1

SADRŽAJ

O PROJEKTU ............................................................................... 3

I PREPORUKE ZA POVRAĆAJ I PRENOS IMOVINE

LOKALNIM SAMOUPRAVAMA U SRBIJI ............................ 9

1. UVOD ......................................................................................... 9

2. ISKUSTVA ČETIRI ZEMLJE U TRANZICIJI.................... 14

3. KONKRETNI ZAKLJUČCI I PREPORUKE ....................... 18

3.1. KOJU BI IMOVINU TREBALO PRENETI ............... 18

3. 1.1. GRADSKO GRAĐEVINSKO ZEMLJIŠTE......................... 20 3. 1.2. PRIRODNI MONOPOLI REGIONALNOG KARAKTERA I

JAVNA KOMUNALNA PREDUZEĆA ....................................... 21 3.1.3. PREDUZEĆA U DRŽAVNOJ/DRUŠTVENOJ SVOJINI NA

TERITORIJI OPŠTINE ............................................................. 22

3. 2. IMOVINA KOJA NE TREBA DA BUDE VRAĆENA

ILI PRENETA ..................................................................... 22

3.3. REŠAVANJE SPOROVA SA DRŽAVOM I PITANJE

NEŽELJENE IMOVINE..................................................... 23

3.4. IZMENA USTAVNOG I ZAKONSKOG OKVIRA ... 24

3.5. DODATNI ELEMENTI PROCESA ............................ 26

3.6. POPIS IMOVINE ......................................................... 26

3.7. TELA ZA PRENOS PRAVA SVOJINE NA LOKALNE

SAMOUPRAVE.................................................................. 28

2

3.8. UPRAVLJANJE IMOVINOM OPŠTINE ................... 30 3.8.1. RAZVRSTAVANJE IMOVINE I ZAŠTITA JAVNOG

INTERESA ............................................................................. 30

3.8.2. PRODAJA IMOVINE....................................................... 30

4. ISKUSTVA DRŽAVA BIVŠE JUGOSLAVIJE .................... 32

4.1. REPUBLIKA SLOVENIJA ......................................... 32

4.2. REPUBLIKA HRVATSKA ......................................... 34

4.3. REPUBLIKA MAKEDONIJA..................................... 38

4.4. REPUBLIKA CRNA GORA I REPUBLIKA SRPSKA . 38

II POSTUPAK ZA SPROVOĐENJE POPISA

NEPOKRETNOSTI U DRŽAVNOJ SVOJINI .......................... 39

1. UPUTSTVO ZA SPROVOĐENJE POPISA

NEPOKRETNOSTI U DRŽAVNOJ SVOJINI................... 41

2. ODLUKA O POPISU NEPOKRETNE IMOVINE U

DRŽAVNOJ SVOJINI NA TERITORIJI

OPŠTINE/GRADA _____________................................... 49

3. REŠENJE O OBRAZOVANJU KOMISIJE ZA POPIS

NEPOKRETNE IMOVINE U DRŽAVNOJ SVOJINI NA

TERITORIJI OPŠTINE/GRADA _________ .................... 51

4. DOPIS SVIM DRŽAVNIM ORGANIMA KOJI

KORISTE NEPOKRETNOSTI U DRŽAVNOJ SVOJINI. 52

5. OBRAZAC PN ............................................................... 53

6. UPUTSTVO ZA UPISIVANJE PODATAKA U

OBRAZAC PN ................................................................... 54

3

O PROJEKTU Republika Srbija je jedina država u Evropi u kojoj jedinice lokalne samouprave, opštine i gradovi, nemaju pravo svojine na nepokretnostima i drugim sredstvima neophodnim za obavljanje izvornih i poverenih nadležnosti. Stupanjem na snagu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije, 1995. godine, opštine i gradovi su izgubili pravo raspolaganja sredstvima u društvenoj svojini, koje su imali do tada, a Republika Srbija je postala jedini titular celokupne imovine koju su neposredno koristile, i kojom su do tada raspolagale, opštine i gradovi. U domaćoj političkoj i pravnoj javnosti donošenje ovog zakona ocenjeno je kao «druga nacionalizacija», tj. tvrdilo se da je ranija društvena svojina neustavno preobražena u državnu svojinu sa samo jednim titularem, i to bez ikakve naknade. Odredbe člana 1. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije iz 1995. određuju, i to ne taksativno, obim sredstava, stvari i prihoda koji se zakonom proglašavaju kao sredstva čiji je vlasnik Republika Srbija. Među ostalim, stvari koje su po zakonu u svojini Republike Srbije su: opštinske i gradske upravne zgrade, poslovni prostor, ulice, svi putevi bez obzira na kategoriju, školske zgrade, objekti izgrađeni u celini ili delimično sredstvima samodoprinosa itd. Nakon donošenja Zakona o lokalnoj samoupravi, u februaru 2002. godine, postavilo se pitanje pravca u kome će se odvijati buduća reforma lokalne samouprave u Srbiji, imajući u vidu pravno neodrživu situaciju u kojoj su sva sredstva poverene opštinama i gradovima na korišćenje u državnoj svojini. Pri tom, Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije nameće lokalnoj samoupravi obavezu snošenja svih troškova održavanja i upravljanja tim sredstvima. Ovakvo pravno rešenje suzbija svaku ekonomsku inicijativu i strana ulaganja na lokalnom nivou, time drastično usporavajući privredni razvoj u opštinama i gradovima.

4

Imajući u vidu značaj i ozbiljnost navedenog problema, Stalna konferencija gradova i opština, PALGO centar i Program za reformu lokalne samouprave u Srbiji pod pokroviteljstvom Agencije za međunarodni razvoj SAD u saradnji sa Inicijativom za lokalnu samoupravu Instituta za otvoreno društvo organizovali su Ekspertsku konferenciju o vraćanju prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji. Na ovoj Konferenciji, održanoj u Beogradu 8. novembra 2002. godine, učestvovali su predstavnici Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu Republike Srbije, Ministarstva za finansije i ekonomiju Republike Srbije, Vlade Republike Srbije, Autonomne Pokrajine Vojvodine, Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije, predstavnici lokalne samouprave i domaći eksperti u ovoj oblasti. Na ovom skupu, stručnjaci iz Mađarske, Slovačke, Poljske i Letonije izneli su iskustva svojih zemalja u domenu prenošenja svojinskih prava sa države na lokalnu samoupravu i tom prilikom predložili moguće pravce reforme zakonodavstva u Srbiji. Kao logičan nastavak Ekspertske konferencije, Program za reformu lokalne samouprave u Srbiji je sa svojim partnerima na ovom projektu organizovao dva sastanka Međuopštinske radne grupe za vraćanje prava svojine lokalnim samoupravama. Prvi sastanak održan je 10. decembra 2002. godine, a drugi 29. januara 2002. godine. Između dva sastanka, učesnicima je dostavljen nacrt Preporuka za prenošenje prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji, koje je sačino gospodin Čarls Džokaj, savetnik za finansije lokalnih samouprava u Programu za reformu lokalne samouprave u Srbiji. Pre Drugog sastanka ove preporuke je analizirao i komentarisao profesor Jirži Regulski, raniji opunomoćenik Vlade Republike Poljske za reformu lokalne samouprave. Učesnicima drugog sastanka Međuopštinske radne grupe dostavljeni su i materijali, odnosno uputstvo za pripremanje popisa državne imovine koja se nalazi na teritorijama lokalnih samouprava, koje je sačinilo Odeljenje za finansije opštine Kruševac.

5

Drugom sastanku međuopštinske radne grupe prisustvovalo je 33 učesnika, uključujući gotovo sve učesnike prvog sastanka, kao i predstavnike Programa za reformu lokalne samouprave u Srbiji. Prisusutvovali su predstavnici različitih sektora i nivoa lokalne samouprave (predsednici opština, predsednici i članovi izvršnih odbora, načelnici odeljenja za imovinsko-pravne poslove i odeljenja za finansije) uz adekvatnu regionalnu zastupljenost (predstavnici Beograda, Subotice, Niša, Bajine Bašte, Loznice, Kikinde, Aleksandrovca, Zrenjanina, Kruševca, Ćuprije, Užica). Ovom sastanku su prisustvovali i predstavnici najznačajnijih institucija Vlade Republike Srbije (šef kabineta ministra u Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu, pomoćnik sekretara Sekretarijata za zakonodavstvo Vlade Republike Srbije, načelnik Odeljenja za povraćaj imovine u okviru Ministarstva finansija, načelnik Odeljenja za kontrolu Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije). Prva tema Drugog sastanka bila je diskusija o Preporukama za prenošenje prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji. Prisustvo predstavnika Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije bila je prilika da ih učesnici upoznaju sa problemima sa kojima se sreću u svakodnevnom radu, a u vezi sa primenom zakonske regulative za raspolaganje imovinom lokalnih samouprava, kao i sa primedbama na rad državnih organa, koji nisu uvek efikasni. Sa druge strane, prisustvo predstavnika državnih organa predstavljalo je značajan podsticaj za predstavnike opština za kvalitetno učešće u diskusiji. Druga tema sastanka bila je rasprava o pripremanju popisa imovine lokalnih samouprava. Ova rasprava, koju je vodio gospodin Đorđe Staničić, generalni sekretar Stalne konferencije gradova i opština Jugoslavije, odvijala se na veoma efikasan način. Svi učesnici sastanka složili su se da je materijal Odeljenja za finansije opštine Kruševac sa uputstvima za pripremanje popisa imovine veoma koristan i primenljiv za ostale gradove i opštine u Srbiji.

6

Na drugom sastanku Međuopštinske radne grupe zaključeno je sledeće:

• Lokalnim samoupravama trebalo bi preneti u svojinu

imovinu neophodnu za obavljanje postojećih nadležnosti, kao i za obavljanje nadležnosti koja će im biti prenete (na primer zgrade škola i bolnica);

• Lokalnim samoupravama trebalo bi preneti u svojinu svu imovinu koju trenutno koriste;

• Takođe, trebalo bi preneti i dodatne kategorije imovine koje će biti definisane od strane uže radne grupe.

o Radi što bolje pripreme za postupak vraćanja imovine opštinama i gradovima u Srbiji, Program za reformu lokalne samouprave u Srbiji je, uz podršku Stalne konferencije gradova i opština na Paliću od 27. do 29. marta 2003. godine organizovao sastanak Radne grupe za pripremu metodologije za sačinjavanje popisa imovine lokalnih samouprava. Predstavnici Odeljenja za finansije opštine Kruševac su učesnicima Radne grupe za pripremu metodologije predstavili model popisa, kao i celokupnu metodologiju rada pri sačinjavnju popisa imovine koji je u opštini Kruševac već obavljen prošle godine. Na osnovu iskustava opštine Kruševac, Program za reformu lokalne samouprave pripremio je Uputstvo za sprovođenje popisa nepokretnosti i napravio univerzalan model za popis imovine lokalnih samouprava. Nakon usaglašavanja ove metodologije biće organizovano deset regionalnih seminara za predstavnike svih opština i gradova, koji će biti održani u u većim mestima i regionalnim centrima a na kojima će se govoriti o praktičnim pitanjima vezanim za sprovođenje popisa po predloženoj metodologiji. Ovih deset seminara će biti iskorišćeno i da se na njima predstave Preporuke za prenos imovine lokalnim samoupravama, i Postupak za sprovođenje popisa nepokretnosti u državnoj svojini sa modelom obrazaca, da bi se primedbe i predlozi koji se budu čuli na seminarima ugradili u konačnu verziju teksta.

7

Sledeći koraci:

o Uspešnim okončanjem ovih deset seminara otvara se mogućnost da u skorijem periodu bude ustanovljena radna grupa koja će pripremiti model zakona o prenosu prava svojine lokalnim samoupravama (nacrt Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije); o Predstavnici organa državne vlasti obećali su da će detaljno oreneti svojim pretpostavljenima tok i zaključke usaglašene u toku ovog projekta, tako da možemo očekivati da oni budu još bolje upućeni u ovo važno pitanje; o Ideja o pripremi popisa imovine lokalnih samouprava primljena je sa velikom entuzijazmom funkcionera gradova i opština, tako da je to dodatni podsticaj procesu vraćanja imovine lokalnim samoupravama. o Paralelno sa navedenim, pokušaćemo da prepoznamo najbolji momenat za održavanje nacionalne konferencije na kojoj bismo predstavili konačnu verziju Preporuka. Postoji mogućnost da se na ovoj konferenciji najavi eventualno osnivanje radne grupe za pripremu modela zakona o prenosu prava svojine lokalnim samoupravama. Takođe, konferencija može da posluži kao prilika da se razmotre iskustva u vezi sa popisima imovine različitih opština i gradova. o Konačno, imajući u vidu iskustva sa postupkom usvajanja Zakona o lokalnoj samoupravi, u saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština pokušaćemo da podignemo nivo obaveštenosti i podrške poslanika Narodne skupštine Srbije za ovaj proces, kako bismo izbegli situaciju da poslanici, putem amandmana dovedu u pitanje kvalitet zakona.

8

9

I

PREPORUKE ZA POVRAĆAJ I PRENOS IMOVINE LOKALNIM SAMOUPRAVAMA

U SRBIJI 1 1. Uvod:

Jedan od najvećih problema na koji je od svog osnivanja, krajem 2001. godine naišao Program za reformu lokalne samouprave u Srbiji (SLGRP) je državna svojina nad imovinom koju koriste lokalne samouprave u Srbiji. Svi ključni akteri decentralizacije u Srbiji priznaju da je ovo problem: predstavnici Vlade Republike Srbije, predstavnici lokalnih samouprava i eksperti međunarodne zajednice. Suočavajući se sa ovim izazovom, SLGRP, uz podršku Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID) a u saradnji sa Inicijativom za lokalnu samoupravu Instituta za otvoreno društvo (Budimpešta) je odlučio da pomogne partnerima iz Srbije (naročito Stalnoj konferenciji gradova i opština i PALGO Centru) u njihovim naporima da ovo pitanje što pre bude uvršćeno na dnevni red Vlade Republike Srbije. Da bi se ispunio ovaj cilj, stručnjaci iz Poljske, Mađarske, Slovačke i Letonije su pripremili četiri studije u kojima opisuju i analiziraju

1 Ova studija je zasnovana na analizama postupka povraćaja i prenosa imovine na lokalne samouprave u četiri zemlje. Analize su napisali Talis Linkaits (Letonija), Ištvan Temeši (Mađarska), Jaroslav Kling (Slovačka) i Rafal Stanek (Poljska). Studija je takođe zasnovana i na dokumentima i komentarima koje su pripremili Jerži Regulski, Gabor Peteri i Žužana Kašo. Svi pomenuti autori su dali ideje za formulisanje smernica i opštih zaključaka. Čarls Jokaj preuzima punu odgovornost za eventualne nepreciznosti ili nejasnoće u tekstu, jer je on pripremio ovaj pregled kroz sintezu ideja velikog broja regionalnih i domaćih autora, uključujući i učesnike Ekspertske konferencije o vraćanju prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji održane 8. novembra 2002. godine u Beogradu.

10

iskustva svojih zemalja prilikom vraćanja svojine lokalnim samoupravama u periodu 1990 - 2002. godine. Svrha ovog izveštaja je da sumira iskustva navedene četiri zemlje u tranziciji, za koje se očekuje da se pridruže Evropskoj Uniji 1. maja 2004. godine i da istovremeno Vladi Republike Srbije predloži specifične mere i pravce delovanja. Posebno je važno napomenuti da se preporuke, koje nudi ovaj izveštaj ne zasnivaju isključivo na međunarodnom iskustvu. One su nastale i zahvaljujući izuzetnom stručnom doprinosu stručnjaka iz Srbije, predstavnika državnih organa i lokalne samouprave uključujući i: analize koje su pripremili predstavnici lokalnih samouprava Niša, Kruševca i Aleksandrovca i eksperti iz Generalnog sekretarijata Vlade Srbije, komentare sa Ekspertske konferencije o vraćanju prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji održane 8. novembra 2002. godine u Beogradu, kao i brojne razgovore i fokus grupe sa stručnjacima i funkcionerima na različitim nivoima vlasti. Definisanje problema: Opštine i gradovi u Srbiji imaju pravo korišćenja sredstava u svojini Republike Srbije za obavljanje izvornih i poverenih nadležnosti. Lokalne samouprave mogu da upotrebljavaju sredstva u državnoj svojini, ubiraju plodove i upravljaju ovim sredstvima (uključujući i održavanje). Ipak, one ne mogu da raspolažu nepokretnostima u državnoj svojini. U smislu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije, pod raspolaganjem se podrazumeva otudjenje sredstava iz državne svojine, pribavljanje u državnu svojinu, davanje na korišćenje odnosno u zakup, kao i stavljanje hipoteke na nepokretnosti u državnoj svojini (član 5, stav 2 Zakona). Nepokretnosti koje po bilo kom osnovu pribave lokalne samouprave postaju deo državne imovine. Ukratko, Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije iz 1995. godine praktično je “nacionalizovao” bez

11

naknade svu imovinu kojom su lokalne samouprave u Srbiji samostalno raspolagale do tada. Do maja 2003. godine u Srbiji nije donesen propis koji bi rešio pitanje vraćanja sredstava kojima su opštine i gradovi raspolagali do 1995. godine, niti dodeljivanja novih sredstava/pokretne i nepokretne imovine kojom bi se podržale nove izvorne funkcije lokalne samouprave iz Zakona o lokalnoj samoupravi donesenog 2002. U septembru 2002. godine Skupština Autonomne Pokrajine Vojvodine uputila je Skupštini Republike Srbije inicijativu za izmene Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije kako bi se opštinama i gradovima vratilo ovlašćenje da raspolažu imovinom u državnoj svojini koju koriste. O ovoj inicijativi Skupština Republike Srbije do sada nije odlučivala.

U ovoj fazi, Srbiji može veoma da koristi saznanje o tome kako su druge zemlje u tranziciji, koristeći različite pravne mehanizme, vršile povraćaj imovine lokalnim samoupravama početkom devedesetih. Prvi i najznačajniji korak je obezbedjivanje ustavnih i zakonskih garantija imovine (nepokretnosti i finansijskih sredstava) lokalnih samouprava, na kojima su lokalne samouprave (opštinska veća) imale pravo korišćenja do početka tranzicijskih procesa. (U Srbiji, primena ovog načela mogla bi da znači da se opštinama i gradovima vrati ona imovina na kojoj su oni imali pravo raspolaganja do 1995. godine.) Uz ovo, zemlje u tranziciji kao što su Poljska, Mađarska i Češka Republika su predale državna preduzeća, nepokretnosti i druga sredstva od lokalnog značaja u svojinu lokalnih samouprava pre njihove strukturne transformacije u privredna društva/kompanije i kasnije privatizacije. Udeli lokalnih samouprava u privatizovanim državnim preduzećima, koji nisu predati u svojinu lokalnih samouprava već ih je država privatizovala su kompenzovani, odnosno nadoknađeni lokalnim samoupravama u novcu ili državnim obveznicama. Još jedan vid povraćaja imovine lokalnim samoupravama je obeštećenje opština i gradova za troškove ulaganja u lokalnu infrastrukturu u vidu «samodoprinosa» lokalnog stanovništva i kapitalne troškove izgradnje lokalnih objekata. U

12

slučaju Srbije, povraćaj svojine lokalnim samoupravama trebalo bi da uključi sve napred navedeno uz vraćanje svih sredstava koja su bila «nacionalizovana» na osnovu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije iz 1995. godine. Prethodne napomene: Najvažnija napomena je da pitanje o kome treba razgovarati u vezi sa povraćajem svojine lokalnim samoupravama u Srbiji nije da li Srbija treba da pokrene ovaj postupak. Predmet rasprave bi mogao da bude samo kada i kako sprovesti postupak povraćaja. Sve zemlje kandidati za članstvo u Evropskoj Uniji već su preduzele ovaj korak (većina u ranoj fazi procesa tranzicije, na šta će se kasnije detaljnije ukazati), uključujući i države formirane na teritoriji prethodne Jugoslavije. Slovenija i Hrvatska su već završile ovaj proces i to sa pozitivnim rezultatima. Glavno pitanje u Makedonije je deobni bilans između jedinica lokalne samouprave, a u Republici Srpskoj treba da započne druga faza procesa povraćaja svojine (prenos školskih zgrada i drugih javnih institucija od lokalnog značaja). U Crnoj Gori je država još uvek formalno titular prava svojine koju koriste lokalne samouprave, ali lokalne samouprave imaju sva svojinska ovlašćenja, uključujući i pravo da sredstva koja su u državnoj svojini prodaju bez odobrenja države. Više podataka o slučajevima Slovenije, Hrvatske, Republike Srpske, Makedonije i Crne Gore se nalaze u Dodatku. Ipak, napominjemo da se već površnim pregledom situacije u susednim zemljama nameće zaključak da uskladjen sistem koji garantuje lokalnim samoupravama svojinska prava puno znači za poboljšanje načina upravljanja tom imovinom. Kako sve razvijene zemlje, sve zemlje u tranziciji u Centralnoj i Istočnoj Evropi i sve zemlje prethodne Jugoslavije priznaju pravo lokalnim samoupravama da imaju svoju imovinu, logičan zaključak je da ne postoji ništa specifično u pravnom sistemu Srbije što bi opravdavalo postojanje ovog pravnog anahronizma.

13

Što se tiče vremena, iskustvo drugih zemalja u tranziciji ukazuje da Srbija treba da deluje veoma odlučno i brzo. Naročito treba imati na umu da nije neophodno (niti mudro) čekati sprovođenje denacionalizacije i sprovodjenje reforme katastra nepokretnosti pre nego što se započne sa procesom povraćaja. Naprotiv, sve zemlje u tranziciji su prvo sprovele prenos svojine pa tek onda denacionalizaciju, a mnogo njih još uvek rešava otvorena pitanja koja se odnose na registre nepokretnosti i denacionalizaciju. I u vezi trećeg pitanja – metodologije prenosa vlasništva, ovaj dokument će ponuditi nekoliko razmišljanja i preporuka koje bi zakonodavci u budućnosti mogli da iskoriste.

14

2. Iskustva četiri zemlje u tranziciji

Zašto sprovoditi povraćaj imovine? Profesor Jirži Regulski2, opunomoćenik Vlade Republike Poljske zadužen za reformu lokalne samouprave u Poljskoj početkom 1990-tih, iznosi da je vraćanje svojine opštinama imalo veoma pozitivne efekte.

“Uspešno sprovodjenje postupka vraćanja svojine lokalnim samoupravama je bio jedan od glavnih preduslova uspeha reforme na lokalnom nivou. Uspostavljanje prava svojine na lokalnom nivou je bilo osnova za dinamičnu ekonomsku aktivnost. Poljsko iskustvo je dokaz da je osnovni uslov za efikasnu decentralizaciju prenos državnog vlasništva na jedinice lokalne samouprave. Bez garantovanja svojinskih prava u punom obimu i bez raspolaganja sopstvenom imovinom, jedinice lokalne samouprave ne bi mogle uspešno da funkcionišu. Sredstva lokalnih samouprava se mnogo efikasnije koriste nego ona koja su u rukama državne birokratije.” “Prenos državne svojine na opštine je bilo prva a možda i jedina jednokratna operacija koja je u tolikom obimu dovela do smanjenja državne svojine. Rezultati su bili pozitivni samo zbog toga što je cela operacija izvedena sveobuhvatno i radikalno. Princip prenosa po sili zakona kao i organizacija sistema pregovora i podnošenja zahteva ograničio je delovanje neformalnih centara moći na proces, koji i pored toga nisu u

2 Ove napomene profesor Regulski dao je na Ekspertskoj konferenciji o vraćanju prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji, održanoj 8. novembra 2002. godine u Beogradu. Konferenciju su zajednički organizovali Program za reformu lokalne samouprave u Srbiji, Stalna konferencija gradova i opština, PALGO centar i Inicijativa za lokalnu samoupravu Instituta za otvoreno društvo u Budimpešti.

15

potpunosti eliminisani. Rezultati procesa povraćaja su lako uočljivi tokom putovanja kroz Poljsku kada se uporedi stanje nekada zapuštenih sela i gradova sa očiglednim efektima brige koju vlasnik vodi u smislu urednosti i reda.” “…Najspektakularniji efekti će se videti u oblasti lokalne infrastrukture. Ona, koju su nove lokalne vlasti nasledile 1990. godine je često bila u jadnom stanju. Ona je otežavala živote građana i onemogućavala ekonomski razvoj. Razvoj infrastrukture je postao prioritetni zadatak opštine. Raniji birokratski sistem investiranja i razvoja je eliminisan i stvoren je novi, zasnovan na tržišnim mehanizmima. Zapravo, postignuti su gotovo senzacionalni rezultati. Tokom poslednjih 10 godina infrastrukturni sistemi na lokalnom nivou su uvećani nekoliko puta u odnosu na predthodnu deceniju. To je rezultat rada opština, koje su vlasnici više od 90% tih kapaciteta.”

Šta je zajedničko analiziranim zemljama? Svaka od četiri analizirane zemlje je jedinstven sistem koji sačinjavaju uspešna i ne tako uspešna iskustva; nijedna od zemalja ne predstavlja savršen primer koji Srbija treba da sledi. Šta je zajedničko za svaku od ovih zemalja:

• Vraćanje svojiskih prava lokalnim samoupravama je bio deo šireg «paketa» demokratizacije svih aspekata društva odmah nakon tranzicije u demokratiju3, i sprovedeno je uz opšti konsenzus svih parlamentarnih partija. Drugim rečima, pitanje da li treba vratiti prava opština na svojinu i stvoriti sistem nije bilo predmet rasprave. Moglo bi se reći da je ova odluka bila osnovni deo procesa demokratizacije.

3 Prenos određene imovine i novih nadležnosti je u nekim slučajevima je trajao godinama nakon donošenja izvornih sistemskih zakona kao što je slučaj sa osnovnim školama u Poljskoj i Slovačkoj.

16

• Restitucija i kompenzacija za nacionalizovano vlasništvo nije

bila preduslov za povraćaj imovine lokalnim samoupravama. Denacionalizacija je regulisana posebno, i to u obliku ustavnih amandmana ili posebnih zakona.

• Ustavi i/ili sistemski zakoni u svakoj državi utvrđuju da

opštine imaju pravo da raspolažu imovinom koju koriste i da budu titulari svih svojinskih prava, uključujući i pravo da imovinu pribavljaju i otuđuju.

• Ustavi i ustavni zakoni u sve četiri zemlje sadrže garantije da

opštine imaju pravo raspolaganja makar na onoj imovini koja je neophodna za obavljanje njihovih izvornih nadležnosti. Ako opštine počnu da obavljaju nove poslove ili im budu poverene nove nadležnosti, onda ovi ustavni zakoni garantuju da će opštinama biti obezbeđena nova sredstva (nepokretnosti i stalni prilivi finansijskih sredstava) za obavljanje tih nadležnosti.

• Najveći deo imovine je brzo prenesen na lokalnu

samoupravu, odnosno odmah nakon usvajanja odgovarajućeg zakonodavstva.

17

PREPORUKE ZA SRBIJU

Pre nego što se daju konkretne preporuke donosiocima političkih odluka u Srbiji, koje obuhvataju i specifične predloge i rešenja, moramo da istaknemo da zakonodavna i izvršna vlast na nivou Republike moraju da donesu nekoliko veoma važnih odluka i prihvate osnovna načela. Te odluke i osnovna načela moraju se poštovati i biti u najvećoj mogućoj meri dostupni javnosti, pre nego što se utvrde postupci vraćanja svojine lokalnim samoupravama u Srbiji. Naše zakonodavne, administrativne i tehničke preporuke polaze od toga da će se putem široko prihvaćene saglasnosti doneti političke odluke koje će se zasnivati na sledećih sedam načela, koja moraju biti veoma jasna svim učesnicima u ovom procesu:

1. Demokratija, decentralizacija i konačno, status pridružene članice EU teško se može postići bez vraćanja svojinskih prava opštinama i gradovima. Ovo podrazumeva pravo da se imovina prodaje, koristi i na drugi način upravlja njome, kao što to može da čini svaki vlasnik.

2. Denacionalizacija imovine koja je oduzeta fizičkim licima neće imati uticaja na povraćaj prava svojine opštinama s obzirom na to da imovina koju koriste opštine ili je predviđena za povraćaj opštinama neće biti vraćena u naturalnom obliku fizičkim licima. Umesto toga, posebnim paketom propisa ponudiće se kompenzacija privatnim licima koja polažu pravo na imovinu opština.

3. Imovina koju opštine koriste za obavljanje izvornih nadležnosti biće vraćena odjednom (u najvećem mogućem obimu), i to na osnovu zakona.4

4. Ustavom ili Zakonom se mora garantovati da će opštinama i gradovima za obavljanje budućih izvornih

4 Teoretski je moguće da opština koristi sredstva u većem obimu nego što joj je zaista potrebno za obavljanje izvornih nadležnosti

18

funkcija koje će im biti poverene biti dodeljena sredstva, uključujući i finansijska sredstva i nepokretnu imovinu.

5. Sva sredstva u državnoj i društvenoj svojini, koja će biti vraćena ili ona na kojima će država zadržati (preuzeti) pravo raspolaganja, moraju da budu jasno definisana pre nego što se započne sa procesom transformacije javnih preduzeća u privredna društva i pre njihove potencijalne privatizacije.

6. Opštinama se moraju vratiti u naturalnom obliku objekti ili bi one makar trebalo da budu obeštećene za objekte izgradjene sredstvima samodoprinosa i za objekte izgradjene lokalnim sredstvima na svojoj teritoriji.

7. Pravila postupka za rešavanje svojinskih sporova između države i opštine ili izmedju dve ili više opština moraju da budu jasna i nedvosmislena i moraju da budu unapred objavljena.

3. KONKRETNI ZAKLJUČCI I PREPORUKE 3. 1. Koju bi imovinu trebalo preneti? Preporuka 1: U skladu sa jednoglasno usvojenim zaključcima sa dva sastanka Međuopštinske radne grupe za vraćanje prava svojine lokalnim samoupravama,5 predlažemo kombinaciju funkcionalnog i kategorijalnog pristupa za prenošenje imovine opštinama i gradovima u Srbiji.

5 Sastanci Međuopštinske radne grupe su organizovani 10. decembra 2002. godine i 29. januara 2003. godine kako bi predstavnici opština i gradova u Srbiji imali priliku da razmotre predloge za povraćaj svojinskih prava lokalnoj samoupravi u Srbiji i daju svoje mišljenje i sugestije

19

Opcija 1 • Funkcionalni pristup: država vrši povraćaj ili prenosi pravo

svojine samo na onim sredstvima koja su neophodna opštinama ili gradovima za obavljanje njihovih izvornih i poverenih nadležnosti, kako su one definisane Zakonom o lokalnoj samoupravi (pojedina sredstva na kojima opštine i gradovi imaju “pravo korišćenja” mogu biti zadržana u svojini države). Funkcionalni pristup, koji bi mogao da bude definisan u Ustavu, trebalo bi da bude praćen primenom načela supsidijarnosti po kome bi trebalo izvršiti transfer celokupne imovine koja služi obavljanju novih nadležnosti poverenih lokalnoj samoupravi, i to odmah po izmeni postojećih propisa u ovoj oblasti.

Opcija 2

• Kategorijalni pristup: država vrši povraćaj ili prenosi pravo svojine na sredstvima koja po svojoj prirodi treba da pripadnu lokalnoj samoupravi ukoliko već nisu u privatnoj svojini, ukoliko nisu predviđena za privatizaciju ili ih ne koristi neki državni organ, organizacija ili republičko javno preduzeće. Ova sredstva (nepokretnosti) ne treba da budu označena na osnovu katastarske oznake, već prema prirodi i načinu korišćenja (uključujući i imovinu koja se trenutno uopšte ne koristi ili ne služi za obavljanje izvornih nadležnosti). U praksi bi to moglo da izgleda na sledeći način: u Slovačkoj je decentralizacija nekih funkcija (kao što je osnovno obrazovanje) izvršena nakon potpisivanja protokola o transferu imovine sa države na konkretne opštine. Sredstva koja služe obavljanju izvornih funkcija vraćena su mnogo godina pre nego što je izvršena decentralizacija svih funkcija.

Primeri vrsta nepokretnosti i ostalih sredstava koja su vraćena lokalnim samoupravama u Mađarskoj, Poljskoj, Slovačkoj i Letoniji obuhvataju:

a) Zemljišta, vodotokove

20

b) Prirodna bogatstva c) Javne površine (parkove, ulice, trgove, itd.) d) Uslužne i javne delatnosti (zdravstvo, prosveta, socijalna

zaštita) e) Gradsku infrastrukturu f) Stambene jedinice u državnoj svojini koje služe za

zbrinjavanje socijalnih slučajeva g) Gradsko zemljište (gradsko građevinsko zemljište) h) Javna preduzeća čiji je osnivač opština i) Finansijska sredstva j) Vantelesne stvari (autorska prava i prava intelektualne

svojine, obligaciona prava i stvarna prava uža od prava svojine, hartije od vrednosti)

k) Objekti i zemljište koji su bili korišćeni u vojne svrhe Posebnu kategoriju, sa čime se slažu mnogi predstavnici opština u Srbiji, predstavljaju:

Nepokretnosti izgrađene u celini ili velikim delom od sredstava samodoprinosa ili drugih sredstava iz lokalnih izvora (ovde je moguć potpuni povraćaj u svojinu opštine ili obeštećenje na osnovu tržišne vrednosti ukoliko država privremeno zadrži pravo svojine da bi pripremila postupak privatizacije). Preporuka 2:

• Rešenje za transfer imovine NIJE samo uspostavljanje statusa quo iz 1995. godine stavljanjem van snage Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije.

3. 1. 1. Gradsko građevinsko zemljište:

Preporuka 3:

• Proces transfera imovine mora da obuhvati i gradsko građevinsko zemljište ili se moraju utvrditi načini

21

obeštećenja6 da bi se izbegli mogući sudski postupci koji mogu da traju i čitavu deceniju, kao što se dogodilo u Mađarskoj. Osim toga, trebalo bi izmeniti Ustav Republike Srbije u delu u kome predvidja da je celokupno gradsko građevinsko zemljište u državnoj ili društvenoj svojini.7

3. 1. 2. Prirodni monopoli regionalnog karaktera i javna komunalna preduzeća Preporuka 4:

• Država mora unapred da objavi kako će opštine učestvovati u privatizaciji monopolskih organizacija kao što su preduzeća za distribuciju gasa, električne energije, vodovod, telekomunikacije itd. Jedno od načela može biti da se opštine obeštete za vrednost zemljišta i finansijskih i drugih sredstava koja su uložile u osnivanje i razvoj ovih preduzeća. Ovo uključuje i sredstva od samodoprinosa.

6 Ako je gradsko građevinsko zemljište opština “dobrovoljno” ustupila za izgradnju objekta u državnoj svojini i pravična naknada nikada nije bila isplaćena, tada bi trebalo predvideti tehnike/metode za rešavanje ovakvih slučajeva da bi se izbegli budući sudski ili upravni postupci 7 Ustav Republike Srbije, član 60. (1) Prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi, kao dobra od opšteg interesa, i gradsko građevinsko zemšite u državnoj su ili društvenoj svojini. (2) Pojedina dobra u opštoj upotrebi mogu biti i u privatnoj svojini, pod uslovima utvrđenim zakonom. (3) Na dobrima od opšteg interesa i na gradskom građevinskom zemljištu može se, pod uslovima utvrđenim zakonom, steći pravo korišćenja. (4) Svojina na stvari od posebnog kulturnog, naučnog, umetničkog ili istorijskog značaja ili od značaja za zaštitu prirode može se ograničiti, na osnovu zakona, uz naknadu, ako to zahteva opšti interes. (5) Zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa ostvaruju se pod uslovima i na način utvrđen zakonom. (6) Zakonom se uređuje plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta.

22

• Komunalana preduzeća osnovana za jednu opštinu treba da budu u isključivoj svojini opštine na čijoj teritoriji se nalaze korisnici usluga. Ovaj princip se odnosi i na preduzeća u državnoj svojini ili čiji je osnivač država a koja pružaju javne usluge na teritoriji opštine.

• Predlaže se da se ne vrši prenos opštinama

privrednih/industrijskih preduzeća i javnih preduzeća koja pružaju usluge na nivou čitave zemlje ili regiona.

• Država mora da sačini metod za podelu imovine između

više opština ukoliko regionalna komunalna preduzeća kao što su vodovod, kanalizacija, gradska čistoća itd. imaju korisnike na teritoriji više opština.

3. 1. 3. Preduzeća u državnoj/društvenoj svojini na teritoriji opštine Preporuka 5:

• Lokalne samouprave bi trebalo da dobiju deo sredstava od

privatizacije preduzeća u državnoj/društvenoj svojini na teritoriji opštine.

3. 2. Imovina koja ne treba da bude vraćena ili preneta

Preporuka 6:

Definisati zakonom ili uredbom vrste imovine, preduzeća, komunalnih usluga i javnih službi, kao i pripadajućih objekata i opreme, koja neće biti vraćena ili preneta lokalnim samoupravama bilo u celini ili delom. Regulski predlaže sledeće izuzetke: pokretne i nepokretne stvari, koje neće biti vraćene lokalnim samoupravama (1) ako služe za obavljanje nadležnosti državne uprave ili sudova; (2)

23

sredstva javnih preduzeća i postrojenja koja obavljaju regionalne funkcije i funkcije za celu državu; (3) strateški važni poljoprivredni objekti i imovina.

3. 3. Rešavanje sporova sa državom i pitanje “neželjene” imovine

Preporuka 7: • Sporove, koji ne mogu da budu sporazumno rešeni, treba

razmatrati pojedinačno pred komisijom ili komitetom koje osniva država, uz napomenu da sud ili predstavničko telo treba da imaju mogućnost odlučivanja u drugom stepenu, ili da kontrolišu zakonitost ovih odluka na neki drugi način (sve četiri pomenute zemlje su imale komitete i zakonom uređene postupke za rešavanje sporova).

Preporuka 8:

• Opštine treba da imaju pravo da odbiju ''neželjenu'' imovinu

(npr. teško zagađeno vojno ili industrijsko zemljište). Troškove čišćenja i održavanja takve neželjene imovine ne treba da snosi opština.

• Zemljište koje je ranije služilo za vojne potrebe će prvo biti ponuđeno lokalnoj samoupravi na čijoj teritoriji se nalazi.

Preporuka 9:

• Pokretne i nepokretne stvari i finansijska sredstva na kojima

pravo korišćenja imaju lokalne samouprave, a pravo svojine država, ne moraju zakonom biti dodeljene ijednom od ova dva subjekta. Deo ove imovine može biti privatizovan, a ne zadržan u javno-pravnom režimu zauvek. Ukoliko država odluči da privatizuje deo ove imovine, potrebno je unapred

24

pripremiti odgovarajuću metodologiju/plan sa jasnim pravilima za raspodelu sredstava od privatizacije.

3. 4. Izmena ustavnog i zakonskog okvira Preporuka 10:

• Ustavom treba garantovati svojinska prava lokalne samouprave. Zatim usaglasiti zakone sa Ustavom. Neke zakonodavne nadležnosti koje su sada na nivou državne zajednice Srbija i Crna Gora (Zakon o preduzećima, Zakon o stečaju, prinudnom poravnanju i likvidaciji itd.) će biti prenete u nadležnost država članica. U tom slučaju, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave kao i Stalna konferencija gradova i opština treba da budu u toku sa postupkom donošenja ovih zakona i utiču da prlikom njihovog donošenja na odgovarajući način budu zastupljeni interesi lokalne samouprave.

• Neophodno je izvršiti dalju decentralizaciju funkcija i

izmeniti, u skladu sa tim, odgovarajuće sistemske zakone u kratkom vremenskom roku. Drugim rečima, Srbija treba istovremeno da izmeni Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije i Zakon o lokalnoj samoupravi, da bi se obezbedilo odgovarajuće pravno uređenje prenosa imovine na nivo lokalnih samouprava (primer Poljske, Mađarske, Letonije).

• Predvideti da se vraćanje prava svojine nad većim delom

imovine izvrši već na osnovu samog zakona (ex lege) i to danom stupanja na snagu tog zakona.

25

Preporuka 11:

• Imovina koja bi trebalo da bude vraćena lokalnim samoupravama ne sme da bude predmet denacionalizacije u naturi, odnosno vraćanja fizičkim ili pravnim licima. Imovina koja se vraća opštinama, dakle, treba da bude izuzeta iz postupka denacionalizacije. Lokalne samouprave ne treba da budu obveznici plaćanja naknade bivšim vlasnicima, već država.

26

3. 5. Dodatni elementi procesa Predvideti nadležno telo koje će biti odgovorno za praćenje primene zakona: Preporuka 12:

• Zakonom treba utvrditi postupak prenosa prava svojine lokalnim samoupravama. Takodje treba predvideti državni organ ili telo koje će biti zaduženo za praćenje primene (Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstvo finansija i ekonomije ili posebni organ ili telo koje će biti odgovorno ministarstvu).

• Nadležni organ/telo treba da pripremi podzakonske propise za sprovođenje zakona.

3. 6. Popis imovine: Preporuka 13:

• Ne treba čekati da se potpuno i do detalja završi popis imovine (posebno imajući u vidu pravne i faktičke probleme u Republici Srbiji sa evidencijom prava na nepokretnostima) pre donošenja zakona koji prenosi pravo svojine na imovini na osnovu principa uvažavanja sadašnjih i budućih nadležnosti, nadoknade za samodoprinos ili primenom kategorijalnog pristupa utemeljenog na principu subsidijarnosti.

Bez obzira koji se put odabere – vraćanje na stanje pre 1995. godine ili povraćaj imovine na osnovu uvažavanja sadašnjih i budućih nadležnosti lokalnih vlasti – neophodno je da sve lokalne samouprave što pre sačine popis pre svega nepokretne imovine. To

27

je težak zadatak, koji zahteva vreme i stručnost. Stoga se preporučuje da postupak sprovodjenja ovog popisa bude izveden uz uvažavanje sledećih principa:

o Urediti način osnivanja tela koje će biti zaduženo da sprovede popis (predlaže se osnivanje komisije od predstavnika lokalne samouprave, međutim to može biti i mešovita komisija sastavljena od predstavnika lokalne samouprave i predstavnika područnih državnih organa); potrebno je da članovi komisije poseduju odgovarajuće obrazovanje i iskustvo;

o Potrebno je predvideti postupak za rad komisije kao i rokove za pripremu popisa imovine (protokola) zajedno sa obrascem, odnosno formom za popunjavanje podataka;

o Urediti postupak popisa imovine odnosno pravila na osnovu kojih će se popisivati imovina;

o Potrebno je postići saglasnost sa nadležnim državnim organima o tome koje će državno telo davati saglasnost na popisne liste. Saglasnost nadležnog državnog organa sa sadržajem popisa predstavljala bi pravni osnov za vraćanje imovine;

o Odrediti drugostepene organe koji će doneti obavezujuću i izvršnu odluku, u slučaju kada postoji nesaglasnost izmedju lokalne samouprave i nadležnog državnog organa o sadržini popisnih lista. (To može da bude zajednička centralna komisija ili upravni sud),

o Predvideti nadležnosti svakog tela. Štaviše, u postupku ili posebnom odlukom treba da se odredi datum od kada će sva popisana imovina preći u svojinu lokalnih samouprava. Budući da popis imovine nije lak zadatak, komisije treba obučiti za primenu postupka popisa. Stoga, treba odrediti vremenski rok za odvijanje čitavog postupka, tako da kada bude sačinjeno uputstvo za obavljanje popisa i pripremljen čitav postupak, bude dovoljno vremena i stručnog kadra koji će sprovesti obuku lokalnih stručnjaka koji će biti zaduženi za ovaj postupak.

28

Zbog velikog broja opština i gradova u Srbiji i izuzetno velikog broja objekata/delova imovine koje treba popisati i koja će biti prenesena na lokalne samouprave, čitav postupak treba decentralizovati tako da državni organi budu zaduženi samo za kontrolu zakonitosti postupka, odnosno za razmatranje žalbi i za rešavanje nejasnih pitanja. Takođe je važno da popisna lista koja je jednom prihvaćena od strane organa centralne vlasti predstavlja dokaz o svojini, odnosno da se na osnovu nje obavežu službe katastra nepokretnosti da spovedu promene u svojim evidencijama i kao vlasnike na nepokretnostima upišu lokalne samouprave. 3. 7. Tela za prenos prava svojine na lokalne samouprave: Preporuka 14:

• Propisati postupke, ovlašćenja i delokrug mešovitih komisija

za prenos imovine koje sačinjavaju predstavnici lokalnih samouprava, državnih organa i građana koje će da nadgledaju postupak prenosa svojine, pružaju usluge u mirnom rešavanju sporova (medijaciji), prikupljaju podatke za potrebe lokalnih vlasti itd.

Preporuka 15:

• Obezbediti upravno-stručnu podršku komisijama i

zaposlenima u lokalnoj samoupravi koji su zaduženi za obavljanje ovog procesa. Primer iz Mađarske je da regionalne komisije za prenos imovine nisu imale dovoljno ljudstva koje bi bilo angažovano na obavljanju ovog posla. To je otežalo rad komisija. Komisijama su bile dodeljene nadležnosti da sprovedu proces vraćanja imovine ali ne i stručno osoblje koje je trebalo da sprovede postupak. Takođe, pravno nije bio uređen odnos između članova komisije i zaposlenih u

29

opštinskoj upravi koji su pomagali komisijama da sprovedu prenos imovine.

Manje i nerazvijenije opštine nemaju odgovarajuću stručnu i administrativno – tehničku osnovu za kvalitetno obavljanje prenosa imovine. Stoga država treba da obezbedi profesionalnu, finansijsku i materijalnu podršku za sprovođenje ovog procesa. Podrška centralne vlasti je neophodna iz nekoliko razloga, kao što su:

1. Staranje o jednoobraznosti postupka u čitavoj zemlji; 2. Nadzor nad zakonitošću postupka; 3. Nadzor nad kvalitetom profesionalnog i stručnog dela

posla; 4. Koordinacija između različitih tela javne uprave

(lokalne samouprave i područnih organa državne uprave);

5. Sprečavanje sukoba javnog i privatnog interesa.

Preporuka 16: • Obučiti zaposlene u opštinskoj upravi, koji će biti angažovani

na postupku transfera imovine opštinama. Lekcije naučene iz Mađarske: zaposleni u opštinskoj upravi nisu bili stručno pripremljeni za obavljanje postupka prenosa prava svojine opštinama a ni za upravljanje prenesenom imovinom.

Priprema opštinske administracije uključuje rešavanje kako kadrovskih tako i organizacionih pitanja, i to ne samo na nivou lokalne samouprave. Lokalne samouprave treba da se pripreme za obavljanje opsežnih i neposrednih zadataka, koji se odnose na upravljanje prenesenom imovinom. To je razumljivo kada se ima u vidu brojnost nadležnosti lokalne samouprave, kao i imovina neophodna za njihovo obavljanje. Jedan od najznačajnijih problema s tim u vezi je nepostojanje uređenog sistema upisa nepokretnosti u registar i ograničeni kapaciteti službi za katastar.

30

Može se skoro sa sigurnošću predvideti da službe za katastar, bez prethodne pripreme, neće moći da se izbore sa tim zadatkom. U Mađarskoj je trebalo zaposliti nove službenike u katastru, koji su bili zaduženi za vođenje isključivo tih poslova.

Preporuka 17:

• Zaposleni u javnoj upravi na opštinskom nivou, kao i na bilo kom nivou vlasti koji učestvuje u postupku prenosa vlasništva nad imovinom (u komitetima i komisijama), treba da budu obučeni i da dobiju detaljna uputstva za svoj rad pre početka procesa prenosa vlasništva nad imovinom.

3. 8. Upravljanje imovinom opštine 3. 8. 1. Razvrstavanje imovine i zaštita javnog interesa: Preporuka 18:

• Kada se jednom izvrši prenos prava svojine, trebalo bi odlučiti ko je odgovoran za finansiranje održavanja, popravki i kapitalnih ulaganja. Država bi trebalo da obezbedi sredstva za kapitalna ulaganja kroz donacije ili kredite koji bi dali novi impuls revitalizaciji i ekonomskoj obnovi opština.

3. 8. 2. Prodaja imovine: Preporuka 19:

• Prihodi od prodaje opštinske imovine kao što su zgrade, gradsko građevinsko zemljište, stanovi, nepokretnosti koje ne služe obavljanju izvornih nadležnosti lokalnih samouprava, osnivački udeli ili akcije u preduzećima, itd. mogu biti iskorišćeni samo za finansiranje kapitalnih ulaganja i ne

31

mogu se koristiti za finansiranje kratkoročnih deficita u tekućoj likvidnosti lokalnih samouprava. U zakonu se može odrediti u kojim uslovima će državni organi zadržati pravo da izvrše nadzor nad zakonitošću i celishodnošću postupka otuđenja nepokretnosti. Država takođe može da odredi vrste imovine u pogledu kojih će zadržati pravo na davanje prethodne saglasnosti za otuđenje.

Primeri ograničenja korišćenja prihoda od prodaje nepokretnosti samo za kapitalna ulaganja su uobičajeni u zemljama OECD-a. Kapitalni prihodi mogu da budu korišćeni samo za finansiranje kapitalnih rashoda (kapitalnih ulaganja); u nekim zemljama je zabranjeno svako raspolaganje nepokretnostima, jer se podrazumeva da lokalne samouprave nemaju imovinu koja prevazilazi njihove potrebe da bi se izvorne i/ili poverene funkcije obavile na odgovarajući način. Mađarska i Poljska predstavljaju izuzetak od ovog pravila, jer su dale najveću slobodu lokalnim samoupravama da bez ikakvih organičenja prodaju svoju imovinu. U Letoniji se prihodi od prodaje opštinske imovine mogu koristiti jedino za izvršenje obaveznih nadležnosti; u Slovačkoj se prihodi koriste jedino za kapitalne investicije. Preporuka 20:

• Uporedo sa prenosom prava svojine lokalnim samoupravama,

potrebno je razraditi mehanizme kojima bi se obezbedila zakonitost i odgovornost u upravljanju i raspolaganju imovinom gradova i opština. Ovo uključuje i utvrđivanje postupaka pripreme i ažuriranje popisa imovine lokalnih samouprava, knjigovodstva, računovodstva, kontrole i revizije.

32

Dodatak 4. Iskustva država bivše Jugoslavije

Sve bivše jugoslovenske republike garantuju određeni obim svojinskih prava lokalnoj samoupravi. Pravo na svojinu, kao jedno od osnovnih ekonomskih prava koje pripada svim fizičkim i pravnim licima, uključujući i lokalne samouprave, kao i koristi od posedovanja imovine i upravljanja njome u ovim državama su definisane u ustavu, zakonu o lokalnoj samoupravi i posebnim zakonima o budžetu, privrednim aktivnostima i finansiranju lokalnih samouprava. Ovde su ukratko prikazane ključne odredbe i izvori ovih propisa: 4. 1. Republika Slovenija: Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Slovenije, koji je usvojen 1993. i do 1999. sedam puta menjan, uveo je sistem nove lokalne samouprave, koji umesto ranijeg principa društvene svojine poštuje princip pluralizma svojinskih oblika i tržišne ekonomije. Finansiranje lokalne samouprave je uređeno zakonom o finansiranju opština iz 1994. koji je, takođe, dopunjen 1998. Zakon o finansiranju lokalne samouprave je detaljno uredio način finansiranja obaveznih nadležnosti lokalnih samouprava i pitanje finansijskog ujednačavanja. Opštinska sredstva se sastoje od pokretnih i nepokretnih stvari, finansijskih sredstava i obligacionih i drugih prava. Vrednost ovih sredstava je prikazana u godišnjem izveštaju, koji svaka opština usvaja u skaladu sa zakonom. Opštine raspolažu sledećom imovinom:

• zemljištem (gradsko građevinsko zemljište, neizgrađeno građevinsko zemljište, poljoprivredno zemljište), koje je opština stekla kupovinom ili na druge načine;

• opštinska infrastruktura (putevi u svojini opštine, vodovod, toplovod, gasovod, itd.);

33

• stambena izgradnja (delimično finansirana naselja i naselja građena u nekomercijalne svrhe);

• poslovni prostor (koji služi za iznajmljivanje u profitne i neprofitne svrhe);

• udeli i akcije u preduzećima, bankama itd. • finansijska sredstva iz budžeta, donacije i krediti iz javnih

fondova itd.; • druga finansijska sredstva (depoziti, hartije od vrednosti, itd.).

Opština mora da upravlja svom svojom imovinom u skladu sa zdravim ekonomskim principima. Otuđenje opštinske imovine je moguće samo uz odgovarajuću nadoknadu osim ako se pomenuta sredstva ne usmeravaju u humanitarne, naučne, istraživačke, obrazovne i druge svrhe. Opštinsko veće je organ nadležan za donošenje odluka o takvom ustupanju. Opština može raspolagati svojom imovinom na nekoliko načina. Ona može:

1. upravljati svojom imovinom samostalno, preko nadležnih opštinskih službi ili ustanoviti javni fond na koje će preneti nadležnosti za upravljanje odredjenog dela opštinske imovine (npr. fond za stambenu izgradnju koji će rukovoditi gradnjom naselja i poslovnih prostora);

2. osnovati javnu organizaciju/instituciju za upravljanje određenim delom imovine (npr. direkcija za upravljanje gradskim građevinskim zemljištem);

3. osnovati javno preduzeće ili drugu vrstu javne komercijalne institucije za upravljanje određenom vrstom imovine (npr. javni vodovod, javna kanalizacija, odlaganje otpada, održavanje opštinskih puteva, itd.);

4. odobriti koncesije fizičkim i pravnim licima za korišćenje određene imovine.

Poslednjim izmenama Zakona o lokalnoj samoupravi u Sloveniji (70/2000), u članu 7. predviđeno je da “su jedinice lokalne samouprave pravna lica sa pravom da poseduju, stiču i raspolažu svim vrstama sredstava“. Štaviše, Član 51. Zakona

34

predviđa da je opštinska imovina sačinjena od materijalnih i nematerijalnih sredstava koje poseduje opština, uključujući tu i obligaciona i druga prava. Član 21. navodi da je jedna od najbitnijih dužnosti opštine obaveza da upravlja sopstvenom imovinom. 4. 2. Republika Hrvatska: Prema navodima Urbanog instituta8, međunarodne konsultantske ne-profitne organizacije, koja u Hrvatskoj realizuje program decentralizacije lokalne samouprave, opštine u Hrvatskoj poseduju značajna sredstva, uključujući tu i nepokretnu imovinu:

“Nepokretnu imovinu lokalnih samouprava u Republici Hrvatskoj čine različite vrste nepokretnih stvari. Glavne karakteristike nepokretne imovine lokalnih samouprava u Hrvatskoj, kao i u drugim zemljama u tranziciji su sledeće: • Ubrzani postupak prenosa prava svojine na lokalne samouprave je omogućio brojnim jedinicama lokalne samouprave u urbanim područjima da postanu najveći ili među najvećim vlasnicima nepokretnosti na lokalnom nivou; • Značajni delovi nepokretne imovine se prenose iz direktnog vlasništva opštine u vlasništvo javnih preduzeća čiji je osnivač opština; • Dalja privatizacija javnih preduzeća se fiskalno destimuliše; • Značajni delovi nepokretne imovine koja služi obavljanju socijalnih funkcija ili izvornih

8 Na veb sajtu www.urban-institute.hr može se preuzeti analiza, koju su sačinili stručnjaci Urbanog insituta, o upravljanju opštinskom imovinom u Republici Hrvatskoj. Iz navedene analize preuzet je citat koji sledi.

35

nadležnosti opštine, a čije održavanje nije isplativo sa ekonomskog aspekta, prenose se na jedinice lokalne samouprave; • Značajni delovi nepokretne imovine, koji su u knjigovodstvenom smislu amortizovani takođe se prenose na lokalne samouprave; • Nepokretnosti čine 50% do 95% vrednosti imovine u bilansima jedinica lokalne samouprave; • Većina lokalnih vlasti ne raspolaže popisnim listama pokretne i nepokretne imovine i sredstvima na kojima ima pravo svojine, a još ređe ima podatke o knjigovodstvenoj ili tržišnoj vrednosti ove imovine; • Postojanje preciznih i verodostojnih podataka o postojećim pravima i obavezama lokalne samouprave preduslov je za domaćinsko upravljanje opštinskim finansijama; • Kao i u mnogim zemljama sveta, nepokretnom imovinom u opštinskoj svojini se upravlja na način koji ne obezbeđuje njenu optimalnu ekonomsku iskorišćenost; • Potrebno je da se upostave revizorski i računovodstveni standardi u domenu praćenja načina upravljanja imovinom u opštinskoj svojini. Opštinski prihodi od nepokretne imovine u Hrvatskoj čine 8% prihoda jedinica lokalne samouprave. Ovo je četvrti po veličini izvor prihoda, iza poreza na dohodak građana, taksi i raznih nadoknada i poreza na dobit preduzeća. Postoje značajne razlike među jedinicama lokalne samouprave i to kako u apsolutnim iznosima, tako i u procentima i te

36

razlike se kreću u rasponu od 1,3% do 25,3% opštinskih prihoda.”

Razlog za ovu situaciju u praksi je pravna regulativa. Zakon o lokalnoj samoupravi i državnoj upravi (usvojen 1990 a izmenjen 1999) daje opštinama status pravnog lica (član 8). Kao pravna lica opštine imaju pokretnu i nepokretnu imovinu i kao i svi drugi vlasnici imaju prava i obaveze prema toj imovini (član 67). Opštine, takođe, mogu ostvarivati prihod kroz upravljanje imovinom. (član 68). Kroz funkcionalni pristup, Zakon o obavljanju delatnosti jedinica lokalne samouprave iz 2000.g. definiše obavezne nadležnosti opština (član 3.) kao i to da ove obavezne nadležnosti mogu da obavljaju kako koncesionari, tako i preduzeća čiji je osnivač opština ili privatna preduzeća. Obavezne nadležnosti jedinica lokalne samouprave su:

“Član 3. (1) U smislu ovog zakona, nadležnosti jedinica lokalne samouprave su: 1. snabdevanje vodom za piće 2. drenaža i prečišćavanje otpadnih voda 3. snabdevanje gasom 4. obezbeđivanje grejanja 5. prevoz putnika u javnom saobraćaju 6. održavanje čistoće 7. odlaganje opštinskog otpada 8. održavanje javnih površina 9. održavanje nekategorisanih puteva 10. pijace za prodaju na malo 11. održavanje groblja i krematorijuma, obavljanje sahrana, i 12. čišćenje odžaka 13. javno osvetljenje.”

37

Najvažnije je da preduzeća koja obavaljaju ove poslove na teritoriji opštine, pa i ona koja su osnovana društvenim kapitalom, prelaze u svojinu opštine. Član 31. ovog Zakona navodi: “Usklađivanje rada pravnih lica sa odredbama ovog Zakona

(1) Društveni kapital pravnih lica koja su registrovana za obavljanje poslova iz opštinske nadležnosti na dan stupanja na snagu ovog Zakona postaje susvojina jedinica lokalne samouprave organizovanih na teritoriji bivše opštine u kojoj je sedište tog pravnog lica.

(2) Hrvatski fond za privatizaciju je dužan da u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona, prebaci akcije svih akcionarskih društava, nastalih primenom odredabe člana 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o transformaciji i organizaciji preduzeća koja bavljaju opštinske poslove i poslove uređenja naselja i prostora, gradskog i međugradskog prevoza, poslove uređenja i održavanja pijaca za prodaju na malo, u zajedničku svojinu jedinica lokalne samouprave organizovanih na teritoriji bivše opštine a prema sedištu pomenutog akcionarskog društva.

(3) Preduzeća koja se nisu transformisala u skladu sa članom 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o transformaciji i organizaciji preduzeća koja obavljaju opštinske poslove i poslove uređenja naselja i prostora, gradskog i međugradskog saobraćaja i poslova uređenja i održavanja pijaca za prodaju na malo su dužna da u roku od tri meseca od stupanja na snagu ovog zakona prenesu akcije u zajedničku svojinu jedinica lokalne vlasti organizovanih na teritoriji bivše opštine, a prema sedištu pomenutog akcionarskog društva.

(4) Društveni kapital iz stava 1 i akcije iz stava 2 i 3 ovog člana će biti raspodeljene između jedinica lokalne samouprave na osnovu sporazuma i to u roku od 6 meseci od dana stupanja ovog zakona na snagu. U slučaju da ne dođe do sporazuma,

38

primeniće se odredba člana 87, stav 2 Zakona o lokalnoj samoupravi i državnoj upravi.”

Iz navedenog je očigledno da hrvatske opštine mogu posedovati imovinu, i da su preuzele svojinu na mnogim bivšim državnim i društvenim preduzećima i akcionarskim društvima.

4. 3. Republika Makedonija: Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1995. navodi da su opštine pravna lica (član 5). Opštine mogu da imaju u svojini zemljište, objekte, itd. i to u onoj meri u kojoj je pribavljanje tih nepokretnosti finansirano putem samodoprinosa (član 60.) ili na neki drugi način sufinansirano od strane opština i gradova. Sredstva stečena raspolaganjem ili upravljanjem imovinom mogu biti korišćena samo za dalja kapitalna ulaganja (pribavljanje nepokretnosti ili ulaganje u postojeće nepokretnosti). Ovakav pristup je restriktivniji nego u Sloveniji i Hrvatskoj. Novoformirane jedinice lokalne samouprave (član 61) će dobiti imovinu koja je određena deobnim bilansima koje potpisuju predstavici Republike, stara i nova jedinica lokalne samouprave. Konačno, imovina se može koristiti za sticanje prihoda opština i gradova (član 62). Čak i po ovom skromnom scenariju, sredstva stečena putem samodoprinosa su svojina opštine, a nema ograničenja za sticanje i raspolaganje novostečenim pokretnim ili nepokretnim dobrima od strane opština ubuduće. 4.4. Republika Crna Gora i Republika Srpska: Crna Gora i Republika Srpska takođe su u pogledu načina uređenja svojinskih prava jedinica lokalne samouprave ispred Srbije. U Republici Srpskoj je pokrenuta inicijativa da se svojinska prava na školskim objektima, medicinskim centrima itd. prenesu lokalnim samoupravama. U slučaju da se ovaj cilj postigne, to će predstavljati

39

drugu fazu prenosa prava svojine lokalnim samoupravama u Republici Srpskoj. U Crnoj Gori je situacija još uvek složena ali su neki koraci već preduzeti. Naime, dok je država još uvek titular svojinskih prava na celokupnoj imovini koju koriste opštine i gradovi, jedinice lokalne samouprave, u skladu sa Zakonom o imovini Republike Crne Gore imaju pravo da raspolazu imovinom koju koriste, uključujući i pravo da je pribavljaju i otuđuju bez obaveze da za to traže prethodno odobrenje od države. Ipak, ovo pravo raspolaganja nije identično pravu koje ima vlasnik. Svaki akt prenosa prava svojine na nepokretnostima se mora registrovati u godišnjim finansijskim izveštajima koji se dostavljaju Ministarstvu finansija Republike Crne Gore. Drugo ograničenje je da opština ima obavezu da svaki pravni akt kojim raspolaže sredstvima u državnoj svojini naknadno dostavi javnom tužiocu, koji ima mogućnost pokretanja postupka za poništaj ugovora ukoliko ustanovi da je postojalo nezakonito raspolaganje. Ovo unosi dodatnu pravnu nesigurnost u pravni promet kada je u pitanju raspolaganje nepokretnostima koje su još uvek u formalnom vlasništvu države. Situacija u pogledu prenošenja svojinskih prava jedinicima lokalne samouprave i upravljanja tom imovinom u svim državama bivše Jugoslavije je mnogo bolja nego u Srbiji. Pošto je u svim razvijenim zemljama, u zemljama Srednje i Istočne Evrope kao i u svim državama bivše Jugoslavije uvedeno pravo jedinica lokalne samouprave da poseduju sredstva na kojima imaju pravo korišćenja, logičan zaključak je da u pravnom sistemu Republike Srbije nema ničeg posebnog što bi opravdavalo zadržavanje postojećeg pravnog rešenja.

40

41

II

U P U T S T V O ZA SPROVOĐENjE POPISA NEPOKRETNOSTI U

DRŽAVNOJ SVOJINI

Popis nepokretnosti u državnoj svojini vrši se u cilju utvrđivanja stvarnog stanja državne svojine koja se nalazi na teritoriji opštine i pripreme za postupak vraćanja prava svojine lokalnim samoupravama. Državni organi i organizacije, organi i organizacije teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javne službe (javna preduzeća, ustanove) i druge organizacije čiji je osnivač Republika, pokrajina odnosno lokalna samouprava, koje su nosioci prava korišćenja ili faktički koriste nepokretnosti i druga sredstva u državnoj svojini, obavezni su prema važećim propisima da uredno i ažurno vode evidenciju o stanju i kretanju sredstava u državnoj svojini (član 10. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije, "Službeni glasnik RS" br. 53/95, 3/96, 54/96 i 32/97). Na osnovu ovlašćenja iz ovog Zakona, Vlada Republike Srbije donela je 1995. godine Uredbu o evidenciji i popisu nepokretnosti i drugih sredstava u državnoj svojini («Službeni glasnik RS», 53/95 i 3/96). Uredba i prateći obrasci predstavljaju osnovu za vodjenje evidencije o stanju i kretanju sredstava u državnoj svojini. Krajem prošle godine, Stalna konferencija gradova i opština, u saradnji sa Programom za reformu lokalne samouprave u Srbiji, pokrenula je inicijativu za vraćanje imovine u državnoj svojini lokalnim samoupravama. Radi što bolje pripreme za ovaj postupak, kao i radi stvaranja potpune i ažurne evidencije o nepokretnostima u svojini Republike Srbije, Stalna konferencija gradova i opština, uz podršku Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Ministarstva finansija i ekonomije, Ministarstva urbanizma i građevina, Republičkog geodetskog zavoda i drugih državnih organa

42

i organizacija, pozvala je svoje članove, gradove i opštine u Republici Srbiji, da sprovedu popis nepokretnosti u svojini Republike Srbije na svojoj teritoriji. Ovaj postupak trebalo bi da bude okončan do kraja 2003. godine. Način obavljanja popisa usaglašen je sa preporukama i potrebama Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije. Prema iskustvima opštine Kruševac, koja se prostire na 854 km2 i ima 101 naseljeno mesto sa 131.000 stanovnika (rezultati popisa iz 2002. godine) na poslovima popisa nepokretnosti u državnoj svojini bi, za opštinu ove veličine, trebalo da bude angažovano izmedju 5 do 8 radnika, koji bi popis sredstava u državnoj svojini mogli da obave za 4-5 meseci, kada bi radili po osam sati dnevno pet dana u nedelji (40-časovna radna nedelja). I FAZA - Izvršni odbor Skupštine opštine donosi odluku o sprovodjenju popisa državne imovine i rešenje o obrazovanju Komisije za popis i daje uputstva za rad komisije. Komisiji se dodeljuju prostorije i tehnička sredstva za rad. Ova faza traje dve nedelje. Kako je sprovodjenje popisa celokupne državne imovine na teritoriji lokalne samouprave obiman i zahtevan posao za koji je potrebno vreme, tehnička i finansijska sredstva kao i angažovanje stručnjaka različitih profila, odgovarajuća služba opštinske uprave (odeljenje za finansije) bi trebalo da pre sprovodjenja popisa napravi predračun troškova popisa, imajući u vidu pre svega iznose sudskih i administrativnih taksa za pribavljanje izvoda iz javnih registara nepokretnosti (izvode iz katastra i zemljišnih knjiga). U skladu sa tim, trebalo bi proceniti budžetske resurse za tekuću godinu i razmotriti potrebu/opravdanost predlaganja odluke o rebalansu budžeta. Nakon toga, izvršni odbor Skupštine opštine donosi odluku o sprovodjenju popisa državne imovine i rešenje o obrazovanju Komisije za popis nepokretne imovine u državnoj svojini na teritoriji opštine, odnosno grada. Komisiju bi trebalo da sačinjavaju stručnjaci

43

različitih profila/struka: dipl. ekonomista, dipl. inžinjer geodezije, dipl. pravnik, dipl. poljoprivredni inžinjer (u opštinama gde je njegovo angažovanje opravdano) i dipl. gradjevinski inžinjer. Članovi komisije bi trebalo da imaju zamenike. II FAZA - Komisija prikuplja sve raspoložive podatke o nepokretnostima na teritoriji opštine iz evidencija korisnika nepokretnosti u državnoj svojini i uporedjuje ih sa podacima Republičkog geodetskog zavoda – Službe za katastar nepokretnosti i podacima iz drugih javnih registara kao i podacima kojima raspolaže Republička direkcija za imovinu Republike Srbije. Ova faza traje ne duže od dva meseca. U ovoj fazi, Komisija za popis nepokretne imovine šalje dopis svim državnim organima i organizacijama, organima teritorijalnih jedinica, javnim službama i drugim organizacijama čiji je osnivač Republika, odnosno teritorijalne jedinice, koje koriste nepokretnosti u državnoj svojini sa molbom da u roku od 30 dana popune i dostave Komisiji obrazac PN i fotokopije svih dokumenata kojima se dokazuje osnov korišćenja i trenutni status nepokretnosti. Ovaj dopis Komisija obavezno dostavlja: mesnim zajednicama, javnim preduzećima i javnim službama čiji je osnivač opština (npr. opštinsko pozorište, opštinski radio i televizija, savez slepih i slabovidih za teritoriju opštine), javnim preduzećima i javnim službama čiji je osnivač republika, područnim jedinicama svih državnih organa i organizacija koje koriste državnu imovinu na teritoriji opštine (vojnim jedinicama i ustanovama Vojske Srbije i Crne Gore, Opštinskim sekretarijatima Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srbije, svim pravosudnim organima čija se sedišta nalaze na teritoriji opštine (opštinski sud i tužilaštvo, okružni sud i tužilaštvo, trgovački sud, organi za prekršaje), svim školama, zdravstvenim ustanovama (domovi zdravlja, poliklinike, bolnice), kazneno – popravnim zavodima, okružnim zatvorima i vaspitno-popravnim domovima, ustanovama socijalne zaštite i načelnicima okruga ukoliko je sedište okruga na teritoriji opštine.

44

Na osnovu prispelih podataka, Komisija evidentira sve nepokretnosti u državnoj svojini na teritoriji opštine: kako one gde je osnov sticanja nesporan, tako i one gde Komisija dodje do nalaza da je osnov sticanja sporan i one koje organi i organizacije koriste bez pravnog osnova. Pored podataka koje dobije od korisnika nepokretnosti u državnoj svojini, u ovoj fazi Komisija prikuplja i sve druge raspoložive podatke iz javnih evidencija i arhiva kao što su: evidencije javnog pravobranilaštva, arhivska gradja, podaci iz imovinsko - pravne službe skupštine opštine i podaci kojima raspolaže Republička direkcija za imovinu Republike Srbije. Komisija takodje ima zadatak da se u ovoj fazi obrati Republičkom geodetskom zavodu – opštinskoj službi za katastar, kako bi od njega dobila prepise posedovnih listova i podataka iz A, B, V i G lista nepokretnosti (tamo gde je ustrojen katastar nepokretnosti) i izvode iz katastarskog operata (za katastre zemljišta) gde je kao vlasnik upisana država Srbija. Od Službe za katastar Komisija će tražiti podatke o svim pravnim i fizičkim licima, kao i o organima i organizacijama na teritoriji odredjene katastarske opštine koji imaju upisano pravo korišćenja zemljišta i nepokretnosti u državnoj svojini. Komisija se može obratiti, posebnim dopisom, zemljišno – knjižnom sudu sa zahtevom za dobijanje izvoda iz zemljišnih knjiga za zemljište i nepokretnosti u državnoj svojini. Prikupljaju se podaci o sledećim kategorijama zemljišta i nepokretnosti: 1. Zemljište u državnoj svojini (poljoprivredno zemljište, bez obzira na kulturu, šume, šumsko zemljište, gradsko gradjevinsko zemljište, vode, vodno zemljište); 2. Zgrade i druge građevinske objekte u državnoj svojini: službene, poslovne, stambene i druge objekte, poslovne prostorije, stanove (neotkupljene, prodate na rate, službene stanove), garaže, objekte posebne namene i druge gradjevinske objekte;

45

3. Nepokretnosti u državnoj svojini koje koriste mesne zajednice i mesne kancelarije; 4. Nepokretnosti kod kojih je opština/grad jedan od nosilaca prava korišćenja; 5. Nepokretnosti koje su stečene učešćem sredstava Republike, pokrajine, opštine ili grada ili njihovih nekadašnjih fondova i SIZ-ova u izgradnji ili pribavljanju; 6. Nepokretnosti stečene u celini ili delom sredstvima samodoprinosa; 7. Podzemne i nadzemne vodove u sledećim mrežama: vodovod, kanalizacija, toplovod, naftovod, gasovod, elektroenergetska mreža, telekomunikacije, drenaža, industrijski i drugi vodovi koji pripadaju komunalnoj i drugoj javnoj infrastrukturi sa pripadajućim uredjajima i postrojenjima. Iako na osnovu odredbe člana 50. Zakona o sredstvima u državnoj svojini, državni organi, organi pokrajine i lokalne samouprave nemaju obavezu da evidentiraju, u smislu tog Zakona, stanove u državnoj svojini (otkupljene u celini ili na rate), za potrebe ovog popisa evidentiraju se i stanovi koji su prodati na rate ali se još otplaćuju. Razlog za to je činjenica da se u praksi pojavio problem neizvršavanja obaveza kupaca stanova koji ih još uvek otkupljuju na višegodišnju otplatu. Zato je zauzet stav da se i ovi stanovi, koji su u postupku otkupa, popisuju. Takodje se popisuju i stanovi u državnoj svojini koji se koriste za službene potrebe (član 28. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije) i stanovi na kojima postoji pravo zakupa na neodredjeno vreme. III FAZA Komisija uporedjuje stanje iz javnih evidencija (katastri zemljišta i nepokretnosti, izvodi iz zemljišnih knjiga) sa podacima dobijenim od nosilaca prava korišćenja zemljišta i

46

nepokretnosti u državnoj svojini i razdvaja nesporne predmete od spornih, tamo gde se evidencije ne slažu. Komisija izlazi na teren i neposrednim uvidom uporedjuje stanje iz evidencija sa faktičkim stanjem. Ova faza traje ne duže od tri meseca. U ovoj fazi postupka, Komisija će, uz pomoć imovinsko - pravne službe Skupštine opštine obradjivati pojedinačne predmete i uporediti stanje iz javnih evidencija (katastri zemljišta i nepokretnosti, izvodi iz zemljišnih knjiga) sa podacima dobijenim od nosilaca prava korišćenja zemljišta i nepokretnosti u državnoj svojini (popunjeni NP obrasci, bilansi osnovih sredstava, gradjevinska dokumentacija za investicione objekte, upotrebne dozvole itd.). Komisija će razdvojiti sve slučajeve/predmete gde se podaci iz javnih evidencija i evidencija korisnika slažu od spornih slučajeva (gde se evidencije ne slažu). Zatim će Komisija izaći na teren i neposrednim uvidom uporediti stanje iz evidencija sa faktičkim stanjem. Ova faza traje ne duže od tri meseca. Prema do sada dostupnim podacima, knjigovodstvene evidencije organa, javnih službi i drugih organizacija koje koriste sredstva u državnoj svojini u praksi se veoma često razlikuju od evidencija koje sadrže javni registri o nepokretnosti (katastri zemljišta, knjige tapija i zemljišne knjige). U većini slučajeva, služba katastra nema podatke o svim promenama zbog neažurnosti korisnika nepokretnosti u državnoj svojini. Investiciona ulaganja, pribavljanje, otudjenje, davanje u zakup ili prenošenje prava korišćenja nepokretnosti vršilo se obično vanknjižnim putem te se stvarno stanje po pravilu veoma razlikuje od stanja u javnim registrima. U pojedinim slučajevima, podaci su upisivani u katastar bez potpune i verodostojne dokumentacije. Dakle, u svakom konkretnom slučaju potrebno je uporediti stanje iz registara sa de facto stanjem. Takodje je neophodno pribaviti sve isprave o pravnom poslu, pravnosnažne odluke sudova i organa uprave, sporazume o naknadi za eksproprisanu nepokretnost. U slučaju objekata koji su gradjeni ili dogradjivani bez gradjevinske i upotrebne dozvole sredstvima u

47

državnoj svojini potrebno je pribaviti svu neophodnu projektnu i tehničku dokumentaciju. Izuzetak od ovog opšteg pravila su one opštine gde je ustrojen katastar nepokretnosti u skladu sa Zakonom o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima iz 1995. godine. Kako je u ovim opštinama nedavno izvršen premer i uskladjeno pravno i faktičko stanje na nepokretnostima, to katastri nepokretnosti raspolažu ažurnim podacima. Komisija za popis angažovaće po potrebi službe i organe koje vrše zaštitu imovinskih prava i interesa lokalnih samouprava (javna pravobranilaštva i službe za zastupanje imovinskih interesa opštine). Komisija je dužna da obavesti službu javnog pravobranilaštva o svim slučajevima/predmetima gde postoji neslaganje zvanične evidencije korisnika (popisne liste, popunjeni PN obrasci), evidencije iz katastra i faktičkog stanja. Podaci o promenama koje nisu unete u javne registre o nepokretnosti, do kojih u svom radu dodje Komisija, treba da posluže javnom pravobraniocu za podnošenje zahteva za ispravku upisa u katastru ili zemljišnoj knjizi ili za pokretanje postupaka za izmenu upisa prava na nepokretnostima u javnim registrima. Javno pravobranilaštvo (opštinsko odnosno republičko, u onim opštinama koje nemaju opštinske pravobranioce) ili služba za zastupanje imovinskih interesa opštine će biti angažovano i u onim slučajevima gde je sporna veličina suvlasničkog udela države u nepokretnoj imovini, kada je ta imovina stečena učešćem sredstava Republike, pokrajine, opštine ili grada ili njihovih fondova i SIZ-ova prilikom izgradnje ili pribavljanja ili kada je imovina stečena sredstvima samodoprinosa. Javni pravobranilac će evidentirati sve ovakve slučajeve i u saradnji sa Komisijom odlučiti o načinu postupanja: pokretanje sporova, predlozi za vansudsko poravnanje, formiranje zajedničkih komisija za utvrdjivanje suvlasničkih udela ili za regulisanje načina korišćenja.

48

Budžetski inspektori će takodje kontrolisati popis imovine kod svih budžetskih korisnika i lokalne samouprave.

IV FAZA – Komisija priprema radnu verziju Elaborata o popisu nepokretnosti u državnoj svojini i pruža stručnu i tehničku pomoć javnom pravobranilaštvu u prikupljanju dokumentacije i odlučivanju o strategiji rešavanja spornih slučajeva (sporovi za utvrdjenje, državinski sporovi, poravnanja). Ova faza traje oko mesec dana. Na osnovu celokupne pripremljene dokumentacije i uvida u činjenično stanje, Komisija za popis nepokretnosti u državnoj svojini priprema radnu verziju/nacrt Elaborata o popisu nepokretnosti u državnoj svojini na teritoriji opštine. Komisija posebno evidentira slučajeve u kojima pravna ili fizička lica faktički koriste (po bilo kom osnovu) nepokretnost na kojoj su opštine titulari prava korišćenja. U praksi, dešavaju se slučajevi da se imovina na kojoj opštine imaju pravo korišćenja dodeljuje drugim pravnim ili fizičkim licima na korišćenje a radi obavljanja delatnosti. Sve ovakve slučajeve treba evidentirati u napomenama PN obrasca. Takodje, Komisija pomaže javnom pravobraniocu u pripremi dokumentacije koja će biti priložena ksao dokaz u sudskom ili upravnom postupku i prati način na koji javni pravobranilac vodi sudske postupke Svi budžetski korisnici će biti obavešteni o potrebi da svoj redovan godišnji popis imovine usklade sa evidencijom Komisije za popis. U ovoj fazi i svi drugi korisnici sredstava u državnoj svojini rešavaju svoje sporne slučajeve korak po korak - predmet po predmet (pribavljanje neophodne dokumentacije za uknjiženje, rešavanje suvlasničkih odnosa na zemljištu itd.). Javni pravobranilac upućuje zvanično dopis službi za katastar nepokretnosti da ažurira svoje evidencije i dostavi ih Komisiji. V FAZA. Izrada konačnog Elaborata o popisu.

49

Na osnovu člana ___ Statuta opštine/grada __________ (Službeni list opštine/grada __________ broj ____) Izvršni odbor SO/SG _______________ na sednici od ______2003. g. donosi

O D L U K U O POPISU NEPOKRETNE IMOVINE U DRŽAVNOJ

SVOJINI NA TERITORIJI OPŠTINE/GRADA ______________ I Sprovešće se popis nepokretne imovine u državnoj svojini na teritoriji opštine/grada ____________. II Popis nepokretne imovine u državnoj svojini izvršiće Komisija za popis nepokretne imovine. III Članove Komisije imenuje Izvršni odbor Skupštine opštine/grada posebnim rešenjem. IV Zadatak Komisije je da izvrši popis nepokretne imovine u državnoj svojini na teritoriji opštine/grada na osnovu uputstva za sprovodjenje popisa na propisanim obrascima koji čine sastavni deo ove odluke. Komisija će:

uputiti zahtev za popis nepokretnosti u državnoj svojini sa uputstvom za sprovođenje popisa na propisanim obrascima, državnim organima i drugim organizacijama, organima teritorijalne jedinice, javnim službama i drugim organizacijama čiji je osnivač Republika odnosno teritorijalna jedinica koji koriste nepokretnosti u državnoj svojini na teritoriji opštine/grada _________________,

prikupiti popisne liste, obraditi podatke, sačiniti Elaborat o popisu i pripremiti izveštaj za Izvršni odbor Skupštine opštine/grada.

50

V Rok za izradu Elaborata o popisu je 31. decembar 2003. godine. VI Ovu odluku objaviti u Službenom listu opštine/grada _____________.

O b r a z l o ž e nj e Stalna konferencija gradova i opština, u saradnji sa Programom za reformu lokalne samouprave u Srbiji, pokrenula je inicijativu za prenošenje imovine lokalnim samoupravama. Radi što bolje pripreme za ovaj postupak, radi stvaranja potpune i ažurne evidencije o nepokretnostima u svojini Republike Srbije, kao i radi pomoći lokalnim samoupravama da bolje i efikasnije obavljaju izvorne i poverene nadležnosti, Stalna konferencija gradova i opština, uz podršku Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Ministarstva finansija i ekonomije, Ministarstva urbanizma i građevina, Republičkog geodetskog zavoda i drugih državnih organa i organizacija, dopisom od _____ pozvala je svoje članove, gradove i opštine u Republici Srbiji, da sprovedu popis nepokretnosti u svojini Republike Srbije na svojoj teritoriji. Uputstvo za sprovodjenje popisa sa propisanim obrascima, koje je sastavni deo ove odluke, u skladu je sa Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije (Sl. glasnik RS 53/95 i 3/96) i sa Uredbom o evidenciji i popisu nepokretnosti u državnoj svojini (Sl. glasnik RS 27/96). Način obavljanja popisa usaglašen je sa preporukama i potrebama Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije. Na osnovu iznetog, odlučeno je kao u dispozitivu. Predsednik IO SO/SG ________________ (Potpis)

51

Na osnovu Odluke o popisu nepokretne imovine u državnoj svojini na teritoriji opštine/grada ______________ broj ______ od ______ 2003. g. Izvršni odbor Skupštine opštine/grada _______________ donosi

R E Š E NJ E O OBRAZOVANJU KOMISIJE

ZA POPIS NEPOKRETNE IMOVINE U DRŽAVNOJ SVOJINI NA TERITORIJI OPŠTINE/GRADA ______________

I Obrazuje se Komisija za popis nepokretne imovine u državnoj svojini na teritoriji opštine/grada__________ u sledećem sastavu:

1. (Ime i prezime, stručno obrazovanje, radno mesto), predsednik komisije

2. ________________________________________, zamenik predsednika

3. ________________________________________, član

4. ________________________________________, zamenik člana

5. ________________________________________ 6. ________________________________________ 7. ________________________________________ 8. ________________________________________

II Ovo rešenje objaviti u Službenom listu

opštine/grada ________________.

Predsednik IO SO/SG ________________ (Potpis)

52

ŠTAMBILJ

_________________

PREDMET: Popis nepokretnosti u državnoj svojini.

Državni organi i organizacije, organi teritorijalnih jedinica, javne službe i druge organizacije čiji je osnivač Republika, odnosno teritorijalne jedinice, koje koriste nepokretnosti u državnoj svojini vode posebnu evidenciju o stanju i kretanju nepokretnosti u skladu sa Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije ("Službeni glasnik RS" br. 53/95 i 3/96) i Uredbom o evidenciji i popisu nepokretnosti i drugih sredstava u državnoj svojini ("Službeni glasnik RS" br. 27/96).

U tom smislu potrebno je da nam dostavite:

• Popunjeni PN obrazac (u prilogu) za sve nepokretnosti u državnoj svojini na kojima imate pravo korišćenja. Uz obrazac obavezno dostaviti fotokopije dokaza o osnovu korišćenja za svaku nepokretnost, kao i ostalu dokumentaciju koja je vezana za status nepokretnosti.

Tražene podatke dostavite u roku od 30 dana godine Izvršnom odboru SO_______________ sa naznakom «za Komisiju za popis nepokretne imovine».

S poštovanjem,

Prilog: Predsednik Izvršnog odbora Obrazac PN

Uputstvo za sprovođenje popisa _________________

SO

POPIS NEPOKRETNOSTI U DRŽAVNOJ SVOJINI

KORISNIK: (Puni naziv, sedište, adresa - ulica, broj, sprat) Matični broj i PIB

Isprave o svojini

Vrsta nepokretnosti Struktura Katastarska

opština

Vrsta dokumenta

Broj dokumenta

Katastarska parcela

Mera Osnov korišćenja

Izvor finansiranja

Knjigovodstvena revalorizovana

vrednost Napomena

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 111. 2. 3. 4. 5.

Ovlašćeno lice __________________________

53

54

UPUTSTVO ZA UPISIVANJE PODATAKA

U OBRAZAC «PN»

"Korisnik": je obavezan podatak i preuzima se iz izvoda iz

sudskog registra pravnog lica, iz drugih javnih evidencija ili sa štambilja pravnog lica

«Matični broj Matični broj korisnika, odnosno nosioca prava na nepokretnosti preuzima se iz korisnika» rešenja Republičkog zavoda za statistiku «PIB broj» Poreski identifikacioni broj, koji poreska uprava dodeljuje svim poreskim

obveznicima u skladu sa odredbom člana 26. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji Za fizičko lice unosi se ime, adresa i JMBG

"Vrsta nepokretnosti": Obavezan podatak, a može biti: A. zemljište, B. službena zgrada, C. poslovna zgrada, D. stambena zgrada, E. reprezentativni objekat, F. objekat posebne namene

G. objekat infrastrukture H. ostali građevinski objekti

"Struktura": Obavezan podatak, a može biti samo kako je

uslovljeno prethodnim podatkom "vrsta nepokretnosti":

za nepokretnost A - zemljište, podatak strukture je:

55

1. poljoprivredno zemljište (bez obzira na kulturu),

2.3.

šume šumsko zemljište

4.5.6.

gradsko gradjevinsko zemljište vode vodno zemljište

za nepokretnost B – službena zgrada, podatak strukture je:

7. službena zgrada, 8. deo zgrade (kancelarije)

za nepokretnost C – poslovna zgrada, podatak

strukture je: 9. poslovna zgrada, 10. deo zgrade (poslovne prostorije)

za nepokretnost D - stambena zgrada, podatak

strukture je: 11 stambena zgrada, 12. stan, 13. garaža

za nepokretnost E - reprezentativni objekti,

podatak strukture je: 14. rezidencija, 15. reprezentativna zgrada, 16. deo zgrada (reprezentativni)

za nepokretnost F - objekti posebne namene,

podatak strukture je: 17. objekat bezbednosti i odbrane 18. objekat smeštaja (strana lica i lica bez

državljanstva)

56

za nepokretnost G – objekti infrastrukture 19. putevi 20. pruge 21. dalekovodi Obavezni podaci su dužina mreže i kapacitet. Podaci o godini izgradnje, vrsti mreže, godini obnavljanja se daju u napomeni i opisno u Elaboratu o popisu. Kao prilog dostavlja se kopija osnovnih investicionih dokumenata i kopija katastarskog plana. za nepokretnosti H - ostali građevinski objekti, podatak strukture je:

22. restoran (bife), 23. kuhinja, 25. odmaralište 26. sportski objekat.

"Katastarska opština”: Obavezan podatak i preuzima se iz lista

nepokretnosti (u opštinama u kojima je uveden katastar nepokretnosti) ili posedovnog lista (u opštinama u kojima postoji samo katastar zemljišta)

"Isprave o državnoj svojini": “Vrsta dokumenta”:

Grupno polje sa tri podatka. Naziv javne ili privatne isprave na osnovu koje se može na nesumnjiv način utvrditi pravo svojine, npr. list nepokretnosti iz katastra nepokretnosti, koji sadrži podatke o zemljištu (A list), nosiocu prava na zemljištu (B list), zgradi, stanu i poslovnoj prostoriji, kao posebnim delovima zgrade i drugim gradjevinskim objektima i nosiocima prava na njima (V list); posedovni list iz katastra

57

“Broj dokumenta”: “Katastarska parcela”:

zemljišta; izvod iz zemljišnih knjiga (ZKUL) koji se uzima u obzir samo u onim opštinama gde nije ustanovljen katastar nepokretnosti; knjige tapija; za neuknjižene objekte obavezno se prilaže overena kopija plana objekta i kopija gradjevinske i upotrebne dozvole (ukoliko je objekti imaju); ugovori o kupoprodaji, razmeni ili prenosu prava korišćenja; pravnosnažne sudske presude, odluke upravnih organa (rešenja o nacionalizaciji, konfiskaciji); sudska i vansudska poravnanja. Službena oznaka koju unosi izdavalac dokumenta i preuzima se u izvornom obliku (sa povlakom, kosom crtom, slovom ako ih ima), a poželjno je upisati i dve zadnje cifre godine izdavanja dokumenta; Obavezan podatak i preuzima se sa posedovnog lista.

“Mera”:

Podatak čiji je oblik i jedinica mere uslovljena vrstom nepokretnosti. Za zemljište jedinica mera je hektar. Za građevinske objekte površina se iskazuje u metrima kvadratnim i preuzima se sa raspoložive dokumentacije ili neposrednim merenjem. Podatak se upisuje u celim brojevima sa zaokruženjem na dve decimale. Za objekte infrastrukture podatke treba preuzeti u obliku u kome su dostavljeni.

"Osnov korišćenja": Podatak koji označava pravni posao na osnovu koga je nosilac prava korišćenja stekao pravo korišćenja nepokretnosti u državnoj svojini. Može biti: odluka nadležnog organa, ugovor,

58

sporazum, usmena saglasnost, akt o osnivanju javnog preduzeća, odluka o prenosu bez naknade. Primenjuje se na zemljište i građevinske objekte.

"Izvor finansiranja": Ovaj podatak koji se odnosi na sve vrste nepokretnosti i označava izvor sredstava ili način nabavke nepokretnosti koja se koristi. Upisuje se samo jedan od ponuđenih: sopstveni izvori (amortizacija, fond rezervi), budžet, poklon, zakup, bez naknade i drugi.

"Knjigovodstvena revalorizovana vrednost":

Podatak se preuzima sa zadnjeg popisa (31. 12. 2002. godine) uz završni račun za svaku nepokretnost posebno. Ako navedeni podatak nedostaje, rubriku ostaviti praznu.

“Napomene” Od podataka se upisuje: faktički držalac, tereti i ograničenja (preuzimaju se iz G lista nepokretnosti, tamo gde postoji katastar nepokretnosti). Tereti i ograničenja koji se unose u napomene su: stvarne i lične službenosti, hipoteka, pravo dugoročnog zakupa, ugovorno pravo preče kupovine, pravo otkupa, pokretanje spora za utvrdjenje prava na nepokretnosti, pokretanje postupka za brisanje upisa u katastru, pokretanje postupka eksproprijacije, postojanje zabrane opterećenja nepokretnosti, pokretanje postupka izvršenja na nepokretnosti. U napomene se unose i pravni nedostaci vezani za svojinski status nepokretnosti kao i sva neslaganja izmedju pravnog i faktičkog stanja. Tamo gde je ustrojen katastar nepokretnosti, sva odstupanja se takodje unose u napomene. Posebno se unosi podatak o objektima izgradjenim na nacionalizovanom zemljištu. U napomene se unose i karakteristični podaci za objekte infrastrukture.