios específicos

7

Un contorneo relativo del método territorial

8

Un cambio de percepción

ACCIONES

Prioridades

TERRITORIOS

Programas

Reglamentos europeos

Régimen de ayudas

Diagnóstico

Desafíos

Capacidades

1988 : Lógica de ajuste estructural (visión territorial)

Reducir las disparidades territoriales mejorando su realización socioeconómica(efecto de oferta) Elaboración de una estrategia territorial específicacofinanciale

Cohesión territorial

Al servicio de

Desde 2004 : Lógica de crecimiento económico (visión funcional)

Mejorar la realización económica europea reduciendo las disparidadesterritoriales Predeterminación de las operaciones delante de serpresentes obligatoriamente

Cohesión económica

Al servicio de

9

Atenuar los riesgos de competición territorial• Europa 2020 privilegiada las economías de aglomeración y ventajas

competitivas (Porter, Krugman)

• Pero donde competitividad provoca competición con asimetrías de posición

• Pudiendo agravar las desigualdades regionales (extra e intra)

Una puesta de cohesión como una compensación

La adopción de un enfoque más territorializado• Diferenciándose del Libro Verde (2008)

• Fundada sobre 6 prioridades territoriales para el desarrollo de laUnión Europea (“polycentrisme”, complementariedad, conectabilidad)• Delante de identificar el impacto sobre los territorios

(legitimación de la intervención pública en tanta crisis)• Pero con una visión "más social" delante de asegurar el optimun

colectivo (servicios, educación, calificación.)

Una lógica condicionada

10

3.

Adaptación de prioridades regionales a los Objetivos temáticos• Selección con arreglo al Acuerdo de Colaboración y con arreglo al

diagnóstico regional pero sin determinación real de los territorios

• Asimilable a una "lógica de ventanilla" donde los territorios “apprenants”(alumnos ?) se hacen unos territorios de capacidad (fijación de una masacrítica para los proyectos)

El territorio : De un postulado a un receptáculo

Fortalecimiento de limitaciones reglamentarias según 2 razones:

• Mejorar la eficiencia de los proyectos de acción con una determinación más normativa

• Garantizar los resultados obtenidos con obligación de evaluación ex ante / ex post

Una búsqueda de sinergia de los recursos• Apoyo sobre "smart especialización" con la noción de Ecosistema (clusters)

• Existencia del ITI como la oportunidad para los territorios de serreconocidos (pero débilmente operacional porque problema de gobernanza)

11

Apoyo de un enfoque territorial integrado (ATI)

Desarrollo local llevado por los actores locales (DLAL o CLLD)Puesta en ejecución de estrategias locales ascendientes orientadas hacia territoriosespecíficos, llevada por GAL Estimular la innovación, favorecer las potencialidadeslocales, el espíritu empresarial, la gobernanza multiniveles.

Desarrollo sostenible integrado en ambiente urbano (ex URBAN)Reforzar la resiliencia de las ciudades y garantizar la sinergia entre las inversionessostenidas por el FEDER y el FSE en zonas urbanas en dificultad Reducción de lacontaminación, la regeneración de los baldíos, la movilidad sostenible, inclusión social.

Inversión territorial integrada (ITI)Reagrupar las financiaciones (vario FESI posible) de ejes prioritarios de uno o vario POcon vistas a intervenciones multidimensionales o intersectoriales al nivel de unterritorio Coherencia y complementariedad de las acciones

Fortalecimiento de la gobernanza en la gestión de los programas Existencia de un "contrapoder" territorial de donde nueva inscripción de ungestión)territorial " como Método para poner en ejecución políticas sectoriales /transversales adaptada a las necesidades / puestas de los territorios “ Inspiradade la iniciativa LEADER

12( Fuente: Estudio DATAR, Francia, 2013)

Principios

ATI

Enfoque multitemático u holiste

Tomada en consideración global problemáticas sobre un territorio dado Articulación de los

programas y las financiaciones sectoriales

Enfoque estratégico

Articulación de varias acciones diferentes en el seno

de un plan de acción finalizado Ninguna

yuxtaposición de operaciones

Enfoque territorial

Cruzamiento de las necesidades y las

potencialidades con las prioridades de los

programas Referencia a un territorio coherente

Integración multiniveles

Gobernanza que implica el conjunto de los actores temáticos y territoriales sobre un territorio dado

Colaboración en la animación, el seguimiento y la puesta en ejecución

13

DLALMetodología basada sobre• Enfoque ascendiente (bottum-up)• Apoyo sobre la colaboración local

(público / privado al 50 %)• Gobernanza por el grupo local de

acción (GAL)Apoyo del desarrollo local• Estrategia multisectorial• Innovación (contexto local), red,

cooperación• Obligatorio para el enfoque

territorial FEADER (LEADER) oFEAMP (FLAG)

Prioridad territorio coherente yorganizado = 150 000 hbts

Fortalecimiento de lascapacidades de los actoreslocales

ITIInstrumento• Reagrupación de ejes prioritarios de

uno o varios PO• Modalidad para las estrategias de

desarrollo urbano (ex PUI)• El 5 % FEDER con implicación de las

autoridades urbanas

Apoyo inversiones más eficaces yacciones integradas• Estrategia transectorial con

cofinanciación interfondos• Poder de decisión ascendiente,

descendente, mixta

Territorio sin indicación deumbral de población

Incitación a la delegación degestión de los fondos

14

Posibilidades de utilización del instrumento ITI

ITI : sobre confiado a un territorio proyecto territorial

ITI : subprograma ventanilla única (pote común)

ITI

PO FEDER

PO FSE

PO FEADER

PO FEAMP

Acciones individuales

Proyecto de territorio

Proyecto de

territorio

PO FEDER

ITI

PO FSE

PO FEADER

PO FEAMP

Esca

la p

rogr

ama

Esca

la t

erri

tori

o

ITI

ITIProyecto de

territorio

15

Territorio

Articulación DLAL y ITI

ITIAglomeración

DLALBarrio

ITISector

DLALTerritorio

(Fuente: Guía europeo DLAL, Agosto de 2014 y Estudio sobre el ATI del DATAR, mayo de 2013) )

FEADERLEADER

FEAMPFLAG FEADER

LEADERFEADERLEADER

FEAMPFLAG

FEAMP FLAG

FSEGAL

FEDERGAL

ITI FEDERGECT

FEADERLEADER

Articulación en el seno del DLAL

ITITemático

DLALProyecto

¿ La cohesión territorial institucionalizada?

16

Vuelta a la dimensión territorial con Desarrollo local presentado comoun medio para reforzar la cohesión territorial y contribuir a la realización delos objetivos Europa 2020 (Jouen, 2011)

Mais

Importancia débil y financiera atribuida al ATI que prolonga losprogramas anteriores (LEADER, URBAN, Eje 4 del FEP) con limitacionessuplementarias de gestión… y perecuación entre las regiones enprovecho de las regiones favorecidas (dotación asignación financiera porhabitante)

¿ Cohesión territorial como proceso y el resultado nosimple observado en respuesta a la puesta en ejecución de losprogramas europeos? Otra manera de concebir proyectos deacción (un lugar, actores, un enfoque coordinado)

Referencias bibliogáficas

17

• ADETEF, Soutenir le développement local dans le cadre de la politique de cohésion:Bonnes pratiques et options politiques futures, AEIDL, Avril 2010.

• Comisión Europea, Sexto informe sobre la cohesión económica, social y territorial,Julio 2014.

• Comisión Europea, Estrategias Nacionales Y Regionales Para La EspecializaciónInteligente (RIS3), Marzo de 2014.

• Comisión Europea, Desarrollo a Cargo de las Comunidades Locales, Marzo de 2014.

• Comisión Europea, Desarrollo urbano sostenible integrado, Marzo de 2014.

• Comisión Europea, Guidance :Integrated Territorial Investment (ITI), Febrero de 2014.

• Comisión Europea, Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente,sostenible e integrador, Marzo de 2013.

• Commission Européenne, Eléments d’un Cadre Stratégique Commun 2014-2020 (CSC),Document de travail, 14 Mars 2012.

• Comisión de las Comunidades Europeas, Territorial Agenda of the European Union2020. Towards an Inclusive, Smart and Sustainable Europe of Diverse Regions, 19th May2011, Hungary.

Documentos de la Comisión Europea

18

• Comisión de las Comunidades Europeas, Libro Verde sobre la cohesión territorial,Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, Octubre 2008.

• DG REGIO, Guidance on Community-Led Local Development for Local Actors, May 2014.

• DG REGIO, Cohesion policy support for local development: best practice and futurepolicy options, final report, European Commission, April 2010.

• Documento de los Estados miembros, Carta de Leipzig sobre Ciudades EuropeasSostenibles, Mayo 2007.

• European Commission, European Spatial Development Perspective, (ESDP), Potsdam,May 1999.

• Report Barca, An Agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach tomeeting European Union challenges and expectations, April 2009.

Documentos institucionales

• Association Européenne des Elus de Montagne (AEM), La politique de massifrenouvelée par l’apport de la politique de cohésion, en collaboration avec l’ADEPFO etl’appui du Réseau Parcourir, Octobre 2012.

• Camacho Ballesta José Antonio y Melikhova Yulia, Perspectiva territorial de laUnión Europea: El largo camino hacia la cohesión territorial, Cuadernos Geográficos, n°47,2010.

19

• Camagni Roberto, Territorial Cohesion and the European Model of Society,International Seminar, Vienna, 11-13 July 2005.

• Conférence des Régions Périphériques Maritimes d’Europe (CRPM), Reorientarla política de cohesión hacia el objetivo de cohesión territorial, Junio de 2014.

• Conseil Régional Aquitaine, Stratégie de spécialisation intelligente en Aquitaine. S32014 – 2020, Octobre 2013.

• CRPM, Le plan d'investissement : qu'en est-il pour les régions ?, Février 2014.

• CRPM, La condicionalidad en la política regional post 2013: desafíos para las regiones,Mayo de 2011.

• CRPM, Cohesión territorial - elementos para enfocar el concepto y hacerlo operativo,Mayo de 2008.

• DATAR, Guide pour la préparation des stratégies de spécialisation intelligente desrégions françaises, Novembre 2012.

• EUROMONTANA, Le rôle des régions de montagne et la cohésion territoriale, Rapport,Avril 2008.

• Faucheur Patrick, Cohesion policy facing the crisis: What effects for the EU’s regions?,Policy Paper, n°123, 15 January 2014

20

• Gaubert Nicolas, La politique régionale entre convergence et cohésion.Institutionnalisation d’un territoire européen et incertitudes politiques, Colloque ASRDLF,Bruxelles, 2004.

• INFYDE, Policy Instruments for Ris3 Clusters, Working Paper Series, Year 3 , Vol. 1 n°1.

• Jouen Marjorie, The “Cohesion Pact”: Weathering the Crisis, Policy Paper, n°52, April2012.

• Jouen Marjorie, Territorial Cohesion: From theory to practice, Policy Paper, n°35, June2008. (http://www.delorsinstitute.eu)

• Jouen Marjorie, Local development in Europe. Assessment and prospects after theeconomic crisis, Policy Brief, n°21, January 2011.

• Junta de Andalucía, Estrategia de Innovación de Andalucía 2020 - RIS3 Andalucía,Diciembre de 2012.

• Medeiros Eduardo, Territorial Cohesion : a conceptual analysis, Centro de EstudosGeograficos de Lisboa, Portugal, 2013.