UNIVERSITATEA BABEȘ-BOLYAI CLUJ NAPOCA

FACULTATEA DE DREPT

REFERAT PRIVIND ACTIVITATEA DE PRACTICĂ A

STUDENŢILOR ANULUI II, ANUL 2013

PRACTICĂ EFECTUATĂ ÎN CADRUL PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI SIBIU

Profesor Coordonator Student

Lect. Univ. Dr. Ovidiu Podaru Cornel Andrei Tatu

Grupa 415

COMENTARIUL SENTINȚEI ADMINISTRATIVE NR. 736/CA

DIN DATA DE 12.07.2011 A TRIBUNALULUI SIBIU

(i) Starea de fapt care a generat starea conflictuală premergătoare acţiunii în contencios

administrativ

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Sibiu, reclamanta C.G a chemat în judecată pe pârâții Consiliul Local al Municipiului Sibiu și Primarul Municipiului Sibiu, solicitând obligarea Primarului

Municipiului Sibiu să propună trecerea din domeniul public al Municipiului Sibiu în domeniul privat al

acestuia a imobilului situat în Sibiu, str. Avram Iancu, nr. 9, și obligarea Consiliului Local al Municipiului

Sibiu să adopte o hotărâre privind trecerea din domeniul public în domeniul privat al Municipiului Sibiu a

imobilului mai sus menționat.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, la data de 19 mai 1992, a încheiat cu SPAFL, aparținând

pârâtei de rangul 1, un contract de locațiune având că obiect un spațiu locativ situat în imobilul respectiv și că

în această calitate este beneficiara unui drept de dobândire a dreptului de proprietate în temeiul dispozițiilor

Legii nr. 112/1992 și ale Legii nr. 85/1992 solicitând în acest sens institutilor abilitate să procedeze la

încheierea unui contract de vânzare-cumpărare cu privire la acest spațiu. Pârâții au soluționat negativ cererea

reclamantei motivând că imobilul figurează în domeniul public al Municipiului Sibiu și nu poate fi înstrăinat,

motiv pentru care C.G. a introdus acțiune la instanța de contencios administrativ.

Prin Sentința Administrativă nr. 736/CA din 12.07.2011 a Tribunalului Sibiu, Secția comercială și de

contencios administrativ, instanța a respins acțiunea reclamantei.

(ii) Probleme de drept. Comentariul acestora şi al soluţiei instanţei

Problemele de drept pe care aceasta hotărâre le ridică și pe care le considerăm importante privesc,

stabilirea apartenenței unui bun la domenialitatea publică și caracterele juridice ale acțiunii în contencios

administrativ.

Pentru început ne-am propus să evidențiem maiera în care legiuitorul a reglementat problematica

proprietății publice. Astfel, conform art. 136 alin. (2) din Constituție: „Proprietatea publică (...) aparține

statului sau unităților administrativ-teritoriale” și potrivit art. 11 din Legea nr. 213/19982 privind bunurile

proprietate publică, „Dreptul de proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ teritoriale,

asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public”. Din aceste texte

legale rezultă că titularii dreptului de proprietate publică sunt statul și dezmembrămintele sale teritoriale și că

acest drept se exercită asupra unor bunuri care în considerarea legii sau naturii lor sunt afectate unei cauze de

utilitate publică. Obiect al proprietății publice îl constituie totalitatea bunurilor care alcătuiesc domeniul

1 Acest articol a fost abrogat prin art. 89 pct. 2 din Legea nr. 71/20112 Publicată în M.Of. nr. 448 din 21 noiembrie 1998

public. Datorită determinării limitative a bunurilor domeniului public prin art. 136 alin. (3)3 din Constituție si

Anexa Legii nr. 136/1998, în doctrină s-au stabilit anumite „criterii de domenialitate”. Astfel, sunt considerate

criterii principale de domenialitate: criteriile materiale pe de o parte, dintre care menționăm titlul și

afectațiunea, și criteriul formal pe de altă parte, care se referă la determinarea legii sau clasarea prin act

administrativ4.

Primul criteriu și anume, titlul, rezultă expres din prevederile art. 136 alin. (2) din Constituție și ale

art. 1 din Legea 213/1998 . Din prevederile acestor texte legale rezultă că numai persoanele de drept public

dintre care numai statul și unitățile administrativ-teritoriale pot fi titulare ale proprietății publice și că aceasta

este, ca natură juridică, un veritabil drept de proprietate5.Tot referitor la titlu, se impune ca poprietatea publică

să existe în temeiul unui titlu de dobândire valabil așa cum reise expres din art. 6 alin. (1)6 din Legea nr.

213/19987.

Afectațiunea este cel de-al doilea criteriu principal care trebuie întrunit pentru ca un bun să poată fi

considerat ca aparținând domeniului public.Pentru ca unui bun aflat în patrimoniul general al statului sau al

unităților administrativ-teritoriale să i se aplice regimul domenial, el trebuie să fie afectat unei utilități publice8. Această concepție o adoptă și Legea nr. 213/1998, potrivit sintagmei, „bunurilor (... )de uz sau de

interes public” sugerând un criteriu alternativ9.

În fine, potrivit criteriului formal, anumite bunuri sunt domeniale dacă sunt prevăzute de lege sau

stabilite prin acte administrative individuale.

Având în vedere cele prezentate mai sus și trecând peste utilizarea greșită a unor termeni în hotărâre,

observăm că instanța în considerentul nr. 6 se limitează la a stabili ca și criterii de domenialitate doar

afectațiunea și criteriul formal, omițând să menționeze și titlul. Acest criteriu este ignorat și în considerentul

nr. 7, potrivit căruia „Criteriul principal al apartenenței unui bun la domeniul public este criteriul destinației

sau al afectațiunii iar calificarea unui bun ca făcând parte din această categorie este o operație logică

subsecventă care se face în funcție de două criterii complementare și anume criteriul naturii bunului, în

3 “Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național,plajele, marea teritorială,resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice.”4 O. Podaru, Drept administrativ , Vol. II, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. Hamangiu, București, 2011, p. 11 și următ.5Ibidem, op.cit., p. 16-186 “Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, ….”7 O. Podaru, op.cit., p. 18-208 Ibidem, op.cit., nr. 169Pentru critica criteriului alternativ utilizat de legiuitor și o propunere de lege ferenda, a se vedea O. Podaru, op.cit., nr. 17

absența unei declarații a legii și criteriul voinței legiuitorului.” În legătură cu acesta se impun a fi făcute

câteva precizări.

Criteriul naturii bunului nu constituie criteriu de domenialitate, întrucât domenialitatea nu poate

rezulta din natura unui bun, ci din afectațiunea pe care a primit-o.

În legătură cu criteriul voinței legiuitorului, în doctrină10 s-au făcut câteva clarificări care se impun

lucrării de față. Astfel: a) acesta îl înlocuiește pe cel al afectațiunii concrete pe care o are un bun, însă nu și

titlul statului ori al unității administrativ-teritoriale. Altfel spus, pentru ca un anumit bun să facă parte din

domeniul public, este suficient ca, pe de o parte, să aparțină unei colectivități publice și să se încadreze în una

dintre categoriile abstracte stabilite de legiuitor ca fiind de uz ori interes public, indiferent dacă, în concret, el

are sau nu o asemenea afectațiune. În cazul în care un anumit bun se regăsește printre cele desemnate de

legiuitor ca aparținând de plano domeniului public, dar aparține unui alt subiect de drept decât cele prevăzute

de art. 136 alin. (2) din Constituție, el nu mai poate aparține domeniului public, căci nu întrunește condiția

titlului valabil, reglementată de art. 6 din Legea nr. 213/1998. Având în vedere aceste clarificări, putem

observa că afirmația instanței din considerentul nr. 10 potrivit căreia „Înscrierea acestui bun imobil individual

determinat în inventarul bunurilor autorității administrativ-teritoriale (...) da naștere unei prezumții de

apartenență la domeniul public.”, este incompletă întrucât nu precizează și că în lipsa unui titlu valabil bunul

nu poate aparține domeniului public. Tot astfel, afirmația „forța probantă a înscrierii nu mai poate fi

combătută decât dacă a intervenit un fapt juridic nou” din considerentul nr. 11 este greșită deoarece ar putea fi

combătută dacă reclamanta ar face dovada că imobilul respectiv ar aparține altui subiect de drept.

b) determinarea legii nu poate constitui titlu pentru un bun domenial nici dacă, prin ipoteză, acesta ar aparține

statului ori unităților administrativ teritoriale. De aici, putem deduce că înscrierea imobilului din speță în

inventarul unității administrativ-teritoriale nu constituie titlu pentru bunul respectiv.

c) criteriul formal poate fi utilizat nu numai colectiv, pentru o anumită categorie de bunuri determinate

abstract prin lege, ci și individual printr-un act de clasare. Criteriul formal nu îl poate înlocui pe cel al

afectațiunii la o anumită utilitate publică a bunului în cauză, ci doar atestă această afectațiune. Astfel,

imobilul din speță, fiind înscris în inventarul unității administrativ-teritoriale, doar atestă afectațiunea

acestuia la o utilitate publică.

10 A se vedea O. Podaru, op.cit., nr. 23

În considerentele nr. 8 și 9, instanța, inspirată de doctrină11, a reținut că: „(...) criteriul naturii bunului

nu exclude o apreciere subiectivă prin calificarea unui bun ca făcând parte dintr-o categorie sau alta.” și „(...)

interpretul, în cazul în speță Consiliul Local al Municipiului Sibiu a stabilit în 2002 natura juridică specială a

acestui imobil, ca făcând parte din categoria bunurilor de interes public, incluzând acest imobil în inventarul

bunurilor din domeniul public al comunității locale, (...).”. Opinia care a influențat soluția, se referea la faptul

că enumerarea abstractă de către legiuitor a bunurilor obiect al proprietății publice prin art. 136 alin. (3) din

Constituție, adică a domeniului public natural, nu a exclus aprecierea subiectivă a acestuia iar administrația

când stabilește natura juridică specială a unui bun, nu verifică dacă bunul este de uz sau interes public, ci dacă

bunul se încadrează în categoria abstractă menționată de legiuitor. Întrucât în cazul în speță este vorba despe

un imobil aparținând domeniului public artificial, abordarea instanței este nepotrivită. Totuși, în

considerentul nr. 9 vorbindu-se de clasarea unui bun ca fiind domenial, vom face o scurtă prezentare a relației

teoretice dintre afectare și clasare, consacrată în doctrină. Astfel, afectarea este un fapt material iar clasarea

este actul formal care atestă apartenența unui bun la domeniul public, recunoscând astfel caracterul sau

indispensabil pentru interesul public12. Raporturile normale dintre cele două noțiuni ar trebui să țină seama de

următoarele repere: a) un bun afectat unei utilități publice ar trebui să fie și clasat; b) un bun care nu este

afectat unei utilități publice nu poate fi clasat ca bun domenial. Așadar, numai afectațiunea poate fundamenta

un act de clasare, astfel că, în mod firesc, faptul material al afectării unui bun la o utilitate publică va fi urmat

de un act de clasare a acestuia ca bun domenial. În cazul în speță, C.L. al Mun. Sibiu, a clasat bunul ca fiind

domenial în considerarea afectațiunii acestuia la o utilitate publică. Actul de clasare (HCL), în lipsa unei

afectațiuni concrete, ar fi fost ilegal, având o cauză ilicită13.

Referitor la acțiunea de contencios administrativ a reclamantei, prin prevederile art. 8 din Legea nr.

554/2004, se prevede posibilitatea de a se adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră

vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de

soluționare a cererii, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare

11 V. Stoica, Drept civil. Drepturi reale principale, vol. I, Ed. Humanitas, București, 2004, nr. 184. Potrivit acestui autor, scopul stabilirii, direct prin lege, a unor bunuri ca aparținând domeniului public a avut ca scop diminuarea sau chiar înlăturarea marjei de apreciere a administrației ori justiției în aprecierea unui bun ca fiind de uz ori de interes public . Această formă de intervenție a legiuitorului nu a exclus aprecierea subiectivă, însă, în locul stabilirii naturii juridice generale de bun de uz sau de interes public, interpretul (administrația ori justiția) trebuie să stabilească natura juridică specială a bunului respectiv ca făcând parte dintr-o categorie menționată de legiuitor12 O. Podaru, O viziune coerentă asupra activității autorităților publice asupra bunurilor pe care le dețin, publicat în Studia Iurisprudentia nr. 1/2012, pct. A1, accesibil la http://studia.law.ubbcluj.ro, consultată la data de 02.03.2013, ora 5:48 pm.13 Ibidem.

pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. În aceste situații, acțiunea va putea avea ca

obiect obligarea autorității publice să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efecueze o

anumită operațiune administrativă, precum și acordarea de despăgubiri materiale sau morale14. Cum în

considerentul nr. 14 din hotărârea comentată, se precizează că „reclamanta nu a făcut dovada înregistrării unei

propuneri argumentate de natură să justifice declanșarea formalităților procedurale anterioare prevăzute de

lege pentru adoptarea unei hotărâri a consiliului local”, nu suntem în prezența unei nesoluționări în termen a

unei cereri sau a unui refuz nejustificat, întrucât nu există o cerere adresată autorității publice. Cererea

reclamantei referitoare la încheierea contractului de vânzare-cumpărare cu privire la spațiul din imobil,

înregistrată la sediul pârâtei și refuzul acesteia de a perfecta contractul, nu constituie refuz nejustificat,

întrucât părțile se află într-un raport juridic de drept privat15. Atunci când un act juridic are natură civilă iar o

anumită autoritate administrativă are competența de a-l încheia, și refuzul de a o face este tot de natură civilă și scăpa controlului instanțelor de contencios administrativ16.

Una dintre condițiile de admisibilitate ale acțiunilor în contencios administrativ este cea referitoare la

existența unui act administrativ sau a unui refuz nejustificat al autorităților publice. Acțiunile directe în

contencios administrativ pot fi determinate atât de existența unui act administrativ ilegal, cât și a unui refuz

nejustificat - expres sau implicit, dacă prin aceste acțiuni (inacțiuni) ilicite ale autorităților publice se vatămă

drepturi ale persoanelor sau interese legitime17. După cum se poate observa, în speță nu există nici act

administrativ, nici refuz nejustificat care să vatăme un drept sau un interes legitim al reclamantei așa că

acțiunea reclamantei în contencios administrativ este inadmisibilă datorită neîndeplinirii condițiilor

referitoare la obiect, adică a existenței unui act administrativ sau a unui refuz nejustificat al unei autorități publice.

Prin urmare, având în vedere cele prezentate mai sus, considerăm că instanța a respins acțiunea

reclamantei pe considerente și pe temeiuri legale greșite în loc să o fi respins în temeiul dispozițiilor Legii nr.

554/2004.

14 R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, București ,2009, p. 492-49315 C. A. Timișoara, s. de cont. adm. și fiscal, dec. nr. 974 din 8 octombrie 2008, Jurindex, O. Podaru, Drept administrativ.Practică judiciară comentată, Vol. I, Actul administrativ,(II) Un secol de jurisprudență (1909-2009),Ed. Hamangiu, București, 2010, p. 53-5416 Ibidem.17 A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ în Dreptul, nr. 3/2006, p. 115

Bibliografie

1. Anton Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ în Dreptul, nr.

3/2006

2. Ovidiu Podaru, Drept administrativ , Vol. II, Dreptul administrativ al bunurilor, Editura Hamangiu,

București, 2011

3. Ovidiu Podaru, Drept administrativ. Practică judiciară comentată, Vol. I, Actul administrativ,(II) Un

secol de jurisprudență (1909-2009),Editura Hamangiu, București, 2010

4. Ovidiu Podaru, O viziune coerentă asupra activității autorităților publice asupra bunurilor pe care le

dețin, publicat în Studia Iurisprudentia nr. 1/2012

5. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, București ,2009

6. Valeriu Stoica, Drept civil. Drepturi reale principale, vol. I, Editura Humanitas, București, 2004