1

Bản kiến nghị chính sách chung

Sửa đổi Luật Đất đai 2003 ở Việt Nam: Tạo sự đối xử công bằng cho những người có quyền sử dụng đất1

Giới thiệu Bản tóm lược này đưa ra các kiến nghị về sửa đổi Luật Đất đai năm 2003. Những sửa đổi đề nghị ở đây nhằm mục đích bảo đảm nông dân (hoặc nói chung là những người có quyền sử dụng đất ở nông thôn) được đối xử như những người có quyền sử dụng đất khác. Sự thay đổi này chắc sẽ nâng cao thu nhập và phúc lợi nông thôn và giúp nông dân có khả năng tham gia đầy đủ vào quá trình hiện đại hóa của Việt Nam. Bối cảnh Từ khi tiến hành đổi mới, mục tiêu chung trong chính sách đất đai của Việt Nam là bảo đảm sử dụng đất hiệu quả và công bằng nhằm đạt các mục tiêu của Chính phủ là tăng trưởng kinh tế nhanh, giảm đói nghèo, an ninh lương thực, cạnh tranh quốc tế, xã hội hài hòa và môi trường bền vững . Việc phi tập thể hóa nông nghiệp là một phần của quá trình đổi mới, được chính thức hóa trong Luật Đất đai năm 1988 là bước chuyển dịch chính sách ấn tượng. Bằng cách giao đất cho nông dân, Chính phủ đã tạo các điều kiện thúc đẩy sản xuất nông nghiệp và xuất khẩu và nâng cao thu nhập và phúc lợi nông thôn. Việc giao đất cho nông dân còn tạo cơ sở thúc đẩy nhanh đô thị hóa, công nghiệp hóa và hiện đại hóa kinh tế. Những cải cách đó đã làm gia tăng đáng kể giá trị năng suất sử dụng đất và tăng cường bảo vệ các quyền sử dụng đất cho các nhà đầu tư thuê và giao cho các gia đình để làm nhà ở. Quá trình này cũng gia tăng áp lực lên đất nông nghiệp và đất rừng. Với việc gia tăng nhu cầu lấy đất cho phát triển kết cấu hạ tầng công nghiệp và đô thị, tỷ lệ đất dành cho nông nghiệp đã giảm đi theo thời gian

2.

Trái lại, việc bảo vệ đất nông nghiệp vẫn còn rất yếu kém. Nông dân tiếp tục giữ đất theo thời hạn 20 năm. Họ được phép trao đổi và chuyển nhượng đất, nhưng không được quyết định sử dụng đất cho các mục đích khác và điều này kìm hãm nhiều nông dân trồng lúa trong hoàn cảnh nghèo dai dẳng. Khi đất nông nghiệp thuộc diện đất thu hồi bắt buộc, nông dân chỉ được hưởng bồi thường trên cơ sở giá trị đất nông nghiệp và do Nhà nước quyết định. Việc lấy đất dựa trên các quyết định hành chính mà nông dân không được tham gia. Hệ quả bất công khi đền bù đất bị thu hồi không đủ trang trải thu nhập, tài sản và an ninh mà nông dân dự tính. Đồng thời, quy trình thu hồi đất không chỉ thiếu công bằng mà còn không hiệu quả do quy trình thu hồi đã dẫn đến những diện tích đất rộng lớn được giải phóng mặt bằng cho các dự án đã không đi vào thực hiện và bỏ hoang. Về vấn đề này, nông dân có thể lên tiếng một cách hợp pháp rằng, họ phải chịu gánh nặng không tương xứng cái giá của hiện đại hóa của Việt Nam. Trong khi đó, lợi nhuận có được từ việc chuyển đổi đất thì các nhà phát triển và những người liên quan lại được hưởng. Điều này đã làm tồi tệ sự phân phối của cải trong nước, làm chậm quá trình giảm nghèo ở nông thôn và gia tăng sự bất hài hòa xã hội. Cụ thể là, đền bù và giải phóng mặt bằng cho các dự án đầu tư ngày càng gây ra bất đồng khi gặp phải sự chống đối và biểu tình của nông dân. Hơn 3 năm qua đã nhận được tới 700,000 khiếu kiện và tố cáo về vấn đề đất đai, 70% liên quan đến các quyết định thu hồi và đền bù đất

3.

1 Bản kiến nghị chính sách được soạn thảo chung bởi một nhóm các nhà tài trợ bao gồm các cơ quan LHQ ở Việt Nam, Ngân

hàng thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, AusAID và Oxfam, dựa trên các nghiên cứu và thực tiễn quốc tế, các cuộc tham vấn và thảo luận do các nhà tài trợ tổ chức. Các kiến nghị này cũng được sự đồng thuận của Phái đoàn Liên minh chau Âu tại Việt Nam và các Đại sưa quán: Úc, Canada, Phần Lan, Đức, Ireland, New Zealand, Thuỵ Sỹ, Na Uy và Hoa Kỳ. Để có thêm chi tiết, xin xem tài liệu tham khảo trích dẫn cuối tài liệu. 2 Xem ―Các đặc điểm kinh tế nông thôn Việt Nam – Các bằng chứng của Điều tra hộ nông thôn ở 12 tỉnh Việt Nam năm 2010‖,

CIEM, ILSSA, IPSARD, DOE, Hanoi 2011. 3 Theo số liệu của Thanh tra Chính phủ, được Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng công bố tại phiên họp của Ủy ban thường

vụ Quốc hội ngày 18/9/2012. Xem http://vietnamnews.vnagency.com.vn/politics-laws/230281/red-tape-leads-to-property-disputes.html

2

Đói nghèo, như một nghiên cứu gần đây nhận định, hầu như vẫn là hiện tượng ở nông thôn, trong đó có hơn 90% người nghèo và 94% người cực nghèo sống ở nông thôn. Với tỷ lệ nghèo là 32.9% trong số hộ nông nghiệp, cao hơn nhiều tỷ lệ nghèo cả nước. Các hộ nông nghiệp có 65% hộ nghèo (73% hộ cực nghèo) so với tỷ lệ dân số nông nghiệp là 41%

4. Trong các hộ nông thôn, việc làm giàu liên

quan chặt chẽ với đa dạng hóa sản xuất, chuyển sang cây trồng thương phẩm và các hoạt động vào thời gian nông nhàn

5.

Trong việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2003, cần quan tâm đặc biệt đến việc tạo và bảo vệ các quyền của nông dân sử dụng đất nông nghiệp và lâm nghiệp. Giải quyết được các vấn đề này sẽ bước có tính quyết định cho Việt Nam tạo ra sự công bằng trong phân phối của cải và đảm bảo có được sự hài hòa và ổn định xã hội khi đất nước hiện đại hóa, cũng như hỗ trợ việc tiếp tục giảm nghèo và bảo đảm sử dụng đất có hiệu lực và hiệu quả.

Thu hồi đất Các vấn đề Có sự bất bình đẳng cơ bản trong hệ thống bảo vệ các quyền sử dụng đất : các quyền sử dụng đất không được hưởng mức độ bảo vệ giống như các quyền về tài sản khác quy định trong Bộ Luật Dân sự. Do người có quyền sử dụng đất ‗không phải chủ sở hữu tài sản‘ chỉ được giao các quyền sở hữu, sử dụng và định đoạt tài sản ―theo thỏa thuận của người sở hữu tài sản đó hoặc theo quy định của pháp luật‖ (Bộ Luật Dân sự 2005, Điều 173), trong khi đó những người có các quyền tài sản khác lại được giao đầy đủ các quyền sở hữu, sử dụng và định đoạt theo Điều 181 của Bộ Luật Dân sự. Ngay cả việc duy trì đất đai theo sở hữu toàn dân thì việc thừa nhận các quyền sử dụng đất thuộc loại quyền tài sản (ví dụ theo quy định của Luật Tài sản của Trung Quốc 2007) sẽ tạo thuận lơi cho các quyền sử dung đất được bảo vệ trên cơ sở như các tài sản khác. Nhà nước vẫn có quyền trưng thu bắt buộc vì lợi ích quốc gia, nhưng sẽ đền bù người sử dụng đất bị ảnh hưởng theo Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản 2008. Trái lại, theo quy định của Luật Đất đai, quyền hạn thu hồi đất của Nhà nước là rất rộng lớn, không chỉ áp dụng khi đất bỏ hoang hoặc không sử dụng đúng mục đích, nhưng nói chung là bất cứ lúc nào khi ―Nhà nước cần sử dụng đất phục vụ các mục đích quốc phòng và an ninh, các lợi ích quốc gia, các lợi ích công hoặc phát triển kinh tế.‖ Điều đó đã vượt ra ngoài phạm vi của Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, theo đó chỉ cho phép thu hồi đất ―khi cần thiết vì các lý do an ninh và quốc phòng và phục vụ lợi ích quốc gia‖ (Điều 23). Từ góc độ chính sách, không cần thiết quy định quyền thu hồi đất bắt buộc phục vụ các mục đích kinh tế. Các cơ chế thị trường tạo ra các yếu tố kích thích thỏa đáng cho những người sử dụng đất bán các quyền sử dụng đất của họ cho các nhà đầu tư là những người có thể sử dụng đất có năng suất hơn. Mặt khác có những lý do xác đáng về chính sách để bỏ việc sử dụng quyền thu hồi đất bắt buộc:

không công bằng bởi lẽ mọi lợi ích kinh tế từ việc chuyển đổi đất sẽ chuyển qua nhàđầu tư;

gia tăng nguy cơ tham nhũng và thông đồng giữa các nhà đầu tư và quan chức nhà nước; và

gây bất mãn trong những người sử dụng có đất bị thu hồi – trong mọi trường hợp là nông dân – dẫn đến bất ổn xã hội, khiếu nại và kiện cáo.

Không có tiếng nói có trọng lượng trong quy trình thu hồi đất, nông dân thường là người cuối cùng được biết thông tin về những gì mà các quan chức dự định làm. Không có một yêu cầu nào bắt buộc tham vấn người sử dụng đất trước khi quyết định thu hồi; không chờ kết quả giải quyết các khiếu kiện trước khi thu hồi đất. Quản lý nhà nước hiệu quả đòi hỏi phải có các thủ tục minh bạch để bảo đảm người sử dụng đất bị ảnh hưởng có cơ hội có các ý kiến phản hồi và được xem xét công bằng và không thiên vị trước khi ra quyết định thu hồi đất. Đó là:

- Quyền của người bị ảnh hưởng được biết thông tin về kế hoạch thu hồi đất vào thời điểm thích hợp;

- Cơ hội được đưa ra các ý kiến phản hồi tại cuộc họp chính thức;

4 ―Bắt đầu tốt, nhưng chưa làm được: Tiến bộ ngoạn mục của Việt Nam về giảm đói nghèo và những thách thức mới‖, World

Bank, tháng 6/2012 5 Ibid. tr. 59

3

- Quyền khởi kiện và được xét xử tại phiên xét xử công bằng và không thiên vị như tòa án, nếu cần thiết

6. Xét thấy nhiều người bị ảnh hưởng là người nghèo và ít hiểu biết về các

quyền của họ, Chính phủ nên cung cấp thông tin về quyền khởi kiện của họ, trợ giúp pháp lý không mất tiền cho những ai không có tiền để trả cho luật sư, tạo điều kiện cho họ có được sự ủng hộ của các tổ chức độc lập của xã hội dân sự; cũng như giúp họ có khả năng đệ đơn lên tòa không phải trả các phí tòa án. Bằng không, hầu hết những người bị ảnh hưởng sẽ không thể sử dụng được quyền khởi kiện thực sự.

- Các phán quyết về vụ án cần được công bố công khai. Xét về các hậu quả nghiêm trọng gây ra đối với người sử dụng đất bị mất các quyền sử dụng đất, thì cũng cần làm xong các thủ tục này (kể cả quyết định về bất kỳ kháng cáo nào) trước khi thực hiện bất kỳ quyết định nào về thu hồi đất. Trong các trường hợp mà các quyền sử dụng đất buộc phải thu hồi vì lợi ích công, thì nên theo nguyên tắc là người sử dụng có đất bị thu hồi không bị ảnh hưởng xấu hơn. Họ cần được đền bù đầy đủ không chỉ theo giá trị đất bị thu hồi mà còn cả các chi phí tái định cư nơi ở mới cũng như được đền bù về bất kỳ tổn thất sinh kế nào. Quốc tế có rất nhiều cách làm tốt về tái định cư và đền bù giải phóng mặt bằng mà Chính phủ có thể rút ra để thực hiện các nguyên tắc đó. Mặc dù Luật Đất đai quy định giá đất phù hợp với giá thị trường và các nghị định của Chính phủ 17/2006/ND-CP, 123/2007/ND-CP và 69/2009/ND-CP yêu cầu giá đền bù đất phản ánh các giá thị trường, nhưng chưa có hướng dẫn cụ thể về việc thực hiện chính sách này và trên thực tế, giá đền bù đất nói chung thấp hơn giá thị trường. Trong nghiên cứu hiệu quả quản trị và hành chính công (PAPI) năm 2011

7, chỉ có 9% những người

mất đất cho rằng đền bù gần bằng giá trị thị trường (giảm từ 17% theo dự án nghiên cứu tương tự năm 2010). Tương tự, nghiên cứu điển hình của Ngân hàng thế giới năm 2010 cho thấy, hơn 80% người có đất bị thu hồi không thỏa mãn với giá đền bù đất của Nhà nước. Ngược lại, sự bất đồng này đã dẫn đến gia tăng khiếu kiện – như báo cáo ở trên, số liệu thống kê của Thanh tra Chính phủ cho thấy, 700,000 khiếu kiện và tố cáo liên quan đến đất đai nhận được trong 3 năm qua và hơn 70% số khiếu kiện và tố cáo liên quan đến thu hồi và đền bù đất

8. Những khiếu kiện

đó lại dẫn đến tình trạng chậm trễ kéo dài của các dự án phát triển, ảnh hưởng tiêu cực đến cả phát triển kinh tế lẫn ổn định xã hội, cũng như làm giảm tính hấp dẫn của môi trường đầu tư của Việt Nam

9.

Thành phố Hồ Chí Minh là trường hợp đáng chú ý trong việc đền bù sát với giá thị trường hơn. Đối với từng dự án đầu tư đô thị có yêu cầu sử dụng đất, thành phố thuê cơ quan thẩm định độc lập về đất đai để xác định mức đền bù phù hợp. Những kinh nghiệm của thành phố đã chứng minh các ưu điểm của phương pháp này về các mặt (i) thỏa thuận kịp thời hơn với người dân có đất bị thu hồi, từ đó đẩy nhanh quá trình đền bù và tái định cư; (ii) tạo thuận lợi cho người dân tự do lựa chọn nơi di dời đến để nhanh chóng phục hồi và ổn định cuộc sống mới và (iii) tương đối ít khiếu kiện của các bên bị ảnh hưởng. Kiến nghị

1. Thu hồi đất nên giới hạn ở các trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích công, qui định sẽ làm cho Luật Đất đai phù hợp với thông lệ quốc tế và Hiến pháp năm 1992. Việc thu hồi đất cho các dự án đầu tư kinh tế, kể cả sử dụng cho mục đích công nghiệp và

6 Điều 14, Thỏa thuận quốc tế về các quyền dân sự và chính trị quy định ―Trong việc xác định … các quyền và nghĩa vụ của

một người khi kiện tụng theo pháp luật, mọi người đều được hưởng các phiên tòa công bằng và công khai của tòa án có thẩm quyền, độc lập và không thiên vị theo quy định của pháp luật … bất kỳ phán quyết nào đưa ra trong phiên tòa đều phải công bố công khai …‖. 7 Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) là một dự án nghiên cứu hiệu quả quản tri và hành chính công

lần đầu tiên được tiến hành trong toàn quốc ở Việt Nam. Tổng cộng có 13,642 công dân của tất cả 63 tỉnh ở Việt Nam được nghiên cứu về kinh nghiệm trực tiếp quản trị và hành chính công của họ. Nghiên cứu được tiến hành với sự cộng tác của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (VFF), Trung tâm Nghiên cứu phát triển và Hỗ trợ cộng đồng và (CECODES), Ban Dân Nguyện Quốc hội (CPP) và UNDP. Có thể xem báo cáo đầy đủ của nghiên cứu PAPI và phân tích sâu trên: www.papi.vn. 8 Theo số liệu của Thanh tra Chính phủ, được Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng công bố tại phiên họp của Ủy ban thường

vụ Quốc hội ngày 18/9/2012. Xem http://vietnamnews.vnagency.com.vn/politics-laws/230281/red-tape-leads-to-property-disputes.html 9 Nghiên cứu cho thấy, chậm trễ giao đất gây tổn thất kinh tế lớn hơn nhiều lần mức chênh lệch giá đền bù đất thực tế với giá

thị trường, giả dụ trường hợp không gây bất ổn định xã hội (WB 2011)

4

dân cư, cũng như các trường đại học, phổ thông và các cơ sở y tế có lợi nhuận, cần được tiến hành thông qua thương lượng và thỏa thuận không bắt buộc của người sử dụng đất. Vì những lý do tương tự, quỹ đất chỉ sử dụng cho các mục đích quốc phòng, an ninh và lợi ích công.

2. Quy trình thu hồi đất nên tuân theo các thủ tục minh bạch, bao gồm việc thông báo công khai kế hoạch thu hồi, cơ hội để đưa ra các ý kiến phản hồi, họp nghe ý kiến của các bên bị ảnh hưởng trước hội đồng nhân dân địa phương hoặc các cơ quan đại diện khác, cũng như quyền khởi kiện đối với quyết định thu hồi đất và/ tiền đền bù lên tòa án với quyền được trợ giúp pháp lý không mất tiền và không phải trả các loại phí. Đất sẽ chỉ được thu hồi sau khi giải quyết xong các thủ tục này và không có bất kỳ sự phản đối nào.

3. Đền bù đất bị thu hồi cần phản ánh được tổn thất về sinh kế và các chi phí tái định cư, cũng như giá trị thị trường của đất bị thu hồi. Giá trị thị trường sẽ được xác định bằng cách sử dụng các cơ quan chuyên môn độc lập và khách quan, như (các) đơn vị xác định giá trị đất độc lập do các bên thỏa thuận lựa chọn.

4. Các quyền sử dụng đất cần được đối xử như các quyền về tài sản theo quy định ở Điều 181, Bộ Luật Dân sự.

An ninh lương thực và chuyển đổi đất trồng lúa Các vấn đề Việt Nam hiện là nước xuất khẩu gạo lớn thứ hai trên thế giới với hơn 1/3 sản lượng quốc gia (và khoảng 70% sản lượng ở Đồng bằng Cửu Long) dành để xuất khẩu. Sản lượng dôi dư để xuất khẩu của Việt Nam đã tăng đều trong 2 thập kỷ qua. Và với các mẫu hình dân số và tiêu thụ đang thay đổi, thì sản lượng gạo dôi dư lớn‖cơ học‖ dự kiến vẫn giữ như vậy trong tương lai gần. Những thách thức về an ninh lương thực của đất nước đã chuyển dịch từ khả năng có gạo sang các vấn đề liên quan đến an ninh và cân bằng dinh dưỡng, an toàn thực phẩm, cũng như khả năng có và chi phí các nguồn cung ứng thức ăn gia súc. Tích lũy các lượng dôi dư gạo tăng liên tục ở cấp quốc gia không còn góp phần vào an ninh lương thực hoặc phát triển nông thôn nữa. Tuy Nghị quyết về an ninh lương thực năm 2009 (63/NQ-CP) xác định an ninh lương thực theo nghĩa rộng, phù hợp với cách làm tốt của quốc tế, nhưng chính sách an ninh lương thực của quốc gia trên thực tế vẫn tập trung nhiều vào việc đảm bảo (tăng) sản xuất lúa gạo. Phần cốt lõi của chính sách này vẫn là việc sử dụng các diện tích đất rộng lớn để chuyên trồng lúa, không được chuyển đổi sang các mục đích nông nghiệp khác hoặc các mục đích khác khi không được phép. Trước đây, tuy chính sách đã góp phần đạt được các mục tiêu an ninh lương thực sau khi xem xét các yếu tố phát triển kinh tế, tiêu thụ lương thực và các yếu tố khác, nhưng chính sách này không còn hiệu lực, công bằng hoặc hiệu quả nữa. Chính sách không hiệu quả bởi vì nó tiếp tục làm cho đất và các nguồn tài nguyên khan hiếm khác (lao động, vốn thiên nhiên, tài chính) được sử dụng với hiệu quả tương đối thấp. Với công nghệ hiện có và các yếu tố sản xuất, nhiều hàng hóa nông nghiệp – như rau, quả, thủy sản, sản phẩm chăn nuôi và nguyên liệu thức ăn gia súc – có năng suất giá trị cao hơn nhiều so với gạo

10. Một số diện tích đất

không thích hợp với việc trồng lúa thì chỉ có thể trồng được lúa khi có các khoản đầu tư công tốn kém. Đối với một số diện tích đất trồng lúa khác, cả nông dân lẫn người tiêu dùng có thể làm tốt hơn bằng cách tạo điều kiện chuyển từ độc canh lúa sang xen canh và luân canh cây trồng. Ở nhiều địa phương, lúa không chỉ mang lại cho nông dân ít lợi nhuận mà còn là hàng hóa ít có giá trị xã hội, có xem xét đến mọi chi phí liên quan đến sản xuất lúa gạo. Chinh sách thực hiện các mục tiêu liên tục tăng sản xuất (và thương mại) lúa gạo quốc gia cũng không bình đẳng. Để đạt được các mục tiêu này, Chính phủ yêu cầu một bộ phận người dân Việt Nam (nông dân trồng lúa) tiếp tục thực hiện hoạt động mà làm cho họ nghèo hơn đáng kể, nhẽ ra không nghèo như vậy nếu họ có thể sử dụng các nguồn lực của họ năng suất hơn. Sự hạn chế này buộc một trong những nhóm nghèo nhất ở Việt Nam không được đền bù phải bao cấp về lợi ích công cho số còn lại của xã hội

11. Ngay cả ở ‗vựa lúa‘ của Việt Nam—Đồng bằng Cửu Long, rất đông các

10

Bằng chứng ở một số tỉnh cho thấy. tiền thu từ nuôi trồng thủy sản cao hơn từ 6 đến 8 lần trồng lúa trên cùng diện tích (Bộ NN&PTNT: Báo cáo về Quy hoạch tổng thể đất trồng lúa cả nước đến 2020,định hướng đến 2030 – Báo cáo do IPSARD, Hà Nội cung cấp.) 11

Từ 2000 đến 2008, GDP thực tế của cả nước tăng gần 80%, nhưng ngành nông nghiệp tăng trưởng dưới 40%. Trồng lúa chắc chắn không giúp được nông dân trở nên thịnh vượng. Năm 2008, ĐBCL giàu về lúa gạo, sản xuất một nửa sản lượng lúa gạo của cả nước và cung cấp 90% cho xuất khẩu gạo, 26% số hộ gia đình sống dưới mức nghèo quốc gia. Cùng với vùng

5

hộ sản xuất lúa gạo có thu nhập từ lúa thấp hơn nhiều chuẩn nghèo quốc gia. Tuy Chính phủ cố gắng ‗bảo hộ‘ sản xuất lúa gạo trong nước, nhưng Chính phủ chỉ có thể làm được bằng cách tạo điều kiện cho các hộ trồng lúa có được các sinh kế để tồn tại. Đối với số rất đông các hộ gia đình đó, vấn đề cần phải làm là đa dạng hóa các nguồn thu nhập. Phấn đấu để liên tục tăng lượng gạo thặng dư quốc gia không còn là cách đi hiệu quả để thực hiện các nhu cầu an ninh lương thực của đất nước. Tăng lượng gạo thặng dư để xuất khẩu ở ĐBCL không giải quyết được sự mất an ninh lương thực theo mùa của các hộ nghèo ở các vùng cao, cũng như không giải quyết được tình trạng cứ 3 trẻ ở các hộ nông thôn Việt Nam có 1 em suy dinh dưỡng. Cần có các chiến lược đa ngành để giải quyết các thách thức về an ninh lương thực và dinh dưỡng. Và với việc thay đổi các mẫu hình tiêu thụ và chi tiêu lương thực, thì tầm quan trọng của gạo bắt đầu giảm đi và xu thế này chắc sẽ tăng lên cùng với các mẫu hình đô thị hóa và tăng trưởng thu nhập theo đầu người. Trong một vài năm trước, Việt Nam đã chứng kiến làn sóng nhập khẩu thức ăn gia súc và thành phần thức ăn gia súc. Vấn đề này cùng với các xu thế trên các thị trường hàng hóa quốc tế, đã dẫn đến tình trạng nhập khẩu thức ăn (thành phần thức ăn) gia súc hiện vượt xuất khẩu gạo của Việt Nam về cả khối lượng lẫn giá trị. Tiến tới, giá và khả năng sẵn có thức ăn gia súc và nguồn nguyên liệu chắc chắn sẽ có ảnh hưởng nhiều hơn đến khả năng cung cấp lương thực ở Việt Nam. Chính sách về đất chuyên trồng lúa và đi kèm với các khuynh hướng thiên về đầu tư/chi tiêu công cho trồng lúa, không còn phù hợp nếu xét theo các hoàn cảnh đang tiến triển. Tổng tiêu thụ gạo của Việt Nam đã đạt đỉnh điểm vài năm trước đây và đã bắt đầu giảm dần. Mẫu hình này sẽ tiếp tục đi theo các xu thế tương tự ở các nước có thu nhập trung bình khác ở Châu Á. Những thách thức về an ninh lương thực hiện nay của đất nước sẽ được giải quyết theo các triển vọng dinh dưỡng, an toàn thực phẩm, khả năng cung cấp lương thực và hỗ trợ sinh kế một cách toàn diện hơn là chỉ tập trung hẹp vào số lượng sản xuất gạo. Loại bỏ những hạn chế về sử dụng thay thế ‗ruộng lúa‘ (hoặc ít nhất là đất trồng lúa khác như các diện tích chuyên canh lúa 2 vụ là các diện tích có thể trồng lúa có tính khả thi về kinh tế) sẽ giải phóng được các nguồn tài nguyên đất, nước, lao động hiện có và các nguồn lực khác phục vụ các mục đích khác có giá trị cao hơn. Từ đó sẽ hỗ trợ phát triển nông nghiệp chắc chắn hơn và hỗ trợ nền kinh tế nông thôn đa dạng hơn. Điều đó sẽ tạo ra cơ hội cho đất nước đáp ứng được mục tiêu an ninh lương thực, nâng cao tình trạng dinh dưỡng của người dân và đồng thời cải thiện có hiệu quả thu nhập nông thôn. Nếu vẫn tồn tại những hạn chế này, thì các hộ gia đình vẫn bị hạn chế về quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang các mục đích khác và vì vấn đề bình đẳng và chia sẻ công bằng gánh nặng, họ cần được hỗ trợ tương xứng với sự hy sinh mà họ phải đảm nhận vì lợi ích quốc gia. Các khoản hỗ trợ cho các hộ bị rằng buộc vào các hạn chế này, cần bảo đảm để họ có thu nhập không ít hơn thu nhập trung bình của các hộ nông thôn khác. Kiến nghị

5. Bỏ yêu cầu bổ sung giấy phép thay đổi mục đích sử dụng đối với ‗đất chuyên trồng lúa‘, ít nhất đối với các diện tích đất trồng lúa canh tác một vụ không có hiệu quả về kinh tế. Các hộ bị rằng buộc bởi yêu cầu này sẽ nhận được trợ cấp để thu nhập của họ tương xứng với các hộ nông thôn khác.

Thời hạn của quyền sử dụng đất Các vấn đề Hạn chế áp đặt đối với đất nông nghiệp được sử dụng bởi các chủ đất nhỏ-phần lớn là thành viên nghèo và dễ bị tổn thương hơn của xã hội-dẫn đến sự nhận thức về quyền sử dụng đất không an toàn. Những hạn chế này bao gồm thời hạn và hạn mức sử dụng đất nông nghiệp. Hiến pháp năm 1992 quy định rằng nhà nước trao quyền quyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài. Luật Đất đai năm 2003 phản ánh điều này đối với đất ở, nhưng quyền sử dụng đất nông nghiệp được cấp trong thời hạn 20 năm (trồng cây hàng năm và nuôi trồng thủy sản) hoặc 50 năm (cây trồng lâu năm và đất lâm nghiệp). Khi hết thời hạn này, những người sử dụng đất "có hiệu quả" và "tuân

miền núi Đông-Bắc, đây là nơi tậo trung cao nhất các hộ nghèo ở Việt Nam. Ngược lại, nơi sản xuất ít gạo nhất trong nước, tức là miền Đông Nam Bộ có tỷ lệ hộ nghèo thấp nhất (8.4%) cả nước.

6

thủ đúng với mục đích sử dụng đất " có thể tiếp tục sử dụngđất. Tuy nhiên, hiệu quả và tuân thủ mục đich vẫn còn khái niệm mơ hồ mà không có tiêu chí cụ thể, và các chi phí liên quan với việc đánh giá và chứng nhận các hoạt động sử dụng đất của hàng triệu nông dân sản xuất nhỏ sẽ là rất lớn. Bất kỳ chính sách hành chính đất phân phối lại từ các nông dân được coi là "không hiệu quả" để "hiệu quả" nông dân sẽ tạo ra những căng thẳng xã hội rất lớn và tạo ra cám dỗ cho sự lạm dụng của cơ quan hành chính. Thời hạn quyền sử dụng đất nông nghiệp ảnh hưởng đến sự tự tin của người sử dụng đất khi thực hiện các quyết định đầu tư. Trên toàn quốc, tỷ lệ đầu tư nông nghiệp trong tổng mức đầu tư đã được giảm đều đặn từ 13,2% năm 2000 đến 6,9% trong năm 2009, mặc dù nhu cầu đáng kể để trồng lại cây lâu năm, đầu tư vào màu mỡ của đất, và nâng cấp cơ sở hạ tầng liên quan đến nông nghiệp để đạt được một nền nông nghiệp cạnh tranh hơn và bền vững về môi trường. Việc sử dụng hiện tại tương đối ngắn hạn làm hạn chế các ưu đãi đầu tư và thực tiễn sử dụng đất tốt và quản lý rừng (ví dụ như trồng cây nội sinh thay vì cây thương mại, ví dụ như bạch đàn). Quyền sử dụng không giới hạn hoặc dài hạn đối với đất nông nghiệp sẽ làm giảm bớt sự không chắc chắn và để tạo ra một động lực mới cho sản xuất nông nghiệp, làm cho nông dân tin tưởng vào đầu tư dài hạn để nâng cao năng suất và sản lượng. Khuyến nghị

6. Trao quyền sử dụng đất nông nghiệp không giới hạn cho các hộ gia đình như đối với đối với đất ở, phù hợp với Hiến pháp năm 1992.

Tích tụ đất Các vấn đề

Hiện nay, đất nông nghiệp tại Việt Nam bị chia nhỏ thành những mảnh đất ruộng nhỏ hẹp. Theo Tổng cục Thống kê, trong số 10,4 triệu hộ gia đình nông dân, 70% số hộ có dưới 0,5 ha đất và chỉ có 3% có hơn 3 ha. Điều này đặc biệt đúng ở đồng bằng sông Hồng, nơi mà 94% số hộ có dưới 0,5 ha (2009). Và, những ruộng đất thường bao gồm nhiều thửa nhỏ. Ở đồng bằng sông Hồng, điều này không phải là lạ đối với việc một hộ gia đình sở hữu đất đai bao gồm 4-6 mảnh nhỏ không liền nhau. Như vậy, chỉ có một phần rất nhỏ của các hộ gia đình nông dân (đặc biệt là những người có nhiều hơn 2 hoặc ha 3) có thể tồn tại trên thu nhập chỉ từ trồng lúa. Mặc dù qui mô sản xuất của nông nghiệp Việt Nam vẫn còn là chủ đề được tranh luận gay gắt giữa các viện nghiên cứu, có một sự đồng thuận cao rằng các giới hạn hiện tại về diện tích sử dụng đất đai là quá thấp cho sinh kế bền vững và đang như là một rào cản nỗ lực của nhiều nông dân để thoát nghèo đói. Đây chắc chắn là các biện pháp bảo vệ chính sách ngăn ngừa sự xuất hiện của một ―giai cấp địa chủ‖ mới và để đảm bảo rằng người nông dân không bị ép buộc bị mất đất sinh sống mà không có bồi thường thích đáng - tập trung đất đai phải là tự nguyện và không động chạm đến các chi phí phúc lợi của những người nông dân bị mất đất nếu họ không thể tìm được các nguồn thay thế để ổn định cuộc sống. Nhưng có những cách tốt hơn để đạt được điều đó hơn là việc giới hạn do con người đặt ra hiện nay mà trong thực tế đã khó thực hiện. Bỏ bớt cáchạn mức sử dụng đất, ít nhất là đối với các hộ nông dân cá thể đang trực tiếp sử dụng đất đai của họ, sẽ khuyến khích điều chỉnh nông thôn bằng cách tạo điều kiện cho nông dân làm ăn hiệu quả tích tụ đất đai và tạo điều kiện cho những nông dân làm ăn không hiệu quả một nguồn vốn để thoát ra sản xuất nông nghiệp. Mặt khác, các công cụ chính sách khác, bao gồm một chế độ tiến bộ về thuế đất và quản lý đất tốt hơn sẽ cung cấp một phương tiện hiệu quả hơn để giải quyết việc đầu cơ đất đai và sự xuất hiện của một giai cấp địa chủ mới.

7

Khuyến nghị

7. Tạo điều kiện thuận lợi cho tích tụ đất đai trên quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình nông dân cá thể, bằng cách sử dụng thuế đất và các công cụ chính sách xã hội khác để bảo đảm công bằng trong việc sử dụng đất đai và cung cấp các biện pháp bảo vệ chống lại việc bóc lột nông dân.

Quyền sử dụng đất chung trong tài sản có trong hôn nhân Các vấn đề Mặc dù Việt Nam cam kết thúc đẩy bình đẳng giới, các nghiên cứu đều chỉ ra rằng nam giới tiếp cận nhiều với đất đai hơn nữ giới và phụ nữ đặc biệt dễ có nguy cơ mất quyền sử dụng đất khi ly hôn hoặc khi chồng mất. Trước Luật Đất đai năm 2003, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp dưới tên ―chủ hộ gia đình‖. Nam giới đã được hưởng lợi hơn từ quy định này: Điều tra Mức sống hộ gia đình Việt nam năm 2004 đã cho thấy 66% đất đai được đăng ký quyền sử dụng dưới tên của chủ hộ là nam, 19% chủ hộ là nữ và chỉ có 15% là có tên cả vợ và chồng. Luật Đất đai năm 2003 là một bước tiến quan trọng đối với bình đẳng giới trong việc yêu cầu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) phải ghi cả tên vợ và chồng đối với tài sản có trong hôn nhân. Trên thực tế, việc thực hiện điều này còn tiến triển chậm, theo Điều tra Mức sống hộ gia đình năm 2008, chỉ 10,9% GCNQSD đất nông nghiệp, 18,2% GCNQSD đất ở tại nông thôn và 29,8% GCNQSD đất ở tại đô thị là ghi tên cả vợ và chồng (xem Báo cáo Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ của Chính phủ Việt Nam năm 2010), và một khảo sát gần đây (năm 2012, với 1250 người tham gia phỏng vấn) cho thấy 45% các GCNQSDĐ đất ở là chỉ có tên chồng trong khi chỉ 22% là có cả tên vợ và chồng và 19% là có vợ đứng tên một mình

12.

Tuy nhiên, qui định này vẫn rất quan trọng, tuy chỉ là một bước nhỏ trong việc tiến tới đạt bình đẳng giới trong tiếp cận với đất đai. Việc bỏ qui định này- như đã thấy trong bản dự thảo sửa đổi Luật Đất đai năm 2003- sẽ là một bước lùi. Hơn nữa, trọng tâm vấn đề không chỉ là đảm bảo điều khoản này được giữ lại mà còn cần phải có các biện pháp chính sách nhằm tăng cường việc thực thi một cách hiệu quả. Khuyến nghị

8. Giữ nguyên qui định của Luật Đất đai năm 2003, theo đó GCNQSDĐ đối với tài sản của cả

vợ và chồng thì phải ghi tên của cả vợ và chồng, và tăng cường việc thực thi điều khoản này.

Cấp GCNQSDĐ và đảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất Các vấn đề Việc cấp GCNQSDĐ tạo sự thừa nhận về mặt pháp lý và bảo vệ của Nhà nước đối với quyền và lợi ích của người sử dụng đất và do đó, là một biện pháp quan trọng để đảm bảo quyền lợi lâu dài của người sử dụng đất. Việc hoàn thành cấp GCNQSDĐ trong cả nước đã và đang là một ưu tiên của Chính phủ Việt Nam từ năm 2006, mặc dù tham vọng này chưa đạt được và sẽ không thể được hoàn thành trong tương lai gần. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, GCNQSDĐ đã được cấp cho 80% diện tích đất nông nghiệp, 65% diện tích đất rừng và 75% đất ở tại nông thôn và 65% đất ở tại đô thị. Những hạn chế trong việc cấp GCNQSDĐ hiện nay bao gồm:

Hạn chế diện tích sử dụng đất ở bao gồm cả đất vườn hoặc ao tạo ra những khó khăn cực kỳ phức tạp đối với việc cấp GCNQSDĐ cho đất ở tại khu vực nông thôn;

Các quy định đăng ký đất hiện nay còn phức tạp và cồng kềnh một cách không cần thiết, liên quan đến 4 cơ quan là Phòng Đăng ký quyền sử dụng đất , Cơ quan thuế, Kho Bạc và Phòng

12

Xem Hoang Cam và các tác giả, Việc gạt bỏ sự tiếp cận của Phụ nữ đối với đất đai (2012, dự thảo báo cáo của UNDP). Các ông bố, bà mẹ được ghi tên trong GCNQSDĐ trong 6% các trường hợp và những người khác trong 8% các trường hợp. Các số liệu đối với đất không phải là đất ở cũng tương tự.

8

Công chứng cùng tham gia vào từng đăng ký giao dịch về bất động sản. Trên thực tế, theo khảo sát PAPI năm 2011, quy trình cấp GCNQSDĐ đạt điểm thấp nhất trong tất cả các quy trình thủ tục hành chính về phương diện số lượng thủ tục phải tuân thủ, thái độ làm việc của các cán bộ và mức độ hài lòng chung của người sử dụng dịch vụ. Quan trọng là, tính phức tạp này tạo ra những nguy cơ tham nhũng trong việc cấp GCNQSDĐ: 21% người tham gia vào khảo sát PAPI đồng tình rằng việc hối lộ để được cấp GCNQSDĐ là cần thiết.

Thuế, tiền thuế và phí áp dụng đối với việc cấp GCNQSDĐ hiện còn cao và nhiều người sử dụng đất không đủ khả năng chi trả, đặc biệt là người nghèo. Nhà nước có thể yêu cầu một khoản phí nhỏ cho việc đăng ký đất (và thậm chí đối với người nghèo, khoản phí này nên miễn), nhưng không nên coi đó là hoạt động tăng tổng thu nhập từ thuế. Việc này là vai trò của thuế đất đai.

Các cơ quan cấp GCNQSDĐ có đầy đủ thẩm quyền để rút lại giấy này. Việc này được Chính phủ cho phép (Theo nghị định 84/2007/ND-CP ngày 25/5/2007) với lý do là sai sót trong thửa đất hoặc về người sử dụng đất là phổ biến. Tuy nhiên, việc thiếu các nguồn lực hiệu quả đối với người sử dụng đất khiến họ gặp phải những rủi ro nghiêm trọng trong đảm bảo quyền sử dụng đất của họ.

Khuyến nghị

9. Chỉ thu lại GCNQSDĐ sau khi thông báo trước cho người sử dụng đất bị ảnh hưởng, và người sử dụng đất có quyền khởi kiện quyết định đó trước tòa án. Trong những trường hợp này, GCNQSDĐ chỉ có thể được theo phán quyết của tòa án.

10. Giao toàn bộ thẩm quyền và trách nhiệm cho các phòng Đăng ký đất đai trong việc quyết định về tất cả các vấn đề liên quan đến hồ sơ đất, các thủ tục và các loại phí đối với việc cấp GCNQSDĐ lần đầu, và đơn giản hóa các thủ tục.

11. Giảm phí cấp GCNQSDĐ và miễn tất cả các loại phí cho người nghèo.

Quyền đối với đất cộng đồng Các vấn đề Ghi nhận vai trò quan trọng của nguồn tài nguyên đất và rừng đối với hoạt động sinh kế của người dân tộc thiểu số, khái niệm sử dụng đất cộng đồng được đưa ra trong Luật Đất đai năm 2003 cần phải được phát triển hơn nữa trong Luật đất đai sửa đổi bằng cách ghi nhận các quyền sử dụng đất đai theo phong tục địa phương ở các khu vực mà đất ―chưa được sử dụng‖, đất rừng và đất ở do các nhóm dân tộc thiểu số có cơ cấu xã hội truyền thống không thay đổi nhiều đang giữ. Thứ nhất, nhu cầu của người dân địa phương đối với việc ghi nhận thông lệ quản lý và sử dụng đất theo phong tục địa phương là rất lớn. Vào giữa những năm 2000, ước tính khoảng 2,5 triệu ha đất rừng tại Việt nam trên thực tế do các cộng đồng quản lý. Vì truyền thống lâu năm của các cộng đồng Việt nam, đặc biệt là người dân tộc thiểu số trong việc quản lý đất của họ- đặc biệt là đất rừng cộng đồng và đất không sử dụng- đã được các nghiên cứu xác nhận và đã dần dần được ghi nhận trong nhiều tài liệu pháp lý, đất này đã được phân bổ một phần và được UBND tỉnh ký hợp đồng với các cộng đồng địa phương và theo đó một số quyền hạn và nghĩa vụ nhất định về quản lý đất rừng đã được nêu rõ. Cho đến nay, kết quả cho thấy nhìn chung các cộng đồng hoan nghênh việc phân bổ tài nguyên rừng và đất cho họ và họ có thể quản lý đất rừng và rừng tốt sau khi được giao. Thứ hai, các thông lệ quản lý và sử dụng đất theo phong tục địa phương thường là giải pháp sử dụng phù hợp nhất cho các loại đất đó, xét đến các mục tiêu môi trường, kinh tế và xã hội (bình đẳng, giải quyết xung đột). Nói một cách cụ thể, việc cấp GCNQSDĐ cho các cộng đồng liên quan đến tài nguyên rừng và đất sẽ giúp xác nhận việc sử dụng và các thông lệ hiện có, loại bỏ tình trạng tiềm ẩn về có người giữ đất không hợp pháp hoặc bán hợp pháp hoặc người đòi đất, và do đó hỗ trợ ổn định xã hội ở những nơi mà khiếu kiện chồng chéo có thể xảy ra. Phân bổ cho các cộng đồng tài sản cộng đồng thường dễ chấp nhận hơn về mặt xã hội và kinh tế hơn là phân bổ nó cho các cá nhân. Sự phân bổ rõ ràng cho các cộng đồng sẽ dẫn đến việc sử dụng có trách nhiệm hơn các tiềm năng về kinh tế và môi trường của các khu vực rừng, tạo cho họ động lực để tăng đầu tư và dẫn tới lợi ích kinh tế lớn hơn. Đối với nhà nước, các chức năng môi trường của đất và rừng sẽ được đảm bảo với chi phí thấp hơn so với việc phân bổ được trao cho các cá nhân. Tuy nhiên, mặc dù có sự tồn tại của các điều khoản về quyền sử dụng đất cộng đồng trong Luật đất đai năm 2003, việc áp dụng nó cho đến nay còn hạn chế. Do đó, Luật Đất đai mới nên tạo khung pháp lý rõ ràng và các tiêu chí để thực hiện thông qua việc cấp GCNQSDĐ cho các cộng đồng, nhằm thực hiện nguyên tắc là các thông lệ quản

9

lý và sử dụng đất đai theo phong tục địa phương phải được ghi nhận song song với việc đảm bảo tính minh bạch, sự tham gia của cộng đồng, tôn trọng bình đẳng giới và đưa ra điều khoản phù hợp để quản lý rủi ro từ các xung đột về đất đai và giảm diện tích rừng sau khi đất được giao. Khuyến nghị

12. Tăng cường công nhận các thông lệ quản lý và sử dụng đất đai theo phong tục địa phương của các cộng đồng dân tộc thiểu số trong giao đất, lập kế hoạch và chính sách, kể cả việc thiết lập khuôn khổ pháp luật và tiêu chí cho việc cấp GCNQSDĐ cho các cộng đồng.

Thiết lập quản trị đất đai minh bạch Các vấn đề Vai trò của nhà nước trong quản lý đất đai đã thay đổi theo quá trình chuyển đổi và hiện đại hóa ở Việt Nam. Từ vai trò ban đầu là cơ quan phân bổ đất và cung cấp các dịch vụ công có yêu cầu lượng lớn về đất đai (cho y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng và hành chính), vai trò của Nhà nước hiện nay đang phát triển hoàn thiện hơn, phù hợp với việc chuyển đổi từ kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế dựa vào thị trường. Việc này đòi hỏi Nhà nước chuyển đổi từ sự tham gia trực tiếp vào các quyết định ngắn hạn (cho thuê, chuyển đổi đất, giá đất, vv) sang vai trò của cơ quan điều tiết các quy trình đó và điều hòa thị trường. Việc tạo ra sự chuyển biến này đòi hỏi phải có khuôn khổ pháp lý tổng thể cho việc sử dụng đất, lập kế hoạch sử dụng đất quốc gia và thuế đất cùng với những hoạt động khác, theo đó Nhà nước đảm bảo một khuôn khổ bình đẳng để tạo điều kiện cho tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.

Quản trị đất đai có sự tham gia của người dân và minh bạch Quản trị đất đai có sự tham gia của người dân và minh bạch là cần thiết để có được chính sách đất đai hiệu quả và bình đẳng, và quan trọng không kém trong việc đấu tranh chống tham nhũng. Tuy nhiên, ở mỗi lĩnh vực này, hệ thống của Việt Nam vẫn chưa đáp ứng được tiêu chuẩn quốc tế. Quản trị đất đai minh bạch đòi hỏi rằng những người sử dụng đất đai có thể tiếp cận dễ dàng đối với các thông tin có liên quan về mỗi thửa đất, bao gồm thông tin về người giữ quyền sử dụng và tất cả các vấn đề về quy hoạch và phân vùng có liên quan, ảnh hưởng đến mảnh đất đó. Mặc dù luật pháp hiện hành cho phép công bố các quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, nhưng việc thực hiện vẫn còn rất hạn chế. Khảo sát của Ngân Hàng Thế Giới năm 2010 cho thấy các báo cáo chi tiết về quy hoạch sử dụng đất chỉ được công bố đối với 34 trong số 66 đơn vị nhà nước được khảo sát (chiếm 52%), các bản đồ về thực trạng sử dụng đất chỉ được công bố ở 6 đơn vị (9%), và các bản đồ quy hoạch sử dụng đất chỉ được công bố ở 15 đơn vị (23%). Tương tự như vậy, theo khảo sát PAPI

13

năm 2011, 8 trong số 10 người được hỏi trả lời rằng họ không biết gì về quy hoạch đất đai ở địa phương. Quản trị đất đai có sự tham gia của người dân đòi hỏi rằng người sử dụng đất bị ảnh hưởng được tham gia vào tất cả các quy trình ra quyết định về đất đai ảnh hưởng tới họ, kể cả việc lập quy hoạch đất và phân vùng đất. Theo khảo sát PAPI 2011, chỉ 22% người được hỏi nói rằng họ đã có cơ hội góp ý về quy hoạch đất ở địa phương. Trong số 22% đó, chỉ có 2 trong số 5 người nói rằng các ý kiến của họ đã được xem xét. Tương tự như vậy, một nghiên cứu được Oxfam tiến hành gần đây tại miền Trung Việt Nam

14 cho

thấy ý nghĩa của việc lập kế hoạch có sự tích cực của các bên liên quan trong việc đem lại cho người sử dụng đất những lựa chọn vớiđầy đủ thông tin, cũng như tình trạng bất bình đẳng, bất bình về mặt xã hội và không hiệu quả của các cách tiếp cận không có sự tham vấn và không minh bạch. Tính minh bạch:Tiếp cận với thông tin Hiện tại, thông tin về việc sử dụng đất còn chưa tản mạn giữa các cơ quan khác nhau và không dễ dàng tiếp cận được. Việc sử dụng đất được lưu giữ theo tên, thay vì theo mảnh đất, khiến cho việc

13

Đối với khảo sát PAPI , xem footnote số 7 ở trên 14

Oxfam ―Tăng cường tiếng nói của Cộng đồng để có các lựa chọn trên cơ sở đầy đủ thông tin‖ (2012) – Xem tài liệu tham khảo dưới đây

10

xác định người và tình trạng sử dụng đất hiện tại liên quan đến bất kể mảnh đất nào còn khó khăn. Một hệ thống đăng ký đất đai quốc gia tích hợp và có thể tiếp cận được không chỉ thúc đẩy tính minh bạch cho người sử dụng đấ mà còn là một công cụ hiệu quả chống tham nhũng và trợ giúp chính phủ quy hoạch hiệu quả. Thêm vào đó, nó là một nền tảng cần thiết cho hệ thống thuế đất hợp lý. Cải cách các thủ tục lập kế hoạch Tương tự, việc quy hoạch sử dụng đất phần lớn vẫn còn là một hoạt động của nội bộ chính phủ, đặc trưng bởi các mối quan hệ, trình tự, thời gian, và trách nhiệm không rõ ràng giữa các kế hoạch khác nhau như Kế hoạch Phát triển KTXH, Quy hoạch sử dụng đất, Quy hoạch phát triển đô thị và các kế hoạch ngành khác nhau khác, đặc biệt là ở cấp tỉnh và huyện. Việc này dẫn tới các quy trình lập kế hoạch không hiệu quả và không liền mạch thể hiện qua việc các quy hoạch sử dụng đất hiện tại được thực thi ở mức độ thấp. Phương pháp quy hoạch sử dụng đất hiện tại tập trung hoàn toàn vào việc xác định tổng diện tích đất được sử dụng bởi mỗi nhóm đất theo từng cấp hành chính, mà không xét đến vị trí về không gian của đất. Điều này làm tăng nguy cơ xung đột giữa các kế hoạch khác nhau và cản trở tính minh bạch. Kinh nghiệm quốc tế về lĩnh vực này cho thấy hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện tại nên được thay thế bởi cách quy hoạch theo vùng sử dụng đất có đặc trưng là quy hoạch về không gian. Hệ thống này cho phép sử dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phân tích các yếu tố về môi trường, xã hội và kinh tế và các giải pháp phù hợp để đối phó với những thách thức này, bao gồm cả những vấn đề nảy sinh do biến đổi khí hậu. Việc áp dụng cách tiếp cận này đòi hỏi phải cơ cấu hoàn toàn khuôn khổ lập kế hoạch hiện có để việc sử dụng đất đai trong tương lai có định hướng và bền vững hơn. Khuôn khổ này cần bao gồm việc quy hoạch theo vùng vùng chung ở cấp tỉnh, được hỗ trợ bởi quy hoạch sử dụng đất chi tiết ở cấp huyện và hệ thống phân loại đất dựa theo trình tự cấp bậc. Một công cụ quy hoạch như vậy sẽ bao gồm tham vấn với các bên có liên quan, phân tích về môi trường, xã hội, kinh tế giữa các ngành, và các bên liên quan cùng xác định và giải quyết vấn đề . Hơn thế nữa, quy hoạch sử dụng đất không thể là một hoạt động chỉ làm một lần mà có thể phù hợp cho tất cả các trường hợp vì sẽ không cần phải thực hiện quy hoạch sử dụng đất cho từng giai đoạn kế hoạch hóa cụ thể. Khi có yêu cầu quy hoạch và có đủ thông tin chính xác về khu vực tương ứng, thì quy hoạch sử dụng đất ở khu vực này sẽ được phê duyệt và có hiệu lực. Không nhất thiết phải ―bắt buộc tuân thủ‖ các quy định chung bởi hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện tại nếu như không có đủ thông tin cần thiết cho việc quy hoạch vùng về không gian. Trong lĩnh vực này, quy hoạch sử dụng đất mang tính chất liên tục dựa trên thảo luận giữa những người tham gia nhằm đạt được sự đồng thuận về kế hoạch theo đó sẽ tạo diều kiện cho việc sử dụng đất hiệu quả và bền vững cũng như công tác giám sát và đánh giá trong tương lai. Trong lĩnh vực này cần có một số các cải cách quan trọng bao gồm thí điểm và thực hiện phương pháp quy hoạch sử dụng đất mới đối với rừng đầu nguồn, lưu vực sông, vùng ven biển, và vùng ven đô bởi vì các vùng này thường có nhiều biến động và mối tác động qua lại giữa các vấn đề phức tạp về kinh tế, xã hội và môi trường . Nói một cách cụ thể, việc sử dụng phương pháp lập quy hoạch không gian lồng ghép sẽ giúp nêu rõ các khu vực bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu và cường độ tác động của nó đối với việc xác định cách ứng phó và/hoặc các biện pháp giảm thiểu phù hợp. Hơn nữa, việc cung cấp các bản đồ và dữ liệu thu thập từ việc quản lý đất đai, quản lý môi trường, các đặc điểm kinh tế xã hội, phát triển đô thị, các thông lệ về rừng và nông nghiệp, các dịch vụ và cơ sở hạ tầng là cần thiết để có quy trình lập kế hoạch đúng đắn. Cuối cùng, cần ghi nhận rằng các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất ở một tỉnh có thể có tác động tới các tỉnh khác và vì vậy việc lập quy hoạch ở cấp vùng và điều phối trong quá trình lập quy hoạch là cần thiết. Sự tham gia Các quy định hiện hành chỉ yêu cầu sự tham gia của cộng đồng vào việc quy hoạch sử dụng đất ở cấp xã. Việc quy hoạch sử dụng đất ở các cấp cao hơn chỉ yêu cầu sự tham gia của Hội đồng Nhân dân. Kết quả là sự tham gia của cộng đồng vào quá trình quy hoạch sử dụng đất còn rất hạn chế, mặc dù thực tế là quy hoạch sử dụng đất có tác động lớn đối với mỗi cộng đồng và mỗi người dân. Dự thảo Luật hiện tại yêu cầu Chủ tịch UBND ở cấp huyện tổ chức tham vấn cộng đồng trong quá trình lập kế hoạch, nhưng không yêu cầu tham vấn ở các cấp khác. Yêu cầu tổ chức tham vấn cộng đồng cần được mở rộng tới tất cả các quy trình lập kế hoạch. Luật nên quy định nghĩa vụ chung đối với các nhà chức trách là phải tham vấn với tất cả những người bị ảnh hưởng bởi bất kể quyết định hành chính nào hoặc quy trình nào liên quan đến đất đai (bao gồm quy hoạch, khoanh vùng, bồi thường đất đai và rút GCNQSDĐ ) trước khi đưa ra quyết định.

11

Khuyến nghị

13. Thiết lập hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất quốc gia trên cơ sở hệ thống lưu trữ thông tin về đất đai của các cơ quan cấp tỉnh, huyện, cho mỗi mảnh đất , bao gồm cả các nghĩa vụ và quyền đã đăng ký liên quan đến mảnh đất đó (ví dụ như thế chấp tài sản, chứng khoán, quyền của hàng xóm, công trình xây dựng, công trình phụ, và những hạn chế khác liên quan đến xây dựng hoặc sử dụng đất). Luật Đất đai sửa đổi nên yêu cầu đảm bảo người dân tiếp cận được các thông tin đăng ký đất đai đó.

14. Đảm bảo tiếp cận của tất cả các bên có liên quan tới thông tin về đất đai và sự tham gia tích cực của họ vào việc quản lý đất, với ưu tiên dành cho các chức năng ảnh hưởng tới quyền lợi của người dân như đăng ký đất đai lần đầu, chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, quá trình hoạch định của chính phủ về đất, giám sát và thanh tra việc thực thi luật pháp về đất đai, và giả quyết những khiếu nại liên quan đến đất đai.

15. Áp dụng việc quy hoạch vùng sử dụng đất theo không gian dựa vào phân loại đất ở các khu vực đô thị, đất nông thôn để ở, các khu vực đất chuyên cho sản xuất nông nghiệp (bao gồm đất dành cho trồng lúa, đất dành cho sản xuất nông nghiệp, đất dành cho tập trung chăn nuôi gia súc), khu vực rừng thì phân loại theo loại rừng, khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu dịch vụ, khu vực di tích văn hóa và lịch sử, khu vực cho an ninh và quốc phòng.

Tăng cường tính nhất quán và minh bạch của Luật Đất đai Các vấn đề Bên cạnh những sửa đổi trực tiếp mà chúng tôi khuyến nghị đối với Luật Đâí đai, cần phải xem xét điều chỉnh một số luật khác có liên quan. Cụ thể, để duy trì tính thống nhất trong hệ thống luật pháp, chúng tôi đề xuất việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 nên được gắn với bối cảnh thay đổi luật pháp rộng lớn hơn. Ví dụ như:

Sửa đổi Bộ Luật Dân sự năm 2005 (các chương về tài sản);

Sửa đổi Luật Quy hoạch năm 2008 để đảm bảo rằng nông dân có quyền tham gia vào các hoạt động quy hoạch liên quan đến đất đai của họ (cụ thể là quyền được thông báo về các hoạt động quy hoạch, quyền được lắng nghe, quyền được khiếu nại và tiếp cận với hệ thống pháp lý thông qua tòa án trong trường hợp cần thiết);

Xem xét lại nhu cầu sửa đổi tất cả các luật có liên quan, bao gồm Luật Nhà ở năm 2008, Luật Thị trường Bất động sản năm 2008.

Như các lĩnh vực khác tại Việt Nam, hiệu lực và tính minh bạch của khuôn khổ pháp luật về đất đai còn yếu do một số lượng lớn các quy định hành chính (như các nghị định , các thông tư, các quyết định và hướng dẫn cấp Bộ) còn chưa hệ thống và cồng kềnh. Để chuẩn bị cho việc thực thi hiệu quả các sửa đổi đối với Luật Đâí đai, Chính phủ cần thiết lập danh mục tất cả các văn bản pháp lý dưới luật đó và tìm cách hợp lý hóa và đơn giản hóa chúng vì lợi ích của Nhà nước và người sử dụng đất. Ví dụ như tập hợp, soạn thảo nhiều quy định dưới luật về thu hồi và bồi thường đất nông nghiệp vào Luật về Chuyển đổi và Bồi thường đất đai. Khuyến nghị

16. Đánh giá toàn diện và có hệ thống về tất cả các văn bản qui phạm pháp luật có liên quan, nhằm xác định các sửa đổi cần có để hài hòa hóa và thực hiện có hiệu quả Luật đất đai sửa đổi theo một quy trình minh bạch và cởi mở bao gồm tham vấn với các đại diện của tất cả các thành phần trong xã hội.

12

Danh sách tài liệu tham khảo

FAO ―Quản trị nhà nước tốt trong sở hữu và quản lý đất đai‖ (2009) FAO ―Hướng dẫn tình nguyện cho việc quản trị nhà nước có trách nhiệm đối với sở hữu đất đai, ngư nghiệp và lâm nghiệp trong Bối cảnh an ninh lương thực quốc gia.‖ (2012) http://www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/en/ IPSARD/UNDP: ―Chính sách Đất đai cho Phát triển tại Việt Nam: Cơ hội hay Thách thức?‖ (2012) Ngân hàng Thế giới, ―Sửa đổi Luật đất đai để thúc đẩy phát triển bền vững ở Việt Nam‖ (Ngân hàng Thế giới 2012) Ho Dang Hoa, Le Thi Quynh Tram, Pham Duy Nghia, và Malcolm F. McPherson: ―Chính sách đất đai đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam‖ (IPSARD/Harvard/UNDP 2010) Oxfam ―Tăng cường tiếng nói của Cộng đồng để có những lựa chọn trên cơ sở đầy đủ thông tin: sử dụng đất và những thay đổi về sử dụng đất ở miền Trung Việt Nam‖ (2012) Oxfam ―Xây dựng một tương lai tốt hơn: Mở rộng quyền, tiếng nói và lựa chọn của các hộ nông dân quy mô nhỏ tại Việt Nam‖ (2012) Pham Duy Nghia và Malcolm F. McPherson ―Tài liệu vắn tắt về chính sách: Sửa đổi Luật đất đai Việt Nam năm 2003: Tạo sự đối xử bình đẳng cho những người nắm quyền sử dụng đất ở nông thôn― (IPSARD/Harvard/UNDP 2010)