PoliticaTributariaResumenEjecutivo

8/7/2019 PoliticaTributariaResumenEjecutivo

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Desde el punto de vista macroeconmico, la polticascal debe cumplir un rol de estabilizacin: procurarser expansiva en periodos de contraccin del ciclo y

contractiva en periodos de expansin del ciclo.

Sin embargo, el papel de la poltica scal tambines el de promover la equidad, para lo cual tiene dosinstrumentos: los impuestos y el gasto pblico. Ello,porque los impuestos deben utilizarse para recaudarlo necesario para el nanciar el gasto pero, adems,contribuir a mejorar la distribucin del ingreso.

Tal es el marco en el que se ubica el documento. Supropsito es sealar un conjunto de recomendaciones

para incrementar la recaudacin gradual y,sostenidamente, para nanciar las prioridades delgasto pblico: educacin, salud e infraestructura.

Dicho incremento debe basarse en ingresos decarcter permanente. Cabe indicar que, si bien enlos ltimos aos la recaudacin ha aumentado,este hecho obedece principalmente al boomdel precio de los minerales, mientras que losingresos de carcter permanente no han aumentadosignicativamente.

Diagnstico del sistema tributario

peruanoEn el documento se concluye que los principalesproblemas del sistema tributario son:

A. El bajo nivel de la recaudacin, al punto quees insuciente para nanciar servicios pblicosadecuados.Los ingresos del gobierno central en el ao 2010han sido equivalentes al 18% del PBI. Sin embargo,si excluimos los ingresos scales provenientesde la minera e hidrocarburos (IMH), la presintributaria del gobierno general sera 14.6% delPBI. Esta presin tributaria se ha mantenidoprcticamente estancada durante el periodo 1998-2010, como se puede apreciar en el grco 1. Deello se desprende que la bonanza scal a partirdl ao 2003 se ha debido casi exclusivamente alboom del precio de los minerales.

Luis Alberto Arias - Inde Consultores1

Poltica Tributaria para el 2011-2016

1/ El presente artculo est basado en el documento Poltica Tribu-

taria para el 2011-2016, realizado por el autor en el marco delproyecto Elecciones Per 2011: Centrando el debate electoral.

Puede descargar la versin completa del estudio en http://www.

elecciones2011.cies.org.pe

FotoCIES

Cabe indicar que, si bien en los ltimos aos la recaudacin ha aumen-tado, este hecho obedece principalmente al boom del precio de losminerales.

Los ingresos del gobiernocentral en el ao 2010 han sidoequivalentes al 18% del PBI.

Grfico 1

Presin Tributaria del Gobierno General1/:1998-2010

1/ Incluye Canon Petrolero y Regalas.Fuente: BCRP - SUNATElaboracin: INDE Consultores

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Presin Tributaria GG (sin IMH) IMH

20,018,016,014,012,010,0

8,06,04,02,0

-


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Teniendo en cuenta que los ingresos del Gobierno Central equivalen a solo14.9% del PBI, los niveles de recaudacin de nuestro pas son inferiores alo que se recauda en el promedio de pases de Amrica Latina.

B. La concentracin de la recaudacin en el gobiernocentral y la poca participacin de los gobiernosregionales y locales. Al respecto, el 98% de losingresos del gobierno general son recaudados porel gobierno central, solo un 2% es recaudadopor los gobiernos locales. En esta lnea, cabenotar que los gobiernos regionales no realizan

recaudacin alguna. Todo ello nos caracterizacomo uno de los pases ms centralizados deAmrica Latina.

C. La estructura de la recaudacin con mayorpreponderancia de los impuestos indirectos y labaja recaudacin de los impuestos directos (rentay propiedad) lo que determina que el impacto dela tributacin en la equidad sea mnimo. As, porejemplo:a) Los impuestos a los bienes y servicios son los

de mayor importancia y representan alrededordel 50% del total.b) El impuesto a la renta es el segundo en

importancia. Su participacin aument de21% a 36% en el periodo 2001-2009. Comose ha sealado, el incremento obedece al augede los precios de los minerales.

c) Los impuestos a la propiedad tienen pocaimportancia: representan menos del 5% deltotal.

d) Los impuestos a las transacciones internacio-nales han perdido gradualmente importancia.

En la actualidad representan solo el 1% deltotal.

De todo ello se puede deducir el mayor peso queimplican los impuestos indirectos y la menorrelevancia de los impuestos directos; los ltimos,adems, son menos regresivos que los primeros. Essabido que los impuestos que son menos regresivos(y por ende ms progresivos) contribuyen a disminuirla desigualdad en la distribucin de ingresos.

En general, teniendo en cuenta que los ingresos delgobierno central equivalen a solo 14.9% del PBI, losniveles de recaudacin de nuestro pas son inferioresa lo que se recauda en el promedio de pases deAmrica Latina. Sin embargo, en el caso del impuestoa la renta de las personas, la recaudacin es 1.4% delPBI, lo cual nos ubica en el puesto 16 de AmricaLatina, un nivel muy inferior al promedio. En el casodel impuesto a la propiedad, este equivale al 0.2%del PBI, tambin muy por debajo del promedio deAmrica Latina. En estos dos ltimos impuestos resideel problema de la baja recaudacin del sistema.

D. Los altos niveles de evasin tributaria del impuestoa la renta y del impuesto general a las ventas.

Dentro de los pocos estudios realizados sobre estaproblemtica Arias (2009) encontr que, para elao 2006, la evasin al Impuesto a la Renta fuede 49%; de esta cifra corresponde a las personasuna tasa de evasin de 33% y a las empresas de51%. Dentro de ello, un aspecto importante sobrela evasin al Impuesto a la Renta es la signicativadiferencia existente entre la recaudacin de los

trabajadores independientes (4ta categora) ylos dependientes (5ta categora). Vemos que loscontribuyentes de 4ta categora crecen a mayorvelocidad que los de 5ta categora; por ello sepiensa que este crecimiento de trabajadores de4ta categora se explica por algunas empresasque buscan deducir como gastos servicios no

En el caso del impuesto ala renta de las personas, larecaudacin es 1.4% del PBI, locual nos ubica en el puesto 16de Amrica Latina, un nivel muy

inferior al promedio.


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Reduccin gradual de la tasa del IGV y del IPM de 19% a 16%, pues esta,al ser alta, promueve la informalidad y la evasin tributaria.

reales con el objetivo de reducir el pago de susimpuestos.

E. Las altas tasas impositivas en comparacin conlas tendencias y estndares internacionales.Que la recaudacin tributaria sea baja no signicaque los tasas de los impuestos tambin lo sean.Por ejemplo, el actual Impuesto al Valor Agregadoes el cuarto ms elevado de Amrica Latina, solosuperado por el de Brasil, Argentina y Uruguay.

F. La reducida base tributaria, originada pordeducciones generosas, exoneraciones que nocontribuyen a la equidad y regmenes especialesque promueven la atomizacin de las empresasy la evasin.Ampliar la base tributaria no consiste en aumentarel nmero de contribuyentes. Lo reducido de estabase se explica por la existencia de deducciones,exoneraciones y regmenes especiales. En nuestropas, el monto de lo que se ha dejado de recaudarpor estas exoneraciones y benecios se mantienealrededor del 2% del PBI.

G. La complejidad del sistema tributario en suconjunto.Cabe sealar la importancia de la simplicidad quedebe caracterizar al sistema tributario. Todo ellose traduce en no imponer excesivos costos a los

contribuyentes al momento de efectuar sus pagospor impuestos. En el indicador especco que mideel nmero de horas que el contribuyente destinapara cumplir con las obligaciones tributarias,el Per ocupa el puesto 153 de 183 pases,y el puesto 20 entre los 28 pases de AmricaLatina.

Opciones de poltica

Frente al conjunto de problemas identicados en eldiagnstico, se propone tres opciones de poltica:

Opcin 1. Efectuar ajustes menores en el sistematributario y esperar que el incremento en larecaudacin y en la presin tributaria ocurran comoconsecuencia del crecimiento econmico.

Opcin 2. Poltica tributaria activa con nfasis enel incremento de la recaudacin de los impuestosindirectos y en la elevacin de algunas tasasimpositivas, de ms fcil recaudacin.

Opcin 3. Poltica tributaria activa con nfasis enel incremento de la recaudacin de los impuestosdirectos, reduccin de algunas tasas impositivas,ampliacin de la base tributaria y reformasinstitucionales que fortalezcan a las administracionestributarias.

Cada una de esas opciones tiene costos y benecios.En el primer caso, la recaudacin se mantendra enbajos niveles y creciendo lentamente, lo cual implicaque no habra sucientes recursos para mejorar losservicios pblicos. As mismo, la recaudacin seravoltil y dependiente de los ingresos de la minera.Finalmente, debido a las altas tasas impositivas, lainformalidad y la evasin se mantendran elevadas.No obstante, podra argumentarse a favor de estaopcin que las reglas de juego para la inversin se

mantendran estables.

En el segundo caso, la recaudacin aumentara y sepodra nanciar mejoras en los servicios pblicosy en infraestructura. Los costos administrativos deimplementacin de esta reforma seran reducidos.No obstante, se fomentara una mayor informalidady evasin tributaria. As mismo, la poltica scal serams inequitativa por tratarse de impuestos de carcterregresivo.

En el tercer caso, la recaudacin aumentara y sepodra nanciar mejoras en los servicios pblicos y eninfraestructura. Si bien los costos de implementacinseran mayores, se fomentara la reduccin de la

Para el ao 2006, la evasin alImpuesto a la Renta fue de 49%;

de esta cifra corresponde a laspersonas una tasa de evasin de33% y a las empresas de 51%.


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FotoCIES

El documento propone el establecimiento de un Pacto Fiscal, es decir, unacuerdo entre gobierno, partidos polticos, gremios empresariales, traba-jadores y sociedad civil en general para acordar cmo obtener, distribuir,utilizar y controlar la utilizacin de los recursos pblicos.

evasin y la informalidad y se lograra una mayorequidad.

En el documento se concluye que resulta claro que

la opcin 3 premia la reduccin de la informalidad yla evasin y que a la vez contribuye a que el impactoglobal de la poltica scal sobre la equidad mejore.Por lo tanto, es la opcin elegida en el presentedocumento de poltica.

Propuesta de poltica tributaria parael 2011-2016

El objetivo general de la opcin de poltica elegida es

incrementar la recaudacin de impuestos permanentes(no voltiles) gradual y sostenidamente en un montoequivalente a 2-3% PBI, mediante la ampliacinde la base tributaria y con nfasis en los impuestosdirectos. Los recursos adicionales deben ser utilizadosen programas de presupuestos por resultados eneducacin, salud e infraestructura.

Los objetivos intermedios y acciones que se proponenson:

Objetivo 1: Reduccin de costos de cumplimiento

de los contribuyentes mediante la simplicacin delsistema tributario. Esto se consigue mediante:a. Racionalizacin de los sistemas de retenciones,

percepciones y detracciones, para lo cual esnecesario evaluar y analizar los benecioscuantitativos que estos regmenes generan sobrela reduccin de la evasin en cada sector.

b. Eliminacin de impuestos de baja recaudacin,que rompen con el criterio de caja nica, elcual busca que la asignacin de los recursosrecaudados se realice anualmente mediante laaprobacin del presupuesto.

Objetivo 2: Disminucin de las prdidas de ecienciaque generan los impuestos, mediante la reduccin

gradual de algunas tasas impositivas. Esto se consiguemediante:a. Reduccin gradual de la tasa del IGV y del IPM

de 19% a 16%2, pues esta, al ser alta, promuevela informalidad y la evasin tributaria.

Objetivo 3: Ampliacin de la base tributaria,mediante la reduccin de algunas deducciones, laracionalizacin de exoneracin y el rediseo deregmenes especiales. Esto se consigue mediante:

a. Reestructuracin del impuesto a la renta personal:disminuyendo deducciones ciegas e introduciendodeducciones razonables por gastos de educacin,salud y cargas de familia; asimismo, reduciendola tasa marginal mnima de 15% a 10%.

b. Sustitucin de exoneraciones de la Amazona porinversin en infraestructura. Con ello se eliminarlos incentivos a la evasin que generan la existenciade las exoneraciones, as como se lograr menorescostos de control y administracin por parte de laSUNAT.

c. Rediseo del rgimen nico simplicado parapequeos contribuyentes.

Objetivo 4: Fomento de la equidad a travs deun mayor nfasis en la tributacin directa. Esto seconsigue mediante:a. Armonizacin de las tasas que gravan el impuesto

a la renta de las empresas con las tasas que gravanlas rentas de capital, para evitar el arbitrajetributario o disfrazamiento de rentas.

Se sugiere incrementar larecaudacin de impuestospermanentes (no voltiles)gradual y sostenidamente enun monto equivalente a 2-3%

PBI Los recursos adicionalesdeben ser utilizados enprogramas de presupuestos porresultados en educacin, salud einfraestructura.

2/ El actual gobierno redujo recientemente la tasa del IGV a 18% a

partir del 1 de marzo.


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b. Perfeccionamiento del impuesto a las ganancias decapital de valores mobiliarios, ya que las gananciasy prdidas no tienen el mismo tratamiento yexisten deducciones que no se justican con unatasa baja.

c. Racionalizacin de las exoneraciones del IGVorientndolas a que sean pro-pobre

d. Ampliacin de la base del impuesto predial y delimpuesto vehicular. En el actual boom inmobiliarioel aumento del valor de la propiedad no se esttraduciendo en aumentos de los ingresos propiosde las municipalidades, pues el valor de lospredios lo determina el Ministerio de Vivienda yno reeja el valor de mercado de los predios. Encuanto a los vehculos se grava a los vehculosnuevos y no a los antiguos.

Objetivo 5: Revisin de la tributacin del sector

minero para compartir benecios y riesgos en periodosde precios altos y bajos. Esto se consigue mediante:a. Mantener la tasa actual del impuesto a la renta.b. Modicar la regala minera para aplicarla con

tasas crecientes en funcin de las utilidades.c. Renegociar los contratos de estabilidad jurdica

para los proyectos vigentes.

Objetivo 6: Desincentivo de la contaminacin y lanocividad utilizando correctamente los impuestosselectivos. Esto se consigue mediante:a. Reestructuracin de las tasas del ISC que grava a

los combustibles y licores para desincentivar lacontaminacin y la nocividad.

Objetivo 7: Fortalecimiento de las administracionestributarias nacionales y locales. Esto se consiguemediante:a. Consolidacin de la autonoma real de la SUNAT.

Para ello se propone tres medidas. En primer lugar,otorgar a la SUNAT un grado de autonoma similara la que tienen otras entidades del Estado, como elBanco Central, la SBS, la Defensora del Pueblo, olos organismos reguladores, el cual se encuentraconsagrado en la Constitucin. En segundo lugar,dotar a la SUNAT de un directorio3. En tercer lugar,

designar al Superintendente por un periodo de 5-7aos, que en todo caso no coincida con el periodopoltico. Dicha designacin debe ser raticada porel Congreso de la Repblica.

b. Fortalecimiento de las administraciones tributariaslocales incentivando la implementacin de SATsen las ciudades grandes.

La implementacin de la opcin de poltica propuestarequiere la creacin de consensos. Para ello, eldocumento propone el establecimiento de un PactoFiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos

polticos, gremios empresariales, trabajadores ysociedad civil en general para acordar cmo obtener,distribuir, utilizar y controlar la utilizacin de losrecursos pblicos.

3/ La decisin de tener un directorio fue evaluada en 1991 por el

equipo tcnico conducido por Manuel Estela, conjuntamente

con asistencia tcnica del FMI. El equipo tcnico, en su mayora

proveniente del Banco Central, opinaba que la mejor opcin era

el Directorio. El FMI opinaba que, al menos en la primera etapa,

un directorio poda dilatar la toma de algunas decisiones impor-

tantes. De acuerdo con el estudio de Mann (2004), la falta de un

directorio y del apoyo que el Superintendente podra recibir del

mismo podra ser una debilidad.

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