Seguridad Cuidadana 2

5/21/2018 Seguridad Cuidadana 2

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Captulo Criminolgico Vol. 34, N 3, Julio-Septiembre 2006, 339 - 361

ISSN: 0798-9598

POLTICA DE SEGURIDAD CIUDADANAEN VENEZUELA

ESPECIAL REFERENCIA AL DESARROLLOJURDICO PENAL*

Gilda Nez**

* Este trabajo es una versin actualizada de la ponencia presentada en el XXV Congreso de la Aso-ciacin Latinoamericana de Sociologa (Brasil, agosto 2005) y est enmarcado en el Proyecto gru-pal SISTEMA PENAL, POLTICA DE SEGURIDAD Y FUNCIN POLICIAL, financiado porel CDCH UCV y signado con el cdigo PG-04-00-5532-2004.

** Docente-Investigadora del Instituto de Ciencias Penales de la Universidad Central de Venezuela.Ttulo de Suficiencia Investigadora del Doctorado en Derecho, especialidad Sociologa Jurdico-pe-nal de la Universidad de Barcelona. E-mail: [email protected]


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RESUMEN

Los cambios del Estado venezolano a partir de 1999 generan nue-

vos retos e invitan a replantear conceptos tradicionales como de-

mocracia, seguridad y ciudadana. En este estudio se propone una

aproximacin al anlisis de la poltica pblica nacional de seguri-

dad ciudadana, especficamente durante el perodo comprendido

entre 1999-2005, por considerarse que un anlisis tal, puede reve-

lar los valores, objetivos y estrategias reales del Estado en esta

materia. Para cumplir con el objetivo, se hace especial referencia

al desarrollo de la produccin jurdico penal como parte impor-

tante de la poltica de seguridad, para concluir que la ley penal,

lejos de guardar correspondencia con los imperativos constitucio-

nales y con los objetivos estratgicos planteados en el Plan de

Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007, se ha co-

rrespondido con una poltica criminal de emergencia y de res-

puestas contingentes que han justificado la multiplicacin de las

funciones del aparato represivo del Estado venezolano.Palabras clave: Seguridad ciudadana, poltica criminal, ley penal.

CITIZEN SECURITY POLICY IN VENEZUELA: A SPECIAL

REFERENCE TO JUDICIAL-PENAL DEVELOPMENT

ABSTRACT

Changes in the Venezuela State beginning in 1999 generated new

challenges and invited a re-evaluation of traditional concepts

such as democracy, security and citizenship. In this study we

propose an approximation to the analysis of national public citi-

zen security policy, specifically during the period between 1999-

2005, since such an analysis could reveal the true values, objec-

tives and strategies of the state on this theme. In order to complywith this objective, special reference is made to the development

of judicial penal production as an important part of security pol-

icy, which concludes that the penal law, far from corresponding

Poltica de Seguridad Ciudadana en Venezuela

Especial Referencia al Desarrollo Jurdico Penal 341

Recibido: 07-06-2006 Aceptado: 28-07-2006


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to constitutional objectives and strategic objectives proposed in

the National Plan for Economic and Social Development 2001-

2007, instead corresponded to an emergency criminal policy and

to contingent solutions that justified the multiplication of the re-

pressive functions of the Venezuelan State.

Key words: Citizen security, criminal policy, penal law.

1. INTRODUCCIN

Los cambios del Estado venezolano a partir de 1999, luego de la pro-mulgacin de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuelaproponen redimensionar la tradicional idea de ciudadana, que ms all delreconocimiento expreso de unos derechos, se consolida con su ejercicio.

El presente trabajo tiene como objetivo analizar la poltica pblica na-cional de seguridad ciudadana, durante el perodo comprendido entre1999-2005, por ser ste un perodo clave para el proceso de reforma del Es-

tado venezolano y para la redefinicin de un sistema tendente a garantizarla seguridad ciudadana, entendida como la preservacin de derechos y liber-tades reconocidas a las personas.

A tal efecto, se exponen los elementos de un modelo de seguridadajustado a los principios constitucionales de un Estado social y democrticode Derecho, y se pone en relieve la importancia del estudio de la poltica

pblica nacional de seguridad ciudadana, por ser sta un buen revelador delos valores y objetivos del Estado en la materia.

Se realiza una especial referencia al desarrollo de la produccin jurdi-co penal, por ser lo jurdico una importante forma a travs de la cual se pro-yectan las polticas pblicas en la vida social. Debe aclararse que ms queun anlisis profundo, se ofrece una panormica de algunos cambios que sehan sucedido en sta rea.

La perspectiva terica en polticas de seguridad ciudadana se estimade gran valor, en tanto que la evaluacin de los contenidos y resultados delos mecanismos de intervencin del Estado a travs del Derecho penal paragarantizar la proteccin de la seguridad ciudadana, genera valiosa informa-cin sobre la organizacin y funcionamiento de las instancias del sistema de

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justicia penal, y resulta fundamental para desarrollar herramientas que per-mitan la ejecucin de prcticas, orientadas al logro de los objetivos de unapoltica de seguridad ciudadana en el marco del Estado social y democrticode Derecho, evitando el grave riesgo de acudir a polticas que signifiquenretomar la herencia de una larga tradicin poltica arraigada en el orden p-blico, o ser presa de nuevas polticas que emergen de tendencias punitivasglobalizadas que suponen la homogeneizacin de las polticas pblicas deseguridad, pudiendo desembocar en modelos y prcticas no solamente aje-nos a la realidad social venezolana, sino contrarios a los imperativos ticosconfigurados en la Constitucin.

Por cuanto ambas perspectivas apuntan a la severidad de la polticapenal en su conjunto y se encuentran vinculadas al uso ineficaz del poder, yante la creciente necesidad de relegitimacin del Estado a travs de la pol-tica pblica de seguridad, es por lo que se pretende impulsar el desarrollode estudios que puedan servir de apoyo a la gestin pblica en el marco delmodelo de Estado constitucional venezolano.

2. DEL ORDEN PBLICO A LA SEGURIDAD CIUDADANA

En la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV)de 1999 se consagra por primera vez a nivel constitucional la seguridad ciu-dadana (artculo 55), entendida en sentido amplio como la proteccin de losderechos, libertades y garantas constitucionales. Ello implica al menos

conceptualmente- la superacin del tradicional modelo de seguridad basadoen el orden pblico acuado durante largo tiempo en el pas, que garantiza-ba sobre todo el normal funcionamiento de las instituciones del Estado ybajo el cual se protega (distorsionadamente) el orden econmico y poltico,tanto en gobiernos dictatoriales como democrticos, incluso por encima delos derechos y garantas civiles (Nez, 2001).

A partir de 1999, el constituyente parece redefinir las relaciones entre elindividuo y el Estado en materia de seguridad, en el seno de un modelo cons-titucional propio de un Estado democrtico y social de Derecho y de Justiciaque propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico y de suactuacin, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la demo-




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cracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los dere-chos humanos, la tica y el pluralismo poltico (Artculo 2, CRBV).

La amplia gama de derechos reconocidos en la Constitucin1

no slotiende a fortalecer la tradicional nocin de ciudadana, sino que tambin esuna franca invitacin a la seguridad, suponiendo que ante cualquier amena-za o coercin ilegtima contra la libertad y los derechos, prevalecer el or-den constitucional (Borrego, 2002). La introduccin de este nuevo conceptoen materia de seguridad deba representar un aliciente para la sociedad ve-nezolana y una gua para las polticas pblicas a desarrollar por la nueva

Repblica entrado el nuevo milenio, quebrando la trgica historia de controldel Estado, atacando un fenmeno presente en las sociedades modernas -lainseguridad- y asumiendo el reto de garantizar la seguridad de los derechosde sus ciudadanos, reto para el cual cualquier poltica de Estado basada enel modelo del orden pblico resultara ineficaz.

Siendo as las cosas y siguiendo el esquema de conceptos contrariosexpuesto por Recasens (2000), frente a un modelo basado en el orden pbli-

co, que tenga como objetivo fundamental perpetuar la norma y mantener laautoridad, y como misin, forzar la obediencia de los ciudadanos a la nor-ma, se contrapone un modelo basado en la seguridad ciudadana, que tendracomo objetivo preservar derechos y libertades, a la vez que se ofrece un ser-vicio pblico a la ciudadana, y cuya misin fundamental sera la proteccinde la seguridad de los ciudadanos, todo ello en procura de una mejor cali-dad de vida. En este sentido, la seguridad ciudadana - siguiendo a Zuiga-

viene a ser un concepto instrumental para el desarrollo de los derechosfundamentales (1995:459) y el orden pblico, un instrumento al serviciode la seguridad, pero nunca un fin en si mismo.

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1 Entre ellos, derechos civiles, polticos, sociales y de las familias, culturales y educativos,

econmicos, de los pueblos indgenas y ambientales. Entre los primeros, se encuentranconsagrados el derecho a la vida, libertad personal, integridad, inviolabilidad del hogar yde las comunicaciones privadas, al debido proceso, al libre trnsito y, entre otros, el de-recho a la proteccin por parte del Estado a travs de los rganos de seguridad ciudadanaregulados por la ley.


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Evidentemente, el sentido que asume la seguridad ciudadana en cuan-to a la conservacin, fomento y proteccin de los derechos y libertades delos ciudadanos, dista mucho del tradicional concepto de orden pblico. En-tendindola como una garanta ms del actual modelo de Estado, a travs dela seguridad ciudadana la democracia venezolana intenta consolidarse enfuncin de la garanta de los derechos, y asume tcitamente como compro-miso el mantenimiento de la vigencia de los mismos.

Desde este punto de vista, se abren nuevas puertas para el desarrollode una democracia de la ciudadana, entendida como una manera de orga-

nizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos de loscuales son portadores los individuos (PNUD, 2004:54). En un sistema tal,la violencia y la inseguridad son consideradas como una seria amenazapara la estabilidad democrtica y para la gobernabilidad2, no slo porqueponen en evidencia las limitaciones del Estado para erigirse como garantede los derechos reconocidos como democrticos, sino porque tal situacingenera rechazo social hacia el sistema poltico y hacia las decisiones de

los gobernantes y representantes polticos. En tal escenario, el efectivo de-sarrollo de la nocin de ciudadana basada en el ejercicio de los derechosagoniza, frente a la falta de proteccin y garanta de esos mismos derechos(ver Pulido, 2000).

Si se considera que en un Estado Democrtico, la seguridad es sloconcebible en tanto que deber de proteccin del Estado en relacin con losderechos (Rosales, 2002a:300) y que la medida del desarrollo de una de-

mocracia est dada por su capacidad de dar vigencia a los derechos de losciudadanos (PNUD, 2004:50), entonces un contexto de inseguridad, queamenace la vigencia del Estado de Derecho, representara un grave dficitdemocrtico a superar.

Democracia, ciudadana y seguridad ciudadana son conceptos que de-ben ser desarrollados, y su cristalizacin depende de condiciones sociales,polticas, econmicas, culturales e institucionales, que sern determinantes



2 Entendida como un medio para disminuir el conflicto y facilitar la inclusin, y no comouna excusa para mantener el orden establecido en sentido autoritario (v. Lahera, 2002).


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para el fortalecimiento (o debilitamiento) del Estado social y democrticode Derecho. Ahora bien, el contenido de estos conceptos (democracia, ciu-dadana y seguridad ciudadana) no se agota con el reconocimiento expresode unos derechos y de unas libertades.

3. LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LAS POLTICAS PBLICAS

El marco constitucional y la consecuente regulacin de aspectos socia-les, polticos y civiles entre otros, implica la ampliacin del campo de ac-

cin del Estado, en el sentido en que se ve incrementada su actividad e in-tervencin en algunos asuntos. Esto implica importantes transformacionesen las distintas reas de accin del Poder Pblico Nacional y en la estructu-ra del Estado venezolano en general.

En el proceso de reforma del Estado y en la redefinicin de un siste-ma tendente a garantizar la seguridad personal de los ciudadanos, las pol-ticas pblicas juegan un papel fundamental, y se propone considerarlas

para este estudio como unidad de anlisis, no slo del sector pblico y delEstado nacional en general, sino del Gobierno Nacional en particular,siendo ste considerado como la unidad estratgica del sistema poltico(Bouza-Brey, 1996) y como un instrumento para la realizacin de las pol-ticas pblicas (Lahera, 2002).

Si bien la seguridad ciudadana es una responsabilidad concurrente de

los distintos mbitos poltico territoriales del poder pblico -y as lo prevla CRBV- la poltica nacional de seguridad ciudadana representa un buenrevelador de las prioridades y valores del Estado en el tratamiento especfi-co de la materia y en general, de los objetivos del sistema poltico comoparte del sistema social global. Al fin y al cabo, lo importante para caracte-rizar a un gobierno no son los criterios tradicionales de quinycmoseejerce el poder, sino el contenido de las polticas pblicas (Rey, 1998:3).

Ciertamente cuando se habla de seguridad ciudadana, se ven involu-crados distintos actores: distintas instancias pblicas y privadas, organiza-ciones gubernamentales y no gubernamentales, y sobre todo la sociedad ci-vil como parte importante para la solucin de los asuntos pblicos; sin em-bargo -y muy especialmente- son las actividades desarrolladas por (y desde)

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el Estado las que ponen a prueba la coherencia poltica e institucional detodo el sistema, por cuanto el desarrollo de la poltica de seguridad requierede la intervencin de una multiplicidad de organismos, y en su debida arti-culacin, el Estado tiene una gran responsabilidad. Especficamente a losorganismos del Poder Pblico Nacional (Asamblea Nacional, Ministerio delInterior y Justicia, Ministerio Pblico y Tribunales de la Repblica entreotros) les corresponde desempear un papel fundamental en el desarrollo dela poltica nacional de seguridad.

A los fines de hacer una aproximacin al tema de estudio, se entiende

que una poltica nacional de seguridad ciudadana comprende -en sentidorestringido- todos aquellos programas, proyectos y actividades destinadas adisminuir los ndices de criminalidad, llevados a cabo por el gobierno na-cional, a travs de cualquiera de las ramas del Poder Pblico. Claro est quecualquier aproximacin al estudio de la accin gubernamental, tambindebe comprender los resultados o consecuencias que esas polticas generen,pues como seala Lahera, si no se miden los resultados, stos no se pueden

diferenciar de los fracasos (2002:274).Tanto en su planteamiento como en sus resultados, la poltica nacional

de seguridad debe ser valorada en cuanto a su eficiencia en la prevencin dela criminalidad y la violencia, en la legitimidad de los medios empleados ysobre todo, por el respeto de los derechos humanos. Sern estos criterios aconsiderar, de forma transversal, para la evaluacin de la poltica venezola-na en la materia.

Segn el programa de gobierno del Presidente de la Repblica, HugoChvez Fras, la poltica nacional de seguridad ciudadana deba tender aproteger y organizar la seguridad ciudadana, entendida como la proteccinde los derechos ciudadanos y las libertades civiles, a fin de mantener la ar-mona social y la consolidacin de la paz publica para el logro de los objeti-vos nacionales. Para el perodo 2001-2007 fue diseado un Plan de Desa-rrollo Econmico y Social de la Nacin (PDESN), que en lo social estable-

ce como objetivo la construccin de una nueva condicin de ciudadana ba-sada en el reconocimiento pleno y en el ejercicio garantizado de los dere-chos (http://www.mpd.gov.ve/pdeysn/pdesn.pdf). All se reconoce la seguri-dad ciudadana como una condicin fundamental para el desarrollo humano-siguiendo las tendencias modernas que definen la seguridad de un modo




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integral y directamente asociada a la calidad de vida-, garantizando la supe-racin de amenazas, vulnerabilidad y riesgo para la vida de las personas ysus propiedades, la paz y la convivencia pacfica, y ello se alcanzar -segnel Plan- con la nivelacin de los desequilibrios macrosociales, la prevenciny control del delito y con la reestructuracin del sistema penitenciario. Bajoesta concepcin en materia de seguridad ciudadana, el Plan establece que:

El enfrentamiento de los ndices de criminalidad, se asumecomo una poltica integral, que comprende, por una parte, lareduccin de las desigualdades sociales, el incremento del ni-vel de empleo y la atencin a los grupos sociales relativamente

pobres y, por la otra,una poltica especfica para la preven-cin y combate de la criminalidad y la violencia(destacadonuestro).

Como estrategias de esta poltica especfica, el Plan menciona el forta-lecimiento de la coordinacin policial y el incremento de la participacinciudadana en la prevencin del delito, la oportunidad de reinsercin social alos transgresores de la ley y la actualizacin del marco jurdico-normativo

de la seguridad ciudadana.

Ahora bien, la existencia de esta orientacin reflejada en las estrate-gias descritas en el Plan, no garantiza el cumplimiento de la poltica pbli-ca, pues formular una poltica es una cosa y poder asegurar la intervencinque ella requiere es otra (Lahera, 2002), y es importante tener en cuenta queen este proceso, intervienen variables polticas, sociales, econmicas y cul-

turales que determinan el desarrollo de esa poltica.La poltica de seguridad ciudadana se presenta entonces como produc-to de un proceso que se desarrolla en un tiempo y marco especfico que vandefiniendo el tipo y el nivel de los recursos disponibles y empleados, y don-de a travs de complejos esquemas de interpretacin y de juicios de valor,se va definiendo tanto la naturaleza de los problemas planteados como lasorientaciones de la accin en materia de seguridad. Como se evidencia, la

influencia de determinadas variables es determinante en la definicin delperfil y estilo de la poltica de seguridad (Duran, 1990; Feick, 1990) y esese perfil el que en definitiva permitir una mejor explicacin del objeto deestudio.

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A continuacin se har una aproximacin a la evaluacin de la polticaespecfica para la prevencin y combate de la criminalidad y la violencia apartir de las estrategias planteadas en el Plan de Desarrollo, especficamenteen lo referente a la actualizacin del marco jurdico-normativo de la seguri-dad ciudadana como una de las estrategias planteadas por el gobierno nacio-nal dentro de la poltica especfica de seguridad ciudadana.

4. LA ACTUALIZACIN DEL MARCO JURDICO NORMATIVODE LA SEGURIDAD CIUDADANA

El incremento de las cifras de criminalidad violenta y las demandassociales de mayor seguridad, han sido factores que han incitado el creci-miento del Estado y la multiplicacin de sus funciones.

As, del ao 1990 al 2000 la cifra de muertes violentas en valores rela-tivos casi se triplica, pasando de 13 a 33 homicidios por cada 100 mil habi-tantes, mientras los niveles de inseguridad subjetiva reflejan valores impre-

sionantes cuando en encuesta de victimizacin nacional realizada en el ao2001 por una empresa (Consultores 21) contratada por el Ministerio del In-terior y Justicia, concluyera que un 90% de las personas encuestadas erande la opinin que probablemente seran vctimas de algn delito. La res-puesta jurdica a esta situacin no se hizo esperar y se manifest en la pro-pagacin de normas jurdico-penales.

El desarrollo de la Poltica especfica para la prevencin del delito yel combate de la criminalidad y la violencia del PDESN, requiere mecanis-mos jurdicos, y es que las polticas pblicas estn impregnadas de una di-mensin jurdica que no puede desestimarse. Ahora bien, cualquier actuali-zacin del marco jurdico de la seguridad ciudadana debe tener por norte lacreacin, reforma y derogacin de leyes, siempre en funcin del desarrolloy proteccin de los derechos reconocidos en la Constitucin.

En esta tarea, la Asamblea Nacional desempea un papel fundamentalen cuanto a la proteccin de los valores que deben ser protegidos por el Es-tado venezolano, principalmente de los derechos humanos como principiosinformadores de todo el ordenamiento jurdico. Si no fuera as, los princi-pios constitucionales quedaran condenados a ser una mera declaracin de




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intenciones, unas vagas lneas generales que no llegan a concretarse en larealidad, dejando en el aire la efectiva garanta de los derechos de las perso-nas. Ahora bien, Cules han sido las respuestas jurdico penales al fenme-no criminal?

Los cambios jurdicos en el rea comienzan a generarse en el ao1998, cuando en el marco de un proceso latinoamericano de reformas en lossistemas judiciales, se aprueba un Cdigo Orgnico Procesal Penal (COPP)cuyos principios ajustados a un nuevo modelo acusatorio y de humaniza-cin de la justicia sern fortalecidos con la promulgacin de la CRBV en el

ao siguiente. Para esa poca, segn la Memoria y Cuenta del Ministerio deJusticia, un 69% de la poblacin reclusa se encontraba en las distintas cr-celes del pas en calidad de procesada. Urga la aplicacin del prometedorinstrumento legal y la vigencia de los principios en l consagrados para evi-tar ms presos sin condena en el pas.

Evidentemente, deban reestructurarse los organismos y fortalecerselas instancias involucradas en el proceso penal, pero las previsiones no fue-

ron tomadas y mientras se generaban algunos cambios, un fuerte movimien-to carcelario fue escenario de conflictos y hechos violentos protagonizadospor reclusos que exigan la aplicacin del nuevo instrumento procesal y es-pecficamente, el otorgamiento de las medidas alternativas a la reclusin enl previstas. La respuesta del Poder Pblico Nacional fue la declaratoria deemergencia judicial, y en ese marco se organizaron comisiones interinsti-tucionales que otorgaron medidas alternativas a la privacin de libertad a

ms de 13.000 penados y procesados (Nez, 2005).Un grave desorden judicial caracteriz el movimiento de reforma pro-

cesal y puso en cuestin la legalidad del otorgamiento de medidas de preli-bertad a miles de presos (ver Morais, 2003), lo cual gener desconfianza enel sistema de justicia, atribuyndose al nuevo instrumento (y por ende a losprincipios en l consagrados) y al proceso de humanizacin de la justicia, elincremento de la criminalidad en el pas.3

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3 No slo parte de la poblacin civil, incluso el mismo Ministro de Interior y Justicia - Ge-neral del Ejrcito encargado de la seguridad ciudadana, incluyendo el rgimen peniten-ciario - lo consideraba (sin tomar en cuenta factores polticos, sociales o econmicos), al


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Las posibilidades de que la reforma procesal produjera mejoras en elmbito de la seguridad ciudadana, como bien sealan Duce y Prez Perdomo(2003), implicaba ciertos cambios estructurales en el sistema de justicia cri-minal, la adaptacin de programas muy especficos orientados al logro de ob-jetivos o la reorientacin de ciertas instituciones del nuevo proceso a esos ob-jetivos concretos, pero la incapacidad de los actores institucionales para asu-mir con seriedad la reforma procesal penal, fortalecer las estructuras adminis-trativas y jurisdiccionales destinadas a su ejecucin, y coincidir en una orien-tacin programtica clara, gener una grave crisis en sistema de justicia.

Interesante -pero no extrao- resulta el fenmeno que se produciraposteriormente, pues tal como seala Renato Treves, los casos de inefica-cia de las normas y de efectos latentes de las mismas a menudo se deben adeficiencias de los instrumentos y de los servicios de cuyo funcionamientodepende la aplicacin o la no aplicacin, la eficacia o la ineficacia total oparcial de esas normas (1988:172).

La crisis y debilidad institucional, aunada a la percepcin de impuni-

dad -impulsada desde el mismo Ministerio del Interior y Justicia-, empaa-ron el proceso de humanizacin del proceso penal. Se produjo un fuerte im-pacto en detrimento del respeto y garanta de los derechos humanos, gene-rando an ms violencia, esta vez por parte de los cuerpos de seguridad ciu-dadana. Tan slo durante el perodo que va de octubre de 1996 a septiembrede 2001 el ndice de casos conocidos de ejecuciones extrajudiciales (comopatrn de violacin del derecho a la vida) se increment en un 240% (PRO-

VEA, 1997-2001).La situacin de crisis del sistema de justicia penal y la imagen de im-

punidad proyectada y atribuida al nuevo Cdigo, intentara ser corregida ensucesivas reformas del mismo (2000 y 2001), cuando finalmente el legisla-dor establece severos lmites para la obtencin de la suspensin condicional



realizar esta infeliz declaracin: no lo vamos a negar que tenemos un problema de inse-guridad y que ese problema se increment en el 99 con la aprobacin del COPP, que pro-dujo 12 mil delincuentes a la calle y que todava estamos pagando las consecuencias.(Unin Radio: Lucas Rincn reconoci la inseguridad en Venezuela. Fecha 4/5/2003.Caracas).


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de la ejecucin de la pena y las formas alternativas de cumplimiento depena privativa de la libertad previstas en ese instrumento legal y consagra-das (con nfasis!) en el artculo 272 de la CRBV.

Las consecuencias de estos vaivenes en la legislacin procesal ha teni-do un fuerte impacto en el sistema penitenciario, pues si bien es cierto quepara el ao 2000 la poblacin reclusa disminuy en ms de un 30 por cientoen relacin al ao 1998 debido a la reforma procesal penal -sin duda reflejode un importante espacio ganado a favor de principios humanitarios consa-grados constitucionalmente frente al tradicional sistema penitenciario cerra-

do-, luego de la ltima reforma realizada al COPP se produjo un incrementode la poblacin recluida en las crceles del pas proporcional a la disminu-cin anterior, revirtiendo el desarrollo de un nuevo modelo que prometacumplir (aunque fuera parcialmente) con los objetivos promulgados por laConstitucin en cuanto al sistema penitenciario.

Las restricciones impuestas para la aplicacin de frmulas alternativasa la privacin de la libertad establecidas en el COPP contradecan otra de

las estrategias de la poltica especfica de seguridad ciudadana prevista porel gobierno nacional, al limitar el camino hacia la oportunidad de reinser-cin social manifestada en el Plan de Desarrollo.

En el ao 2000 se aprueba una reforma del Cdigo Penal, que prev unincremento de penas para los delitos relacionados con la importacin y fabrica-cin de armas, porte y detencin de armas comunes y delitos contra la seguri-dad de los medios de transporte, robo en taxis y colectivos. A su vez, ese mis-

mo ao se aprueba una Ley que regula el hurto y robo de vehculos automoto-res y durante el ao 2002 se aprueba una Ley para el desarme. Fueron algunasde las medidas legislativas para intentar generar seguridad en un marco de cre-ciente violencia criminal, cuando desde el ao 1990 hasta el 2000 se observestadsticamente que la tasa de hurto simple y hurto de vehculos disminuye,mientras los casos conocidos de robo y robo de vehculo se incrementan signi-ficativamente durante ese mismo perodo. Quiz el mejor ejemplo para mostrar

el incremento de la violencia desde el punto de vista cualitativo y su carcterletal, sea la disminucin de los casos conocidos de lesiones -de 152 casos porcada cien mil habitantes en 1990 a 105 en el ao 2000- frente a la multiplica-cin de los casos de homicidios de 13 a 33 casos por cada 100 mil habitantesen el mismo perodo de tiempo (Gabaldn, 2003).

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A pesar de las medidas legislativas tomadas, principalmente comoreaccin poltica ante esta situacin, el ao 2003 present la tasa ms altade homicidios en la historia del pas con 44 muertes violentas por cada 100mil habitantes, ascendiendo de un sptimo a un tercer lugar como principalcausa de muerte de 1999 a 2003 (Prez Santiago, 2005), mientras el delitode porte ilcito de armas -dentro de la categora de los delitos contra el or-den pblico - creci en ms de un 200% del ao 2000 al 2003 en el mbitonacional (Provea, 2004:356), y el robo de vehculo automotor en un 13%para el ao 2003 con respecto al 2001 (MIJ, 2001,2003).

Si la poca incidencia de la poltica legislativa desarrollada hasta esemomento en la prevencin del crimen y la violencia -y los vlidos cuestio-namientos que se pueden realizar a los medios ejercidos para procurar elobjetivo de la poltica de seguridad- se debe a la desestimacin de investi-gaciones realizadas sobre la realidad social, la falta de coordinacin entrelos organismos involucrados, la falta de anlisis y toma en consideracindel contexto en el cual quieren producirse los cambios (elementos que de-

ben caracterizar cualquier intervencin en este sentido), o simplemente esatribuible a un falso convencimiento de que a travs de legislaciones puniti-vas y restrictivas pueden resolverse los problemas sociales planteados (pro-pio de enfoques simplistas y convencionales, cuando no perversos), no esasunto de fcil determinacin. Lo que s puede fcilmente comprobarse, anen un estudio somero de la situacin, es que el eje en torno al cual ha giradola poltica legislativa en materia de seguridad ha propiciado legislaciones

reactivas que no han sido -ni pueden ser- eficientes para la prevencin de lacriminalidad y la delincuencia, como han sealado (y denunciado) los mscalificados estudios criminolgicos y jurdico penales crticos, nacionales einternacionales, sobre legislacin simblica y los fines de prevencin gene-ral de la pena. (Mathiessen, Baratta, Zaffaroni, Rosales, Aniyar).

En Venezuela, a pesar de esta experiencia, en el marco de la actualiza-cin de los instrumentos jurdicos en materia de seguridad ciudadana, du-

rante el ao 2005 (en un contexto de crisis poltica e institucional) se produ-ce una importante reforma al Cdigo Penal, reforma que ha sido fuertemen-te cuestionada por distintos sectores, tanto acadmicos como sociales y po-lticos, bsicamente por la extensin de la proteccin penal a funcionariospblicos, ampliacin de algunas conductas tpicas, incremento de penas




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para algunos delitos, entre otras modificaciones orientadas a la proteccindel orden pblico (o poltico) como bien jurdico.

Salvando las crticas realizadas a la reforma por las razones sealadas, esimportante resaltar que si por un lado se elevan las penas para varios tipos pe-nales (incluyendo el robo y hurto), por el otro, se suspende para algunos delitosla aplicacin de frmulas alternativas a la reclusin (entre ellos todas las moda-lidades de robo, incluso robo-arrebatn). Si bien la aplicacin de las alternati-vas a la reclusin ya haban sido limitadas por el artculo 493 del COPP paratodas las modalidades de robo, hurto calificado y agravado, entre otros delitos,

en la reforma del Cdigo Penal de 2005 se desaplican totalmente para algunosdelitos, an cuando -como se refiri anteriormente- las mismas se encuentranestablecidas en el artculo 272 de la Constitucin, que prev que se preferir elrgimen abierto y las formas de cumplimiento de penas no privativas de la li-bertad se aplicarn con preferencia a las medidas de naturaleza reclusoria, vio-lando de esta forma el principio de estricta legalidad (o legalidad sustancial),que impone a la ley el sometimiento a principios y derechos fundamentales

contenidos en las constituciones (Ferrajoli, 2001).Quiz una de las innovaciones ms significativas de este instrumento

legal sea la doble penalidad establecida para varios tipos delictivos, estable-ciendo el cumplimiento de una pena privativa de la libertad, acumulativa-mente (y no alternativamente) al pago de multa, es decir, dos penas princi-pales para un mismo delito.

An cuando la revisin que aqu se realiza de la legislacin desarrolla-

da a partir de la reforma del Estado y la entrada en vigencia de una nuevaConstitucin es todava muy superficial, el evaluar el desarrollo legislativoconforme a los parmetros establecidos constitucionalmente ofrece un pa-norama devastador, y es que pareciera que mientras la CRBV acoge princi-pios garantistas y poltico criminales de avanzada sobre los cuales debe ins-pirarse el desarrollo de la legislacin penal, sta sigue una tendencia total-mente distinta.4

Gilda Nez


4 En esta misma lnea, para inicios del ao 2006 existen varios anteproyectos en la Asam-blea Nacional, uno para un nuevo Cdigo Penal de 1.038 artculos, propuesto por el Tri-bunal Supremo de Justicia, que al igual que la ltima reforma realizada al Cdigo Penal,


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El Estado Constitucional, siguiendo a Rosales (2004), est concebidopara la bsqueda y realizacin de la sociedad democrtica, plexo de los de-rechos humanos y de sus garantas, y en el plano jurdico penal -como bienseala la autora- supone democratizacin, sistema de garantas e imperiode los derechos humanos (443). Siendo as, la herramienta jurdico penalsera considerada como la estructura formal a travs de la cual se deben de-sarrollar determinados imperativos constitucionales, y en ese sentido, el Po-der Legislativo a travs de la Asamblea Nacional, como se refiri con ante-rioridad, tiene un rol fundamental, pero contrario a ese rol, la produccin le-gislativa en la materia ha estado signada por la lesin de las garantas y de-rechos caractersticos del referido modelo de Estado.

Es cierto que la realidad poltica y social venezolana ha sometido a di-fciles pruebas al legislador. Las demandas sociales, y muchas veces polti-cas, para la creacin de nuevas leyes en materia de seguridad y orden, o en-durecimiento de las existentes, en muchos casos representan una grave ame-naza a la esfera de libertades y garantas reconocidas constitucionalmente, y

la respuesta gubernamental ha sido la restriccin de esos derechos y liberta-des, lesionando gravemente el Estado Constitucional.

Todo seala que el desarrollo legislativo en materia de seguridad ciu-dadana, lejos de responder a un programa integral de seguridad ciudadana,de ir en correspondencia con el eje social que enmarca las estrategias parala prevencin y tratamiento del crimen y la violencia, y desarrollar el nuevoparadigma de proteccin de derechos humanos, tiende a la amenaza o su-

presin efectiva de derechos fundamentales, que no afecta slo a los parti-culares, sino que atenta directamente contra el Estado social de Derecho ycontra el rgimen democrtico en general.

Tanto las cifras de criminalidad violenta como las gravosas cifras deviolaciones a los derechos humanos, ponen en evidencia las deficiencias delos mecanismos jurdico-penales ejercidos por el gobierno nacional comopunto cardinal de la poltica pblica de seguridad ciudadana. An cuando se



establece el incremento de las penas y el establecimiento de dos penas principales por unmismo hecho. De igual forma existen otros proyectos de ley contra el terrorismo, legisla-cin antidrogas, ley contra el secuestro y la extorsin, etc.


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ha hecho suficiente uso (llegando al abuso) de ellos, la criminalidad y laviolencia se han incrementado. Por otro lado, pareciera existir un divorcioentre la produccin legislativa y la funcin garantista que tiene el Estado atravs de los instrumentos jurdicos en cuanto a la minimizacin de la vio-lencia (Ferrajoli, 2000), pues son esos mismos mecanismos jurdicos losque han lesionado derechos fundamentales, cuando no generado ms vio-lencia, ejercida ahora por parte de organismos del Estado.

Si evaluamos la legitimacin de la intervencin legislativa (o al menosdel tipo de intervencin) realizada respecto a los asuntos de seguridad ciu-

dadana de acuerdo a su carcter garantista y su capacidad de prevencin y/ocontencin de la criminalidad y la violencia, entonces la conclusin no pue-de ser otra que la completa deslegitimacin de la intervencin legislativa enmateria de seguridad ciudadana.

La criminologa desarrollada a partir de la segunda mitad del sigloXX, basada en el paradigma de la reaccin social y el control, ha denuncia-do sistemticamente los efectos nocivos de la intervencin penal, el carcter

simblico de la legislacin penal y la perversidad de una ideologa punitivaque en el fondo, carece de teora y base criminolgica slida, que respondea la forma de legislar de aquellos que pueden y tienen el poder de hacerlo, yque impulsa el castigo penal como respuesta a problemas sociales acumula-dos por la sola necesidad del mantenimiento del statu-quo. Repetidamentese ha abogado por el uso mnimo del derecho penal, por la bsqueda de res-puestas alternativas a las punitivas, por la despenalizacin y descriminaliza-

cin de conductas; sin embargo y contrario a las evidencias de los estudioscriminolgicos, tendencias polticas han apostado y contribuido a la prolife-racin de normas que propenden a lo que se ha dado por llamar expansio-nismo del derecho penal (ver Silva Snchez, 1999).

Venezuela no ha escapado a los complejos procesos de globalizacinde la ley que, junto al imaginario colectivo y a la realidad social y poltica,confluyen para producir cambios jurdicos que tienden a ser ms punitivos y

menos garantistas (Rosales, 2004), sin considerar realmente la idoneidad dela norma penal para la efectiva solucin de los problemas, nuestros proble-mas, que muchas veces encuentran su explicacin en situaciones sociales yen problemas estructurales, fuente importante de todas las formas de violen-cia (Del Olmo, 2000; Baratta, 2004).

Gilda Nez



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En nuestro contexto, resulta deshonesto seguir aportando al tipo de es-trategias punitivas que se han venido desarrollado para hacer frente a la vio-lencia, tradicionales estrategias que han quedado completamente invalida-das por los estudios criminolgicos nacionales a travs de la evidencia em-prica (Briceo-Len, 1997, 2002; Rosales, 2002b; San Juan, 2004; PrezPerdomo, 2001; Gabaldn, 2004, entre otros), ratificando la respuesta penalcomo una respuesta simblica, ms que instrumental, porque como bien se-ala Baratta (2004), interviene sobre los efectos y no sobre las verdaderascausas de la violencia, sobre personas y no sobre situaciones, y esto lo hacede forma reactiva y no preventiva.

5. REFLEXIONES FINALES

La complejidad social, las demandas de seguridad ciudadana y el mo-delo de Estado venezolano imponen un gran reto: el desarrollo deun nuevomodelo de seguridad basado en el paradigma de la proteccin de los dere-

chos humanos(Baratta, 2000; Aniyar, 2005). Esto es as sobre todo cuandono pueden ocultarse ms las profundas desigualdades sociales existentes ydonde el sistema penal ha servido de instrumento para profundizar esas de-sigualdades; nada ms lejano a la ideologa del Estado social de Derecho.

Un nuevo enfoque de seguridad ciudadana implica ms que un reto,un desafo cultural, pero las mismas caractersticas que ha asumido la fun-cin gubernamental y especficamente la funcin legislativa, invitan a refle-

xionar sobre qu concepto de seguridad se est manejando, qu uso se leest dando a la capacidad de gobernar, cmo y cules han sido los recursosempleados, para as plantear los procesos de reformas necesarios a ser desa-rrollados en el marco de unos objetivos y mecanismos ticos para cumplirlas metas trazadas.

Los recursos legislativos utilizados hasta ahora se amparan en la satis-faccin de demandas sociales y polticas de seguridad y orden, propiciandorespuestas penales contingentes, mientras se justifica y crea el marco legalpara la multiplicacin de las funciones del aparato represivo.

La falta de correspondencia entre los objetivos estratgicos trazados y latendencia de la produccin legislativa, conlleva a replantear las acciones y




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conducirla por los caminos de una cultura poltica garante de los derechos ylibertades, que sea reflejo de los principios consagrados en el texto constitu-cional. Lo contrario sera retroceder y caer en las redes del viejo modelo deorden pblico, un modelo muy conveniente para el mantenimiento y la ex-pansin del control punitivo: sera la perversin de la seguridad ciudadana.

Un nuevo enfoque en la poltica legislativa de seguridad ciudadana re-quiere la conciencia de que sta no puede apoyarse ms en el pensamientoconservador, cuyas lneas principales se desarrollan casi exclusivamente al-rededor del control punitivo.

Las reflexiones ms recientes sobre el papel del Derecho penal y delas instancias de control punitivo en las polticas pblicas y sus efectos so-ciales (Rosales, 2002; Gabaldn, 2003; San Juan, 2004; entre otros) guanhacia la minimizacin de su intervencin, hacia la conformacin de alterna-tivas y el fortalecimiento de nuevos agentes sociales, que participen activa-mente y tengan efectiva capacidad de influir en la formulacin, ejecucin yevaluacin de las polticas de seguridad ciudadana en general.

Si el Estado esta llamado a proteger la seguridad de los ciudadanos,debe hacerlo a travs de un marco jurdico que respete los principios de ido-neidad, necesidad, proporcionalidad, oportunidad, as como tambin losprincipios de articulacin autnoma de los conflictos y de las necesidadesreales, y de la preservacin de las garantas formales, stos ltimos desarro-llados por Alessandro Baratta -entre muchos otros- en su obra Principios delDerecho Penal mnimo.

En fin, la proteccin de la seguridad ciudadana pasa por la configura-cin de un Derecho penal que desarrolle principios y garantas, y sobretodo, pasa por un uso racional de las instancias de control punitivo. Lo con-trario sera producto de una poltica pblica que no garantiza la vigencia delos derechos, lesiona los imperativos ticos constitucionales y mina la legi-timidad del sistema poltico.

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