87
PrekograniČna saradnja

PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

  • Upload
    others

  • View
    3

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

PrekograniČnasaradnja

Page 2: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

PREKOGRANIČNA SARADNJA

Autori:

Gordana LazarevićIvan Knežević

Relja Božić

Beograd, 2011.

3

Page 3: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

PREDGOVOR� 9

1.�EVROPSKE POLITIKE U OBLASTI PREKOGRANIČNE SARADNJE� 111.1�Pojam�i�značaj�prekogranične�saradnje� 111.2�Istorijat�prekogranične�saradnje�u�Evropi� 131.3��Evropska�okvirna�konvencija�o�prekograničnoj�saradnji�između�teritorijalnih�

zajednica�ili�vlasti�(Madridska�konvencija)� 171.3.1�Dodatak�Okvirnoj�konvenciji� 201.3.2�Protokoli�uz�Okvirnu�konvenciju� 221.3.3�Dodatni�protokol�uz�Okvirnu�konvenciju� 231.3.4�Drugi�protokol�uz�Okvirnu�konvenciju� 251.3.5�Treći�protokol�–�Grupisanje�saradnje�evroregiona�(ECG)� 261.3.6�Srbija�i�Madridska�konvencija� 28

1.4�Evropska�povelja�o�pograničnim�i�prekograničnim�regionima� 29

2.�USPOSTAVLJANJE PREKOGRANIČNE SARADNJE� 332.1�Inicijalno�uspostavljanje�saradnje� 352.2�Strateško�planiranje�razvoja�i�saradnje� 362.3�Upravljanje�i�implementacija�programa�saradnje� 37

3.�FORME PREKOGRANIČNE SARADNJE� 393.1�Evroregioni�–�nastanak�i�funkcionisanje� 41

3.1.1�Evroregioni�u�Srbiji� 443.2�Grupisanje�teritorijalne�saradnje�u�Evropi�(European�Grouping�of�territorial�co-operation�–�EGTC)� 46

4

5

Sadržaj

Page 4: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

6.7.1�Program�Jugoistočna�Evropa� 1266.7.2�Jadranski�program� 129

7.���EVROPSKI SUSEDSKI I PARTNERSKI INSTRUMENT (EUROPEAN NEIGHBOURHOOD AND PARTNERSHIP INSTRUMENT – ENPI) 2007–2013.� 1337.1�Geografski�obuhvat�ENPI�2007–2013.� 1357.2�Osnovno�o�ENPI� 1367.3�Ciljevi�EU�u�evropskim�Susedskim�programima�2007–2013.� 1397.4�Indikativni�budžet�ENP�2007–2010.�po�prioritetnim�oblastima� 142

8.�PREKOGRANIČNA SARADNJA U PERIODU 2014–2020?� 1458.1�Ciljevi�kohezione�politike�u�periodu�2014–2020.� 1498.2�Predložena�poboljšanja�kohezione�politike� 1528.3�Budućnost�prekogranične�saradnje�–�IPA�komponenta�II� 157

9.�LITERATURA� 161

3.3��Udruživanje�evropskih�prekograničnih�regiona�i�njihovo�institucionalno�predstavljanje�na�nivou�EU�–�Asocijacija�evropskih�pograničnih�regiona�(Association�of�European�Border�Regions�–�AEBR)� 47

4.��PREKOGRANIČNA SARADNJA KAO DEO REGIONALNE POLITIKE EU� 5154.1�INTERREG�–�prvi�program�prekogranične�saradnje�EU�(EZ)� 54

4.1.1�Načela�i�ciljevi�ERDF-a�i�Inicijativa�Zajednice� 574.1.2�Doprinos�Inicijativa�Zajednice� 634.1.3�INTERREG�I�1990–1994.� 644.1.4�INTERREG�II�1994–1999.� 684.1.5�INTERREG�III�2000–2006.� 75

5.�PROGRAMI PREKOGRANIČNE SARADNJE U PERIODU 2007–2013.� 85

6.��PROŠIRENJE EVROPSKE UNIJE I NOVA SUSEDSKA POLITIKA – GEOGRAFSKA, ISTORIJSKA I KULTURNA DIVERSIFIKACIJA� 976.1�Prioriteti�Susedskih�programa�u�tranzicionoj�fazi�2004–2006.� 1006.2�Prva�faza�2004–2006:�uvođenje�Susedskih�programa� 1036.3��Novi�Susedski�programi�za�spoljašnje�granice�EU�2004–2006�–��

preduzeti�koraci� 1046.4�Različite�agende�za�različite�regione� 1066.5�Srbija�i�Susedski�programi�2004–2006.� 1076.6��Programi�prekogranične�saradnje�Evropske�unije�za�period�2007–2013.��

u�kojima�učestvuje�Republika�Srbija� 1106.6.1�IPA�Program�prekogranične�saradnje�Mađarska–Srbija�2007–2013.� 1136.6.2�IPA�Program�prekogranične�saradnje�Rumunija–Srbija�2007–2013.� 1166.6.3�IPA�Program�prekogranične�saradnje�Bugarska–Srbija�2007–2013.� 1186.6.4�IPA�Program�prekogranične�saradnje�Srbija–Hrvatska�2007–2013.� 1206.6.5��IPA�program�prekogranične�saradnje�Srbija–Bosna�i�Hercegovina��

2007–2013.� 1226.6.6�IPA�Program�prekogranične�saradnje�Srbija–Crna�Gora�2007–2013.� 124

6.7��Programi�transnacionalne�saradnje�Evropske�unije�za�period�2007–2013.�u�kojima�učestvuje�Republika�Srbija� 126

6

7

PrekograniČna saradnjasadrŽaj

Page 5: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Publikacija�„Prekogranična�saradnja“,�koju�je�objavio�Evropski�pokret�u�Srbiji,�uz�podrš-ku�Fondacije�Fridrih�Ebert,�predstavlja�prvi�sveobuhvatan�prikaz�oblasti�prekogranične�

saradnje�na�srpskom�jeziku.�U�ovom�radu,�autori�su�obradili�sve�važne�pravne�i�finansijske,�subnacionalne,�nacionalne�i�nadnacionalne�aspekte�uspostavljanja,�održavanja�i�razvoja�pre-kogranične�saradnje�u�Evropi.�U�publikaciji�je,�najpre,�predstavljen�istorijski�pregled�razvoja�prekogranične�saradnje�na�Starom�kontinentu,�uz�detaljniji�osvrt�na�značajne�dokumente�u�ovoj�oblasti,�pre�svega�Madridsku�konvenciju,�kojom�je�pre�više�od�trideset�godina�Savet�Evrope�pružio�prvi�pravni�okvir�za�uspostavljanje�i�sprovođenje�inicijativa�prekogranične�sa-radnje�na�međunarodnom�nivou,�a�koju�Srbija,�iako�članica�ove�međunarodne�organizacije,�i�dalje�nije�potpisala�i�ratifikovala,�što�u�velikoj�meri�otežava�jačanje�ove�oblasti�na�prostoru�zapadnog�Balkana�i�utiče�na�to�da�potencijal�prekogranične�saradnje�i�mogućnosti�pobolj-šanja�uslova�života�stanovništva�u�pograničnim�oblastima�ostanu�nedovoljno�iskorišćeni.�

Uz� detaljan� opis� procesa� uspostavljanja� i� formi� prekogranične� saradnje,� kao� i� prikaz� do�sada�pokrenutih�i�realizovanih�programa�Evropske�unije�u�oblasti�prekogranične�saradnje�

8

9

Predgovor

Page 6: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

u�okviru�regionalne�politike,�odnosno�programa�prekogranične�saradnje�do�kraja�aktuelnog�finansijskog�okvira�2007–2013,�publikacija�pruža�i�pregled�programa�prekogranične�sarad-nje�koje�EU�podstiče�u�okviru�Evropske�politike�susedstva�i�politike�proširenja,�predstavlja-njem�dva�važna�finansijska�instrumenta�–�Evropskog�susedskog�i�partnerskog�instrumenta�(ENPI)�i�Instrumenta�za�pretpristupnu�pomoć�(IPA).�

Kako�bi� svi�oni�kojima� je�ova�publikacija�namenjena�–�predstavnici�državne�uprave,�pri-vatnog�i�civilnog�sektora,�akademske�zajednice�i�medija,�zaposleni�u�oblasti�evropskih�inte-gracija,�ali�i�šira�javnost�–�mogli�da�razumeju�zašto�je�važan�nastavak�jačanja�prekogranične�saradnje�u�kontekstu�sprovođenja�reformi�i�integracije�Srbije�u�Evropsku�uniju,�predstavljeni�su�i�ciljevi�kohezione�politike�EU�za�naredni�finansijski�period�2014–2020,�kao�i�budućnost�prekogranične�saradnje,�naročito�za�države�kandidate�i�potencijalne�kandidate�za�članstvo�u�EU.���

Evropski�pokret�u�Srbiji�ovom�publikacijom�nastoji�da�celokupnoj�javnosti�ukaže�na�značaj-nu,�ali�nedovoljno�razvijenu�oblast�prekogranične�saradnje,�kao�jednu�od�oblasti�političkog,�ekonomskog�i�društvenog�života�uopšte,�kojom�se�povećavaju�izgledi�Srbije�da�ubrza�razvoj�institucionalnih,�administrativnih�i�ljudskih�kapaciteta�i�bolje�iskoristi�svoje�razvojne�lokal-ne,�regionalne,�nacionalne�i�nadnacionalne�potencijale.

1.1 Pojam i značaj prekogranične saradnje

Prekogranična�saradnja�u�proširenoj�Evropskoj�uniji�ima�veliki�značaj.�Danas�oko�32�odsto�stanovništva�i�40�odsto�teritorije�koja�čini�proširenu�Evropsku�uniju�živi�u�pograničnim�regio-nima.1�Sa�druge�strane,�pogrаnične�regione,�generalno�posmatrano,�najčešće�odlikuju�i�niska�gustina� stаnovništvа� (75� stanovnika� po� kvаdrаtnom� kilometru� u� proseku� u� pogrаničnim�regionimа�u�odnosu�na�145�stanovnika�po�kvadratnom�kilometru�u�ostatku�Unije),�prirodna�ograničenja�(plаninska�ili�obаlna�područjа),�nerazvijena�sаobrаćаjna�infrаstruktura,�nedostа-tаk� saradnje�u�uprаvljаnju�prekogrаničnim�ekosistemimа.�S� toga,�Evropska�unija�uzima�u�obzir�navedeno�stanje� stvari�posmatrajući� sve�pogranične�regione,�kako�na� spoljnim,� tako�i�na�unutrašnjim�granicama�EU�kao�evropski�prioritet,� i�obezbeđuje�finansiranje�njihovog�razvoja�kroz�strukturne�fondove�i�Kohezioni�fond.�Na�taj�način,�proces�evropskih�integracija�transformiše�prethodnu�perifernu�poziciju�mnogih�pograničnih�regija�u�središnju�poziciju�unutar�proširene�EU.

1   Train 4EU-MANUAL EU, In Went,Updated March, 2011.

10

11

PrekograniČna saradnjaPredgoVor

1. Evropske politike u oblasti prekogranične saradnje

Page 7: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Prekogranična�saradnja�se�može�definisati�kao�više ili manje institucionalizovana sarad-nja između regionalnih i lokalnih vlasti u pograničnom području susednih zemalja.2�Trebalo�bi�praviti�razliku�između�prekograničnih�inicijativa�saradnje,�imajući�u�vidu�ra-zličite� administrativne� strukture,� nivoe� vlasti� koji� su� uključeni� u� proces� saradnje,� kao� i�izvore�i�načine�finansiranja�prekograničnih�inicijativa.�Imajući�to�u�vidu,�prekogranična�saradnja�može�biti�definisana�prema�nekoliko�kriterijuma.�Prvo,�kao�glavni�protagonisti�prekogranične�saradnje�najčešće�se�pojavljuju�regionalne�i�lokalne�samouprave�u�različitim�zemljama�gde�ovi�akteri�obično�nisu�pravna�lica,�u�skladu�sa�međunarodnim�pravom.�Sto-ga�im�nije�dozvoljeno�da�zaključuju�međunarodne�ugovore�sa�predstavnicima�institucija�iz�strane�zemlje,�što�je�ključni�razlog�zašto�je�prekogranična�saradnja�često�zasnovana�na�neformalnim�aranžmanima�između�aktera�saradnje.�Kada�je�reč�o�sadržini,�prekogranič-na�saradnja�obuhvata�tzv.�„lokalne�politike“� i,�pre�svega,�bavi� se�praktičnim�rešavanjem�širokog�spektra�problema�svakodnevnog�života�građana.�Četvrto,�prekogranična�saradnja�podrazumeva� unapređenje� odnosa� sa� partnerima� u� prekograničnom� regionu� i� najčešće�vremenom�rezultira�izgradnjom�zajedničkih�institucija.�Ova�definicija�prekogranične�sa-radnje�je�konkretnija�od�definicije�koja�je�predložena�međunarodnim�pravnim�instrumen-tom�Saveta�Evrope�pod�nazivom�„Evropska�okvirna�konvencija�o�prekograničnoj�saradnji�između�teritorijalnih�zajednica�ili�vlasti“,�tzv.�Madridska konvencija,�o�kojoj�će�biti�više�reči�u�posebnom�poglavlju.�Konvencija�definiše�prekograničnu�saradnju�kao�„sve�zajed-ničke�aktivnosti�usmerene�na�jačanje�i�negovanje�dobrosusedskih�odnosa�između�terito-rijalnih�zajednica�i�vlasti�u�nadležnosti�strana�ugovornica,�kao�i�zaključivanje�bilo�kakvog�sporazuma�i�aranžmana�neophodnog�za�tu�svrhu”.

Komitet�regionа,�kao�savetodavno�telo�EU�koji�predstavlja�regionalne�i�lokalne�vlasti�iz�ze-malja� članica� EU,� usvojio� je� 2002.� godine� definiciju� prekogranične� saradnje� i� ona� preva-zilazi�okvire�Madridske�konvencije�definicijom�da:�„Prekogrаničnа�sаrаdnjа�podrаzumevа�bilаterаlnu,� trilаterаlnu� ili� multilаterаlnu� sаrаdnju� između� lokаlnih� i� regionаlnih� vlаsti�(ustanove�i�privаtni�subjekti�tаkođe�mogu�biti�uključeni�u�prekograničnu�saradnju),�koji�se�nalaze�u�geogrаfski�susednim�oblаstima.�To�vаži�i�u�slučаju�područjа�odvojenih�morem“.3

Najnovijia�definicija�prekogranične�saradnje�je�razvijena�od�strane�Evropske�komisije�prili-

2   Perkman, Markus, Cross-border Regions in Europe Significance and Drivers of Regional Cross-border Co-operation, European Urban and Regional Studies 10(2): str. 153–171.

3   Train 4EU-MANUAL EU, InWent, Updated March 2011.

kom�definisanja�ciljeva�kohezione�politike�EU�za�period�od�2007.�do�2013.�godine.�Cilj�3�u�okviru�kohezione�politike�Evropske�unije�–�Evropska�teritorijalna�saradnja�–�obuhvata�tri�različite�oblasti:4�

Oblast A:�prekogranična�saradnja�lokalnih�vlasti�u�prekograničnom�području,�sa�namerom�da�promovišu�integrisani�regionalni�razvoj�pograničnih�regiona,�uključujući�i�spoljne�grani-ce�i�pogranična�područja�na�otvorenom�moru.

Oblast B:�transnacionalna�saradnja�koja�uključuje�nacionalne,�regionalne�i�lokalne�vlasti�sa�ciljem�unapređenja�bolje�integracije�u�okviru�Unije�kroz�formiranje�velike�grupe�evropskih�regiona.

Oblast C:�međuregionalna�saradnja,�koja�ima�za�cilj�da�poboljša�efikasnost�politike�regio-nalnog�razvoja�i�kohezionih�instrumenata�kroz�razmenu�iskustava�između�EU�regiona.

Danas,�prekogranična�saradnja�može�da�se�posmatra�kao�deo�integralnog�pristupa�upravljanja�na�više�nivoa�(nadnacionalni,�nacionalni,�subnacionalni)�sa�ciljem�da�se�poboljša�horizontalna�teritorijalna�kohezija�širom�ujedinjene�Evrope.�Međutim,�treba�naglasiti�da�je�fokus�prekogra-nične�saradnje�i�dalje�koncentrisan�na�saradnju�između�aktera�različitih�institucionalnih�i�funk-cionalnih�karakteristika�(lokalne�i�regionalne�vlasti,�obrazovne,�kulturne�institucije,�poslovne�asocijacije�i�udruženja�građana),�koje�deli�granica�u�određenom�prekograničnom�području.

1.2 Istorijat prekogranične saradnje u Evropi

Za�lokalne�i�regionalne�vlasti�u�zemljama�članicama�EU,�angažovanje�u�prekograničnoj�sa-radnji�znači�ulazak�u�polje�aktivnosti�koje�je�dugo�bilo�rezervisano�za�nacionalni�nivo�vlasti.5�Kao�što�je�već�rečeno,�prekogranična�saradnja�podstiče�povezivanje�subnacionalnih�(nižih)�organa�vlasti�u�različitim�državama�koji,�uglavnom,�nemaju�pravni�subjektivitet�u�skladu�sa�međunarodnim�pravom�i�samim�tim�nisu�u�mogućnosti�da�zaključuju�međunarodne�ugo-

4   Ibidem

5   Perkman, Markus, Cross-border Regions in Europe Significance and Drivers of Regional Cross-border Co-operation, European Urban and Regional Studies 10(2): str. 153–171.

12 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

13

Page 8: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

vore�sa�inostranim�vlastima.�Iako�neke�od�prekograničnih�inicijativa�datiraju�iz�pedesetih�godina�dvadesetog�veka,�najveći�porast�u�broju�prekograničnih�inicijativa�i�regiona�širom�Evrope�dogodio�se�devedesetih�godina�dvadesetog�veka.�Može�se�reći�da�danas�praktično�ne�postoje�lokalne�ili�regionalne�vlasti�u�graničnim�oblastima�koje�nisu�na�neki�način�uključene�u�prekograničnu�saradnju.

Gledajući�istorijski�razvoj�prekogranične�saradnje,�mogu�se�identifikovati�brojni�primeri�sarad-nje�u�Evropi.�Međutim,�kroz�istoriju,�pitanja�granica�su�u�Evropi�uglavnom�bila�predmet�suko-ba�i�razdvajanja.�Pre�Drugog�svetskog�rata,�bilateralna�prekogranična�saradnja�u�Evropi�uvek�je�bila�pitanje�zvanične�spoljne�politike� i�bilateralnih�odnosa� između�država�kao�dominan-tnih�aktera�u�međunarodnim�odnosima�u�to�vreme.�Ova�situacija�se�promenila�posle�Drugog�svetskog�rata,�kada�su�se�pojavili�prvi�oblici�prekogranične�saradnje�susedskih�gradova.�Ovaj�oblik�prekogranične�saradnje�posle�rata�bio�je�rezultat�politike�pomirenja�u�Evropi�sa�ciljem�da�pretvori�bivše�neprijatelje�u�nove�prijatelje.�Prvi�primer�institucionalizacije�prekograničnih�inicijativa�predstavlja�prekogranična�saradnja�između�Nemačke�i�Holandije�osnivanjem�prvog�prekograničnog�regiona,�EUREGIO,�1958.�godine.�EUREGIO�je�prekogranični�region�na�holandsko-nemačkoj�granici,�u�oblasti�Enshede�u�Holandiji�i�Gronau�u�Nemačkoj.6�Od�tada�su�se�„evroregioni“�i�drugi�oblici�prekogranične�saradnje�razvili�širom�Evrope.�U�Skandinaviji,�prekogranična�saradnja�je�promovisana�osnivanjem�Nordijskog�saveta.�Sporazum�o�saradnji�između� Danske,� Finske,� Islanda,� Norveške� i� Švedske� (Ugovor� iz� Helsinkija)� 1962.� godine�obezbedio�je�osnov�za�saradnju�u�oblasti�kulture,�socijalne�i�ekonomske�politike,�transporta�i�zaštiti�životne�sredine.�

Posle�ovog�uspešnog�primera�lokalnih�inicijativa�usmerenih�na�unapređenje�prekogranične�saradnje,�tokom�šezdesetih�godina�mnoge�lokalne�prekogranične�inicijative�u�pograničnim�regionima�zemalja�zapadne�Evrope�doživljavaju�uspon.�U�to�vreme�nastaje�i�Asocijacija�evrop-skih�pograničnih�regiona,�sa�ciljem�koordinisanja�različitih�inicijativa�i�razmenu�iskustava.�Asocijacija�evropskih�pograničnih�regiona�i�danas�je�još�uvek�najvažnija�organizacija�kada�je�u�pitanju�prekogranična�saradnja�u�Evropi.�Sedamdesete�su�obeležile�zvanično�priznavanje�pitanja�prekogranične�saradnje�od�strane�vlada�zemalja�zapadne�Evrope.�Sa�ciljem�definisanja�zvaničnog�okvira�za�ovu�novu�vrstu�decentralizovane�saradnje�između�lokalnih�i�regionalnih�

6   Perkmann, Markus, Policy Entrepreneurship and Multi-Level Governance: A Comparative Study of European Cross-Border Regions. Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 25, No. 6, str. 861–879, 2007. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1133126.

vlasti,�zemlje�zapadne�Evrope�su,�u�tom�periodu,�pitanja�prekogranične�saradnje�definisale�putem�bilateralnih�konvencija�i�osnivanjem�državnih�komisija�na�lokalnom�nivou.�Međutim,�sa�porastom�broja�prekograničnih�inicijativa�u�Evropi,�javila�se�potreba�za�uspostavljanjem�zajedničkih�standarda�i�osnovnih�pravila�za�sprovođenje�inicijativa�prekogranične�saradnje.�Stoga�je�1980.�godine�Savet�Evrope�usvojio�Madridsku�konvenciju,�koja�je�snažno�uticala�na�dalji�razvoj�prekogranične�saradnje�u�Evropi.�Pošto�su�navedene�inicijative�i�pravni�instru-menti�doveli�do�razvoja�osnovnih�principa�i�zaključivanja�brojnih�sporazuma�i�aranžmana�prekogranične�saradnje,�pitanje�prekogranične�saradnje�se�veoma�dinamično�razvija�tokom�devedesetih�godina�i�dodatno�menja�tehnički�i�geografski�opseg,�pre�svega�zbog�značajne�po-drške�Evropske�komisije�preko�programa�INTERREG.�Sa�padom�„gvozdene�zavese“,�pove-ćao�se�i�broj�novih�zemalja�na�spoljnim�granicama�tadašnje�Evropske�zajednice,�što�je�dovelo�do�osnivanja�brojnih�novih�evroregiona�u�novim�pograničnim�regionima�u�istočnoj�i�jugo-istočnoj�Evropi.�Konačno,�stvaranje�jedinstvenog�evropskog�tržišta�obezbedio�je�novi�okvir�za�proširenje�obima�prekograničnih�aktivnosti,�a�prekogranični�regioni�i�saradnja�postaju,�na�neki�način,�laboratorije�za�evropske�integracije.�

Dva�nadnacionalna�tela�–�Savet�Evrope�i�Evropska�unija�–�bili�su�od�posebnog�značaja�za�po-boljšanje�uslova�pod�kojima�su�regionalni�i�lokalni�nivoi�vlasti�u�Evropi�intenzivirali�preko-graničnu�saradnju.�Dok�je�Savet�Evrope�bio�posebno�aktivan�na�poboljšanju�pravnog�okvira�za�prekograničnu�saradnju,�Evropska�komisija� je�pružala�značajnu�finansijsku�podršku�za�prekogranične�inicijative.7�Savet�Evrope�je�u�procesu�razvoja�prekogranične�saradnje�u�Evro-pi�imao�veliku�ulogu�u�uspostavljanju�odgovarajućih�pravnih�instrumenata�koji�su�omogu-ćili�lokalnim�vlastima�da�obavljaju�prekogranične�poslove�u�skladu�sa�svojim�nacionalnim�zakonima.�Legalistički�pristup�Saveta�Evrope�imao�je�inicijative�da�se�kreirani�prekogranični�regioni�tretiraju�kao�formalni�političko-administrativni�entiteti,�ali�ovaj�pristup�je�kasnije�napušten�u�korist�više�pragmatičnog�i�ekonomski�usmerenog�pristupa�u�kontekstu�regio-nalne�politike�EU.�Međutim,�osim�unapređenja�pravnog�okvira�za�obavljanje�prekogranične�saradnje,�Savet�Evrope�je�imao�veliku�ulogu�u�promociji�prekogranične�saradnje�i�pružanje�tehničke�i�pravne�pomoći�akterima�prekogranične�saradnje.�Ispunjavanje�pravne�praznine�sa�ciljem�smanjenja�negativnih�efekata�granica�među�evropskim�državama�bio�je�jedan�od�pre-duslova�za�postizanje�najvažnijih�zadataka�koje�je�pred�sebe�postavio�Savet�Evrope.�Razlog�za�ovakav�vid�angažovanja�Saveta�Evrope�nije�posledica�samo�tehničkih�i�administrativnih,�već�i�političkih�i�pravnih�prepreka�koje�su�tradicionalno�postojale�među�evropskim�državama�

7   Ibidem

14 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

15

Page 9: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

usled�nedostatka�pravnih�alata�koji�bi�posebno�odgovarali�problemu�granica,�a�pre� svega�zbog�principa�apsolutnog�teritorijalnog�integriteta�domaćeg�javnog�prava8.�

Uloga�Saveta�Evrope�u�ovoj�oblasti�opredeljena�je�zastupljenošću�regionalnih�i�lokalnih�vlasti�u�ovoj�organizaciji�još�od�1957.�godine�u�okviru�najpre�Evropske�konferencije�lokalnih�vlasti�(European Conference of Local Authoroties),�zatim�Stalne�konferencije�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�Evrope�(Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe),�koja�je�četiri�decenije�kasnije�zamenjena�Kongresom�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�(Congress of Local and Regional Authorities of Europe – CLRAE).�Prva�preporuka�Saveta�Evrope�za�prekograničnu�saradnju,�bila�je�polazna�osnova�za�kasniju�Madridsku�konvenciju,�sa�idejom�da�pruži�formu�saradnje� prilagođene� potrebama� teritorijalnih� zajednica,� pravnu� osnovu� za� uspostavljanje�sporazuma,�odnosno�da�opremi�države�potpisnice�širokim�spektrom�sredstava�za�nadzor� i�kontrolu�poštovanja�principa�državnog�suvereniteta,�datira�od�1966.�godine9.�Pre�toga,�od�1950.�godine,�ova�međunarodna�organizacija� je�usvajala�niz�međunarodnopravnih� instru-menata�u�vidu�međunarodnih�konvencija�ili�protokola,�najviše�u�oblastima�zaštite�ljudskih�prava,�ekonomskih�i�socijalnih�prava,�kulture,�ali�i�lokalne�i�regionalne�uprave�(upravljanja).�Napor,�uložen�sa�ciljem�pronalaženja�jedinstvenog�pravnog�okvira,�koji�bi�na�polju,�najpre�prekogranične,�potom�i�transnacionalne�i�međuregionalne�saradnje,�bio�primenljiv�na�sve�dr-žave,�prve�rezultate�pokazao�je�početkom�šezdesetih�i�krajem�sedamdesetih�godina.10�Primer�država�sa�krajnjeg�severa�Evrope�uticao�je�na�zapadnoevropske�države�i�njihove�zvaničnike�da�počnu�sa�formalnim�sastancima�u�okviru�već�ustanovljenih�tela�Saveta�Evrope,�koji�bi�imali�za�cilj�usvajanje�multilateralnog�međudržavnog�sporazuma�koji�bi�omogućio�svim�državama�SE�podjednaku�mogućnost�i�položaj�u�procesu�prekogranične�saradnje.�

8   „Pravnici koji se bave domaćim pravom uglavnom posmatraju granicu kao liniju, dok pravnici koji se bave među-narodnim pravom granicu posmatraju kao oblast“, Francesco Gilioli, Cross-border cooperation in Ireland, its legal framework and Europe: A third party view, Queen’s Papers on Europeanisation No 3/2005, str. 3.

9    Recommendation  470  (1966)  on  the  draft  Convetion  on  European  co-operation  between  local  authorities, Consultative Assembly of CoE.

10   Prvi sporazum ovog tipa jeste Ugovor iz Helsinkija, potpisan 23. marta 1962. godine, a koji je pružio osnovu za pravnu, ekonomsku, društvenu saradnju, kao i saradnju u oblasti saobraćaja i životne sredine između Danske, Finske, Norveške, Švedske  i  Islanda, dok  su  sve osim potonje potpisale 1977. godine  i Nordijski  sporazum o prekograničnoj saradnji između opština, obavezavši se da će raditi na približavanju nacionalnog prava radi čime bi omogućile saradnju. 

1.3 Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj sarad-nji između teritorijalnih zajednica ili vlasti (Madridska konvencija)

Današnji�međunarodni�okvir�za�prekograničnu�saradnju� je�neuporedivo�drugačiji.�On� je�razvijan�na�osnovama�i�principima�koje�je�utemeljila�i�efektima�koje�je�proizvela�Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti11�–�pr-vom�pravnom�instrumentu�u�oblasti�prekogranične�saradnje,�usvojenom�21.�maja�1980.�go-dine.�Usvajanju�ovog�dokumenta�prethodio�je�predlog�Komiteta�ministara�SE�razrađivan�1974.�godine,�sa�ciljem�promovisanja�saradnje�lokalnih�vlasti�u�brojnim�lokalnim�oblastima�koje�prepoznaju�nacionalna�zakonodavstva,�uvođenja�mogućnosti�promena�koje�bi�uklonile�prepreke�za�prekograničnu�saradnju�lokalnih�vlasti,�odnosno�uvođenja�lakših�administrativ-nih�procedura,�a�ako�je�potrebno,�i�novih�regionalnih�prekograničnih�komiteta�i�instrume-nata�prikladnih�za�ovu�oblast.�Namena�Okvirne�konvencije�definisana�je�znatno�pre�njenog�konačnog�usvajanja,�na�konferenciji�u�Parizu�1975.�godine,�od�strane�evropskih�ministara�zaduženih�za�oblast�lokalne�uprave�i�ogleda�se�u�„stvaranju�opšte,�pravne�i�zajedničke�osnove�na�kojoj�bi�bilateralna�saradnja�bila�utemeljena�u�okvirima�nacionalnih�suvereniteta�država“.�

Dokument� iz�Madrida�preambulom�je�odlučio�da�države�takav�oblik�saradnje� što� je�mogu-će�više�unaprede�i�tako�doprinesu�privrednom�i�društvenom�napretku�pograničnih�područja�i�duhu�partnerstva�koji�ujedinjuje�evropske�narode.�Reč�je�formi�mekog�prava,�koja�nema�snagu�direktne�primene,�ali�predstavlja�okvir�za�uspostavljanje/jačanje�bilatelarnih�i�trilateralnih�obli-ka�međudržavnih�sporazuma�sastavljenih�od�strane�Saveta�Evrope,�čija�je�svrha�lakša�saradnja�između�teritorijalnih�zajednica�ili�vlasti12.�Iz�ovoga�je�jasno�da�konkretna�primena�odredbi�Kon-vencije�zavisi�od�pristupa�teritorijalnoj�saradnji�za�koji�se�države�pojedinačno�odluče.�

Značaj�Madridske�konvencije�ogleda�se�u�pružanju�mogućnosti�za�sklapanje�tipskih�ugo-vora�koji,�sa�jedne�strane,�štite�poziciju�centralnih�vlasti,�a�sa�druge�strane,�regionalnim�i�lokalnim�akterima�daju�adekvatnu�osnovu�za�dugoročno�planiranje�saradnje�iz�okvira�svoje�nadležnosti� sa� partnerima� u� susednim� državama.� Time� je� omogućena� direktna� saradnja�pograničnih�jedinica�uz�poštovanje�teritorijalnog�suvereniteta�zemalja�pogranične�oblasti,�

11   European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities.

12   Član 3, stav 1 Okvirne konvencije.

16 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

17

Page 10: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

postavljanjem�čitavog�seta�praktičnih�rešenja�za�regionalne�i�lokalne�aktere�u�međusobnoj�saradnji�sa�ciljem�izbegavanja�uplitanja�međudržavnih�spoljnih�odnosa�i�dugih�i�kompli-kovanih�procedura�po�kojima�ministarstva�rešavaju�probleme�u�pograničnim�regionima.�Konvencija�je�prvi�put�omogućila�teritorijalnim�zajednicama�da�sarađuju�preko�nacionalnih�granica,�čime�je�postepeno�smanjivan�monopol�država�nad�međunarodnom�saradnjom,�što�otvara�pitanje�uloge/značaja�jedne�međunarodne�organizacije�i�njene�saradnje�sa�lokalnim�nivoima�vlasti�sa�tim�ciljem13.�

Namera�Saveta�Evrope�bila�je�da�ovom�Konvencijom�pruži�pravni�okvir�za�podsticanje�sarad-nje�između�teritorijalnih�zajednica�ili�vlasti�u�oblasti�regionalnog,�ruralnog�i�urbanog�razvoja,�zaštite�životne�sredine,�poboljšanja�rada�javnih�ustanova�i�preduzeća�i�omogućavanja�brzog�reagovanja�prilikom�prirodnih�nepogoda�ili�nesreća.�Učesnici�saradnje�u�navedenim�oblasti-ma�nisu�samo�nacionalne�države�već�i�lokalni�i�regionalni�nivoi�teritorijalnog�organizovanja�vlasti�i�samouprave,�a�uloga�državnih�vlasti�jeste�da�garantuje�i�unapređuje�neposrednu�pre-kograničnu�saradnju�nižih�nivoa�vlasti.�Inače,�termini�teritorijalne�zajednice�ili�vlasti�odnose�se�podjednako�na�federalne�jedinice,�države�koje�primenjuju�sistem�političkog�regionalizma,�kao�i�vlasti�koje�unutar�država�uživaju�određeni�stepen�autonomije�i�ostale�oblike�nižih�ni-voa�vlasti�sa�nadležnostima�nad�manjom�oblašću�od�držav(n)e14.�Ovo�podrazumeva�određen�stepen�decentralizacije�propisane�ustavom,�a�ona�se�ogleda�u�definisanju�statuta,�geografske�određenosti�i�ustanovama�opština�i�viših�regionalnih�jedinica�vlasti.

Prekogranična� saradnja� u� ovom� dokumentu� definisana� je� kao� svaka� zajednička� radnja�usmerena� ka� jačanju� i� podsticanju� susedskih� odnosa� između� teritorijalnih� zajednica� ili�vlasti�u�skladu�sa�zakonodavstvom�dve�ili�više�ugovornih�stana�i�zaključivanje�sporazuma�i�aranžmana�potrebnih�za�tu�svrhu.�Madridska�konvencija�predstavlja�prvi�korak�ka�uspo-stavljanju�struktura�za�prekograničnu�saradnju�zasnovanih�na�javnom�pravu�(public law),�a�ne�isključivo�privatnom�pravu�(private law).�Okvirna�konvencija,�ipak,�nije�mogla�da�pruži�jedinstvene�pravne�uslove�regionalnim�i�lokalnim�partnerima�kako�unutar�države,�tako�i�između�dve�prekogranične�ugovorne�strane.�Autori�dokumenta�u�tekstu�nisu�predvideli�spisak�odgovarajućih�oblika�saradnje,�niti�bilo�kakav�upotrebljiv�instrument�za�razvijanje�

13   Konvencija  je napisana tako da ne predviđa uključenje  isključivo država članica SE, već  i onih država koje unutar institucija ove međunarodne organizacije imaju status posebnog gosta. 

14   Član 2 Okvirne konvencije objašnjava da se izraz „teritorijalne zajednice ili vlasti“ odnosi na zajednice, vlasti ili organe koji vrše lokalne i regionalne funkcije, a tako su tretirani po domaćem pravu svake države. 

takve�saradnje.�Konvencija,�dakle,�ne�sadrži�operativne�(izvršne,�izvršilačke)�odredbe,�ali�u�svom�Dodatku,�nudi�spisak�modela�međudržavnih�sporazuma�i�okvirnih�sporazuma,�statuta�i�ugovora�između�lokalnih�vlasti15.�U�Dodatku�Konvenciji,�predviđen�je�niz�mo-dela�saradnje�kao�sredstva,�ali�ne�i�obaveze�potpisnicama,�da�ih�koriste�kao�tekstove�opšte�vrste�koji�mogu�da�budu�prilagođeni�u�različitim�slučajevima.�Naravno,�države�time�nisu�ograničene�u�pogledu�oblika�saradnje,�a�sama�Konvencija�ne�stavlja�van�snage�postojeće�sporazume.��Devedesetih�godina�dvadesetog�veka�potpisan�je�značajan�broj�sporazuma�o�prekogranič-noj�saradnji,�zasnovanih�na�Madridskoj�konvenciji.�Isemburg-Anholt�sporazum�između�Holandije�i�Nemačke�iz�1991.�godine,�predstavlja�primer�međudržavnog�sporazuma�koji�je�omogućio�najrazvijeniji�oblik�prekogranične�saradnje�pograničnih�vlasti�kroz�zaključe-nje�sporazuma�na�prekograničnom�nivou�na�osnovama�privatnog�ili�javnog�prava,�a�za-hvaljujući�snažnoj�političkoj�posvećenosti�na�svim�nivoima�–�nacionalnom,�regionalnom�i�lokalnom.�Osim�toga,�sporazumom�je�predviđeno�i�formiranje�posebnog�udruženja�kao�foruma�za�donošenje�odluka.�Razlog�za�izdvajanje�ovog�sporazuma�jeste�okvir�koji�je�on�pružio�za�ratifikaciju�posebnih�sporazuma�za�upravljanje�i�sprovođenje�INTERREG�pro-grama�Evropske�zajednice�na�nemačko-holandskoj�granici.�

Pod�određenim�uslovima,�regionalne�vlasti�mogu�da�budu�ovlašćene�da�zaključuju�međuna-rodne�sporazume�u�okviru�oblasti�njihovih�nadležnosti.�Ipak,�zbog�položaja�u�međunarod-noj�politici,�nacionalne�vlade�vrše�kontrolu�i�zadržavaju�pravo�veta.�U�Evropi,�autonomija�lokalnih�ili�regionalnih�vlasti�tradicionalno�varira.�U�federalnim�državama�poput�Nemač-ke�i�Švajcarske,� jedinice�vlasti�(landers),�odnosno�kantoni,� imaju�ovlašćenje�da�zaključuju�međunarodne�sporazume�sa�inostranim�vladama�ili�državama.�S�druge�strane,�kada�je�reč�o�unitarnim�državama�poput�Francuske�ili�Mađarske,�ovakvi�sporazumi�koji�uključuju�lokalne�ili�regionalne�nivoe�vlasti�moraju�da�budu�odobreni�na�najvišem�nacionalnom�nivou.�Veći-na�evropskih�država�se�odlučila�da�uspostavi�bilatelarna�partnerstva�(ugovore�i�sporazume)�za�razvoj�i�primenu�Madridske�konvencije.�Pregledom�do�sada�postignutih�sporazuma�pod�okriljem�Madridske�konvencije,�uviđamo�brojne�bilateralne�ugovore�između�različitih�nivoa�vlasti�(Sporazum�između�nemačke�oblasti�Baden-Virtemberg� i�Švajcarske),�kao� i�ugovora�zaključenih�između�evropskih�regiona�koji�ne�uključuju�nacionalne�vlade.�

15   Trinaest predloženih modela i petnaest okvirnih sporazuma, statuta i ugovora dati su samo kao primeri i ne-maju vrednost sporazuma. 

18 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

19

Page 11: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Ostali�svetli�primeri�prekograničnih�sporazuma�pokrenutih�u�skladu�sa�principima�Madrid-ske�konvencije�kojima�su�prevaziđene�razlike�između�političkih�i�administrativnih�sistema�i� zakonodavstva� lokalnih� vlasti� država� potpisnica� jesu:� Sporazum� između� vlada� Finske� i�Ruske�Federacije�(1992),�Italijansko-austrijski,�odnosno�Italijansko-švajcarski�okvirni�spo-razum�(1993),�Rimski�sporazum�Francuske�i�Italije�(1993),�Bajonski�ugovor�između�Fran-cuske�i�Španije�(1995),�Sporazum�iz�Majnca16�između�valonske�regije,�zajednice�nemačkog�govornog�područja�Belgije�i�oblasti�Severne�Rajne�Vestfalije�i�Rajna-Palatnat�(1996),�Spo-razum�između�Litvanije�i�Belorusije�(1998),�Briselski�sporazum�između�Francuske,�Belgije,�francuske�zajednice,�Valonije�i�Flandrije�(2002),�i�Sporazum�iz�Valensije�između�Španije�i�Portugala�(2003).�

1.3.1 Dodatak Okvirnoj konvenciji

Spomenuti�Dodatak�Madridskoj�konvenciji�nudi�izlistan�spisak�i�objašnjenje�za�oblike�us-postavljanja�prekograničnih�partnerstava�u�vidu�spiska�modela�međudržavnih�sporazuma�i�okvirnih�sporazuma,�statuta�i�ugovora�između�lokalnih�vlasti.�Svrha�predloženog�sistema�vi-šestrukog�izbora�modela�međudržavnih�sporazuma�od�strane�Saveta�Evrope,�kao�i�okvirnih�sporazuma,�statuta�i�ugovora�između�lokalnih�vlasti,�jeste�da�olakša�i�usmeri�prekograničnu�saradnju.�

Predloženi�modeli�sporazuma�nemaju�ugovornu�vrednost,�niti�Konvencija�obavezuje�ugo-vorne�strane�da�ih�se�pridržavaju�ili�čak�u�potpunosti�primenjuju.�Ovim�dodatkom,�država-ma�i�teritorijalnim�zajednicama�otvorena�je�mogućnost�izbora�širokog�spektra�oblika�sarad-nje,�koja�njima�najviše�odgovara.�Studija,�koju�je�deceniju�od�usvajanja�Konvencije�sproveo�Sekretarijat�SE,�pokazala�je�da�nijedna�država�niti�teritorijalna�zajednica�nije�striktno�prime-njivala�ove�modele�i�okvire�kakvi�su�opisani�u�dokumentu.�

Model�međudržavnog�sporazuma�za�unapređenje�prekogranične�saradnje,�varijanta�je�spo-minjanih�odredbi�Konvencije�koje�su�predložene�državama�koje�nastoje�da�prošire�njen�sa-držaj�na�bilateralnoj�ili�multilateralnoj�osnovi.�Ovaj�model�je�istovremeno�i�osnov�za�skla-panje�drugih�vidova�saradnje�nižih�nivoa�vlasti.�Tako�se�drugi�model�odnosi�na�regionalni�

16   Ovaj sporazum predstavlja primer formalnog dokumenta o opštoj prekograničnoj saradnji, zaključen između regionalnih jedinica (federalnih vlasti) bez upliva centralnih nivoa vlasti. 

nivo,�predviđajući�formiranje�regionalnih�komisija�ili�komiteta,�koji�su�uveliko�primenjivani�u�praksi.�Za�ova�dva�modela�nije�neophodna�posebna�konvencija,�koja�bi�državama�omo-gućila�takav�oblik�saradnje,�ukoliko�domaće�zakonodavstvo�to�dozvoljava.�Ipak,�u�nekim�slučajevima,�međunarodni�sporazumi�mogu�da�budu�korisni�za�preciziranje�pojedinih�prak-tičnih�ili�pravnih�aranžmana�koji�bi�omogućili�ovakve�oblike�saradnje.�Ostala�tri�modela�me-đudržavnog�sporazuma�odnose�se�na�lokalnu�saradnju�u�pogledu�konsultacija,�zaključivanja�i�potpisivanja�ugovora�ili�formiranja�posebnih�organa�za�prekograničnu�saradnju.�

Kada�je�reč�o�okvirnim�sporazumima�između�teritorijalnih�zajednica�ili�vlasti,�dodatak�Kon-venciji�izlistava�različite�oblike�prekogranične�saradnje�nižih�nivoa�vlasti17,�od�kojih�je�na�prvo�mesto�stavljen�Okvirni�sporazum�o�formiranju�konsultativne�grupe�među�lokalnim�vlastima,�čime�se�obezbeđuje�već�spomenuta,�za�prekograničnu�saradnju�najvažnija,�razmena�informa-cija�i�permanentno�konsultovanje.�Zbog�takve�prirode,�ovakvim�„grupama�za�razmenu“�nije�potrebna�posebna�pravna�osnova.�Uz�to,�navodi�se�i�mogućnost�saradnje�na�području�uprav-ljanja�prekograničnim�javnim�poslovima�na�lokalnom�nivou,�uspostavljanja�prekograničnih�udruženja,�ali�na�osnovu�privatnog�prava,�ili�potpisivanja�ugovora�o�(međusobnom)�snabde-vanju�robama�ili�uslugama�između�lokalnih�vlasti�u�graničnim�oblastima�na�osnovu�privatnog,�ili�javnog�prava.�Još�jedan�oblik�saradnje�vredan�je�spominjanja.�Reč�je�o�sporazumu�kojim�se�formira�organ�prekogranične�saradnje�između�lokalnih�vlasti�u�formi�konzorcijuma�predstav-nika�lokalnih�vlasti�ili�između�javnopravnih�organizacija,�a�koji�dolazi�nakon�zaključivanja�do-kumenta�na�osnovama�modela�međudržavnog�sporazuma�o�organima�prekogranične�saradnje�lokalnih�vlasti.��Od�usvajanja�1980.�godine,�Madridska�konvencija�je�u�tri�navrata�dopunjavana�dodatnim�protokolima.�Za�sada�je�važno�da�ukažemo�na�to�da�su�promene�učinjene�ovim�protokolima�uglavnom�bile�usmerene�na�prevazilaženje�problema�dominantne�kontrole�države�u�procesu�prekogranične�saradnje,�kao�i�na�ograničavanje�saradnje�isključivo�na�susedne,�prekogranič-ne�teritorijalne�zajednice,�odnosno�unapređenje�jedinstvenog�pravnog�okvira�za�uspostavlja-nje�prekogranične�saradnje.�

17   Konvencija predviđa 16  tipova  regionalnih ugovora kojima se  regulišu pitanja  relevantna  za prekogranične oblasti saradnje: formiranje organa prekogranične saradnje; nabavka robe ili usluga; saradnja škola i lokalnih zajed-nica; korišćenje zemljišta uz prekogranične reke; ekonomska i društvena saradnja; prostorno planiranje; osnivanje i upravljanje prekograničnim parkovima; osnivanje konsultantskih grupa; upravljanje prekograničnim lokalnim javnim poslovima; osnivanje privatnih pravnih prekograničnih asocijacija; civilna zaštita i pomoć u slučaju katastrofa; sta-tutarno regulisanje prekograničnog organizovanja sa statusom pravnog lica.

20 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

21

Page 12: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

1.3.2 Protokoli uz Okvirnu konvenciju

Evropa�s�početka�osamdesetih�godina,�kada�je�usvojena�Madridska�konvencija,�i�Evropa�s�kraja�devedesetih�godina�nije�bila�ni�približno�ista,�naročito�ako�uzmemo�u�obzir�polovinu�ovog�puta,�kada�je�jedna�od,�istorijski�posmatrano,�najznačajnijih�barijera�(granica)�srušena.�Događaj�od�9.�novembra�1989.�godine,�otvorio�je�(gvozdena)�vrata�saradnji�sa�novim�dr-žavama�kroz�razvoj�evropskog�institucionalnog�i�političkog�okvira.�Od�tada�do�danas,�sve�države�Evrope�postale�su�članice�Saveta�Evrope,�osim�jedinog�preostalog�diktatorskog�re-žima�–�Belorusije.�Većina�njih,�među�kojima�nije�Srbija,�usvojile�su,�potpisale�i�ratifikovale�Konvenciju,�ali�i�prateće�protokole�koji�su�redom�usvajani�1995.�i�1998.�godine,�odnosno�2009.�godine18.�

U�prvih�15�godina�primene�Konvencije,�uspostavljeno�je�više�od�70�prekograničnih�regio-na19�u� različitim�oblastima�država�članica�SE,�a� taj�broj�do�danas� je�udvostručen.�U�tom�periodu,�Sekretarijat�Saveta�Evrope�je�razmatrao�problem�što�Konvencija�u�sebi�ne�sadrži�specifične�obaveze�država�potpisnica�da�rade�na�olakšavanju,�promociji�i�ohrabrivanju�ini-cijativa�koje�predlažu�teritorijalne�zajednice�ili�vlasti,�kao�i�to�što�niži�nivoi�vlasti�nemaju�pravno�utemeljen�okvir�za�zaključivanje�prekograničnih�sporazuma.�Osim�toga,�nedostajale�su�odredbe�o�pravnoj�snazi�teritorijalnih�zajednica�ili�vlasti�i�njihovih�mera,�odnosno�formi-ranih�prekograničnih�tela,�pre�svega�u�odnosu�na�javno�pravo.�Sama�Konvencija�nije�obave-zivala�države�da�dodele�ovlašćenja�lokalnim�i�regionalnim�vlastima�da�zaključuju�sporazu-me�o�prekograničnoj�saradnji.�Takođe,�sastavljači�ovog�važnog�dokumenta�težili�su�da�nađu�rešenje�za�pravne�posledice�koje�primena�Konvencije�proizvodi�unutar�nacionalnog�prava.�Rezultat�svega�bila�je�ideja�o�usvajanju�Dodatnog�protokola�u�kome�bi�bili�opisani�empirijski�potvrđeni�pravni�instrumenti,�čime�bi�se�doprinelo�ujednačavanju�(usaglašavanju)�osnovnih�principa�prekogranične�saradnje.�

18   Inicijalno potpisana od strane 20 evropskih država, Konvencija je pružila pravni okvir za postizanje bilatelarnih i multilateralnih sporazuma među necentralnim (nižim) organima vlasti. Do danas, od 47 članica Saveta Evrope, tekst Konvencije potpisalo je, ratifikovalo i primenjuje 37 država članica SE, dve nisu ratifikovale, dok je Ukrajina ratifikovala i primenjuje, ali još zvanično nije potpisala tekst Konvencije. Postojanje Okvirne konvencije ovim drža-vama omogućilo je (pre)poznavanje i izvestan stepen normalizacije prekogranične saradnje kao oblika povezivanja regionalnih i  lokalnih organa vlasti, sa jasno određenim granicama i teritorijalnim suverenitetom matičnih država. Osim Srbije, Konvenciju nisu potpisale niti  ratifikovale Andora, Grčka, Kipar, Estonija, San Marino, Makedonija  i Velika Britanija. 

19   Pojam koji se odnosi na zajednice, njihove odnose  i oblasti, podeljene na dva  ili više delova državnim gra-nicama, svaka sa različitim državnim suverenitetom, ali i zajedničkim interesom koji ih povezuje u određeni oblik prekogranične saradnje.

1.3.3 Dodatni protokol uz Okvirnu konvenciju

Prvim�protokolom,�simbolično�usvojenim�9.�novembra�1995.�godine,�Konvencija�je�po-nudila�operativne�odredbe,�odnosno�pravo�regionalnim�i�lokalnim�jedinicama�u�pogledu�zaključivanja�sporazuma�o�prekograničnoj�saradnji�sa�teritorijalnim�zajednicama�ili�vlasti-ma�drugih�država,�pod�jurisdikcijom�države,�„u�ekvivalentnim�oblastima�odgovornosti,�sa-glasno�procedurama�definisanim�u�njihovim�oblastima�u�skladu�sa�nacionalnim�pravom�i�to�ukoliko�su�sporazumi�u�skladu�sa�međunarodnim�obavezama�ugovornih�strana“20.�Ovaj�princip�je�deceniju�ranije�bio�usvojen�u�okviru�Evropske�povelje�o�lokalnoj�samoupravi�Sa-veta�Evrope.�Protokolom�je�definisana�obaveza�država�da�priznaju�i�poštuju�to�pravo.�To,�takođe,�znači�da�je�za�zaključenje�sporazuma�neophodno�da�teritorijalne�zajednice�ili�vlasti�imaju�odgovornost�u�vezi�sa�sadržajem�sporazuma.�Drugim�rečima,�niži�nivoi�vlasti�pri-likom�zaključivanja�sporazuma�ne�mogu�da�traže�odgovornosti�koje�im�nisu�omogućene�nacionalnim�zakonodavstvom,�kao�ni�da�stvaraju�novu�kategoriju�lokalnih�vlasti.�Ipak,�ovaj�dokument�je�oslobodio�niže�nivoe�vlasti�od�oslanjanja�na�dobru�volju�država�da�„olakšaju�i�jačaju“�saradnju,�i�dao�im�pravo�da�sami�pre(d)uzimaju�inicijativu.�Promene�koje�su�uve-dene�ovim�protokolom,�kao�svojevrsni�odgovor�na�novonastale�političke�okolnosti�na�Sta-rom�kontinentu,�odnosile�su�se�na�prevazilaženje�problema�dominantne�kontrole�države�u�procesu�prekogranične�saradnje�(sa�čime�su�se�posebno�suočavale�države�centralne�i�istočne�Evrope).�Cilj�je�bio�da�se�pruži�pravo�nižim�nivoima�vlasti�da,�pod�određenim�uslovima,�zaključuju�sporazume�o�prekograničnoj�saradnji,�koji�će�povlačiti�sa�sobom�samo�obaveze�vlasti�potpisnica�sporazuma.�

Odluke� donete� u� skladu� sa� ovakvim� sporazumom� sprovodiće� teritorijalne� zajednice� ili�vlasti�u�okviru�njihovih�nacionalnih�pravnih�sistema,�u� skladu�sa�njihovim�nacionalnim�pravom�i�sa�istom�pravnom�snagom�i�dejstvom�kakve�imaju�mere�te�zajednice�ili�vlasti�u�skladu�sa�nacionalnim�pravnim�sistemom.�U�izveštaju�Komiteta�ministara�navedeno�je�da�ovaj�princip�znači�da�takva�odluka�nema�pravnu�snagu�niti�efekte�po�sebi,�već,�da�bi�do�primene�u�nacionalnim�zakonodavstvima�došlo,�ona�mora�da�bude�usvojena�u�organima�svake�ugovorne�strane.�Budući�da�je�usaglašenost�sa�nacionalnim�zakonodavstvima�obave-zna,�Protokol�nije�postigao�cilj�harmonizacije�odredbi�država�potpisnica�u�jedinstven�set�direktno�primenljivih�pravila.�

20   Član 1 Dodatnog protokola.

22 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

23

Page 13: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Kompleksnost�sistema�prekogranične�saradnja�ogleda�se�i�u�izboru�pravne�forme�novih�tela�i�zakonodavstva�koje�će�na�to�telo�biti�primenjivano.�Sporazum,�predviđeno�je�ovim�Proto-kolom,�može�da�definiše�i�osnivanje�tela�za�prekograničnu�saradnju�sa�statusom�pravnog�lica�ili�bez�njega,�a�pod�okriljem�privatnog�ili�javnog�prava.�Prva�mogućnost�pokreće�pitanje�dvo-struke�pravne�logike,�budući�da�je�predviđeno�da�telo�i�njen�status�budu�rukovođeni�pravom�države�u�kojoj�se�nalazi�njeno�sedište.�Drugo�pitanje�izbora�odnosi�se�na�pravni�pluralizam.�Tako,�u�slučaju�da�im�nacionalno�pravo�dozvoljava,�ugovorne�strane�mogu�telu�pripisati�jav-nopravni�subjektivitet,�čime�bi�svaka�mera�tog�tela�imala�istu�pravnu�snagu�i�efekte�kao�da�je�preduzeta�od�strane�teritorijalnih�zajednica� ili�vlasti�potpisnica�sporazuma21.�Teritorijalnim�zajednicama�ili�vlastima�je�omogućeno�da�same�sprovode�te�mere,�naročito�ako�utiču�na�prava,�slobode�i�interese�pojedinaca.�Ograničenje�ovoj�proviziji�leži�u�mogućnosti�osnivanja�ovakvih�tela�pod�okriljem�multilateralnih�ili�bilateralnih�ugovora�koji�ih�stvaraju�i�zbog�toga�ne�dopri-nose�usklađivanju�institucionalnih�instrumenata�saradnje.�Bez�obzira�na�to,�zbog�potencijal-nih�dalekosežnih�implikacija,�Nemačka,�Francuska�i�Švedska,�pioniri�prekogranične�saradnje,�potpisale�su�Dodatni�protokol�bez�člana�5�koji�reguliše�ovo�pitanje.�

Na�taj�način,�omogućeno�je�i�preporučeno�formiranje�trajnih�institucija�za�prekograničnu�saradnju� sa� ovlašćenjem� donošenja� pravno� obavezujućih� odluka.� Ono,� ipak,� nema� pravo�da�preduzima�mere�koje�će�se�generalno�(opšte)�primenjivati�ili�uticati�na�prava�i�slobode�pojedinaca,�odnosno�da�nameće�dažbine�fiskalne�prirode.�S�druge�strane,�ovakva�tela�bez�ikakvog�pravnog�subjektiviteta,�imaće�samo�obavezu�(odgovornost)�donošenja�odluka�iste�pravne�snage�poput�mera�koje�niži�nivoi�vlasti�preduzimaju�u�skladu�sa�svojim�nacionalnim�pravnim� sistemom.� Generalno� posmatrano,� Dodatnim� protokolom� omogućeno� je� ade-kvatno�definisanje� legalnosti�partnerstava�nižih�nivoa�vlasti�u�Evropi.�Ipak,�bez�obzira�na�to,�njegova�primena�je�i�dalje�ograničena.�Kao�prvi�razlog�navodi�se�neophodnost�prolaska�vremena�kako�bi�države�bile�detaljno�upoznate�sa�njegovim�sadržajem�i�potencijalnim�dej-stvom,�odnosno�to�da�će,�kada�takav�sistem�bude�jednom�uključen�u�nacionalnu�legislativu,�on�zahtevati�detaljne�i�specifične�promene�u�okviru�institucija�i�zakonodavstva�konkretne�države.�Zbog�toga,�većina�država�koje�su�voljne�da�svojim�regionalnim�i�lokalnim�jedinica-ma� vlasti� pruže� odgovarajući� pravni� okvir� za� razvoj� prekogranične� saradnje,� dopunjavaju�predstavljena�pravila�ograničenim�bilateralnim�i�multilateralnim�sporazumima�usaglašenih�sa�konkretnim�pravnim�sistemom.�

21   U Konvenciji Beneluks zemalja iz 1986. godine (dakle, pre usvajanja Dodatnog protokola) postoji takva odred-ba kojom je stvoren novi oblik prekogranične vlasti. 

Ograničavajući�faktor�Konvencije�i�pratećeg�protokola�jeste�taj�što�predstavljeni�sistemi�i�modeli�nisu�direktno�primenjivi�u�praksi.�Oba�dokumenta�predstavljaju�okvir,�ali�ne�i�ugovor�za�prekograničnu�saradnju.�Primeri�nekolicine�regiona�pokazuju�da�je�neophod-no�potpisivanje�dodatnih�sporazuma�između�država�za�primenu�Madridske�konvencije,�kojim�bi�omogućile�regionalnim�i�lokalnim�vlastima�da�se�uključe�u�direktan�oblik�preko-granične�saradnje.�

1.3.4 Drugi protokol uz Okvirnu konvenciju

Saradnja�regionalnih�i�lokalnih�jedinica�vlasti�nije�ista�u�slučajevima�kada�među�njima�posto-ji�granica,�i�kada�su�međusobno�udaljeni�više�stotina�ili�hiljada�kilometara.�U�okviru�Okvirne�konvencije� i�Dodatnog�protokola,�takav�vid�(prekogranične)�saradnje� je,� ipak,� i�dalje�bio�opterećen�nužnošću�povezivanja,�geografski�posmatrano,�(po)graničnih�oblasti.�

U�međuvremenu,�pojavila�se�potreba�za�pravnim�regulisanjem�bliskih�odnosa�oblasti�koje�geografski�nemaju�dodirnu�liniju�razdvajanja.�Širom�Evrope�vremenom�su�uspostavljeni�sporazumi�među�regionima�i�gradovima�Španije,�Francuske,�Italije�i�Belgije,�i�to�na�prin-cipu�bratimljenja�(twinning),�koji�je�u�ovom�slučaju�obuhvatao�i�one�oblasti�koje�su�tradi-cionalno�bile�izvan�uobičajenih�sporazuma�o�prekograničnom�partnerstvu.�Zbog�toga�je�aktuelizovana�dilema�u�vezi�sa�stvaranjem�novog�pravog�odgovora�za�takve�oblike�sarad-nje�na�međunarodnom�nivou.�Komitet�ministara�je�1993.�godine�delegirao�Upravnom�odboru�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�(CDLR)�zadatak�da�istraži�pitanje�pravne�osnove�za�saradnju�između�nesusednih�i�regionalnih�vlasti,�i�da�pripremi�nacrt�dokumenta�koji�bi�sledio�primer�Madridske�konvencije.�Taj�posao�je�kasnije�prosleđen�Komitetu�eksperata�za�prekograničnu�saradnju�CDLR,�na�osnovu�koga�je�Komitet�ministara�SE�odlučio�da�usvoji�Protokol�broj�2�uz�Okvirnu�konvenciju,�i�otvori�ga�za�potpisivanje�evropskim�dr-žavama.�

Drugim� Protokolom,� usvojenim� 5.� maja� 1998.� godine,� omogućeno� je� tumačenje� termina�„prekogranična�saradnja“�kao�„međuteritorijalna�saradnja“.�U�odnosu�na�definiciju�predstav-ljenu�u�originalnom�tekstu�Madridske�konvencije,�drugim�protokolom�je�omogućeno�„osim�odnosa�prekogranične�saradnje�susednih�vlasti,�zaključivanje�sporazuma�o�saradnji�sa�teritori-jalnim�zajednicama�ili�vlastima�drugih�država“.�Time�je�konačno�bila�otvorena�mogućnost�za�prevazilaženje�ograničavanja�saradnje�isključivo�sa�susednim�teritorijalnim�zajednicama.�Cilj�

24 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

25

Page 14: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

je�bio�da�se�promoviše�saradnja�između�lokalnih�jedinica�koje�nisu�u�neposrednom�susedstvu,�ali�imaju�zajednički�interes.�Naravno,�uz�potrebne�izmene,�ugovorne�strane�drugog�Protokola�primenjuju�Okvirnu�konvenciju�i�na�međuteritorijanu�saradnju,�odnosno�izraz�„prekogra-nična�saradnja“�sada�čitaju�kao�„međuteriotorijalna�saradnja“.�Takav�oblik�saradnje,�koji�se�isključivo�nalazi�u�sferi�međunarodnih�odnosa�regionalnih�i�lokalnih�jedinica�vlasti,�ne�ulazi�u�okvir�međunarodnog�prava.�

Takođe,� predviđena� je� mogućnost,� zapravo� pravo� teritorijalnih� zajednica� ili� vlasti� da� se�uključe�u�rasprave�i�spreme�međuteritorijalne�sporazume�o�saradnji,�i�to�u�okvirima�zajed-ničkih�obaveza�ovih�jedinica,�u�skladu�sa�procedurama�iz�njihovih�statuta�i�nacionalnim�pravom,�odnosno�ukoliko�su�sporazumi�u�skladu�sa�međunarodnim�obavezama�same�drža-ve.�Ovde�bi�trebalo�još�da�ukažemo�na�odredbu�kojom�je�predviđeno�da�se�države�potpisni-ce�izjasne�o�pravnoj�prirodi�tela�za�međuteritorijalnu�saradnju,�o�čemu�je�bilo�reči�prilikom�predstavljanja�Dodatnog�protokola.�Pošto� je�predviđena�mogućnost� izbora,�neke�od�dr-žava,�poput�Albanije,�Jermenije,�Litvanije,�Luksemburga,�Holandije,�Slovenije�i�Ukrajine,�odlučile�su�se�da�primene�i�član�4�i�član�5�Dodatnog�protokola,�dok�su�ostale�potpisnice�Konvencije�izabrale�prvi,�koji�se�odnosi�na�davanje�statusa�pravnog�lica�ustanovljenom�telu�prekogranične�saradnje.

�1.3.5 Treći protokol – Grupisanje saradnje evroregiona (ECG)

Iako�su�Madridska�konvencija�i�prateći�protokoli�razjasnili�načine�za�uspostavljanje�plodo-nosnih�oblika�saradnje�teritorijalnih�zajednica�ili�vlasti,�strukturalna�saradnja�između�istih�teritorijalnih�entiteta�i�dalje�je�bila�suočena�sa�poteškoćama,�prouzrokovanim�razlikama�u�političkim�sistemima,�funkcionisanju�i�nadležnosti�teritorijalnih�zajednica�ili�vlasti,�pravnim�tradicijama,�socio-ekonomskim�standardom,�jezikom,�kulturom.�Zbog�toga�je�postojala�po-treba�da�se�kreira�novi�dokument,�najpre�kao�nova�konvencija�o�evroregionalnoj�saradnji,�a�potom�u�formi�novog�protokola�koji�bi�ustanovio�jedinstven�model�prekogranične�saradnje�primenjiv�na�sve�oblike�inicijativa�za�prekograničnu�saradnju.��

Nagli�porast�broja�evroregiona�diljem�Evrope�zahtevao�je�uvođenje�jasnog�efektivnog�pravnog�okvira�za�institucionalizovane�i�efikasne�oblike�saradnje�u�okviru�evroregiona,�kroz�izradu�novog�protokola�o�Grupisanju�saradnje�evroregiona�Saveta�Evrope�(Euroregional Cooperati-

on Groupings – ECG)�uz�Madridsku�konvenciju.�Ovaj�cilj�je�naglašavan�u�nekoliko�navra-ta22.�Paralelno,�i�Evropska�unija�je�razvijala�koncept�Grupisanja�teritorijalne�saradnje�u�Evropi�(European Grouping of territorial co-operation – EGTC)23.�Ovaj�novi�Protokol�bi�trebalo�da�pruži�osnovne�odredbe�za�uspostavljanje�i�funkcionisanje�tela�za�prekograničnu�i�međuregi-onalnu�saradnju,�koje�bi�u�potpunosti�bile�usaglašene�sa�regulativom�EU24.�Treći�protokol�na�Okvirnu�konvenciju�pripremio�je�Evropski�komitet�za�lokalnu�i�regionalnu�demokratiju�Saveta�Evrope,�a�državama�je�otvorena�za�potpisivanje�od�16.�novembra�2009.�godine.

Postojala�je�jasna�potreba�za�stvaranjem�pravnog�instrumenta�za�tela�za�prekograničnu�saradnju�primenljivog�sa�obe�strane�granica�evropskih�država.�Za�razliku�od�Dodatnog�protokola,�koji�je�omogućio�formiranje�tela�za�prekograničnu�saradnju,�sa�određenom�državom�domaćinom�sa�sta-tusom�pravnog�lica� ili�bez�njega,�Treći�protokol�pruža�rešenje�uvođenjem�sveobuhvatnog�prav-nog�instrumenta�koji�bi�državama�omogućio�da�svojim�regionalnim�i�lokalnim�jedinicama�vlasti�ponudi�standardizovan�pravni�dokument�sa�setom�usaglašenih�čvrstih�pravila�za�uspostavljanje,�članstvo,�delatnosti�i�odgovornosti�grupisanja,�olakšavajući�formiranje�ECG-a.�Time�je�moguće�povećanje�pravne�sigurnosti�entiteta�koji�čine�ECG,�bez�obaveze�za�njegovim�uspostavljanjem.�Ta-kođe,�ovaj�oblik�grupisanja,�kao�i�onaj�predviđen�regulativom�EU�o�uspostavljanju�Grupisanja�teri-torijalne�saradnje�u�Evropi,�međusobno�nisu�isključujući,�a�na�državama�je�da�se,�na�osnovu�ciljeva�saradnje,�opredele�za�jedan�od�dva�instrumenta.�Za�potpuno�zadovoljenje�uslova�Protokola,�države�moraju�da�prilagode,�promene�ili�usvoje�zakone�ili�odredbe�u�ovoj�oblasti.�Protokol�per se�pretpo-stavlja�formiranje�zakonskih�modela�koje�države�mogu�da�usvoje�u�potpunosti�ili�preformulisane�u�skladu�sa�njihovim�pravnim�nasleđem.�Naravno,�ovakav�pravni�instrument�je�izbornog�karaktera.�Ukoliko�se�države�odluče�da�ga�primene,�imaće�status�pravnog�lica,�a�njegove�odredbe�biće�kombi-nacija�nacionalne�legislative�o�upravljanju�i�nadgledanju�regionalnih�i�lokalnih�nivoa�vlasti�i�samih�grupisanja�vlasti,�uz�primenu�zakonodavstva�države�u�kome�se�nalazi�sedište�takvog�tela.��Ovim�protokolom,�značajno�je�unapređena�prekogranična�saradnja�uz�uklanjanje�prepreka�koje�su�posledica�različitih�zakonski�propisanih�ovlašćenja�regionalnih�i�lokalnih�nivoa�vlasti�prilikom�osnivanja�preduzeća,�udruženja�i�drugih�oblika�grupisanja.��

22   Na sastancima resornih ministara u Budimpešti 2005. godine, kada je ukazano na to da je dobro upravljanje su-štinski cilj koji treba da ostvare države članice kroz saradnju u okviru Saveta Evrope, odnosno na sastanku u Valensiji 2007. godine, na kome su definisani principi dobre demokratske uprave na lokalnom nivou.

23    Ovome  je  prethodio  koncept  Evropskog  ekonomskog  interesnog  grupisanja  (1985)  kao  pravni  instrument komunitarnog prava za podsticanje privrednih aktivnosti.

24   Regulation (EC) No 1082/2006.

26 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

27

Page 15: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Protokol�u�sebi�sadrži�opšte�odredbe�za�funkcionisanje�ovakvog�mehanizma.�To�se�odnosi�na�nadležnosti�delegirane�od�strane�države,�neprofitni�status,�principe�budžetskog�i�finansij-skog�upravljanja,�učešće�privatnopravnih�ili�javnopravnih�subjekata�i�obaveze�da�teritorijalne�zajednice�ili�vlasti�imaju�većinu,�statutom�određenih,�prava�u�okviru�tog�tela.�Kao�što�je�to�bio�slučaj�do�sada,�praktična�primena�ovih�odredbi�pokazaće�nivo�ispunjenja�zahteva�terito-rijalnih�zajednica�ili�vlasti.����

1.3.6 Srbija i Madridska konvencija

Konvencija�iz�Madrida,�ponudila�je�konkretna�rešenja�za�prevazilaženje�glavnih�prepreka�te-ritorijalnoj�prekograničnoj�saradnji,�pre�svega�za�dilemu�oko�primene�nacionalnog�zakono-davstva�domicilne�ili�druge�susedne�države,�ali�je�ostavila�i�visok�stepen�diskrecionog�prava�državama�članicama�u�odlučivanju�o�načinu�na�koji�će�je�sprovoditi�(primenjivati,�koristiti).�

Od�država�u�regionu�zapadnog�Balkana,�jedino�Bivša�Jugoslovenska�Republika�Makedonija�i�Republika�Srbija�nisu�potpisnice�Madridske�konvencije.�Zbog�toga�su�lokalne�zajednice�u�Srbiji�suočene�sa�ograničavajućim�faktorom�koji�utiče�na�nedovoljan�razvoj�efikasnije�i�efektiv-nije�prekogranične�saradnje�u�ovom�delu�Evrope.�Potpisivanje�i�ratifikacija�ovog�dokumenta�bi�doprineli�kvalitativnom�unapređenju�prekogranične�saradnje�pograničnih�regiona�i�lokalnih�samouprava�u�Srbiji�sa�partnerima�iz�susednih�država,�naročito�članica�Evropske�unije.�Na�taj�način�bi�čitava�socio-ekonomska�situacija�u�ovim�delovima�Srbije�mogla�da�bude�znatno�brže�poboljšana.�Za�sada,�Srbija�je�u�mogućnosti�da�koristi�instrumente�prekogranične�saradnje�na�bazi�ad hoc�projekata�u�okviru�programa�prekogranične�saradnje�Evropske�unije,�koji�su�otvo-reni�za�pogranična�područja�Srbije�i�njenih�suseda,�u�okviru�druge�komponente�Instrumenta�pretpristupne�pomoći.�Ovi�programi�su�korisni�za�razvoj�lokalnih�zajednica�u�pograničnim�regijama.�Međutim,�razvojni�efekat�bio�bi�vidljiviji�i�brže�ostvaren�ukoliko�bi�lokalne�zajednice�imale�na�raspolaganju�instrumente�koji�su�određeni�Madridskom�konvencijom.

Oblasti�u�kojima�bi�jedinice�lokalne�samouprave�mogle�da�razvijaju�prekograničnu�saradnju�odnose� se�na�regionalni,�urbani� i� ruralni� razvoj,�zaštitu�životne�sredine,�poboljšanje�rada�javnih�ustanova�i�preduzeća,�brže�reagovanje�prilikom�nepogoda�i�katastrofa,�a�kroz�formi-ranje�tela�za�prekograničnu�saradnju,�saradnju�obrazovnih�ustanova,�prostorno�planiranje�i�upravljanje�parkovima,�odnosno�koordinacije�civilne�zaštite�i�pomoći�u�slučaju�nepogoda�ili�humanitarnih�katastrofa.�

Za�potpisivanje,�potvrđivanje�i�primenu�dokumenta�iz�Madrida�neophodna�je�politička�volja�donosioca�odluka�na�nivou�jedne�države.�Osim�toga,�okvirnu�konvenciju�mogu�države�članice�SE�potpisati�i�na�preporuku�ove�organizacije,�odnosno�Kongresa�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�Evrope�(CLRAE),�kakav�je�bio�slučaj,�na�primer,�sa�Slovenijom�2003.�godine.�Na�kraju,�kada�je�reč�o�procesu�usvajanja,�odnosno�ratifikaciji,�predviđena�je�procedura�predlaganja�i�usvaja-nja�Zakona�o�potvrđivanju�Madridske�konvencije.

1.4 Evropska povelja o pograničnim i prekograničnim regionima

Nakon�usvajanja�Madridske�konvencije�došlo�je�do�dalje�ekspanzije�procesa�stvaranja�preko-graničnih�regiona,�o�čemu�svedoči�i�usvajanje�Evropske�povelje�o�pograničnim�i�prekogra-ničnim�regionima�(European Charter for Border and Cross-Border Regions).�Ovaj�dokument�je�prvi�put�usvojen�od�strane�Asocijacije�evropskih�pograničnih�regiona,�AEBR�(Association of European Border Regions),�1981.�godine,�da�bi�kasnije�bio�usvojen�i�od�strane�evroregiona�Pomeranija�(Poljska/Nemačka)�1995.�godine.�Tekst�Povelje�dodatno�je�modifikovan�nakon�velikog�talasa�proširenja�Evropske�unije�na�istok�2004.�godine.25

Povelja�je�namenjena�svim�partnerima�koji�učestvuju�u�oblikovanju�daljih�procesa�evropskih�integracija,�ali�je�naročito�usmerena�na�same�pogranične�i�prekogranične�regione�kao�pokre-tače�takvog�razvoja.�Modifikovana�verzija�Povelje�iz�2004.�godine�nastoji�da�pozitivna�isku-stva,�stečena�putem�prethodne�praktične�prekogranične�saradnje�građana�na�nivou�Evropske�unije�i�u�okviru�država�članica�Saveta�Evrope,�ponovo�iskoristi,�da�bi�se�unapredila�i�intenzi-virala�saradnja�među�novim�članicama,�kao�i�saradnja�starih�i�novih�pograničnih�područja�Evropske�unije�sa�njihovim�istočnim�i�južnim�susedima�izvan�evropskih�granica.�Povelja�je�u�potpunosti�u�skladu�sa�vrednostima�i�ciljevima,�utvrđenim�u�osnivačkim�aktima�Evropske�unije�i�evropskom�kohezionom�politikom�koja�prekograničnu�saradnju�posmatra�kao�jedan�od�prioriteta�Evropske�unije.�Uzimajući�u�obzir�značaj�pograničnih�regiona,�Evropska�unija�tretira�sve�pogranične�regione�(na�spoljnim�i�unutrašnjim�granicama)�kao�evropski�prioritet�

25   Ivan Knežević, Sonja Avlijaš, Vladan Jeremić, Prekogranična saradnja instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, 2009.

28 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

29

Page 16: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

i�obezbeđuje�finansiranje�njihovog�razvoja�kroz�strukturne�fondove�i�Kohezioni�fond.26

Pogranični� regioni� su� tokom�vremena,� zbog� svog�perifernog�položaja,�postali� strukturno�nerazvijena�područja�na�nedovoljnom�stepenu�razvoja�u�oblastima�kao�što�su�privreda,�sao-braćaj,�kultura,�a�gustina�naseljenosti�uglavnom�je�bila�u�opadanju.�Ovaj�trend�je�postepeno�doveo�do�gubitka�identiteta�sa�obe�strane�granice,�a�naročito�tamo�gde�je�stanovništvo,�upr-kos�novim�državnim�granicama,�imalo�vekovima�zajedničke�kulturne,�jezičke,�demografske�i�istorijske�veze.�Kao�posledica�toga,�u�Evropi�se�pojavilo�mnoštvo�pograničnih�regiona�koji�su�često�pogođeni�sličnim�problemima�i�njihovo�postojanje�često�predstavlja�područja�koja�otežavaju�dalji�proces�evropske�integracije.�Osim�problema�proisteklih�iz�postojanja�admini-strativnih�granica,�mnogi�pogranični�regioni�u�Evropi�često�se�suočavaju�sa�posebnim�pro-blemima,�najčešće�zbog�nepovoljnih�geografskih�karakteristika�samih�regiona,�kao�što�su�reke,�mora,okeani�i�planinski�lanci.27

Položaj�pograničnih�i�prekograničnih�regiona�u�Evropi,�takođe,�karakteriše�čitav�niz�ekonom-skih�barijera�i�nejednakosti�na�unutrašnjim�i�spoljnim�granicama�Evropske�unije�i�u�samoj�istoč-noj�Evropi.�Privredni�centri�u�pograničnim�područjima�često�su�odsečeni�od�dela�svog�prirod-nog�zaleđa�preko�granice,�što�onemogućava�razvoj�optimalne�strukture�trgovinske�razmene.

Prema� odrednicama� Povelje,� intenzivniji� razvoj� prekogranične� saradnje� neophodan� je�kako�bi�se�na�najefikasniji�način�iskoristio�širok�spektar�razvojnih�mogućnosti�sa�obe�strane�granica�u�Evropi,�kao�i�potencijal�za�rešavanje�zajedničkih�problema.�Na�taj�način�regioni�bi�se�međusobno�bolje�povezali�i�preuzeli�funkciju�pokretača�daljeg�evropskog�ujedinjenja�i�održivih�susedskih�područja�na�spoljnim�granicama�Evropske�unije.�Prekogranična�sa-radnja,�stoga,�predstavlja�prvi�i�najvažniji�zadatak�i�politički�cilj�Evropske�unije,�koji�je�po-trebno�sprovesti�na�regionalnom�i�lokalnom�nivou�i�u�partnerstvu�sa�državnim�vlastima.

Prema�Povelji,�ciljevi�prekogranične�saradnje�su�sledeći:

1.�Novi�karakter�granica�–�mesta�sastajanja;

2.�Ublažavanje�razlika�graničnih�područja�u�okviru�evropske�politike�prostornog�uređenja;

26   Ibidem

27   Ibidem

3.�Prevazilaženje�nedostataka�pograničnog�područja�i�ispitivanje�njegovih�mogućnosti;

4.�Unapređivanje�zaštite�životne�sredine�i�prirode�prekograničnih�područja;

5.�Podsticanje�prekogranične�kulturne�saradnje;

6.�Ostvarivanje�principa�supsidijarnosti�i�partnerstava.28

Tekst�i�značaj�Povelje,�kao�i�predstavljene�Madridske�konvencije,�neophodno�je�smestiti�u�kontekst�ostalih�važnih�dokumenata�koji�pružaju�podršku�regionalizaciji�i�decentralizaciji�u�Evropi�sa�pravnog�aspekta:�

· Evropska povelja o lokalnoj samoupravi,�koja�je�usvojena�od�strane�zemalja�članica�Saveta�Evrope�u�Strazburu�1985.�godine,�i�predstavlja�evropski�standard�za�lokalne�samoupra-ve,�kao�osnovne�institucije�demokratskog�sistema�država�članica�Evropske�unije,�a�čiji�su�ciljevi�stvaranje�efikasne�i�građanima�bliske�uprave�na�lokalnom�nivou,�u�saglasnosti�sa�načelima�demokratije�i�decentralizacije�vlasti,�usmeravanje�na�prekograničnu�sarad-nju,�jačanje�susedskih�odnosa�i�uklanjanje�administrativnih�i�tehničkih�barijera�u�preko-graničnoj�saradnji,�postizanje�višeg�nivoa�sporazumevanja�na�administrativnom�planu,�odnosno�poštovanje�principa�demokratije,�u� smislu�prava�građana�na�učestvovanje�u�vođenju�javnih�poslova.

· Deklaracija o regionalizmu u Evropi,�usvojena�na�zasedanju�Skupštine�evropskih�regio-na,�u�Bazelu�1996.�godine,�predstavlja�ključni�dokument�koji�definiše�norme�i�standarde�regionalnog�razvoja�i�daje�odrednice�šta�je�sve�neophodno�uraditi�kako�bi�jedan�region�postao�značajan�činilac�u�političkom�sistemu�Evropske�unije.�

· Nacrt evropske povelje o regionalnoj samoupravi,�usvojen�od�strane�Kongresa�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�Saveta�Evrope�1997.�godine,�i�Helsinška deklaracija o regionalnoj sa-moupravi,�usvojena�2002.�godine,�zajedno�predstavljaju�ključne�dokumente�koji�se�di-rektno�bave�problemom�regionalizacije�u�skladu�sa�evropskim�standardima.29�

28   Ibidem

29   Detaljnije videti u:  Ivan Knežević, Sonja Avlijaš, Vladan Jeremić, Prekogranična saradnja instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, 2009. str. 93 – 102.

30 PrekograniČna saradnja1. eVroPske Politike u oblasti PrekograniČne saradnje

31

Page 17: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Kao� sto� je� već� rečeno,� proces� evropskih� integrаcija� predstavlja� najznačajniju� pokretаčku�snаgu�uspostavljanja�prekogrаnične�sаrаdnje.�Iskustva�prekogranične�saradnje�u�evrop-

skim�zemljama�pokazuju�da�je,�ponekаd,�jedini�motiv�i�cilj�prekogrаnične�sаrаdnje�korišćenje�fondova�EU�namenjenih�za�finansiranje�projekata�prekogranične�saradnje.�Takođe,�brojna�isku-stva�evropskih�zemalja�sugerišu�da�često�početni�entuzijаzаm�prekogrаnične�sаrаdnje�opadne�pre�nego�što�saradnja�počne�da�proizvodi�konkretne�rezultаte�i�to�pre�svega�što�prekogrаnična�sаrаdnja�predstavlja�kompleksan�proces�za�koji�je�potrebno�mnogo�više�vremena�dа�se�pojаve�merljivi�rezultаti�u�odnosu�nа�proces�sаrаdnje�lokalnih�vlasti�u�okviru�jedne�zemlje.30

Međutim,�brojni�projekti�prekogranične�saradnje�imali�su�pozitivan�uticaj�na�održivi�razvoj�pograničnih�područja�Evrope.�Sa�druge�strane,�analiza�implementiranih�projekata�prekogra-nične�saradnje�pokazuje�dominaciju�tzv.�„mekih�tema“,�kаo�što�su�kulturа�ili�obrаzovаnje.�Takođe,�implementiran�je�veliki�broj�projekata�male�vrednosti�usmerenih�pre�svega�na�kul-turnu�i�društvenu�saradnju�u�pograničnom�području.�Međutim,�ovi�projekti�su�imali�velikog�uticaja�na�uspostavljanje�dugoročnih�odnosa�saradnje�između�organizacija�civilnog�društva,�

30   Bufon, Milan, Markelj, Vesna, Regional Policies and Cross-border Cooperation> New Challenges na New Development Models i Central Europe, str. 24-27, http://rrgp.uoradea.ro/art/2010-1/02_OK_Bufon+Markelj.pdf, Objavljeno na internetu: 31. maj, 2010.

32

33

2. Uspostavljanje prekogranične saradnje

Page 18: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

profesionalnih�udruženja,�obrazovnih� institucija,� sindikata� i�poslovne�zajednice�u�preko-graničnom�područiju.�Sa�druge�strane,�dugoročne�strаteške�teme�koje�imaju�za�cilj�rаzvoj�ili�poboljšаnje�infrаstrukture�relаtivno�retko�su�zastupljene�u�prekogrаničnoj�saradnji.�Rаzlozi�za�takvo�stanje�leže�u�činjenici�da�se�prekogrаničnа�sаrаdnjа�često�doživljаvа�kаo�opciono�rešenje�od�strane,�pre�svega,�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�s�jedne�strаne,�dok�sa�druge�strane�prekogranična�saradnja�donosi�neizvesnost�i�bojazan�od�zаstoja�u�pregovorima�oko�definisa-nja�strateških�projekata�između�prekograničnih�partnera.�Zbog�toga�su�lokаlne�i�regionаlne�vlasti�neodlučne�dа�iniciraju�pregovore�o�strаteškim�temama�u�prekogrаničnom�područiju,�čаk�i�u�slučajevima�gde�su�prekogrаnična�rešenjа�izvodljivа�i�efikasna.31

Prekogranična� sаrаdnjа� bi� trebаlo� dа� bude� zаsnovаnа� nа� pаrtnerstvu� i� supsidijаrnosti,�uključujući� sve� one� koji� mogu� dа� doprinesu� procesu� saradnje.� Uspešnа� prekogranična�sаrаdnjа�zаhtevа�pre�svega�snаžnu�političku�podršku�i�uključenost�donosilaca�odluka�na�svim�nivoima,�lokalnom,�regionalnom�i�nacionalnom.�U�cilju�efikasnog�i�efektivnog�spro-vođenja�procesa�prekogranične�saradnje,�osim�političke�odluke,�neophodno� je� formirati�stručni�tim�koji�će�upravljati�procesom�prekogranične�saradnje.�Međutim,�osim�uključiva-nja�predstavnika�vlasti�i�stručnjaka�u�proces�prekogranične�saradnje,�od�vitаlnog�je�znаčаjа�dа�prekogrаnična�sаrаdnja�bude�dostupna�svim�grаđаnima�na�regionаlnom�i�lokаlnom�ni-vou.�Svaki�proces�prekogranične�saradnje�uobičajeno�počinje�sа�jednokrаtnom�аktivnošću,�аli�bi�trebаlo�obezbediti�uslove�da�se�ova�aktivnost�pretvori�u�dugoročnu�sаrаdnju�aktera�u�prekograničnom�području.�Na�dugoročni�karakter� i�održivost�prekogranične�saradnje�odlučujući�uticaj�ima�nekoliko�faktora.�Pre�svega,�to�su�pravni�i�ekonomski�sistem�u�kome�funkcionišu� prekogranični� partneri,� zatim� institucionalni� oblici� za� sprovođenje� procesa�prekogranične�saradnje�i,�na�kraju,�dostupnost�finansijskih�sredstava�za�finansiranje�proje-kata�prekogranične�saradnje.32

Proces�uspostavljanja�prekogranične�saradnje�može�se�posmatrati�kroz�nekoliko�faza:33

1)�Inicijalno�uspostavljanje�saradnje

31   Ibidem.

32   Knippschild Robert, Potentials of Cross-border Cooperation for Strategic Urban Development in Border Re-gions Designing and Evaluating Informal Cooperation Processes, Izvor: http://www2.ioer.de/recherche/pdf/2005_knippschild_potentials-cbc.pdf.

33   AEBR and European Commission, Practical Guide  to Cross-border Cooperation. Enschede: AEBR.  (Third edition 2002).

2)�Strateško�planiranje�razvoja�i�saradnje;

3)�Uprаvljаnje�i�implementаcija�programa�saradnje.

2.1 Inicijalno uspostavljanje saradnje

U�prvoj�fazi�saradnje�neophodno�je�sticаnje�uzаjаmnog�rаzumevаnjа�učesnikа�sa�obe�strаne�grаnice�i�identifikovаnje�problemа�i�аktivnosti�od�zаjedničkog�interesа�prekograničnih�par-tnera.� Ovo� je� prvа� fаzа� kаdа� akteri� prekogranične� saradnje� donose� odluku� o� pokretаnju�prekogrаnične�sаrаdnje,�uspostavljaju�mehanizme�komunikacije�i�definišu�moguće�oblаsti�sаrаdnje.�U�ovoj�fаzi,�ranije�uspostavljena�sаrаdnja�u�oblasti�kulture�i�obrazovanja�od�ključne�je�vаžnosti�i�često�služi�kаo�osnovа�zа�produbljivanje�sаrаdnje�u�oblasti�ekonomije�i�pripremu�i�sprovođenje�infrаstrukturnih�projekаtа.�Instrument�koji�se�često�koristi�tokom�ove�prve�fаze�jesu�postojeći�forumi�i�mreže�u�regionima�sa�obe�strane�granice.�Ovi�mehanizmi�služe�za�olаkšаvаnje�sаrаdnje�i�prevаzilaženja�postojećih�kulturnih�i�jezičkih�bаrijera.�

Međutim,�sa�ciljem�unapređenja�prekogranične�saradnje�neophodno�je�uspostaviti�uprаvljаčku�strukturu,�kojа�može�jednostаvno�dа�bude�u�obliku�neformаlnog�upravnog�odbora,�sa�redov-nim�sastancima�i�praćenjem�napretka�saradnje�u�sklаdu�sa�definisanim�ciljevimа.�Neformal-na�upravljačka�struktura�najčešće�je�sаstаvljenа�od�predstаvnikа�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�sa�obe�strane�granice,�ali�može�da�uključi�i�druge�aktere�sa�lokalnog�nivoa�(NVO,�poslovna�zajednica,�privredne�komore,�agencije,�instituti,�sindikati,�obrazovne�institucije,�itd.).�Ovako�uspostavljena�upravljačka�struktura�se�brine�o�efektivnosti�prekogranične�saradnje,�ali�u�cilju�efikasne�prekogranične�saradnje�neophodno�je�da�se�prekogranični�partneri�dogovore�o�uspo-stavljanju�i�jednog�tela�koje�bi�se�u�formi�tehničkog�sekretarijata�bavilo�tehničkim�aspektima�saradnje.34�Posle�definisanih�struktura�neophodno�je�dogovoriti�radne�procedure�kojima�će�se�definisati�raspored�rotirаjućeg�predsedаvаnja,�učestаlost�i�mesto�sаstаnаkа,�izveštаvanje,�itd).�U� ovoj� fаzi� uspostavljanja� prekogranične� saradnje� nije� potrebno� dа� se� potpiše� sporаzum� o�sаrаdnji,�jer�na�početku�procesa�saradnje�nije�moguće�sagledati�sve�aktivnosti�koje�prekogra-

34   Knippschild, Robert, Potentials of Cross-border Cooperation for Strategic Urban Development in Border Re-gions Designing and Evaluating Informal Cooperation Processes, Izvor: http://www2.ioer.de/recherche/pdf/2005_knippschild_potentials-cbc.pdf

34 PrekograniČna saradnja2. usPostaVljanje PrekograniČne saradnje

35

Page 19: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

nični�partneri�mogu�obavljati�zajedno.�Zbog�toga�je�poželjno�definisati�eventualno�sporаzum�„tehničke”�prirode,�i�odrediti�prаvilа�kojа�regulišu�rad�upravljačkih�struktura.35

2.2 Strateško planiranje razvoja i saradnje

Posle�definisanja�potreba�i�prioriteta�prekogranične�saradnje�sledi�formulisanje�zаjedničkih�ciljeva�i�projekata�koji�zаdovoljаvаju�identifikovane�razvojne�potrebe�prekograničnih�partne-ra.�Međutim,�treba�imati�na�umu�da�strаteška�rаzvojna�sаrаdnjа�zаhtevа�dugoročаn�pristup�pre� svega,� jer� je� za� definisanje� zajedničke� vizije� razvoja� i� saradnje� u� prekograničnoj� oblasti�potrebno�vreme.�Stoga�drugа�fаzа�razvoja�prekogranične�saradnje�treba�da�bude�posvećenа�аnаlizi�postojeće�situаcije,�prethodnog�iskustva�u�prekograničnoj�saradnji�i�potencijаla�zа�dаlju�sаrаdnju.�Informаcije�dobijene�analizom�treba�da�posluže�kаo�osnovа�zа�definisаnje�prioritet-nih�oblasti�u�kojoj�će�pojedini�projekti�biti�sprovedeni.�Takođe,�ovа�fаzа�zаhtevа�dа�se�definiše�zаjedničkа�vizijа�formalizovana�u�obliku�planskog�dokumenta,�koji�će�sadržati�ciljeve�i�kon-kretne�oblаsti�delovаnjа,�kаo�i�аkcione�plаnove�za�sprovođenje.�Ukoliko�okolnosti�u�preko-graničnom�području�to�dozvole,�onda�je�poželjno�i�da�prekogranični�partneri�definišu�skup�projekаtа�sа�ciljevimа�koje�je�moguće�zajednički�sprovesti,�imajući�u�vidu�trenutno�dostupne�administrativne�ljudske�i�finаnsijske�resurse.�Sa�ciljem�obezebeđenja�efikasnog�i�koordinisanog�razvoja� prekogranične� oblasti,� veoma� je� važno� da� dogovoreni� prekogranični� projekti� budu�uključeni�i�u�relevаntne�plаnske�dokumente�prekograničnih�lokalnih�i�regionalnih�vlasti.�Po-sle�početne�fаze�prekogranične�saradnje,�cilj� sаrаdnje�u�ovoj�fazi�nije�usmeren�ka�uvođenju�dodаtnog�nivoа�vlаsti,�već�dа�se�polаko�sa�neformalne�saradnje�u�prekograničnoj�oblasti�uspo-stavi�sistem�zаjedničkog�uprаvljаnjа�razvojem�prekograničnog�područja�kroz�implementaciju�prekogrаničnih�projekаtа.�Iskustva�su�pokazala�da�se�razvoj�strategije�može�pokаzаti�kao�zah-tevan�poduhvat�za�prekogranične�partnere.�Razlozi�leže�u�činjenici�da�je�neophodno�postići�konsenzus�prekogrаničnih�partnera�o�načinima�postizanja�zajedničkih�ciljeva,�kao� i�o�pita-njima�koja�su�iz�nekog�razloga�posebno�osetljiva�za�nekog�od�partnera.�Osim�toga,�treba�uva-žavati�i�činjenice�da�prekogranični�partneri�imaju�različite�kapacitiete�i�da�deluju�u�različitim�pravnim�i�ekonomskim�sistemima,�što�dodatno�opterećuje�ovu�fazu�prekogranične�saradnje.36

35   AEBR and European Commission, Practical Guide  to Cross-border Cooperation. Enschede: AEBR.  (Third edition 2002).

36   Ibidem

2.3 Uprаvljаnje i implementаcija programa saradnje

Faza� uprаvljаnja� i� implementаcije� projekata� i� programa� prekogranične� saradnje� zаhtevа�stаlnu� prekogrаničnu� organizacionu� strukturu� kojа� će� biti� uključena� i� u� prethodnu� fazu�izrade�strаtegije�prekogranične�saradnje,�kao�i�u�proces�praćenja�implementacije.�Organiza-ciona�struktura�za�upravljanje�i�implementaciju�projekata/programa�prekogranične�saradnje�u�ovoj�fazi�može�biti�u�formi�komisija,�odborа,�stаlnih�rаdnih�grupа�ili�prekograničnog�teh-ničkog�sekretarijata.�Najprostiji�organizacioni�oblik�strukturisane�prekogranične�saradnje�predstavljaju�prekogrаnični�projektni�timovi,�koji�se�sаstoje�od�pojedinaca�zaposlenih�u�in-stitucijama�učesnicama�u�procesu�prekogranične�saradnje,�ili�аngаžovаnog�profesionalnog�osobljа�sa�ciljem�implementacije�projekata�prekogranične�saradnje.�

Prekogrаničnа� organizaciona� strukturа� može� biti� i� formalno-pravno� registrovana� prema�odredbama�jаvnog�ili�privаtnog�prаvа�(evroregioni,�EGTC).�Međutim,�prilikom�formiranja�institucija� prekogranične� saradnje,� trebа� voditi� računa� o� zahtevima� procesa� prekogranične�saradnje,�kao�i�dа�postoji�jednаkа�zаstupljenost�aktera�prekogranične�saradnje�sа�obe�strаne�grаnice.�Prekogrаničnа�orgаnizаcijа�može�imаti�rаzličite�oblike,�zаvisno�od�prirode�uključe-nih�pаrtnerа�i�njihovih�ciljevа.�Međutim,�važno�je�znati�da�bilo�koji�od�prekograničnih�or-ganizacionih�aranžmana�ne�predstavlja�novi�nivo�vlasti�u�prekograničnom�području.�Treba�naglasiti�da�je�u�ovoj�fazi�prekogranične�saradnje�od�suštinskog�značaja�da�u�proces�implemen-tacije�budu�uključeni�svi�oni�koji�mogu�da�doprinesu�uspešnoj�realizaciji�programa�i�projekata�prekogranične�saradnje,�bilo�dа�se�rаdi�o�lokalnom�i�regionalnim�nivoima�vlаsti,�socijаlnim�pаrtnerima,�rаznim�udruženjima,�itd.�Uključivanje�svih�relevantnih�aktera�dovodi�do�stvara-nja�međusektorskih�partnerstava,� što�u�mnogome�olakšava� implementaciju�prekograničnih�projekata.37�

Pored�ove�tri�fаze�prekogranične�saradnje�moguće�je�preduzeti�i�niz�drugih�аktivnosti�koje�mogu�da�dovedu�to�trajnog�uspostavljanja�prekogranične�saradnje:

·� Pokretаnje�pilot�prekograničnih�projekаtа;

·� Obukа�zа�učesnike�i�podizаnje�svesti�o�prekograničnoj�saradnji�između�prekogrаničnih�pаrtnerа;

37   Ibidem

36 PrekograniČna saradnja2. usPostaVljanje PrekograniČne saradnje

37

Page 20: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

·� Prezentаcijа�prekograničnih�projektа�putem�medijа.

Praksa� je� pokazala� da� uspešna� prekogranična� saradnja� ne� zahteva� nužno� da� prekogranični�partneri�prolaze�kroz�sve�navedene�fаze�prekogranične�saradnje.�Ključna stvar kod uspešne prekogranične saradnje jeste zajedničko definisanje ciljeva prekograničnih partnera, dok stepen političke volje za rešavanje problema kroz projekte prekogranične saradnje određu-je organizacioni oblik strukture prekogrаnične sаrаdnje, a domaći pravni sistem određuje upotrebu mogućih instrumenata i intenziteta odnosa između prekograničnih partnera.

Pored�uključenosti�svih�relevantnih�aktera�u�raznim�institucionalnim�oblicima�prekogra-nične�saradnje,�za�konačan�uspeh�procesa�prekogranične�saradnje�od�suštinskog�značaja�su�i�finansijska�sredstva�neophodna�za� funkcionisanje�prekograničnih� institucija,�ali� i�finan-siranje�projekata�prekogranične�saradnje.�Finansiranje�prekogranične�saradnje�je�jedno�od�najzahtevnijih�pitanja�koje�presudno�utiče�na�održivost�prekogranične�saradnje.�Većina�pre-kograničnih�projekata�se�finansira�od�strane�samih�učesnika�prekogranične�saradnje.�Izvori�za�finansiranje�prekogranične�saradnje�u�ovom�slučaju�jesu�budžeti�lokalnih�i�regionalnih�vlasti.� U� brojnim� slučajevima� nacionalni� nivo� vlasti,� takođe,� finansira� određene� projekte�prekogranične�saradnje,�a�i�privatni�sektor,�kroz�projekte�javno-privatnog�partnerstva.�Na�kraju,�postoje�i�nadnacionalni�izvori�finansiranja�prekogranične�saradnje,�među�kojima�naj-značajniju�ulogu�igraju�programi�prekogranične�saradnje�Evropske�unije.38

38   Programi prekogranične saradnje  implementiraju se sa obe strane granice zemalja učesnica  i  to pod  jedinstvenim pravilima za sve učesnike u programu. Za svaki pojedinačni program prekogranične saradnje, svaka pojedinačna zemlja učesnica mora da uspostavi odgovarajuća operativna tela za koordinaciju i sprovođenje programa. Zadatak ovih tela je da blisko sarađuju u procesu izrade programa prekogranične saradnje, kao i tokom njegovog sprovođenja.Pored toga u cilju sprovođenja programa prekogranične saradnje formiraju se sledeće strukture:Zajednički nadzorni odbor (Joint Monitoring Committee - JMC), koji ima ulogu nadzora i praćenja sprovođenja programa;Zajednički upravni odbor (Joint Steering Committee - JSC), koji je odgovoran za izbor projekata;Direktorat (Managing Authority - MA), koji je odgovoran pred Evropskom komisijom za upravljanje i sprovođenje programa;Telo za sertifikaciju (Certifying Authority - CA), koji overava izjave o rashodima i zahteve za isplatu pre slanja Komisiji;Revizorsko telo (Audit Authority - AA), koje predstavlja funkcionalno samostalno telo Direktorata i Tela za sertifikaciju zadu-ženo za verifikaciju delotvornog funkcionisanja sistema upravljanja i kontrole;Zajednički tehnički sekretarijat (Joint Technical Secretariat - JTS), pomaže Direktoratu, Zajedničkom nadzornom odboru, Zajedničkom upravnom odboru i Nacionalnim telima u obavljanju njihovih dužnosti.Više o programima prekogranične saradnje videti u poglavljima 4, 5 i 6.

Kao� što� je� već� rečeno,� proces� razvoja� prekogranične� saradnje� može� biti� manje� ili� više�složen�u�zavisnosti�od:�veličine� i� formalno�pravnog�statusa�partnera,�broja�partnera,�

vrste�sporazuma,�kulture,�tradicije,�etničke�strukture�i�jezika,�istorijskih�prilika,�postojećih�problema�i�društvenih�potreba�u�prekograničnom�području.�Različiti�oblici�prekogranične�saradnje�primenjuju�se�u�različitim�oblastima�saradnje,�tako�da�je�veoma�teško�identifikovati�model�koji�bi�mogao�biti�univerzalno�i�jednako�primenljiv,�posebno�imajući�u�vidu�faze�pre-kogranične�saradnje�od�uspostavljanja�preko�postepenog�razvoja�i�kasnijeg�prilagođavanja�saradnje�širokom�spektru�geografskih,� institucionalnih�i�socio-ekonomskih�karakteristika�različitih�prekograničnih�oblasti.

Međutim,�jedna�od�najčešćih�podela�prekogranične�saradnje�jeste�podela�na�formalni�i�ne-formalni�oblik�saradnje39.�Formalizacija�saradnje�može�da�ima�više�oblika.�Prvi�oblik�formal-ne�saradnje�podrazumeva�najčešće�sklapanje�sporazuma�o�saradnji�između�prekograničnih�partnera.�U�početnoj�fazi�kooperacije,�prekogranični�partneri�obično�u�znak�uspostavljanja�

39   Joachim, Blatter, Explaining Cross Border Cooperation: A Border - Focused and Border External Aproach, Journal of Borderlands Studies, Vol. XII, Nos. 1&2, Spring and Fall, 1997.

3. Forme prekogranične saradnje

38 PrekograniČna saradnja2. usPostaVljanje PrekograniČne saradnje

39

Page 21: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

saradnje�i�legalizacije�njihovog�partnerstva�definišu�skup�zajedničkih�ciljeva�i�aktivnosti�u�formi�sporazuma,�uz�uvažavanje�razlika�među�zemljama�u�pogledu�administrativnih�struk-tura�i�institucionalne�strukture�prekograničnih�partnera.�Sporazumi�o�saradnji,�u�zavisno-sti�od�tipa,�mogu�da�budu�obavezujući�ili�neobavezujući.�Većina�sporazuma�saradnje�imaju�oblik�Memoranduma�o�razumevanju,�u�kome�ugovorne�strane�definišu�svoje�obaveze�po�određenim�pitanjima.�Kod�naprednijih�nivoa�prekogranične�saradnje,�prekogranični�par-tneri�mogu�osnovati�i�zajedničke�prekogranične�institucije�sa�pravnim�subjektivitetom�i�sa-mostalnošću�ili�bez�toga�i�a�one�imaju�zadatak�da�implementiraju�dogovorene�prekogranične�projekte/programe�pod�nadzorom�svojih�članova.40�Uspostavljanje�takvih�zajedničkih�orga-na�postalo�je�moguće�zahvaljujući�kombinovanim�efektima�nekih�domaćih�zakona�i�među-narodnih�ugovora,�kao�što�su�Dodatni�protokol�Madridske�konvencije.�Najčešće�korišćena�forma�prekogranične�saradnje�koja�uključuje�osnivanje�zajedničkih�insitutcija�jesu�evroregioni�(euroregions,�euroregio),�a�u�poslednje�vreme�i�Grupisanje�teritorijalne�saradnje�u�Evropi�(Eu-ropean Grouping of territorial co-operation�– EGTC).

PREKOGRANIČNA SARADNJA

UGOVOR OSARADNJI

FORMALNA

ZAJEDNIČKE INSTITUCIJE ZA SARADNJU (EVROREGIONI)

NEFORMALNA

Slika1. Forme prekogranicne saradnje

40   Ibidem

3.1 Evroregioni – nastanak i funkcionisanje

U�prethodnim�poglavljima�je�već�bilo�reči�o�tome�da�prekogranična�saradnja�nudi�nove�mo-gućnosti�za�uspostavljanje�i�razvoj�dobrosusedskih�odnosa,�toleranciju�i�razumevanje�između�susednih�naroda,�posebno�tamo�gde�postoje�manjine.�Pogranični�regioni�svuda�u�Evropi�ima-ju�posebne�socio-ekonomske�karakteristike,�koje�su�dodatno�naglašene�kroz�prekograničnu�dimenziju,�u�različitim�oblastima�kao�što�su�transport,�tržište�rada,�pružanje�usluga,�trgovina,�migracije,�kriminal,�zaštita�životne�sredine,�turizam,�itd.�Svi�ovi�procesi�i�rešavanje�eventua-lnih�problema�u�navedenim�sektorima�u�prekograničnoj�oblasti� zahtevaju�blisku�saradnju�između�susednih�država.�Međutim,�za�razliku�od�vođenja�politika�u�ovim�oblastima�u�okviru�jedne�države,�gde�se�regionalna�saradnja�odvija�u�okviru�jedinstvenog�pravnog,�institucional-nog�i�finansijskog�okvira,�prekogranična�saradnja�se�suočava�sa�izazovom�upravljanja�različi-tih�političko-administrativnih�sistema�koji�imaju�poseban�pravni�osnov�i,�obično,�karakterišu�različite�stepene�vertikalne�diferencijacije�u�pogledu�administrativnih�struktura,�raspoloživih�resursa�i�nadležnosti.41�

U�poslednjoj�deceniji�došlo�je�do�porasta�broja�evroregiona�kao�oblika�prekogranične�sarad-nje,�posebno�u�zemljama�centralne�i�istočne�Evrope.�Termin�evroregion�jednostavno�podra-zumeva�osećaj�pripadnosti�Evropi�i�spremnost�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�da�aktivnije�uče-stvuju�u�procesu�evropskih�integracija.�Evroregioni�predstavljaju�prekogrаnične�strukture�za�saradnju�između�jedinica�lokalne�ili�regionalne�vlade�preko�granice,�sa�ciljem�promovisanja�zajedničkih� interesa� i� poboljšanja� životnog� standarda� stanovništva� sa� obe� strane� granice.�Analiza�funkcionisanja�većine�evroregiona�u�Evropi�upućuje�na�zaključak�kako�je�zajednič-ka�polazna�osnova�njihovog�osnivanja�činjenica�da�pogranična�područja�u�svojim�zemljama�po�pravilu�imaju�geografski,�a�vrlo�često�i�razvojno,�perifernu�poziciju.�Ova�područja�svoju�nepovoljnu� geografsku� poziciju� kompenzuju� povezivanjem� sa� susednim� prekograničnim�područjem,�u�uslovima�integracije�Evrope.�Ima�i�primera�u�kojima�integracija�Evrope�tran-sformiše�prethodnu�perifernu�poziciju�mnogih�pograničnih�regija�u�središnju�poziciju�unu-tar�Evrope.�Radi�efikasnog�postizanja�definisanih�ciljeva,�evroregioni�najčešće�osnivaju�stаlni�sekretаrijаt�sa�administrаtivnim�osobljem,�a�ponekad�se�osniva�i�Skupština�evroregiona.�Važ-no�je�naglasiti�da�evroregoni�ne�predstavljaju�novi�oblik�vlаsti�nа�prekogrаničnom�nivou�i�

41   Perkmann, Markus, Policy Entrepreneurship and Multi-Level Governance: A Comparative Study of European Cross-Border Regions. Environment and Planning: Government and Policy, Vol. 25, No. 6, str. 861-879, 2007. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1133126.

40 PrekograniČna saradnja3. Forme PrekograniČne saradnje

41

Page 22: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

njihov�rаd�je�ogrаničen�nа�nаdležnosti�lokаlnih�i�regionаlnih�vlаsti�koje�ih�čine.42�Važno�je�istaći�da�zajedničkim�aktivnostima�kroz�evroregione�pogranične�lokalne�i�regionalne�vlasti�između�ostalog�mogu:�

-�uskladiti�svoje�planske�dokumente�(strateške�planove�lokalnog�ekonomskog�razvoja);

-�unaprediti�ekonomske�i�kulturne�veze�uključenih�područja;

-�usklađivati�aktivnosti�u�izgradnji�prekogranične�saobraćajne�infrastrukture;

-�zajednički�raditi�na�programima�zaštite�životne�sredine�i�prostornog�planiranja;

-�preduzeti�zajedničke�aktivnosti�kako�bi�područje�evroregiona�bilo�privlačno�potencijalnim�investitorima;

-�uspostaviti�veze�između�obrazovnih,�naučnih�i�istraživačkih�ustanova.

Evroregioni� u� praksi� se� mogu� razlikovati� po� nekoliko� kriterijuma.� Prema� složenosti�prekogrаničnih� аktivnosti� koje� sprovode,� evroregioni� se� u� praksi� dele� na� evroregione� koji� su�ograničeni�na�razmene�informacija,�konsultacija�i�izradu�zajedničkih�studija,�dok�drugi�evrore-gioni�imaju�kapacitet�za�upravljanje�i�realizaciju�konkretnih�prekograničnih�projekata.�Sa�aspek-ta�razvijenosti�prekogranične�saradnje,�razlikujemo�evroregione�u�početnoj�fazi�saradnje,�sa�sa-radnjom�srednjeg�nivoa�razvijenosti,�i�evroregione�sa�razvijenom�saradnjom.�Sa�aspekta�učesnika�u�procesu�prekogranične�saradnje,�razlikujemo�evroregione�koji�su�osnovani�od�strane�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�sa�teritorije�prekogranične�oblasti.�Primer�Karpatskog�evroregiona�pokazuje�da�su�evroregion�osnovale�mađarske�županije,�ukrajinske�Oblasti�(regioni),�poljski�Voivodstva�(po-krajine)�i�rumunski�okruzi.�Drugi�primeri�evroregiona�pokazuju�mešovite�strukture.�Primer�je�Euregio�Mas-Rajne,�gde�holandske�i�belgijske�pokrajine�sarađuju,�zajedno�sa�Regio�Ahen�(Asoci-jacija�nemačkih�opština)�i�nemačkom�zajednicom�u�Belgiji.�Drugi�primer�evroregiona�je�Euregio�Sar-LOR-LUKS-Rajna,�koja�obuhvata,�ne�samo�regione,�već�i�države�(Luksemburg).

Primeri�u�Evropi�pokazuju�da�evroregioni�mogu�biti�registrovani�u�formi�bez�statusa�pravnog�lica�(Euregio�Steiermark/Styria-Slovenia�(Austrija/Slovenija)).�Ova�vrsta�evroregiona�se�formi-

42   Ibidem

ra�u�obliku�tzv.�Radnih�zajednica�(Working community)�ili�Stalnih�konferencija�za�prekogranič-nu�saradnju�(West�Vlaanderen/Vlaanderen-Dunkerque�–Côte�d’Opale�(Francuska/Belgija)).

Evroregioni�koji�deluju�kao�radne�zajednice�najčešće� imaju�ograničene�ciljeve,�kao�što�su�promocija�međunarodnog�razumevanja�i�kulture,�jačanje�ekonomske�saradnje.�S�druge�stra-ne,�evroregioni�koji�se�odlikuju�složenijom�strukturom�imaju�opšti�cilj�promovisanja�zajed-ničkih�interesa�kroz�prekograničnu�saradnju.�

Sa�druge�strane,�evroregioni�koji�su�registrovani�prema�privatnom�pravu�i�imaju�status�prav-nog�lica,�najčešće�imaju�formu�asocijacija�(Regio�TriRhena�(Nemačka/Francuska/Švajcar-ska))�ili�fondacija�(Euregio�Meuse-Rhine�(Nemačka/Holandija/Belgija)).�Takođe,�evrore-gioni�sa�statusom�pravnog�lica�mogu�biti�osnovani�prema�nacionalnom�pravu�jedne�zemlje�članice�EU�ili�na�osnovu�međudržavnog�sporazuma.�

Vrste evroregiona

Lokalne i regionalne vlasti sa teritorije prekogranične 

oblasti

Nacionalne, regionalne i lokalne vlasti

Početna faza

Srednji nivo

Razvijena saradnja

Sve oblasti života građana uz učešće svih aktera 

saradnje

Pojedinačni sektori uz učešće pojedinih aktera

Učesnici u procesusaradnje

Nivo razvoja saradnje

Oblasti saradnje

Slika 2. Vrste evroregiona

42 PrekograniČna saradnja3. Forme PrekograniČne saradnje

43

Page 23: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

3.1.1 Evroregioni u Srbiji

Posle�2000.�godine�osnovan�je� i�određen�broj�evroregiona,�u�kojima�učestvuju�opštine�iz�pograničnih�regiona�Srbije�i�susednih�država.�Primarni�cilj�stvaranja�evroregiona�bio�je�za-jedničko�rešavanje�najvažnijih�problema�sa�kojima�se�suočavaju�određeni�regioni,�kao�i�ko-rišćenje�brojnih�mogućnosti�za�saradnju�na�ekonomskom,�kulturnom,�obrazovnom�planu,�te�za�saradnju�u�borbi�protiv�kriminala,�nelegalne�trgovine�i�drugo.�Veze�stvorene�unutar�postojećih�evroregiona�između�uključenih�različitih�lokalnih�organa�odlična�su�osnova�za�prekogranične�inicijative�i�zajedničke�projekte.43

Evroregion Dunav–Kriš–Moriš–Tisa� (DKMT),�koji�čine�Vojvodina� i�po�četiri�županije�iz�Mađarske�i�Rumunije,�nastao�je�21.�novembra�1997.�godine,�kada�je�u�Segedinu�potpi-san�Protokol�o�saradnji.�Od�formiranja�1997.�godine,�glavna�ideja�bila�je�da�se�u�okviru�tog�evroregiona�razvija�lokalna�saradnja�vlasti�u�ekonomskoj,�obrazovnoj,�naučnoj�i�sportskoj�oblasti.�Od�svih�evroregiona�u�kojima�učestvuju�pogranične�regije�Srbije,�ovaj�evroregion�je�najaktivniji�u�promovisanju�prekogranične�saradnje.

Druga�evroregija�zove�se�Evrobalkan�(ranije�Niš–Skoplje–Sofija),�koju�je�u�oktobru�2002.�godine,�na�inicijativu�Saveta�Evrope,�osnovalo�30�opština�iz�Srbije,�20�iz�Bugarske�i�16�iz�Makedonije,�uključujući�i�dva�glavna�grada,�Sofiju�i�Skoplje.�Skupštine�svih�30�opština�na�jugoistoku�Srbije�izglasale�su�svoje�priključenje�ovom�evroregionu,�čije�su�oblasti�saradnje�ekonomski�razvoj,�zaštita�životne�sredine,�kultura,�obrazovanje,�mediji,�infrastruktura�i�in-formacioni�sistemi.

Godine�2001.�osnovan�je�evroregion�Dunav 21,�od�strane�osam�opština�iz�Srbije,�pet�opština�iz�Rumunije�i�devet�iz�Bugarske.�Svrha�evroregiona�Dunav�21�jeste�da�transformiše�oblast�u�aktivnu�zonu�saradnje,� slobodnog�kretanja� ljudi,�dobara,�usluga� i� informacija,�kao� i�da�promoviše�ekonomski�razvoj�i�da�rešava�zajedničke�probleme�tri�pogranična�regiona.�U�ok-tobru�2001.�godine,�evroregion�Dunav�21�postao�je�punopravni�član�Asocijacije�evropskih�pograničnih�regiona�(AEBR).�

43   Ivan, Knežević, Sonja, Avlijaš, Vladan, Jeremić, Prekogranična saradnja - instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, 2009.

Evroregion�Morava–Pčinja–Struma�osnovan�je�2003.�godine�od�strane�Bugarske,�Srbije�i�BJR�Makedonije�sa�ciljem�unapređenja�prekogranične�saradnje�u�oblastima�komunikacije,�razmene�informacija�i�umrežavanja,�ekonomske�saradnje,�transporta�i�infrastrukture,�turiz-ma,� kulture,� prenosa� znanja,� zaštite� životne� sredine.� Evroregion� Morava–Pčinja–Struma�punopravni�je�član�Asocijacije�evropskih�pograničnih�regiona.

Evroregion�Drina–Sava–Majevica�osnovan�je�2003.�godine�od�strane�devet�lokalnih�samo-uprava�zapadne�Srbije�i�severoistočne�Bosne�i�Hercegovine.�Cilj�osnivanja�ovog�evroregiona�jeste�da�se�unapredi�prekogranična�saradnja�u�privredi,�poljoprivredi,�graničnom�i�malogra-ničnom�prometu.

Evroregion�Stara planina�osnovan�je�2006.�godine�od�strane�11�opština�iz�regiona�zapadne�Stare�planine�na�teritorijama�Bugarske�i�Srbije.�Sa�bugarske�strane�uključene�su�sledeće�opšti-ne:�Belogradčik,�Berkovica,�Varšets,�Georgi�Damianovo,�Godeč,�Čiprovci�i�Čuprene.�Opšti-ne�sa�srpske�strane:�Dimitrovgrad,�Knjaževac,�Pirot�i�Zaječar.�Osnovni�cilj�evroregiona�Stara�planina�jeste�ekonomsko�i�društveno�oživljavanje�regiona�kroz�razvoj�ekološki�prihvatljivog�turizma,�poljoprivrede,�kulturne�saradnje,�saradnje�u�obrazovanju�i�sportu.�Tokom�2007.�godine�započeta�je�izrada�strategije�razvoja�evroregiona�Stara�planina,�koja,�između�ostalog,�treba�da�definiše�najefikasnije�mehanizme�prekogranične�saradnje,�finansiranje�aktivnosti,�promocije,�razmene�informacija�i�izgradnju�kapaciteta.

Međutim,�neophodno�je�naglasiti�da�i�pored�velikog�entuzijazma�prilikom�osnivanja�ovih�evroregiona,�oni�nisu�ispunili�početna�očekivanja�učesnika�u�ovim�asocijacijama.�Pojedini�evroregioni�trenutno�postoje�samo�na�papiru�bez�konkretnih�aktivnosti�na�terenu.�Razlog�za�to�leži�u�činjenici�da�efikasno�funkcionisanje�evroregiona�zahteva�institucionalnu�spo-sobnost,�ali�i�finansijske�resurse�kako�bi�se�podržale�prekogranične�aktivnosti�evroregiona.�Razlozi�zbog�kojih�evroregioni�u�Srbiji�do�sada�nisu�dali�željene�rezultate�su�sledeći:44

·� prevelika�očekivanja�samih�osnivača,�pogotovo�u�kratkom�roku;

·� osim�DKMT,�nijedan�od�ostalih�evroregiona�nije�uspostavio�stabilne�izvore�finansiranja�i� stabilnu�operativnu�strukturu�(kancelarija,� sedište� ili� slično)�za�zaposlene�kojima�bi�primarni�posao�bio�unapređenje�prekogranične�saradnje;

44   Ibidem

44 PrekograniČna saradnja3. Forme PrekograniČne saradnje

45

Page 24: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

·� evroregioni�su�zavisili�od�pojedinačne�inicijative�pojedinih�predsednika�opština�–�osni-vača�evroregiona;

·� česti� izbori� i� različiti� termini� izbora�u�zemljama�članicama�dovodili� su�do�toga�da�se�sastav�upravnih�organa�evroregiona�stalno�menja,�da�nema�kontinuiteta�i�da�se�„uvek�počinje�iz�početka“�sa�upoznavanjem�i�iznošenjem�ideja,�i�utvrđivanjem�prioriteta;

·� različita�partijska�struktura�osnivača� i�unutrašnje�političke�potrebe� i�odnosi�ponekad�otežavaju�dogovaranje�unutar�opština�jedne�zemlje.

3.2 Grupisanje teritorijalne saradnje u Evropi (European Grouping of territorial co-operation – EGTC)

Sa� ciljem� prevazilaženja� brojnih� prepreka� koje� sprečavaju� razvoj� prekogranične� saradnje,�Evropska�unija�je�2006.�godine�usvojila�novi�pravni�instrument�za�podsticanje�prekogranične,�transnacionalne�i/ili�međuregionalne�saradnje�između�regionalnih�i�lokalnih�vlasti.�Za�razli-ku�od�pređašnjih�brojnih�inicijativa�za�razvoj�prekogranične�saradnje�nastalih�uglavnom�pod�okriljem�Saveta�Evrope,�novi�instrument�Evropske�unije�pod�nazivom�Grupisanje�teritorijalne�saradnje�u�Evropi�(European Grouping of territorial co-operation, EGTC)�predstavlja�institucio-nalizovanu�formu�prekogranične�saradnje�na�teritoriji�Evropske�unije.�Pored�zemalja�članica�Evropske�unije,�Uredba�o�osnivanju�EGTC-a�sadrži�klauzulu�po�kojoj�osim�regiona�iz�zemalja�članica�Evropske�unije�u�EGTC-u�mogu�da�učestvuju�i�regioni�iz�tzv.�trećih�zemalja.�Na�taj�način�se�unapređuje�prekogranična�saradnja�na�spoljnim�granicama�Evropske�unije.45

Program�EGTC�ima�karakter�pravnog�lica�i�može�biti�osnovan�od�strane�zemalja�članica,�re-gionalnih�i/ili�lokalnih�vlasti,�asocijacija�i�javnih�institucija.�Inicijativu�za�osnivanje�EGTC-a�pokreću�njeni�budući�članovi�koji�moraju�poticati�sa�teritorije�najmanje�dve�zemlje�članice�Evropske�unije.�Svaki�EGTC�mora�da�ima�skupštinu�članova�i�direktora�EGTC-a,�a�statu-tom�je�moguće�osnovati�i�dodatne�organe�uprave�sa�jasno�definisanim�nadležnostima.�Statut�EGTC-a�definiše�naziv�i�sedište�EGTC-a,�listu�članova,�teritoriju�koju�pokriva,�ciljeve,�mi-siju�i�trajanje�EGTC-a.

45   Ibidem

Poslovi�koje�obavlja�EGTC�prevashodno�se�odnose�na�implementaciju�prekograničnih�pro-grama�i�projekata�sufinansiranih�od�strane�Evropske�unije�kroz�EFRR,�ESF�i�Kohezioni�fond.

Statutom�EGTC-a�moguće�je�definisati�i�dodatne�aktivnosti�oko�kojih�se�usaglase�članovi�EGTC-a.�Specifičnost�EGTC-a�ogleda�se�u�tome�što�on�pruža�mogućnost�regionalnim�i�lo-kalnim�vlastima�zemalja�članica�Evropske�unije�da�mogu�da�se�udružuju�i�da�razvijaju�preko-graničnu�saradnju�bez�prethodnog�potpisivanja�međunarodnih�ugovora�i�njihove�ratifikaci-je�u�nacionalnim�parlamentima.�Osnivanje�EGTC-a�nije�obavezujuće�za�zemlje�članice,�jer�one�mogu�da�razvijaju�prekograničnu�saradnju�i�preko�ranije�uspostavljenih�instrumenata�prekogranične�i�transnacionalne�saradnje.�Države�članice�moraju�da�odobre�učešće�poten-cijalnim�članovima�EGTC-a�koji�dolaze�sa�njihovih�teritorija,�ali�mogu�da�spreče�učešće�u�EGTC-u�svojih�regionalnih�vlasti�samo�u�slučajevima�kada�država�ima�dokaze�da�EGTC�deluje�suprotno�nacionalnom�zakonodavstvu�ili�javnom�interesu.�Funkcionisanje�ETGC-a�regulisano�je�pravom�zemlje�članice�Evropske�unije�u�kojoj�se�nalazi�sedište�EGTC-a.�Prvi�EGTC�koji�je�osnovan�jeste�Lil–Kortrejk–Turne�Eurometropola,�osnovana�u�januaru�2008.�godine,�a�inicijativa�je�potekla�od�gradova�Lil�(Francuska),�Kortrejk�(Belgija,�region�Flan-drija)� i�Turne�(Belgija,�region�Valonija).46�Pored�ovog�u�poslednje�vreme�su�osnovana� jos�2�EGTC-a� i� to� između�Mađarske� i�Slovačke�u�regionu�Ister-Granum,� i� između�Španije� i�Portugala�na�granici�između�Galicije�i�Norte.

3.3 Udruživanje evropskih prekograničnih regiona i nji-hovo institucionalno predstavljanje na nivou EU – Asoci-jacija evropskih pograničnih regiona(Association of European Border Regions – AEBR)47

U�proteklih�šezdeset�godina�u�Evropi�su�stvoreni�različiti�oblici�regionalnog�kontinentalnog�udruživanja,�koji�su,�pored�nastojanja�da�poboljšaju�upravljanje�u�regionalnim�zajednicama,�imali�za�cilj�da�utiču�i�na�stvaranje�atmosfere�podrške�produbljivanju�evropskih�integracija�među�regionalnim�akterima,�kao�i�na�obezbeđivanje�zastupljenosti�različitih�interesa�regio-

46   Ibidem

47   Više o AEBR na http://www.aebr.eu/en/index.php.

46 PrekograniČna saradnja3. Forme PrekograniČne saradnje

47

Page 25: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

na�u�evropskim�institucijama.�U�Evropi,�danas,�postoje�brojne�asocijacije�evropskih�regiona�koje�imaju�za�cilj�unapređenje�njihove�međusobne�saradnje,�kao�i�zaštitu�njihovih�interesa�na�nivou�Evropske�unije.48�

Kao�što�je�već�rečeno�u�prethodnim�poglavljima,�inicijativa�za�osnivanje�Evropske�asocijacije�pograničnih�regiona�nastala�je�još�sredinom�šezdesetih�godina.�Nekoliko�pograničnih�regio-na�tadašnje�Evropske�ekonomske�zajednice�(CIMAB,�EUREGIO,�Regio�Basiliensis,�Regio�Rhein-Waal�i�dr.)�sredinom�1971.�godine�osnovalo�je�Stalni�komitet�evropskih�pograničnih�regiona.�U�septembru�iste�godine�u�Bonu�je�osnovana�Asocijacija�evropskih�pograničnih�re-giona.49

Organi�AEBR-a�su:

·� Generalna�skupština;

·� Izvršni�odbor;

48   Prva asocijacija lokalnih vlasti koja je formirana u Evropi 1951. godine u Ženevi jeste Savet evropskih opština, koja od 1984. godine nosi naziv Savet opština i regiona Evrope (Council of European Municipalities and Regions – CEMR), koji danas čini 100.000  lokalnih  i  regionalnih vlasti u Evropi. Savet Evrope  je 1957. godine osnovao  i Evropsku konferenciju lokalnih vlasti (European Conference of Local Authoroties), koja je 1975. prerasla u Stalnu konferenciju lokalnih i regionalnih vlasti u Evropi (Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe), sa zadatkom da obezbeđuje podršku regionima u jačem evropskom povezivanju, kao i da ih obaveštava o toku procesa integracije. Kasnije, pomoć je bila usmerena zemljama u tranziciji u reformi sistema lokalne i regionalne uprave i decentralizacije, pripremi inicijativa namenjenih efikasnijem učestvovanju lokalnih vlasti u lokalnoj i regio-nalnoj demokratiji, zastupanju interesa lokalnih i regionalnih vlasti prilikom oblikovanja različitih evropskih politika, podsticanju  prekogranične  saradnje  i  osnivanju  evroregiona.  Tako  je  1994.  godine  osnovan  Kongres  lokalnih  i regionalnih vlasti Evrope (Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe – CLRAE), u kome je zastupljeno više od 200.000 lokalnih i regionalnih vlasti. Pre toga, 1985. godine, osnovana je i Skupština evropskih regiona kao nezavisna asocijacija evropskih regiona i najvećih međuregionalnih organizacija, a koja danas reprezentuje približno 300 evropskih regiona iz 33 zemlje i 13 međuregionalnih organizacija. Paralelno sa procesom jačanja uloge regiona u okviru svih zemalja članica EU, vođeni ekonomskim i demokratskim razlozima,  regioni su sve  jasnije  isticali  zahteve za značajnije učešće u političkom procesu  i u nadnacionalnom evropskom kontekstu. Kao posledica  rastućih zahteva  regionalnih aktera, Ugovorom  iz Mastrihta 1993. godine osnovan je Komitet regiona preko kojeg je regionalnim i lokalnim akterima omogućeno učestvovanje u procesima odlučivanja u EU, jer se najveći deo evropskog zakonodavstva izvršava na regionalnom i lokalnom nivou.Detaljnije videti u: Ivan Knežević, Sonja Avlijaš, Vladan Jeremić, Prekogranična saradnja instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, 2009, str. 102 – 107.

49   Ivan, Knežević, Sonja, Avlijaš, Vladan, Jeremić, Prekogranična saradnja - instrument razvoja, Fond za otvoreno društvo, Centar za primenjene evropske studije, Beograd, 2009.

·� Generalni�sekretar.

Generalna�skupština�bira�predsednika�i�članove�Izvršnog�odbora,�donosi�odluke�o�prijemu�i�isključivanju�članova,�kao�i�o�visini�članarine�koju�plaćaju�članovi�asocijacije.�Izvršni�odbor�se�bira�na�period�od�dve�godine,�a�glavni�zadaci�Odbora�jesu�da�zastupa�AEBR�u�javnosti�u�saradnji� sa�evropskim�i�nacionalnim�institucijama,�organizacijama� i�asocijacijama.�Izvršni�odbor�postavlja�generalnog�sekretara,�a�AEBR�u�svom�radu�može�da�osniva�i�različite�save-todavne�odbore�čiji�članovi�mogu�da�budu�predstavnici�raznih�evropskih�i�nacionalnih�po-litičkih�organa�i�asocijacija.�Jedan�od�posebnih�odbora�jeste�Naučni�odbor�za�prekograničnu�saradnju,�koji�se�sastoji�od�naučnika�i�stručnjaka�za�pitanja�prekogranične�saradnje.�Zadatak�Odbora�je�da�savetuje�AEBR�u�vezi�sa�svim�relevantnim�pitanjima�iz�oblasti�prekogranične�saradnje.50

Glavni�ciljevi�AEBR-a�usmereni�su�na�delovanje�u�ime�evropskih�pograničnih�i�prekogranič-nih�regiona�s�namerom�da�zaštite�njihove�interese,�da�rešavaju�njihove�praktične�probleme,�te�da�koriste�zajedničke�mogućnosti.�Takođe,�AEBR�predstavlja�interese�pograničnih�regio-na�u�nacionalnim�i�međunarodnim�telima,�organizacijama�i�asocijacijama.�Poseban�akcenat�u�delovanju�AEBR-a�stavljen�je�na�iniciranje,�podršku�i�koordinaciju�zajedničke�saradnje�u�celoj�Evropi,�kao�i�na�razmenu�znanja,�iskustava�i�informacija�s�ciljem�pronalaženja�najbo-ljih�rešenja�za�zajedničke�probleme.�Kako�bi�postigao�navedene�ciljeve,�AEBR�implementira�programe�i�projekte,�organizuje�različite�događaje�i�kampanje�koji�se�bave�prekograničnim�regionima.51

Takođe,�bavi�se�i�informisanjem�političkih�tela�u�Evropskoj�uniji�i�u�Savetu�Evrope�o�pita-njima�prekogranične�saradnje.�Tokom�svog�dugogodišnjeg�delovanja�AEBR�je�bila�nosilac�nekoliko�veoma�značajnih�aktivnosti,�koje�su�imale�velikog�uticaja�na�unapređenje�položaja�prekograničnih�regiona�prilikom�kreiranja�regionalne�politike�Evropske�unije.�Osim�toga,�AEBR�je�tokom�svog�delovanja�usvojila�Evropsku�povelju�o�pograničnim�i�prekograničnim�regionima,�što�je�doprinelo�da�se�položaj�prekograničnih�regiona�u�okviru�Evropske�unije�značajno�unapredi.52

50   Ibidem

51   Ibidem

52   Ibidem

48 PrekograniČna saradnja3. Forme PrekograniČne saradnje

49

Page 26: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

U�svom�radu�AEBR�sarađuje�sa�Komitetom�regiona�Evropske�unije,�sa�kojim�je�2002.�godi-ne�zaključen�Sporazum�o�saradnji�i�to�u�oblastima�regionalne�politike�i�kohezije,�inicijativa�zajednice,�institucionalnih�pitanja,�transporta,�istraživanja,�inovacija,�itd.�Što�se�tiče�odnosa�sa�Savetom�Evrope,�AEBR�sarađuje�sa�Parlamentarnom�skupštinom�Saveta�Evrope.�Takođe,�AEBR�je�član�Stalnog�komiteta�u�Kongresu�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�Evrope�(CLRAE),�kao�i�Ekspertskog�komiteta�koji�se�bavi�pitanjima�pograničnih�regiona.53

53   Ibidem

Jedan� od� načina� (ili� primera)� koji� omogućava� da� shvatimo� višeslojnost� Evropske� unije,�funkcionisanje�ovog�jedinstvenog�nadnacionalnog�mehanizma,�odnosno�sistema�regio-

nalnog�upravljanja�i�procesa�neprekidne�integracije,�jeste�prikaz�aktivnosti,�principa�i�ciljeva�koje�je�Unija�razvijala�u�protekle�tri�decenije�u�oblasti�prekogranične�saradnje,�što�je�od�po-četka�ugaoni�kamen�njene�regionalne�politike54.

Ideja�o�evropskoj�uravnoteženoj�i�ujednačenoj�teritoriji�i�njenom�razvoju�datira�još�iz�perioda�stvaranja�Evropske�zajednice�i�pisanja�Ugovora�iz�Rima�pedesetih�godina�dvadesetog�veka,�kada�je�1957.�godine�osnovan�i�Evropski�socijalni�fond.�Ipak,�do�1975.�godine,�naročito�fi-nansijski�gledano,�nije�se�veliki�značaj�pridavao�regionalnoj�politici.�Tek�je�od�tada�veliki�deo�

54   U literaturi se pojmovi koheziona i regionalna politika koriste kao sinonimi. Naziv regionalna politika je stariji, dok se naziv koheziona politika koristi od usvajanja Izveštaja o privredno i društvenoj koheziji, februara 2007. godine. 

4. Prekogranična saradnja kao deo regionalne politike EU

50 PrekograniČna saradnja3. Forme PrekograniČne saradnje

51

Page 27: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

finansijskih�sredstava�uložen�u�pokušajima�da�se�osnovni�cilj�dostigne,�a�pravu�ulogu�i�zna-čaj,�naročito�u�oblasti�prekogranične�saradnje,�regionalna�politika�dostigla�je�u�poslednjih�dvanaest�godina�dvadesetog�veka.�Možda�i�najznačajniji�doprinos�tome�dao�je�Žak�Delor�u�svom�prvom�petogodišnjem�budžetskom�paketu,�kojim�je�gotovo�udvostručio�iznose�opre-deljene�za�strukturne�fondove.�Od�tada�se�reforme�u�okviru�regionalne�politike�po�pravilu�poklapaju�sa�reformama�finansijske�perspektive.�

Svrha�regionalne�politike,�inače�jedne�od�najznačajnijih�politika�Evropske�unije,�jeste�pru-žanje�pomoći�manje�razvijenim�regionima�u�funkciji�smanjivanja�regionalnih�razlika,�kako�bi�bio�olakšan�razvoj�regiona�i�obnova�starih�industrijskih�oblasti,�ali�i�razvoj�teritorije�čitave�Evropske�unije�povećanjem�kohezije�i�smanjenjem�dispariteta.�

Regionalna�politika,�kao�druga�najskuplja�politika�Unije�posle�poljoprivredne55,�jeste�protiv-teža�udarima�koji�nastaju�delovanjem�u�polju�zajedničkog�tržišta�i�monetarne�unije�ili�spro-vođenjem�neke�od�zajedničkih�politika,�usled�kojih�dolazi�do�bržeg�razvoja,�već�razvijenih,�zapadnoevropskih�regiona.�Zbog�toga,�države�imaju�i�različite�stepene�razvijenosti�pojedinih�regiona�i�zbog�toga�nisu�u�stanju�da�samostalno�finanasiraju�regione�u�okviru�nacionalnih�granica.�Zadatak�regionalne�politike�je�da�ispravlja�tržišne�rezultate,�odnosno�greške�„nevid-ljive�ruke“.�Rečima�Danute�Hibner,�predstavinice�Evropske�komisije�zadužene�za�regionalnu�politiku:�„Koheziona�politika�je�‘vidljiva�ruka’�tržišta,�čiji�je�cilj�uravnotežen�i�održivi�razvoj�uz�paralelno�podsticanje�ekonomske�integracije�Evropske�unije“.�Drugim�rečima,�regionalna�politika�pruža�priliku�svim�regionima�unutar�i�granica�Evropske�unije�i�na�njima�da�se�razvija-ju,�alocirajući�optimalna�sredstva�kao�izvor�i�instrument�svog�razvoja.�Regionalna�politika,�ne�samo�da�je�imala�(i�nastavlja�da�ima)�veliki�uticaj�na�ujednačavanje�kvaliteta�života�na�teritoriji�Evropske�unije�–�na�čemu�se�insistira�i�u�Ugovoru�iz�Lisabona,�koji�je�na�stupio�snagu�decem-bra�2009.�godine�–�već�je�postala�conditio sine qua non�unapređenja�i�jačanja�prekograničnih�odnosa�u�Evropi,�doprinoseći�nivelisanju�velikog�broja�razvojnih�problema�u�regionima�na�unutrašnjim�i�spoljnim�granicama�Evropske�unije.

U�praksi�i�literaturi�u�oblasti�regionalne�politike�Evropske�unije,�pažnja�je�posvećivana�i�ra-zvoju�pratećih�ciljeva�ove�politike,�bez�čije�analize�ne�možemo�ni�da�razumemo�mesto�i�zna-čaj�prekogranične�saradnje�u�okviru�regionalne�politike�EU.�

55   Za poljoprivrednu politiku se u proseku  izdvaja oko 45 odsto budžeta Unije, dok se za  regionalnu politiku izdvaja oko 35 odsto sredstava budžeta EU. 

Prekogranična�saradnja�postala�je�važna,�naročito�u�kontekstu�globalizacije,�koja�usložnja-va�procese�donošenja�odluka,�ne�samo�na�evropskom,�supranacionalnom�nivou,�veći� i�na�regio-nalnom�i�lokalnom�nivou,�a�mesto�koje�ovakav�vid�saradnje�ima�u�okviru�regionalne�politike�Evropske�unije,�omogućilo� je�da�danas,�osim�navedenih,�govorimo� i�o�prekogra-ničnom�nivou�upravljanja.�Prekogranična�i�međuregionalna�saradnja�predstavljaju�izuzetno�važan�segment� i�pretpostavku�regionalnog�razvoja,�a�EU�je�viđena�kao�bitan�faktor�zbog�ukazivanja�na�važnost�korišćenja�granica,�ne�kao�prepreka,�već�kao�prilika,�zbog�povećanja�zastupljenosti�lokalnih�jedinica�vlasti�na�nadnacionalnom�nivou�EU.�

Fondovi�Evropske�unije�predstavljaju�najčešće�korišćene� instrumente�za�realizaciju�ciljeva�regionalne� politike.� Međutim,� ostvarivanje� ciljeva� regionalne� politike� sprovodi� se� i� kroz�takozvane�Inicijative�Zajednice,�koje�je�pokretala�Evropska�komisija.�U�proteklih�dvadeset�godina,�sprovođenjem�nekoliko�različitih�inicijativa�–�od�kojih�je�najvažnija�Inicijativa�Za-jednice�INTERREG�–�prekogranična�saradnja�je�postala�prioritet�Evropske�unije.�Sa�jedne�strane,�inicijative�i�programi�Zajednice�povećale�su�mogućnosti�za�uspostavljanje�ovakvih�oblika�saradnje�i�formiranje�različitih�oblika�prekograničnih�regiona,�kao�sastavnog�dela�ad-ministrativnog�okvira�u�većini�pograničnih�područja�u�Evropi.�Sa�druge�strane,�programi�podržani�od�strane�Zajednice,�doprineli�su�institucionalnoj�saradnji�nedovoljno�razvijenih�regiona.�Ipak,�regionalna�politika�može�da�ima�uticaj�na�regionalni�razvoj�ukoliko�je�preko-granična�saradnja�sastavni�deo�aktivnosti�stanovnika�pograničnih�oblasti,�jer�kvalitet�života�u�pograničnim�oblastima�zavisi,�iznad�svega,�od�(stepena)�angažovanosti�ljudi�u�javnoj�sferi.�Nadalje,� razvoj�društvenog�kapitala,�bolji� standard� i� razvoj� infrastrukture�u�pograničnim�oblastima�doprinose�uspešnoj�primeni�mera�za�regionalni�razvoj.�

U�nastavku�ovog�poglavlja�biće�predstavljena�Inicijativa�Zajednice�INTERREG,�koja�je,�možda,�i�najzaslužnija�za�to�što�je�oblast�prekogranične�saradnje�postala�jedna�od�najvaž-nijih�segmenata�regionalne�politike�Evropske�unije,�i�što�danas,�Unija�ima�glavnu�ulogu�u�oblasti�prekogranične�saradnje,�a�ne�Savet�Evrope�ili�države�članice�preko�sopstvenih�pro-grama.�

52 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

53

Page 28: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

4.1 INTERREG – prvi program prekogranične saradnje EU (EZ)Inicijativa56 Zajednice INTERREG

Pažnja�koju�je�Savet�Evrope�posvetio�jačanju�koncepta�prekogranične�saradnje,�pre�svega�sastav-ljanjem�i�razvijanjem�Evropske�okvirne�konvencije�o�prekograničnoj�saradnji�iz�1980.�godine,�i�pravni�okvir�koji�je�iz�nje�proistekao�(zbog�čega�je�često�ova�organizacija�smatrana�monopoli-stom�u�ovoj�oblasti),�nisu�bili�dovoljni�da�bi�prekogranična�saradnja�bila�u�potpunosti�uspešna�i�primenljiva.�Ovakav�pristup�je�vremenom�padao�u�senku�sve�dominantnijeg�pragmatičnog�i�ekonomski�orijentisanog�pristupa�u�okviru�regionalne�politike�Evropske�zajednice.�Zbog�toga�je�tek�sa�prvim�sredstvima�(fondovima),�usmerenih�na�ovu�oblast,�prekogranična�saradnja�počela�da�dobija�novi,�ne�samo�pravni,�već�i,�konačno,�finansijski�okvir.�

Najveći� izazov,� sa�kojim�se�Unija�suočavala�u�naredne�dve�decenije,�bila� je�međunarodna�priroda�programa�koje�je�pokretala�u�okviru�regionalne�politike,�pre�svega�u�oblasti�preko-granične�saradnje.�Nedostatak�jedinstvenog�međunarodnopravnog�okvira,�primenljivog�po-djednako�u�svakoj�državi�prilikom�uspostavljanja�odnosa�prekogranične�saradnje,�predstav-ljao�je,�i�dalje,�najveću�prepreku�unapređenju�ovog�koncepta�u�praksi.�Kako�je�već�u�nekoliko�navrata�rečeno,�nacionalno,�odnosno�administrativno�pravo�država,�nije�omogućavalo�da�regionalne�ili�lokalne�jedinice�uprave�samostalno�pokreću�zajedničke�inicijative,�na�primer�u�oblastima�preduzetništva,�životne�sredine,�infrastrukture�ili�turizma.�Ipak,�snažna�podrš-ka� iz�Brisela,� i�politička�volja�u�državama�članicama,�značajno�su�pomogli�prevazilaženju�institucionalnih�prepreka,�mobilisali�finansijska�sredstva,�podstakli�privredne�aktivnosti� i�omogućili�stvaranje�novih�oblika�saradnje.�Zbog�toga�je�podrška�Zajednice�od�1975.�godine�sukcesivno�rasla,�i�kvantitativno�i�kvalitativno,�kroz�razvoj�uslova�Komisije,�što�je�ukazivalo�

56   Programi koje je pokretala Zajednica, na osnovu smernica Komisije, nosili su naziv Inicijativa Zajednice (ili Komu-nitarna inicijativa), koja je mogla da se finansira iz različitih fondova. Inicijative su bile namenjene rešavanju zajedničkih problema određenih kategorija regiona, odnosno problemima u okviru sprovođenja politika EU koji su uticali na socio- -ekonomsku situaciju u  više  regiona. U početku  je  kontrolu nad sprovođenjem  inicijative  i  nad  trošenjem sredsta-va  imala Komisija, koja  je vremenom počela da dodeljuje ulogu u programiranju  i sprovođenju programa Zajednice vladama država članica. Ovi programi podrazumevali su pripremu višegodišnjih razvojnih planova uz konsultacije sa nacionalnim, regionalnim i lokalnim vlastima o razvojnim prioritetima njihovog regiona, ali i pojedinačnih država. Kroz višegodišnje programe analizirana je aktuelna situacija u regionu, identifikovani su glavni razvojni ciljevi i strategije da se oni postignu, kao i procene o visini sredstava i fondu iz kojeg će se finansirati navedeni programi. Kada se jednom usvoji, realizaciju programa prate komiteti za praćenje na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou.

na�njenu�spremnost�da�radi�na�promociji�razvoja�prekograničnih�oblasti57.�

Sa�prvim�proširenjem�EZ,�1973.�godine,�pojavila�se�potreba�za�boljom�i�koordinisanom,�i�što� je�najvažnije,�finansijskom�pomoći�pojedinim�oblastima,�naročito�u�novim�državama�članicama�–�Velikoj�Britaniji,�Irskoj�i�Danskoj.�Od�tada,�prekogranična�saradnja�na�nivou�Evropske� unije� zastupljena� je� u� okviru� regionalne� politike,� odnosno� fonda� koji� podstiče�politike� regionalnog� razvoja� –� Evropskog� fonda� za� regionalni� razvoj� (European Regional Development Fund - ERDF),�čiji�je�cilj�bio�otklanjanje�regionalnih�neravnoteža�proisteklih�iz�različite�zastupljenosti�poljoprivredne�proizvodnje�u�nacionalnim�ekonomijama,�zatim�industrijskih�promena�i�stopi�nezaposlenosti.�

U�poređenju�sa�Savetom�Evrope,�aktivnosti�Zajednice�na�polju�prekogranične�saradnje�pre-vashodno�su�finansijskog�karaktera�i�usmerene�su�pre�svega�na�uravnotežen�razvoj�teritorije�Unije.�Imajući�u�vidu�periferni�status�i,�shodno�tome,�slabu�razvijenost�pojedinih�regiona,�Evropska�komisija�je�krajem�osamdesetih�godina�20.�veka�pokrenula�posebnu�Inicijativu�Za-jednice�INTERREG,�čiji�je�osnovni�cilj�bio�promovisanje�prekogranične�saradnje�u�procesu�ekonomskog�razvoja�i�priprema�pograničnih�regiona�za�suočavanje�sa�svim�prednostima�i�preprekama�sve�dubljeg�procesa�evropskih�integracija58.

Važno�je,�pre�svega,�da�se�osvrnemo�na�politički�kontekst�u�kome�je�ova�inicijativa�nastaja-la.�Proširenje�Zajednice�na�(siromašni)�Mediteran�(Grčka,�Španija�i�Portugal)59,�čime�su�se�dispariteti�među�regionima�dodatno�povećali,�a�potom�i�usvajanje�Jedinstvenog�evropskog�akta,�1986.�godine,�kojim�je,�između�ostalog,�utvrđena�osnova�kohezione�i�regionalne�poli-tike�(članovi�130�a�–�e,�pod�naslovom�„Ekonomska�i�socijalna�kohezija“)�i�povezanost�cilja�o�skladnom�i�uravnoteženom�razvoju�sa�instrumentima�regionalne�politike�–�značajno�su�doprineli�daljem�razvoju�regionalne,�odnosno�kohezione�politike�EU�tokom�osamdesetih�godina�dvadesetog�veka,�i�uticali�na�razmišljanja�o�teritorijalnoj�i�prekograničnoj�saradnji�u�

57   Ležaić, Kristijan, Cross-border cooperation as an instrument for Regional Policy of the EU, Institut Européen des Hautes Études Internationales, May 2010, str. 14.

58   U prvoj deceniji primene  INTERREG programa,  razlike u prihodima među  regionima su se proširile u svim državama članicama, osim u Holandiji. 

59   Usled brige da će ugroženi regioni EZ u južnoj Italiji i Grčkoj trpeti zbog „iberijskog proširenja“, 1986. godine, postignut je dogovor o Integrisanim mediteranskim programima – paketu pomoći mediteranskim oblastima u celoj Grčkoj, južnim delovima Italije i u Francuskoj, za razvoj poljoprivrede, malog i srednjeg preduzetništva i turizma. Ovi programi su utemeljili načine za korišćenje instrumenata regionalne politike. 

54 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

55

Page 29: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Evropi60.�Osim�davanja�okvira�za�završetak�programa�jedinstvenog�tržišta,�JEA�je�promena-ma�u�strukturi�i�načinu�odlučivanja�omogućio�Komisiji�i�da�sprovede�reformu�u�oblasti�regio-nalne�politike�i�njenih�ciljeva,�i,�što�je�najvažnije,�da�se�postavi�kao�najvažniji�akter�regionalne�politike�koji�odobrava�strateške�programe,�prati�njihovo�sprovođenje,�aktivno�učestvuje�u�pripremi�programskih�dokumenata�i�kontroli�sprovođenja�programa�i�trošenja�sredstava.��

Komisija�je,�naime,�još�ranije,�kao�zastupnik�i�zaštitnik�interesa�Zajednice,�uvidela�potrebu�i�prednosti�integracije�nižih�nivoa�vlasti,�ali�i�bolju�komunikaciju�između�regionalnih�i�lo-kalnih�vlasti�država�članica�i�institucija�Zajednice,�i�zbog�toga�je�od�1976.�godine,�počela�da�razvija�koncept�prekogranične�saradnje�u�skladu�sa�članom�10,�Evropske�povelje�o�lokalnoj�samoupravi�o�pravu�na�saradnju�i�udruživanje�lokalnih�vlasti,�koje�im�država�mora�priznati.�Međunarodna�saradnja�se�posmatra�kao�pravo� lokalne�samouprave,�a� isto�važi� i�za�udru-živanje,�kojim�se�stvara�novi�institucionalni�oblik�saradnje�(u�vidu�asocijacija,�zajedničkih�organa�ili�službi),�sa�ciljem�zaštite�i�unapređivanja�zajedničkih�interesa.�Prema�tome,�lokalne�vlasti�imaju�pravo�da,�pod�uslovima�koji�mogu�biti�propisani�zakonom,�sarađuju�sa�odgova-rajućim�lokalnim�vlastima�drugih�zemalja61.��

Posebnost�Inicijative�ogleda�se�u�tome�što�grantovi�EU�nisu�nužno�dodeljivani�odvojeno�državama�ili�regionima,�već�su�mogli�da�ih�alociraju�i�specifične�prekogranične�strukture,�po-put�euroregiona62.�Osnovu�ove�Inicijative�činio�je�program�prekogranične�saradnje�iz�1986.�godine,�euroregiona�Meza-Rajna�(Euregio Meuse-Rhine programme of cross-border action),�koji�je�uključio�pet�regiona�na�teritorijama�Belgije,�Holandije�i�Nemačke.�Prvi�konkretniji�koraci,�počev�od�1988.�godine,�od�kada�je�uvedena�praksa�petogodišnjeg�obnavljanja�budže-ta�Evropske�unije,�rezultirali�su�formiranjem�INTERREG�programa63.�Prethodno�pokre-nuti�projekti,�namenjeni�rešavanju�strukturnih�problema�u�pograničnim�oblastima,�bili�su�dobra�osnova�za�konačno�pokretanje�ove�Inicijative�1990.�godine.�

60   U okviru glavnih prioritetnih ciljeva, za šesnaest Inicijativa Zajednice alocirano je 5,3 milijardi ECU, odnosno 7,8 odsto ukupnog budžeta. U ovom periodu prvi paket tadašnjeg predsedika Komisije EZ Žaka Delora za period od 1989. do 1993. godine udvostručio je strukturalne fondove koji su činili tada 25 odsto budžeta. 

61   Član 10, stav 3, Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Savet Evrope, Strazbur 15.10.1985.

62   Često se navodi da je pokretanje INTERREG programa predstavljalo novu eru „upravljanja na više nivoa“ (multi-level governance).

63   Naredne, 1989. godine, pokrenuto je 14 pilot projekata za koje je bilo namenjeno 22 miliona evra iz Evropskog fonda za regionalni razvoj  (ERDF) u skladu sa članom 10, koji podržava studije sa ciljem identifikacije potrebnih elemenata za uspostavljanje  razvojnog okvira za unapređenje Zajednice. Projekti su bili usmereni na smanjenje problema u strukturnom razvoju u pograničnim oblastima. 

INTERREG�je�deo�regionalne�politike�Evropske�unije,�i�jedini�je�finansijski�instrument�Evropske�unije�koji�pokriva�oblasti�prekogranične�i�transnacionalne�saradnje�i�prostornog�planiranja,� ali� je� i� ključni� mehanizam� za� sprovođenje� Evropske� perspektive� prostornog�planiranja,�o�kojoj�će�više�reči�biti�u�okviru�poglavlja�posvećenom�inicijativi�INTERREG�I.�Reč�je�o�setu�finansijskih�programa�podržanih�u�okviru�strukturnih�fondova�Evropske�unije,�pre�svega,�već�pomenutog,�Evropskog�fonda�za�regionalni�razvoj�(ERDF),�formira-nog�1975.�godine�–�izvora�finansijskih�sredstava�za�sprovođenje�regionalne�i�kohezione�politike�Evropske�unije.�ERDF64�je�glavni�instrument�regionalne�politike�EU,�stvoren�da�bi�smanjio�razlike�u�razvijenosti�i�neravnotežu�među�regionima�i�ojačao�ekonomsku�i�so-cijalnu�koheziju�u�EU.�Konkretna� sredstva�koja� se� izdvajaju�za� INTERREG�inicijativu�iz�strukturnih�fondova�ipak�nisu�velika65.�U�tekućem�periodu,�uloga�Fonda�ogleda�se�u�podršci�programima�prekogranične�saradnje�usmerenih�na�regionalni�razvoj,�ekonomske�promene,�jačanje�konkurentnosti�i�teritorijalnu�saradnju�kroz�istraživanja,�inovacije,�zašti-tu�životne�sredine�i�prevenciju�rizika.�

4.1.1 Načela i ciljevi ERDF-a i Inicijativa Zajednice

U�početku�postojanja�Fonda,�regionalna�politika�je,�i�dalje,�bila�u�nadležnosti�konstitutiv-nih�delova�EZ,�budući�da�je�novac�od�strane�Zajednice�bio�dodeljivan�državama�članicama�za�upotrebu�prilikom�sprovođenja�regionalnih�razvojnih�projekata.�Inače,� i�u�samom�do-kumentu,�kojim�je�ovaj�fond�regulisan,�navodi�se�da�Zajednica�može� jedan�deo�sredstava�da�usmeri�na�sprovođenje�inovativnih�programa,�uz�naglasak�na�pograničnim�oblastima66.�Trebalo�bi�da�naglasimo�da�fondovi�zajednice�nisu�uvedeni�da�bi�zamenili�nacionalne�fon-dove,�već�da�bi�ojačali�njihovo�sprovođenje�u�okviru�politike�regionalnog�razvoja.�Jedan�od�principa,�značajnih�na�ovom�mestu,�jeste�princip�dodavanja,�koji�se�odnosi�se�na�sprečavanje�država�da�koriste�strukturne�fondove�umesto�nacionalnih�fondova,�već�isključivo�kao�doda-

64   Na francuskom jeziku, akronim za ovaj fond glasi FEDER (Fonds Européen de Développement Régional), što donekle opravdava i njegovu federalnu prirodu, imajući u vidu glavni cilj – društvena i privredna kohezija postignuta uz uravnotežen razvoj svih oblasti i konverzije regiona u Evropi.

65   U proseku 2,3 odsto sredstava za ovu oblast  izdvojeno  je  iz strukturnih  fondova. Detaljnije videti: u Claire Colomb, The Added Value of Transnational Cooperation: Towards a New Framework for Evaluating Learning and Policy Change, Planning, Practice and Research, Vol. 22, No. 3, str. 347 – 372, August, 2007.

66   Član 5 regulacije o ERDF-u.

56 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

57

Page 30: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

tak�učešću�Unije,�a�ono�može�da�iznosi�od�50�do�85�odsto�u�zavisnosti�od�vrste�projekata67.�Ovo�načelo�u�početku�je�nosilo�naziv�kofinansiranja,�odnosno�učešća�koje�je�podrazumevalo�da�zemlje�korisnice�fondova�kofinansiraju�iz�sopstvenih�izvora,�u�određenom�procentu�od�15�do�50�odsto�vrednosti�projekta�finansiranog�od�strane�strukturnih�i�Kohezionog�fon-da.�Kako�bi�sprečila�da�države�zloupotrebljavaju�sredstva�iz�fondova�Zajednice,�uvedeno�je�pravo�Komisije�da�donese�odluku�o�neisplaćivanju�sredstava�ukoliko�države�nisu�podnosile�dokumente�o�programiranju.�Programiranje�je,�inače,�prva�faza�projektnog�ciklusa�i�odnosi�se�na� izradu�Nacionalnih�strateških�referentnih�okvira�u� skladu�sa� smernicama�Komisije,�koji�čine�osnovu�za�izradu�operativnih�programa�sa�razvojnim�prioritetima�država�članica.�Da�bi�dobili�sredstva�iz�fondova�EU,�države�i�regioni�moraju�da�izrade�strateški�plan�u�formi�Okvira�za�podršku�Zajednici�ili�Dokumenta�pojedinačnog�programiranja.�Pošto�je�Komisija�odobrila�sredstva�za�konkretne�operativne�programe,�države�članice�i�njihovi�regioni�imaju�zadatak�da�sprovode,�prate�i�ocenjuju�programe�putem�pojedinačnih�projekata.�To�sprovode�takozvana� „upravljačka� tela“,� koja� se� osnivaju� u� svakoj� državi� članici� i� regionu.� Alokaciju�fondova�vrše�Nadzorni�odbori,�sačinjeni�od�predstavnika�lokalnih�vlasti�i�predstavnika�viših,�regionalnih�i/ili�centralnih�nivoa�vlasti�država�koje�sarađuju�na�konkretnim�programima.�Saradnja�u�inicijativi�INTERREG-a�ostvaruje�se�izradom�projektne�dokumentacije,�spro-vođenjem� i� finansiranjem� zajedničkih� aktivnosti� prema� definisanim� područjima� saradnje�među�pograničnim�oblastima�i�regionima.�

Ostali�osnovni�principi�u�skladu�sa�kojim�funkcioniše�Fond,�postavljeni�su�tokom�opšte�re-forme�(ekspanzije)�strukturnih�fondova�1988.�godine,�koncentracijom�strukturnih�fondova�na�nekoliko�glavnih�ciljeva,�čime�bi�se�pomoć�ograničila�na�pet�prioriteta,�za�koje�je�izdvo-jeno�64�milijardi�evra.�Kasnije,�prilikom�nove�reforme�strukturnih�fondova�za�period�od�1993.�do�2000.�godine,�pred�ERDF,�odnosno�u�okviru�regionalnih�strukturnih�politika,�ponovo�su�postavljeni�specifični�ciljevi,�kako�se�finansijska�sredstva�EU�ne�bi�razvlačila�na�nedelotvoran�način:

· Cilj 1�–�Razvoj�i�strukturno�prilagođavanje�zaostalih�regiona�koji�su�ispod�75�odsto�BDP-a�po�glavi�stanovnika�u�odnosu�na�prosek�EU�(poput�ruralnih�oblasti�u�pograničnim�oblastima�Španije�i�Portugala,�zatim�kriznih�oblasti�između�Irske�i�Severne�Irske,�urbane�industrijske�pogranične�oblasti�među�zemljama�Beneluksa�i�sa�Nemačkom,�odnosno�po-

67   Od uvođenja ovog načela, države su pokušavale na različite načine da izostave njegovu primenu i da nacio-nalne fondove zamene, što više, sredstvima iz strukturnih fondova EU. 

morske�oblasti�između�Korzike�i�Sardinije�i�francuski�prekomorski�departmani);�68�

· Cilj 2�–�Unapređenje�ekonomske�konverzije�i�modernizacija�regiona�u�oblastima�u�ko-jima�je�industrija�u�opadanju,�kroz�pružanje�pomoći�malim�i�srednjim�preduzećima;

· Cilj 3�–�Suzbijanje�dugoročne�nezaposlenosti,�naročito�kod�mladih;

· Cilj 4�–�Suzbijanje�nezaposlenosti�pomaganjem�zaposlenima�u�prilagođavanju�industrij-skim�promenama�i�promenama�proizvodnih�sistema�i�integracija�mladih�u�radnu�snagu;

· Cilj 5a�–�Modernizacija�poljoprivrednih�struktura;

· Cilj 5b�–�Razvoj�ruralnih�sredina�(regiona),�uz�tendenciju�otvaranja�novih�radnih�mesta�izvan�sektora�poljoprivrede�i�ribarstva,�odnosno�u�oblasti�malog�i�srednjeg�preduzetniš-tva�ili�turizma;

· Cilj 6�–�Unapređenje�razvoja�udaljenih�i�slabo�naseljenih�regiona.69�

Izdvajanje�ovih�ciljeva�je�važno�za�razumevanje�svrhe,�ne�samo�INTERREG�inicijative,�već�i�celokupne�regionalne�politike�EU,�budući�da�su�ove�reforme�imale�ne�samo�ekonomske,�već�i�političke�implikacije,�jer�su�principi�koncentracije�i�partnerstva�omogućili�Komisiji�da�direktno�sarađuje�sa�regionalnim�i�lokalnim�vlastima,�bez�uplitanja�centralnih,�nacionalnih�vlasti,�a�kasnije�dolazi�i�do�smanjenja�broja�ciljeva�finansiranih�iz�strukturnih�fondova70.�Sla-bljenjem�uloge�nacionalnih�vlasti,� jačali� su�podjednako�i� supranacionalni� i� subnacionalni�nivoi�upravljanja,�čemu�je�Komisija�stremila�u�okviru�regionalne�politike.�

68   Za Cilj 1 bilo je izdvojeno 80 odsto sredstava ERDF-a. 

69   Cilj 6 uveden 1996. godine, posle prijema Švedske i Finske u EU. Pojedini regioni na severu ovih država imaju svega osam stanovnika po kvadratnom kilometru (0,4 odsto populacije).  

70   Princip koncentracije znači da bi sredstva trebalo da budu usmerena prostorno i po sektorima, a ne da budu raštrkana na mnoštvo projekata. Principom koncentracije uvodi se mogućnost ispravljanja regionalnih razlika eko-nomskim i geografskim kriterijumima za sticanje prava na finansiranje manjeg broja programa iz strukturnih fondova koji su veći po obimu i po visini finansijskih sredstava. Pri tome, države moraju da se upravljaju interesima Zajedni-ce, a ne nacionalnim interesima. Princip partnerstva, uz već spomenuto načelo programiranja, doprineo je slabljenju nacionalnog nivoa, budući da je omogućio da se uvaže i uvežu posebni interesi i lokalne i regionalne specifičnosti prilikom dodeljivanja sredstava. Ovaj princip  je predstavljao ključ za uključivanje  regionalnih  i  lokalnih nivoa vlasti, a ne samo nacionalnih vlasti, prilikom donošenja odluka.

58 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

59

Page 31: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Paralelno�sa�redefinisanjem�strukturnih�fondova�i�ciljeva�ERDF-a,�menjani�su�i�okviri�i�ciljevi�INTERREG�inicijative,�koja�je�pretrpela�dve�promene.�Naime,�svaki�od�INTERREG�pro-grama�sadržao�je�proširen�i�finansijski�i�teritorijalni�okvir.�Cilj�ove�Inicijative�bila�je�podrška�ravnomernom,�uravnoteženom�i�održivom�razvoju�pograničnih�regiona�unutar�Zajednice�i�na�njenim�granicama�kroz�podsticanje�prekogranične,�transnacionalne�i�međuregionalne�saradnje,�uklanjanjem�dispariteta�u�razvijenosti�regiona.�Pod�okvirom�ove�inicijative,�tri�tipa�rezultata�bila�su�planirana:

1)� programiranje�i�zajedničko�sprovođenje�programa�i�pojedinačnih�projekata;

2)� unapređenje�protoka�informacija�preko�granica;

3)� uspostavljanje�zajedničkih�institucionalnih�i�administrativnih�struktura�sa�ciljem�podrš-ke�i�podsticanja�saradnje.

Osim� INTERREG-a,� Zajednica� je� pokrenula� i� niz� drugih� inicijativa� koje� su� takođe� bile�finansirane�iz�sredstava�strukturnih�fondova,�a�odnosile�su�se�na�oblast�prekogranične�i�teri-torijalne�saradnje.�

Trebalo�bi�najpre�spomenuti�Inicijativu�REGEN,�pokrenutu�1989.�godine,�sa�ciljem�pru-žanja�pomoći�u�popunjavanju�nedostataka�u�transnacionalnim�evropskim�transportnim�i�energetskim�mrežama�putem�projekata,�koje�je�Komisija�kasnije�ocenila�kao�međuregional-ne71.�U�okviru�ovog�programa,�podržano�je�šest�projekata,�pretežno�u�regionima�u�okviru�Cilja�1.�

Osim�toga,�Brisel� je�nastojao�da�„iskoristi“�pad�„gvozdene�zavese“�pokretanjem�dodatnih�aktivnosti,�najpre�kroz�ECOS-Ouverture�program,�koji�je�Komisija�pokrenula�1991.�godi-ne,�kao�odgovor�na�političke,�ekonomske�i�društvene�promene�u�centralnoj�i�istočnoj�Evro-pi.�Iste�godine,�program�„Regioni�i�gradovi�za�Evropu“�–�RECITE,�pokrenut�je�od�strane�Generalnog�direktorata�za�regionalnu�politiku�i�koheziju,�sa�ciljem�podsticanja�povezivanja�

71   Stav Evropskog saveta i Komisije bio je da će ovakva inicijativa doprineti zaokruživanju jedinstvenog tržišta i jačanju ekonomske i društvene kohezije. Komisija je po okončanju ove inicijative, predložila da se projekti u okviru REGEN inicijative i dalje finansiraju, ali u okviru odvojenog dela nove INTERREG inicijative. Detaljnije pogledati u: „The Future of Community Initiatives under the Structural Funds. Follow-up to the Green Paper.“, COM (94) 46 final/2, March 1994.

gradskih�centara�i�uspostavljanja�mreža�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�unutar�Zajednice.�Ovaj�program�je�kasnije�doživeo�malu�promenu,�ali�je�imao�svoj�nastavak�u�formi�inicijative�RE-CITE�II.�

Osim�toga,�za�razumevanje�transevropske�teritorijalne�saradnje,�važno�je�da�napomenemo�i�program�TERRA.�On�je,�kao�i�prethodni,�bio�zasnovan�na�članu�10�regulacije�Evropskog�fonda�za�regionalni�razvoj,�koji�predviđa�podršku�programima�regionalnog�razvoja�na�nivou�Zajednice�sa�ciljem�osnaživanja�ekonomske�i�društvene�kohezije�i�održivog�razvoja�teritorije�EU�i�unapređenja�saradnje�u�oblasti�prostornog�planiranja.�Program�TERRA�bio�je�usme-ren�ka�mrežama�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�(bilo�je�obuhvaćeno�njih�petnaest),�odgovornih�za�prostorni�razvoj�putem�sprovođenja�međuregionalnih�projekata�kojima�je�promovisana�saradnja�i�razmena�iskustava�između�geografski�uporedivih�lokalnih�vlasti,�a�sa�ciljem�zajed-ničkog�rešavanja�problema72.���

Zajednica,�kasnije�Evropska�unija,�nastojala�je�da�kroz�ove�Inicijative�usmeri�pažnju�na�kon-kretne�„evropske�probleme�i�prilike“�u�oblasti�regionalnog�razvoja,�primenjujući�nove�pri-stupe�i�sprovodeći�aktivnosti�sa�ciljem�promovisanja�mreža�i�saradnje�među�regionima�preko�nacionalnih�granica.�Ovakav�pristup�u�uključivanju�regiona�i�opština,�ali�i�postojećih�preko-graničnih�struktura�može�da�se�tumači�i�kao�sredstvo�za�smanjenje�uloge�nacionalnih�vlada�i�stvaranje�sopstvenih�planova�na�nižem�nivou�vlasti.�Drugim�rečima,�Inicijative�Zajednice�pružaju�priliku�za�razmenu�informacija�i�razvoj�različitih�koncepata�i�ideja�u�pogledu�preko-granične�saradnje�na�horizontalnom�nivou�širom�Evropske�unije,�među�državama�članicama�i�sa�trećim�državama,�među�regionima�i�lokalnim�zajednicama�i�gradovima.�Lokalnim�i�re-gionalnim�akterima�je�omogućeno�da,�uspostavljanjem�i�razvojem�prekogranične�saradnje�i�posebnih�struktura,�koriste�sredstva�u�okviru�ovih�programa.�

Sa�druge�strane,�očekivanja�i�korist�regiona�koji�su�koristili�sredstva�u�okviru�Inicijativa�Za-jednice,�jeste�prevazilaženje�posledica�stanja�u�oblastima�koje�imaju�status�pograničnih�re-giona�(najčešće�smeštenih�na�periferiji�nacionalnih�teritorija�država),�korišćenjem�prednosti�okretanja�ka�susednoj�oblasti�sa�druge�strane�granice�i�omogućavanjem�efektnijeg�i�efikasni-jeg�rukovođenja�aktivnostima�u�oblastima,�poput�socio-ekonomskog�razvoja,�društvene�ko-

72   Iskustvo iz ovih programa, naročito TERRA, kasnije je uključeno prilikom razrade strukturalnih fondova EU za period od 2000. do 2006. godine, i u razradi ciljeva programa INTERREG IIIC, koji se odnosio na međuregionalnu saradnju. 

60 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

61

Page 32: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

hezije�i�zaštite�životne�sredine.�Projekti,�finansirani�u�okviru�ovih�Inicijativa,�imali�su�zadatak�da�budu�usmereni�na�aktivnosti�koje�države�članice�i�regioni�inače�ne�bi�sprovodili,�i�koje�bi�imale�značajan�efekat�alociranja�novih�sredstava�iz�drugih�izvora.��

Devedesete�godine,�kada�je�pokrenuta�Inicijativa,�granice�među�državama�članicama�prosti-rale�su�se�dužinom�od�ukupno�šest�hiljada�kilometara,�pogranične�oblasti�među�državama�članicama�činile�su�15�odsto�ukupne�teritorije�EZ�i�10�odsto�njenog�ukupnog�stanovništva.�Kasniji�razlog�za�unapređenje�ovakvih�programa�nije�samo�poboljšanje�situacije�na�terito-riji�EU,�koja�je�krajem�devedesetih�godina�imala�15�država�članica,�već�i�priprema�za�novi,�najveći�talas�proširenja,�ali�i�za�saradnju�sa�trećim�državama,�pre�svega�onima�koje�su�se�po�proširenju�našle�na�spoljnim�granicama�EU.�Zato�je,�pre�samog�proširenja,�bilo�važno�da�se�razmotre�specifični�izazovi�koje�teritorija�u�svetlu�proširenja�donosi.�Tako,�danas,�približ-no�60�odsto�stanovnika�pridruženih�zemalja�živi�u�pograničnim�regionima,�četiri�puta�više�nego�u�poređenju�sa�EU�„petnaestorice“.�Multiplikatorski�efekti�ovog�programa�doprineli�su�da�pogranične�oblasti�čine�preko�60�odsto�ukupne�teritorije�EU,�odnosno�više�od�40�odsto�ukupnog�stanovništva.�Osim�toga,�pre�petog�talasa�proširenja�2004.�godine,�68�miliona�sta-novnika�(18�odsto)�EU�živelo�je�u�regionima�čiji�je�bruto�društveni�proizvod�po�glavi�stanov-nika�bio�ispod�75�odsto�od�proseka�EU.�Posle�tog�proširenja,�čak�116�miliona�ljudi�je�živelo�ispod�ove�granice,�ali�je�to�tada�činilo�25�odsto�ukupne�populacije�EU,�budući�da�je�prosečan�dohodak�sa�ulaskom�dvanaest�novih�država�znatno�opao.�Zbog�svega�toga,�upravljanje�ovim�programima�bilo�je�povereno�Generalnom�direktoratu�za�regionalnu�politiku�i�Generalnom�direktoratu�za�proširenje.�

Inicijalno,�ovi�programi�prekogranične�saradnje�predstavljali� su� instrument�regionalne�politike�Evropske�unije�za�unapređenje�dobrosusedskih�odnosa�i�promociju�prekogranič-ne�saradnje�unutar�njenih�granica�kroz�smanjenje�razlika�u�razvijenosti�evropskih�regiona.�Međutim,�četvrti� i,�naročito,�peti�talas�proširenja�EU,�doneli�su�sa�sobom�i�potrebu�za�kvalitetnijim�odnosom�sa�trećim,�novim�susednim�državama,�što�je�rezultiralo�uključe-njem�ovog�instrumenta�u�okvir�politike�proširenja�i�politike�susedstva�EU.�Tako,�danas,�govorimo�o�INTERREG-u�kao�programu�čija�spoljna�komponenta�podstiče,�olakšava�i,�nadasve,�ubrzava�procese�reformi,�modernizacije,�i,�na�kraju,�evropske�integracije�država�zapadnog�Balkana�u�okviru�politike�proširenja,�odnosno�zemalja�istočne�Evrope�u�okvi-ru�politike�susedstva,�kroz�dva�nova�instrumenta�–�Instrument�za�pretpristupnu�pomoć�(IPA),�namenjenog�prvoj�grupi�zemalja�koje�imaju�„evropsku�perspektivu�članstva“,�i�In-strument�za�evropsko�susedstvo�i�partnerstvo�(ENPI),�namenjenog�drugoj�grupi�zemalja,�

a�o�čemu�će�biti�više�reči�u�narednom�poglavlju.�Ovde�bismo�mogli�da�kažemo�da�projekte�prekogranične�saradnje,�zajednički�pripremaju� i�njima�upravljaju�nove�države�članice� i�njihovi�susedi,�odnosno�da�se�deo�projekta�koji� se�sprovodi�na�teritoriji�države�članice�finansira�iz�INTERREG-a,�a�da�se�onaj�koji�se�odvija�u�susednim�državama�finansira�iz�instrumenta�koji�im�je�namenjen73.�Odlukom�Evropske�unije,�državama�Balkana�omogu-ćeno�je�da�od�2000.�godine�koriste�finansijsku�pomoć�u�okviru�INTERREG�inicijativa74.�Ipak,�kombinovanje�sredstava�iz�Evropskog�fonda�za�regionalni�razvoj�i�pomenutih�in-strumenata�pomoći�trećim�državama,�zbog�nedostatka�programskog�pristupa�i�različitih�regulatornih�okvira�za�sprovođenje�u�odnosu�na�INTERREG,�pokazalo�se�nedovoljno�funkcionalnim.�

4.1.2 Doprinos Inicijativa Zajednice

U� prethodne� dve� decenije,� regionalna� politika� Evropske� unije� uvrštena� je� među� najvi-še�procenjivane�politike,�što� je�rezultat� izdvajanja�finansijskih�sredstava,�ali� i�konstantnog�pritiska(nja)�država,�podjednako�za�povećanje�i�smanjenje�budžeta.�Od�prvih�analiza�uticaja�i�značaja�Inicijativa�Zajednica,�podvlačena�je�njihova�dodatna�vrednost�–�u�početku�bolja�prekogranična,�kasnije�i�međuregionalna�i�transnacionalna�saradnja.�Zbog�svog�širokog�dej-stva�i�različitih�ostvarenih�rezultata,�ali�i�dominantnih�empirijskih�istraživanja,�zasnovanih�na� programskom� dokumentima� i� projektnim� prijavama� u� okviru� INTERREG-a,� odno-sno�različitih�pristupa�u�pogledu�favorizovanja�teritorijalnog�pristupa�ili�sektorskih�ciljeva�ERDF-a�prilikom�evaluacije,� teško� je�precizno�odrediti�doprinos�ove� inicijative�„evropei-zaciji� regiona“.�Najviše�aktivnosti� sprovele�su� institucije� iz� javnog�sektora�–�različiti�nivoi�vlasti�(28�odsto)�i�javne�agencije�(22�odsto).�Udruženja�i�fondacije�su�bile�angažovane�u�47�odsto�slučajeva,�dok�su�privatne�kompanije�bile�angažovane�na�3�odsto�aktivnosti�u�okviru�INTERREG�inicijativa.�

Čini�se�da�je�INTERREG�najviše�doprineo�regionalnim�vlastima,�budući�da�je�većina�pro-jekata�bila�programirana�na�regionalnom�nivou,�čemu�je�Komisija�i�stremila.�Analize�su�

73   U početku PHARE (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies) i CARDS (The Com-munity Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization), odnosno MEDA (Mediterranean-European Development Agreement) i TACIS (Technical Assistance in Commonwealth of Independent States), a od 2007. go-dine IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance), odnosno ENPI (European Neighbourhood Policy Instrument).

74   Regulation CARDS 5/12/2000.

62 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

63

Page 33: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

pokazale�da�je�važan�uslov�sprovođenja�ovakvih�programa,�naročito�u�oblasti�prekogranič-ne�saradnje,�stepen�decentralizacije�u�konkretnoj�državi�i�kapaciteti�regionalnih�jedinica�vlasti�za�prekogranično�upravljanje.�Pomenuti�napor�i�stremljenja�Komisije�postigla�su�naj-bolje�i�najvidljivije�rezultate�u�tradicionalno�visoko�decentralizovanoj�Kraljevini�Španiji,�gde�su�autonomne�zajednice�imale�u�potpunosti�kontrolu�nad�sprovođenjem�programa�i�projekata.�Osim�toga,�dominantna�pozicija�nižih�nivoa�vlasti�u�procesu�prekogranične�saradnje,�pre�svega�lokalnih�vlasti,�zapažena�je�u�Nemačkoj,�skandinavskim�državama,�ali�i�u�Švajcarskoj.�S�druge�strane,�u�Francuskoj,�strukturni�fondovi�su�i�dalje�slabo�regionalizo-vani,�dok�je�u�Italiji�regionalni�nivo�dominantan,�usled�slabe�razvijenosti�lokalnih�jedinica�vlasti75.���

Jedan�od�značajnijih�programa,�finansiranih,�takođe,�iz�sredstava�ERDF-a,�namenjenih�ana-lizi�i�ocenjivanju�iskustva�i�dometa�INTERREG�inicijative�u�skladu�sa�principima�evropske�teritorijalne� saradnje� (cilja� koji� je� uveden� za� budžetski� period� 2007–2013)� jeste� INTE-RACT� program� (Interreg Animation Cooperation and Trasfer)� –� svojevrstan� vodič� kroz�primere�dobre�prakse�u�okviru�INTERREG�inicijative,�kao�instrumenta�za�prikupljanje�i�razmenu�informacija�i�znanja�o�uspešnim�načinima�rešavanja�lokalnih�i�regionalnih�proble-ma�i�jačanja�prekogranične�saradnje76.�

4.1.3 INTERREG I 1990–1994.

Pod�okvirom�Regulacije�o�koordinaciji�strukturnih�fondova�EZ,�i�Komunikacije�Komisije,�1988.�godine,�ustanovljen�je�prvi�program�Inicijative�Zajednice�–�INTERREG.�Ovaj�pro-gram�zvanično�je�pokrenut�jula�1990.�godine,�a�do�kraja�1993.�godine�sproveden�je�31�ope-rativni�program�prekogranične�saradnje,�i�na�unutrašnjim�i�na�spoljnim�granicama�Evropske�

75   INTERREG pruža dvostruki motiv: korišćenje sredstava EU i simboličko predstavljanje regionalnih jedinica koje deluju kao kvazisuverene države razvijajući svoju politiku kroz INTERREG. Države, poput Švedske, Irske i Grčke, posle reformi fondova 1988. godine, uvele su regionalne strukture kako bi mogle da koriste sredstva iz strukturnih fondova. 

76   Primerom dobre prakse smatran je projekat, izabran na osnovu kriterijuma efikasnosti i efektivnosti, a koji je ostvario konkretne  rezultate u skladu sa  indikatorima, generisao dodatnu vrednost kroz ostvarivanje konkretnih rezultata ili davanjem pozitivnog efekta i mimo projekta, i nema finansijske i administrativne probleme. Uključeno je još nekoliko kriterijuma poput prekograničnog uticaja projekta, njihove inovativnosti, uspostavljanja prave prekogra-nične saradnje, odnosno sprovođenja aktivnosti koje podstiču integraciju novih država članica i uključuju najuda-ljenije periferne oblasti. Detaljnije videti u Luciano Vettoretto, A Preliminary Critique of the Best and Good Practices Approach in European Spatial Planning and Policy-making, European Planning Studies, 2009. 

unije,�što�je�konkretno�rezultiralo�sprovođenjem�više�od�dve�i�po�hiljade�projekata,�uz�finan-sijski�okvir�od�1.082�miliona�evra�samo�za�projekte�na�unutrašnjim�granicama�Unije.�U�okvi-ru�ove�inicijative,�24�operativna�programa�koja�su�se�međusobno�razlikovala�po�geografskoj�pokrivenosti,�sredstvima,�prioritetima,�stepenu�uključenosi�lokalnih�i�regionalnih�aktera�i�društvenih�partnera,�obuhvatala�su�unutrašnje�granice�i�regione,�dok�se�ostatak�odnosio�na�spoljne�granice�EZ.�Prve�je�karakterisala�zajednička�priprema�od�strane�uključenih�država�članica,�što�je�imalo�značajan�doprinos�u�poboljšanju�međuregionalne�saradnje.�Aktivno-sti�podržane�u�okviru�INTERREG�I�inicijative�pokrile�su�uglavnom�najvažnije�oblasti�pri-vrednog�razvoja�–�od�transporta�i�komunikacija�(45�odsto�ukupnih�sredstava),�do�podrške�poslovnom�i�turističkom�sektoru�(28�odsto),�životnoj�sredini�(10�odsto),�ruralnom�razvoju�(6�odsto),�odnosno�obukama�i�ostalim�aktivnostima�(11�odsto).�Najviše�sredstava�bilo� je�uloženo�u�regione�u�okviru�Cilja�1�–�u�Španiji,�Portugalu,�Grčkoj�i�Irskoj,�ali�su�značajna�sredstva�bila�izdvojena�i�za�regione�u�„srcu�Zajednice“,�poput�evroregiona�koji�je�obuhvatao�graničnu�oblast�između�Nemačke�i�Holandije.

Glavni�ciljevi�prve�faze�INTERREG-a�odnosili�su�se�na�programiranje�i�sprovođenje�zajed-ničkih�projekata,�pružanje�pomoći�za�prevazilaženje�problema�usled� isključenosti� iz�glav-nih�privrednih�centara,�protok�informacija�preko�granica�i�uspostavljanje�administrativnih�struktura�za�podršku�prekograničnim�aktivnostima,�ali�i�priprema�regiona�na�rubovima�Za-jednice,�kroz�istraživanje�mogućnosti�za�saradnju�sa�trećim�državama�usled�uvođenja�jedin-stvenog�tržišta.�Naime,�ova�Inicjativa�je,�osim�za�države�članice�Evropske�unije�i�treće�države,�imala�veliki�značaj�i�za�dalji�proces�evropskih�integracija,�koji�je�ostvaren�prelaskom�na�najviši�stepen�ekonomske�integracije�–�ekonomsku�i�monetarnu�uniju,�formiranjem�jedinstvenog�tržišta�i�uvođenjem�jedinstvene�evropske�valute.��

Prioriteti�koje�je�ovaj�program�postavio�bili�su�zajedničko�sprovođenje�programa�prekogra-nične�saradnje,�uvođenje�mera�za�poboljšanje�odnosa�između�javnih�institucija,�privatnih�oganizacija�i�volonterskih�tela�u�pograničnim�oblastima�i�uspostavljanje�zajedničkih�institu-cionalnih�struktura.�Širok�dijapazon�akcija�koje�su�podržane�u�okviru�ove�Inicijative�odno-sio�se�na�razvoj�i�podršku�malim�i�srednjim�preduzećima,�turizam�i�agroturizam,�snabedeva-nje�vodom,�energijom�i�gasom,�lokalnu�telekomnikaciju,�ruralni�razvoj,�zagađenje�vazduha,�transport,� obuku,� te� mere� za� zapošljavanje.� Interesantan� uslov� koji� je� Evropska� zajednica�ovim�programom�predvidela�jeste�vodeća�uloga�regionalnih�i�lokalnih�vlasti�prilikom�pla-niranja�i�sprovođenja�ovih�programa,�uz�napomenu�da�je�„INTERREG�budžet�namenjen�granicama,�ne�državama“.�

64 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

65

Page 34: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

INTEREG�je�bio�namenjen,�pre�svega,�regionima�na�unutrašnjim�i�na�spoljnim�granicama�Evropske�unije�koji�su�imali�status�NUTS�III�u�okviru�klasifikacije�EU�regiona,�tzv.�Nomen-klature�teritorijalnih�jedinica�za�statističke�svrhe,�prema�kojoj�se�celokupna�regionalna�poli-tika�EU�orijentiše77.�Takvi�regioni,�u�današnjoj�Evropskoj�uniji,�sa�dvadeset�sedam�članica,�čine�skoro�60�odsto�ukupne�teritorije�ovog�nadnacionalnog�mehanizma,�odnosno�40�odsto�populacije�EU,�što�je�rezultat�proširenja,�naročito�posle�2004.�godine.��

Prilikom�evaluacije�31�operativnog�programa�INTERREG�inicijative,�odnosno�više�od�dve�i�po�hiljade�projekata,�sprovedene�od�Evropske�komisije,�1996.�godine,�primećen�je�bio�snažan�ekonomski�uticaj�u�pogledu�stvaranja�novih�poslova�u�sektoru�industrije,�ali�bez�čvrste�garan-cije�o�njihovoj�održivosti�posle�okončanja�ovih�programa.�

Pokretanje�INTERREG�I� inicijative,�predstavljao� je�važan�korak�u�pravcu�uspostavljanja�novog�sistema�upravljanja�na�više�nivoa.�Reč�je�o�potpuno�novom�obliku�sadržaja�decentra-lizovane�teritorijalne�kojim�je�omogućena�direktna�saradnja�među�regionima�i�opštinama.�Fondovi�zajednice�nisu�bili�isključivo�dodeljivani�državama�članicama�ili�njihovim�lokalnim�jedinicama,�već�su�direktni�korisnici�ovih�sredstava�mogle�da�budu�i�uspostavljene�prekogra-nične�strukture,�poput�euroregiona.�Kada�je�reč�o�strukturnim�pristupima,�programe�mo-žemo�da�svrstamo�u�dve�kategorije.�Prva�kategorija�je�podrazumevala�pristup�„odozdo-na-gore“,�što�se�odnosilo�na�programe�koji�su�se�oslanjali�na�višegodišne�iskustvo�već�postojećih�prekograničnih�struktura�na�nemačko-holandskoj�granici.�Sprovođenje�i�upravljanje�regio-nalnim�ili�lokalnim�programima�obavljali�su�euroregioni�u�partnerstvu�sa�vlastima�država�članica.�Druga�kategorija� je�podrazumevala�pristup�„odozgo-na-dole“� i�programe�koje�su�sprovodile�nacionalne�vlasti�bez�uključenosti�prekograničnih�struktura,�iako�je�formiranje�takvih�struktura�bilo�predviđeno�smernicama�uz�ovu�inicijativu.�Ovakav�pristup�nije�uvek�delotvoran,�zbog�čega�je�Komisija�u�periodu�od�2000.�godine�proširila�princip�partnerstva�na�sve�relevantne�organizacije�sa�ciljem�jačanja�onih�aktivnosti�koje�će�najmanje�uključivati�političku�elitu.��

77   Regionalna politika se odnosi prema utvrđenoj Nomenklaturi  teritorijalnih  jedinica za statističke svrhe  (NUTS klasifikacija). NUTS klasifikacijom se utvrđuju ekonomsko-statističke teritorijalne jedinice u okviru država članica EU ili država kandidata ili potencijalnih kandidata. NUTS I odnosi se na oblasti koje naseljava između tri i sedam miliona stanovnika (federalne jedinice i teritorijalno veliki regioni), NUTS II  između 800.000 i tri miliona, odnosno NUTS III između 150.000 i 800.000 miliona stanovnika (gradovi i opštine). NUTS IV odnosi se na jedinice manje od gradova i opština. 

Teritorijalno�posmatrano,�utvrđeno�je�da�su�programi�prekogranične�saradnje�sa�ciljem�ra-zvoja�perifernih,�slabo�povezanih�i�nedovoljno�privredno�razvijenih�regiona�većinom�bili�upravljani�od�strane�centralnih�vlasti,�uz�minimalno�učešće�regionalnih�i�lokalnih�predstav-nika.� Takođe,� većina� aktivnosti� podrazumevala� je� infrastrukturne� projekte,� bez� dugoroč-nog�planiranja,�prave�prekogranične�saradnje�i�učešća�regionalnih�i�lokalnih�nivoa�vlasti78.�S�druge�strane,�kada�je�reč�o�regionima�sa�industrijskom�tradicijom�i�regionima�u�central-nom�delu�Evrope,�detaljno�razvijene�i�konkretne�ideje�o�saradnji�bile�su�mnogo�prisutnije�i�izraženije,�budući�da�su�svoje�programe�zasnivali�na�strategiji�i�strukturi�predstavljenoj�u�INTERREG-u.�Zbog�toga�je�veći�broj�regionalnih�i�lokalnih�aktera�bio�uključen�u�spro-vođenje�ovih�aktivnosti,�ali� je�poteškoće�predstavljala�njihova�udaljenost�od�centra,�kao� i�prethodno�utemeljena�praksa�monoekonomske�strukture.�Na�kraju,�prekogranična�saradnja�sa�državama�nečlanicama�EU,�koja�je�i�inače�razvijana�sa�državama�Evropske�oblasti�slobodne�trgovine�(EFTA),�značajno�je�oživela,�naročito�na�istoku�Evrope,�pre�svega�kroz�infrastruk-turne�projekte�u�nerazvijenim�regionima�i�tamo�gde�su�vlade�bile�zadužene�za�sprovođenje�INTERREG�programa.�

Sveukupno�gledano,�prva�faza�INTERREG�programa�bila�je�period�tokom�kojeg�su�se�re-gioni�navikavali�na�nove�oblike�saradnje.�Ipak,�čini�se�da�je�naznačajniji�zaključak�da�je�do-prinos�INTERREG-a�u�razvoju�Evrope�i�intenziviranju�dinamičnog�razvoja�prekogranične�saradnje,�sprovođenju�principa�supsidijarnosti�i�partnerstva,�povećanju�društvene�kohezije�i�stvaranju�osnove�za�buduće�programe�prekogranične�saradnje.�Komisija�je,�s�toga,�predložila�ispitivanje�statusa�regiona�u�pogledu�ciljeva�u�okviru�strukturnih�fondova,�veću�uključenost�trećih�država�na�spoljnim�granicama,�uravnoteženo�planiranje�vremenskih�okvira�i�veće�pri-sustvo�privatnog�sektora.�Takođe,�predloženo�je�i�proširenje�oblasti�koje�su�bile�predmet�pre-kogranične�saradnje�na�oblasti�kulture�i�urbanog�razvoja.�

Po�okončanju�INTERREG�I�inicijative,�Komisija�je�predložila�proširenje�programa�na�one�pomorske�oblasti�koje�nemaju�kopnene�granice�(ispostaviće�se�samo�na�one�između�Grčke�i�severne�Italije�i�Irske�i�Velsa79),�naročito�na�inicijativu�regiona�u�Velikoj�Britaniji�i�Francuskoj.�

78   Slučaj saradnje između španske Eksramadure i portugalskog Alentežua pokazao je da je svega 7,3 odsto uku-pnih sredstava uloženo za prekogranične aktivnosti, dok je ostatak bio uložen u infrastrukturni i socio-ekonomski razvoj. 

79   Ovo je opravdano sledećim razlozima: povećani problemi u saobraćaju usled oružanih sukoba na Balkanu, odnosno činjenica da je Irska jedina država članica koja nema kopnenu vezu sa Zajednicom. Zbog toga je došlo do povećanja ovih oblasti, sa 4 u okviru INTERREG I, na 17 u okviru INTERREG II A. 

66 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

67

Page 35: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Ovo�proširenje�odnosilo�se,�kako�na�unutrašnje�granice�EZ�između�Nemačke�i�Danske,�Kor-zike�i�Sardinije,�tako�i�na�spoljne�pomorske�granice.�Nekolicini�grčkih�ostrva�i�Bornholmu�u�Danskoj,�koji�su�već�bili�pokriveni�prvom�inicijativom,�pridružiće�se�kasnije�i�pomorska�gra-nica�između�španskog�Kadiza�i�Maroka,�odnosno�oblast�između�italijanskog�Barija�i�Albanije.�Osim�proširenja�na�moru,�predloženo�je�i�širenje�incijative�na�spoljne�granice�Zajednice,�kroz�saradnju�sa�trećim�državama�partnerima.�Postavljeno�je�bilo�i�pitanje�selekcije�regiona,�odno-sno�mogućnosti�uključivanja�širih�teritorija�i�drugih�regiona�koji�nemaju�NUTS�III�status.�Do�toga,�ipak,�nije�došlo,�ali�je�nastavljena�praksa�primene�fleksibilnosti�u�posebnim�slučajevima.�Takođe,�praksa�nepridavanja�isključivog�prioriteta�nekim�oblastima�i�merama,�biće�prisutna�i�u�narednoj�inicijativi.�Na�kraju,�predložene�su�i�nove�oblasti�koje�bi�pokrivale�obrazovanje,�medije,�učenje� jezika,�prostorno�planiranje,�odnosno�pružanje�tehničke�pomoći,�aktivnosti�monitoringa�i�evaluacije.�Ipak,�čini�se�da�je�najvažnije�pitanje�koje�je�Komisija�postavila�bilo�pojednostavljivanje�procedura�upravljanja�inicijativama�i�pravnog�instrumenta�na�nivou�EU,�ali�i�uključivanje�transnacionalne�i�međuregionalne�saradnje�u�Inicijative�Zajednice.��

4.1.4 INTERREG II 1994–1999.

Tokom�samita�šefova�vlada�i�država�održanog�1992.�godine�u�glavnom�gradu�Škotske,�jedno-glasno�je�usvojena�odluka�o�nastavku�sprovođenja�INTERREG�inicijative,�dok�je�svoju�po-tvrdu�i�detaljan�plan�za�period�od�narednih�pet�godina�dobila�od�predstavnika�Komisija�dve�godine�kasnije.�Smernice�za�pripremu�nastavka�INTERREG�inicijative�za�period�od�narednih�pet�godina,�bile�su�značajno�opredeljene�ciljevima�i�rezultatima�prethodne�faze,�ali�i�zaokruži-vanjem�projekta�stvaranja�jedinstvenog�tržišta�na�nivou�Zajednice�i�„otvaranjem“�država�cen-tralne�i�istočne�Evrope.�Ako�su�prijem�mediteranskih�evropskih�država�u�Evropsku�zajednicu�i�usvajanje�prvog�evropskog�pravnog�okvira�posle�Rimskog�ugovora�sredinom�osamdesetih�godina�dvadesetog�veka�uticali�na�pokretanje�ove�Inicijative�Zajednice,�njenom�razvoju�dopri-neli�su�novi�talas�proširenja�(ovoga�puta�sa�zemljama�kontributorima�–�Austrija,�Švedska�i�Fin-ska),�odnosno�Ugovor�o�Evropskoj�uniji�iz�Mastrihta,�kojim�je�uspostavljen�Kohezioni�fond,�ali�i�uveden�princip�supsidijarnosti,�koji�je�uneo�dosta�novina�u�oblast�teritorijalne�saradnje80.�

80   Formulisanje  i sprovođenje regionalne politike EU doprinelo  je pojavi vladavine na više nivoa. Princip supsi-dijarnosti podrazumeva da bi odluke trebalo da se donose na nivou što je moguće bližem građanima, pri čemu neprestano mora da se vodi računa da li su zaista iscrpljene sve mogućnosti delovanja na nižem nivou. U ovom slučaju, to podrazumeva da bi regionalna politika EU trebalo da podržava aktivnosti koje ne mogu da ostvare lo-kalne, regionalne ili nacionalne vlasti. 

Takođe,�prijemom�novih�država�u�članstvo,�EU�je�dobila�nove�i�unutrašnje�i�spoljne�granice.�Uz�to,�i�sam�budžet�za�oblast�regionalne�politike�je�za�period�od�1994.�do�1999.�godine�znatno�uvećan81.�Ovde�je�dovoljno�da�ukažemo�na�to�da�je,�posle�ujedinjenja�Nemačke,�stanovništvo�na�spoljnoj�granici�uvećano�za�1,6�miliona�ljudi,�dok�su�neki�regioni�u�Belgiji� i�Francuskoj�dobili�status�opisan�u�Cilju�1�ERDF-a.���Ciljevi�ove� inicijative�bili� su�pružanje�pomoći�unutrašnjim�i� spoljnim�pograničnim�obla-stima�Evropske�unije�zarad�prevazilaženja�specifičnih�problema�u�razvoju�prouzrokovanim�relativnom�izolacijom�u�okviru�nacionalnih�privreda�i�Unije�generalno,�u�interesu�lokalnog�stanovništva� i� zaštite�životne� sredine.�Takođe,�namera� je�bila�da� se�promoviše� stvaranje� i�razvoj�mreža�za�saradnju�preko�unutrašnjih�granica,�pruži�pomoć�prilagođavanju�spoljnih�pograničnih�oblasti�novoj�ulozi�granične�oblasti�u�kontekstu�završetka�formiranja�jedinstve-nog�tržišta,�i�shodno�tome�odgovori�novim�izazovima�prekogranične�saradnje�sa�trećim�dr-žavama.�INTERREG�II�je�imao�za�cilj�i�razvoj,�kompletiranje�odabranih�energetskih�mreža�u�okviru�Inicijative�REGEN�i�njihovo�povezivanje�sa�širim�evropskim�mrežama.�

Ukupna�sredstva�namenjena�drugoj�fazi�INTERREG-a�iznosila�su�3,5�milijardi�evra,�a�u�okviru�potprograma�koji�se�odnosio�na�prekograničnu�saradnju�(nastavak�INTERREG�I),�sprovedeno�je�59�operativnih�programa,�za�koje�je�bilo�izdvojeno�čak�2,6�milijardi�evra.�Uz�to,�u�14�od�35�programa�sprovedenih�na�unutrašnjim�granicama�EU,�ugovorne�strane�su�imale�zajednički�budžet�kojim�je�upravljalo�jedno�telo.�Takođe,�vredi�da�ukažemo�i�na�to�da�je�u�okviru�INTERREG�II�bilo�sprovedeno�16�operativnih�programa�koji�su�obuhvatali�pomorske�oblasti,�što�je�četiri�puta�više�u�odnosu�na�prethodnu�fazu.�I�ukupno,�u�ovoj�fazi�Inicijative,�sprovedeno�je�četiri�puta�više�projekata�nego�u�prethodnoj�fazi.�Osim�ove�inicijative,�za�ovaj�period,�važno�je�da�spomenemo�i�druge�programe�Komisije.�Pre�svega�URBAN,�namenjen�ekonomskom�i�socijalnom�oživljavanju�urbanih�sredina�u�krizi,�i�KONVER,�koji�je�podsticao�vojnu�industriju�da�se�uključi�u�civilne�aktivnosti.�

Program�INTERREG�II,�koji�je�realizovan�u�periodu�između�1994.�i�1999.�godine,�bio�je�podeljen�na�tri�potprograma:

81   Za trinaest Inicijativa Zajednice izdvojeno je 14 milijardi evra, odnosno 8 odsto ukupnog budžeta. U periodu između 1994. do 1999. godine, strukturni fondovi bili su korišćeni za unapređenje četiri uža cilja – 1, 2, 5b i 6. 

68 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

69

Page 36: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

a)� INTERREG�II�A,�namenjen�prekograničnoj�saradnji,�koji�je,�u�stvari,�bio�nastavak�programa�INTERREG�I,�ali�uz�znatno�veća�sredstva.�Kao�što�smo�videli,�za�ovu�kom-ponentu�bilo�je�izdvojeno�2,6�milijarde�evra,�što�je�ovu�Inicijativu�Zajednice�činilo�najvećom.�Uz�to,�sredstva�koja�su�izdvojile�nacionalne,�regionalne�i�lokalne�jedinice�vlasti,�kao�i�privatni�fondovi,�činila�su�zajedno�sa�sredstvima�EU�ukupan�iznos�od�4�milijarde�evra�usmerenih�na�programe�prekogranične�saradnje.�Time�je�bilo�omogu-ćeno�da�svi�pogranični�regioni�unutar�granica�Evropske�unije�i�na�njenim�spoljnim�granicama�budu�uključeni�u�programe�prekogranične�saradnje.�Aktivnosti�u�okviru�ovog�programa�odnosile�su�se�uglavnom�na�ekonomske�i�socio-kulturne�aktivnosti�–�razvoj�malih�i�srednjih�preduzeća,�turizam,�energetiku�i�životnu�sredinu,�poljoprivre-du�i�ruralni�razvoj,�saobraćaj�i�telekomunikacije.�Osim�toga,�ovaj�program�je�otvorio�i�nove�oblasti�saradnje�–�obrazovanje,�zdravlje,�mediji�i�učenje�stranih�jezika.�Najčešći�vidovi�saradnje,�odnosno�aktivnosti�podrazumevale�su�zajedničko�planiranje�i�spro-vođenje�prekograničnih�programa,�uvođenje�mera�sa�ciljem�poboljšanja�protoka�in-formacija�i�formiranje�i�rad�u�okviru�zajedničkih�institucionalnih�i�administrativnih�struktura�za�podršku�saradnji.�

Usled�prijema�tri�nove�države�u�EU�i�povećanog�broja�unutrašnjih�i�spoljnih�granica,�IN-TERREG�II�A�uključila�je�sve�pogranične�regione�na�unutrašnjim�i�spoljnim�granicama�EU�–�35�programa�odnosila�su�se�na�prve,�dok�je�na�prekograničnu�saradnju�na�spoljnim�granicama�EU�bilo�usmereno�24�programa.�Osim�toga,�značaj�ove�inicijative�ogleda�se�i�u�uključivanju�16�pomorskih�oblasti�u�programe�prekogranične�saradnje.�

U�okviru�ove�i�prethodne�inicijative�za�programe�prekogranične�saradnje�bilo�je�izdvo-jeno�ukupno�6,5�milijardi�evra.��

Programi�su�bili�podeljeni�u�dve�grupe�na�osnovu�ključnih�karakteristika�–�stepena�izo-lovanosti� i� finansijskih� kapaciteta� i� veličine� programa,� a� identifikovane� su� četiri� vrste�strateških� pristupa:� razvojne� strategije,� koje� su� prednost� davale� smanjenju� izolovanosti�i� infrastrukturnim�projektima�u�oblasti�saobraćaja;�strategije�izbalansirane�i�integrisane�prekogranične�saradnje�zasnovane�na�povezivanju�u�oblasti�životne�sredine,�kulture�i�tu-rizma;� strategije� visoko� usmerene� na� prekograničnu� saradnju� u� strateškim� oblastima;� i�strategije�usmerene�na�jačanje�prekogranične�saradnje,�bez�naglaska�na�neki�od�ciljeva�ili�ključnih�problema.�Prisustvo�odgovarajuće�strategije�pokazalo�se�kao�važan�preduslov�do-stizanja�značajnijih�rezultata.�

Kada� je� reč� o� organizacionim� aspektima� razvoja� i� upravljanja� programima� u� okviru�INTERREG-a�II�A,�možemo�da�napomenemo�da� je�većina,�čak�dve�trećine,�unutraš-njih�kopnenih�granica�imalo�prekogranične�koncepte,�odnosno�strategije�i�programe�koje�su�zajedno�razvijali�regionalni�i�lokalni�partneri.�Takav�je�slučaj�i�sa�većinom�pomorskih�oblasti,�dok�je�na�spoljnim�granicama�uključenost�regionalnih�i�lokalnih�aktera�prilikom�izrade�prekograničnih�koncepata�i�strategija�bila�na�nivou�konsultacija.�Zajednička�crta�svih�oblasti�bilo�je�postojanje�prekograničnih�struktura,�s�tim�što�su�se�razlikovali�u�pogle-du�njihove�prirode�i�kapaciteta.�Na�unutrašnjim�granicama,�u�dve�trećine�programa�ove�strukture�su�bile�aktivno�uključene�u�prekograničnu�saradnju,�izradu�strateških�dokume-nata,�ali�i�u�upravljanje,�koje�je�uglavnom�bilo�opredeljeno�zajedničkim�aktivnostima.�

Značajniji�rezultati�u�okviru�INTERREG�I�A�potprograma,�bili�su�postignuti�u�okviru�programa�koji�su�pažnju�posvetili�saobraćaju�i�turizmu,�dok�su�rezultati�u�ostalim�obla-stima,�poput�povezivanja�privatnih�sektora,�bili�ograničeniji.

b)� INTERREG�II�B,�namenjen�podsticanju�međuregionalne�saradnje,�kroz�finansiranje�aktivnosti�za�završetak�energetskih�mreža�i�integraciju�selektovanih�mreža�u�Grčkoj,�iz-među�Grčke� i� Italije� i� između�Španije� i�Portugala,� što� je�prethodno�bilo�sprovođeno�kroz�programe�REGEN�i�ECOS-Ouverture.�Ovakav�oblik�saradnje�podrazumevao�je�razmenu�iskustava,�znanja�i�tehnologija�između�regiona,�naročito�između�razvijenijih�i�manje�razvijenih.�Ukupan�iznos�sredstava�predviđen�za�ovaj�deo�aktivnosti�bio�je�450�miliona�evra.�Strukture�za�međuregionalnu�saradnju,�uspostavljene�u�okviru�ovog�pro-grama,�nemaju�pravnoobavezujuću�prirodu,�zbog�nedostatka�instrumenata�za�pravnu�saradnju�koji�bi�omogućili�rešenje�ovog�problema.�

Ciljevi�B�komponente�INTERREG-a�II�bili�su�ubrzanje�stvaranja�infrastrukture�za�pri-jem�i�prenos�prirodnog�gasa�u�perifernim�oblastima�gde�ona�ne�postoji,�i�završetak�mre-že�Zajednice,�odnosno�Evropske�unije,�za�prenos�i�distribuciju�gasa�i,�posebno,�energije,�kako�bi� se�obezbedila�međusobna�veza�perifernih�regiona�Zajednice� i�njenog�ostatka.�Projekti�su�imali�zadatak�da�unaprede�konkurentnost�proizvodnih�aktivnosti�u�industriji�ovih�regiona�i�da�im�omoguće�da�iskoriste�sve�prednosti� jedinstvenog�tržišta�u�oblasti�energetike.�Na�taj�način�doprinosi�se�stvaranju�neophodnih�uslova�za�efikasno�korišćenje�energije�i�postizanje�većeg�stepena�sigurnosti�kada�je�reč�o�zalihama�na�nivou�Zajedni-ce,�odnosno�Unije,�kao�i�smanjenje�zagađenja�okoline.�Konkretno,�Brisel�je�odabrao�tri�programa�za�koje�je�izdvojio�550�miliona�evra�za�period�od�pet�godina,�i�to�za�završetak�

70 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

71

Page 37: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

prenosne�mreže�u�pojedinim�delovima�Portugala�i�Grčke,�zatim�završetak�interkonekcije�između�energetskih�mreža�Italije�i�Grčke,�odnosno�uspostavljanje�interkonekcije�između�sistema�za�prenos�gasa�Portugala�i�Španije.�Ova�sredstva�su�osnovi�bila�korišćena�kao�do-datna�pomoć�nacionalnim�aktivnostima.�

c)� INTERREG�II�C,�namenjen�transnacionalnoj�saradnji�u�oblasti�prostornog�planiranja,�pre�svega�upravljanja�vodama�(borba�protiv�poplava�i�ublažavanje�suša),�čime�je�prvi�put�takav�oblik�saradnje� isproban�kroz�korišćenje�zajedničkih�organizacionih,�administra-tivnih� i� finansijskih� struktura82.� Ovaj� program� je� pokrenut� 1997.� godine� u� skladu� sa�odredbom�o�ERDF-u�za�pilot�akcije,�sa�ciljem�doprinosa�uravnoteženom�regionalnom�(prostornom)�razvoju�teritorije�EU�i�promocije�ekonomske�i�socijalne�kohezije,�odnosno�pružanja�pomoći�državama�i�regionima�da�zajedno�rade�na�rešavanju�problema�u�oblasti�upravljanja�vodama�i�poboljšanja�uticaja�politike�EU�u�ovoj�oblasti.�

Generalno,�cilj�je�bio�postizanje�bolje�saradnje�nacionalnih�tela�odgovornih�za�prostorno�planiranje�kroz�razvoj�odgovarajućih�komunikacionih�mreža�i�smanjenje�razlika�u�razvoju.�Značaj�ovog�dela�programa�ogledao�se�i�u�(političkom)�trenutku�kada�je�pokrenut.�Nai-me,�paralelno�sa�sprovođenjem�prve�dve�komponente�INTERREG-a�II,�ali�i�poplavama�u�severozapadnim�državama�Evrope,�tekao�je�i�proces�pripremanja�Evropske�perspektive�prostornog�razvoja�(European Spatial Development Perspective – ESDP)�–�prve�strategije�prostornog� planiranja� i� pogodnog� političkog� okvira� za� sektorske� politike� na� nivou� EU,�koja�je�usvojena�dve�godine�kasnije�na�neformalnoj�sednici�Saveta�ministara�odgovornih�za�prostorno�planiranje�u�Potsdamu�za�vreme�nemačkog�predsedavanja�Evropskoj�uniji83.�Bitno�je�da�naglasimo�da�je�ESDP�dokument�država�članica�EU�koji�nema�nikakav�status,�dok�je�INTERREG�kao�Inicijativa�Zajednice�u�isključivoj�nadležnosti�Brisela,�odnosno�Komisije.�INTERREG�II�C�bio�je�prepoznat�upravo�kao�važan�operativni�mehanizam�za�

82   Transnacionalni programi obuhvataju oblasti transnacionalne saradnje u oblasti prostornog razvoja, migracije i prevencije poplava i suša. Za ove programe bilo je izdvojeno 413 miliona evra. 

83    Tada  je  usaglašeno da  završetak  rasprave o Evropskoj  perspektivi  prostornog  razvoja,  usvajanje  ciljeva  i koncepta  budućeg  razvoja  teritorije  EU  predstavlja  važan  korak  ka  evropskoj  integraciji.  Svrha  ESDP-a  jeste pružanje uputstva za politiku prostornog razvoja EU i razvoj policenričnog i uravnoteženog napretka teritorije EU, kao i uspostavljanje novih veza između gradova i ruralnih područja. Uz ESDP-e kasnije je osnovana i Evropska observatorija prostornog planiranja (ESPON) 2002. godine sa ciljem unapređenja  informacija  i znanja u vezi sa Perspektivom. Za tri osnovna cilja evropske politike prostornog razvoja podjednako u svim regijama Evropske uni-je navedena su ekonomska i socijalna kohezija, očuvanje i upravljanje prirodnim resursima i kulturnim nasleđem, odnosno uravnoteženija konkurentnost evropske  teritorije. ESDP  je pružio  i politički okvir za sledeću  Inicijativu Zajednice INTERREG III B. 

primenu�Perspektive.�Osim�toga,�prednost�je�bila�davana�programima�koji�su�predviđali�formiranje�zajedničkih�institucionalnih�i�administrativnih�struktura�među�lokalnim�i�re-gionalnim�jedinicama�vlasti.�

Prethodno�iskustvo�je�pokazalo�da�sprovođenje�programa�prekogranične�saradnje�karakte-riše�zajedničko�planiranje�i�realizacija,�uvođenje�različitih�mera�za�poboljšanje�protoka�in-formacija�preko�granica�i�u�okviru�pograničnih�regiona,�odnosno�javnih�agencija,�privatnih�i�nevladinih�organizacija,�i,�kao�treće,�uspostavljanje�zajedničkih�institucionalnih�i�admini-strativnih�struktura�sa�ciljem�održivog�promovisanja�saradnje.�Inače,�analize�su�pokazale�da�su�one�pogranične�oblasti,�koje�su�bile�uključene�i�u�prethodnu�fazu�INTERREG-a,�iskori-stile�nastavak�programa�kako�bi�dodatno�razvile�sadržaj�prekograničnih�aktivnosti,�dok�su�debitantski�regioni�novim�programima�značajno�promenili�situaciju�„na�terenu“�i�postavili�temelje� za� dalji� razvoj� „kulture� prekogranične� saradnje“,� koja� se,� uz� formalne� oblike� pre-kograničnih�partnerstava�(poput�Nadzornih�komiteta,�radnih�grupa�ili�zajedničkih�sekre-tarijata),�ponovo�pokazala�neizostavnim�segmentom�uspešnosti� i�delotvornosti�programa�prekogranične�saradnje.84

Kao�i�u�slučaju�prethodne�inicijative,�teritorijalne�oblasti�na�koje�se�INTERREG�II�od-nosio,�morale�su�da�ispunjavaju�kriterijume�klasifikacije�koju�primenjuje�Evropska�unija.�Aktivnosti�na�koje�je�stavljen�naglasak�odnosile�su�se�na�sledeće:�izradu�studija�o�plano-vima�razvoja�pograničnih�oblasti�kao� integrisanih�geografskih�celina;�pružanje�pomoći�investicijama�i�uslugama�sa�ciljem�podrške�i�promocije�razvoja�malih�i�srednjih�preduzeća,�odnosno� prekograničnih� mreža� komercijalnih� kontakata� među� njima;� razvoj� turizma;�upravljanje�vodama,�gasom�i�energetskim�zalihama,�lokalnim�telekomunikacijama,�razvo-jem�obnovljivih�izvora�energije;�borba�protiv�zagađenja,�kontrola�i�racionalno�korišćenje�energije�i�upravljanje�otpadom;�programi�ruralnog�razvoja�i�odlaganje�šumskog,�ribarskog�i�poljoprivrednog�otpada;�unapređenje�poljoprivredne�proizvodnje�i�prekogranične�trgo-vine;�uvođenje�mera�za�unapređenje�kvaliteta�poljoprivrednih�proizvoda�i�procesa�proi-zvodnje;�uspostavljanje�i�razvoj�trgovinskih�organizacija,�profesionalnih�udruženja�i�grupa�za�planiranje�i�savetovanje;�unapređenje�infrastrukture�u�oblasti�saobraćaja�i�komunikaci-onih�sistema�(uključujući�i�medije);�promovisanje�saradnje�u�oblasti�visokog�obrazovanja,�između�istraživačkih�centara�i�univerziteta;�mere�obuke�i�zapošljavanja,�naročito�za�ranjive�grupe�u�pograničnim�oblastima�i�nezaposlene,�usled�promena�uzrokovanim�stvaranjem�

84   Ex-Post Evaluation of the Interreg II Community Initiative (1994-99), LRDP, London, 2003, str. 20.

72 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

73

Page 38: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

jedinstvenog� tržišta;� mere� saradnje� u� oblasti� zdravlja;� posebne� mere� za� prevazilaženje�pravnih�i�administrativnih�prepreka�i�jezičkih�barijera;�mere�za�podršku�pripremi�i�sprovo-đenju�prekograničnog�prostornog�planiranja;�mere�protiv�prekograničnog�krijumčarenja.�

Dok�je�INTERREG�I�doprinosio�razvoju�regiona�u�okviru�Ciljeva�1,�2�i�5b,�odnosno�po-jedinim� pomorskim� pograničnim� regionima,� INTERREG� II� je� uključio� sve� pogranične�regio-ne�na�unutrašnjim�i�spoljnim�granicama�Evropske�unije�sa�ciljem�očuvanja�duha�Ini-cijative�Zajednice.�Do�ove�Inicijative,�sredstva�su�bila�dostupna�isključivo�državama�unutar�Evropske�unije.�Zbog�toga�je�Komisija�predložila�da,�u�ovom�periodu,�sredstva�Inicijativa�Zajednice� postanu� prvi� put� dostupna� i� državama� nečlanicama� Evropske� unije.� Paralelno�sa�programom�INTERREG�II,�1994.�godine,�počeo�je�da�se�sprovodi�program�prekogra-nične�saradnje�PHARE�(PHARE�CBC)�koji� je�sadržao�dopunske�pristupe� inicijativama�INTERREG�II�A�i�INTERREG�II�C,�i�imao�je�za�cilj�potpomaganje�prekogranične�i�tran-snacionalne�saradnje�između�država�članica�Evropske�unije�i�država�nečlanica�pružanjem�po-moći,�pre�svega�državama�centralne�i�istočne�Evrope.�Za�ovaj�program�izdvojena�je�milijarda�evra.�Za�razliku�od�INTERREG-a,�koji�je�višegodišnji�program,�za�PHARE�CBC�je�bila�neophodna�potvrda�Komisije�na�godišnjem�nivou.�Program�je�uglavnom�podržao�projekte�u�oblasti�infrastrukture,�saobraćaja,�životne�sredine�i�privrednog�razvoja.�

U�slučaju�bivših�država�Sovjetskog�Saveza,�1996.�godine,�pokrenut�je�program�prekogranične�sa-radnje�TACIS�(TACIS�CBC),�namenjen�stvaranju�graničnih�mreža�i�prekograničnih�olakšica.�Ovom�programu�je�nedostajao�sistemski�pristup�i�institucionalni�okvir,�što�nije�bio�slučaj�sa�pret-hodna�dva�programa,�zbog�čega�je�upravljanje�i�praćenje�programa�bilo�otežano.�Osim�toga,�i�bio�je�produžen�i�rad�REGEN�inicijative,�a�ukupan�iznos�izdvojenih�sredstava�bio�je�550�miliona�evra.

U�pogledu�ocenjivanja�efekata�druge�faze�INTERREG�inicijative,�i�ostalih�programa�u�okviru�regionalne�politike,�ovaj�period�je�značajan�zbog�uvođenja�nove�prakse,�budući�da�je�u�novem-bru�1996.�godine�objavljen�prvi�Izveštaj�o�privrednoj�i�društvenoj�koheziji,�dokument�koji� je�predstavljen�početkom�naredne�godine�na�Kohezionom�forumu,�koji� je�od�tada�sastavni�deo�prilikom�usvajanja�svakog�izveštaja�i�mesto�razmene�iskustava�među�državama�članicama�i�re-gionima.�Za�sve�tri�podgrupe�INTERREG-a�II�programa�opšta�ocena�efektivnosti�bila� je�na�visokom�nivou,�kvalitet�upravljanja�programima�bio�je�unapređen,�dok�je�uticaj�programa�oce-njen�kao�značajan,�ali�neujednačen.�U�pogledu�dodate�vrednosti�programa,�navedeno�je�da�je�INTERREG�II�omogućio�prepoznavanje�i�finansiranje�konkretnih�problema�na�nacionalnim�granicama�i�oblasti�transnacionalne�prirode,�koji,�da�nije�ove�inicijative,�ne�bi�bili�uzeti�u�obzir�

na�ovako�uspešan�način.�Pravljenjem�preseka�postignuća�INTERREG�inicijative�u�prvoj�dece-niji�primene,�zaključeno�je�da�je�ona�najveći�doprinos�u�jačanju�evropskih�integracija,�koheziji�i�privrednoj� i�društvenoj� saradnji� između�regiona�uz�primenu�principa�partnerstva� i� supsidi-jarnosti.�Na�taj�način�je�obezbeđeno�direktno�učešće�lokalnih�i�regionalnih�aktera�i�socio-eko-nomskih�partnera.�Međutim,�trebalo�bi�da�napomenemo�i�da�je�stupanjem�na�snagu�Ugovora�iz�Amsterdama�1999.�godine,�u�odnosu�na�princip�supsidijarnosti,�veći�značaj�pridavan�novoj�klauzuli�fleksibilnosti,�koja�je�omogućila�Uniji�da,�posle�konsultacija�sa�nacionalnim�parlamen-tima,�određenom�merom�preduzme�akciju�radi�ostvarivanja�nekog�od�ciljeva�za�koje�se�izdva-jaju�i�raspodeljuju�sredstva.�To�je�značilo�da�je�Unija�mogla�da�deluje�čak�i�ako�je�delotvornije�da�to�u�konkretnom�slučaju�učine�niži�nivoi�vlasti.�Posebno�je�važan�doprinos�pripremi�država�centralne�i�istočne�Evrope�za�članstvo�u�EU.�Na�kraju,�u�ovom�periodu,�tačnije�1997.�godine,�potpisivanjem�Ugovora�iz�Amsterdama,�svetlost�dana�ugledala�je�ideja,�ujedno�i�jedan�od�ciljeva�evropskih�integracija�iz�pedesetih�godina�20.�veka�–�Sporazum�iz�Šengena,�kojim�je�omogućeno�slobodnog�kretanja�ljudi,�usluga,�roba�i�kapitala,�postao�je�deo�komunitarnog�prava,�odnosno�ušao�je�u�okvir�nadležnosti�institucija�Evropske�unije.�Ovo�je�značajan�događaj,�budući�da�je�ovaj�sporazum�osnova�svih�propisa�kojim�se�reguliše�pitanje�viza,�azila,�migracija�i�kontrole�granica,�što�državljanima�država�članica�potpisnica�daje�pravo�da�se�slobodno�kreću�preko�granica�drugih�država�potpisnica,�bez�potrebe�za�pokazivanjem�ličnih�dokumenata�na�granicama.�Ipak,�bilo�je�jasno�da�Unija�i�dalje�nije�imala�efikasan�sistem�nadzora�i�kontrole�trošenja�sredstava�u�drža-vama�članicama,�naročito�onih�namenjenih� strukturnim�fondovima,� što� je�postavilo�zadatak�jačanja�sistema�kontrole� i�obuhvatanje�upotrebe�sredstava� iz�ovih�fondova�čvrstim�pravilima.�Osim�toga,�prepreke�INTERREG�inicijativi,�u�postizanju�značajnijeg�transevropskog�pristupa�prilikom�sprovođenja�konkretnih�programa,�bile�su�i�posledica�odsustva�pravnog�instrumenta�Zajednice�za�rešavanje�institucionalnih�poteškoća�za�sva�tri�oblika�saradnje.�

4.1.5 INTERREG III 2000–2006.

Iskustvo�u�primeni�INTERREG�programa�pokazalo�je�da�su�programi�i�projekti�efikasni-ji�ukoliko�se�primenjuju�principi�partnerstva�i�supsidijarnosti�i�kada�lokalni�i�regionalni�partneri�(na�primer,�socijalni�partneri)�imaju�vodeću�ulogu85.�Ulog�u�jačanje�regionalne�

85   Asocijacija evropskih pograničnih regiona (AEBR) u svojim preporukama, između ostalog, navodi da saradnja na vertikalnoj osnovi između različitih nivoa vlasti bude razvijana uz primenu horizontalnog (prekograničnog, među-regionalnog i transnacionalnog) partnerstva.  

74 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

75

Page 39: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

politike,�Evropska�unija�je,�zbog�svega�navedenog,�rešila�da�dodatno�uveća,�ali�uz�prethod-no�ispunjenje�tri�uslova�koje�je�Komisija�predstavila.�Pre�svega,�da�programi�i�projekti�u�okviru�INTERREG-a�budu�transnacionalne�i�prekogranične�prirode.�To�je�značilo�da�se�INTERREG-om�više�ne�pokrivaju�aktivnosti�za�razvoj�zaostalih�regiona,�već�programima�koji�ulaze�u�okvir�Cilja�1.�Potom,�sprovođenje�programa�bi�trebalo�da�bude�zasnovano�na�radu�zajedničkih�tela�za�saradnju�–�upravljačkih�tela,�nadzornih�komiteta�i�zajedničkih�se-kretarijata.�Na�kraju,�vrednost�i�značaj�pojedinačnih�programa�i�projekata�bila�je�procenji-vana�na�osnovu�prisustva�pristupa�„odozdo-na-gore“�i�učešća�regionalnih�i�lokalnih�pred-stavnika�vlasti.�Ovo�se�naročito�odnosilo�na�saradnju�sa�trećim�državama.�Komisija�je�bila�suočena�sa�različitim�finansijskim�i�pravnim�instrumentima�za�sprovođenje�INTERREG�programa�–�Evropskim�regionalnim�razvojnim�fondom,�sa�jedne,�odnosno�programima�PHARE,�TACIS�i�MEDA,�sa�druge�strane.�Zbog�toga�su�šefovi�vlada�i�država�na�samitu�u�Berlinu�ukazali�na�potrebu�za�koordinacijom�instrumenata�spoljne�politike�i�strukturnih�fondova�kako�bi�saradnja�sa�regionima�van�granica�EU�bila�moguća�u�okviru�INTERREG�inicijative.

Zbog�toga�je,�osim�o�regionalnoj�politici,�Unija�u�budžetskom�periodu�od�2000.�do�2006.�godine�morala�da�vodi�računa�o�novom�talasu�proširenja,�kada� je�deo�evropske�porodice�postalo�10�zemalja�centralne�i�istočne�Evrope,�koje�su�zajedno�činile�28,3�odsto�ukupnog�stanovništva�EU.�Za�razliku�od�četvrtog�talasa�proširenja,�kada�koheziona�politika�nije�pre-trpela�velike�promene�(osim�ustupaka�Švedskoj�i�Finskoj,�u�pogledu�Cilja�6),�pa�čak�i�u�od-nosu�na�mediteranske�države,�pristupanje�zemalja�centralne�i�istočne�Evrope�drastično�su�promenile�sliku�organizacije�sa�dvanaest�zvezdica,�budući�da�je�broj�stanovništva�uvećan�za�20�odsto,�a�BDP�na�nivou�EU�za�svega�5�odsto.�Kao�što�smo�videli�u�uvodnom�poglavlju,�kao�posledica�nižeg�stepena�ekonomske�razvijenosti�(n)ovih�država�članica,�gde�su�sve�do�jedne�ispunjavale�uslove�finansiranja�iz�Cilja�1,�potpuno�je�izmenjen�geografski�raspored�bogatih�i�siromašnih�regiona,�broj�stanovnika�u�unutrašnjim�i�spoljnim�pograničnim�područjima,�a�udvostručen�je�bio�i�broj�stanovnika�sa�pravom�na�strukturnu�pomoć.�

Izazovima�pred�kojima�se�našla�evropska�regionalna�politika,�Komisija�je�odgovorila�u�Agen-di 2000�iz�1997.�godine,�predstavljanjem�novih�predloga�za�finansiranje�i�reformu�ove�obla-sti�pre�samog�proširenja86.�

86   Agenda 2000 sadržala je i predlog budžeta za period od 2000. do 2006. godine, kao i preporuke u vezisa strategijom proširenja.

Osim�što� je�planirala�da�održi�nivo�finansiranja,�Komisija� je�predložila� i� smanjenje�broja�ciljeva�strukturnih�fondova�na�tri:�

·� „pojačani“� Cilj� 1,� namenjen� razvoju� i� strukturnom� prilagođavanju� razvojno� zaostalih�regiona.�Ovim�ciljem�pokriveno� je�oko�50�regiona� i�oko�22�odsto�stanovništva�EU,�a�pomoć�je�pružana�iz�sva�četiri�strukturna�fonda�–�osim�ERDF-a,�to�su�i�Evropski�socijalni�fond�(ESF),�Evropski�fond�za�upravljanje�i�garancije�u�poljoprivredi�(EAGGF)�i�Finan-sijski�instrument�za�smernice�u�ribarstvu�(FIFG).�Za�ovaj�cilj,�koji�je�predstavljao�spojene�ranije�ciljeve�I�i�VI,�bilo�je�odvojeno�70�odsto�sredstava.�

·� „redefinisani“� Cilj� 2,� namenjen� pomoći� regionima� u� opadanju� i� seoskim� regionima.�Reč�je�o�podršci�za�privredne�i�socijalne�reforme�u�područjima�Španije,�Francuske,�Ve-like�Britanije,�Italije,�Austrije,�Finske,�koja�su�suočena�s�različitim�vrstama�strukturnih�problema�u�industrijskom�sektoru�ili�sektoru�pružanja�usluga�i�tradicionalnih�seoskih�aktivnosti�i�raznih�problema�razvoja�u�gradovima,�odnosno�problema�povezanih�s�ri-barstvom,�a�pomoć�se�pružala�iz�ERDF-a�i�ESF-a.�Za�ovaj�cilj�(nekadašnji�ciljevi�II�i�Vb)�bilo�je�odvojeno�11,5�odsto�sredstava.�

·� „novi“�Cilj�3,�namenjen�razvoju�strategije�ljudskih�resursa�i�borbi�protiv�nezaposlenosti.�Izdvajanjem�12,3�odsto�od�ukupnih�sredstava,�ovim�ciljem�(nekadašnji�ciljevi�III�i�IV)�bila�je�pružana�podrška�prilagođavanju�i�modernizaciji�politika�i�sistema�obrazovanja,�stručnog�usavršavanja�i�zapošljavanja,�putem�sredstava�iz�ESF-a.�

Programi�INTERREG�inicijative�morali�su�da�budu�komplementarni�sa�navedenim�ciljevi-ma�strukturnih�fondova.�Na�finansiranje�programa�u�okviru�kohezione�politike�izdvojeno�je�približno�trećina�godišnjeg�budžeta�Evropske�unije.�U�periodu�od�2000.�do�2006.�godine�ukupna�sredstva�namenjena�strukturnim�fondovima�iznosila�su�213�milijardi�evra,�za�Ko-hezioni�fond�u�istom�razdoblju�predviđeno�je�18�milijardi�evra,�za�pretpristupnu�pomoć�(PHARE,�ISPA�i�SAPARD)�21,8�milijardi�evra,�a�za�pomoć�novim�državama�članicama�posle�pristupanja�(1.�maja�2004.�godine)�oko�40�milijardi�evra.�Naravno,�i�u�ovom�periodu,�deo�strukturnih�fondova�Evropska�komisija�je�koristila�za�Inicijative�Zajednice,�programe�koji�su�namenjeni�sprovođenju�politika�Zajednice�i�rešavanju�specifičnih�razvojnih�proble-ma.�Osim�INTERREG�inicijative,�u�periodu�od�2000.�do�2006.�godine,�Evropska�komisija�sprovodila�je,�podjednako�važne,�inicijative�URBAN�II,�LEADER�i�EQUAL.�Prva�je�i�dalje�imala�za�cilj�ekonomsko�i�socijalno�oživljavanje�i�pomoć�urbanim�regionima,�pre�svega�kroz�

76 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

77

Page 40: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

planiranje�i�obnovu.�LEADER�inicijativa�bila�je�namenjena�razvoju�ruralnih�sredina,�dok�je�EQUAL�omogućila�inkluzivan�vid�sprovođenja�politika�tržišta�rada�kroz�mere�za�uklanjanje�diskriminacije,�kao�i�za�jednakost�polova�i�ljudi�na�radnom�mestu.�Doprinos�potonje�inicija-tive�ogledao�se�i�u�tome�što�je�pružila�veliki�doprinos�sprovođenju,�već�navedenog,�principa�partnerstva,�koji�podstiče�uključenost�svih�zainteresovanih�strana�prilikom�rešavanja�slože-nih�problema,�kao�i�principa�transnacionalne�saradnje�i�učenja�na�iskustvima�drugih�država�članica.�Za�ove�Inicijative�Zajednice�u�razdoblju�od�2000.�do�2006.�godine�bilo�je�odobreno�5,35�odsto�ukupnog�budžeta�strukturnih�fondova,�odnosno�11,5�milijardi�evra.

Iz�ovoga�vidimo�da�je,�kao�i�prethodna�dva,�i�treći�deo�Inicijative�Zajednice�INTERREG�prevashodno�finansiran�od�strane�Evropskog�fonda�za�regionalni�razvoj,�ovoga�puta�u�izno-su�od�5,1�milijardi�evra.�Najviše�sredstava,�66�odsto,�utrošile�su�Španija,�Nemačka,�Grčka,�Italija,�Francuska�i�Porugal,�dok�su�nove�države�članice�iskoristile�8�odsto�budžeta87.�Ovim�programom�nastavljeno�je�sprovođenje�ideje�o�uravnoteženom�razvoju�evropskih�teritorija�kroz�transevropsku�saradnju,�a�INTERREG�III� je�dodatno�pažnju�posvetio�teritorijalnoj�integraciji�sa�državama�kandidatima�i�potencijalnim�kandidatima�za�članstvo,�odnosno�dru-gim� susednim� državama,� kroz� dostizanje� veće� ekonomske� i� društvene� kohezije� u� Evropi.�Ukupno�je�podržano�18�hiljada�inicijativa�u�62�pogranična�regiona,�13�transatlantskih�obla-sti�i�4�međuregionalne�oblasti�na�teritoriji�EU.�Kada�je�reč�o�prioritetima�i�oblastima�koje�su�realizovani�projekti�obuhvatili,�najviše�pažnje�je�bilo�posvećeno�saobraćaju,�regionalnoj�sa-radnji,�turizmu�i�pomoći�malim�i�srednjim�preduzećima,�odnosno,�sveukupno�posmatrano,�privrednom�rastu,�zapošljavanju�i�konkurentnosti�(20�odsto),�inovacijama�i�istraživanju�(19�odsto),�kulturi�i�prekograničnoj�društvenoj�interakciji�(18�odsto),�odnosno�životnoj�sredini�i�kvalitetu�života�(17�odsto)88.�Inače,�Lisabonska�strategija�iz�2000.�godine�je�predvidela�da�će�rast�u�privredi�ubrzati�povećanje�malih�i�srednjih�preduzeća�kroz�podsticanje�inovativnih�i�preduzetničkih�sposobnosti�stanovništa.�Bilo�je�planirano�da�se�do�kraja�tekućeg�finansij-skog�perioda�omogući�otvaranje�ovakvih�oblika�preduzeća�za�samo�nedelju�dana,�a�sredstva�za�to�su�bila�dostupna�na�nivou�Zajednice�i�na�nivou�država�članica.�

Ciljevi�nove�faze�INTERREG-a�bili�su�korišćenje�saradnje�za�unapređenje�i�jačanje�ekonom-ske�i�društvene�kohezije�u�EU�kroz�promociju�prekogranične,�transnacionalne�i�međuregi-

87   Ognjen Mirić, „Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja“, Beograd, 2009, str. 83.

88   Detaljnije u izveštaju Cross-Border Cooperation - Cross-Thematic Study of INTERREG and ESPON activities, (ESPON, 2007). 

onalne�saradnje�i�uravnoteženog�razvoja�teritorije�EU,�ali�i�prostornog�planiranja.�Srž�ove�inicijative�predstavljale� su�aktivnosti�u�pograničnim�oblastima�na�unutrašnjim�i� spoljnim�granicama�EU.�Pažnja�je,�dakle,�posebno�bila�posvećena�budućnosti�proširenja�i�saradnji�sa�najudaljenijim�oblastima�EU,�zbog�čega�je�posebno�bio�važan�princip�koordinacije�sa�drugim�instrumentima�spoljne�politike�EU.�Perspektiva�proširenja�uticala�je�na�Uniju�da�poboljša�i�unapredi�okvir�prekogranične�saradnje�sa�regionima�na�njenim�granicama�kroz�usklađivanje�INTERREG�i�PHARE�CBC�programa,�kako�bi�se�primenio�što�veći�broj�procedura�IN-TERREG-a�u�novom�programskom�ciklusu�od�2000.�do�2006.�godine.�Ovo�je�uključivalo�izradu�i�sprovođenje�zajedničkih�dokumenata�za�programiranje�i�rad�u�okviru�zajedničkih�komiteta,�zatim�usklađivanje�pravila�podobnosti,�kao�i�veće�uključivanje�predstavnika�regio-nalnih�i�lokalnih�jedinica�vlasti.�Namera�je�bila�da�se�kroz�ove�prekogranične�programe�uve-du�pravila,�koja�inače�važe�za�korišćenje�strukturnih�fondova�i�da�se�na�taj�način�regionalne�i�lokalne�vlasti�kroz�praksu�uče�procedurama�koje�ih�očekuju�kada�postanu�članice�Evropske�unije.�Zbog�toga�je�jedan�od�vodećih�principa�prilikom�sprovođenja�INTERREG�III�ini-cijative�bila�efektivnija�saradnja�sa�instrumentima�pomoći�EU�u�okviru�politike�proširenja,�kasnije�i�politike�susedstva�–�PHARE,�TACIS,�MEDA,�EDF,�ISPA,�SAPARD�i�CARDS.�Ovi�programi� su�pripremili� teren�za�naredni�period�programa�prekogranične� saradnje� sa�državama�u�okviru�politike�proširenja�i�politike�susedstva.�

Program�INTERREG�III�sprovodio�se�u�periodu�između�2000.�i�2006.�godine�i�bio�je�po-deljen�na�tri�potprograma:�

a)� INTERREG�III�A,�ostao�je�posvećen�promovisanju�integrisanog�regionalnog�razvoja�i�prekograničnoj�saradnji�između�dve�ili�više�država�(u�okviru�koga�su�sprovedena�62�programa�i�dva�specifična�prekogranična�programa�Estonija–Letonija–Rusija�i�Letoni-ja–Litvanija–Belorusija),�kako�na�unutrašnjim�granicama,�tako�i�na�granicama�sa�trećim�državama�i�pomorskim�oblastima.�Naravno,�oblasti�na�spoljnim�granicama�Unije,�mo-rale�su�da�ispunjavaju�kriterijume�koji�su�važili�i�za�države�članice,�odnosno�da�regioni�obuhvaćeni�predloženim�programima�Komisiji�imaju�status�NUTS�III.�

Ovaj�potprogram,�za�koji�je�bilo�izdvojeno�67�odsto�sredstava�Fonda,�postao�je�važan�deo�politike�proširenja�EU,�jer�je�INTERREG�III�predstavljao�kanal�za�učešće�zemalja�kandidata�za�članstvo�u�programima�prekogranične�saradnje.�Za�dostizanje�svih�nave-denih�ciljeva�regionalne�politike�i�prilikom�sprovođenja�operativnih�programa,�uprav-ljanje�u�okviru�INTERREG�III�A�inicijative�bilo� je�karakterisano�takozvanim�„hori-

78 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

79

Page 41: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

zontalnim�principima“� integrisanog�pristupa� i� zajedničkog�planiranja,�programiranja�i�sprovođenja�prekograničnih�strateških�i�razvojnih�programa,�zatim�partnerstva�i�usa-glašnosti� sa�ciljevima�strukturnih� fondova,�odnosno�efektivne�koordinacije,�usaglaše-nosti�i�sinhronizacije�sa�instrumentima�spoljne�politike�EU,�naročito�u�oblasti�politike�proširenja.�Sprovođenje�ovog�potprograma�u�skladu�sa�ovim�principima�zahtevalo� je�uspostavljanje�prekograničnih�partnerstava�i�formiranje�ili�razvoj�zajedničkih�struktura�za�ove�programe,�uz�definisanje�jasnih�uslova,�sporazuma�i�resursa�koji�bi�bili�finansirani�u�okviru�programa.�Za�to�je�bio�na�raspolaganju�i�pravni�instrument�EU�–�Evropsko�ekonomsko� interesno� grupisanje� (European Economic Interest Groupings – EEIGs),�koji,�doduše,�nije�bio�stvoren�specifično�za�oblast�prekogranične�saradnje.�Pokretanje�ovakvog�oblika�prekograničnog�partnerstva�imalo�je�pred�sobom�širok�spektar�zadataka�–�priprema�programa�i�izbor�aktivnosti,�odnosno�upravljanje,�koordinacija�i�kontrola�sprovođenja�programa.��

Uspostavljanjem�prekograničnih�partnerstava�i�daljeg�širenja�učešća�relevatnih�aktera�u�lokalnim�zajednicama�radilo�se�na�daljem�razvoju�saradnje�na�unutrašnjim�granicama�starih�država�članica,�ali�i�na�novim�unutrašnjim,�nekada�spoljnim�granicama�EU.�Na-ravno,�naglasak�je�bio�stavljen�i�na�jačanje�saradnje�sa�novim�susednim�državama.��

Ovaj�deo�treće�faze�INTERREG�inicijative�bio�je�usmeren�na�prevazilaženje�„izolaci-je“,�prouzrokovane�zatvorenošću�unutar�nacionalnih�ekonomija�i�Unije�u�celini�usled�postojanja�granica�koje� su�delove�zajednica�odvajali� jedne�od�drugih,�ne� samo�u�pri-vrednom,�već�i�u�društvenom�i�kulturnom�svet(l)u�i�ometale�i�ugrožavale�jedinstven�i�koherentan�sistem�upravljanja�u�oblasti�životne�sredine.�

Zbog�svega�navedenog,�pažnja�je�bila�usmerena�na�ograničen�broj�tema�i�mera,�koje�su�uključivale�predloženih�osam�„prioritetnih�oblasti“:�promovisanje�urbanog,�ruralnog�i�obalskog�razvoja;�podsticanje�preduzetništva�i�razvoja�malih�i�srednjih�preduzeća�i�inici-jativa�za�zapošljavanje�na�lokalnim�nivou;�promovisanje�integracije�tržišta�rada�i�društve-ne�uključenosti;�razvoj�ljudskih�resursa,�istraživanja�i�tehnologija;�zaštita�životne�sredine�i� povećanje� energetske� efikasnosti� i� upotrebe� obnovljivih� izvora� energije;� poboljšanje�saobraćajnih�i�komunikacionih�veza�i�mreža;�razvoj�saradnje�u�oblasti�prava�i�administra-cije�i�promocija�privrednog�razvoja�i�društvene�kohezije�i�povećanje�ljudskog�i�institucio-nalnog�potencijala�za�prekograničnu�saradnju.�Većina�programa�je�obuhvatila�veliki�broj�ovih�prioritetnih�tema,�a�polovina�njih�je�uključila�pet�ili�šest�navedenih�oblasti.�

U�skladu�sa�principom�programiranja,�države,�odnosno�regioni�koji�su�uspostavljali�sa-radnju�morali�su�najpre�da�potpisuju�međusobne�sporazume,�zatim�da�uspostavljaju�za-jedničke�strukture�i�planove�razvoja,�saradnje�i�konverzije,�odnosno�da�na�kraju�sprovedu�evaluaciju�aktivnosti�i�rezultata89.�Inače,�investicije�u�oblasti�infrastrukture,�osim�oblasti�koje�imaju�status�NUTS�III,�u�pojedinačnim�slučajevima�mogle�su�da�budu�ulagane�i�u�oblasti�koje�se�nalaze�ispod�ovog�nivoa�(uslova),�ali�u�one�programe�koji�promovišu�razvoj�slabo�naseljenih�oblasti,�prihvatljivih�u�okviru�INTERREG�III�A�potprograma.

Upravo�je�takva�karakteristika�obuhvaćenih�oblasti�–�manjih�u�odnosu�na�potprograme�B�i�C�–�omogućila�ovoj�inicijativi�da�se�pozabavi�širokim�opusom�tema�u�okviru�socio--ekonomskog�i�socio-kulturnog�razvoja,�a�istovremeno�komplementarnim�sa�glavnim�ciljevima�regionalne�politike�EU.�Prednost�ovih�programa�bila�je�bliskost�i�lični�kontakti�ljudi�koji�su�sarađivali,�čime�su,�takođe,� izbegnuti� i�troškovi�transakcija�za�preduzeća.�Ipak,�ova�inicijativa�nije�mogla�da�utiče�na�svakodnevne�probleme,�prouzrokovane�jezič-kim,�administrativnim�i�pravnim�barijerama.�Jedan�od�značajnijih�ograničavajućih�fak-tora�bila�je�i�nejednaka,�često�i�drastično�različita,�raspodela�sredstava�među�oblastima�–�od�700�hiljada�evra�za�program�Gibraltar–Maroko,�do�čak�milijardu�evra�za�program�Španija–Portugal.

Naravno,�i�drugi�programi�Zajednice,�kao�i�nacionalne�i�lokalne�politike�sa�ciljem�te-ritorijalnog�razvoja�koje�su�bile�sprovođene�paralelno,�značajno�su�uticale�na�ekonom-ski,�društveni�i�razvoj�životne�sredine�u�prekograničnim�oblastima.�Generalno,�anali-ze�rezultata� i� literatura�u�oblasti�prekogranične�saradnje�pokazale� su�da�kvalitet�ovih�programa�u�najvećoj�meri�zavisi�od�postojanja�primenljivog�pravnog�okvira,�kvaliteta�partnerstva�i�određenog�stepena�institucionalizacije,�pre�svega�zbog�uspostavljanja�pre-kograničnih�struktura.

b)� INTERREG� III� B,� kao� naslednik� INTERREG-a� II� C,� bavio� se,� uz� mnogo� veći�budžet,�ujednačenom�teritorijalnom�integracijom�širom�Evropske�unije�i�transnacio-nalnom�saradnjom,�sa�ciljem�podsticanja�veza�između�većih�grupisanih�evropskih�re-giona�i�postizanja�održivog,�uravnoteženog�i�harmonizovanog�razvoja�i�većeg�stepena�

89    Proces  kontrole  podrazumeva  tri  načina  evaluacije:  ex ante,  ili  prethodna  evaluacija,  koju  sprovode  vlasti država članica; srednjoročna evaluacija, a vrši  je telo koje upravlja programom u saradnji sa Komisijom; ex post evaluacija, i obavlja je Komisija u saradnji sa državama i telima koja upravljaju programom. 

80 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

81

Page 42: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

integracije�u�EU,�uključujući�i�države�kandidate,�potencijalne�kandidate�i�susedne�dr-žave.�Izabrane�mere�imale�su�zadatak�da�odgovore�zajedničkim�izazovima�i�prilikama,�odnosno�da�dovedu�do�konkretne�koristi�za�transnacionalnu�oblast.�Ovo�se�pre�svega�odnosilo�na�podsticanje�saradnje�između�pomorskih�i�ostrvskih�oblasti,�zapravo�onih�koje�dele�zajednički�nedostatak,�poput�planinskih�oblasti.�Transnacionalna�saradnja,�za�koju�je�bilo�izdvojeno�27�odsto�sredstava�Fonda,�uzimala� je�u�obziri�razvoj�tran-sevropske�mreže,�ali�i�preporuke�za�teritorijalni�razvoj�iz�Evropske�prerspektive�pro-stornog�razvoja.�Oblasti�na�koje�se�ovaj�potprogram�odnosio�bile�su:�predstavljanje�strategija�prostornog�razvoja�na�transnacionalnom�nivou,�uključujući�saradnju�među�gradovima�i�urbanih�i�ruralnih�sredina,�uz�naglašavanje�policentričnog�pristupa�i�odr-živog� razvoja;� promovisanje� efikasnih� i� održivih� saobraćajnih� sistema� i� poboljšanje�pristupa�informacijama;�održivo�upravljanje�prirodnim�resursima�i�kulturnim�nasle-đem;�promovisanje�integracije�pomorskih�regiona�i�integrisane�saradnje�međusobno�najudaljenijih� regiona.�Za� razliku�od�prethodnog�programa,�koji� se�odnosio� isklju-čivo�na�regione�sa�statusom�NUTS�III,�ovaj�program�je�obuhvatao�sve�regione�EU,�a�njih�je�za�pojedinačan�program�moralo�da�bude�najmanje�dva�iz�različitih�država.�Geografska�grupisanja�zasnovana�su�na�oblastima�koja�su�već�obuhvaćena�postojećim�INTERREG�II�C�programom�i�pilot�akcijama�u�okviru�člana�10,�a�on�se�odnosi�na�transnacionalnu� saradnju.� U� ovom� periodu� podržano� je� 13� operativnih� programa,�uključujući�i�North-West�Europe�program.�Značajna�je�i�razlika�između�transnacio-nalnih�i�zajedničkih�oblasti�(tema),�predstavljena�u�okviru�ovog�programa�na�severoza-padu�Evrope�–�transnacionalne�oblasti�(teme)�odnose�se�na�one�regione�koji�ne�mogu�da�budu�uključeni�u�saradnju�na�regionalnom�ili� lokalnom�nivou,�poput�programa�smanjenja�zagađenja�vazduha,�dok�su�zajedničke�oblasti�(teme)�obuhvaćene�gradovi-ma�i�regionima�iz�različitih�mesta�širom�Evrope,�i�mogu�da�budu�uključeni�u�saradnju�na�regionalnom�ili�lokalnom�nivou,�što�će�im�pružiti�više�mogućnosti�za�nova�i�efi-kasna�rešenja�kroz�razmenu�iskustava�i�primere�dobre�prakse,�ali�i�znanja,�ekspertize�i�zajedničkih�projektnih�aktivnosti.�

c)� INTERREG�III�C,�koji�je�u�periodu�od�2002.�do�2006.�godine,�bio�namenjen�među-regionalnoj�saradnji�svih�država�članica�Evropske�unije�radi�unapređivanja�regionalnih�razvojnih�i�kohezionih�politika�i�tehnika�kroz�razmenu�iskustava�putem�transevropskih�mreža.� Kao� i� u� prethodnom,� i� u� okviru� ovog� programa,� čitava� teritorija� EU� je� obu-hvaćena,�ali�su�i�sredstva�bila�fiksirana�na�6�odsto�od�ukupnih�sredstava.�Time�je�bilo�omogućeno�uspostavljanje�saradnje�geografski�nepovezanih�regiona�širom�Evrope�(što�

se� odnosi� i� na� saradnju� sa� trećim� državama)� za� izgradnju� institucionalnih� kapaciteta�na� regionalnom�i� lokalnom�nivou,� razvoj�malih� i� srednjih�preduzeća,� razvoj�politike�zapošljavanja,�turizma,�kulture�i�informacionog�društva,�kao�i�tehnički�razvoj�i�zaštitu�životne�sredine.�Međuregionalna�saradnja�se�odvijala�na�panevropskoj�osnovi,�budući�da�je�pokrivala�i�Švajcarsku�i�Norvešku.�U�okviru�ovog�potprograma,�realizovano�je�260�individualnih�projekata.�

Kao�i�u�prethodnim�fazama,�odgovornost�za�primenu�ove�inicijative�imale�su,�u�državama�članicama�i�trećim�državama,�nacionalne�i�regionalne,�odnosno�lokalne�vlasti.�S�druge�stra-ne,�Generalni�direktorat�za�regionalnu�politiku�bio�je�odgovoran�na�nivou�Unije�za�tok�rea-lizacije�programa�u�okviru�Evropskog�fonda�za�regionalni�razvoj.�U�ovom�periodu,�saradnja�između�država�članica�i�Komisije�bila�je�ojačana�uvođenjem�dodatnih�odredbi�za�finansijsku�kontrolu�i�disciplinu.�Naime,�odgovornosti�nacionalnih,�regionalnih�i�lokalnih�vlasti�bile�su�precizirane,� a� upravljanje� programima� pojednostavljeno� i� ubrzano� uvođenjem� finansijske�discipline�i�pravila�„n+2“90,�koje�u�ovom�slučaju,�ukoliko�se�ne�dostavi�izveštaj�u�roku�od�dve�godine,�znači�gubitak�alokacije�sredstava.�U�ovom�periodu,�uključenost�država�članica�i�regiona�je�bila�veća�i�u�procesu�monitoringa�i�procenjivanja,�uvođenjem�prethodne�(ex ante),�srednjoročne�i�konačne�(ex post)�evaluacije.��

U�Izveštaju�o�privrednoj�i�društvenoj�koheziji�iz�2007.�godine,�INTERREG�je�ocenjen�kao�odlučujući�instument�za�postizanje�uravnoteženog�i�harmonizovanog�razvoja�i�integracije�teritorije�Evropske�unije,�koji�podstiče�saradnju�u�okviru�različitih�komponenti�na�preko-graničnom,�ali� i�transnacionalnom�i�međuregionalnom�nivou.�Iako�su�sredstva�bila�dosta�ograničena�(74�miliona�evra�po�pojedinačnom�programu),�njihovo�sprovođenje�je�privuklo�dodatna�sredstava�i�ulaganja�u�nove�programe,�koji�ne�bi�bili�pokrenuti�bez�INTERREG�programa.�Ex post�analiza�INTERREG�III�inicijative�pokazala�je�poteškoće�prilikom�utvr-đivanja�dodate�vrednosti�i�dostignuća�programa�saradnje,�pre�svega�zbog�toga�što�ciljevi�ve-ćine�programa�nisu�bili�dovoljno�jasni,�i�na�evropskom�i�na�programskom�nivou.�Međutim,�ocenjeno�je�da�teritorijalna�saradnja�ima�potencijal�za�jačanje�evropskih�integracija.�Dodata�vrednost�INTERREG-a�bila�je�naglašena�zbog�doprinosa�unapređenju�integracije�regiona,�jačanju�privredne�i�društvene�kohezije,�unapređenju�tržišta�rada,�ali�i�povećanju�vidljivosti�intervencije�Unije.�Kada�je�reč�o�prekograničnoj�saradnji,�generalna�ocena�je�da�zrelost�sarad-

90   Pravilo programiranja, koje podrazumeva da se stvarna realizacija programa koji se određuje za godinu „n“, očekuje u „n+2“ godini. 

82 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

83

Page 43: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

nje�značajno�utiče�i�na�njen�kvalitet,�zbog�čega�je�važno�da�se�budući�rad�temelji�na�stečenom�iskustvu�i�usmerenosti�ka�dubljoj�regionalnoj�integraciji.�Osim�toga,�ocenjeno�je�i�da�će�nove�države�članice�morati�da�se�suočavaju�sa�važnim�promenama,�što�je�iziskivalo�nove�programe�finansiranja�ovakvih�oblika�saradnje.�

Od�1990.�do�2006.�godine,�tri�generacije�INTERREG�inicijative�razvijale�su�socio-eko-nomsku�i�teritorijalnu�koheziju�kroz�promociju�prekogranične�saradnje�diljem�teri-

torije�Evropske�unije,�koja�je�u�tom�periodu�znatno�povećana.�Za�to�vreme�broj�regiona�čiji�je�BDP�po�glavi�stanovnika�ispod�75�odsto�od�proseka�Evropske�unije,�opao�je�sa�78�na�70,�a�broj�onih�čiji�je�BDP�po�glavi�stanovnika�ispod�50�odsto�od�proseka�EU,�opao�je�sa�39�na�3291.�O�značaju�ovih� inicijativa�govore�mnoge�analize,�ali� i� izveštaji,�pre�svega�oni�koji� se�odnose�na�kohezionu�politiku.�U�četvrtom�Izveštaju�o�privrednoj�i�društvenoj�koheziji�iz�2007.�godine,�ocenjeno�je�da�su�programi�prekogranične�saradnje�unapredili�odnose�među�regionima,�smanjujući�fizičke�i�administrativne�granice�i�tako�olakšali�protok�ljudi,�dobara,�kapitala�i�usluga.�

91   Inforegio PANORAMA, EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, June 2008.

5. Programi prekogranične saradnje u periodu 2007–2013.

84 PrekograniČna saradnja4. PrekograniČna saradnja kao deo regionalne Politike eu

85

Page 44: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Regionalna�politika�i�njeni�instrumenti�u�periodu�od�2007.�do�2013.�godine,�uz�znatno�po-većana�sredstva�u�odnosu�na�poljoprivrednu�politiku,�usmereni�su�na�veći�rast�i�zapošljavanje�u�svim�regionima�i�gradovima�Evropske�unije.�Za�sprovođenje�ovih�prioritetnih�ciljeva�iz�sredstava�Evropskog�fonda�za�regionalni�razvoj,�Evropskog�socijalnog�fonda�i�Kohezionog�fonda�izdvojena�su�sredstva�u�ukupnom�iznosu�od�302�milijarde�evra.�Za�ovaj�period,�već�je�2007.�godine�prihvaćeno�436�programa�koji�su�obuhvatili�sve�regione�Evropske�unije,�i�čak�četvrtina�sredstava� je�predodređena�za� istraživačke�aktivnosti� i� inovacije,�dok� je�30�odsto�usmereno�na�životnu�sredinu�i�mere�za�borbu�protiv�klimatskih�promena.�Ukupno�gledano,�udeo�regionalne�politke�u�ukupnom�budžetu�Evropske�unije�u�2007.�godini�iznosio�je�35�odsto,�dok�je�planirano�da�se�trend�rasta�održi�i�2013.�godine�dostigne�nivo�od�45�odsto.�Napomenimo�još�i�to�da�su�do�sada�definisana�načela�regionalne�politike�svedena�na�tri�–�dodavanje,�proporcionalnost�(zamenila�dosadašnji�princip�koncentracije)�i�partnerstvo.���

Najveći� izazov,�do�sada,�za� regionalnu�politiku�Unije,�bilo� je�prikupljanje�dodatnih�sred-stava,�usled�znatno�povećanog�broja� siromašnijih� i�manje�razvijenih�država�članica,�kao� i�uključivanje�svih�regiona�Evropske�unije�sa�dvadeset�sedam�članica,�sa�ciljem�ubrzanja�rasta,�poslova�i�inovacija.�U�takvoj�Uniji,�prema�podacima�iz�2008.�godine,�jedan�od�tri�stanov-nika�Unije,�odnosno�170�miliona�ljudi�ukupno,�živelo�je�u�najsiromašnijim�regionima�koji�primaju�pomoć�u�okviru�novog�cilja�Konvergencije,�koji�je�zamenio�Cilj�1.92�Zbog�toga�je�rekordnih�81,7�odsto�sredstava�iz�strukturalnih�fondova�i�Kohezionog�fonda�bilo�izdvojeno�za�aktivnosti�u�okviru�ovog�cilja.�Uz�to,�više�od�50�odsto�kopnene�granice�EU�nalazi�se�u�državama�koje�su�2004,�odnosno�2007.�godine�postale�članice�Evropske�unije.�Čak�37�odsto�teritorije,�što�je�39�odsto�stanovništva�Unije�koji�žive�u�regionima�veličine�NUTS�III,�obu-hvaćeno�je�ciljem�koji�se�odnosi�na�razvoj�najzaostalijih�regiona.

Za�finansijski�period�od�2007.�do�2013.�godine,�predviđeno�je�pretapanje�svih�dosadašnjih�inicijativa�(INTERREG,�EQUAL�i�URBAN)�u�Evropski�fond�za�regionalni�razvoj.�O�važ-nosti�prekogranične�saradnje�za�EU�u�ovom�periodu�govori�to�što�je�Inicijativa�Zajednice�INTERREG�postala�jedan�od�tri�prioritetna�cilja�regionalne�politike�EU�za�period�od�2007.�

92   U vreme kada je pokrenuta regionalna politika, najveća razlika između dva regiona bila je 1:7 (Hambrurg u Ne-mačkoj i Kalabrija u Italiji). Sa novim talasom proširenja 2004. godine, ponovo su povećane razlike među regionima. Luksemburg je bio čak sedam puta bogatiji od Rumunije. Na lokalnom nivou, situacija je bila još drastičnija – najboga-tiji deo unutrašnjeg Londona imao je čak 290 odsto dohotka EU po glavi stanovnika, dok je najsiromašniji bio region na severo-istoku Rumunije, sa 23 odsto dohotka od proseka u EU. Detaljnije u: Inforegio PANORAMA, EU Cohesion Policy 1988-2008: Investing in Europe’s future, June, 2008.

do�2013.�godine�–�Evropska�teritorijalna�saradnja�–�što�nam�govori�i�o�spremnosti�Brisela�na�neprestano�eksperimentisanje�u�ovoj�oblasti.�Ipak,�iako�su�očekivanja�od�programa�saradnje�bila�velika,�ona�nisu�preciznije�prevedena�u�sam�cilj.�Saradnja�je�ostala�ključna�reč�u�nazivu�cilja,�što�njegovu�prirodu�više�vezuje�za�proces,�a�ne�za�rezultat.�Zbog�toga�se�danas�govori�o�potrebi�za�pojašnjenjem�cilja�Evropske�teritorijalne�saradnje�i�njena�tri�sastavna�dela,�kao�i�pojašnjenje�uloge�ETS�u�kontekstu�regionalne�politike�Evropske�unije�i�novog�strateškog�dokumenta�„Evropa�2020“.�

U� aktuelnom� finansijskom� periodu,� planirano� je� finansiranje� 75� programa� prekogranič-ne�saradnje�(uključujući�23�na�spoljnim�granicama),�zatim�13�transnacionalnih�programa�(od�kojih�su�dva�namenjena�državama�zapadnog�Balkana�–�Transnacionalni�program�sa-radnje�jugoistočne�Evrope�i�Mediteranski�program)�i�jedan�međuregionalni�program�(IN-TERREG�IV�C),�odnosno�tri�programa�umrežavanja�i�razmene�iskustava�(URBACT�II93,�ESPON�i�INTERACT�II),�koji�ispred�sebe�postavljaju�ostvarenje�tri�nova�cilja�regionalne�politike�Evropske�unije,�definisani�odredbama�u�dokumentu�o�Evropskom�fondu�za�regio-nalni�razvoj�iz�2006.�godine.�

Cilj 1: Konvergencija

Ovaj�cilj�se�finansira�iz�sredstava�Evropskog�fonda�za�regionalni�razvoj,�Evropskog�socijalnog�fonda�i�Kohezionog�fonda,�i�odnosi�se�na�promovisanje�uslova�i�podršku�razvoja�i�zapošlja-vanja�u�najsiromašnijim�državama�i�regionima�sa�ciljem�njihove�stvarne�konvergencije�(uza-jamnog�približavanja).�Osamdeset�četiri�regiona�čiji�je�BDP�po�glavi�stanovnika�manji�od�75�odsto�proseka�Unije�sa�statusom�NUTS�II�u�sedamnaest�država�članica�ulazi�u�okvir�ovog�cilja.�Osim�ovih�154�miliona�stanovnika,�u�okviru�ovog�cilja�nalazi�se�i�16�miliona�stanovni-ka�sa�dohotkom�po�glavi�stanovnika�malo�iznad�definisanog�praga,�što�je�rezultat�statističkog�efekta�uvećanja�Evropske�unije.�Tu�se�ubrajaju�i�slabo�naseljeni�regioni�Finske�i�Švedske,�koji�su�ranije�bili�u�okviru�Cilja�6.�

Ukupan�iznos�sredstava�na�raspolaganju�je�282,8�milijardi�evra,�a�prioritetne�oblasti�obu-hvataju,�u�zavisnosti�od�specifičnosti�država�članica,�sledeće:�istraživanja�i�tehnološki�razvoj,�

93   Program razmene i učenja, koji obuhvata 300 gradova u 29 država i pet hiljada aktivnih učesnika. URBACT promoviše održivi urbani  razvoj, omogućavajući gradovima da  rade zajedno na  razvijanju  inovativnih  rešenja za najvažnije  izazove  integracijom ekonomske, društvene  i ekološke dimenzije. Finansira se  iz sredstava ERDF-a u iznosu od 68 miliona evra. 

86 PrekograniČna saradnja5. Programi PrekograniČne saradnje u Periodu 2007–2013.

87

Page 45: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

inovacije�i�preduzetništvo,�kao�i�unapređenje�veze�između�malog�i�srednjeg�preduzetništva,�fakultetskog�obrazovanja,�istraživačkih�centara�i�institucija,�odnosno�razvoj�poslovnih�mre-ža�i�privatno-javnih�partnerstava;�informaciono�društvo�i�razvoj�komunikacione�infrastruk-ture;�zaštitu�životne�sredine�i�upravljanje�vodama;�prevenciju�rizika;�turizam;�investicije�u�kulturi�i�zaštita�kulturnog�nasleđa;�transport�i�unapređenje�tranevropske�mreže;�energetiku;�obrazovanje�i�ulaganje�u�zdravstvenu�i�socijalnu�infrastrukturu�sa�ciljem�pružanja�doprinosa�regionalnom�i�lokalnom�razvoju�i�unapređenju�kvaliteta�života.��

Cilj 2: Regionalna konkurentnost i zapošljavanje

Drugi�cilj�u�aktuelnom�finansijskom�periodu�regionalne�politike,�odnosi�se�na�podršku�jačanju� konkurentnosti,� inovacijama,� održivom� razvoju� i� obukama� u� regionima� sa� sta-tusom�NUTS�III.�Razvojni�programi�pomažu�ovim�regionima�da�predvide�i�promovišu�ekonomske�promene,�najpre�kroz�inovacije,�promociju�društva�zasnovanog�na�znanju,� i�preduzetništva,�odnosno�stvaranje�finansijskih�instrumenata�usmerenih�ka�istraživačkom�i�tehnološkom�razvoju�kapaciteta�malih�i�srednjih�preduzeća.�Druga�grupa�oblasti�odnosi�se�na�zaštitu�životne�sredine�kroz�stimulisanje�investicija�za�ozdrav-ljenje�životne�sredine,�proizvodnju�energije�iz�obnovljivih�izvora�i�razvoj�upravljanja�sistemima�energetske�efikasnosti,�promovisanje�čistog�i�održivog� javnog�prevoza�i�razvoja� infrastruktu-re�u�skladu�sa�biodiverzitetom�i�investicijama�u�okviru�programa�NATURA�2000.�Takođe,�u�ovu�grupu�ubrajaju�se�i�aktivnosti�sa�ciljem�prevencije�rizika,�kroz�stvaranje�razvojnih�planova�i�mera�i�zaštitu�prirodnog�i�kulturnog�nasleđa.�

U�okviru�ovog�cilja�regionalne�politike,�uključeno�je�i�poboljšanje�pristupa�transportnim�i�telekomunikacionim�uslugama,�kroz�jačanje�sekundarnih�transpornih�mreža�i�promovisanje�pristupa� i� efikasnoj� upotrebi� informaciono-komunikacionih� tehnologija� malih� i� srednjih�preduzeća.�Osim�toga,�više�kvalitetnijih�poslova�biće�podržano�prilagođavanjem�radne�sna-ge�kretanjima�na�tržištu�rada�i�investiranjem�u�ljudske�resurse.�Sredstva�se�daju�regionima�sa�stopom�nezaposlenosti�višom�od�proseka�na�nivou�EU�ili�sa�opadajućim�nivoom�zaposleno-sti.�Kriterijume�za�dobijanje�pomoći�namenjene�ostvarenju�ovog�cilja�ispunjava�168�regio-na,�sa�ukupno�314�miliona�stanovnika.�Za�ostvarenje�ovog�cilja�namenjeno�je�iz�sredstava�ERDF-a�i�ESF�ukupno�55�milijardi�evra.�U�ovaj�i�prethodni�cilj�su�sada�uključeni�i�ranije�realizovani�programi�URBAN�II�i�EQUAL.

Cilj 3: Evropska teritorijalna saradnja

Za�nas�najvažniji�cilj�regionalne�politike�Evropske�unije�odnosi�se�na�jačanje�sve�tri�pod-grupe�INTERREG�III�inicijative�i�predstavlja�rezultat�dosadašnjeg�iskustva�u�okviru�IN-TERREG�inicijative,�koja�se�odnosi�na�podršku�izbalansiranom�razvoju�teritorije�Evrop-ske�unije�putem�prekogranične�saradnje,�kroz�zajedničke�lokalne�i�regionalne�inicijative,�transnacionalne�saradnje,�integrisani�teritorijalni�razvoj�i�međuregionalnu�saradnju�i�kroz�razmenu�iskustava�94.�

Prvobitni� cilj� u� okviru� regionalne� politike� i� Evropskog� fonda� za� regionalni� razvoj� bila� je�podrška�prekograničnoj�saradnji�i�mapiranju�nerazvijenih�lokacija�u�pograničnim�oblasti-ma,� izolovanih�u�okviru�nacionalnih�ekonomija.�U�tekućoj�finansijskoj�perspektivi,� sred-stva�fonda�usmerena�su�na�otvaranje�novih�radnih�mesta,�razvoj�infrastrukture�i�aktivnosti�usmerenih�na�jačanje�malih�i�srednjih�preduzeća.�Evropska�teritorijalna�saradnja,�kao�deo�regionalne�politike�Evropske�unije,�prvenstveno� je�kao�cilj�povezana�sa� jednim�od�ciljeva�Strategije�„Evropa�2020“,�usmerenim�na�„inkluzivni�rast“.�Ovaj�cilj�odnosi�se�na�stanovnike�EU�koji�žive�u�pograničnim�regionima�sa�statusom�NUTS�III,�a�njihov�broj�se�kreće�oko�200�miliona,�odnosno�približno�40�odsto�stanovništva�EU.�Ukupan�iznos�sredstava�izdvo-jenih�za�aktivnosti�u�okviru�ETS-a�iznose�8,7�milijardi�evra,�približno�onoliko�koliko�je�u�prethodnih�petnaest�godina�uloženo�u�tri�Inicijative�Zajednice�INTERREG-a.�Ova�sred-stva�su�raspoređena�tako�da�je�za�prekograničnu�saradnju�izdvojeno�6,44�milijardi�evra,�1,83�milijardi�evra�za�transnacionalne�programe�i�445�miliona�evra�za�međuregionalnu�saradnju.�Kao�i�za�prethodna�dva�cilja,�i�za�ovaj�EU�daje�od�75�do�85�odsto�od�potrebnih�sredstava,�u�skladu�sa�načelom�dodatnosti.�Trebalo�bi�da�napomenemo,�da�je�broj�ovih�načela�u�okviru�regionalne�politike�Unije�u�periodu�posle�2007.�godine�sveden�na�tri�–�osim�pomenutog�načela�dodatnosti,�to�su�i�načelo�proporcionalnosti�(uključuje�i�koncentraciju,�i�znači�da�bi�više�sredstava�trebalo�dati�za�projekte�koji�se�procene�značajnijim)�i�načelo�partnerstva.�

Fokus�Evropske�teritorijalne�saradnje�jesu�modernizacija�obrazovanja,�obuke�i�politike�za-pošljavanja� i� podrška� malim� i� srednjim� preduzećima.� Ovakvi� oblici� saradnje� obuhvataju�sledeće�oblasti:� istraživanja,� razvoj,�društvo�zasnovano�na�znanju,�demografske�promene,�

94   Za ostvarenje prvog cilja, koji se finansira sredstvima ERDF-a, ESF-a i Kohezionog fonda, planirano je da bude izdvojeno 81,7 odsto, za ostvarenje drugog cilja, koji se finansira sredstvima ERDF-a  i ESF-a, 15,8 odsto, a za ostvarenje trećeg cilja, koji se finansira iz ERDF-a, 2,5 odsto ukupnog iznosa. 

88 PrekograniČna saradnja5. Programi PrekograniČne saradnje u Periodu 2007–2013.

89

Page 46: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

energetsku�efikasnost,�prevenciju�rizika,�upravljanje�vodama,�pronalaženje�lokalnih�rešenja�za� bolje� funkcionisanje� jedinstvenog� tržišta,� transportne� i� komunikacione� mreže.� Osim�toga,�teritorijalna�saradnja�ima�i�važnu�ulogu�u�poboljšanju�koordinacije�sektorskih�politi-ka,�aktivnosti�i�ulaganja�u�oblasti�prekogranične�i�transnacionalne�saradnje.�Ona�promoviše�zajedničko�upravljanje�resursima�i�podržava�razvoj�inovativnih�rešenja�zajedničkih�proble-ma�i�izazova.�Ipak,�programe�u�okviru�ovog�cilja�uglavnom�karakteriše�pristup�zasnovan�na�lokaciji.�Naime,�saradnja�je�isključivo�opterećena�ovakvim�pristupom�u�okviru�potprograma�posvećenom�prekograničnoj�saradnji.�Fokus�transnacionalne�saradnje�predstavlja�mešavinu�takvog�pristupa�i�onog�koji�se�vodi�prioritetima�EU,�dok�je�međuregionalna�saradnja�zasno-vana�na�prioritetima�EU.�

Slika 3. Programi prekogranične saradnje u EU 2007-2013.95

95   Izvor: DG REGIO http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.cfm

Teritorijalna�saradnja�otvara�mogućnosti�i�za�razmenu�znanja�među�evropskim�regionima�i�državama�članicama�EU,�ali�i�na�spoljnim�granicama,�doprinoseći�stabilnosti,�sigurnosti�i�prijateljskim�odnosima.96�U�okviru�ovog�cilja�funkcioniše�Evropska�mreža�observacije�teri-torijalnog�razvoja�i�kohezije�(European Observation Network, Territorial Development and Cohesion – ESPON),�čija�je�misija�podrška�politici�razvoja�u�vezi�sa�ciljem�teritorijalne�ko-hezije�i�usaglašavanja�razvoja�evropske�teritorije.�ESPON�pruža�informacije,�dokaze,�anali-ze�i�nacrte�o�dinamici�teritorija,�ali�i�o�potencijalima�za�razvoj�regiona�i�većih�oblasti,�tako�doprinoseći�evropskoj�konkurentnosti,�teritorijalnoj�saradnji�i�održivom�i�uravnoteženom�razvoju.�ESPON�uključuje�sve�članice�Evropske�unije,�ali�i�države�potpisnice�Sporazuma�o�evropskoj�zoni�slobodne�trgovine.�

U�novom�budžetskom�periodu�od�2007.�do�2013.�godine,�jedan�od�prioriteta�regionalne�politike�Evropske�unije�jeste�upravo�Evropska�teritorijalna�saradnja,�koja�je�za�nas�najintere-santnija,�ali�za�koju�je�ponovo�izdvojeno�svega�2,5�odsto�ukupnih�sredstava�regionalne�poli-tike.�Svi�programi�morali�su�da�usaglase�svoje�ciljeve�sa�agendama�iz�Lisabona�i�Geteborga97.�Inače,�svaki�od�programa�u�okviru�ETS-a,�mora�najpre�da�sadrži�analizu�situacije�u�oblasti�saradnje�(SWOT�analiza),�strategiju�rada�i�opravdanost�izabranih�prioriteta�u�odnosu�na�strateške�smernice�Zajednice.�Potom,�važno�je�da�se�odrede�oblasti�koje�će�biti�uključene�u�prekograničnu�saradnju,�kao�i�specifični�ciljevi.�Na�kraju,�važno�je�da�se�napravi�i�finansijski�plan,�kao�i�plan�upravljanja�i�sprovođenja�programa.�U�okviru�Evropske�teritorijalne�sarad-nje,�predviđene�su�tri�dimenzije:

1.� Prekogranična�saradnja�–�pedeset�dva�podržana�programa,�u�vrednosti�od�5,6�milijardi�evra,�imaju�za�cilj�pomoć�razvoja�regiona�smeštenih�na�unutrašnjim�granicama�Evropske�unije.�Pažnja�je�usmerena�na�oblasti�preduzetništva,�naročito�mala�i�srednja�preduzeća,�upravlja-nje�prirodnim�resursima,�veze�između�urbanih�i�seoskih�sredina,�transportne�i�komunika-cione�mreže,�zajedničku�upotrebu�infrastrukture,�administrativnu�i�pravnu�saradnju�i�iz-gradnju�kapaciteta,�zapošljavanje�i�jednake�mogućnosti,�kulturu�i�društvena�pitanja.�Među�ovim�programima�je�i�euroregion�Meza–Rajna,�koji�je�uključio�pet�regiona�na�teritorijama�Belgije,�Holandije�i�Nemačke,�a�bio�je�pokretačka�sila�za�čitavu�INTERREG�inicijativu.

96   Prema dokumentu koji su pripremili učesnici u brojnim programima ETS, IPA-CBC i ENPI. INTERACT Position paper on the European Territorial Cooperation Objective, Consultation 5th Cohesion Report, January, 2011.

97   Lisabonska agenda ima za cilj pozicioniranje EU kao najkonkurentnije ekonomije na svetu i postizanje pune za-poslenosti do 2010. godine. Geteborška agenda upotpunjuje prethodnu dodajući dimenziju zaštite životne sredine (klimatske promene, zdravlje, održivi transport i upravljanje resursima).

90 PrekograniČna saradnja5. Programi PrekograniČne saradnje u Periodu 2007–2013.

91

Page 47: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

U�okviru�oblasti�prekogranične�saradnje,�vredi�izdvojiti�i�program�INTERREG�IV�A,�koji�predstavlja�nastavak�programa�INTERREG�III�A,�sa�naglaskom�na�pogranične�re-gione�na�Britanskom�ostrvu.�Ovaj�program,�vredan�256�miliona�evra,�namenjen�je�Se-vernoj�Irskoj�i�pograničnim�regionima�Irske�i�zapadne�Škotske,�čiji�je�cilj�prevazilaženje�ekonomskih�i�društvenih�problema�koji�su�posledica�postojanja�granica.�Reč�je�o�pro-gramu�koji�podstiče�stratešku�prekograničnu�saradnju�sa�ciljem�povećanja�prosperiteta�i�održivog�razvoja�regiona.�Neke�od�oblasti�saradnje�predviđene�odeljkom�INTERREG�IV�A�(prekogranična�saradnja)�u�okviru�ovog�cilja�jesu:�istraživanja�i�razvoj,�unapređe-nje�informacione�tehnologije,�saobraćajne�i�komunikacione�infrastrukture,�unapređe-nje�zajedničkog�upravljanja�prirodnim�resursima,�podrška�uspostavljanju�veza�između�urbanih�i�ruralnih�oblasti,�prevencija�rizika,�kao�i�podsticanje�preduzetništva�i�razvoja�malih�i�srednjih�preduzeća,�turizma,�kulture�i�prekogranične�trgovine�i�poboljšavanje�mogućnosti�za�zapošljavanje.

2.� Transnacionalna�saradnja�–�trinaest�podržanih�programa,�u�vrednosti�od�1,8�milijardi�evra,�imaju�za�cilj�promovisanje�saradnje�među�najrazvijenijim�regionima�Evropske�uni-je,�uključujući�i�one�koje�okružuju�morski�baseni�(regioni�Baltičkog�i�Severnog�mora,�Mediterana�i�Atlantskog�okeana)�ili�planinske�oblasti�poput�alpskog�regiona.�U�počet-ku,� transnacionalna� saradnja� odnosila� se� na� prevenciju� rizika� i� ublažavanje� posledica�prirodnih�katastrofa,�uz�naglasak�na�geografski�aspekat�regiona.�Međutim,�sada�je�reč�i�o�saradnji�zasnovanoj�na�istorijskim�vezama�među�državama�i�narodima�Evrope.�Tako�je�transnacionalna�saradnja�postala�osnova�zajedničkog�prostornog�planiranja�i�platforma�daljeg�razvoja,�uz�usmerenost�na�sledeće�oblasti:�inovacije,�životnu�sredinu,�pristupač-nost�prevoznih�i�telekomunikacionih�usluga�i�održivi�urbani�razvoj,�kroz�širenje�poli-centričnog�razvoja�na�transnacionalnom,�nacionalnom�i�regionalnom�nivou,�uz�jasan�naglasak�na�transnacionalnom�učinku.�

Primer�jednog�programa�u�okviru�ove�dimenzije�ETS-a�je�program�INTERREG�IV�B,�koji�predstavlja�program�vredan�355�miliona�evra,�namenjen�ekonomskom,�društve-nom� i� teritorijalnom� razvoju� severozapadne� Evrope.� Ovim� sredstvima� se� finansiraju�projekti�koji�maksimalno� iskorišćavaju�različitost� teritorije�u�ovom�delu�Evrope�kroz�rešavanje� zajedničkih� problema� putem� transnacionalne� saradnje.� Prioriteti� su� razvoj�partnerstva,�koji�bi�unapredilo�kapacitet�regiona�da�sprovodi�inovativne�razvojne�aktiv-nosti�uz�međusektorsku�saradnju.�Osim�toga,�projektne�aktivnosti�bi�trebalo�da�budu�isključivo�u�vezi�sa�teritorijalnim�razvojem,�ali�da�se�ne�odnose�i�na�umrežavanje�u�okviru�

konkretnih�poslovnih�ili�naučnih�oblasti,�što�je�pre�svega�obuhvaćeno�komponentom�koja�se�odnosi�na�međuregionalnu�saradnju.�Programi�u�okviru�ove�dimenzije�bi,�dakle,�trebalo�da�podstiču�urbani�razvoj,�saobraćajne�i�telekomunikacione�koridore,�međuna-rodno�poslovanje�i�istraživanja.

3.� Međuregionalna�saradnja�ili�INTERREG�IV�C�–�predstavlja�program�čija�su�sredstva�u�iznosu�od�321�miliona�evra�namenjena�međuregionalnoj�saradnji�širom�Evropske�unije,�uključujući�i�Norvešku�i�Švajcarsku.�Kao�i�prethodne�dve�dimenzije,�i�INTERREG�IV�se�nastavlja�na�potprogram�u�okviru�INTERREG�III�inicijative�koji�je�obuhvatao�ovu�oblast�saradnje,�usmerenu�pre�svega�na�razmenu�znanja.�Cilj�ovog�programa�jeste�po-boljšanje�efektivnosti�regionalnih�politika�i�instrumenata�putem�projekata�zasnovanih�na�razmeni�iskustava�među�partnerima�odgovornim�za�razvoj�lokalnih�i�regionalnih�po-litika.�Kako�je�i�naglašeno,�najbolji�način�za�razmenu�iskustava�predstavljaju�aktivnosti�umrežavanja,�poput�tematskih�radionica,�konferencija,�okruglih�stolova,�istraživanja�i�studijskih�poseta.�Rezultat�svake�od�podržanih�aktivnosti�bi�trebalo�da�budu�predlozi�praktičnih�politika,�strateški�i�akcioni�planovi.�Dve�grupe�projekata�su�podržane�u�pro-gramu�–�projekti�regionalnih�inicijativa,�u�okviru�kojih�partneri�rade�zajedno�u�razmeni�iskustava�na�polju�zajedničkih�interesa�i�izazova�–�globalizacija,�demografske�promene,�energetsko�snabdevanje�i�klimatske�promene;�projekti�kapitalizacije�koji�se�odnose�na�partnere�sa�već�uspostavljenom�dobrom�saradnjom,�i�rade�na�prenosu�primera�dobre�prakse�u�glavne�programe�u�okviru�strukturnih�fondova�EU�kroz�izradu�akcionih�pla-nova�i�uključivanje�relevatnih�kreatora�politike.�

Prioriteti�ovog�programa,�usaglašenih�sa�agendama�iz�Lisabona�i�Geteborga,�jesu:

·� Inovacije�i�ekonomija�znanja,�odnosno�omogućavanje�da�lokalni�i�regionalni�predstavnici�vlasti�i�ostali�partneri�poboljšaju�praktičnu�politiku,�metode�i�kapacitete�u�oblastima�ino-vacija�i�ekonomije�znanja,�kroz�razmenu�informacija,�znanja�i�iskustava�među�regionima�u�EU.�Dakle,�veći�je�naglasak�na�oblastima�istraživanja�i�razvoja,�ljudskim�resursima,�inova-cijama,�usklađenostima�obuke�s�potrebama�tržišta�rada,�informatičkoj�infrastrukturi,�sa-radnji�s�privatnim�sektorom�u�sufinansiranju�i�pripremi�projekata,�preduzetništvu�i�malim�i�srednjim�preduzećima.�Za�ovaj�prioritet�je�izdvojeno�55�odsto�sredstava.�

·� Životna�sredina�i�prevencija�rizika,�odnosno�osnaživanje�javnih�vlasti�i�ostalih�partnera�na�regionalnom�nivou�kako�bi�unapredili�praktičnu�politiku�i�razvili�nove�pristupe�sa�ciljem�

92 PrekograniČna saradnja5. Programi PrekograniČne saradnje u Periodu 2007–2013.

93

Page 48: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

unapređenja�kvaliteta�životne�sredine,�upravljanja�otpadom�i�vodama,�održivosti�i�spre-čavanja�prirodnih�i�tehnoloških�rizika,�odnosno�očuvanja�kulturnog�nasleđa.�Za�ovaj�prioritet�je�izdvojeno�39�odsto�sredstava.�

Preostalih�6�odsto�sredstava�biće�usmereno�na�tehničku�pomoć.�Inače,�za�razliku�od�prve�dve�grupe�potprograma,�koji�se�odnose�na�prekograničnu�i�transnacionalnu�saradnju,�gde�je�dovoljno�da�ovakav�odnos�uspostave�dve�države�članice�koje�će�sprovoditi�zajedničke�ak-tivnosti,�u�slučaju�međuregionalne�saradnje�uslov�je�da�u�saradnju�budu�uključene�tri�države�članice�ili�tri�države�od�kojih�su�dve�deo�evropske�porodice.�

Fondovi�EU�u�ovom�periodu�dostupni�su�isključivo�državama�članicama�i�saradnji�između�regiona�na�unutrašnjim�granicama�Unije,�mada�su�veću�korist�izvukle�nove�države�članice,�poput�Poljske�(čak�67�milijardi�evra),�Češke�i�Mađarske.�Njima�je�pomoć�povećana�za�više�od�160�odsto,�dok�su�stare�države�članice�ostale�uskraćene�za�gotovo�trećinu�finansijskih�sredstava�u�odnosu�na�perethodni�budžetski�period.�Inače,�makroekonomske�procene�uka-zuju�na�to�da�će�investicije�u�okviru�regionalne�politike�doprineti�bruto�društvenom�proi-zvodu�novih�država�članica�u�proseku�čak�6�odsto.�Osim�toga,�očekuje�se�da�bi�do�2015.�godine�moglo�da�dođe�do�otvaranja�novih�radnih�mesta�za�2�miliona�ljudi,�odnosno�da�će�snažna�usmerenost�na�istraživanja�i�inovacije�otvoriti�dodatnih�40�hiljada�radnih�mesta.�Do�svojih�novih�radnih�mesta,�većina�ljudi�će�se�kretati�novim,�prekograničnim�i�regionalnim�putevima,�čija�će�dužina�dostići�25�hiljada�kilometara�druma,� i�više�od�sedam�kilometara�šina.�Ulaganja�u�životnu�sredinu�i�obnovljive�izvore�energije�doprineće�planiranom�smanje-nju�zagađenja�u�pojedinim�državama�za�10�do�20�odsto.���

Doprinos�Evropske�teritorijalne�saradnje�ogleda�se�u�pojednostavljivanju�teritorijalne,�druš-tvene�i�privredne�integracije�i�kohezije�u�oblastima�saradnje,�odnosno�u�uspostavljanju�na-prednijeg�i�bolje�koordinisanog�zajedničkog�upravljanja.�Za�to�je�važna�usaglašenost�aktiv-nosti�na�lokalnom,�regionalnom,�nacionalnom,�ali�i�prekograničnom,�transnacionalnom�i,�konačno,�evropskom�nivou.�Takođe,�programi�saradnje�ne�bi�trebalo�da�budu�–�kao�što�je�to�bio�slučaj�sa�samim�regionima�i�protiv�čega�se�regionalna�politika�i�bori�–�izolovani�u�odnosu�na�ostale�aktivnosti�usmerene�na�ostvarivanje�zacrtanih�ciljeva�u�okviru�novog�strateškog�dokumenta�Evropske�unije�–�„Evropa�2020“.�Ipak,�analize�pokazuju�da�tek�nekolicina�pro-grama�u�okviru�Evropske�teritorijalne�saradnje�ima�odvojena�sredstva�za�ostvarenje�ciljeva�Strategije�„Evropa�2020“,�dok�je�većina�sredstava�za�te�svrhe�izdvojena�u�okviru�ciljeva�1�i�2�za�tekući�finansijski�period.�Na�ovom�mestu�je�važno�da�naglasimo�razliku�između�prva�dva�

cilja�i�ETS-a,�pre�svega�kada�je�reč�o�upravljanju�programima�i�njihovoj�realizaciji.�Programi�prekogranične,�međuregionalne�i�transnacionalne�saradnje�sprovode�se�na�teritoriji�više�dr-žava�(multi-country environment).�Ovo�zahteva�pronalaženje�efikasnih�i�efektnih�kompro-misnih�rešenja�između�zahteva�regulative�Evropske�unije�i�pravnih�okvira�uključenih�država�članica.�Zbog�toga�je�neophodno�da�se�ukaže�na�specifičnost�zahteva�ETS-a�unutar�pravnog�okvira�regionalne�politike�i�obezbedi�adekvatna�podrška�i�smernice�za�sprovođenje�progra-ma�na�nivou�Evropske�unije.�U�tom�svetlu,�podvlači�se�uvođenje�fleksibilnosti�u�pogledu�broja�tela�za�sprovođenje�programa�saradnje�koje�bi�trebalo�uspostaviti,�uz�napomenu�da�bi�zajednička�tela�mogla�da�poboljšaju�efektivnost�i�efikasnost�programa.�Inače,�upravo�u�novom�budžetskom�periodu�između�2007.�i�2013.�godine�osmišljen�je�i�novi�zakonski�in-strument�koji�bi�trebalo�da�olakša�i�promoviše�prekograničnu,�transnacionalnu�i�regionalnu�saradnju�u�Evropskoj�uniji.�Radi�se�o�Evropskom�grupisanju�teritorijalne�saradnje�(EGTC),�koja�je�na�raspolaganju�državama�članicama�ukoliko�žele�da�takvom�pravnom�entitetu�pove-re�nadležnosti�i�odgovornost�za�upravljanje�operativnim�programima.�U�skladu�sa�prethod-nim,�naglašava�se�da�bi�EGTC�regulativa�trebalo�da�bude�„više�prijateljski�nastrojena�prema�ETS-u�“,�kroz�uvođenje�odredbi�o�jednostavnijem�i�bržem�uspostavljanju�tela�za�sprovođenje�programa98.�Do�sada,�grupisanja�su�bila�uspostavljena�za�upravljanje�prekograničnim�projek-tima,�odnosno�rukovođenje�prekograničnim�i�transnacionalnim�teritorijama,�a�i�za�pružanje�prekograničnih�usluga,�ali�je�i�dalje�neophodno�pojednostavljivanje�registracije�i�promena�procedure.�Zbog�toga�je�Komisija�predložila�da�unapredi�proces�strateškog�programiranja�koji�će�uspostaviti�strukturnu�pravnu�osnovu�za�saradnju,�uvođenjem�programiranja�na�tri�nivoa:�zajednički�strateški�okvir�za�Kohezioni�fond�i�strukturne�fondove�na�nivou�EU,�ugo-vor�o�razvojnom�i�investicionom�partnerstvu�sa�svakom�državom�članicom�i�operativni�pro-grami.�Osim�toga,�da�bi�čitava�procedura�bila�jednostavnija,�predloženo�je�i�da�se�ubuduće�sredstva�iz�Fonda�izdvajaju�po�granici/programu,�odnosno�da�se�stopa�kofinansiranja�odredi�po�programu�uz�individualne�pregovore�o�programskim�budžetima,�ali�i�da�učešće�Evropske�komisije�bude�određeno�u�svojstvu�medijatora�između�često�uskih�interesa�lokalnih,�regio-nalnih�i�nacionalnih�vlasti�država�članica,�i�mnogo�širih�interesa�Evropske�unije.�U�tu�svrhu,�predloženo�je�kombinovanje�strukturnih�pristupa�„odozgo-na-dole“�i�„odozdo-na-gore“,�ra-zvijanih�još�za�vreme�prve�INTERREG�inicijative.�Takođe,�Komisija�je�u�svojim�Konsulta-cijama�ukazivala�i�na�mogućnost�koncentracije�odgovornosti�za�sprovođenje�svih�programa�u�okviru�jednog�akreditovanog�tela�koje�bi�imalo�dužnost�da�se�stara�o�upravljanju�i�kontroli�

98   INTERACT Position paper on the European Territorial Cooperation Objective, Consultation 5th Cohesion Re-port, January, 2011.

94 PrekograniČna saradnja5. Programi PrekograniČne saradnje u Periodu 2007–2013.

95

Page 49: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

operativnih�programa�u�okviru�Evropske�teritorijalne�saradnje.�U�zaključcima�petog�Izvešta-ja�o�privrednoj�i�društvenoj�koheziji,�navodi�se�da�će�regionalna�politika�nastaviti�da�podr-žava�teritorijalnu�dimenziju�prekogranične,�transnacionalne�i�međuregionalne�saradnje,�uz�neophodno�pojednostavljivanje�procedura�za�uspostavljanje� i�unapređenje�prekogranične�saradnje,�što�se�podjednako�odnosi�na�unutrašnje�i�na�spoljne�granice�Evropske�unije.

U�periodu� do� 2004.� godine� Susedski� programi� su� obuhvatali� samo� severni� deo� EU� i�primenjivali� su�se�u�regionu�Baltika� i� sa�Rusijom.�Programima�se�upravljalo�na�dva�

različita�načina:�u�zemljama�članicama�u�skladu�s�pravilima�strukturnih�fondova�a,�u�zemlja-ma�njihovim�susedima�u�skladu�sa�finansijskim�pravilima�za�pomoć�EU�van�njenih�granica.�Odgovornost�i�kontrola�sprovođenja�programa,�bila�je�podeljena�isključivo�između�nadlež-nih�delegacija�EU.�Mere�u�okvirima�programa�nisu�podržavale�bilo�kakve�akcije�u�vezi�sa�političkim�okvirima�odnosa�EU�sa�susedima,�a�najveći�broj�projekata�odnosio�se�na�mere�i�aktivnosti�koje�su�se�sprovodile�samo�s�jedne�strane�granice,�bez�jasno�vidljivog�i�upečatljivog�prekograničnog�efekta.�

U�periodu�neposredno�pred�proširenje�EU�u�2004�godini,�analize�su�pokazale�da�dolazi�do�bitne�promene�u�karakteru�novih�spoljnih�granica�EU.�One�postaju�duže,�i�najvećim�delom�obuhvataju�nove�zemlje�udružene�u�Zajednicu�nezavisnih�država�nastalu�posle�raspada�So-

6. Proširenje Evropske unije i nova susedska politika – geografska, istorijska i kulturna diversifikacija

96 PrekograniČna saradnja5. Programi PrekograniČne saradnje u Periodu 2007–2013.

97

Page 50: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

vjetskog�saveza.�Takođe,�imajući�u�vidu�da�je�utvrđen�i�datum�prijema�Bugarske�i�Rumunije�u�EU,�i�zemlje�zapadnog�Balkana,�u�bliskoj�budućnosti�postajale�su��susedi�6�zemalja�članica�EU.�Na�jugu,�u�zoni�Mediterana,�EU�je�odlučila�da�se�način�pružanja�pomoći�ovim�zemljama�ujednači�sa�načinom�na�koji�se�pruža�pomoć�svim�susedima�EU.�

Nova�istočna�granica�između�EU�i�suseda�od�2004.�godine�je�na�Barencovom�moru�na�se-veru�i�prostire�se�5000�kilometra�preko�kontinenta�sve�do�Crnog�mora�i�obuhvata�regione�sa�vrlo�različitim�geografskim,�ekonomskim�i�društvenim�karakteristikama.�Proširenja�EU�iz�2004.�(10�zemalja)�i�2007.�(2�zemlje)�godine,�dalo�je�novi�podsticaj�EU�za�razvoj�odnosa�i�zbližavanje�sa�385�miliona�stanovnika�zemalja�koje�postaju�nove�kopnene�i�pomorske�gra-nice�EU–Rusija,�zapadne�zemlje�Zajednice�nezavisnih�država�i�južni�Mediteran.�Oko�300�miliona�ljudi�na�teritoriji�EU�živi�u�oblastima�Susedske�saradnje.

Spoljne�granice�naglo�dobijaju�potpuno�različit�karakter�i�izrazitu�raznolikost�istorije,�tra-dicije�i�nivoa�dostignutog�ekonomskog�razvoja.�Jaz�između�između�bogatih�i�izrazito�siro-mašnih�zemalja�suseda�postaje�izrazit�i�traži�nove�političke�i�finansijske�odgovore�Evropske�komisije.�Kulturne�i�istorijske�veze�postaju�bogatije�i�raznolikije,�mešavina�brojnih�etničkih�grupa,�samo�je�odraz�duge�istorije�zajedničkog�života�duž�granica�koje�su�se,�u�prethodnim�vremenima,�menjale�mnogo�puta.�

Na�jugoistoku�spoljne�granice�EU�su�obuhvatile�5�zapadnobalkanskih�zemalja,�koje�okružuje�šest�članica�EU.�Ove�zemlje�su�imale�istorijske�veze�tokom�mnogih�vekova.�Sadašnja�ekonom-ska�razmena�i�iskustvo�pravnog�razvoja�i�procesi�administrativnih�reformi�u�zemljama�u�pro-cesu�pristupanja�EU�čine�glavni�zajednički�interes�za�ovakvu�vrstu�prekogranične�saradnje.

Na�jugu�granica�između�Evropske�unije�i�istočnomediteranskih�i�južnomediteranskih�zema-lja�skoro�je�u�celini�pomorska�i�obuhvata�osam�zemalja�članica�i�deset�zemalja�suseda.�Ona�je�duga�više�od�5500�kilometra�sa�različitim�morskim�prelazima�čija�su�razdaljine�vrlo�različite.�Ovu�granicu�karakteriše�izrazita�razlika�u�stepenu�razvoja�između�severa�i�juga,�ali�i�istorijska�bliskost,�kulturne�i�ljudske�veze.�

Da�bi�mogla�da�odgovori�ovakvim�raznovrsnim�izazovima�duž�svojih�novih�granica,�u��2003.�godini�EU�je�odlučila�da�proširi�i�ojača�primenu�Susedskih�programa�i�na�nove�susede.�Ujed-no�je�napravila�niz�koraka�kako�bi�ih�prilagodila�novim�potrebama�i�otklonila�neke�od�slabo-sti�izraženih�tokom�primene�u�ranijim�godinama.

EU�je�donela�Saopštenje�o�proširenoj�Evropi99�(Communication on Wider Europe)�koje�je�dalo�signal�za�početak�priprema�za�primenu�novog�susedskog�instrumenta.�U�ovom�periodu�prekogranični�odnosi�Turske�i�EU�nisu�razmatrani�u�svetlu�novog�Susedskog�instrumenta,�jer�je�konstatovano�da�su�odnosi�EU�sa�Turskom�vrlo�bliski�i�da�daleko�prevazilaze�odnose�između�EU�i�njenih�suseda�koji�nisu�kandidati�za�članstvo�u�EU.�

Uključivanje�novih�država�u�ove�programe�imalo�je�za�cilj�da�EU�razvije�zonu�prosperite-ta�i�dobrih�susedskih�odnosa,�u�kojoj�će�EU�podsticati�blisku�miroljubivu�saradnju.�EU�je�u�dokumentu�„Saopštenje�o�proširenoj�Evropi“,�potvrdila�da�će�u�narednoj�deceniji�i�dalje�nastojati�da�Unija�ojača�svoju�sposobnost�da�obezbedi�sigurnost,�stabilnost�i�trajnu�saradnju�svojim�građanima�i�da�će�se�ovi�principi�na�isti�način�primenjivati�ubuduće�i�na�saradnju�sa�njenim�susedima.�

Saopštenje�o�proširenoj�Evropi�postalo�je�osnova�za�stvaranje�novog�instrumenta�za�finansi-ranje�Susedskih�programa,�a�oslanja�se�na�iskustva�u�podsticanju�i�unapređenju�prekogranič-ne�saradnje�iz�prethodnih�programa�PHARE,�TACIS�i�INERREG100�fokusira�se�na�obez-beđenje,� nesmetano� i� bezbedno� funkcionisanje� programa� susedske� saradnje� na� budućim�istočnim�i�mediteranskim�granicama,�podstiče�održiv�socio-ekonomski�razvoj�u�pogranič-nim�regionima�i�proširuje�regionalnu�i�transanacionalnu�saradnju.�

Susedski�program,�kao�novi�finansijski�instrument�EU,�imao�je�za�cilj�da�spreči�nastanak�no-vih�čvrstih�graničnih�podela�u�Evropi�i�da�promoviše�stabilnost�i�prosperitet�i�preko�granica�EU.�Saopštenje�je�takođe�istaklo�da�prekogranične�kulturne�veze�na�ovaj�način�dobijaju�veći�značaj�u�kontekstu�približavanja�građana.�

Imajući�u�vidu�ograničenost�vremena�tadašnjeg�budžetskog�okvira�(2006),�kao�i�ograničenja�u� koordinaciji� tadašnjih� finansijskih� instrumenata� prekogranične� saradnje� (INTERREG,�PHARE,�TACIS,�CARDS�i�MEDA),�Evropska�komisija�je�odlučila�da�Susedski�programi�imaju�dvostepeni�razvoj.�U�inicijalnoj�fazi�(2004-2006)�fokus�bi�bio�na�znatnom�poboljšanju�koordinacije�između�različitih�finansijskih�instrumenata�koji�su�postojali�u�okviru�tadašnjih�

99   COM(2003) 104, 11 March, 2003.

100   PHARE program je ustanovljen 1990. godine za pomoć zemljama u tranziciji – Poljskoj i Mađarskoj, a kasnije je proširen na sve zemlje koje su bile u procesu pristupanja do 2004. godine. TACIS je bio program koji je podrža-vao susedske projekte EU u Rusiji i duž granice sa Finskom. INTERREG je finansijski instrument koji koristi pravila strukturnih fondova i podstiče prekograničnu, regionalnu i transnacionalnu saradnju među članicama EU. 

98 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

99

Page 51: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

propisa.�U�drugoj�fazi,�u�periodu�posle�2006.�godine,�Evropska�komisija�je�imala�nameru�da�predloži�novi�pravni�instrument�koji�bi�odgovorio�na�izazove�identifikovane�u�prekograničnoj�saradnji�u�periodu�2000–2006.�godine.�

EU�je,�stvarajući�novi�susedski�instrument,�ocenila�da�bi�ubrzan�rast�novih�članica�EU�samo�još�više�produbio�postojeći�razvojni� jaz�duž�granica�i�doveo�do�novih�izazova,�posebno�u�oblasti�zaštite�okoline�i�zdravlja,�sprečavanju�organizovanog�kriminala�i�borbi�protiv�njega,�kao�i�da�će�efikasno�i�bezbedno�upravljanje�granicama�olakšati�trgovinske�veze�i�privatna�pu-tovanja.�Mada�se�politički,�ekonomski�i�društveni�kontekst�u�mnogome�razlikuju�od�granice�do�granice,�ključni�ciljevi�saradnje�i�mere�važe�za�sve.�

6.1 Prioriteti Susedskih programa u tranzicionoj fazi 2004–2006.U�prvoj,�tranzicionoj�fazi�do�kraja�2006.�godine�Susedski�programi�su�podržavali�sledeće�prioritete:

1. Unapređenje održivog ekonomskog i socijalnog razvoja u pograničnim oblastima

Bliža�saradnja�između�EU�i�njenih�suseda�trebalo�je�da�pomogne�ubrzanje�ekonomskog�i�so-cijalnog�rasta�i�smanjenja�siromaštva�u�pograničnim�oblastima�kroz�povećanje�trgovinskih�i�investicionih�tokova,�povećanje�prekogranične�saradnje�na�pitanjima�ekonomske�i�socijalne�politike,�unpređenju�saradnje�u�oblasti�saobraćaja,�energije,�i�integracije�susednih�zemalja�u�mnogu�širi�i�čvršći�okvir�evropske�saradnje.�

2. Udruženi napori na rešavanju zajedničkih problema u oblastima kao što je zaštita oko-line, zdravstvena zaštita, sprečavanje i borba protiv organizovanog kriminala�

Kao�što�je�navedeno�u�Saopštenju,�pretnje�zajedničkoj�bezbednosti,�bilo�da�imaju�prekogra-ničnu�dimenziju�ekološkog�ili�nuklearnog�rizika,�zaraznih�bolesti,�ilegalne�imigracije,�trgovine�ljudima,�organizovanog�kriminala�ili�terorističkih�grupa,�zahtevaće�zajednički�pristup�kako�bi�se�na�njih�odgovorilo�neophodnim�merama.�Šira�međunarodna�saradnja�zahteva�da�se�odgo-vori�na�mnoga�od�ovih�pitanja�i�problema,�i�u�tom�smislu,�regionalna�ili�prekogranična�saradnja�ima važnu�ulogu�i�to�se�mora�na�specifičan�način�podržati�u�novom�Susedskom�instrumentu.

3. Efikasno obezbeđivanje bezbednosti granica

Efikasno�upravljanje�granicama�je�od�bitne�važnosti�za�zajednički�napredak�i�bezbednost.�Od�ključne�važnosti�biće�olakšavanje�trgovinskih�tokova,�a�ujedno�i�obezbeđivanje�evropskih�gra-nica�od�krijumačarenja�i�nedozvoljene�trgovine,�trgovine�ljudima,�organizovanog�kriminala�(uključujući�i�terorističke�pretnje)�i�ilegalne�imigracije�(uključujući�i�tranzitorne�migracije).

4. Promocija lokalnih aktivnosti tipa „ljudi – ljudima”

Imajući�u�vidu�dugotrajne�društvene�i�kulturne�veze�duž�spoljnih�granica�EU,�važno�je�da�nova�eksterna�politika�duž�EU�granica�ne�bude�shvaćena�kao�prepreka,�postojećim�kontaktima�i�sa-radnji�na�lokalnom�nivou.�Ova�vrsta�saradnje�ima�dugotrajnu�tradiciju,�posebno�duž�kopnenih�granica�proširene�EU.�Stoga�prekogranični�kontakti�na�regionalnom�i�lokalnom�nivou�treba�da�budu�ohrabrivani�putem�povećanja�razmene�i�produbljivanja�ekonomskih�konatakata,�druš-tvenih�i�kulturnih�veza,�programa�obrazovanja�i�saradnje�između�lokalnih�zajednica.

Ovaj� Instrument� treba� da� bude� komplementaran� i� koherentan� sa� drugim� relevantnim�EU�politikama�i� instrumentima,�uključujući� i� instrumente�kao�što� je�Šengenska�olakšica,�EQUAL,�TEMPUS,�i�dr.�

U�periodu�2000–2006.�saradnja�na�spoljnim�i�budućim�spoljnim�granicama�EU�bila�je�po-držana�nizom�različitih�instrumenata.�Ovim�instrumentima�se�upravljalo�po�različitim�pra-vilima,�i�stoga�su�projekti�prikupljani,�ocenjivani�i�finansirani�pod�različitim�uslovima,�što�je�implemetiranje�značajnih�zajedničkih�projekata�(tj.�onih�koji�ostvaruju�zajedničke�ciljeve�i�sporovode�se�s�obe�strane�granice�u�isto�vreme)�činilo�izuzetno�teškim.�Ovakva�raznolikost�instrumenata�i�procedura�imala�je�za�rezultat�slabosti�u�realizaciji,�i�kritike�od�strane�Revizor-skog�suda,�Evropskog�parlamenta�i�Saveta�bile�su�vrlo�česte.

EU�instrumenti�koji�promovišu�prekograničnu,�međuregionalnu�i�transnacionalnu�saradnju�sa�susedima�u�periodu�2000–2006.�bili�su�PHARE�CBC,�TACIS,�CARDS�i�MEDA�program.

U�okviru�pretpristupnih�instrumenata�finansiranih�iz�sredstava�PHARE�programa�u�zemlja-ma�kandidatima,�PHARE�CBC101�program�podržavali�su�saradnju�između�zemalja�članica�

101  Commission Regulation (EC) No 2760/98 of 18 December, 1998.

100 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

101

Page 52: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

i�zemalja�kandidata�za�EU�članstvo.�Do�2006.�je�prekogranična�saradnja�na�spoljnim�grani-cama�zemalja�kandidata�finansirana�iz�nacionalnih�sredstava�PHARE�programa.�U�periodu�2004–2006.�prostor�koji�je�u�geografskom�smislu�obuhvatao�PHARE�CBC�bio�je�proširen�kako�bi�uključio�spoljne�granice�Bugarske�i�Rumunije.�U�zemljama�Zajednice�nezavisnih�dr-žava�TACIS�CBC�programi�podržavali�su�prekograničnu�saradnju�na�zapadnim�graničnim�regionima�Rusije,�Belorusije,�Ukrajine,�i�Moldavije.�Od�posebnog�značaja�je,�u�kontekstu�uvođenja�novih�susedskih�programa,�„Olakšica�za�male�projekte“�koja�je�omogućila�pove-ćanje�podrške�u�prekograničnoj�saradnji� i�drugim�incijativama�prekogranične�saradnje�sa�INTERREG�programima.�

Na�zapadnom�Balkanu�CARDS�je�bio�ključni�instrument�koji�podržava�čitav�niz�aktivnosti�za�Stabilizaciju�i�pridruživanje.�CARDS�pravila�identifikuju�ciljeve�koji�podržavaju�regio-nalnu,�transnacionalnu,�prekograničnu�i�međuregionalnu�saradnju�između�zemalja�primao-ca� EU� pomoći.� Nijedan� program� prekogranične� saradnje� nije� bio� predviđen� prvobitnim�CARDS�pravnim�okvirom.

Na�Mediteranu,�MEDA�program�obezbeđuje�podršku�regionalnoj�saradnji�u�širem�smislu�između�zemalja�na�južnoj�i�istočnoj�obali�Mediterana,�ali�još�uvek�nije�finansirao�direktnu�saradnju�sa�zemljama�članicama.�Pravni�okvir�i�procedure�za�ovu�saradnju�bile�su�vrlo�različite�u�odnosu�na�sve�druge�programe,�što�je�stvorilo�brojne�teškoće�koje�su�ograničile�uticaj�sarad-nje�duž�ove�spoljne�granice.�Ove�poteškoće�su�proizašle�iz�funadamentalno�različitih�sistema�koji�su�se�primenjivali�na�finansijsko�upravljanje�Fondovima�zajednice,�što�je�podrazumevalo�i� različite�uloge�za�Komisiju� i�nacionalne,� regionalne� i� lokalne�vlasti.�Razlike� su,�posebno�nastale�u�neodgovarajućem�nivou�fondova�koji�su�se�„uparivali”�na�projektima�sprovedenim�s�obe�strane�granice,�programskom�procesu�(razdvojno�programiranje),�izboru�projekata�(raz-dvojeno�ocenjivanje�projekata�i�procesa�odlučivanja),�u�realizaciji�projekata�(različita�pravila�su�regulisala�interne�i�eksterne�procedure�nabavki),�nadzoru�nad�projektima�(različito�izve-štavanje,�nadzor�i�evaluacioni�postupak).

Koncept�novog�Susedskog�instrumenta�ponudio�je�mogućnost�da�se�razvije�jedinstven�pri-stup�saradnji�duž�spoljnih�granica�Unije,�a�on�treba�da�reši�probleme�s�kojima�se�trenutno�suočavamo.�

Međutim,�uspostavljanje�novog�Susedskog�instrumenta�pokrenulo�je�niz�značajnih�pravnih�i�budžetskih�pitanja�koja�se,�posebno�odnose�na�sadašnju�razdvojenost�između�eksternih�i�

internih�procedura�finansiranja.�Ovo�se�nije�moglo�odmah�rešiti.�Treba�dodati�da�je�tadašnja�finansijska�perspektiva�trajala�još�vrlo�kratko�vreme�–�samo�do�kraja�2006.�godine,�kao�i�da�su�finansijske�obaveze�već�bile�utvrđene�za�neke�od�instrumenata,�pa�je,�imajući�u�vidu�ove�činjenice,�Komisija�odlučila�da�primenu�Susedskih�programa�nastavi�u�dve�razdvojene�faze:�inicijalna,�do�2006,�koja�će�se�realizovati�u�okviru�postojeće�pravne�regulative�i�u�tom�je�smi-slu�preporučila�da�treba�nalaziti�pragmatičan�i�brz�način�za�poboljšanje�sadašnjih�procedura�kako� bi� se� povećala� efektivnost� i� vidljivi� rezultati� saradnje.� Mnogo� dalekosežnije� rešenje,�koje�će�uspostaviti�novi�Susedski� instrument�treba�da�se�traži�posle�2007.�godine,�prateći�već�iznete�relevantne�ocene�o�nizu�pravnih�i�budžetskih�pitanja,�koja�su�do�2006.�regulisala�planiranje�i�implementaciju�susedskih�programa.�

6.2 PRVA FAZA 2004–2006: uvođenje Susedskih pro-grama

Za�period�2004–2006.�ključni�cilj�trebalo�je�da�bude�baziran�na�dostignućima�i�napretku�načinjenom�u�koordinaciji�različitih�instrumenta,�dok�se�izvršavaju�postojeće�obaveze�i�pre-uzimaju�nove.�

Stoga�je,�kao�prvi�korak,�Komisija�predložila�da�se�za�ovaj�period�uvedu�Susedski�programi,�koji�bi�obuhvatili�spoljne�granice�proširene�Unije.�Ovi�program�bi�bili�zajednički�predlagani�od�strane�glavnih�zainteresovanih�sa�obe�strane�granice.�Susedski�programi�pokrivali�bi�veli-ki�broj�aktivnosti�koje�proizlaze�iz�napred�opisanih�ciljeva�i�mogu�da�se�odnose,�na�primer,�na�infrastrukturu�u�sektorima�transposrta,�zaštite�okoline,�energije,�graničnih�prelaza,�elektron-skih�komunikacija;�investicija�u�ekonomsku�i�socijalnu�koheziju�(proizvodne�investicije,�ra-zvoj�ljudskih�resursa,�infrastrukture�povezane�sa�poslovnim�struktrurama,�saradnja�u�oblasti�tehnologije�i�inovacije);�„ljudi�–�ljudima“�aktivnosti,�kao�što�je�kulturna�saradnja�i�razmena�i�saradnja�u�oblasti�obrazovanja;unapređenje�upravljanja�kretanjem�ljudi�i�podrška�izgradnji�institucija�(uključujući�pravdu,�unutrašnje�poslove,�graničnu�i�carinsku�kontrolu�i�sastanke�odgovarajućih�institucija,�kao�i�druge�zajedničke�izazove).�U�pripremi�Susedskih�programa,�koordinacija�sa�tekućim�programima�i�projektima�koji�se�već�sprovode,�i�puna�koherentnost�sa�politikama�releventnim�za�zemlju�i�regione,�morala�je�biti�ostvarena.�

Izmenjena�pravila� implementacije�Susedskih�program�za�period�2004–2006.�dozvolila�su�

102 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

103

Page 53: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

jedinstven�proces�apliciranja,�uključujući�i�jedinstven�poziv�za�predaju�projekata�koji�će�se�odnositi�na�obe�strane�granice�i�imaće�zajednički�process�izbora�projekata.�Finansiranje�ova-kvih�programa�dolazilo�je�iz�sredstava�koja�su�već�alocirana�za�postojeće�programe,�a�forma-lan�process�odlučivanja�ostao�je�isti�kao�i�do�tada.�

INTERREG�programi�se�pripremaju�u�pograničnim�oblastima�kroz�partnerstvo�obuhvaće-nih�nacionalnih,�regionalnih�i�lokalnih�nivoa�zemalja�na�koje�se�program�odnosi.�Kao�takvi,�oni�su�već�decentralizovani�i�stoga�mogu�biti�korisna�baza�podataka�za�Susedske�programe.�Geografski�raspored�INTERREG�programa�u�2004.�godini�biće�odgovarajuća�baza�za�geo-grafski�obuhvat�Susedskih�programa.�Ovi�program�će�uključivati�kako�bilateralne�programe�prekogranične�saradnje,�tako�i�programe�saradnje�(INTERREG�A)�i�šire�subregionalne�i�transnacionalne�programe�saradnje�(INTERREG�B).�Ovi�drugi�takođe�dozvoljavaju�bilate-ralne�projekte,�ako�se�od�njih�očekuje�da�imaju�širi�transnacionalni�uticaj.�Tamo�gde�su�već�postojali�programi�(kao�u�slučaju�Finska�–�Rusija),�oni�su�modifikovani�u�smislu�da�pokriju�širu�pograničnu�oblast�i�odgovore�pravilima�Susedskih�programa.�

Pristup�Susedskih�programa�će� imati�kao�rezultat� jedinstvene�projektne�operacije�na�obe�strane�granice.�Unutrašnja�i�spoljašnja�komponenta�svakog�projekta�stoga�će�biti�implemen-tirana�istovremeno,�rađe�nego�konsekutivno�ili�odvojeno.�

6.3 Novi Susedski programi za spoljašnje granice EU 2004–2006. – preduzeti koraci

Radi� stvaranja� Susedskih� programa� uključujući� INTERREG,� PHARE;� CBC,� TACIS,�CARDS�i�MEDA�glavni�koraci�su�uključivali�sledeće:

·� specifičnu�finansijsku�alokaciju,�u�okviru�postojeće�finansijke�perspektive,�koja� je�na-pravljena�u�okviru�odgovarajućeg�spoljnjeg�instrumenta�da�bi�se�pokrio�svaki�od�Sused-skih�programa.�Finansiranje�za�zemlju(e)�članicu�biće�određeno�odlukom�Komisije�koja�će�uzeti�u�obzir�elemente�Strukturnih�fondova�u�program;

·� programski�prioriteti�uzeće�u�obzir�neophodne�ciljeve�i�aktivnosti�na�obe�strane�granice�i�ciljeve�Saopštenja;

·� pravila� koja� upravljaju� programskim� strukturama� komiteta� obezbediće� balansirane�članstvo�sa�obe�strane�granice,�i�uključiće�odgovarajuće�predstavljanje�Komisije;

·� jedinstven�process�prijavljivanja�i�jedinstven�proces�izbora�primenjivaće�se�za�svaki�pro-gram�koji�obuhvata�unutrašnje�i�spoljašnje�elemente�jedinstvenog�projekta;

·� procedure�za�konačnu�odluku�o�eksternim�i�internim�komponentama�zajednički�izabra-nih�projekata,�za�ugovaranje�i�plaćanje�ostaće�one�koje�zahtevaju�relevantne�regulative�usvojene�za�budžetski�okvir�EU�2000–2006.

·� procedure�nadzora,�izveštavanja�i�evaluacije�biće�harmonizovane�za�obe�komponente.�Razvoj�sistema�za�redovnu�razmenu�najboljih�praksi�i�iskustava�na�bazi�rezultata�različi-tih�projekta�biće�podstican.

Takav�proces�neće�zahtevati�nova�finansijska�pravila,�pošto�će�se�unutar�EU�poštovati�pravila�strukturnih�fondova,�a�izvan�EU�pravila�za�eksterne�fondove.To�će�dozvoliti�izbor�zajednič-kih�projekata�(svaki�sa�internom�i�eksternom�komponentom)�od�strane�zajedničkog�komi-teta�za�izbor�projekata�u�okviru�Susedskog�programa.�Članovi�komiteta�su�relevantni�lokalni�i�nacionalni�zvaničnici�sa�obe�strane�granice.

Pravno,�komponte�ovih�programa�koje�se�odnose�na�aktivnosti�u�zemlji�članici� i�dalje� su�ostale�deo�INTERREG�programa,�i�stoga�su�u�okviru�strukturnih�fondova.�Spoljna�kom-ponta�ovoga�programa�ostaje�deo�odgovarajuće�regulative,�i�implementiraće�odgovarajuću�strategiju� i� indikatore,�kao� i�akcione�programe�usvojene�od�Komisije,�nakon�konsultacija�sa�relevantnim�upravljačkim�komitetom.�Međutim,�sa�stanovišta�učesnika�u�programu,�dve�komponete�programa�će�se�realizovati�kao�jedinstven�Susedski�program.

Mada�su�Susedski�programi�bili�sprovođeni�u�okviru�finansijske�perspektive�i�programi-ranja�za�godine�2004–2006,�važno�je�bilo�da�je�obezbeđeno�zadovoljavajuće�finansiranje�kako�bi�se�omogućio�realan�uticaj�i�vidljivost�ovih�programa,�i�ohrabrile�aktivnosti�uče-snika�sa�obe�strane�granice.�Susedski�programi�su�morali�uzeti�u�obzir�praktična�pitanja�upravljanja� i� upravljačkih� kapaciteta� i� rešavati� ih� vrlo� pragmatično.� Bez� prejudiciranja�normalnog�budžetiranja�i�programskog�procesa,�Komisija�je�predvidela�da�će�u�periodu�2004-2006.� godine� biti� moguće,� da� se� u� okviru� postojećih� instrumenata� i� finansijskih�programa�predloži�ukupan�obim�finansiranja�ovih�programa�u�visini�od�955�miliona�evra,�

104 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

105

Page 54: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

od�čega�će�700�miliona�biti�u�okviru�INTERREG�programa,�90�miliona�iz�PHARE,�75�iz�Tacis,�a�po�45�miliona�iz�CARDS�i�MEDA�programa.�

6.4 Različite agende za različite regione

Sa�stanovišta�EU�Susedski�instrument�za�spoljne�granice�proširene�EU�logično�da�bi�trebalo�da�bude�povezan�i�koherentan�sa�različitim�spoljnim�politikama,�agendama,�i�procesima�i�treba�da�uzme�u�obzir�različite�regionalne�prioritete�koji�su�već�razvijeni.�

Na�istoku,�prekogranična�dimenzija�je�od�ključnog�značaja,�s�obzirom�na�dužinu�kopnenih�granica.�Međutim,�Saopštenje�o�proširenoj�Evropi,�pominje�da�„Nove�inicijative�koje�će�ohra-briti�regionalnu�saradnju�između�Rusije�i�zapadnih�zemalja�Zajednice�nezavisnih�država,�ta-kođe�mogu�biti�razmatrane“.�To�može�dovesti�do�daljeg�razvoja�tzv.�Severne�dimenzije,�kon-cepta�koji�bi�imao�mnogo�inkluzivniji�pristup�u�vezi�sa�susedskim�odnosima�na�istoku�EU.�

Na�zapadnom�Balkanu�CARDS�je�omogućavao�strategijski�pristup�pomoći�zemljama�i�re-gionu�i�ima�za�cilj�da�podrži�procese�pristupanja�EU,�da�postavi�strategijski�okvir�za�odnose�sa�EU.�Kako�je�bilo�definisano�u�CARDS�regulativi�regionalna,�prekogranična,�transnacio-nalna�i�interregionalna�kooperacija�mora�imati�ključnu�ulogu�u�odnosu�na�proširenje�i�po-mirenje.�

Na�Mediteranu�kopnene�granice�su�od�manjeg�značaja,�ali�moreuzi�mogu�omogućiti�česte�i�intenzivne�veze�između�zemalja�članica�EU�i�južnih�i�istočnomediteranskih�zemalja.�Štaviše,�zemlja�EU�su�naglasile�da�bi�dalja�regionalna�saradnja�i� integracija� između�zemlja� južnog�Mediterana�bila�dodatno�podržavana�i�poticana.�

Pristup�opisan�u�prethodnom�delu�predviđa�pozitivno�rešenje�za�mnoge�prepreke�koje�su�identifikovane,�a�odnose�se�na�koordinaciju�različitih�instrumenata.�Iako�su�susedski�pro-grami�primenjivani�kroz�kompleksne�procedure,�odraz�činjenice�da�su�usvojeni�u�sredini�budžetskog�perioda,�programiranje�aktivnosti�i�priprema�projekata�i�zainteresovanost�par-tnera�s�obe�strane�granice�bila�je�izuzetno�velika�i�uspešna.�To�je�dovelo�do�daljih�modifika-cija�u�načinu�pripreme,�programiranju,�i�implementaciji�Susedskih�programa,�kao�instrume-nata�prekogranične�saradnje.�Susedski�programi,�kao�instrument�prekogranične�saradnje�su�u�periodu�posle�2006�godine�koncentrisani�isključivo�na�spoljne�granice�EU.�

Kada�je�reč�o�saradnji�sa�državama�kandidatima�i�potencijalnim�kandidatima,�teritorijalna�saradnja�u�periodu�posle�2006.�godine�odvija�se�u�okviru�politike�proširenja�–�preko�druge�komponente�novog�fonda�Instrumenta�pretpristupne�pomoći�(Instrument for Preaccession Assistance – IPA)�namenjenog�državama�kandidatima�i�potencijalnim�kandidatima.�Ovaj�instrument�je�zamenio�fondove�koji�su�u�međuvremenu�ukinuti,�poput�fondova�PHARE�i�PHARE�CBC,�SAPARD,�CARDS.�Novina�je�u�tome�što�se�IPA�CBC,�koji�trenutno�obu-hvata�10�operativnih�programa,�finansira�i�iz�sredstava�fondova�namenjenih�odnosima�na�spoljnim�granicama�i�iz�fondova�regionalne�politike�u�okviru�Evropske�teritorijalne�saradnje,�bivšeg�INTERREG�programa.

S�druge�strane,�pokrenuti�su�i�programi�u�okviru�politike�evropskog�susedstva�–�preko�novog�finansijskog�instrumenta�planiranog�kao�dela�strategije�Unije�za�„širu�Evropu“,�Evropskog�instrumenta�susedstva�i�partnerstva�(European Neighbourhood and Partnership Instrument – ENPI),�namenjenog�državama�na�istoku�Evrope,�Bliskom�istoku�i�severu�Afrike,�a�koji�trenutno�obuhvata�15�operativnih�programa�prekogranične�saradnje.�Da�bi�korist�ovih�pro-grama�bila�potpuna,�pravni�i�operativni�okvir�za�programe�prekogranične�saradnje,�finan-siranih�iz�ovih�instrumenata,�moraju�da�budu�usaglašeni�sa�regulativom�Evropskog�fonda�za� regionalni� razvoj.�U�narednom�periodu,�nesumnljivo� je�neophodno�uključivanje�ovih�programa�saradnje�na�spoljnim�granicama�u�okvir�Evropske�teritorijalne�saradnje,�ali�i�do-datno�finansiranje�iz�sredstava�regionalne�politike�i�strukturnih�fondova,�pre�svega�u�oblasti�prekogranične�saradnje,�kako�bi�njen�potencijal�bio�još�više�iskorišćen�i�kako�bi�bio�dostignut�glavni�cilj�–�uravnotežen�razvoj�regiona�unutar�granica�Evropske�unije�i�na�njima.

6.5 Srbija i Susedski programi 2004–2006.

Kroz�CARDS�program�u�periodu�2004–2006.�obezbeđena�su�finansijska�sredstva�za�učešće�državne�zajednice�Srbija� i�Crna�Gora�u�aktivnostima�u�okviru�prekograničnih�programa�Susedske�saradnje.�Samo�granice�Srbije�bilo�je�moguće�uključiti�u�ovu�vrstu�programa.�Uku-pan�budžet�za�Srbiju�u�okviru�CARDS�Susedskih�programa�iznosio�je�17,5�miliona�evra�u�periodu�2004–2006.�godine102.�Za�Susedske�programe�iz�Srbije�je�prijavljeno�856�projekata,�a�174�je�dobilo�finansiranje.�Ukupno�je�bilo�raspisano�13�poziva�za�prikupljanje�projekata.

102   Izvor podataka je Ministarstvo finansija Republike Srbije – studija pregled relaizacije CARDS Susedskih pro-grama u Srbiji. 

106 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

107

Page 55: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Predlagači�projekata�mogle�su�da�budu�samo�neprofitne�organizacije,�nevladine�institucije,�privredne�komore,�agencije,�univerziteti� i�druge�obrazovne�ustanove,� institucije� iz�oblasti�kulture.�Finansirani�projekti�su�pokrivali�različite�sektore,�od�ekonomskog�razvoja�(stvaranje�mreža�malih�i�srednjih�preduzeća,�obrazovanja�preduzetnika,�upoznavanja�sa�standardima�i�sl.),�kulture,�turizma,�zaštite�okoline�i�socijalnih�potreba.�Projekti�su�po�vrednosti�mogli�da�budu�od�10�do�300�hiljada�evra.�Ugovoreno�je�96%�projekata,�a�iskorišćeno�je�92%�od�raspoloživih�sredstava.

Slika 4. Programi susedske saradnje u Srbiji, 2004-2006.

Programi 1. Mađarska-Srbija 4,0 miliona evra2. Rumunija-Srbija 5,6 miliona evra3. Bugarska-Srbija 4,0 miliona evra4. Jadranski 1,1 miliona evra5. CADCES 2,8 miliona evraUkupno 17,5 miliona evra

Mađarska-Srbija

Rumunija-Srbija

Bugarska-Srbija

Svi�akteri�koji�su�učestvovali�u�javnim�pozivima�stekli�su�dragocena�nova�znanja�o�pripremi�pro-jekata,�a�oni�koji�su�ih�i�realizovali,�naučili�su�standardne�procedure�EU�u�upravljanju�njenim�sredstvima.�Susedski�programi�podstakli�su�stvaranje�trajnijih�prekograničnih�partnerskih�odnosa�i�ojačali�su�saradnju�tokom�pripreme�i�realizacije�projekta.�Za�mnoge�građane�sa�srpske�strane�granice�bilo�je�to�prvi�put�da�su�osetili�uticaj�EU�na�njihove�živote,�da�su�razbili�predrasudu�da�su�odnosi�sa�EU�isključivo�pitanje�visoke�politike.�

Relativno�kratko�vreme�trajanja�Susedskih�programa�i�ograničena�sredstva�(neuporedivo�ma-nja�od�onih�koje�dobijaju�zemlje�partneri�iz�sredstva�strukturnih�i�kohezionih�fondova)�nisu�omogućila�da� se� izmeri�makroekonomski�uticaj�aktivnosti� i�projekata�realizovanih�u�okviru�prekogranične�saradnje.�

Visoki�broj�podnosilaca�projekata�omogućio�je�da�programi�dobiju�na�značaju�i�da�ih�upo-zna�veći�broj�građana.�Takođe,�izvesnost�priliva�novca�uticala�je�da�se�mnogi�projekti�počnu�pripremati�i�pre�samog�početka�poziva.�Visok�nivo�zaključenih�ugovora�pokazao�je�da�su�pripremne�aktivnosti�i�obuka�za�pisanje�projekata�bili�uspešni.�

Slika 5. Raspoloživa  

sredstva u odnosu na 

traženasredstva, Susedski programi 

2004-2006.

Vrednosti izražene u milionima evra

1.087 1.100

2.950

3.950

4.130

2.611

25.00

20.00

15.00

10.00

5.00

0.00Adriatic Bugarska CADSES Mađarska Rumunija

2.552

18.43415.558

10.042

Raspoloživa sredstva Tražena sredstva

Najveći�deo�sredstava�Susedskih�program�iskoristile�su�opštine,�javna�preduzeća,�privredne�komore,�univerziteti�i�druge�obrazovne�institucije.�

108 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

109

Page 56: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Slika 6. Raspodela 

sredstava po organizacijama

Agencija

Privredna komora

Ustanova kulture

Obrazovna ustanova

Lokalna vlast

NVO

Javno preduzeće

Naučna ustanova

Vrednosti izražene u milionima evra

1.009 0.772

0.771

0.263

0.432

0.364

0.155

2.584

6.6 Programi prekogranične saradnje Evropske unije za period 2007–2013. u kojima učestvuje Republika Srbija

Druga� komponenta� IPA� programa� pomoći� zemljama� u� procesu� pristupanja� EU� direktni� je�nastavak�i�dalji�podsticaj�jačanju�saradnje�sa�zemljama�zapadnog�Balkana,�kao�kandidatima�i�potencijalnim�kandidatima�za�članstvo�u�EU.�Sredstva�u�okviru�druge�komponente�IPA�koriste�se�sa�ciljem�jačanja�prekogranične�saradnje�kroz�zajedničke�lokalne�i�regionalne�inicijative�koje�imaju�za�cilj�unapređenje�održivog�privrednog�i�društvenog�razvoja�u�brojnim�oblastima,�kao�što�su:�životna�sredina,�prirodno�i�kulturno�nasleđe,�javno�zdravlje,�sprečavanje�organizovanog�kriminala�i�borba�protiv�njega,�obezbeđenje�efikasnih�i�bezbednih�granica,�kao�i�unapređenje�zajedničkih�akcija�malog�obima�koje�uključuju�lokalne�aktere�iz�pograničnih�područja.

Prema�Višegodišnjem�indikativnom�finansijskom�okviru�za�period�2007–2012.�godine,�EU�je�za�drugu�komponentu�izdvojila�oko�350�miliona�evra�za�zemlje�kandidate�i�potencijalne�kandidate�za�članstvo�u�EU.�Od�navedenog�iznosa,�Republika�Srbija�će�za�projekte�u�okviru�komponente�prekogrančne�saradnje�imati�na�raspolaganju�oko�70�miliona�evra.

Zemlje/godina

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012.Ukupno(milioni

evra)

Hrvatska 9,688,225 14,725,726 15,898,570 16,216,542 16,540,872 16,871,690 89,941,625

Makedonija4,158,387

4,077,999 5,571,501 5,682,932 5,796,590 5,912,521 31,199,930

Turska 2,097,280 2,874,703 9,399,347 9,587,336 9,779,081 9,974,664 43,712,411

Srbija 8,203,648 11,458,686 12,248,357 12,493,321 12,743,190 12,998,052 70,145,254

Kosovo prema

rezoluciji UN 1244

0 0 2,760,202 2,815,406 2,871,714 2,929,148 11,376,470

Crna Gora 3,909,496 4,487,448 4,667,821 4,761,177 4,856,401 4,953,529 27,635,872

BiH 3,963,606 4,945,217 5,207,746 5,311,901 5,418,139 5,526,501 30,373,110

Albanija 6,681,210 8,582,244 10,282,921 10,488,579 10,698,350 10,912,317 47,824,535

Tabela 1. Godišnja namena sredstava u okviru komponente II Instrumenta pretpristupne pomoći za period 

2007-2012. godine (u milionima evra103).

U�periodu�2007–2013.�Republika�Srbija�ima�mogućnost�da�učestvuje�u�6�programa�pre-kogranične�saradnje�sa�susednim�državama�(Mađarskom,�Bugarskom,�Rumunijom,�Hrvat-skom,�Bosnom�i�Hercegovinom,�Crnom�Gorom)�i�2�programa�transnacionalne�i�međure-gionalne�saradnje�–�IPA�Jadranskom�programu�i�programu�Jugoistočna�Evropa.�Navedeni�programi�prekogranične�saradnje�se�sprovode�kroz�objavljivanje�poziva�za�podnošenje�pred-loga�projekata.�Predloge�projekata�mogu�da�podnose�isključivo�neprofitne�organizacije/in-stitucije�kao�što�su:�

·� lokalna�uprava�i�njeni�organi,�uključujući�javna�komunalna�preduzeća,�bolnice,�medi-cinske�i�hitne�službe;

103   Izvor: COM(2009) 543, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT - INSTRUMENT FOR PRE-ACCESSION ASSISTANCE (IPA) MULTI-ANNUAL INDICATIVE FINANCIAL FRA-MEWORK FOR 2011-2013, Brussels, 14.10.2009 http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/planning-ipa_en.htm

110 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

111

Page 57: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

·� škole,� biblioteke,� ustanove� kulture,� centri� u� zajednici,� kulturne,� istorijske� ili� sportske�asocijacije,�itd.;

·� nevladine,�neprofitne�organizacije;

·� organizacije�za�podršku�biznisu�kao�što�su�privredne�komore,�poslovni�centri,�asocijaci-je,�sektorske�asocijacije,�lokalne�trgovačke�asocijacije,�itd.

·� agencije�za�regionalni�i�lokalni�razvoj;

·� organi�nadležni�za�zaštitu�prirode�ili�upravljanje�parkovima�prirode�i�javna�uprava;

·� javna�i�privatna�tela�koja�pružaju�podršku�radnoj�snazi�(centri�za�nova�radna�mesta,�služ-be�za�razmenu�poslova,�itd.)�

·� škole,�više�škole�i�univerziteti�iz�regiona,�uključujući�ustanove�za�srednje�stručno�i�zanat-sko�obrazovanje;

·� euroregioni104.

Ograničenje�za�učešće�se�odnosi�na�to�da�navedene�neprofitne�organizacije/institucije�mora-ju�da�budu�registrovane�i�da�posluju�na�području�Republike�Srbije�koje�je�obuhvaćeno�odre-đenim�programom�prekogranične�saradnje,�kao�i�da�imaju�najmanje�jednog�prekograničnog�partnera�koji�je�registrovan�na�teritoriji�susednih�zemalja�uključenih�u�taj�isti�program�pre-kogranične�saradnje.

104   Prekogranične ili transnacionalne strukture za saradnju i sprovođenje regionalnih i lokalnih programa.

Slika 7. Programi prekogranične saradnje u kojima učestvuje Republika Srbija u periodu 2007–2013.105

6.6.1 IPA Program prekogranične saradnje Mađarska–Srbija 2007–2013.

Teritorija obuhvaćena programom

Okruzi u Srbiji:�Zapadnobački,�Severnobački,�Severnobanatski,�Južnobački,�Srednjebanat-ski�( Južnobanatski�region� i�Srem�se�tretiraju�kao�priključeni regioni,� shodno�pravilu�o�20�odsto�fleksibilnosti.)

105   Izvor: Sektor za programiranje i upravljanje fondovima EU i razvojnom pomoći – Odeljenje za programe pre-kogranične saradnje, Ministarstvo finansija Republike Srbije.

112 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

113

Page 58: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Županije u Mađarskoj:�Čongrad�i�Bač-Kiškun

Mapa 1. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Mađarska–Srbija 2007–2013.106

Vrednost programa za Srbiju107

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 2.327.177

2010. 2.373.727

2011. 2.421.208

UKUPNO 7.222.112

106   Izvor materijala (mape i podaci o programima) – Sektor za programiranje i upravljanje fondovima EU i razvoj-nom pomoći – Odeljenje za programe prekogranične saradnje, Ministarstvo finansija Republike Srbije.

107   Napomena: kod programa prekogranične saradnje koji se sprovode između zemalja članica EU i zemalja kan-didata i potencijalnih kandidata u budžetskom periodu 2007–2013. biće objedinjeni fondovi namenjeni potencijal-nim podnosiocima projekata. Imajući to u vidu, navedeni iznos sredstava od 7.222.112 evra za Republiku Srbiju iz IPA trebalo bi uvećati za iznos sredstava koji je namenjen za Republiku Mađarsku iz ERDF u iznosu od 11.842.790 evra,  tako da ukupan  fond programa prekogranične  saradnje Mađarska–Srbija  za period 2009—2011,  za  koji mogu da konkurišu organizacije iz Srbije i Mađarske, iznosi 19.064.902 evra (IPA II alokacija za Srbiju uvećana za deo sredstava mađarskog ERDF-a namenjenog prekograničnoj sradnji sa Srbijom).

Cilj programa

Opšti�cilj�programa�je�da�se�razviju�i�odaberu�kvalitetni�prekogranični�projekti�sa�jasnom�dodatom�vrednošću�i�od�strateškog�značaja�za�oblast�obuhvaćenu�programom.

Prioriteti i mere

Prioritet 1: Infrastruktura i životna sredinaMera 1.1:�Infrastruktura�za�fizičko�povezivanje

1.1.1:�Infrastruktura�za�granične�prelaze,�izgradnja�i�rekonstrukcija�vodećih�puteva1.1.2:�Planiranje�transportnih�pravaca�i�harmonizacija�javnog�transporta�

Mera 1.2:�Zajednička�odgovornost�za�životnu�sredinu1.2.1:�Manje�aktivnosti�u�vodoprivredi1.2.2:�Praćenje�zdravlja�stoke�i�manje�akcije�za�poboljšanje�životne�sredine

Prioritet 2: Privreda, obrazovanje i kulturaMera 2.1:�Simuliranje�sinergične�privrede,�turizma�i�istraživanja�i�razvoja

2.1.1:�Obuka�za�iznalaženje�partnera�za�posao2.1.2:�Razvoj�tematskih�tura�za�obilazak�kulturnog�nasleđa2.1.3:�Koordinirane�studije�teritorijalnog�i�sektorskog�razvoja�regiona2.1.4:�Istraživanja�orijentisana�na�proizvode,�razvoj�i�inovacije

Mera 2.2:�Obrazovanje�i�kultura�zajedničkog�mišljenja2.2.1:�Saradnja�u�obrazovanju2.2.2:�Saradnja�„�ljudi�–�ljudima“

Prioritet 3: Tehnička pomoćKriterijumi za izbor projekata i trajanje projekata: Detaljniji�kriterijumi�za�izbor�projekata�su�definisani�u�relevantnim�uputstvima�za�dostavlja-nje�ponuda�i/ili�pozivima�za�dostavljanje�ponuda.�Konkursna�procedura�i�vremenski�rokovi�su�poznati�posle�objavljivanja�pojedinačnog�javnog�poziva�na�internet�stranici�http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=39

114 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

115

Page 59: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

6.6.2 IPA Program prekogranične saradnje Rumunija–Srbija 2007–2013.

Teritorija obuhvaćena programom

Okruzi u Srbiji:�Severno-banatski,�Srednje-banatski,�Južno-banatski,�Braničevski�i�Borski

Županije u Rumuniji:�Timiš,�Karaš-Severin�i�Mehedinti

Mapa 2. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Rumunija–Srbija 2007–2013.108

108   Ibid str. 27.

Vrednost programa za Srbiju109“

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 2.939.670

2010. 2.998.396

2011. 3.048.638

UKUPNO 8.986.704

Cilj programa:

Strateški�cilj�Prekograničnog�programa�Rumunija�–�Srbija�je�da�se,�na�osnovu�zajedničkih�prekograničnih�projekata�i�zajedničkih�akcija�zainteresovanih�rumunskih�i�srpskih�strana,�postigne�izbalansiran�i�održivi�socio-ekonomski�razvoj�pograničnog�područja.�

Prioriteti i mere:

Prioritet 1: Privredni i društveni razvojMera 1.1:�Podrška�lokalnoj/regionalnoj�privrednoj�i�društvenoj�infrastrukturiMera 1.2:�Razvoj�sektora�turizma,�uključujući�i�jačanje�regionalnog�identiteta�pogranič-nog�područja�kao�turističke�destinacijeMera 1.3:�Podrška�razvoju�MSP-aMera 1.4:�Podrška�povećanju�nivoa�istraživanja�i�razvoja�i�inovacije�u�pograničnoj�oblasti

Prioritet 2: Zaštita životne sredine i spremnost na vanredne situacijeMera 2.1:�Unapređenje�sistema�i�pristupa�za�rešavanje�prekograničnih�problema,�zaštite�i�upravljanja�životnom�sredinom

109   Napomena: kod programa prekogranične saradnje koji se sprovode između zemalja članica EU i zemalja kan-didata i potencijalnih kandidata u budžetskom periodu 2007–2013. biće objedinjeni fondovi namenjeni potencijalnim podnosiocima projekata. Imajući to u vidu, navedeni iznos sredstava od 8.986.704,00 evra za Republiku Srbiju iz IPA trebalo bi uvećati za iznos sredstava koji je namenjen za Rumuniju iz ERDF-a u iznosu od 12.343.680 evra, tako da ukupan fond programa prekogranične saradnje Rumunija – Srbija za period 2009—2011, za koji mogu da konkurišu organizacije iz Srbije i Rumunije, iznosi 21.330.384 evra.

116 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

117

Page 60: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Mera 2.2:�Razvoj�i�implementacija�efektivnih�strategija�za�upravljanje�otpadom�i�otpad-nim�vodamaMera 2.3:�Razvoj�efektivnijih�sistema�i�pristupa�spremnosti�na�vanredne�situacije�

Prioritet 3: Promovisanje razmene „ljudi – ljudima“Mera 3.1:�Podrška�razvoju�civilnog�društva�i�lokalne�zajedniceMera 3.2:�Unapređenje�lokalne�uprave�sa�ciljem�pružanja�lokalnih�usluga�zajednicama�u�pograničnom�regionuMera 3.3:�Poboljšanje�obrazovne,�kulturne�i�sportske�razmeneMera 3.4:�Pospešivanje�društvene�i�kulturne�integracije�pograničnih�oblasti�

Prioritet 4: Tehnička podrškaMera 4.1:�Podrška�implementaciji,�sveukupnom�upravljanju�i�evaluaciji�programaMera 4.2:�Podrška�publicitetu�i�informativnim�aktivnostima�Programa�

Detaljniji�kriterijumi�za�izbor�projekata�su�definisani�u�relevantnim�uputstvima�za�dostavlja-nje�ponuda�i/ili�pozivima�za�dostavljanje�ponuda.�Konkursna�procedura�i�vremenski�rokovi�su�poznati�posle�objavljivanja�pojedinačnog�javnog�poziva�na�internet�stranici�http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=35�

6.6.3 IPA Program prekogranične saradnje Bugarska–Srbija 2007–2013.

Teritorija obuhvaćena programom

Okruzi u Srbiji:�Borski,�Zaječarski,�Nišavski,�Pirotski,�Jablanički�i�Pčinjski�

Regioni u Bugarskoj:�Vidin,�Montana,�Sofija,�Pernik,�Ćustendil�i�Sofija�grad

Mapa 3. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Bugarska–Srbija 2007–2013.110

Vrednost programa za Srbiju111

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 2.327.177

2010. 2.373.727

2011. 2.421.208

UKUPNO 7.222.112

110   Ibid str. 27.

111   Napomena: kod programa prekogranične saradnje koji se sprovode  između zemalja članica EU  i zemalja kandidata i potencijalnih kandidata u budžetskom periodu 2007–2013. biće objedinjeni fondovi namenjeni poten-cijalnim podnosiocima projekata. Imajući to u vidu, navedeni iznos sredstava od 7.222.112 evra za Republiku Srbiju iz IPA trebalo bi uvećati za iznos sredstava koji je namenjen za Bugarsku iz ERDF-a u iznosu od 5.776.142evra, tako da ukupan fond programa prekogranične saradnje Bugarska – Srbija za period 2009--2011, za koji mogu konkurisati organizacije iz Srbije i Bugarske, iznosi 12.998.254 evra.

118 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

119

Page 61: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Cilj programa

Jačanje�teritorijalnog�jedinstva�pograničnog�regiona�Bugarske�i�Srbije,�konkurentnost�terito-rije,�kao�i�održivost�razvoja�kroz�ekonomsku�i�socijalnu�saradnju,�odnosno�saradnju�na�polju�zaštite�životne�sredine�duž�administrativne�granice.

Prioriteti i mere

Prioritet 1:�Razvoj�malih�infrastrukturaMera 1.1:�Fizička�i�informaciona�infrastrukturaMera 1.2:�Infrastruktura�koja�se�odnosi�na�zaštitu�životne�sredineMera 1.3: Pomoć�za�pripremanje�projekata

Prioritet 2: Unapređenje�kapaciteta�za�zajedničko�planiranje,�rešavanje�zajedničkih�proble-ma�i�razvoj

Mera 2.1:�Institucionalni,�prosvetni�i�poslovni�nivoi�povezivanjaMera 2.2:�Održivi�razvoj,�kroz�efikasno�korišćenje�regionalnih�resursaMera 2.3: Akcije�„ljudi�–�ljudima“

Prioritet 3: Tehnička pomoćMera 3.1: Administracija,�monitoring�i�evaluacija�programaMera 3.2: Informacije�o�programu�i�publicitet

Detaljniji�kriterijumi�za�izbor�projekata�su�definisani�u�relevantnim�uputstvima�za�dostavlja-nje�ponuda�i/ili�pozivima�za�dostavljanje�ponuda.�Konkursna�procedura�i�vremenski�rokovi�su�poznati�posle�objavljivanja�pojedinačnog�javnog�poziva�na�internet�stranici�http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=25�

6.6.4 IPA Program prekogranične saradnje Srbija–Hrvatska 2007-2013.

Teritorija obuhvaćena programomOkruzi u Srbiji:�Severnobački,�Južnobački,�Zapadnobački,�Sremski,�dok�je�susedno�područ-je�(koje�se�ne�graniči�sa�Hrvatskom,�ali�je�prihvatljivo�prema�geografskim,�demografskim�i�

ekonomskim�karakteristikama)�Mačvanski�okrug

Županije u Hrvatskoj:�Osječko-baranjska,�Vukovarsko-srijemska,�dok�u�susedna�područja�spadaju�Požeško-slavonska�i�Brodsko-posavska�županija

Mapa 4. Oblasti obuhvaćene programom  prekogranične saradnje Hrvatska-Srbija 2007–2013.112

Vrednost programa za Srbiju:

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 980.000

2010. 1.000.000

2011. 1.000.000

UKUPNO 2.980.000

112   Ibid., str. 27.

120 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

121

Page 62: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Ciljevi programa:Motivisanje� prekogranične� saradnje� radi� diversifikacije� i� poboljšanja� regionalne� privrede�tako�da�ona�bude�socijalno�i�ekološki�održiva,�kao�i�unapređivanje�dobrosusedskih�odnosa�duž�granice;

Izgradnja�kapaciteta�lokalnih,�regionalnih�i�državnih�institucija�za�upravljanje�programima�Evropske�unije�i�njihova�priprema�za�upravljanje�budućim�prekograničnim�programima�u�skladu�sa�ciljem�Evropske�teritorijalne�saradnje�strukturnih�fondova�EU.�

Prioriteti i mere:

Prioritet 1: Održivi društveno-ekonomski razvojMera 1.1:�Privredni�razvojMera 1.2:�Zaštita�životne�sredineMera 1.3:�Aktivnosti�„ljudi�–�ljudima“

Prioritet 2: Tehnička pomoćMera 2.1:�Administracija�i�sprovođenje�programaMera 2.2:�Informisanje,�publicitet�i�evaluacija�programa

Detaljniji�kriterijumi�za�izbor�projekata�su�definisani�u�relevantnim�uputstvima�za�dostavlja-nje�ponuda�i/ili�pozivima�za�dostavljanje�ponuda.�Konkursna�procedura�i�vremenski�rokovi�su�poznati�posle�objavljivanja�pojedinačnog�javnog�poziva�na�internet�stranici�http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=32

6.6.5 IPA Program prekogranične saradnje Srbija – Bosna i Hercegovina 2007–2013.

Teritorija obuhvaćena programom

Okruzi u Srbiji:�Sremski,�Mačvanski,�Zlatiborski�i�Kolubarski�okrug

Regioni u BiH:�Sarajevski�ekonomski�region�i�Severoistočni�ekonomski�region

Mapa 5. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Bosna i Hercegovina – Srbija 2007-2013113

Vrednost programa za Srbiju

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 1.224.835

2010. 1.249.332

2011. 1.274.319

UKUPNO 3.748.489

113   Ibid., str. 27.

122 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

123

Page 63: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Prioriteti i mere

Prioritet 1: Društvena i privredna kohezija preko aktivnosti za poboljšanje fizičke, po-slovne, društvene i institucionalne infrastrukture i kapacitete

Mera 1.1:� Poboljšanje� produktivnosti� i� konkurentnosti� privrednih� i� ruralnih� resursa,�kao�i�resursa�životne�sredine�u�programskoj�oblasti.Mera 1.2:�Prekogranične�inicijative�usmerene�na�razmenu�ljudi�i�ideja�sa�ciljem�pobolj-šanja�građanske�i�društvene�saradnje.

Prioritet 2: Tehnička pomoćMera 2.1:�Rukovođenje�programom�i�njegovo�sprovođenje.Mera 2.2:�Informisanje�u�vezi�sa�programom,�publicitet�i�evaluacija.

Detaljniji�kriterijumi�za�izbor�projekata�su�definisani�u�relevantnim�uputstvima�za�dostavlja-nje�ponuda�i/ili�pozivima�za�dostavljanje�ponuda.�Konkursna�procedura�i�vremenski�rokovi�su�poznati�posle�objavljivanja�pojedinačnog�javnog�poziva�na�internet�stranici�http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=33�

6.6.6 IPA Program prekogranične saradnje Srbija – Crna Gora 2007–2013.

Teritorija obuhvaćena programom

Okruzi u Srbiji:�Raški�i�Zlatiborski�okrug

Opštine u Crnoj Gori:� Pljevlja,� Bijelo� Polje,� Berane,� Rožaje,� Plav,� Andrijevica,� Kolašin,�Mojkovac,�Žabljak,�Plužine,�Šavnik�i�Nikšić,�dok�susedne�oblasti,�u�skladu�sa�članom�97.�Uredbe�o�sprovođenju�IPA,�obuhvataju�Podgoricu,�Danilovgrad�i�Cetinje

Mapa 6. Oblasti obuhvaćene programom prekogranične saradnje Crna Gora – Srbija 2007–2013.114

Vrednost programa za Srbiju

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 490.000

2010. 500.000

2011. 500.000

UKUPNO 1.490.000

Cilj programa Povezivanje� ljudi,�zajednica� i�privrede�granične�oblasti�kako�bi�zajedno�doprineli�razvoju�jedne�oblasti�u�kojoj�bi�vladala�saradnja,�uz�korišćenje�njenih�ljudskih,�prirodnih,�kulturnih�i�privrednih�resursa�i�prednosti.

114   Ibid., str. 27.

124 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

125

Page 64: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Prioriteti i mere

Prioritet 1:�Obezbeđivanje socio-ekonomske kohezije�putem�zajedničkih�aktivnosti,�čiji�je�cilj�poboljšanje�fizičkih,�poslovnih,�društvenih�i�institucionalnih�kapaciteta�i�infrastruk-ture.

Mera 1.1�Unapređenje�produktivnosti�i�konkurentnosti�ekonomskih�i�ruralnih�resursa,�odnosno�resursa�životne�sredine�u�oblasti�obuhvaćenoj�programom.Mera 1.2�Prekogranične�inicijative�za�razmenu�ljudi�i�ideja�sa�ciljem�pospešivanja�profe-sionalne�saradnje�i�saradnje�građanskog�društva�dveju�država.

Prioritet 2: Tehnička pomoćMera 2.1�Administracija,�monitoring�i�evaluacija�programaMera 2.2 Informacije�o�programu�i�publicitet

Detaljniji� kriterijumi� za� izbor� projekata� su� definisani� u� relevantnim� uputstvima� i/ili� po-zivima�za�dostavljanje�ponuda.�Konkursna�procedura�i�vremenski�rokovi�su�poznati�posle�pojedinačnog� objavljivanja� javnog� poziva� na� internet� stranici� http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=7.�

6.7 Programi transnacionalne saradnje Evropske unije za period 2007–2013. u kojima učestvuje Republika Srbija

6.7.1 Program Jugoistočna Evropa

Teritorija obuhvaćena programom

Transnacionalni�program�Jugoistočna�Evropa�(South East Europe – SEE),�predstavlja�deo�unutrašnje�kohezione�politike�EU�koji,�pored�zemalja�članica�EU,�uključuje�i�zemlje�koje�nisu�članice.�Kao�što�je�već�navedeno,�program�uključuje�16�zemalja�sa�ukupno�200�milio-na�stanovnika�i�predstavlja�jednu�od�najraznovrsnijih�i�najkompleksnijih�oblasti�saradnje�u�Evropi.�U�programu�jugoistočne�Evrope�će�učestvovati�Albanija,�Austrija,�Bosna�i�Herce-govina,�Bugarska,�Rumunija,�Hrvatska,�BJR�Makedonija,�Grčka,�Mađarska,�delovi�Italije�

(Lombardija,� Autonomna� pokrajina� Bolzano/Bozen,� Autonomna� pokrajina� Trento,� Ve-neto,�Furlanija–Julijska�krajina,�Emilia�Romanja,�Umbrija,�Marke,�Abruco,�Molize,�Pulja�Bazilikata),�Srbija,�Crna�Gora,�Slovačka,�Slovenija,�Moldavija�i�pogranične�regije�Ukrajine�(Černivetska�oblast,�Ivano-frankiviška�oblast,�Zakapartska�oblast,�Odesa).

Mapa 7. Oblasti obuhvaćene programom Jugoistočna Evropa 2007–2013.

Glavni�izvor�finansijskih�sredstava�za�SEE�program�predstavlja�Evropski�fond�za�regionalni�razvoj�(ERDF)�u�iznosu�od�206,7�miliona�evra�za�period�2007-2013.�godine.�U�poređenju�sa�prethodnim�programom�CADSES�2000-2006.�godine,�u�okviru�INTERREG�III�B�ini-cijative,�posvećene�Susedskim�programima,�izdvojena�finansijska�sredstva�su�značajno�uve-ćana.�Ova�sredstva�iz�ERDF-a�namenjena�su�projektima�koji�se�sprovode�na�teritoriji�zemlje�članice�EU�koja�učestvuje�u�SEE�programu.

Finansijska�sredstva�namenjena�učesnicima�programa�koji�dolaze�iz�zemalja�koje�nisu�članice�EU�obezbeđuju�se�iz�druge�komponente�Instrumenta�za�pretpristupnu�pomoć�(IPA),�kao�i�iz�Instrumenta�za�partnerstvo�evropskog�susedstva�(European Neighbourhood Policy Instru-ment – ENPI).�Evropska�komisija�na�godišnjem�nivou�određuje�iznos�finansijskih�sredstava�koja�će�biti�obezbeđena�iz�navedenih�pretpristupnih�instrumenata�Evropske�unije.

126 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

127

Page 65: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Vrednost programa za Srbiju

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 1.224.835

2010. 1.249.332

2011. 1.274.319

UKUPNO 3.748.489

Cilj programa

Opšti� cilj� SEE� programa� jeste� razvoj� partnerstava� između� zemalja� učesnica� programa� po�strateškim�pitanjima,�kao� što� su�unapređenje�procesa� teritorijalne,� ekonomske� i� socijalne�integracije,�zatim�i�doprinos�koheziji,�stabilnosti�i�konkurentnosti.

Prioriteti i mere

Prioritet 1:�Podrška inovacijama i preduzetništvu�Mera 1.1:�Razvijanje�tehnoloških�i�inovacionih�mreža�u�okviru�specifičnih�polja�Mera 1.2:�Razvijanje�povoljnih�uslova�za�inovativno�preduzetništvo�Mera 1.3:�Unapređivanje�osnovnih�uslova�i�stvaranje�uslova�za�uvođenje�inovacija

Prioritet 2:�Zaštita životne sredineMera 2.1:�Poboljšano�integrisano�upravljanje�vodenim�resursima�i�transnacionalna�pre-vencija�opasnosti�od�poplave�Mera 2.2:�Unapređivanje�prevencije�opasnosti�po�životnu�sredinu�Mera 2.3:�Promovisanje�saradnje�u�oblasti�upravljanja�prirodnim�resursima�i�zaštićenim�oblastima�Mera 2.4: Promovisanje�energetske�efikasnosti�i�efikasne�potrošnje�resursa

Prioritet 3:�Pristup evropskim mrežamaMera 3.1: Unapređivanje�koordiniranja�u�oblasti�promovisanja,�planiranja�i�funkcioni-sanja�primarnih�i�sekundarnih�saobraćajnih�mrežaMera 3.2:�Razvijanje�strategija�za�suočavanje�sa�„digitalnim�jazom“�

Mera 3.3: Unapređivanje�okvirnih�uslova�za�uspostavljanje�multimodalnih�platformi

Prioritet 4:�Održivi razvoj urbanih sredinaMera 4.1:�Rešavanje�najvažnijih�problema�koji�utiču�na�gradske�oblasti�i�regionalne�si-steme�naselja�Mera 4.2: Promovisanje�ravnomernog�obrasca�privlačnih�i�pristupačnih�oblasti�rasta�Mera 4.3: Promovisanje�upotrebe�kulturnih�vrednosti�radi�razvoja

Prioritet 5:�Tehnička pomoć

Projektni�partneri�mogu�biti�državna�tela,�druga�javna�i�pravna�tela�čiji�je�rad�regulisan�Za-konom�o�javnim�i�privatnim�preduzećima,�a�koja�nemaju�industrijski�ili�privredni�karakter.Prilikom�pripreme�predloga�projekata�na�konkurs�(tender)�za�finansijska�sredstva�u�okviru�SEE�programa,�neophodno�je�uspostaviti�partnerstvo�između�aktera�iz�najmanje�tri�drža-ve�učesnice�programa,�od�kojih�najmanje�jedna�zemlja�mora�da�bude�članica�EU.�Partneri�obuhvaćeni�programom�mogu�biti�državni�organi�i�agencije,�kao�i�sva�pravna�lica�koja�imaju�neprofitni�karakter.

Detaljniji�kriterijumi�za�izbor�projekata�su�definisani�u�relevantnim�uputstvima�za�dostavlja-nje�ponuda�i/ili�pozivima�za�dostavljanje�ponuda.�Konkursna�procedura�i�vremenski�rokovi�su�poznati�posle�objavljivanja�javnog�poziva�na�internet�stranici�Nacionalne�razvojne�agenci-je�http://www.southeast-europe.net/hu/�kao�i�na�internet�stranici�http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=34

6.7.2 Jadranski program

Teritorija obuhvaćena programom

Italija,�Slovenija,�Grčka,�Hrvatska,�Bosna�i�Hercegovina,�Crna�Gora�i�Albanija,�dok�Srbija�ima�mogućnost�ograničenog�učešća�do�2012.�godine.�Učešće�Srbije�u�novom�programu�za�period�2007–2013.�godine�biće�smanjenog�obima�i�ograničeno�na�učešće�u�okviru�mera�1.1�i�1.4�prioriteta�koji�se�odnosi�na�ekonomsku,�socijalnu�i�institucionalnu�saradnju.

128 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

129

Page 66: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Mapa 8. Oblasti obuhvaćene Jadranskim programom 2007–2013.

Ukupan�budžet�programa�IPA�Jadran�za�period�2007–2013.�godine�iznosiće�128�miliona�evra.�Kao�i�prethodni�transnacionalni�program,�i�ovaj�će�se�finansirati�iz�sredstava�ERDF-a�za�učešće�organizacija� iz�zemalja�članica�EU�i� iz�druge�komponente�IPA�fonda�za�zemlje�kandidate�i�potencijalne�kandidate�za�članstvo.

Vrednost programa za Srbiju

Godina Iznos sredstava u evrima

2009. 612.417

2010. 625.000

2011. 637.155

UKUPNO 1.874.572

Cilj programa

Opšti�cilj�Jadranskog�programa�jeste�jačanje�održivih�razvojnih�mogućnosti�regiona�Jadran-skog�mora�kroz�zajedničke�aktivnosti�između�partnera�zemalja�učesnica�programa.�

Prioriteti i mere

Prioritet 1 – Ekonomska, socijalna i institucionalna saradnjaMera 1.1:�Istraživanje�i�inovacije�(Srbija može da učestvuje)Mera 1.2:�Finansijska�podrška�za�inovativna�MSP-aMera 1.3:�Stvaranje�društvenih,�radničkih�i�zdravstvenih�mrežaMera 1.4:�Institucionalna�saradnja�(Srbija može da učestvuje)

Prioritet 2 – Prirodna i kulturna dobra i njihova zaštitaMera 2.1:�Zaštita�i�unapređenje�životne�sredine�u�priobalju�i�lukamaMera 2.2:�Upravljanje�prirodnim�i�kulturnim�dobrima�i�prevencija�prirodnih�i�tehno-loških�rizikaMera 2.3:�Energetska�efikasnost�i�obnovljivi�izvori�energijeMera 2.4:�Održivi�turizam

Prioritet 3 – Infrastruktura i transportMera 3.1:�Fizička�infrastrukturaMera 3.2:�Održivi�saobraćajni�sistemiMera 3.3:�Komunikacijska�infrastruktura

Prioritet 4 – Tehnička podrška

Projektne�predloge�mogu�da�podnose�organizacije�sa�zvaničnim�ili�operativnim�sedištem�u�zemljama�učesnicima�programa.�Partneri�obuhvaćeni�programom�mogu�da�budu�državni�organi�i�agencije,�kao�i�sva�pravna�lica�koja�imaju�neprofitni�karakter.�U�okviru�pojedinih�mera�korisnici�mogu�da�budu�i�privatne�kompanije�i�mala�i�srednja�preduzeća,�ali�u�okviru�tih�mera�pravna�lica�iz�Srbije�ne�mogu�da�učestvuju.�Konkursna�procedura�i�vremenski�ro-kovi�su�poznati�posle�objavljivanja�javnog�poziva�na�internet�stranici�Zajedničkog�tehničkog�sekretarijata�http://www.interregadriatico.it,�kao�i�na�internet�stranici�http://www.evropa.gov.rs/Evropa/PublicSite/CBC/NP_Programme.aspx?Id=4�

130 PrekograniČna saradnja6. Proširenje eVroPske unije i noVa susedska Politika –

geograFska, istorijska i kulturna diVersiFikacija

131

Page 67: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Pošto� je�već�2003.�godine�bilo� jasno�da�će�Susedski�programi�pretrpeti�velike� izmene,�kako�bi�bili�jednostavniji�za�primenu,�i�kako�bi�se�povećao�udeo�zainteresovanih�u�pro-

cesu�kreiranja�prioriteta�prekograničnih�susedskih�programa,�u�novoj�budžetskoj�perspekti-vi�koja�je�počinjala�2007.�godine�trebalo�je�naći�prostora�za�pojednostavljivanje�pravila�i�re-šavanje�budžetskih�ograničenja�koja�su�postojala�u�prethodnom�periodu.�EU�je�instrument�Susedskih�programa�pojednostavila�u�prvom�koraku�tako�da�je�stvoren�novi�prekogranični�instrument�saradnje�za�zemlje�zapadnog�Balkana�i�Tursku.�U�okviru�Instrumenta�pretpristu-pne�pomoći�ustanovljena�je�posebna�komponeta�koja�se�bavi�prekograničnom�saradnjom,�a�za�prekograničnu�saradnju�otvorene�su�i�unutrašnje�granice�zemalja�zapadnog�Balkana.�

Za�spoljne�granice�EU�na�istoku,�Kavkazu�i�Mediteranu�stvoren�je�novi�instrument,�Evrop-ski�susedski�i�partnerski�instrument�(European Neighbourhood and Partnership Instrument

7. Evropski susedski i partnerski instrument (European Neighbourhood and Partnership Instrument – ENPI) 2007-2013.

132

133

Page 68: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

– ENPI)115.�Zemlje�obuhvaćene�ENPI-em�su�Alžir,�Jermenija,�Azerbejžan,�Belorusija,�Egi-pat,�Gruzija,�Izrael,�Jordana,�Liban,�Libija,�Moldavija,�Maroko,�Palestinska�administracija,�Ruska�Federacija,�Sirija,�Tunis�i�Ukrajina.�

ENPI�je�finansijski� instrument�Evropske�unije�u�okviru�politike�susedstva�(European Ne-ighbourhood Policy),�kao�značajnog�dela�njene�spoljne�politike.�Relevantni�pravni�okvir�za�saradnju�EU�i�zemalja�obuhvaćnih�ENPI-em�su�Sporazumi�o�partnerstvu�i�saradnji�(Par-tnership and Cooperation Agreements)�sa�istočnim�susedima�EU�(Istočno�partnerstvo),�a�Spo-razumi�o�asocijaciji�(Association Agreements)�sa�južnim�susedima�EU�(Unija�za�Mediteran).�Pojedinačni,�zajednički�dogovoreni�akcioni�planovi�u�okviru�Evropske�politike�susedstva,�između�Evropske�unije�i�ovih�država,�detaljno�utvrđuju�reformske�agende.�Ova�partnerstva�„po�meri“�(tailor-made)�za�reforme�identifikuju�prioritete�u�vrlo�širokom�rasponu�od�razvoja�demokratije,�vladavine�prava,�tržišno�orijentisanih�ekonomskih�reformi,�do�jačanja�odnosa�između�ljudi.�Koliko�duboko�i�brzo�će�se�razvijati�napredak�u�partnerskim�odnosima�sa�EU�zavisi�od�toga�koliko�je�svaki�partner�politički�spreman�da�primeni�refome�i�kakvi�su�kapaci-teti�za�njihovu�implementaciju.�

U�ovom�regionu,�EU�trenutno� ima�važeće�Sporazume�o�partnerstvu� i� saradnji� sa� Jerme-nijom,� Azerbejdžanom,� Gruzijom,� Moldavijom,� Ruskom� Federacijom� i� Ukarajinom.� Sa�Belorusijom,�jedinim�preostalim�„nedemokratskim“�režimom�na�Starom�kontinentu,�pro-ces�ratifikacije�Sporazuma�je�u�toku.�Sa�Alžirom,�Egiptom,�Izraelom,�Jordanom,�Libanom,�Marokom�i�Palestinskim�vlastima�(administracijom)� i�Tunisom�na� snazi� su�Sporazumi�o�asocijaciji�(AA).�Sa�Sirijom�su�završeni�pregovori�o�ovom�sporazumu,�ali�nije�potpisan.�Na�osnovu�ovih�sporazuma,�EU�finansijski�i�stručno�pomaže�sprovođenje�dogovorenih�priori-teta�u�skladu�s�potrebama�svake�pojedinačne�zemlje.

115   European Neighbourhood Policy Strategy Paper, COM(2004) 373 final, 12. maj, 2004.

7.1 Geografski obuhvat ENPI 2007–2013.

Lista�ENPI�CBC�Programa�2007–2013.

Programi duž kopnenih granica Prekomorski programi (moreuzi)

Kolarctic program - Finska /Rusija Španija/Maroko

Karelia program – Finska /Rusija CBC Atlantski program

SE Finska/Rusija Italija /Tunis

Estonija/Letonija/Rusija

Letonija/Litvanija/Belorusija

Litvanija/Poljska/Rusija Prekomorski programi (pomorski bazeni)

Poljska/Belorusija/Ukrajina Region Baltičkog mora

Mađarska/Slovačka/Rumunija/Ukrajina Crno more

Rumunija/Moldavija/Ukrajina Mediteran

134 PrekograniČna saradnja7. eVroPski susedski i Partnerski instrument

(euroPean neighbourhood and PartnershiP instrument – enPi) 2007-2013.

135

Page 69: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

7.2 Osnovno o ENPI

Osnovni�cilj�ENPI�Interregionalnog�programa�(IRP)�jeste�da�omogući�efikasnu�i�uspešnu�saradnju�radi�sprovođenja�Evropske�politike�susedstva�i�Strategijskog�partnerstva�sa�Rusi-jom.�IRP�se�mora�posmatrati�u�kontekstu�svih�programa�finansiranih�iz�sredstava�ENPI-a:�nacionalnih,�regionalnih�i�prekograničnih,�kao�i�IRP.�Najveći�deo�pomoći�EU�biće�usme-ren�kroz�nacionalne�programe,�dok�će� se�podrška�prekograničnim�izazovima� i�promociji�regionalne�saradnje�prvenstveno�vršiti�kroz�odgovarajuće�programe�regionalne�saradnje�koji�obuhvataju�teritoriju�južnog�Mediterana,�istočne�Evrope�i�južnog�Kavkaza.�ENPI�obuhvata�oko�457�miliona�stanovnika�iz�zemlja�EU�i�njihovih�suseda.�

Prekogranična�saradnja�biće�unapređivana�kroz�posebne�programe.�Primarna�uloga�IRP�je�da�finansira�aktivnosti�koje�najbolje�rešavaju�izazove�regionalne�saradnje�i�građani�ih�mogu�lako�prepoznati�kao�pomoć�EU.�Takođe,�te�aktivnosti�bi�trebalo�da�unaprede�koherentnost�i�efikasnost�administrativnih�kapaciteta.�IRP�ima�za�cilj�i�postepeno�jačanje�dijaloga�i�saradnje�između�EU�i�ENPI�regiona�i�između�istočnih�i�južnih�suseda.��IRP�se�fokusira�na�sledeće�teme:�

1. Unapređenje reformi kroz evropsku savetodavnu ulogu i ekspertizu

Podrška�procesima�reformi�u�zemljama�partnerima�je�suština�evropskih�Susedskih�progra-ma�(ENP)�i�predstavljaće�najveći�deo�programa�na�svim�nivoima.�Akcioni�plan�evropskih�Susedskih� programa� omogućiće� korišćenje� evropskih� ekspertiza� i� znanja� kroz� programe�koji�su�se�pokazali�uspešnim�u�procesima�tranzicije�u�novim�zemljama�članicama�EU,�i�to�posebno�TAIEX�(Tehnička�Pomoć�i�Razmena�Informacija);�SIGMA�(zajednički�projekat�EU�I�OECD�za�unapređenje�kapaciteta�državne�uprave).�TAIEX�i�SIGMA�su�specifični�instrumenti�implementacije�pomoći�EU�i�oni�će�se�finansirati�iz�sredstava�IRP.�Međutim,�tvining�je�način�prenošenja�evropskih�ekspertiza�i�znanja�kroz�dugoročne�partnerske�odnose�između�organa�državne�uprave�zemalja�članicama�i�zemalja�partnera�u�ENP/IRP�i�stoga�će�se�finansirati�iz�nacionalnih�alokacija�pomoći�EU�i�upravljati�preko�delegacija�u�svakoj�od�zemalja�korisnica�ove�pomoći.�

Ovi�programi�će�podržati�realizaciju�Zajedničke�mape�puta�sa�Rusijom.�Iz�sredstava�IRP-a�će�se�finansirati�aktivnosti�TAIEX�i�SIGME�u�zemljama�koje�obuhvata�ENPI-em.�Konkretni�

oblici�pomoći�mogu�imati�različitu�formu�–�od�dijaloga,�preko�tehničke�pomoći�do�direktne�budžetske�pomoći,�na�bilateralnom�i�regionalnom�nivou.�Sredstva�IRP�biće�samo�dodatak�ostalim�oblicima�pomoći.�

2. Unapređenje višeg obrazovanja i mobilnosti studenata

Više�obrazovanje�i�mobilnost�studenata�su�važne�kako�zbog�njihovog�direktnog�uticaja�na�razvoja�zemalja�partnera,�tako�i�zbog�doprinosa�boljem�međusobnom�razumevanju�i�ostva-rivanju�boljih�i�trajnijih�odnosa�između�ljudi.�TEMPUS�program�će�nastaviti�da�neguje�do-bro�uspostavljenu�saradnju�između�institucija�visokog�obrazovanja�u�EU�i�onih�iz�susednih�zemalja,�ali�će�nastojati�da�partneri�iz�zemalja�suseda�imaju�više�inicijative�i�značajniju�i�jaču�ulogu�u�kreiranju�i�sprovođenu�projekata.�Iskustvo�je�pokazalo�da�ovakvi�programi�imaju�veći�uspeh�ako�se�finansiraju�kao�interregionalni�program.�Biće�uspostavljen�sistem�finansi-ranja�školarina�za�studente,�diplomirane�mlade�stručnjake,�kao�i�za�doktorske�studije�i�posete�profesora.�Saradnja�u�oblasti�visokog�obrazovanja�biće�planirana�i�organizovana�prema�po-trebama�pojedinačnih�zemalja�partnera.�Implementiraće�se�petogodišnji�Plan�rada�usvojen�na�Euromed�samitu�u�Barceloni,�a�uspostavljanje�šeme�stipendiranja�je�jedna�od�tada�utvrđe-nih�obaveza.�Da�bi�se�ojačala�održivost,�TEMPUS�i�programi�stipendiranja�biće�međusobno�usklađivani�i�koordinirani.�U�oba�programa�podržavaće�se�rodna�ravnopravnost.�

3. Unapređenje saradnje između lokalnih aktera u zemljama partnerima i u EU

Unapređenje�međusobnog�razumevanja�i�saradnje�između�lokalnih�partnera�u�EU�i�zem-ljama�suseda�je�fundamentalni�cilj�evropskih�Susedskih�programa.�Nastaviće�se�sa�unapre-đenjem�dijaloga� i� saradnje� između� lokalnih�zainteresovanih�partnera� iz�zemalja� suseda�(i�Rusije)� i� EU.� Razmena� iskustava� i� ekspertiza� je� takođe� od� ključnog� značaja� za� realizaciju�Mape�puta�za�četiri�zajednička�prostora�sa�Rusijom.�Što�se�tiče�ENP-a,�imajući�u�vidu�sadaš-nji�nedostatak�struktura�i�prethodna�iskustva,�ovakva�podrška�razvijaće�se�postepeno,�kako�se�evropski�Susedski�programi�budu�jače�razvijali�u�skladu�sa�potrebama�rešavanja�sličnih�problema�s�obe�strane�granice.�Imajući�u�vidu�da�trenutno�ove�veze�nisu�dovoljno�razvijene,�očekuje�se�da�će�programi�Susedske�saradnje�doprineti�njihovom�postepenom�razvoju�i�jača-nju.�Program�saradnje�između�lokalnih�vlasti�u�EU�i�u�zemljama�pratnerima�biće�prvi�korak�ka�tom�cilju.�Preduzimaće�se�i�drugi�koraci�koji�treba�da�unaprede�međusobno�razumevanje.�Prvi�korak�će�biti�uspostavljanje�programa�kooperacije�između�lokalnih�i�regionalnih�vlasti�u�zemljama�partnerima�i�EU,�sa�ciljem�jačanja�demokratske�vladavine�i�posebno�ostvarivanja�

136 PrekograniČna saradnja7. eVroPski susedski i Partnerski instrument

(euroPean neighbourhood and PartnershiP instrument – enPi) 2007-2013.

137

Page 70: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

održivog�regionalnog�i� lokalnog�razvoja.�Program�će�podsticati� lokalne�i�regionalne�kon-takte�da�se�razvijaju�i�izvan�okvira�koje�podržava�ENPI�prekogranični�program�saradnje.�U�periodu�2007–2013.�podržaće�se�i�nove�aktivnosti�u�okviru�prioriteta�„ljudi�-�ljudima“,�ako�se�za�to�ukaže�potreba.

4. Unapređenje implementacije evropskih Susedskih programa i partnerstvo sa Rusijom.

U�periodu�2007–2013.�finansiraće�se�širenje�informacija�o�evropskim�Susedskim�programima�i�o�Strateškom�partnerstvu�EU�–�Rusija.�U�ovom�periodu,�razvijaće�se�i�podržavati�različite�međuregionalne�inicijative�koje�treba�da�doprinesu�implementaciji�evropskih�Susedskih�pro-grama�i�Strateškog�partnerstva�sa�Rusijom,�naročito�onih�koje�se�odnose�na�međuregionalne�aspekte�određenih�specifičnih�oblasti�razvoja,�kao�što�su�energija,�zaštita�okoline,�povezivanje�infrastrukture�i�dr.�IRP�će�takođe,�podržati�odgovarajuće�aktivnosti�nevladinih�organizacija�i�nevladinih�partnera�sposobnih�da�sprovode� informacione�aktivnosti� i�podstiču�razmenu�znanja�čiji�je�cilj�bolje�razmevanje�regiona�u�Evropi�i/ili�podizanje�nivoa�znanja�o�evropskim�regionalnim�politikama.�Imajući�u�vidu�brze�promene�u�karakteru�evropskih�Susedskih�pro-grama�i�Strateškog�partnerstva�sa�Rusijom�i�mogućih�novih�izazova�s�kojima�je�najbolje�suoči-ti�se�na�ovome�nivou,�IRP�će�ostati�vrlo�fleksibilan�u�programiranju�i�identifikaciji�problema.�

5. Jačanje investicionih projekata u zemljama obuhvaćenim evropskim Susedskim pro-gramima

Jedan�od�ciljeva�evropske�Susedske�politike�je�da�se�evropskim�razvojnim�inicijativama�obu-hvate�i�zemlje�susedi.�Ovo�zahteva�zajedničko�finansiranje�u�oblasti�infrastrukture,�i�pove-zivanje�između�EU�i�njenih�suseda�u�oblastima�transporta�i�energetike,�kako�bi�se�otklonili�zajednički�problemi�u�oblasti�zaštite�okoline�i�podržale�druge�važne�aktivnosti.�Trenuto�ras-položiva�sredstva�nisu�dovoljna�da�se�zadovolje�najnužnije�investicione�potrebe�i�stoga�je�neo-�phodna�mobilizacija�i�drugih�finansijskih�izvora.�Iz�tog�razloga�je�predloženo�da�se�sredstva�bespovratne�pomoći�koju�pružaju�zemlje�članice�EU�objedine�u�novi�instrument�–�Susedsku�investicionu�olakšicu�(Neighbourhood Investment Facility – NIF) i�da�se�ta�olakšica�koristi kao�udeo�u kreditnom�finansiranju.

Iako�su�fondovi�ENP�povećani�u�periodu�2007–2013,�oni�su�i�dalje�vrlo�skromni�u�odnosu�na�očekivane�vrlo�ambiciozne�i�obuhvatne�reforme,�koje�bi�trebalo�da�se�finansiraju�iz�ovih�sredstava.�Nedostatak�sredstava�je�još�uočljiviji�ako�se�uzmu�u�obzir�infrastrukturne�potrebe�

koje�proizlaze�iz�proširenja�evropskih�razvojnih�inicijativa�prema�susedima�u�sektorima�kao�što�su�transport�i�energija.�Pri�tome,�mora�se�imati�u�vidu�da�je�priliv�privatnih�investicija�u�većini�zemalja�obuhvaćenih�ENP-om�na�vrlo�niskom�nivou�(nažalost,�globalna�ekonomska�kriza�je�taj�priliv�dodatno�umanjila),�kao�što�je�i�njihova�sposobnost�zaduživanja�ili�finansira-nja�ključnih�infrastrukturnih�projekata�iz�sopstvenih�sredstava.�

Stoga�je�neophodno�da�se�ENP�sredstva�iskorite�na�takav�način�da�daju�maksimalni�efekat�na�razvoj�i�budu�korišćena�u�sinergiji�sa�drugim�fondovima�Zajednice�(Community Program-mes)�i�razvojnim�kreditima�država�članica�EU.�Iz�tih�razloga�u�Saopštenju�o�Jačanju�evropskih�susedskih� politika116,� Komisija� je� predložila� uspostavljanje� Susedske� investicione� olakšice�(NIF).�NIF�traba�da�obezbedi�bespovratno�(grant)�finansiranje�radi�podrške�Evropskoj�in-vesticionoj�banci�(EIB)�i�Evropskoj�banci�za�obnovu�i�razvoj�(EBRD)�i�drugim�evropskim�razvojnim�finansijskim�institucijama.�Aktivnosti�NIF�podržavaće�sprovođenje�ENP�akcio-nog�plana�i�biće�usmerene�na�tri�glavna�sektora:�energiju,�transport�i�zaštitu�okoline.�Takođe,�NIF�može�dati�finansijsku�podršku�razvoju�malih�i�srednjih�preduzeća�i�socijalnom�sektoru.�

7.3 Ciljevi EU u evropskim Susedskim programima 2007–2013.

Evropska�politika�susedstva�i�Strategijsko�partnerstvo�sa�Rusijom�su�ključni�eksterni�priori-teti�Evropske�unije.�ENP�treba�da�doprinese�stabilnosti,�razvoju�demokratije�i�ekonomskom�prosperitetu� na� naposrednim� granicama� EU� –� na� istoku,� južnom� Mediteranu� i� južnom�Kavakazu.�U�odnosima�sa�Rusijom�EU�–�Strateško�partnerstvo�sa�Rusijom�sa�svoja�Četiri�zajednička�prostora�i�odgovrajućom�Mapom�puta�obezbeđuje�osnovu�za�razvoj�odnosa117.�Napred�navedeni�prioriteti�samo�su�odraz�različitih�sektorskih�politika�EU�u�odnosima�sa�njenim�susedima.�

116   Saopštenje - COM(2006)726 final od 4.12. 2006. na str. 12 navela „… u principu, tokom perioda od 2007–2013, Komisija namerava da  izdvoji  ...iznos od 700 miliona evra … za Susedski  investicioni  fond … koji bi  se koristio  da  podrži  pozajmljivanje  od  međunarodnih  finansijskih  institucija  u  zemljama  obuhvaćenim  evropskim, Susedskim programima …”.

117   EU i Rusija su postigle dogovor na Samitu u St. Peterburgu u maju, 2003. godine da osnuju Četiri zajednička prostora (zajednički ekonomski prostor, zajednički prostor slobode, bezbednosti i pravde; prostor saradnje na polju spoljne bezbednosti; i prostor za istraživanje i obrazovanje, uključujući i kulturu. 

138 PrekograniČna saradnja7. eVroPski susedski i Partnerski instrument

(euroPean neighbourhood and PartnershiP instrument – enPi) 2007-2013.

139

Page 71: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Pomoć�treba�blagovremeno�da�odgovori�na�veliki�broj�zahteva�na�različitim�nivoima,�efek-tivno�i�efikasno.�To�zahteva�veliki�niz�fleksibilnih�instrumenata�primene.�Posebna�pažnja�mora� da� se� poklanja� brzini� reagovanja� na� postavljene� zahteve.� Takođe,� na� sličan� način� u�okviru�programa�mora�da�se�sarađuje�sa�brojnim�učesnicima�u�partnerskim�zemljama.�Naj-veći�deo�pomoći� se�kanališe�kroz�nacionalne�programe;�akcije�na�ovom�nivou�su�obično�i�najefektivnije,�zato�što�proizvode�veće�učešće�partnera�i�bolje�su�prilagođeni�specifičnim�situacijama�u�određenim�zemaljama.�Podrška�da�se�ispune�prekogranični�zahtevi,�kao�što�je�zaštita�okoline,�zdravstvena�zaštita,�infrastrukturna�mreža,�borba�protiv�organizovanog�kri-minala�ili�ilegalnih�migracija,�često�se�najbolje�kanališe�kroz�programe�regionalne�saradnje.�Međutim,�oblast�obuhvaćena�ENPI�nije�koherentan�regioni�geografski�ni�istorijski�-�i�može�biti�kontraproduktivno�prisiljavati�ove�raznolike�zemlje�da�deluju�u�okviru�samo�jednog�pro-grama�regionalne�saradnje.�

U�okviru�ENP-a,�EU�je�ponudila�svojim�partnerima�unapređenje�trgovinskih�veza�i�odnosa�i�podsticanje�priliva�investicija,�olakšice�za�kratkoročne�boravke�građana�u�EU�(Šengenska�olakšica),�proaktivniju�politiku�u�rešavanju�„zamrznutih“�sukoba�i�otvaranje�novih�moguć-nosti�za�dodatnu�mobilizaciju�sredstava�(povećenje�priliva�kapitala).

Svaki�od�ponuđenih�priorteta�u�okviru�ENP�bazira�se�na�na�strateškim�ciljevima�EU.�Na�primer,�u�sektoru�transporta�EU�je�osnovala�Grupu�na�visokom�nivou�(High Level Group)�za�Proširenje�glavnih�transevropskih�transportnih�osa�na�susedne�zemlje�i�regione�i�u�2007.godini�Komisija�je�na�predlog�Grupe�usvojila�„Smernice�za�transport�u�Evropi�i�susednim�regionima118.�Smernice�preporučuju�koncentraciju�razvoja�transporta�(i�najveća�ulaganja)�na�pet�glavnih�transnacionalnih�transportnih�osa�i�na�tzv.�horizontalne�mere119.�

U�Sektoru�energetike,�kada�je�predlagana�Energetska�politika�za�Evropu,120�Komisija�je�na-glasila�potrebu�da�se�gradi�šira�mreža�zemalja�oko�EU,�koje�bi�delovale�na�osnovu�zajedničkih�

118   COM (2007) 32 final, 31.1.2007.

119    „Horizontalne  mere“  imaju  za  cilj  da  otklone  identifikovana  fizička  i  administrativna  uska  grla  duž  glavnih transportnih osa i da olakšaju saradnju i komunikaciju između vlasti u različitim zemljama. Ovo obuhvata između ostalog  i  jačanje  regionalne  saradnje,  obezbeđivanje  tehničke  i  administrativne  interoprabilnosti,  primenu novih tehnologija, kao što je upravljanje saobraćajem, mere za poboljšanje bezbednosti i sigurnosti u saobraćaju. Ako se ovakve mere ne sprovedu, uska grla će se dešavati, naročito u pograničnim regionima, čak i ako su završeni infrastrukturni radovi. 

120   An Energy Policy for Europe, COM (2007) 1 final, 10.1.2007.

pravila�i�principa�koji�proizlaze�iz�energetske�politike�EU�(primer�takve�saradnje�je�Ener-getska�povelja� i�Energetska�zajednica�za� jugoistočnu�Evropu).�Tada� je�takođe�predloženo�dalje�razvijanje�finansijskih�instrumenata,�kroz�saradnju�sa�EIB-om�i�EBRD-om�kako�bi�se�obezbedila�energetska�sigurnost�i�održivost�u�EU�i�susednim�zemljama.�

U�sektoru�zaštite�okoline�već�postoje�brojne�EU�inicijative�i�aktivnosti�koje�nastoje�da�utvrde�prioritete�u�razvoju� infrastrukturnih�projekata�u�ovoj�oblasti.�U�okviru�Horizonta�2020,�EIB�je�inicirala�rad�na�identifikaciji�projekata�koji�su�najisplativiji�za�kreditiranje�u�okviru�UNEP/Mediteranskog�plana�akcije.�U�okviru�EU�incijative�o�vodama�odvija�se�dijalog�koji�treba�da�rezultira�pripremom�projekta�za�finansiranje�do�2013.�godine.�

U�okviru�inicijative�Dunav�–�Crno�more�(DABLAS),�EU�nastoji�da�realizuje�već�identifiko-vane�prioritetne�projekte�u�okviru�dve�releventne�konvencije�o�zaštiti�okoline.�

EU�je�usvojila�i�strategiju�za�Afriku�kao�dugoročni�okvir�saradnje.�

Imajući�u�vidu�strateške�interese�EU�izražene�kroz�navedena�dokumenta,�ENP�će�podržavati�specifične� ciljeve� u� navedenim� sektorima� u� svakoj� od� zemalja� suseda.� Projekti� će� se� bliže�definisati�kroz�strategijska�dokumenta�o�regionalnoj�saradnji.

140 PrekograniČna saradnja7. eVroPski susedski i Partnerski instrument

(euroPean neighbourhood and PartnershiP instrument – enPi) 2007-2013.

141

Page 72: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

7.4 Indikativni budžet ENP 2007–2010. po prioritetnim oblastima

Indikativni�budžet�ENP-a�u�periodu�2007–2010.�bio�je�523,9�miliona�evra.�

Prioritetna oblast 1 Milioni evra

Promocija reformi kroz evropsko znanje i ekspertize 40

Prioritetna oblast 2

Unapređenje višeg obrazovanja i studentska mobilnost 218,6

Prioritetna oblast 3

Unapređenje saradnje između lokalnih aktera u EU i u partnerskim zemljama

14,3

Prioritetna oblast 4

Unapređenje i implementacije ENP i Strateško partnerstvo sa Rusijom n/a

Prioritetna oblast 5

Promocija investicionih projekata u ENP partnerskim zemljama 250

ENPI Prekogranična saradnja Indikativne�alokacije�po�programima,�2007–2010.�u�millionima�evra

2007–2010. 2010–2013. Ukupno2007–2013.

Programi duž kopnenih granica

Kolarctic/Rusija 14.728 13.513 28.241

Karelija /Rusija 12.101 11.102 23.203

SE Finska/Rusija 18.871 17.314 36.185

Estonija/Letonija/Rusija 24.915 22.859 47.775

2007–2010. 2010–2013. Ukupno2007–2013.

Letonija/Litvanija/Belorusija 21.766 19.970 41.737

Litvanija/Poljska/Rusija 68.908 63.222 132.130

Poljska/Belorusija/Ukrajina 97.107 89.094 186.201

Mađarska/Slovačka/Ukrajina/Rumunija 35.796 32.842 68.638

Rumunija/Moldavija/Ukrajina 66.086 60.632 126.718

Prekomorski programi (moreuzi) 81.738 74.993 156.732

Španija /Maroko 16.773 15.389 32.162

CBC Atlantski program 13.138 12.054 25.191

Italija/Tunis

Prekomorski programi (pomorski bazeni)

Crno more 9.025 8.281 17.306

Crno more/Mediteran 90.539 83.068 173.607

Region Baltičkog mora (ENPI udeo) 11.791 10.818 22.608

UKUPNO 583.283 535.152 1.118.434

142 PrekograniČna saradnja7. eVroPski susedski i Partnerski instrument

(euroPean neighbourhood and PartnershiP instrument – enPi) 2007-2013.

143

Page 73: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Prema�pravilima�EU,�tri�godine�pre�isteka�tekuće�finansijske�perspektive�započinje�pripre-ma�nove�za�period�2014–2020.�Stoga�u�tekućoj�2011.�godini�treba�da�se�donesu�važne�

odluke�koje�se�odnose�kako�na�budućnost�Evrope�u�celini,�tako�i�na�kohezionu�politiku.To�je�trenutak�kada�se�analiziraju�efekti�primenjenih�politika,�sagledava�šta�je�dalo�najbolje�re-zultate�i�u�najvećoj�meri�uticalo�na�poboljšanje�uslova�života�građana�EU.�U�2010.�godini,�u�vezi�sa�primenom�kohezionih�politika�i�regionalnog�razvoja,�Evropska�komisija�je�pripremi-la�dva�važna�dokumenta:�tzv.�Zelenu�knjigu�o�teritorijlnoj�koheziji�i�Peti�kohezioni�izveštaj.�U�periodu�od�novembra�2010.�do�maja�2011.�vođena�je�intenzivna�javna�debata121�o�ovim�dokumentima,� u� kojoj� su� učestvovali� kako� građani,� tako� i� predstavnici� civilnog� društva,�obrazovne�institucije� i� još�mnogi�drugi�zainteresovani.�Za�zemlje�potencijalne�kandidate,�koheziona�politika�EU�determinisaće�buduće�oblasti� intervencije�i�način�implementacije,�jer� je�zajednički�cilj�da�u�trenutku�integracije�buduća�članica�dobro�poznaje�sve�elemente�procesa�programiranja�i�implementacije,�kao�i�da�ima�kapacitete�za�finansijsku�kontrolu.�

121   Učestvovalo  je preko 470 organizacija  civilnog društva,  akademskih  institucija,  nadležnih organa  zemalja članica, i dr. 

8. Prekogranična saradnja u periodu 2014-2020?

144

145

Page 74: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Evropa�je�pred�velikim�izazovima.�Ekonomska�kriza�je�povećala�nezaposlenost�i�siromaštvo,�a�s�druge�strane�mora�se�investirati�radi�održanja�konkurentnosti,�uz�istovremeno�povećanje�investicija�kako�u�naučna�istraživanja,�tako�i�u�primenu�novih�tehnologija,�a�pre�svega�onih�koje�vode�očuvanju�životne�sredine�i�smanjivanju�emisije�ugljen-dioksida.

U�periodu�posle�2013.�godine�EU�će�se�naći�i�u�bitno�promenjenim�političkim�uslovima.�Usvojen�je�Lisabonski�ugovor,�koji�ima�za�cilj�ostvarivanje�ekonomske,�socijalne�i�teritorijal-ne�kohezije,�usvojena�je�EU�Strategija�2020,�Akcioni�programi�Evropa�2020.�za�svaku�poje-dinačnu�zemlju�članicu,�kao�i�Lisabonska�strategija�o�povećenju�konkurentnosti�kroz�uvo-đenje�najmodernijih�tehnologija�(znanje�i�istraživanje�kao�osnova�ekonomskog�i�socijalnog�napretka).�Međutim,�još�se�definišu�odgovori�na�monetaranu�politiku�u�okviru�evrozone�i�njenu�vezu�sa�nacionalnim�fiskalnim�politikama�članica,�kako�bi�se�izbegli�efekti�finansijskog�sloma�Irske,�Grčke,�Španije�i�Portugala,�a�potencijalno�i�Italije.�Očito�je�da�će�finansijska�dis-ciplina�članica�biti�jedan�od�budućih�izazova�i�predmet�teških�pregovora.�Tako�brojne�aktiv-nosti�na�više�frontova�u�budućem�periodu�moraju�biti�usklađene,�a�s�obzirom�na�ekonomsku�krizu�mora�se�voditi�računa�o�trošenju�svakog�evra.�Koheziona�politika�se�mora�usredsrediti�na�nakoliko�ključnih�prioriteta,�kako�bi�bila�što�efektivnija.�Više�će�se�voditi�računa�o�rezul-tatima�i�uticaju�projekata�na�kvalitet�života,�a�ne�o�iznosu�potrošenih�sredstva.�To�znači�da�koheziona�politika�mora�postati�selektivnija,�i�da�će�se�jači�naglasak�staviti�na�podsticaje�i�uslovljavanja�(conditionalities)122.�Podsticaji�će�biti�davani�onim�regionima�i�zemljama�koje�dobro� sprovode� dogovorene� evropske� ciljeve� i� postižu� zadovoljavajuće� merljive� rezultate.�Ocenjuje�se�da�će�uslovljavanja�smanjiti�ili�odložiti�finansiranje�za�zemlje�koje�nisu�uspele�da�ispune�dogovorene�evropske�obaveze123.�

To,�između�ostalog,�znači�da�će�i�u�procesu�planiranja�pomoći�i�identifikacije�prioriteta�mo-rati�da�se�utvrde�uslovi�pod�kojima�će�se�ostvarivati�pomoć�EU.�To�mogu�biti�uslovi�u�vezi�sa�makroekonomskim�indikatorima�ili�institucionalne�i�strukturne�reforme,�kako�bi�kohezio-na�politika�EU�ostvarila�svoj�puni�uticaj.�Reforme�se�mogu�odnositi�na�poboljšanje�poslovne�

122   Ovo je po prvi put da se uvode uslovljavanja u realizaciji kohezionih politika. Do sada je praksa bila da se određeni uslovi moraju uspostaviti u procesu integrisanja i dok se oni ne ispune, neće se ostvariti integracija u EU. Jedino je makrofinansijska pomoć određenim zemljama imala uslovljavanja, ali to je stoga što ta vrsta pomoći prati finansijske aranžamane se MMF, koji sprovodi takvu vrstu uslovljavanja a za odobrena sredstva, tj. ne dobijaju se sredstva ukoliko nisu ispunjeni prethodno dogovreni uslovi. 

123   Ovo je direktna reakcija na nepoštovanje Pakta o rastu i stabilnosti, kojim je dogovoreno da zemlje članice evro zone moraju voditi računa o najmanje tri makroekonomska indikatora - stepenu zaduženosti ne većem od 60% od BDP, inflaciji od oko 2%, i budžetskom deficitu ne većem od 3% BDP. 

klime,�modernizaciju�javne�uprave,�ili�blagovremenu�transpoziciju�(prihvatanje�u�nacionalni�pravni�sistem)�pravila�jedinstvenog�tržišta.�

Koheziona�politika�u�periodu�posle�2013.�godine�omogućiće�svim�zemljama�članicama�i�regionima�da�aktivno�sprovode�održiv� i� inkluzivni�rast.�Posebni�napori�biće�usmereni�na�podršku�razvoju�najsiromašnijih�regiona,�u�skladu�sa�principom�solidarnosti�koji�je�uključen�u�Rimski�ugovor.�Ali�Komisija�razmatra�i�teškoće�i�potencijale�rasta�u�drugim�delovima�EU,�kao�što�je�socijalna�izolovanost,�degradirana�životna�sredina�u�gradovima�i�njihovoj�okolini,�ekonomsko�prestrukturiranje.�

Koheziona� politika� ima� samo� jedan� cilj� –� da� podstiče� ravnomeran� razvoj� EU� i� njenih�regiona124.� Politika� podržava� razvoj� i� ima� jasno� definisanu� investicionu� strategiju,� koja�povećava�konkurentnost,�zaposlenost�i�poboljšava�kvalitet�života�i�životne�sredine.�Zapravo,�buduća� koheziona� politika� imaće� tri� izazova� i� jedan� nov� dogovor:� (i)� demografski;� (ii)�teritorijalni� raspored� industrije� i� njeno� prestrukturiranje� radi� povećanja� konkurentnosti�i� otvaranje� novih� radnih� mesta;� (iii)� kako� odgovoriti� na� klimatske� promene;� i� Razvojni�ugovor� (Development contract),� čime� bi� se� ojačala� veza� između� tradicionalne� kohezione�politike�i�teritorijalne�kohezije�i�jasno�definisale�obaveze�svake�članice,�kako�bi�se�sprovodila�politika�uslovljavanja�ili�podsticanja.�

Koheziona�politika�nastaviće�da�podstiče�prekograničnu,�transnacionalnu�i�regionalnu�sa-radnju.�Komisija�namerava�da�razmotri�sadašnje�aranžmane�koji�se�odnose�na�prekogranič-nu�saradnju�sa�susedima�u�svetlu�iskustva�u�periodu�2006–2013.125�

Koheziona�politika�posle�2013.�godine�mora�biti�jasno�povezana�sa�EU�strategijom�2020,�a�to�znači�fiskalna�konsolidacija,�ekonomski�oporavak�i�otvaranje�novih�radnih�mesta.�Ko-heziona�politika�biće�podsticaj� investicijama�u�ekonomiju�znanja,�održivog� i� inkluzivnog�razvoja.�Kako�je�predsednik�Baroso�naveo�u�svom�govoru�na�Konferenciji�o�budućnosti�ko-hezione�politike,�to�je�put�„ka�čvrsto�integrisanoj�Evropi�i�većoj�konvergenciji�svih�politika“.�

124   Koheziiona politika je zaključno sa 2009. godinom stvorila milion novih radnih mesta, podržala rad 70.000 istraživača, dodatno obučila i podigla nivo znanja 10 miliona mladih, dugoročno nezaposlenih i nekvalifikovanih, u svakoj godini sprovođenja. Jedan uloženi evro doneo je 2,10 evra dodatnih investicija. 

125   Konsultacije o budućem pretpristupnom instrumentu su započele, ali još uvek Komisija nije objavila zvanični nacrt bilo kakvog dokumenta. EU definiše svoje politike i kada one budu definisane, videće se u kojoj meri će se primenjivati i na buduće zemlje kandidate ili u procesu pristupanja EU. 

146 PrekograniČna saradnja8. PrekograniČna saradnja u Periodu 2014-2020?

147

Page 75: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

U�tom�smislu�cilj�je�u�narednom�periodu�da�se�koheziona�politika�kombinuje�sa�struktur-nim�reformama�i�stabilnim�makroekonomskim�razvojem,�kako�bi�se�dostigli�ciljevi�Evrope�2020�–�povećanje�BDP�EU�za�4%�i� stvaranje�novih�5,6�miliona�radnih�mesta.�Ti�ciljevi�nikada�ne�bi�mogli�da�se�dostignu�bez�uspešnog�partnerstva�između�evropskih,�nacionalnih�i�regionalnih�institucija.�To�je�pitanje�saradnje�više�nivoa�vlasti,�jer�se�mora�jasno�pokazati�da�Evropa�nije�samo�Brisel�nego�svi�njeni�građani�i�lideri�na�svim�nivoima.�Ovakva�agenda�jasno�pokazuje�dalju�afirmaciju�koncepta�evropskih�građana,�jačanje�poruke�o�jedinstvenom�tržištu�i�većoj�mobilnosti�radne�snage�na�njemu.

Do�2013.�mora�se�usaglasiti�nova�koheziona�politika.�Očekuje�se�da�će�se�tražiti�odgovori�na�sledeća�pitanja:�

·� kako�ojačaiti�saradnju�između�različitih�finansijskih�instrumenata�i�zainteresovanih�strana;

·� kako�na�najbolji�način�povezati�kohezionu�politiku�sa�ciljevima�strategije�Evropa�2020;

·� kako�obezbediti�da�se�utvrde�pravi�prioriteti�i�stvore�uslovi�za�dodatu�vrednost�(additionality);

·� kako�povećati�efekte�investicija;�koja�uslovljavanja�postaviti�i�kakve�podsticaje�dati�da�bi�koheziona�politika�bila�efektivnija;

·� kako�ostvariti�osetljivu�ravnotežu�između�predvidivosti�i�fleksibilnosti�pomoći�i�između�pojednostavljivanja�procedura�i�veće�fiskalne�discipline;

·� kako�Evropski�socijalni�fond�da�ima�veću�ulogu�u�realizaciji�Evropske�strategije�poveća-nja�zaposlenosti;�i

·� kako�koristiti�sredstva�da�bi�gradovi�zaista�postali�centri�razvoja�i�inovacija.

Odgovori�na�ova�pitanja�nisu�nimalo�laki�iz�različitih�razloga�–�od�političkih�–�ko�će�sprovoditi�ovu�politiku�–�do�tehničkih�razloga.�Politika�prostornog�razvoja�ostaje�i�dalje�osetljiva�i�postizanje�ravnoteže�između�gradskog�i�ruralnog�razvoja�ostaje�u�isključivoj�nadležnosti�nacionalnih�vlasti.�

Više�nego�ikada�ranije�odgovori�na�ova�pitanja�biće�jasno�povezani�sa�pregovorima�o�budu-ćoj�finansijskoj�perspektivi.�Ovi�pregovori�neće�biti�nimalo�laki,�jer�je�već�za�period�2006–

2013.�smanjen�procent�ućešća�zemalja�članica�sa�1,14%�na�samo�1%�BDP,�a�imajući�u�vidu�posledice�teške�finansijske�krize�koja�je�pogodila�mnoge�članice,�svi�su�izgledi�da�će�predsto-jeći�pregovori�biti�još�teži�nego�u�prethodnom�periodu.�Svaki�zatraženi�evro�moraće�da�se�pravda�poreskim�obveznicima,�u�smislu�visine�neophodnih�sredstava,�efikasnosti�njihovog�trošenja�i�postignutih�rezultata.�Svaki�finansijski�zahtev�moraće�da�bude�dobro�opravdan�sa�stanovišta�njegovog�doprinosa�Strategiji�„Evropa�2020“.�

Sa�usvajanjem�Lisabonskog� sporazuma,� teritorijalna�kohezija� je�dodatni�cilj� ekonomske� i�društvene�kohezije.�Ovaj�novi�element�pokreće�mnogobrojna�pitanja:

·� naglašava�teritorijalnu�dimenziju�pristupa�uslugama�i�opštem�ekonomskom�interesu;

·� naglašava�važnost�ekološke�održivosti;

·� ukazuje�na�važnost�funkcionalne�geografije,�problema�teritorija�sa�specifičnim�geograf-skim�karakteristikama,�uloge�gradova�i�lokalnog�pristupa�rešavanju�problema;

·� jačanja�uloge�teritorijalne�saradnje�i�sagledavanje�potencijala�makroregionalnih�strategija126.�

Kao�rezultat�svega�ovoga,�Komisija�predlaže�da�se�u�novim�programima�poseban�naglasak�stavi�na�ulogu�gradova,�lokalnog�razvoja�i�makroregionalnih�strategija.�

8.1 Ciljevi kohezione politike u periodu 2014–2020.Obrazovanje

Da�bi�postala�najproduktivniji�region�u�svetu�(Lisabonska�strategija)�EU�mora�mnogo�više�da�investira�u�obrazovanje,�obučavanje�i�učenje�tokom�celog�života.�Da�bi�to�postigla,�mora�se�investirati�najmanje�3%�BDP�u�istraživanje�i�razvoj.�Danas�u�Evropi�samo�10%�regiona�

126   Celokupan koncept ukazuje na oživljavanje koncepta evropskog građanstva (European citizenship), ne samo kao slobode privatnog kretanja već i ekonomske kategorije, koja treba da doprinese većoj mobilnosti radne snage, a stvaranje makroregionalnih strategija ukazuje da se iskoračuje iz domena nacionalnog planiranja i stvara koncept širih ekonomskih interesa jedinstvenog evropskog tržišta. Okosnica svih novih mera je jačanje jedinstvenog tržišta, jer jedino ono može biti odgovor na izazove evrozone i promene u ekonomskoj ravnoteži u svetu. 

148 PrekograniČna saradnja8. PrekograniČna saradnja u Periodu 2014-2020?

149

Page 76: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

je�dostiglo�takav�postotak.�Štaviše,�regioni�u�EU�investiraju�oko�75%�od�svih�ulaganja�na-menjenih�ekonomskom�razvoju.�Jasno�da�svi�regioni�ne�mogu�biti�nosioci�inovacija,�ali�svi�moraju�biti�još�više�koncentrisani�na�njihovu�primenu�i�širenje.�

Drugi�cilj�Evrope�2020.�jeste�da�se�poveća�proporcija�građana�u�dobu�između�30�i�40�godina�koji�imaju�univerzitetsko�obrazovanje,�a�to�je�sada�učinjeno�u�nešto�manje�od�jedne�šestine�regiona.�To�znači�da�se�moraju�povećavati�kapaciteti�univerziteta�i�da�se�mora�povećati�broj�mladih�koji�ostaju�u�lancu�permanentnog�obrazovanja.�Broj�onih�koji�će�napustiti�školova-nje�mora�se�drastično�smanjiti�na�najviše�10%.�

Infrastruktura

Ova�oblast� je�pretrpela�velike�promene.�Čak�i�najizolovaniji�regioni�posredstvom�on-line�distribucije�mogu�olakšati�svoj�izlazak�na�rastuće�tržište�Evrope�i�sveta.�To�će�zahtevati�da�se�u�okviru�EU�uspostavi�jedistveno�digitalno�tržište�i�da�se�poveća�dostupnost�širokopojasne�mreže.�Uprkos�razvoju�ovakvog�vida�trgovine,� i�dalje� je�od�značaja�prevoz�putnika�i�robe�železnicom,�putevima,�vodenim�i�vazdušnim�saobraćajem.�Razvoj�klasične�infrastrukturne�mreže�ostaje�priortet�za�EU�12�i�njihove�susede�(Wider Europe policy).�Pogranični�regioni,�posebno�oni�duž�spoljnih�granica�EU�imaju�niži�stepen�razvoja�infrastrukture�i�time�slabiji�pristup�tržištu�i�uslugama,�što�im�smanjuje�BDP�i�nivo�zaposlenosti.

Prekogranična�saradnja�može�samo�da�doprinese�ravnomernijem�razvoju,�ali�može�imati�re-lativno�visoke� transakcione� troškove,� zbog�različitih� sistema,�kulture� i� jezika.�Pomoć�EU�može�da�omogući�da� se�prevaziđu�takve�prepreke� i�neiskorišćeni�potencijali�pograničnih�regiona�aktiviraju.�

Institucije

Jake�institucije�su�od�odlučujćeg�značaja�za�održiv�rast�i�društveno�blagostanje.�To�se�sve�više�prihvata,�kako�do�onih�koji�predlažu�različite�politike,�tako�i�od�onih�koji�se�bave�istraživa-njima.�Koheziona�politika�će�podržavati�širu�primenu�i�korišćenje�usluga�e-�vlade,�i�očekuje�se�da�će�to�povećati�transparentnost�i�efikasnost�javne�administracije.�Tom�cilju�doprinosi�i�sprovođenje�prekogranične�i�međuregionalne�saradnje.

Povećanje blagostanja i smanjivanje isključenosti Očekivani životni vek i zdravlje

Očekivani�životni�vek�u�EU�je�jedan�od�najdužih�u�svetu.�Populacija�iznad�65�godina�strosti�je�veoma�brojna�i�to�ima�posledice�kako�na�organizaciju�i�troškove�zdravstvenih�usluga,�tako�i�na�radnu�snagu.�Povećanje�udela�starijeg�stanovništva�zahteva�i�drugačiji�tip�zdravstvenih�usluga.�Kako�raste�i�prosečna�starost�radne�snage,�a�ljudi�rade�i�u�poznim�godinama,�zahtevi�za�dodatnim�obukama�će�rasti�kao�i�mnogo�fleksibilniji�aranžmani�za�organizaciju�samog�radnog�procesa.�

Uslovi života

Nezaposlenost�je�bila�znatno�opala�u�periodu�2000–2008.�Uprkos�tome,�regionalne�stope�nezaposlenosti�su�ostale�visoke,�čak�i�pre�izbijanja�globalne�ekonomske�i�finansijske�krize.�Stoga�će�jedan�od�prioriteta�kohezione�politike�biti�smanjivanje�nezaposlenosti.�Jedan�od�ciljeva�„Evropa�2020“�je�i�smanjivanje�nezaposlenosti�i�povećanje�uključenosti�različitih�gru-pa.�Još�uvek�postoje�regioni�u�kojima�je�siromašno�više�od�četvrtine�stanovnika.�

Povećanje ekološke održivostiPrilagođavanje klimatskim promenama

Prilagođavanje�klimatskim�promenama�biće�veoma�težak�zadatak,�posebno�u�južnoevrop-skim�gradovima�i�regionima,�pomorskom�priobalju�i�planinskim�oblastima.�Posebno�će�biti�potrebno�posvetiti�pažnju�regionima�koji�su�zavisni�od�poljoprivrede�(suše,�poplave�i�sma-njenje�snežnog�pokrivača)�i�turizma.

Odgovor na klimatske promene

Do�2020.�godine�neophodno� je� smanjiti�potrošnju�energije�za�20%� i�uvesti�proizvodnju�energije�iz�obnovljivih�izvora.�To�će�zahtevati�znatne�investicije�u�solarnu�energiju,�posebno�u�južnoj�Evropi,�kao�i�veće�korišćenje�energije�vetra�duž�atlantske�obale�i�Severnog�mora.�Cilj�je�i�smanjivanje�efekta�staklene�bašte�za�20%�i�to�će�zahtevati�velike�investicije�kako�javnog,�tako�i�privatnog�sektora.�Povećana�energetska�efikasnost�zahtevaće�investicije�u�bolju�izola-ciju�zgrada,�različite�sisteme�grejanja,�mnogo�efikasniji�transport�i�možda�čak�i�podržavanje�života�u�mnogo�kompaktnijim�gradovima.�

150 PrekograniČna saradnja8. PrekograniČna saradnja u Periodu 2014-2020?

151

Page 77: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Ovo�su�neki�od�očekivanih�ciljeva�kohezione�politike�posle�2013.�godine.

Pored�tematske�koncentracije�prioriteta�na�manji�broj�oblasti,�postajaće�određen�broj�ciljeva�koji�će�biti�zajednički�za�sve�zemlje�članice�i�njihove�susede.�

8.2 Predložena poboljšanja kohezione politike

Komisija�je�predložila�da�se�reforma�kohezione�politike�sprovodi�oko�četiri�osnovna�pobolj-šanja.�To�je,�pre�svega,�odlučna�orijentacija�na�politiku�koja�će:�(i)�meriti�rezultate,�zatim,�(ii)�usmeravati�zemlje�članice�i�regione�da�investiraju�u�oblasti�koje�doprinose�ekonomskom�rastu,�i�na�kraju,�(iii)�da�se�mora�voditi�računa�o�odgovornosti�i�(iv)�finansijskoj�disciplini�članica�i�regiona.�

Jačanje strateškog programiranja i koncentracija resursa

Na� Konferenciji� o� kohezionoj� politici� početkom� marta� 2011.� jasno� je� iznet� stav� da� ona�mora�biti�čvsto�povezana�i�koordinirana�sa�EU�strategijom�2020.�Ta�kordinacija�zahteva,�pre�svega,�jasne�smernice�na�nivou�EU�i�strateški�orijentisane�pregovore�koji�će�to�sprovesti.�Komisija�ima�nameru�da�usvoji�Zajednički strateški okvir�(Common Strategic Framework), koji�će�u�glavnim�crtama�naznačiti�investicionu�strategiju,�koja�će�ciljeve�i�zadatke�Evropa�2020�pretvoriti�u�prioritete�kohezione�politike.�Okvir�će�obuhvatiti�sve�strukturne�fondove,�uključujući�i�Kohezioni�fond,�Evropski�fond�za�ribarstvo�i�Evropski�poljoprivredni�fond�za�ruralni�razvoj.

Na�osnovu�ovog�strateškog�okvira�zemlje�članice�pripremiće�svoje�Nacionalne programe re-formi (National Reform Programmes),�koji�moraju�biti�usaglašeni�sa�Evropa�2020,�tematski�i�po�specifičnim�preporukama�za�svaku�članicu.�Rezultat�pregovora�sa�Komisijom�biće�Ra-zvojni ugovor,�koji�će�utvrditi�razvojnu�strategiju,�alokaciju�nacionalnih�i�EU�sredstava�po�prioritetnim�oblastima�i�programima�i�ciljeve�koji�se�moraju�ostvariti..�Štaviše,�Razvojni�ugo-vor�daće�i�detalje�strukturnih�i�institucionalnih�reformi�koje�treba�da�obezbede�efektivnu�in-tervenciju�kohezionih�fondova.�Da�bi�se�ostvario�integrisan�i�koordiniran�pristup,�moraju�se�opisati�aranžmani�za�rešavanje�teritorijalnih�problema�(kao�što�su�aktivnosti�u�gradovima�ili�oblastima�sa�posebnim�geografskim�obeležjima)�i�sistem�koordinacije�između�EU�fondova.�

Operativni programi�će,�kao�i�u�ovom�tekućem�periodu,�biti�glavni�upravljački�instrument�koji�će�ciljeve�Razvojnog�ugovora�povezati�sa�konkretnim�investicionim�prioritetima�koji�će�imati�i�jasno�definisane�merljive�ciljeve�i�indikatore�uporedive�sa�onima�datim�u�dokumentu�Evropa�2020.�

Komisija�će�u�odgovarajućoj�regulativi�dati�pregled�tematskih�prioriteta,�a�u�zavisnosti�od�raspoloživih�sredstava�zemlje,�i�regioni�će�se�fokusirati�na�veći�ili�manji�broj�prioriteta.�Fizič-ki�i�finansijski�indikatori�omogućiće�praćenje�ostvarivanja�ciljeva�utvređenih�u�Razvojnom�ugovoru�i�Operacionim�programima.�

Poboljšanje sprovođenja kohezione politike putem uslovljavanja i podsticanja

Finansijska�i�ekonomska�kriza�podstakle�su�Komisiju�da�predloži�mere�za�poboljšanje�uprav-ljanja�ekonomijom�u�EU.�Dobre�makroekonomske�politike� su�osnova�za� stvaranje�novih�radnih�mesta,�podsticanje�rasta�i�sprovođenje�strukturnih�reformi.�Pored�toga,�važno�je�imati�i�jake�institucije�koje�vode�računa�o�definisanju�prioriteta,�mera�za�njihovo�izvršavanje�i�koor-diniraju�EU�i�nacionalne�fondove�kako�bi�se�dobili�maksimalani�efekti�utrošenog�novca.�To�je�od�bitnog�značaja�i�za�Kohezionu�politiku,�čiji�rezultati�umnogome�zavise�od�ekonomskih�okvira�u�kojima�se�sprovodi.�Stoga�Komisija�predlaže�da�se�u�narednom�periodu�ojačaju�veze�između�Kohezione�politike�i�opšteg�okvira�ekonomskih�politika�koje�podržavaju�programi�EU127.�To�se�pre�svega�odnosi�na�podršku�stvaranju�novog�sistema�blagovremenog�upozo-ravanja�na�ekonomske�trendove�i�sprečavanja/minimiziranja�negativnih�efekata,�pogotovu�onih�koji�su�direktno�u�vezi�sa�sprovođenjem�kohezione�politike,�kao,�na�primer,�u�oblasti�za-štite�okoline,�fleksibilnosti�u�politici�zapošljavanja�ili�inovacija.�Ove�preduslove,�prema�pre-poruci�Komisije,�treba�da�prate�i�sankcije,�koje�se�moraju�definisiati�u�Razvojnom�ugovoru�i�Operativnim�programima�još�pre�početka�novog�programskog�ciklusa.�To�bi�bio�preduslov�za�korišćenje�kohezionih�sredstava,�ili�osnova�za�buduće�tranše�tokom�revizije�sprovođenja�programa,�kada�Komisija�procenjuje�napredak�u�strukturnim�i�institucionalnim�reformama.�Od�izuzetne�važnosti�je�da�se�ispune�institucionalni�preduslovi�u�vezi�sa�strukturnim�prila-gođavanjem,�jer�oni�vode�smanivanju�regulatornih�i�administrativnih�prepreka�i�troškova�za�privredu�i�građane�kroz�poboljšanje�javnih�usluga.�Kao�i�do�sada,�koheziona�politika�podrža-će�razvoj�administrativnih�kapaciteta�i�efikasne�uprave�u�svim�zemljama�članicama.�Takođe,�

127   Enhancing economic policy coordination  for  stability, growth and  jobs – Tools  for  stronger EU economic governance, COM(2010) 367/2.

152 PrekograniČna saradnja8. PrekograniČna saradnja u Periodu 2014-2020?

153

Page 78: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Komisija�će�dati�podršku�koja�treba�da�olakaša�pripremu,�sprovođenje�i�nadzor�nad�velikim�investicionim�programima.��

Fiskalna�uslovljavanja�su�se�do�sada�odnosila�samo�na�Kohezioni�fond.�Ubuduće,�to�će�se�odnositi�na�sve�fondove�koji�sprovode�kohezionu�politiku,�u�smislu�da�će�oni�biti�korektivni�instrument,�koji�ima�za�cilj�da�se�sredstva�EU�budžeta�koriste�kao�dodatan�pritisak�kako�bi�se�obezbedilo�poštovanje�ključnih�makroekonomskih�uslova�definisanih�u�Paktu�o�rastu�i�stabilnosti.�U�slučaju�da�se�u�nekoj�od�članice�Pakt�ne�poštuje,�ili�se�nastavlja�njegovo�naru-šavanje,�sredstva�će�joj�biti�suspendovana�ili�otkazana.

U�kontekstu�šireg�ekonomskog�upravljanja�u�EU,�Komisija�ima�nameru�da�izmeni�i�princip�dodavanja�(additionality).�Njegova�merljivost�mora�biti�ojačana�i�pojednostavljena�povezi-vanjem�sa�ekonomskim�upravljanjem�u�EU�i�korišćenjem�indikatora�koji�će�biti�deo�progra-ma�stabilnosti�i�konvergencije�koje�zemlje�članice�podnose�Komisiji�svake�godine.�U�pre-govorima�sa�Komisijom,�zemlje�članice�će�istovremeno�pregovarati�o�principu�dodavanja,�a�moraće�i�davati�dokaze�da�njihova�nacionalna�sredstva�obezbeđena�u�budžetu�ne�stvaraju�preterani�fiskalni�deficit128.�Ukoliko�je�neophodno,�ciljni�nivo�može�se�menjati,�kako�bi�se�prilagodio�ekonomskom�ciklusu�(rast/opadanje).

Princip�sufinasiranja�je�jedan�od�osnovnih�principa�kohezione�politike�koji�povezuje�kohezi-onu�politiku�sa�dodatnim�EU�fondovima�i�odražava�partnerstvo�EU�sa�zemljama�članicama,�regionalnim�i�lokalnim�akterima�i�obezbeđuje�„vlasništvo“�nad�programima�i�projektima.�Nivo�sufinasiranja�će� se�preispitati�kako�bi�bolje�odrazio�dostignuti�nivo�BDP.�Na�kraju,�Komisja�će�ispitati�i�druge�instrumente�koji�bi�mogli�doprineti�daljem�jačanju�efektivnosti�kohezione�politike.�Na�primer,�u�raspravama�se�više�puta�pominje�tzv.�Izvršna�rezerva�(Per-fomance reserve),�na�nivou�EU,�koja�bi�bila�osnovna�da�bi�se�nagradile�zemlje�članice�koje�su�uspele�da�realizuju�nacionalne�i�regionalne�ciljeve�iz�Evrope�2020.�Takođe,�dosadašnje�isku-stvo�je�pokazalo�da�su�Komisiji�neophodna�finansijska�sredstva�da�direktno�podstiče�eksperi-mentisanje�i�umrežavanje�na�liniji�inovativnih�aktivnosti�započetih�u�prethodnom�periodu.

128   Praksa  je pokazala da se  zbog bespovratnih  sredstava EU, ulazilo u projekte  za čije  sufinasiranje  je bilo potrebno obezbediti sredstva koja su premašivala dozvoljeni limit fiskalnog deficita. Sada Komisija nastoji da po-veže pregovore o projektima (pomoć) sa dokazima da budžet može da finasira projekte bez ugrožavanja fiskalne stabilnosti. U protivnom obustavlja se finansiranje iz sredstva pomoći, kako bi se održala makroekonomska stabil-nost. Tipičan slučaj ovakve negativne reperkusije EU kohezione pomoći bila je Grčka i izgradnja infrastrukture za Olimpijadu.

Evaluacija, izvršenje i rezultati

Očekuje�se�da�će�u�ovim�oblastima�doći�do�najvećih�izmena.�Uspešan�evaluacioni�sistem�je�od�bitne�važnosti�za�usmeravanje�kohezione�politike�ka�strateškim�aktivnostima�i�merenju�njene�uspešnosti.�Evaluacije�povezuju�društveno-ekonomske�uslove,�prioritete�trošenje�po-moći,�finansijsku�alokaciju�i�indikatore�koji�mere�uspešnost�intervencije.�

Prva�izmena�je�da�Razvojni�ugovori�i�Operacioni�programi�moraju�imati�jasne�i�merljive�indika-tore.�Druga�izmena�treba�da�se�koncentriše�na�ex-ante evaluaciju�programa,�tj.�na�bolje�utvrđi-vanje�ciljeva�i�očekivanih�rezultata�koji�se�mogu�lako�pratiti�i�meriti,�a�ne�da�se�daju�obrazloženja�na�unapred�dogovorene�investicione�odluke.�Treća�se�odnosi�na�evaluacije�tokom�samog�spro-vođenja�programa,�koje�moraju�razviti�metodologiju�u�skladu�sa�međunarodnim�standardima.�Evaluacioni�plan�za�svaki�projekat�postaće�obavezan�pošto�se�pokazalo�da�evaluacije�doprinose�transparentnosti�na�nivou�EU.�Komisija�će�pripremiti�Uputstvo�o�strukturi�i�evaluacionim�pla-novima.�Evaluacije�će�se�vršiti�i�za�pojedinačne�programe�iz�perioda�2006-2013.�u�kojima�nisu�dostignuti�predviđeni�ciljevi.�Evaluacije�će�se�vršiti�pet�godina�od�početka�programa.

Novi finansijski instrumenti

U�periodu�2006-2103.�uvedeni�su�novi�oblici�finansiranja�investicija.�Napušta�se�tradicio-nalno�finansiranje�bazirano�na�bespovratnoj�pomoći�i�uvode�se�inovativniji�načini�koji�kom-binuju�pomoć�i�zajmove�kroz�različite�finansijske�šeme�(o�obliku�finansijskih�programa�EIB�–�JEREMIE,�JESSICA),�i�makro-finansijske�inicijative129.�Ovi�instrumenti�doprinose�izme-ni�tradicionalne�kulture�prema�intervencijama�javnog�sektora,�kroz�smanjivanje�zavisnosti�od�javne�pomoći,�ohrabrivanje�da�se�preuzmu�rizici�i�obezbede�privatni�izvori�finansiranja�pored�već�postojećih�javnih.�Ovi�instrumenti�obezbeđuju�da�su�sredstva�kohezione�politike�dodatak,�a�ne�zamena�za�bankarske�i�privatne�izvore�finansiranja.�Ujedno�to�je�i�način�da�se�obezbde�dodatna�sredstva�u�vreme�recesije.�Takođe,�stvara�se�prostor�za�razne�vrste�privatno-javnih�partnerstava,�a�više�se�koriste�i�eksperti�međunarodnih�finansijskih�institucija.�

129   JEREMIE: Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (for SMEs) – Zajednička evropska sredstva za mala i srednja preduzeća; JESSICA: Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas (for urban regeneration) – Zajednička evropska podrška za održive  investicije u gradskim oblastima (za obnovu gradova); JASMINE: Joint Action to Support Micro-finance Institutions in Europe (for micro-credit) – Zajednička akcija za podršku mikrofinasijskih institucija u Evropi (za mikro kredite), i EPMF: European Progress Microfinance Facility (for micro-credit) – Evropska dodatna mikrofinasijska olakšica (za mikro kredite).

154 PrekograniČna saradnja8. PrekograniČna saradnja u Periodu 2014-2020?

155

Page 79: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Da�bi�se�bolje�povezali�razni�finansijski�instrumenti�u�okviru�kohezione�politike,�Komisija�je�predložila�da�se�jasnije�razgraniče�pravila�po�kojima�se�koriste�sredstva�bespovratne�pomoći�od�pravila�koja�važe�za�sredstva�koja�se�moraju�vraćati/otplaćivati,�posebno�sa�stanovišta�po-dobnosti�troškova�i�pravila�o�reviziji;�da�spoljni�izvori�finansiranja�budu�raznovrsniji�i�obu-hvate�nove�oblike�aktivnosti�(održivi�urbani�transport,�razvoj�i�istraživanje,�lokalni�i�ruralni�razvoj,�promocija�preduzetništva,�i�dr.).�Potrebno�je�kombinovati�subvencionisanje�kamata�sa�odobravanjem�zajmova�ili�drugim�oblicima�prikupljanja�kapitala�koji�se�vraća/otplaćuje.�

Finansijsko upravljanje

Komisija�smatra�da�je�potrebno�proceniti�mogućnosti�pojednostavljivanja�metoda�sprovo-đenja�kohezionih�programa.�Pravila�ne�bi�trebalo�menjati�previše�često�(sada�se�pravila�me-njaju�za�svaku�finansijsku�perspektivu,�ali�i�u�toku�same�implementacije).�

Komisija�će�nastaviti�da�nacionalnim�organima�nadoknađuje�sredstva�tek�kada�dobije�dokaz�da�su�ona�isplaćena�korisnicima.�To�bi�trebalo�da�podrži�blagovremeno�plaćanje�pomoći�i�da�poveća�efikasnost�nacionalne�kontrole�(decentralizovani�sistem�implementacije).�Revizija�utrošenih�sredstva�i�dalje�će�se�vršiti�na�godišnjem�nivou.�Koristiće�se�tri�tipa�uprošćenih�metoda�za�povraćaj�sredstava:�jednake�tranše,�unapred�utvrđena�cena�jedinice�i�jednokratna�isplata.�Svi�ovi�načini�povraćaja�sredstava�uvedeni�su�u�periodu�2007-2013.�i�nastaviće�da�se�dalje�razvijaju.�

Opravdani troškovi

Opšti�pristup�iz�perioda�2007–2013,�kada�su�uvedena�detaljna�nacionalna�pravila�o�oprav-danosti�troškova,�i�dalje�se�ostati�važeća.�Međutim,�uvešće�se�zajednička�pravila�za�ključne�troškove,�kao�što�je�PDV�i�opšti�troškovi�koji�se�odnose�na�implementaciju�kohezione�poli-tike,�ruralnog�razvoja,�instrumenta�za�ribarstvo�i�dr.�Ujednačavanje�pravila�o�opravdanosti�troškova�pojednostaviće�korišćenje�sredstava�i�njihovo�upravljanje�od�strane�nacionalnih�or-gana,�a�razlike�će�biti�samo�izuzetak.

Finansijska disciplina

Uvođenje�pravila�o�prenameni�sredstava�ima�za�cilj�da�se�projekti�primene�u�razumnom�roku�i�da�se�ojača�finansijska�disciplina.�Međutim,�ovo�pravilo�se�pokazalo�kao�prepreka�za�ek-

sperimentisanje,�odnosno�uvođenje�novina,�i�preuzimanje�rizika.�Ono�je,�takođe,�dovelo�do�toga�da�su�zemlje�članice�ili�regioni� isuviše�pažnje�postavljali�apsorpciji�sredstava�a�manje�njihovom�efektivnom�korišćenju.�Stoga�je�Komisija�odlučila�da�predloži�pojednostavljeno�pravilo�o�automatskoj�prenameni�sredstava�po�isteku�perioda�n+2�sa�izuzetkom�prve�godine�primene�za�sve�programe.�Na�taj�način�će�se�izbeći�sve�derogacije�i�izuzuzeci�i�ojačati�finan-sijka�disciplina.�

Finansijska kontrola

Što�se�tiče�sistema�upravljanja�i�kontrole,�tu�postoji�potreba�da�se�ojača�sigurnost,�ali�i�veća�posvećenost�zemalja�članica�kontroli�kvaliteta.�To�bi�omogućilo�da�Evropski�parlament,�Ko-misija�i�zemlje�članice�fokusiraju�svoju�pažnju�na�rezulate�i�efekte�politika.�Ima�dokaza�da�je�ex-ante�kontrola�usaglašenosti�i�kvaliteta�projekata�sprečila�mnoge�probleme�u�kontrolnim�sistemima�u�periodu�2007–2013.�Ta�korist�bi�trebalo�da�raste�u�narednom�periodu,�pošto�će�kontrolisati�glavna�kontrolna�tela�kroz�akreditacioni�proces�i�kroz�ograničavanje�aktivnosti�Komisije�u�toj�oblasti.�Umesto�obaveze�da�se�odobri�proces�kontrole�za�svaki�od�programa,�Komisija�će�sprovesti�sopstvenu�ex-ante�kontrolu�na�osnovu�njenih�analiza�visine�rizika�za�sredstva�EU.�

Koheziona� politika� i� Fond� nastaviće� da� obezbeđuju� sredstva� za� zemlje� članice� čiji� BND�(bruto�nacionalni�dohodak)� je�niži�od�90%�proseka�Unije.�Koheziona�politika�će� i�dalje�nastaviti�da�podstiče�teritorijalnu�dimenziju�saradnje�(prekogranične,�transnacionalne�i�me-đuregionalne).�To�podrazumeva�da�će�se�u�narednom�periodu�preispitati�i�pojednostaviti�sadašnja�pravila�za�prekograničnu�saradnju,�uključujući�IPA,�ENPI�i�EDF�prekograničnu�saradnju�na�spoljnim�granicama�EU,�kao�i�sadašnju�praksu�u�transancionalnim�aktivnostima�koje�podržavaju�kako�ERDF�tako�i�ESF�(�Evropski�socijalni�fond).�

8.3 Budućnost prekogranične saradnje – IPA komponenta II

Konsultacije�oko�budućeg�finansijskog�instrumenta�koji�će�podržati�procese�pristupanja�EU�još�uvek�traju.�Završena�je�javna�rasprava�koja�je�prikupljala�predloge�oko�budućeg�razvoja�pretpristupnog�instrumenta,�ali�još�uvek�nisu�završene�konsultacije�sa�svim�zemljama�kori-

156 PrekograniČna saradnja8. PrekograniČna saradnja u Periodu 2014-2020?

157

Page 80: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

snicima�ove�pomoći.�Bilo�je�više�incijativa�koje�su�vodile�zajedničkom�nastupu�zemalja�za-padnog�Balkana,�i�jasno�se�kristalisao�stav�da�bi�novi�instrument�trebalo�da�vodi�linearnom�povećanju�sredstava�tokom�procesa�pristupanja,�kako�bi�se�postepeno�gradili�kapacititi�za�apsorpciju� sredstava� strukturnih� fondova.�Posebno�se� ističe�da�prenošenje�poslova� javnih�nabavki�i�kontrole�izvršenje�projekata�mora�prelaziti�na�zemlje�koje�su�u�procesu�EU�integra-cije.�Međutim,�to�je�vrlo�specifičan�izazov,�jer�izgradnja�institucija�i�osposobljavanje�nacio-nalnih�stručnjaka�jeste�vrlo�spor�proces130.�Stoga�zahtev�za�povećanjem�raspoloživih�fonova�će�sasvim�sigurno,�biti�propraćen�i�zahtevom�da�se�dokaže�da�postoje�nacionalni�kapaciteti�za�njeno�efektivno�korišćenje.�

Što�se�tiče�IPA�komponete�prekogranične�saradnje,�u�dosadašnjem�korišćenju�ističe�se�da�je�doprinela�pripremi�nacionalnih�institucija�za�primenu�pravila�strukturnih�fondova,�da�je�stvorila�kritičnu�masu�stručnjaka�i�propisa�koji�omogućavaju�da�se�preuzimaju�poslovi,�a�do�sada�ih�je�obavljala�administracija�EU.�Inicijativa�zemalja�korisnica�IPA�II�komponente�je�da�se�taj�proces�ojača,�a�takođe,�da�se�i�usaglase�procedure�različitih�programa,�što�je�do�sada�činilo�određene�probleme�u�njihovoj�implementaciji.�

Prekograničana�saradnja�ima�i�jaku�podršku�Evropskog�parlamenta�i�Komiteta�regiona.�Ove�dve�institucije�su�posebno�skrenule�pažnju�da�je�neophodno�bolje�upoznati�institucije�cen-tralnih�vlada�zemalja�zapadnog�Balkana,�ali�i�druge�evropske�krugove,�sa�značajem�prekogra-nične�saradnje.�

U�budućnosti,�poseban�izazov�će�predstavljati�prenošenje�odgovornosti�sa�centralnih�vladi-nih�institucija�na�lokalne�vlasti�u�planiranju�i�sprovođenju�programa�prekogranične�sarad-nje.�U�procesu�odlučivanja�o�izboru�projekata�mora�se�ojačati�uloga�zajedničnih�nadzornih�odbora,�a�u�njihov�rad�je�potrebno�uključiti�veći�broj�predstavnika�lokalnih�vlasti.�Preko-granična�saradnja,�po�definiciji�zahteva�harmonizaciju�finansijskih�pravila�(između�zemalja�i�programa)�i�veći�stepen�koordinacije�između�nacionalnih�organa�i�direktorata�i�odeljenja�Komisije,�i�to�mora�biti�jedno�od�ključnih�pitanja�budućeg�razvoja�prekogranične�saradnje.�

130   Uvođenje Decentralizovanog sistema upravljanja fondovima EU (DIS), vrlo je sporo, jer zahteva naglo pove-ćanje broja zaposlenih, osnivanje novih institucija, donošenje odgovarajuće nacionalne regulative, koordinaciju više nacionalnih institucija i posebno, koordinaciju sa Komisijom. Mali broj ljudi ima neophodna znanja da bi prihvatio ove poslove, i stvorio zakonodavni okvir neophodan za njegovo izvršenje. 

Može�se�očekivati�i�da�će�nastaviti�sa�pojednostavljivanjem�programiranja�i�implementaci-one�regulative.�To�će�se�ostvariti�većom�harmonizacijom�sa�pravilima�strukturnih�fondova.�Sadašnja�razuđenost�fondova�između�zemalja�mora�se�prevazići�da�bi�se�povećala�efikasnost,�korišćenje�i�ojačao�uticaj�mera�iz�ove�komponente�na�promenu�života�u�regionima�saradnje.�Predloženo� je,� i� još�uvek�se�razmatra,�mogućnost�da�se�alokacija� fondova�vrši�po�progra-mima,�bez�raspodele�po�zemljama�koje�učestvuju�u�njima,�kao�i�da�se�uspostavi�jedinstven�organ�nadležan�za�ugovaranje�po�pojedinačnim�programima.�U�svakom�slučaju,�i�dalje�će�se�ostvarivati�jednako�pravo�odlučivanja�između�zemalja�učesnica�u�programima�prekogranič-ne�saradnje.�

Više�pažnje�mora�se�posvetiti�i�učešću�lokalnih�zajednica�i�nevladinih�organizacija�u�ovim�programima.�To�bi�trebalo�da�se�ostvari�–�pojednostavljenjem�pravila�implmentacije�progra-ma�i�pojačanom�obukom�ili�pružanjem�tehničke�pomoći.�Takođe,�podsticaće�se�i�saradnja�i�partnerstvo�između�nevladinih�organizacija�i�lokalnih�zajednica.�

Da�bi�se�povećala�efikasnost�korišćenja�fondova�i�bolje�ispunila�očekivanja�lokalnih�korisni-ka�pomoći�EU,�potrebno�je�nastaviti�sa�traženjem�rešenja�za�ostvarivanje�veće�fleksibilnosti�u�alokaciji�budžeta,�programa�i�pojedinačnih�poziva�za�prikupljanje�projekata.�

U�programiranju�treba�nastojati�da�se�ostvari�bolja�povezanost�između�prekograničnih�i�re-gionalnih�razvojnih�politika�i�programa.�Boljim�planiranjem�i�programiranjem�potrebno�je�ostvariti�sinergiju�između�prekograničnih�programa�i�makroregionalnih�strategija,�posebno�Dunavske�strategije.�Predloženo�je�da�se�razmotri�mogućnost�da�se�sadašnja�IPA�komponeta�prekogranične�saradnje�ubuduće�uključi�u�komponentu�regionalnog�razvoja.�Takođe,�od�ve-like�je�važnosti�razvijati�koncept�strategijskih�projekata,�tj.�onih�velikih�investicija�koje�imaju�jasan�prekogranični�uticaj.�Međutim,�to�ne�može�biti�preovlađujući�način�finansiranja�pro-jekata�prekograniočne�saradnje.�Naime,�i�dalje�je�veoma�važno�omogućiti�razvoj�zajedničkih�lokalnih�inicijativa�i�projekata.�

158 PrekograniČna saradnja8. PrekograniČna saradnja u Periodu 2014-2020?

159

Page 81: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Studije, članci, izveštaji

1.� AEBR�and�European�Commission�(Third�edition�2002)�Practical�Guide�to�Cross-bor-der�Cooperation.�Enschede:�AEBR.

2.� Association�of�European�Border�Regions�(AEBR)�(2001),�Transeuropean�Co-operati-on�between�Territorial�Authorities�New�challenges�and�future�steps�necessary�to�impro-ve�co-operation,�October.

3.� Blatter,�Joachim,�(1997)�Explaining Cross Border Cooperation: A Border- Focused and Border External Aproach,�Journal�of�Borderlands�Studies,�Vol.�XII,�Nos.�1&2,�Spring�and�Fall.�

4.� Bufon,�Milan,�Markelj,�Vesna,�(2010),�Regional Policies and Cross-border Cooperation: New challenges and new development models in Central Europe,�str.�24-27,�http://rrgp.uoradea.ro/art/2010-1/02_OK_Bufon+Markelj.pdf,�Published�online:�May�31�

5.� Colomb,�Claire,�(2007),�The�Added�Value�of�Transnational�Cooperation:�Towards�a�New�Framework�for�Evaluating�Learning�and�Policy�Change,�Planning,�Practice�and�Research,�Vol.�22,�No.�3,�str.�347�–�372,�August.

6.� Community�initiative�INTERREG�II�1994-1999:�An�initial�evaluation,�Information�paper�issued�by�the�European�Commission�services,�January,�2000.

7.� „Cross-Border�Cooperation�-�Cross-Thematic�Study�of�INTERREG�and�ESPON�ac-tivities“�(ESPON,�2007).

9. Literatura

160

161

Page 82: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

8.� Dinan,�Dezmon,�(2009),�Sve bliža Unija – Uvod u evropsku integraciju,�Službeni�gla-snik,�Beograd.

9.� Duehr,�Stefanie�and�Nadin,�Vincent,�(2007),�Europeanization through Transnational Territorial Cooperation?�The�Case�of�INTERREG�IIIB�North-West�Europe,�Planning,�Practice�&�Research,�Vol.�22,�No.�3,�str.�373�–�394,�August.

10.� European�Commission,�Structural�policies�and�European�territory�—�Cooperation�wi-thout�frontiers�Luxembourg:�Office�for�Official�Publications�of�the�European�Commu-nities,�(2002).

11.� Evropska�perspektiva�održivog�razvoja:�ka�uravnoteženom�i�održivom�razvoju�teritorije�Evropske�unije,�Kotor�:�EXPEDITIO�-�Centar�za�održivi�prostorni�razvoj,�(2005).

12.� Ex-Post�Evaluation�of�the�Interreg�II�Community�Initiative�(1994-99),�Brief�Report,�LRDP,�London,�(2003).

13.� Ex-Post�Evaluation�of�INTERREG�2000-2006�Initiative�financed�by�the�Regional�De-velopment�Fund�(ERDF)�(No.�2008.CE.16.0.AT.016)�1st�INTERIM�REPORT�TO�THE� EUROPEAN� COMMISSION� DG� REGIO� MAIN� REPORT,� Zoetermeer,�September,�(2009).

14.� Gabbe,�Jens,�(2006),�Legal status of cross-border co-operation structures – past, present and prospects,�Association�of�European�Border�Regions,�Vilnius.

15.� Gilioli,�Francesco,�(2005),�Cross-border cooperation in Ireland, its legal framework and Europe: A third party view,�Queen’s�Papers�on�Europeanisation,�No.�3.�

16.� Harguindéguy�Jean-Baptiste�and�Bray�Zoe,�(2009),�Does cross-border co-operation em-power European regions? The case of INTERREG III-A France-Spain,�Environment�and�Planning�C:�Government�and�Policy,�27(4),�str.�747-760.

17.� Inforegio�PANORAMA,�EU�Cohesion�Policy�1988-2008:�Investing�in�Europe’s�futu-re,�(2008),�No.�26,�June.

18.� Kaufmann,� Alexander� and� Wagner,� Petra,� (2005),� EU Regional Policy and the Sti-mulation of Innovation: The Role of the European Regional Development Fund in the Objective 1 Region Burgenland,�European�Planning�Studies�Vol.�13,�No.�4,�str.�581�–�599,�June.

19.� Knežević,�Ivan,�Avlijaš,�Sonja,�Jeremić,�Vladan,�(2009),�Prekogranična saradnja, instru-ment razvoja,�Fond�za�otvoreno�društvo,�Centar�za�primenjene�evropske�studije,�Beo-grad.

20.� Knippschild� ,Robert,� (2005),� Potentials of Cross-border Cooperation for Strategic Urban Development in Border Regions Designing and Evaluating Informal Cooperation Processes,�Izvor:�http://www2.ioer.de/recherche/pdf/2005_knippschild_potentials-cbc.pdf

21. Konsolidovani ugovor o Evropskoj uniji,�(2009),�priredio�Milutin�Janjević,�Službeni�gla-snik,�Beograd.

22.� Laffan,�Brigid�and�Payne,�Diane,�(2003),�INTERREG III and Cross-Border Cooperati-on in the Island of Ireland,�Perspectives�on�European�Politics�and�Society,�Vol.�4,�Issue�3,�str.��447�–�473,�September.

23.� Ležaić,�Kristijan,�(2010),�Cross-border cooperation as an instrument for Regional Policy of the EU,�Institut�Européen�des�Hautes�Études�Internationales,�May.

24.� Medeiros,� Eduardo,� (2009),� Cross-Border Cooperation in EU Regional Policy: a fair deal?,�Centro�de�Estudos�Geográficos�da�Universidade�de�Lisboa,�Lisbon.

25.� Mirić,�Ognjen,�(2009)�Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja,�Evropski�pokret�u�Srbiji,�Beograd.

26.� Pedrazzini�Luisa,�(2005),�Applying the ESDP through Interreg IIIB: A Southern Perspec-tive,�European�Planning�Studies�Vol.�13,�No.�2,�297�–�317,�March.

27.� Perkmann,�Markus�(2007),�Construction�of�New�Territorial�Scales:�A�Framework�and�Case�Study�of�the�EUREGIO�Cross-border�Region,�Regional�Studies,�Vol.�41.2,�str.�253–266,�April.

28.� Perkmann,�Markus,�(2003),�Cross-Border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Co-operation.�European�Urban�and�Regional�Studies,�Vol.�10,�No.�2,�153–171,�May.

29.� Perkmann,� Markus,� (2007),� Policy Entrepreneurship and Multi-Level Governance: A Comparative Study of European Cross-Border Regions.�Environment�and�Planning�C:�Government�and�Policy,�Vol.�25,�No.�6,�str.�861-879,�Available�at�SSRN:�http://ssrn.com/abstract=1133126

30.� Prokopijević,�Miroslav,�(2009)�Evropska unija: Uvod,�Službeni�glasnik,�Beograd.31.� Dr�Stojanović,�Snežana,�(2008),�Strukturni fondovi u svetlu razvoja regionalne politike

Evropske unije,�Strani�pravni�život,�Vol.�2,�str.�63–86,�Beograd.32. Structural policies and European territory – Cooperation without froniers,�(2002)�Luxem-

bourg:�Office�for�Official�Publications�of�the�European�Communities.33.� Technical�Fiche�on�INTERREG�I�-�European�Commission,�July,�1990.34.� The� EU� Initiative� INTERREG� and� future� developments,� Association� of� European�

Border�Regions�(AEBR),�December,�1997.35.� The� Future� of� Community� Initiatives� under� the� Structural� Funds,� COMMISSION�

OF�THE�EUROPEAN�COMMUNITIES,�COM(94)�46�final;�2�Brussels,�1994.36.� Thematic�Background�Study�on�INTERREG�and�ESPON�activities�in�the�field�of�spa-

tial�visions�and�scenarios,�Draft�Synthesis�Report,��February,�2006.

162 PrekograniČna saradnja9. literatura

163

Page 83: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

37.� Towards�a�new�community�legal�instrument�facilitating�public-law-based�transeurope-an�cooperation�among�territorial�authorities�in�the�European�Union,�(2004),�Associati-on�of�European�Border�Regions�(AEBR),�March.

38.� Train�4EU-MANUAL�EU,�InWent,Updated�March,�2011.39. Transeuropean Co-operation between Territorial Authorities New challenges and future

steps necessary to improve co-operation,�Association�of�European�Border�Regions�(AEBR,�October�2001).

40.� Vettoretto� Luciano,� (2009),� A Preliminary Critique of the Best and Good Practices Approach in European Spatial Planning and Policy-making,�European�Planning�Studies,�Vol.�17,�No.�7,�str.�1067–1083,�July.

41.� Waterhout�Bas�and�Stead�Dominic,�(2007),�Mixed Messages: How the ESDP’s Concepts Have Been Applied in INTERREG IIIB Programmes,�Priorities�and�Projects,�Planning,�Practice�&�Research,�Vol.�22,�No.�3,�str.�395–415,�August.

Dokumenti

1.� Communication�from�the�Commission�to�the�Member�States�of�2�September�2004�laying�down�guidelines�for�a�Community�initiative�concerning�trans�European�coope-ration�intended�to�encourage�harmonious�and�balanced�development�of�the�European�territory�INTERREG�III�(2004/C�226/02).

2.� Community� initiative� INTERREG,� Technical� Fiche,� Commission� of� the� European�Communities,�Directorate�General�for�Regional�Policy,�October�1991.

3.� Community�initiative�INTERREG�II�1994-1999:�An�initial�evaluation,�European�Co-mmission,�January,�2000.

4.� European�Outline�Convention�on�transfrontier�cooperation�between�territorial�com-munities�or�authorities,�Council�of�Europe,�Madrid,�21.V.1980.

5.� Evropska�povelja�o�lokalnoj�samoupravi,�Savet�Evrope,�Strazbur,�15.10.1985.6.� INTERACT�Position�paper�on�the�European�Territorial�Cooperation�Objective,�Con-

sultation�5th�Cohesion�Report,��January,�2011.7.� „The�Future�of�Community�Initiatives�under�the�Structural�Funds.�Follow-up�to�the�

Green�Paper.“,�COM�(94)�46�final/2,�March,�1994.8.� Regulation�(ec)�No�1080/2006�of�the�European�Parliament�and�of�the�Council�of�5�July�2006�

on�the�European�Regional�Development�Fund�and�repealing�Regulation�(EC)�No�1783/1999

Internet stranice

1.� Interact�http://www.interact-eu.net/interreg/interreg/342/5898�

2.� Inforegio�–�Regional�Policy�of�the�EU�http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.cfm  �http://ec.europa.eu/growthandjobs/key/cohesion-policy/index_en.htm

3.� Infromacioni�sistem�ISDACON�http://www.evropa.gov.rs�

4.� Kancelarija�za�evropske�integracije�Vlade�Republike�Srbije�http://www.seio.gov.rs

5.� Savet�Evrope�(Council�of�Europe) �http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/106.htm��

��

164 PrekograniČna saradnja9. literatura

165

Page 84: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Impresum:

Prekogranična�saradnja

AutoriGordana�LazarevićIvan�KneževićRelja�Božić

IzdavačEvropski�pokret�u�SrbijiKralja�Milana�31Beogradwww.emins.org�

Za izdavačaMaja�Bobić

Lektura i korekturaVesna�Pravdić

DizajnIgor�Sergej�Sandić[email protected]

ISBN:�978-86-82391-64-7�

Tiraž 800

Štampa Mladost�grup,�Loznica�

2011.

166

167

Page 85: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

Mišljenja�i�stavovi�izraženi�u�ovoj�publikaciji�predstavljaju�stavove�autora�i�ne�odražavaju�neophodno�i�zvanične�stavove�Evropskog pokreta u Srbiji�niti�Fondacije Friedrich Ebert.

168

169

Page 86: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

341.232(4-672EU)”2007/2013”339.923:061.1EU”2007-2013”341.217.02(4-672EU)

ЛАЗАРЕВИЋ, Гордана, 1948- Prekogranična saradnja / autori Gordana Lazarević, Ivan Knežević, Relja Božić. - Beograd : Evropski pokret u Srbiji, 2011 (Loznica : Mladost grup). - 171 str. : ilustr. ; 24 cm

Tiraž 800. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija: str. 161-165.

ISBN 978-86-82391-64-7

a) Прекогранична сарадња - Европа b) Европске интеграције c) Регионална сарадња - ЕвропаCOBISS.SR-ID 184433420

170

171

Page 87: PrekograniČna saradnja - arhiva.emins.orgarhiva.emins.org/sr/publikacije/knjige/11-prekogranicna-saradnja.pdf · Danas, prekogranična saradnja može da se posmatra kao deo integralnog