Sosialhjelp i Hamarregionen - Østlandsforskningostforsk.no/wp-content/uploads/2016/01/112015...Tittel: Sosialhjelp i Hamarregionen Forfatter: Maria Røhnebæk, Per Olav Lund og Tonje

ØF-rapport 11/2015

Sosialhjelp i Hamarregionen

Et kunnskapsgrunnlag

av

Maria Røhnebæk Per Olav Lund Tonje Lauritzen

ØF-rapport 11/2015

Sosialhjelp i Hamarregionen

Et kunnskapsgrunnlag

av

Maria Røhnebæk Per Olav Lund Tonje Lauritzen

Tittel: Sosialhjelp i Hamarregionen

Forfatter: Maria Røhnebæk, Per Olav Lund og Tonje Lauritzen

ØF-rapport nr.: 11/2015

ISBN nr.: 978-82-7356-752-9

ISSN nr.: 0809-1617

Prosjektnummer: 1265

Prosjektnavn: Tittel

Oppdragsgiver: Ringsaker kommune

Prosjektleder: Maria Røhnebæk

Referat: Denne rapporten sammenstiller kunnskap om sosialhjelpsområdet i Hamarregionen i Hedmark. Arbeidet med rapporten utgjør fase 1 av «Prosjekt økte sosialhjelpsutgifter», og er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange. Hensikten med prosjektet er å identifisere årsaker til de senere års økning i sosialhjelpsutgifter i de fire deltakerkommunene. I fase 1 har målet vært å etablere et kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt for videre utredning og mulige tiltak. Kunnskapsgrunnlaget består av en kvalitativ og kvantitativ del.

Emneord: Økonomisk Sosialhjelp, Sosialhjelpsutgifter, Organisering i NAV-kontor

Dato: November 2015

Antall sider: 128

Pris: Kr 240,-

Utgiver: Østlandsforskning

Postboks 223

2601 Lillehammer

Telefon 61 26 57 00

epost: [email protected]

http://www.ostforsk.no

Publikasjonen er vernet etter åndsverkloven. Eksemplarfremstilling utover til privatbruk, er bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtalt med Kopinor (www.kopinor.no). Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatnings- og straffeansvar.

FORORD Denne rapporten gir innblikk i situasjonen på sosialhjelpsområdet i Hamarregionen i

Hedmark, som inkluderer kommunene Ringsaker, Hamar, Stange og Løten. Arbeidet med

rapporten utgjør fase 1 av «Prosjekt økte sosialhjelpsutgifter» som er initiert av Ringsaker

kommune og finansiert av Fylkesmannen i Hedmark.

Ved Østlandsforskning har Maria Røhnebæk, Tonje Lauritzen og Per Olav Lund vært

involvert i prosjektet. Maria Røhnebæk og Tonje Lauritzen har hatt hovedansvar for den

kvalitative delen av rapporten, som omfatter intervjuer med NAV‐ledelsen i kommunene,

dokumentstudier og litteraturgjennomgang. Per Olav Lund har hatt hovedansvar for

rapportens statistikkdel. Forskningsleder Trude Hella Eide ved Østlandsforskning har

kvalitetssikret rapporten. Liv Solheim ved Høgskolen i Lillehammer har deltatt som

fagressurs og bidratt med kvalitetssikring av rapporten.

Vi vil takke for et godt samarbeid med NAV‐kontorene i deltakerkommunene både når det

gjelder gjennomføring av intervjuer, fremskaffing av dokumentasjon og kvalitetssikring av

tall. Vi vil også takke NAV Hedmark for formidling av NAV‐statistikk, og Hedmark

fylkeskommune for formidling av statistikk knyttet til gjennomstrømming i videregående

opplæring. Vi vil også rette en spesiell takk til Ringsaker kommune, og NAV Ringsaker, for

tildeling av oppdraget.

Lillehammer, oktober 2015

Trude Hella Eide Maria Røhnebæk

forskningsleder prosjektleder

INNHOLD Sammendrag ................................................................................................................................ 7

1 Innledning .......................................................................................................................... 11

1.1 Kunnskapsbehov, formål og problemstillinger ............................................................ 12

1.2 Metode ......................................................................................................................... 14 1.2.1 Kunnskapsstatus ................................................................................................. 14 1.2.2 Organisering og samhandlingsstrukturer ............................................................ 14 1.2.3 Statistiske analyser .............................................................................................. 15

1.3 Bakgrunn og begrepsavklaringer ................................................................................ 16

1.4 Hva er sosialhjelp? ...................................................................................................... 16 1.4.1 Sosiale tjenester i NAV ........................................................................................ 18

2 Litteraturgjennomgang ..................................................................................................... 21

2.1 Samfunnsforhold og levekår ........................................................................................ 21

2.2 Nasjonale organisatoriske rammer .............................................................................. 24 2.2.1 NAV-reformen ...................................................................................................... 24 2.2.2 Kvalifiseringsprogrammet .................................................................................... 25

2.3 Kommunen og det lokale NAV-kontor ......................................................................... 26 2.3.1 Førstelinjens arbeidspraksis ................................................................................ 26 2.3.2 NAV-kontorenes organisering ............................................................................. 30

3 Organisering og samhandling i kommunene ................................................................. 31

3.1 Ringsaker .................................................................................................................... 32 3.1.1 Kommunens organisering ................................................................................... 32 3.1.2 Organisering i NAV .............................................................................................. 33 3.1.3 Ekstern samhandling ........................................................................................... 34 3.1.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp ................................................... 35 3.1.5 Utfordringer .......................................................................................................... 36

3.2 Hamar .......................................................................................................................... 37 3.2.1 Kommunens organisering ................................................................................... 37 3.2.2 Organisering i NAV .............................................................................................. 38 3.2.3 Ekstern samhandling ........................................................................................... 41 3.2.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp ................................................... 42 3.2.5 Utfordringer .......................................................................................................... 42

3.3 Stange ......................................................................................................................... 44 3.3.1 Kommunens organisering ................................................................................... 44 3.3.2 Organisering i NAV .............................................................................................. 45 3.3.3 Ekstern samhandling ........................................................................................... 47 3.3.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp ................................................... 48 3.3.5 Utfordringer .......................................................................................................... 49

3.4 Løten ........................................................................................................................... 51 3.4.1 Kommunens organisering ................................................................................... 51 3.4.2 Organisering i NAV .............................................................................................. 52 3.4.3 Ekstern samhandling ........................................................................................... 53 3.4.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp ................................................... 54 3.4.5 Utfordringer .......................................................................................................... 54

3.5 Organisering oppsummert ........................................................................................... 56

4 Regionens særtrekk: Befolkning og arbeidsmarked ..................................................... 59

4.1 Befolkning .................................................................................................................... 59 4.1.1 Befolkningsutvikling i Hamarregionen ................................................................. 59

4.2 Utvikling i arbeidsmarked ............................................................................................ 61 4.2.1 Næringsstruktur i Hamarregionen ....................................................................... 63

4.3 Sammenheng mellom befolknings- og sysselsettingsvekst ........................................ 65

4.4 Arbeidsledighet ............................................................................................................ 66

4.5 Gjennomstrømming videregående opplæring ............................................................. 70

5 Utviklingstrekk i sosialhjelpsutgifter............................................................................... 73

5.1 Fellestrekk i Hamarregionen ....................................................................................... 73 5.1.1 Utgifter til økonomisk sosialhjelp ......................................................................... 73 5.1.2 Andel sosialhjelpsmottakere ................................................................................ 75 5.1.3 Stønadslengde .................................................................................................... 78 5.1.4 Gjennomsnittlig stønad ........................................................................................ 80

5.2 Kommunenes tjenestebehov – Økonomisk sosialhjelp ............................................... 82

5.3 Utviklingstrekk i kommunene i Hamarregionen ........................................................... 84 5.3.1 Ringsaker ............................................................................................................ 84 5.3.2 Hamar .................................................................................................................. 88 5.3.3 Stange ................................................................................................................. 93 5.3.4 Løten.................................................................................................................... 98

6 Sammenheng mellom sosialhjelp og øvrige tjenesteområder ................................... 103

6.1 Kvalifiseringsprogrammet .......................................................................................... 103

6.2 Introduksjonsprogrammet .......................................................................................... 107

6.3 Arbeidsavklaringspenger ........................................................................................... 111

6.4 Sykefravær ................................................................................................................ 113

6.5 Uføre .......................................................................................................................... 115

7 Anbefalinger ..................................................................................................................... 117

7.1 Kontorenes analyser og metodeverktøy .................................................................... 117 7.1.1 NAV Hamar: Brukeroversikt – individ og team. ................................................. 118 7.1.2 NAV Ringsaker: Dypdykk .................................................................................. 119 7.1.3 Felles metodeverktøy ........................................................................................ 119

7.2 Områder som bør utredes nærmere ......................................................................... 120 7.2.1 Hovedårsaker til økningen i sosialhjelpsutgiftene ............................................. 120 7.2.2 Samspill med andre tjenester og stønadsområder ........................................... 120 7.2.3 Veiledning, oppfølging og saksbehandlingspraksis .......................................... 121 7.2.4 Organisatoriske forhold ..................................................................................... 121

7.3 Avslutning .................................................................................................................. 122

Referanseliste .......................................................................................................................... 125

Figurer Figur 3.1: Organisasjonskart Ringsaker kommune .................................................................... 32 Figur 3.2: Organisasjonskart NAV Ringsaker ............................................................................. 33 Figur 3.3: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Ringsaker ..................................................... 34 Figur 3.4: Organisasjonskart Hamar kommune .......................................................................... 37 Figur 3.5: Tjenester under familie og levekår. ............................................................................. 38 Figur 3.6: Organisering NAV Hamar, fra 01.11.2013-høst 2015. ................................................ 39 Figur 3.7: Organisering NAV Hamar, testperiode januar-september 2016. ................................ 40 Figur 3.8: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Hamar .......................................................... 41 Figur 3.9: Organisasjonskart Stange kommune .......................................................................... 45 Figur 3.10: Organisasjonskart NAV Stange pr. 1.15.2015. ......................................................... 46 Figur 3.11. Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Stange ........................................................ 47 Figur 3.12: Organisasjonskart Løten kommune .......................................................................... 51 Figur 3.13: Organisasjonskart NAV Løten .................................................................................. 52 Figur 3.14: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Løten .......................................................... 53 Figur 4.1: Fødsels- og flytteoverskudd 1. januar 2008 - 1. januar 2015, Kommuner i

Hamarregionen .......................................................................................................... 60 Figur 4.2: Indeks for utvalgte aldersgrupperinger, kommuner og Hedmark, målt mot landet, pr.

1. juli 2014. ................................................................................................................ 60 Figur 4.3: Utvikling i antall arbeidsplasser i Hamarregionen, kommunen i Hamarregionen og

landet. (Indeks 2000 = 100). ..................................................................................... 62 Figur 4.4: Utvikling i arbeidsplasser og befolkning, 1. januar 2002 – 1. januar 2015 ................. 66 Figur 4.5: Gjennomsnitt antall helt ledige 2006 – 2015. .............................................................. 67 Figur 4.6: Registerte arbeidsledige 15-74 år, janur 2006 – desember 2014. ........................... 68 Figur 4.7: Gjennomsnitt antall helt ledige under 25 år, 2006 – 2015. ......................................... 68 Figur 4.8: Registerte arbeidsledige 15 - 29 år, janur 2006 – desember 2014. .......................... 69 Figur 4.9: Gjennomsnitt antall helt ledige og arbeidsledige sosialhjelpsmottakere i

oppdragskommunene, 2006-2014. ........................................................................... 70 Figur 4.10: Gjennomstrømning Videregående skole, 2009-2014 ............................................... 71 Figur 4.11: Gjennomstrømning Videregående skole, 2005 - 2008 ............................................. 72 Figur 5.1: Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp i 2006 – 2014, løpende kroner. ............. 73 Figur 5.2: Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp i 2006 – 2014, faste 2014 kroner ........... 74 Figur 5.3: Sosialhjelpsmottakere i alderen 18-66 år, 2006 - 2014 .............................................. 76 Figur 5.4: Andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år, 2006 – 2011, 2013-2014 ............ 77 Figur 5.5: Andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år i prosent av mottakere av

sosialhjelp 18-66 år, 2006 – 2011, 2013-2014 .......................................................... 78 Figur 5.6: Gjennomsnittlig stønadslengde sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år, 2006 –

2011, 2013-2014. I måneder. .................................................................................... 79 Figur 5.7 Gjennomsnittlig stønadslengde sosialhjelpsmottakere i alderen 25-66 år, 2006 – 2014.

I måneder. ................................................................................................................. 79 Figur 5.8: Gjennomsnittlig stønad pr måned, 2006 – 2014. ........................................................ 80 Figur 5.9: Gjennomsnittlig stønad pr tilfelle, 2006 – 2014. .......................................................... 81 Figur 5.10: Fordeling Delkostnadsnøkkel Sosialhjelp 2014, alle kommuner .............................. 83 Figur 5.11: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Ringsaker kommune, 2010 – 2014, løpende

kroner ........................................................................................................................ 85 Figur 5.12: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Ringsaker kommune, 20010 – 2014. ........... 86 Figur 5.13: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe

13, 2014 ..................................................................................................................... 87 Figur 5.14: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp for kommuner i

Kommunegruppe 13, Konsern, 2014. ....................................................................... 88 Figur 5.15: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Hamar kommune, 2010 – 2014, løpende

kroner ........................................................................................................................ 89 Figur 5.16: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Hamar kommune, 20010 – 2014. ................ 90 Figur 5.17: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe

13, konsern, 2014 ...................................................................................................... 92 Figur 5.18: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern, for kommuner i

Kommunegruppe 13, 2014. ....................................................................................... 93 Figur 5.19: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Stange kommune, 2010 – 2014, løpende

kroner ........................................................................................................................ 94 Figur 5.20: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Stange kommune, 2010 – 2014. .................. 96

Figur 5.21: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe 10, 2014 ..................................................................................................................... 97

Figur 5.22: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern, for kommuner i Kommunegruppe 13, 2014. ....................................................................................... 98

Figur 5.23: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Løten kommune, 2010 – 2014, løpende kroner ................................................................................................................................... 99

Figur 5.24: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Løten kommune, 20010 – 2014. ................ 100 Figur 5.25: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe

7, 2014 ..................................................................................................................... 101 Figur 5.26: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern, for kommuner i

Kommunegruppe 7, 2014. ....................................................................................... 102 Figur 6.1: Netto driftsutgifter til kvalifiseringsprogrammet, 2011-2014, 2014 kroner ................ 103 Figur 6.2: Netto driftsutgifter pr deltaker i kvalifiseringsprogrammet, 2011-2014, 2014 kroner 104 Figur 6.3: Antall deltaker i kvalifiseringsprogrammet, 2009-2014. ............................................ 104 Figur 6.4: Deltaker i kvalifiseringsprogrammet i aldersgruppen 25 – 66 år, 2012-2014. .......... 105 Figur 6.5: Deltaker i kvalifiseringsprogrammet i aldersgruppen 18 - 24år , 2012-2014. ........... 105 Figur 6.6: Andelen deltaker i kvalifiseringsprogrammet i prosent av antall mottakere av

økonomisk sosialhjelp, aldersgruppert, 2012-2014. ................................................ 106 Figur 6.7 Andel mottakere med KVP av mottakere av økonomisk sosialhjelp, 2014. .............. 107 Figur 6.8: viser netto driftsutgifter til introduksjonsprogrammet, 2010 – 2014, omregnet i 2014

kroner ...................................................................................................................... 108 Figur 6.9: Antallet deltakere i introduksjonsprogrammet og gjennomsnittsutgiften pr deltaker,

2010 – 2014, omregnet i 2014 kroner. .................................................................... 109 Figur 6.10: Figuren viser resultatgrad for andel over i arbeid/ utdanning etter avsluttet

introduksjonsprogram i 2014 plottet mott gjennomsnittlig resultatgrad i årene 2011-2013. ........................................................................................................................ 110

Figur 6.11: Gjennomsnittlig utgifter pr deltaker i introduksjonsprogrammet og resultatmål, 2014. ................................................................................................................................. 111

Figur 6.12: Utvikling i AAP 2010-2014. ..................................................................................... 112 Figur 6.13: Sykefravær i 2006-2014. Gjennomsnitt pr. år. ........................................................ 114 Figur 6.14: Sykefravær 2006-2014, 20 – 29 år. Gjennomsnitt pr. år. ....................................... 114 Figur 6.15: Utvikling i uføretrygdede 2006-2015. ...................................................................... 115 Figur 6.16: Utvikling i uføretrygdede under 25 år, 2006-2015. ................................................. 116

Tabeller Tabell 1: Utvikling i antall innbyggere 2000 - 2015 og 2014-2015 .............................................. 59 Tabell 2: Sysselsatte etter bosted og arbeidssted i Hamarregionen 4. kvartal 2014. ................. 61 Tabell 3: Næringsstruktur i Hamarregionen 4. kvartal 2014 ....................................................... 64 Tabell 4: Næringsstruktur på kommunenivå. 4. kvartal 2014 ...................................................... 65 Tabell 5: Prosentvis vekst i netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, faste 2014 kr. ............. 75 Tabell 6: Kostnandsnøkkel og delkostnadsnøkkel sosialhjelp, 2013 og 2014 ............................ 83 Tabell 7: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Ringsaker kommune, 2010 – 2014. ................ 86 Tabell 8: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Hamar kommune, 20010 – 2014. .................... 91 Tabell 9: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Stange kommune, 20010 – 2014. ................... 96 Tabell 10: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Løten kommune, 2010 – 2014. ................... 100 Tabell 11: Andel over i arbeid/ utdanning direkte etter avsluttet introduksjonsprogram, 2011 –

2014. ........................................................................................................................ 109 Tabell 12: Antall personer under 25 år som har AAP pr. 31. desember. For 2015 er antallet pr.

31. august. ............................................................................................................... 113

7

SAMMENDRAG Denne rapporten sammenstiller kunnskap om sosialhjelpsområdet i Hamarregionen i

Hedmark. Arbeidet med rapporten utgjør fase 1 av «Prosjekt økte sosialhjelpsutgifter».

Dette er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange.

Prosjektet er finansiert av Fylkesmannen i Hedmark, og initiert av NAV Ringsaker.

Hensikten med prosjektet er å identifisere årsaker til de senere års økning i

sosialhjelpsutgifter i de fire deltakerkommunene. I fase 1 har målet vært å etablere et

kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt for videre utredning og mulige tiltak. Fase 1 har

pågått i seks måneder, fra april til oktober 2015.

Kunnskapsgrunnlaget består av en kvalitativ og kvantitativ del. Den kvalitative delen

inneholder et kapittel med litteraturgjennomgang og et kapittel med en empirisk

kartlegging av organisering og samhandling knyttet til sosialhjelpsområdet i de fire

deltakerkommunene. I den kvantitative delen sammenstilles relevant statistikk, som er

strukturert i tre kapitler: Arbeidsmarked og befolkning, utviklingstrekk i

sosialhjelpsutgifter og sammenheng mellom sosialhjelp og andre tjenesteområder.

Her gis en kort sammendrag av de fire empiriske kapitlene, og vi sammenfatter våre

anbefalinger som er presentert i rapportens siste kapittel.

I kapittel 3, som omhandler organisering og samhandling ser vi på organisering og

samhandling i kommunene på tre nivåer: 1) Vi ser på hvor NAV er plassert i kommunens

organisasjonskart, og 2) hvordan sosialhjelp er plassert i NAV‐kontorets organisering.

Videre ser vi 3) på hvilke eksterne samarbeidsrelasjoner som er viktig for

sosialhjelpsområdet og hvordan disse vurderes av ledelsen ved kontoret. Ulike modeller

for organisering er valgt både når det gjelder NAVs plassering i kommunen, og i

organisering av kontorene. Kapitlet tar også opp hva ledelsen ved NAV kontorene ser som

spesielt utfordrende innenfor sosialhjelpsområdet, og hva som antas å være årsaker til

økningen i sosialhjelpsutgiftene. Det kom ikke frem en felles oppfatning om klare

årsaksforklaringer. Organisatoriske forhold, boligutgifter og samspill med andre ytelser og

tjenester ble tematisert. Det ble fremhevet at innstramming på andre statlige ordninger

viste seg i økte sosialhjelpsområdet. Alle kontorene uttrykte bekymring over økning i

andelen unge sosialhjelpsmottakere, og det ble fremhevet utfordringer knyttet til

oppfølgingsarbeid med denne brukergruppen.

8

Kapittel 4 presenterer statistikk om befolkningssammensetning og arbeidsmarked i

Hamarregionen. Kapittelet inneholder også statistikk om arbeidsledighet og

gjennomstrømming i videregående opplæring. Hamarregionen kan karakteriseres som en

utviklingsregion, det vil si at det er vekst både i arbeidsplasser og befolkning.

Befolkningsveksten skyldes tilflytting. I 2014 har arbeidsledigheten i regionen ligget på

mellom 2,3‐3,7 %. Det er en viss sammenheng mellom utvikling i arbeidsledighet og

utvikling i andelen sosialhjelpsmottakere med arbeidsledighet som arbeidssituasjon. Når

det gjelder gjennomstrømming i videregående opplæring viser gjennomsnittstallene for

perioden 2005‐2008 at Hamar gjør det bedre enn landet, mens Stange ligger i overkant av

snittet i Hedmark. Ringsaker ligger noe under snittet for Hedmark mens Løten ligger en

del under snittet. Vi ser i kapittel 5 at Løten også er den kommunen som har høyest andel

unge sosialhjelpsmottakere. Samtidig ligger Ringsaker lavest når det gjelder andelen unge

sosialhjelpsmottakere til tross for at gjennomstrømming i VGO er lavere enn i Stange og

Hamar.

Kapittel 5 presenterer utviklingstrekk i sosialhjelpsutgiftene i Hamarregionen samlet, og i

hver av kommunene. Statistikken viser at det er ulik utvikling i utgiftene for kommunene i

perioden 2006 – 2012, men fra 2012 er det det kraftig vekst for alle kommunene. Det

fremkommer også at det er systematiske forskjeller mellom kommunene når det gjelder

gjennomsnittlig stønadslengde på sosialhjelpsområdet. Videre viser gjennomgangen av

hver av kommunene nivået på sosialhjelpsutgiftene, sett i forhold til sammenlignbare

kommuner. For å kunne sammenligne utgiftene er tallene korrigert med

delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Beregningene viser at alle fire kommunene har høye

sosialhjelpsutgifter når vi ser nivået i forhold til sammenlignbare kommuner. Hamar og

Ringsaker ligger henholdsvis nest høyest og femte høyest innenfor kommunegruppe 13,

Stange ligger tredje høyest i kommunegruppe 10, og Løten ligger nest høyest i

kommunegruppe 7.

Kapittel 6 viser sammenhenger og samspill mellom sosialhjelpsområdet og andre

tjenesteområder: Kvalifiseringsprogrammet, introduksjonsprogrammet,

arbeidsavklaringspenger, sykefravær og uføre. Det vanskelig å se tydelige sammenhenger

mellom forhold på disse områdene og utvikling i sosialhjelpsutgiftene. Det er generelt

variasjoner i kommunene, og i liten grad tydelige fellestrekk som kan forklare årsaken til

utviklingen i sosialhjelpsutgiftene. Når det gjelder arbeidsavklaringspenger er det

imidlertid noen tydelig fellestrekk, der kommunene i Hamarregionen også avviker fra

landet. Det er en tydelig nedgang i andelen som mottar arbeidsavklaringspenger i 2013 og

2014 i Hamarregionen. Frem til 2013 var nivået på arbeidsavklaringspenger tilnærmet lik

som landet, men det er et stort avvik mellom landet og Hamarregionen, også i Hedmark

samlet, i 2013 og 2014.

Kapittel 7 inneholder en kort sammenfatning av fase 1, og en presentasjon av våre

anbefalinger når det gjelder videre utredninger i en fase 2. Kartleggingen har vist at

kommunene opplever at de har mangelfull oversikt over sosialhjelpsområdet og at det

9

behov for et bedre tallmaterialet som kan brukes som styringsverktøy. Det kommunale

fagsystemene anses å ha begrenset funksjonalitet når det gjelder muligheter for å hente ut

rapporter. Hamar og Ringsaker har forsøkt å utvikle egne metodeverktøy som skal bidra til

å gi mer detaljert og nøyaktig kunnskap om sosialhjelpsporteføljen. Innholdet i og bruken

av disse verktøyene er kort skissert, og vår anbefaling er at det jobbes videre med utvikling

av et felles verktøy som kan tas i bruk i hele regionen. Videre ser vi det som aktuelt å følge

opp følgende områder gjennom videre utredning:

Nærmere statistiske analyser av hovedårsaker til økningen i sosialhjelpsutgifter

Nærmere undersøkelser av samspill med andre tjenester og stønadsområder, med

særlig fokus på arbeidsavklaringspenger

Undersøkelser av veiledning, oppfølging og saksbehandlingspraksis

Betydningen av organisatoriske forhold

Vi påpeker også følgende tiltak som vi mener er viktig for sosialhjelpsområdet, og som

kommunene kan jobbe med fortløpende:

Forbedre integreringen mellom statlige og kommunale tjenesteområder i NAV

kontorene

Jobbe videre med å styrke det regionale samarbeidet på sosialhjelpsområdet

Forbedre styringsdialogen i kommunen på sosialhjelpsområdet

10

11

1 INNLEDNING Denne rapporten presenterer et kunnskapsgrunnlag om situasjonen på sosialhjelpsområdet

i Hamarregionen. Prosjektet er initiert av Ringsaker kommune, og er et samarbeidsprosjekt

med kommunene Hamar, Løten og Stange. Prosjektet er finansiert av Fylkesmannen i

Hedmark.

Prosjektet ble igangsatt på grunn av bekymring over utviklingen i sosialhjelpsutbetalinger i

Ringsaker kommune. Det har vært en sterk økning i sosialhjelpsutbetalingene generelt de

siste årene, og kommunen har sett det som særlig bekymringsfullt at antallet unge

sosialhjelpsmottakere øker, og at de mottar sosialhjelp lengere enn tidligere. Liknende

trekk ble identifisert i de øvrige deltakerkommunene. Det ble søkt om skjønnsmidler fra

fylkesmannen i Hedmark for å utrede årsaker til utviklingen. For å begrense prosjektets

omfang ble det avgrenset til å fokusere på ungdom og familier med barn.

Hensikten med prosjektet er å identifisere årsaker til utviklingen innen sosialhjelpsområdet

slik at det kan iverksettes konkrete tiltak for å skape endring. Oppdragsgiver har også et

ønske om å få på plass et statistisk metodeverktøy som kan gi bedre oversikt over

sosialhjelpsområdet. Et slikt verktøy skal bidra til å sikre at det jobbes hensiktsmessig når

det gjelder forebygging, og at det er god koordinering og samordning mellom sosiale

tjenester og NAV‐kontorenes øvrige tjenesteområder.

Prosjektet skal i utgangspunktet gå over to år, og er inndelt i to faser. Denne rapporten

dekker fase 1, som er et forprosjekt hvor det skal sammenstilles relevant statistikk og gjøres

rede for forskning og aktuelle utredninger på området. Målet med rapporten er dermed å

fremskaffe et kunnskapsgrunnlag og et oversiktsbilde over situasjonen når det gjelder

sosialhjelpsutgiftene i kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange. Rapporten favner

derfor bredt, og skal gi et grunnlag for å velge områder som det er aktuelt å undersøke mer

inngående i en fase 2. I fase 2 skal det ses mer detaljert på mulige årsakssammenhenger.

Dette skal legge grunnlag for vurdering av hvilke tiltak det kan være aktuelt å iverksette.

Det er også skissert at det kan være aktuelt med en fase 3 der ulike tiltak prøves ut i

kommunene.

Sosialhjelp i Hamarregionen ØF-rapport 15/2015

12

Rapporten vil presentere et kunnskapsgrunnlag ut fra følgende struktur:

1. Dette kapittelet inneholder innledningsdelen. Her presenteres kunnskapsbehov,

oppdragets formål, problemstillinger og metodiske tilnærminger. Deretter redegjør

vi kort for prosjektets tematikk, herunder begrepsavklaringer.

2. Litteraturgjennomgang av relevante utrednings‐ og forskningsarbeider.

3. Beskrivelse av regionens særtrekk mht. befolkning og arbeidsmarked.

4. Presentasjon av organisasjonsmodeller og samhandlingsstrukturer i

deltakerkommunene.

5. Statistikkbeskrivelse av utviklingstrekk i sosialhjelpsutbetalingene i

deltakerkommunene.

6. Beskrivelse av sammenhenger mellom sosialhjelpsutbetalinger og andre

tjenesteområder.

7. Deretter presenteres våre anbefaleringer når det gjelder hvilke

områder som peker seg ut som aktuelle å undersøke nærmere i en fase 2 av

prosjektet. Her diskuteres og skisseres også rammer for et metodeverktøy

som kan gjøre NAV‐kontorene bedre rustet til å holde kontroll og følge opp

sosialhjelpsområdet.

1.1 Kunnskapsbehov, formål og problemstillinger

Nasjonalt har det vært en jevn økning i sosialhjelpsutbetalinger de siste årene. Samlet

utbetalt beløp i 2014 var 5,6 milliarder kroner, som var en økning på 7 prosent fra året før,

regnet i faste priser (SSB, 2015).

Skal man forstå hvorfor sosialhjelpsutbetalingene øker, må man både se på antall

mottakere, stønadstid (antall måneder) og størrelsen på utbetalingene. Nasjonalt øker

utgiftene til den enkelte mottaker øker mer enn antallet mottakere. Dessuten har antall

stønadsmåneder pr. mottaker har vært uforandret fra 2013 til 2014. Det er dermed de

månedlige utbetalingene som har økt; det har vært tre prosent oppgang regnet i faste priser

(SSB, 2015). For øvrig må årsaker til at sosialhjelpsutgiftene øker ses i sammenheng med en

rekke forhold: Endringer i levekår, befolkningssammensetning, utdanningsnivå,

økonomiske svingninger, arbeidsmarkedssituasjonen, nivå på og organisering av statlige

ytelser, omfang og tilgjengelighet av arbeidsmarkedstiltak, sosialpolitiske føringer, samt

kompetanse og kapasitet i forvaltning og tjenesteytingen både innenfor sosialtjenesten og

andre offentlige tjenester. Det handler således både om tjenestens brukergrupper, om

kommunens og sosialtjenestens rammebetingelser, og om eksterne samfunnsforhold.

Initiativtaker til dette prosjektet, Ringsaker kommune, ønsket i utgangpunktet en

kartlegging av årsaker til at brukergruppene i sosialtjenesten søker om sosialhjelp og

hvorfor det tar lengre tid før de blir selvhjulpne. Det ble antatt at samfunnsmessige og

strukturelle årsaker til sosiale problemer var så grundig utredet at det ikke var behov for et


13

slikt fokus i dette prosjektet. Det kan imidlertid være vanskelig å operere med et slikt klart

skille mellom strukturelle og samfunnsmessige faktorer på den ene siden, og forhold

knyttet til tjenestens brukergrupper på den andre siden. Ved høy arbeidsledighet vil for

eksempel sosialhjelpsutbetalingene øke, og særlig andelen unge brukere (Kann & Naper,

2012). Handler dette om strukturelle og samfunnsmessige forhold, eller om forhold ved

brukergruppene?

Til tross for at det finnes nasjonale utredninger og forskning som belyser strukturelle

årsaker til sosiale problemer, er det behov for å forankre et regionalt prosjekt som dette i

oppdatert statistikk om regionale forhold. Det tas i denne rapporten utgangspunkt i at

regionale særtrekk knyttet til muligheter i arbeidsmarkedet, næringsstruktur, og

befolkningsstruktur har betydning for sosialhjelpsområdet, og vi inkluderer dette som et

statistisk bakteppe (se kapittel 4). Dette blir en viktig del av faktagrunnlaget som bør være

på plass før man ser mer inngående på årsaker til økningen i sosialhjelpsutbetalingene i en

fase 2.

Når det gjelder strukturelle forhold er det også slik at nivået på sosialhjelpstubetalingene

må ses i sammenheng med den nasjonale velferdspolitikken. Dette har særlig blitt

aktualisert etter gjennomføringen av NAV‐reformen, der økonomiske sosialhjelp ble lagt

inn i NAV‐kontorene. NAV‐reformen innbar dessuten en betraktelig tydeligere

arbeidslinje, med et stort fokus på «arbeidsretting», og på mange måter en innstramming

av de statlige velferdsytelsene med blant annet strengere praktisering av aktivitetskrav

(Andreassen & Fossestøl, 2011; Hernes, Heum & Halvorsen, 2010). Dette må forventes å ha

betydning for den kommunale sosialhjelpen, som skal fungere som velferdsstatens siste

økonomiske sikkerhetsnett. Til tross for at reformen ble igangsatt i de første kommunene i

2006, er det sannsynlig at virkningene når det gjelder sosialhjelpsområdet først blir synlig

nå fordi NAV‐reformens «nye» programmer og ytelser løper over mange år. Hvor

brukerne «havner» når programmene og ytelsesløpene avsluttes viser seg først i et lengre

tidsperspektiv. Et utgangspunkt for dette prosjektet er derfor at det må legges til grunn et

helhetlig perspektiv på NAV‐kontorenes tjenester, og at økningen i sosialhjelp må ses i

sammenheng med de statlige ytelsene og tjenestene. I den forbindelse blir det også

relevant å se på hvilke modeller kommunene har valgt for organisering og samarbeid ved

NAV‐kontorene.

Denne rapporten inngår i et prosjekt som overordnet er rettet mot problemstillingen:

Hva er årsaken til siste års økning i sosialhjelpsutbetalinger i Hamarregionen?

I denne rapporten, som omhandler fase 1 av prosjektet, skal følgende problemstillinger

besvares:

1. Hvilke særtrekk karakteriserer Hamarregionen når det gjelder befolkningsstruktur

og arbeidsmarked?


14

2. Hvilke organisasjons‐ og samarbeidsmodeller er valgt for NAV‐kontorene i de fire

deltakerkommunene?

3. Hvordan ser utviklingstrekkene ut når det gjelder sosialhjelpsutbetalingene i de fire

deltakerkommunene?

4. Hvordan er sammenhengen mellom sosialhjelpsutbetalingene og NAV‐kontorenes

øvrige tjenesteområder?

5. Hva slags metodeverktøy kan det være aktuelt å videreutvikle eller ta i bruk i de

fire deltakerkommunene for å bedre oversikt og kontroll over sosialhjelpsområdet?

Hvilke områder kan det være aktuelt å undersøke nærmere for å forstå årsaker til

økte sosialhjelpsutbetalinger i Hamarregionen?

1.2 Metode

Prosjektet består av tre deler og vi har benyttet ulike metoder for datainnsamling knyttet til

hver av delene; kunnskapsstatus, organisasjonskart og statistikkanalyse av utviklingen av

sosialhjelpsutgifter og regionale særtrekk. Her beskrives kort metodisk fremgangsmåte for

de ulike delene.

1.2.1 Kunnskapsstatus

Det er norske undersøkelser som direkte omhandler utviklingstrekk i økonomisk

sosialhjelp og faktorer som påvirker sosialhjelpsutbetalinger som dekkes i

litteraturgjennomgangen. Rapporter og studier som i utgangspunktet ble vurdert som

særlig relevante har vært brukt som grunnlag for videre litteratursøk ved systematisk

gjennomgang av tekstenes referanselister. Litteraturgjennomgangen kan dermed omtales

som utforskende, snarere enn systematisk.

Videre er nyere publikasjoner vektlagt i gjennomgangen fordi det er disse som omhandler

problemstillinger som er direkte relevante for situasjonen på sosialhjelpsområdet i

Hamarregionen. Store endringer har dessuten skjedd når det gjelder sosialhjelp etter

innføringen av NAV‐reformen (2006), og ved innføringen av nye ordninger som

kvalifiseringsprogrammet (2007). Derfor er studier som er gjennomført i forbindelse med

NAV‐reformen særlig aktuelle. Se øvrige detaljer om kunnskapsstatusen i kapittel 2.

1.2.2 Organisering og samhandlingsstrukturer

Kartleggingen av organisering og samhandlingsstrukturer er basert på kvalitative

intervjuer og dokumentstudier.

Intervjuene har hatt en delvis strukturert tilnærming. Det vil si at de har vært formet som

en samtale med bestemte temaer som styrende for samtalen (Kvale, 1994). Fordelen med

delvis strukturerte intervjuer er at det gir muligheter for å utdype viktige temaer som tas


15

opp, samtidig som de fastlagte temaene gjør intervjuene sammenlignbare (Thagaard 1998).

I dette prosjektet er sammenligningene mellom NAV‐kontorene sentralt for å kunne si noe

om organiseringens betydning, både lokalt ved kontorene, i kommunestrukturen og

overfor samarbeidspartnere.

Det er gjennomført intervjuer med NAV‐leder og avdelingsleder med ansvar for

sosialhjelpstjenesten ved hvert av kontorene. Intervjuene ble gjennomført med NAV‐leder

og avdelingsleder ved hvert av kontorene sammen, bortsett fra i Løten hvor NAV‐leder var

forhindret fra å delta. Vi hadde et kort telefonintervju med henne i etterkant. Intervjuene

varte rundt 1 ½ time. Det var to forskere som deltok i intervjuene. Arbeidsfordelingen var

klar, med en som stilte spørsmålene mens den andre noterte, samt stilte

oppfølgingsspørsmål.

Intervjuguiden omfattet temaene:

Organisering og samarbeid

Utfordringer innen sosialhjelpsområdet

Styringsverktøy for sosialhjelpsområdet

Årsaker til økte sosialhjelpsutgifter

Aktuelle tiltak for endring

I forkant og/eller etterkant av intervjuene etterspurte vi dokumentasjon som kopi av

partnerskaps/samarbeidsavtale mellom NAV og kommune, organisasjonskart for NAV‐

kontoret, og beskrivelse samt enkel vurdering av samarbeidsstrukturer innenfor

sosialhjelpsområdet. Det ble også innhentet nedfelte rutiner for veiledning og

saksbehandling knyttet til økonomisk sosialhjelp. Analyse‐ og tilsynsrapporter for

sosialhjelpen ble innhentet i den grad det var tilgjengelig. Denne dokumentasjonen inngår

i datamaterialet.

1.2.3 Statistiske analyser

Statestikkanalysen er i hovedsak basert på offentlig tilgjengelig statikk fra SSBs

statistikkbank og KOSTRA (KOmmune STat RApportering). Vi har også brukt statistikk fra

Inkluderings‐ og mangfoldsdirektoratet og NAV Hedmark, samt innhentet

næringslivsinformasjon fra Brønnøysundregistrene via nettstedet Ravn Info

(www.ravninfo.com). Kommunenes NAV‐kontorer har bidratt med lokal statistikk, samt

bidratt til kvalitetssikring av tallmaterialet.

For å kunne sammenligne kommunenes sosialhjelpsutgifter bør kommunetallene

korrigeres for kommunenes ulike forutsetninger. Vi har gjort en slik sammenligning i

kapittel 5 ved å korrigere utgiftene med delkostnadsnøkkelen for økonomisk sosialhjelp.


16

Denne kostnadsnøkkelen inngår i kommunenes inntektssystem som skal jevne ut

ufrivillige forskjeller mellom kommunene.

I SSBs statistikkbank er sysselsetting i bosted og arbeidssted tilgjengelig. For å øke

lesbarheten i rapporten bruker vi sysselsatte etter arbeidssted som tilnærming til

arbeidsplasser. Sysselsettingsstatistikken rapporteres på antall personer så oversikten over

sysselsetting og arbeidsplasser i kapittel 4 henviser til antallet personer, ikke årsverk.

Vi har lagt til grunn at kommunene har rapportert korrekt i KOSTRA, og vi har også

avklart med kommunene mulige forskjeller i rapporteringsrutiner, og eventuelle feil i

statistikkene. I det offentlig tilgjengelig tallmaterialet har vi korrigert for følgende feil:

Ringsaker har rapportert ansatte som arbeider med introduksjonsordningen på

KOSTRA‐Funksjon 242 (Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid) i årene

2010 – 2013. De skulle vært rapportert på Funksjon 275

(Introduksjonsprogrammet).

Alle tabeller og øvrige henvisninger i rapporten er basert på korrigerte KOSTRA tall.

Gjennomgang av SSBs statistikk for mottakere av økonomisk sosialhjelp for 2012, viste at

fordelingen mellom aldersgruppene 18‐24 år og 25‐66 år ikke var korrekt. Vi har mottatt de

riktige tallene fra SSB direkte, men har ikke beregnet 2012 indikatoren selv Det gjør at noen

figurer og statistikk inneholder indikatorer/ andeler basert på ikke korrekte mottakertall.

Det er tydelig markert i figur/ tabellteksten for de figurer og tabeller dette gjelder.

1.3 Bakgrunn og begrepsavklaringer

1.4 Hva er sosialhjelp?

Økonomisk sosialhjelp skal fungere som velferdsstatens siste økonomiske sikkerhetsnett,

og bidra til å sikre at alle har tilstrekkelige midler til livsopphold. Det er ment som

midlertidig inntektssikring, og målet er at mottakere på sikt skal bli selvhjulpne.

Reglene om økonomisk sosialhjelp er hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids‐ og

velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 nr. 131. Lovens bestemmelser hjemler blant

annet den enkeltes rett til økonomisk stønad, retten til midlertidig bolig, retten til

individuell plan, kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Loven trådte i kraft 1.

januar 2010. Den avløste da sosialtjenesteloven av 1991, som igjen avløste lov om sosial

omsorg av 1964.

Med «økonomisk sosialhjelp» menes den økonomiske stønaden til livsopphold som gis

etter lov om sosiale tjenester i NAV § 18, der det heter at:


17

De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske

rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende

selvhjulpen. Departementet kan gi veiledende retningslinjer om stønadsnivået.

Sosialhjelpsmottakere er personer som er registrert som mottakere av denne økonomiske

stønaden i et bestemt tidsrom. Det er vanlig å skille mellom ulike typer

sosialhjelpsmottakere, som «engangsmottaker», «gjenganger» og «langtidsmottaker».

«Langtidsmottaker» viser til personer som mottar økonomisk sosialhjelp i seks måneder

eller mer i løpet av et kalenderår (Grebstad, 2012, s.12).

Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse, det vil si at søkere må ha utnyttet alle reelle

muligheter til å forsørge seg selve ved arbeid, egne midler, trygderettigheter eller andre

økonomiske rettigheter (4.18.12 i Rundskriv til lov om sosiale tjenester, hovednr. 35‐2012).

Videre er økonomisk sosialhjelp en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse. Det vil si at NAV‐

kontorene har rett og plikt til å utøve skjønn ved utmåling av stønaden, og det skal foretas

en konkret og individuell vurdering av hvilke utgifter det vil være nødvendig å dekke for å

sikre forsvarlig livsopphold i den enkelte sak (4.18.13 i Rundskriv til lov om sosiale

tjenester, hovednr. 35‐2012). Dette skjønnsrommet forutsetter at beslutninger om tildeling

er basert på saklige og grundige begrunnelser som viser hvilke vurderinger som ligger til

grunn. Det kan hevdes at det skjønnsmessige ved ytelsen kan true

likebehandlingsprinsippet, men likebehandling skal i utgangspunktet ivaretas ved at

grunnlaget for vurderingene skal være det samme i ulike saker. Det skal tas hensyn til de

samme utgiftene og de samme personlige forholdene for tjenestemottakere i en tilsvarende

livssituasjon. For øvrig er det kommunalt fastsatte veiledende satser for utmåling av

stønaden, basert på statlige veiledende satser, som skal bidra til å redusere forskjeller i

stønadsnivå mellom og innad i kommuner (Rundskriv A‐2/2011). Retningslinjene skal

imidlertid kun være veiledende og skal ikke erstatte den individuelle vurderingen i den

enkelte sak. Det betyr at det i praksis ofte er store forskjeller i utmålte stønadsbeløp også i

saker der det er tilnærmet like hjelpebehov (Brandtzæg, Flermoen, Lunder, Løyland,

Møller & Sannes, 2006; Billbo, Mydland, Syversen, Glemmestad & Solheim, 2014).

I henhold til § 20 i lov om sosiale tjenester fremgår det også at det kan settes vilkår for

tildeling av økonomisk sosialhjelp, for eksempel i form av at mottaker skal utføre passende

arbeid i bostedskommunen. Kartlegginger viser at omfanget av vilkårssetting varierer mye

mellom kommuner og mellom og innad på NAV‐kontor (Brandtzæg m.fl. 2006; Proba

samfunnsanalyse, 2013). Den 24. mars, 2015, vedtok imidlertid Stortinget at det skal stilles

vilkår for tildeling av økonomisk stønad. Departementet har imidlertid ikke fastsatt når

lovendringen trer i kraft. I ny § 20 om sosiale tjenester i arbeids‐ og velferdsforvaltningen

(sosialtjenesteloven) vil det hete:

Det skal stilles vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad med mindre tungtveiende

grunner taler mot det (…) Ved brudd på vilkår kan det fattes vedtak om at stønaden reduseres,

forutsatt at det i vedtaket om stønad er informert om muligheten for slik reduksjon (…)


18

Sosialhjelp viser imidlertid til mer enn økonomisk stønad; det omfatter også råd,

veiledning og oppfølging, jf. lovens § 17. Vilkårsbruk ved tildelingen av sosialhjelp, som er

nevnt over, inngår som en del av rådgivning og veiledning. Omfang og kvalitet i

veiledning og oppfølging vil kunne virke inn på sosialhjelpsutbetalingene (Billbo, m.fl.,

2014). I dette prosjektet er det den økonomiske sosialhjelpen som er i hovedfokus, og

rådgivning og veiledning vies relativt lite plass fordi vi ikke har tilstrekkelig datagrunnlag

for å se på sammenhenger mellom bruk av virkemidler og sosialhjelpsutgifter/utbetaling

av sosialhjelp. Vi berører likevel tematikken både i litteraturgjennomgangen i kapittel 2, og

om rutiner og praksis for veiledning og rådgivning ved de ulike kontorene i kapittel 3. For

øvrig skisseres dette som et av områdene som det vil være aktuelt å se nærmere på i en fase

2 av prosjektet.

1.4.1 Sosiale tjenester i NAV

I henhold til lov om sosiale tjenester i NAV § 3 er det kommunene som er ansvarlig for å

utføre oppgaver på sosialtjenesteområdet. Staten skal yte et rammetilskudd til kommunene

og føre kontroll med at loven anvendes slik at de fremmer formålet. Staten ved

Arbeidsdepartementet skal evaluere, informere, gi retningslinjer og instrukser, og sørge for

at relevant utdannelse er tilgjengelig. Staten ved Fylkesmannen fører tilsyn med at

kommunen oppfyller sine plikter i henhold til de individuelle tjenestene, jf. lovens § 9,

mens Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med kommunens virksomhet i

arbeids‐ og velferdsforvaltningen, jf. lovens § 10. Brukerkontakten i Arbeids‐ og

velferdsforvaltningen er lagt til de lokale NAV kontorene. Det er ett NAV kontor i hver

kommune eller i hver bydel i de større byene.

NAV‐reformen medførte store endringer for sosialtjenesten (Langeland & Stene 2010). For

det første i form av selve samlokaliseringen med de statlige arbeids‐ og velferdstjenestene,

og ved NAV‐kontorenes partnerskapsorganisering mellom stat og kommune. Videre var

innføringen av kvalifiseringsprogrammet, som ble vedtatt i 2007, et av de store, konkrete

tiltakene som var rettet mot mottakere av sosialhjelp. Hensikten med programmet var å

bedre arbeidsmarkedstilknytningen og levekår for personer som står særlig langt fra

arbeidsmarkedet, og som har store og sammensatte problemer. Programmet er primært

rettet mot brukere som ikke har folketrygdytelser, og mot de som beskrives som

langtidsmottakere. Programmet er hjemlet i sosialtjenesteloven § 29‐40, og det fremgår av

loven at programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking. Deltakelse i

programmet gir også mulighet til å motta en standardisert kvalifiseringsstønad. Stønaden

og deltakelse i programmet kan gis for to år, med mulighet for forlengelse ved særskilte

vurderinger. Det er tenkt at deltakere i kvalifiseringsprogrammet skal ha støtte gjennom

tett oppfølging fra NAV‐veiledere, men det har variert i hvilken grad dette gjennomføres

(Schafft & Spjelkavik, 2011).


19

Med integreringen av sosialtjenesten i NAV må det forventes at sosialhjelpslutbetalingene

påvirkes i større grad enn tidligere av endringer og prioriteringer i de statlige

velferdsordningene.

Blant annet blir det relevant å se på nivå og håndtering av den statlige ytelsen

arbeidsavklaringspenger (AAP) som en innvirkende faktor på utvikling i kommunenes

sosialhjelpsutgifter (Djuve m.fl. 2012). Djuve m.fl. (2012) viser at kommuner med mange

AAP–mottakere har lavere sosialhjelpsutgifter. Arbeidsavklaringspenger ble innført for

fem år siden, i 2010, og er en sammenslåing av tre tidligere separate ytelser: Tidsbegrenset

uførestønad, attføringspenger og rehabiliteringspenger.

Det er også andre forhold ved NAV‐reformen som kan antas å ha betydning for nivået på

sosialhjelpsutbetalingene. Den nasjonale NAV‐evalueringen har vist at iverksettingen av

NAV‐reformen har vært utfordrende for mange NAV kontor (se bl.a. Alm Andreassen og

Fossestøl, 2011), og reformpresset som lenge preget etaten synes å ha hatt lange

ettervirkninger. Partnerskapsorganisering med stat og kommune, og dermed to

styringslinjer, har også vært trukket frem som utfordrende (Syversen 2011). Det er dermed

flere grunner til å se på utvikling i sosialhjelpsutbetalingene i sammenheng med NAV‐

kontorenes øvrige tjenester og generelle drift.

Av tilgrensende tjenester er det også relevant å nevne introduksjonsprogrammet.

Introduksjonsloven ble innført i 2003, og i 2004 ble introduksjonsordningen innført. Dette

innebærer at kommuner som bosetter flyktninger skal tilby nyankomne flyktninger et

toårig heldags introduksjonsprogram som skal gi flyktninger og deres familiegjenforente

grunnleggende ferdigheter i norsk, innsikt i norsk samfunnsliv, og forberede for deltakelse

i yrkeslivet eller videre utdanning. Kommunene er også pålagt å utbetale

introduksjonsstønad til deltakerne. Introduksjonsprogrammet er for øvrig organisert på

ulike måter i kommunene, og kommunene står fritt til å velge hvem som skal ha

hovedansvaret for programmet. Det er et hovedskille mellom kommuner som har valgt å

organisere introduksjonsprogrammet i NAV, og de som har valgt å organisere programmet

utenfor NAV. I de fleste kommuner er introduksjonsprogrammet organisert utenfor NAV,

men det er en økning i andelen som velger en modell hvor introduksjonsprogrammet

legges inn i NAV. I 2014 hadde 197 kontorer organisert introduksjonsprogrammet i NAV

(Tronstad, 2014).

Nasjonalt er det stor variasjon mellom kommunene når det gjelder resultatoppnåelse fra

introduksjonsprogrammet (det vil si andelen som er i arbeid eller utdanning etter

deltakelse). Denne variasjonen kan forklares ut fra kjennetegn ved deltakerne, som kjønn,

alder og landbakgrunn (Tronstad, 2014). Det er viktig å poengtere at forskjeller i

innvandreres sysselsetting mellom ulike kommuner også kan skyldes forhold ved lokalt

arbeidsmarked.


20

21

2 LITTERATURGJENNOMGANG Denne litteraturgjennomgangen presenterer studier og utredninger som vurderes som

særlig relevant for prosjektets tema. Siden denne rapporten er ment som et grunnlag for

videre undersøkelser av årsaker til økte sosialhjelpstubetalinger har den en bred

tilnærming. Dette reflekteres også ved at vi i litteraturgjennomgangen ser overordnet på

forskning og utredninger som belyser ulike forhold som virker inn på

sosialhjelpsutbetalingene. Gjennomgangen er avgrenset til norsk litteratur og omfatter i

hovedsak studier og utredninger gjennomført av forskningsinstitusjoner, konsulent‐ og

analyseselskaper, samt rapporter fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og kunnskapsstaben i

NAV.

Litteraturgjennomgangen er inndelt i tre deler. Vi ser først på studier som sier noe om

hvordan levekår og samfunnsforhold i bred forstand virker inn på kommunenes

sosialhjelpsutgifter. Videre redegjør vi for forhold knyttet til de nasjonale organisatoriske

rammene for sosialtjenesten, hvor det er betydningen av NAV‐reformen og innføringen av

kvalifiseringsprogrammet som vi anser som særlig aktuelt. Til slutt ser vi på forhold

knyttet til det enkelte NAV‐kontor, og betydningen av de enkelte kontors «profil» når det

gjelder organisering og lokal arbeidspraksis ‐ herunder skjønnsutøvelse og vilkårsbruk.

Flere av studiene som omtales er omfattende, og det er kun rom for relativt kortfattede

redegjørelser her. Gjennomgangen er derfor skrevet slik at den skal gi leseren oversikt og

angi forslag til videre lesning innenfor aktuelle områder.

2.1 Samfunnsforhold og levekår

Det hevdes at det er omfanget av levekårsproblemer i kommunene som har størst

betydning for sosialhjelpsutgiftene (Djuve m.fl. 2012; Grebstad, 2012). Levekår kan forstås

på ulike måter, men brukes vanligvis om et sett objektive, målbare ressurser knyttet til en

person eller gruppe, slik som inntekt, utdanning, helse, boligforhold og arbeidssituasjon.

Levekår kan også ses som personers muligheter til å gjøre bruk av slike ressurser og til å

virkeliggjøre muligheter (Bråthen, m.fl., 2007).

Videre er det vanlig å snakke om «opphopning» av levekårsproblemer som viser til at

individer i en vanskelig livssituasjon ofte utsettes for flere problemer på samme tid, og at

disse forsterker hverandre fordi de virker samtidig (for eksempel ved sykdom og

arbeidsledighet). Forenklet vil det si at enkeltbrukere med sammensatte problemer vil


22

utløse større kommunale tjenestebehov enn hvis flere personer har ett problem hver

(Dølvik, Nadim & Nielsen, 2008; Løyland, Hjelmbrekke & Lunder, 2012). Fokuset på

problematikken knyttet til «opphopning» og sosialhjelpsutgifter bygger blant annet på

Langørens (1996) analyse av faktorer bak kommunenes variasjon i sosialhjelpsutgifter og

en oppdatert analyse med tall fra 2000 (Langøren & Åserud, 2003). Videre ble det konkret

oppmerksomhet om dette da Borge‐utvalget foreslo i en «opphopningsindeks» i

utformingen av ny utgiftsutjevning i det kommunale inntektssystemet i NOU 2005:18

(Kommunal og regionaldepartementet, 2005). Denne opphopningsindeksen består av

variablene skilte/separerte, arbeidsledige og andelen innbyggere med lav inntekt. Indeksen

beregnes gjennom addering av de tre kriteriene, dividert med antall innbyggere.

Dølvik, m.fl. (2008) har undersøkt hvordan slik «opphopning» av levekårsutfordringer

virker inn på sosialhjelpsutbetalinger. Studien ser på i hvilken grad omfanget av personer

med sammensatte levekårsutfordringer varierer systematisk mellom kommuner av ulik

type. Studien ble gjennomført for å fremskaffe et grunnlag for storbyenes innspill til ny

kostnadsnøkkel for sosialhjelp i det nasjonale inntektssystemet. Selv om studien er rettet

mot storbyene, er rapportens innsikter relevante her fordi den undersøker hva som

kjennetegner sosialhjelpsmottakere sammenlignet med befolkningen for øvrig. Det gir

grunnlag for å si noe om hvilke egenskaper som øker sannsynligheten for å være

sosialhjelpsmottaker. Videre analyseres nivået på utbetalinger sett i sammenheng med

mottakernes ulike kjennetegn, og på dette grunnlaget analyseres kommunale utgifter til

sosialhjelp. Et hovedfunn i rapporten er at opphopning av levekårsulemper øker

sannsynligheten for å bli sosialhjelpsmottaker, og opphopning påvirker størrelsen på

utbetalt sosialhjelp. Samlet vil opphopning på individnivå påvirke kommunale utgifter til

sosialhjelp. Det vesentlige ved studien i denne sammenhengen er at den viser betydningen

av å se på kombinasjoner av levekårsproblemer på individnivå for å forstå kommunale

utgifter til sosialhjelp. Dette gir et annet bilde enn bruk av aggregerte data fordi det gir

innsikt i hva slags problemer sosialhjelpsutbetalingene bunner i, og man får et styrket

grunnlag for å iverksette tiltak rettet mot aktuelle grupper (Dølvik, m.fl., 2008).

Analysene til Dølvik m.fl. (2008) i Fafo ble videre fulgt opp av Telemarksforskning

(Løyland, Hjelmbrekke & Lunder, 2012). Denne rapporten går enda mer detaljert inn i

problematikken og undersøker blant annet opphopningsindeksens robusthet over tid, og

den undersøker nærmere om det kan være aktuelt å se på opphopningsproblematikk ut fra

flere levekårsvariabler. Analysen inkluderer og vektlegger sykdomsdiagnoser, i særlig grad

rusrelaterte diagnoser. Rapporten viser at når antallet rusdiagnoser i en kommune legges

til som en egen, selvstendig variabel vises dette å ha en signifikant positiv statistisk effekt

på sosialhjelpsutbetalingene. Det er altså mye som tilsier at rusproblematikk er en

vesentlig forklaringsfaktor når det gjelder sosialhjelpsutgifter. Nasjonalt er det likevel av

ulike årsaker krevende å komme frem til gode mål for omfanget av rusmisbruk i

kommunene (Løyland m.fl., 2012). For det første handler det om utfordringer knyttet til å

få tilgang til sensitiv informasjon, og for det andre må slike variabler baseres på diagnoser


23

som registrert i NAV‐systemet. Dette speiler ikke nødvendigvis den reelle

rusproblematikken i kommunene. NAV‐kontorene lokalt kan imidlertid gjennom egne

kartleggingsverktøy og innsikt i situasjonen blant registrerte brukere være oppmerksomme

på rus som en sentral faktor, også i tilfeller der det ikke foreligger en diagnose. En slik

bevissthet kan vise at det er behov for å jobbe med forebygging og oppfølgingstiltak som er

tilpasset rusproblematikk. Den nasjonale forskningen på dette støtter en slik tilnærming

(eks. Løyland m.fl., 2012).

Mer generelt er det viktig å understreke at problematikken knyttet til sosialhjelp handler

om komplekse, strukturelle samfunnsforhold der levekårsulemper og sosialmottak har

tendens til å gå i arv mellom generasjoner. Lorentzen & Nielsen (2008) har undersøkt i

hvilken grad sosialhjelpsmottak overføres mellom generasjoner i Norge ved å følge barn

mellom 10 og 17 år i familier med sosialmottak i 1994, og deres sosialhjelpsforbruk i 2004

når gruppen var blitt 20‐27 år. Studien viser at den intergenerasjonelle overføringen av

sosialhjelpsmottak er sterk i Norge. 25 prosent av 20‐åringene som hadde vokst opp med

sosialhjelpsmottak i familien var selv mottakere av sosialhjelp i 2004. Også når det tas

hensyn til foreldrenes utdanning, lønn, andre egenskaper ved familien, og egenskaper ved

barna, er det en klar statistisk effekt av foreldrenes sosialhjelpsmottak.

Lorentzen og Nielsen (2008) peker på at det kan være ulike årsaker til at man har slike

reproduksjonsmønstre. Forklaringsmodellene bygger på internasjonal forskning og teorier.

Det presenteres fire hovedforklaringer: 1) Overføring av holdninger; dette handler om

foreldrene som rollemodeller og at holdninger til sosialhjelp som en legitim inntektskilde

overføres fra foreldre til barn. 2) Lave transaksjonskostnader: Når foreldrene mottar

sosialhjelp har barna kjennskap til hvordan sosialhjelpssystemet virker kan gjøre at

terskelen for å søke blir lavere. 3) Manglende kontakt med arbeidslivet: Når foreldrene har

løs kontakt til arbeidslivet svekkes også barnas uformelle tilgang til kontakter og

jobbmuligheter. 4) Økonomisk deprivasjon: Foreldrenes vanskelige økonomiske situasjon

svekker muligheten til å investere i barnas fremtid som for eksempel utdannelse.

Disse forklaringene vektlegger både individuelle (eks. holdninger og moral) og strukturelle

forhold (eks. økonomiske barrierer, mekanismer som fører til ekskludering fra

arbeidsmarkedet). I arbeidet med å forstå årsaker til økte sosialhjelpsutbetalinger, og

identifisering og iverksetting av tiltak som kan endre en slik trend, er det vesentlig at

problematikken forstås å handle både om individuelle og om strukturelle forhold.


24

2.2 Nasjonale organisatoriske rammer

2.2.1 NAV-reformen

I forbindelse med NAV‐reformen ble det gjennomført en nasjonal evaluering av

forvaltningsreformen, finansiert av Norges forskningsråd. Evalueringen ble utført av flere

forskningsmiljøer, og bestod av sju moduler som på ulike måter undersøkte reformens

målsetninger knyttet til brukerretting, arbeidsretting og effektivisering. Evalueringen har

resultert i en rekke publikasjoner og består av både prosess‐ og effektevalueringer (for en

oversikt, se http://rokkan.uni.no/nav/?31).

Flere av studiene i prosessevalueringen er relevante for å forstå sosialtjenestens nye

organisatoriske rammer (Andreassen & Fossestøl, 2011; Christensen & Lægreid, 2012).

Studiene belyser blant annet hvordan sosialtjenestenes arbeidsmønstre og

organisasjonskultur påvirkes i møtet med de praksiser og organisasjonskulturer som har

preget de tidligere separate statlige etatene Aetat og Trygdeetaten (Andreassen, 2011;

Helgøy, Kildal & Nilssen, 2010 ). Den nye etaten sett fra brukerperspektivet har også vært

gjenstand for grundige undersøkelser (Hansen, Lundberg & Syltevik, 2013). Dette

inkluderer studier direkte rettet mot sosialhjelpsmottakernes møte med og opplevelse av

den nye etaten (Voll, 2013). Videre tegnes det et bilde av hvem den unge

sosialhjelpsmottakeren er, både sett fra brukernes eget perspektiv og fra de ansattes ståsted

(Reichborn‐Kjennerud, 2011).

Når det det gjelder effekter, er det imidlertid spørsmålet om NAV‐reformen har oppnådd

det sentrale målet med å få flere i arbeid og færre på trygd som er vesentlig. Det er

gjennomført effektstudier basert på registerdata som undersøker dette. Disse ser på

strukturelle trekk ved ulike typer trygde‐ og sosialhjelpsforløp, og undersøker hvordan

disse eventuelt har blitt påvirket av NAV‐reformen. De første resultatene fra

effektevalueringen viste ikke tegn til at reformens mål om å få fler i arbeid og færre på

trygd ble nådd (Schreiner og Markussen, 2012). Disse første resultatene var imidlertid kun

basert på registerdata t.o.m. 2008 og omfattet dermed kun de NAV‐kontorene som ble

etablert tidlig. Dessuten dekker studien kun veldig kortsiktige virkninger, der det må antas

at kontorene var preget av turbulens og unormalt press på grunn av selve

omstillingsprosessene. Det ble gjennomført en oppfølgende effektstudie når det forelå

nyere data (Fevang, Markussen & Røed, 2014). Disse viste imidlertid også at opprettelsen

av NAV‐kontorene førte til at det tok lengre tid både for arbeidsledige og

sosialhjelpsmottakere å komme i arbeid sammenlignet med tidligere. Det fremheves

samtidig at den negative effekten primært var gjeldende de første årene etter at NAV‐

kontorene ble etablert. Dette peker også i retning av at det var effekter av selve

omstillingsprosessen som viser seg i disse tallene, og at funnene ikke gir grunnlag for å

konkludere med at den «nye» modellen med lokale NAV‐kontor fungerer dårligere enn det

gamle systemet med tre etater. NAV‐reformen har vært ambisiøs og omfattende, og det


25

kan forventes at det tar mange år fra selve implementeringen til man ser hvilke reelle

endringer reformen har medført.

Det er også gjennomført et supplement til effektevalueringene, som ser på brukerforløp fra

første kontakt med NAV‐kontorene til avsluttede forløp (Fevang, Markussen & Røed,

2013). Denne undersøkelsen har sett på om strukturelle trekk ved brukerforløpene har

endret seg ved innføring av NAV‐reformen. Funn fra studien viser at NAV‐reformen synes

å ha medført en dreining fra helserelaterte (statlige) forløp til (kommunale)

sosialhjelpsforløp ved at flere starter med sosialhjelp fremfor helserelaterte ytelser. I

rapporten understrekes det at denne endringen sannsynligvis primært er gjeldende i en

overgangsperiode. Det antas at reformpresset medførte økte saksbehandlingstider for

helserelaterte ytelser, og at innstrømming til sosialhjelp dermed økte i kommuner som

hadde etablert NAV‐kontor. Til tross for at det er grunn til å anta at slike endringer har

vært midlertidige, er det viktig å ha med som et bakteppe at NAV‐reformen på slike måter

kan ha bidratt til økningen i sosialhjelpsutgifter slik man ser i kommunene som inngår i

dette prosjektet.

2.2.2 Kvalifiseringsprogrammet

Innføringen av kvalifiseringsprogrammet er den endringen knyttet til NAV‐reformen som i

størst grad har vært direkte knyttet til sosialhjelp. Som nevnt ble ordningen vedtatt i 2007,

og det er rettet mot såkalte langtidsmottakere som står særlig langt unna arbeidsmarkedet,

og som har store sammensatte problemer. En analyse av utviklingen av økonomisk

sosialhjelp i perioden 2005‐2011 viste at jo flere deltakere en kommune har med i

kvalifiseringsprogrammet, jo færre mottar økonomisk sosialhjelp, og andelen

langtidsmottakere går ned (Kann & Naper, 2012). Det fremgår ikke av analysen om

nedgangen skyldes at deltakere flyttes fra sosialhjelp til kvalifiseringsstønad, eller om det

også handler om overgang til arbeid eller andre, (statlige) trygdeytelser.

En analyse av kvalifiseringsprogrammet fra 2011, som har sett på om intensjonene med

kvalifiseringsprogrammet ble innfridd, viste imidlertid at 31 prosent av deltakerne var

kommet over i fast arbeid, og nesten halvparten av de som hadde gjennomført programmet

var i arbeidsrettede løp (Langeng & Tone, 2011). En analyse fra 2013 som har sett nærmere

på om deltakerne i kvalifiseringsprogrammet kommer i jobb viser at 26 prosent av de som

deltok i programmet i 2010 og 2011 var i jobb seks måneder senere (Lima & Naper 2013).

Av disse var det likevel mange som fortsatt mottok sosialhjelp eller andre stønader fra

NAV. To år senere var imidlertid andelen som var i jobb sunket til 20 prosent. Det har altså

vist seg utfordrende å sikre stabil yrkestilknytning for deltakerne i programmet, og det er

flere som mottar helserelaterte ytelser enn som er i jobb to år etter deltakelse.

Når det gjelder konsekvenser av kvalifiseringsprogrammet for de kommunale

sosialhjelpsutgiftene er det foreløpig vanskelig å se klare sammenhenger. Programmet er


26

ment å bidra til å redusere sosialhjelpsutgiftene ved at langtidsmottakere, og personer som

står i fare for å bli langtidsmottakere, får omfattende bistand til å komme over i ordinært

arbeid. Det er likevel andre forhold som i hovedsak styrer sosialhjelpsutgiftene i

kommunene. Som påpekt over er det omfanget av levekårsutfordringer som er avgjørende,

og kvalifiseringsprogrammet har så langt vist en marginal betydning (Djuve m.fl., 2012;

Mydland 2014).

Samtidig har det til nå ikke vært grunnlag for å undersøke de mer langsiktige

konsekvensene av programmet, som mulig reduksjon i kommunenes sosialhjelpsutgifter

som følge av at deltakerne kommer i varig arbeid. En slik overgang kan antas å skje

gradvis ved at småjobber og relativt løs arbeidsmarkedsstilknytning på et tidlig tidspunkt

kan gi grunnlag for mer robust og permanent tilknytning på sikt. Det må tas i betraktning

at kvalifiseringsprogrammet er et intensivt og dermed kostbart program, og at effektene av

programmet bør ses i et kost‐nytte perspektiv. Markussen & Røed (2015) har gjort en

forenklet og anslagsvis kost‐nytte analyse basert på antatte administrative kostnader

knyttet til programmet. Denne viser at akkumulerte kostnader overgår gevinstene de første

årene etter deltakelse. For øvrig estimeres det at hvis de positive effektene av programmet

opprettholdes over flere år vil nytten være høyere enn kostnadene fem år etter deltakelse

(Markussen & Røed, 2015).

2.3 Kommunen og det lokale NAV-kontor

Et underliggende spørsmål i dette prosjektet er hva den enkelte kommune og det enkelte

NAV‐kontor kan gjøre for å endre utviklingen der sosialhjelpsutbetalingene øker. Det kan

handle om konkrete tiltak på et overordnet nivå i kommunen rettet mot forbedring av

levekår. Dette kan for eksempel være tiltak knyttet til boligsosial utvikling. Det kan også

handle om endringer i kommunenes bredere strategisk arbeid, der sosialhjelpsområdets

posisjon og integrering med kommunenes generelle virksomhet på velferdsområdet vil

være av betydning. Videre kan det handle om muligheter for endringer og forbedringer

når det gjelder selve ledelsen og organiseringen av NAV‐kontoret; slik som arbeidsdeling

og ressursfordeling. Behov for kompetanseutvikling og endringer i rolledefinering og

oppgaveforståelse blant ansatte kan også være relevante tiltak. Sistnevnte handler også om

hvordan det konkret jobbes med veiledning og oppfølging av brukere som søker om, eller

mottar sosialhjelp. I denne delen ser vi på studier som belyser sistnevnte, det vil si

betydningen av arbeidspraksis og organisering ved NAV‐kontorene når det gjelder

sosialhjelpsutbetalinger.

2.3.1 Førstelinjens arbeidspraksis

Studier viser at det er stor variasjon i arbeids‐ og saksbehandlerpraksis i sosialtjenesten

(Billbo m.fl. 2014; Brantzæg m.fl., 2006; Terum, 2003). En slik variasjon må forventes da

sosialhjelpsområdet er skjønns‐ og behovsbasert (se forrige kapittel). Men studier viser


27

altså at denne variasjonen er større enn det som er rimelig, ved at det er betydelige

forskjeller i utmålte stønadsbeløp i saker der det er tilnærmet like hjelpebehov (Brandtzæg

m.fl., 2006; Billbo m.fl., 2014). Det betyr også at enkelte kommuner har høyere utbetalinger

enn det man kan forvente ut fra innbyggertall og levekårsforhold, mens andre har lavere

utbetalinger av økonomisk sosialhjelp enn det man kan forvente ut fra omgivelsesforhold.

Det er som nevnt fastsatt statlige veiledende satser som er ment å påvirke kommunene og

sosialtjenesten til å utvikle en mer ensartet praksis når det gjelder utmåling av sosialhjelp

(Rundskriv A‐2/2011). Dette har gitt resultater i den forstand at innføringen av statlige

retningslinjer har bidratt til å redusere variasjonen i kommunenes fastsatte satser. Samtidig

er det ikke gitt at de normgivende satsene påvirker de faktiske utbetalingene. Brandtzæg

m.fl. (2006) og Lunder (2008) viser at de fastsatte satsene kan være misvisende i forhold til

hva som faktisk utbetales. Dette vises blant annet ved at kommuner som har lave satser har

en tendens til å gi mer tilleggsytelser enn kommuner som har høye satser. Det er altså ikke

nødvendigvis slik at kommuner med høye satser har høye utbetalinger, mens kommuner

med lave satser har lave utbetalinger. Det er den sosialfaglige og skjønnsmessige

vurderingen av stønadsbehovet som er førende for de faktiske utbetalingene.

Videre er spørsmålet om nivået på utbetalingene påvirker sosialhjelpsmottakernes

overgang til arbeid, eller deres forutsetning for å bli økonomisk selvhjulpne. Her

konkluderer Brandtzæg m.fl. (2006) klart med at jo lavere utmålt stønad, desto større er

jobbsannsynligheten. Videre undersøker disse forskerne effekter av ulike virkemidler som

er ment å påvirke sosialhjelpsmottakere til å bli selvhjulpne. Når det gjelder virkemidler

som motivasjonsstønad, bruk av differensierte satser og vilkårsbruk finner man imidlertid

ingen klare effekter. Dette skulle tilsi at hvis målet er å få sosialhjelpsmottakere

selvhjulpne, så er økonomiske incentiver mest hensiktsmessig. En slik strategi bryter

imidlertid med sosialfaglige grunnprinsipper og metodetradisjoner, og Brandtzæg m.fl.

(2006) advarer mot å trekke forenklede konklusjoner på bakgrunn av deres funn. For det

første understrekes det at andelen som kommer i jobb, også ved lave utbetalinger, er såpass

lav at «nytten» av dette må ses i sammenheng med den belastningen lave utbetalinger vil

ha for de som har begrensede muligheter for å komme seg i jobb. Det pekes også på ulike

svakheter ved datamaterialet. For det første er analysene av effekter når det gjelder

vilkårsbruk avgrenset til langtidsmottakere (mer enn seks måneder), mens vilkårsbruk kan

fungere annerledes for korttidsmottakere.

I intervjuer som ble gjennomført som en del av Brandtzægs m.fl. (2006) studie ble det

rapportert at kombinasjonen av vilkårsbruk og tett oppfølging ga gode resultater. Slike

samspillseffekter ble imidlertid ikke testet statistisk. Det inngikk også en

spørreundersøkelse til ansatte og ledere som samlet viste at bruken av vilkår oppleves som

effektiv, men at det var et ønske om økt bruk av vilkår som innebærer mer aktiv

oppfølging, men dette ble ansett som for ressurskrevende. Det vises til caseeksempler der

kommuner som satset aktivt på «arbeidsrettet» vilkårsbruk i kombinasjon med god

oppfølging hadde gode resultater. Bruk av arbeidsrettete virkemidler har vært relativt lite i


28

bruk innenfor sosialhjelpsområdet, slik at det har ikke vært mulig å gjennomføre

registerbaserte analyser som undersøker effekter. Dette er derfor et område hvor det er

særlig aktuelt med videre studier for å se på betydning og effekter av arbeidsrettede tiltak

innenfor sosialhjelpsområdet. Dette aktualiseres med innføring av lovbestemt vilkårsbruk

ved utbetaling av sosialhjelp (se kapittel 1). I den forbindelse kommer imidlertid

spørsmålet om tilgjengelighet og kommunale kostnader knyttet til å legge til rette for

arbeidsrettede tiltak. Brandtzæg m.fl (2006) viser altså at økonomiske incentiver (lavt nivå

på sosialhjelpen) har en effekt når det gjelder overgang til arbeid, men rapporten gir ikke

grunnlag for å si hvilke metoder for veiledning, oppfølging og vilkårsbruk som fungerer,

og om det eventuelt fungerer bedre enn økonomiske incentiver. Det understrekes at det er

behov for videre studier av hvordan rådgivning, oppfølging og veiledning fungerer, og

hvordan det best kan utformes.

Proba Samfunnsanalyse (2013) har kartlagt vilkårsbruk ved tildeling av sosialhjelp på

oppdrag av Arbeidsdepartement. Denne kartleggingen følger opp flere av spørsmålene i

rapporten fra Telemarksforskning fra 2006 (Brandtzæg m.fl 2006). Proba viser at

vilkårsbruken har økt i de senere årene, og vilkårene har blitt mer individuelt tilpasset.

«Arbeidsrettede» vilkår er tatt mer i bruk enn det som var tilfellet i 2005/2006, (etter NAV‐

reformen) i tråd Brandtzægs m.fl. (2006) anbefalinger. Samtidig viser Proba at

vilkårsbruken varierer mellom kontorene, og at det er kjennetegn ved brukeren som

påvirker vilkårsbruken. Ved rus og uavklarte helseproblematikk oppleves vilkårsbruk som

krevende, og arbeidsrettede vilkår brukes sjeldent for disse gruppene. Når det gjelder

resultater av vilkårsbruk så belyses dette både gjennom en spørreundersøkelse og med

utgangspunkt i tall fra SSB. Probas spørreundersøkelse (2013) viser at flertallet av både

veiledere og ledere mener at bruk av vilkår gir ønskede resultater, blant annet når det

gjelder ansvarliggjøring av brukere. Generelt er lederne mer positive til effektene av

vilkårsbruk enn veilederne. Mens 80 prosent av lederne mente at bruk av vilkår øker

overgang til arbeid, mente 65 prosent av veilederne at vilkårsbruken har en slik effekt. I

supplerende casestudier kom det frem at veiledere opplever at det mangler

hensiktsmessige tiltak for innvandrere med flyktningebakgrunn med svake

norskkunnskaper som står langt unna arbeidsmarkedet (Proba, 2013). I tråd med tidligere

undersøkelser (Brandtzæg m.fl., 2006) viste dessuten casestudiene en del skepsis blant

veilederne til effekten av bruk av vilkår når det gjelder overgang til arbeid på grunn av at

mange brukere står langt unna arbeidsmarkedet, og at rus og uavklarte psykiske

helseplager gjør «arbeidsrettet» vilkårsbruk vanskelig.

Proba (2013) har også undersøkt sammenhengen mellom vilkårsbruk og avgang fra

sosialhjelp basert på tall fra SSB. Her kommer det frem en svak positiv sammenheng når

det gjelder bruk av vilkår og andelen brukere som ikke mottar sosialhjelp etter ett til to år.

Dataene gir imidlertid ikke grunnlag for å si noe om hva avgangen innebærer; det vil si om

brukerne er i arbeid, eller om de mottar andre ytelser eller forsørges av andre. Analysen gir


29

heller ikke grunnlag for å si at det er en årsakssammenheng mellom vilkårsbruk og avgang

fra sosialhjelp, avgangen kan også skyldes andre forhold som det ikke er kontrollert for.

Høgskolen i Lillehammer har gjennomført en studie som har hatt som mål å finne årsaker

til forskjeller i utbetaling av økonomisk sosialhjelp i seks kommuner som utgjør regionen

Nord‐Gudbrandsdalen (Billbo m.fl. 2014). Studien viser at det er forskjeller når det gjelder

organisering og saksbehandlerpraksis i sosialtjenesten i disse kommunene. Forskjellene

handler om at det har utviklet seg både særegne individuelle praksiser og kontorspesifikke

praksiser når det gjelder lovanvendelse og skjønn. Studien viser videre at enkelte

kommuner har høyere utbetalinger enn det man kan forvente ut fra innbyggertall, mens

andre har lavere utbetalinger av økonomisk sosialhjelp enn det man kan forvente ut fra

innbyggertall.

Tre delprosjekter inngikk i denne studien, hvorav de tre delene tar opp ulike forhold som

antas å kunne forklare forskjellene mellom kommunene: 1) organisasjonsmessige forhold,

2) saksbehandlerpraksis og 3) mønstre i sosialhjelpsutbetalinger og tilgrensende ytelser,

samt forhold ved arbeidsmarkedet. Det foreligger arbeidsnotater som oppsummerer hvert

av delprosjektene (Løvold Syversen, 2014; Billbo & Glemmestad, 2014; Mydland, 2014).

Dette er altså også en bred studie som ser på hvordan ulike forhold spiller inn på

sosialhjelpsutbetalingene. I prosjektets sluttrapport sammenstilles delprosjektene, og de

ulike faktorene blir forsøkt sett i sammenheng (Billbo m.fl., 2014). Det er imidlertid ingen

klare og entydige forklaringsfaktorer som kommer frem i rapporten, men det redegjøres for

hvordan ulike forhold synes å spille inn.

Når det gjelder arbeidspraksis i førstelinjen, fremkommer det i denne studien at det kun

unntaksvis ble satt vilkår ved tildeling av sosialhjelp i kommunene i Nord‐

Gudbrandsdalen. I sakene hvor det ble satt vilkår var dette svakt begrunnet i vedtakene,

blant annet uttrykt ved at det sjeldent ble henvist til paragraf 20 i lov om sosiale tjenester

som hjemler bruk av vilkår. Dette gir et svakt grunnlag for å følge opp vilkårene i etterkant,

og for å vurdere sanksjoner ved eventuelle brudd. Dette er funn som bør ses i sammenheng

med de nasjonale studiene av vilkårsbruk omtalt over, som fremhever betydningen av

vilkårssetting innenfor sosialhjelpsområdet. Dessuten kan mangelfull bruk av vilkår, og

mangelfull begrunnelse i saker hvor vilkår benyttes, bety at det er svakheter i den mer

generelle kartleggings‐, veilednings‐ og oppfølgingspraksisen når det gjelder sosialhjelp.

Billbo m.fl.( 2014) påpeker også dette, og fremhever at det er behov for å styrke

forvaltningskompetansen blant veilederne i de aktuelle kommunene. Det identifiseres

imidlertid ikke «mønstre» når det gjelder kompetansenivå mellom kommunene, dermed

brukes heller ikke dette som grunnlag for å forklare ulikheter i sosialhjelpsutbetalingene.

Det understrekes imidlertid at kvalitet i saksbehandlingen uansett er nødvendig for å sikre

at lovens intensjoner oppfylles generelt (Billbo & Glemmestad, 2014).


30

2.3.2 NAV-kontorenes organisering

I spørsmålet om hvordan organisatoriske forhold spiller inn på sosialhjelpsutbetalinger er

det kanskje mest krevende å komme frem til årsaksforklaringer og entydige konklusjoner.

Dette er blant annet fordi «organisering» inneholder mange elementer, og kan innebefatte

både formelle strukturer og uformell praksis (Syversen, 2014). Syversen (2014) deler

organisering i seks dimensjoner for å undersøke og sammenligne kjennetegn ved

organiseringen ved de seks NAV‐kontorene i Nord‐Gudbrandsdalen.1 Empirien om

organisatoriske forhold kan ikke direkte gi svar på forskjellene i sosialhjelpsutbetalinger,

men det er likevel noen interessante funn i datamaterialet fra Nord‐Gudbrandsdalen. En av

kommunene i studien har relativt sett større ressursinnsats i form av kommunale stillinger

enn de andre kommunene, og det er også den kommunen som har lavest utbetalinger. Det

antydes at dette kan handle om at ressursinnsatsen gir bedre muligheter for å drive

sosialfaglig kartlegging, veilednings‐ og oppfølgingsarbeid og at dette kan bidra til å

redusere utbetalingene. Når det gjelder organisering, er det imidlertid ikke mulig å si at

noen organisasjonsmodeller er mer gunstig enn andre når det gjelder nivået på og

forvaltning av sosialhjelp (Billbo m.fl, 2014).

I forbindelse med NAV‐reformen har det vært en kontinuerlig debatt om organisering og

arbeidsdeling ved NAV‐kontorene, og utprøving av ulike organisasjonsmodeller med mer

eller mindre vektlegging av en generalistmodell versus en spesialistmodell (Helgøy m.fl.,

2010). Intensjonen ved innføring av NAV‐reformen var at veilederne ved NAV‐kontorene

skulle jobbe etter en generalistmodell, med noe kunnskap om kontorets mange ulike

tjenester. Veiledernes ekspertise skulle ikke være knyttet til bestemte stønadsordninger og

regelverk, det var snarere relasjons‐, veilednings‐ og oppfølingskompetanse som skulle

være ekspertisen. I praksis viste det seg at en slik generalistmodell var vanskelig å

gjennomføre særlig ved de store kontorene som betjener mange brukere. Oppfølging og

veiledningsarbeid viste seg å fordre mer kunnskap om omfattende regelverk og detaljer

ved ulike stønadsordninger enn det man i planleggingen av reformen hadde antatt. Høyt

arbeidspress i kombinasjon med at de ansatte måtte tilegne seg mye ny kompetanse gjorde

særlig radikale versjoner av generalistmodellen for krevende (Helgøy m.fl., 2011). Det er

nå mange forskjellige organisatoriske løsninger ved de ulike NAV‐kontorene, der noen

vektlegger «generalist modellen» (eller en integrert modell) mer enn andre. Det er også

stadige utprøvinger for å finne frem til løsninger som fungerer best ved de ulike kontorene.

Dette har også vært tilfellet i Nord‐Gudbrandsdalen, og Billbo m.fl (2014) påpeker at

kontinuerlige endringsforsøk kan gjøre at arbeidsdelingen blir uklar og at kontinuerlig

forsøk på omorganisering kan bli energikrevende. Dette kan igjen ha betydning både for

kvaliteten i veiledningsarbeidet og nivå på utbetalinger når det gjelder sosialhjelp. Vi tar

utgangspunkt i at slike organisatoriske forhold også må tas i betraktning for å forstå

utviklingen i sosialhjelpsutbetalinger i Hamarregionen, selv om det er vanskelig å utlede

årsakssammenhenger om dette.

1 1) Ressurser 2) Oppgaver 3) Arbeidsdeling og koordinering, 4) Endringer og planlagte endringer, 5) samarbeid med andre kommunale tjenester og 6) organisasjonskultur

31

3 ORGANISERING OG SAMHANDLING I KOMMUNENE Organisering handler om hvordan arbeidet deles, koordineres, styres og kontrolleres, samt

om samarbeid internt og eksternt (Jacobsen & Thorsvik, 2013). Organisering kan forstås

som formelle prinsipper og strukturer som er nedfelt i organisasjonskart, regler og

prosedyrer. Det antas at slike formelle strukturer er et resultat av bevisst planlegging.

Organisering kan imidlertid også handle om den praksis som vokser frem gjennom

hvordan organisasjonens medlemmer handler. Det er ikke nødvendigvis samsvar mellom

(uformell) praksis og formell organisering, men formelle strukturer og reell praksis former

uansett hverandre gjensidig. Formelle strukturer legger rammer for reell praksis, og

fremvoksende praksis som gjentas og systematiseres kan gi grunnlag for at formelle

strukturer endres. Mønstre i atferd og praksiser i en organisasjon kan dessuten ses som et

resultat av en mer eller mindre etablert organisasjonskultur, som viser til felles tenkemåter,

verdier, meninger og holdninger som gir føringer for bestemte måter å handle på (Jacobsen

& Thorsvik, 2013).

Slik sett er organisering et tema som favner bredt. I dette kapittelet vil vi presentere

organisatoriske forhold knyttet til sosialhjelpsområdet i kommunene i Hamarregionen,

men dette er avgrenset til primært å omfatte oversikt over formell organisering. Vi ser på

dette på tre nivåer: 1) Sosialhjelpens plassering i kommunens organisasjonskart, 2)

plassering av sosialhjelpsområdet i NAV kontorets organisasjonskart, og 3)

samarbeidsrelasjoner innenfor sosialhjelpsområdet i de fire kommunene. I denne

oversikten fremgår også vurderinger av hvilke samarbeidsrelasjoner som anses som

henholdsvis bra, usikkert/delvis bra og hvilke det er behov for å styrke ut fra et

ledelsesperspektiv. Det redegjøres også for kontorenes nedfelte rutiner ved søknad om

økonomisk sosialhjelp.

Videre presenteres vurderinger av hva representanter fra NAV‐kontorenes ledelse

opplever som særlig utfordrende innenfor sosialhjelpsområdet i deres kommune, og hva

de opplever som årsaker til at sosialhjelpsutgiftene øker. Her skisseres pågående og

planlagte endringer ved kontoret som har betydning for sosialhjelpsområdet. Det bildet av

situasjonen ved kontorene som presenteres er basert på intervjuer og dokumentstudier (se

1.2 om metode). Dette komplementerer den statistiske analysen som presenteres i andre del

av rapporten. Likevel dekker denne delen i liten grad uformelle sider ved organiseringen,

og veiledernes faktiske arbeidspraksis belyses ikke. Dette er et område det kan være aktuelt

å undersøke i en fase 2 av prosjektet.


32

3.1 Ringsaker

Ringsaker er den kommunen med høyest innbyggertall i Hamarregionen. I følge SSB var

innbyggertallet 33 694 pr. juli 2015.

3.1.1 Kommunens organisering

Sosiale tjenester, herunder sosialhjelp, har i Ringsaker vært plassert under «seksjon for

øvrige enheter». Det betyr at de i liten grad har vært plassert i en seksjon med

tjenesteområder som de har samarbeidsrelasjoner til. Relevante tjenesteområder er plassert

under henholdsvis skole‐ og barnehageseksjonen, og helse‐ og omsorgsseksjonen. Som det

fremgår av organisasjonskartet nedenfor betyr dette også at kommunalsjefen for seksjonen

har ansvaret for et bredt spekter av tjenester, som er lite sammenkoblet. Organiseringen i

Ringsaker kommunen ble imidlertid endret i løpet av dette prosjektet, slik at sosiale

tjenester ble lagt til helse‐ og omsorgsseksjonen fra 01.09.15.

Figur 3.1: Organisasjonskart Ringsaker kommune 2

Kilde: Ringsaker kommune: http://www.ringsaker.kommune.no/organisasjonskart.192389.no.html

2 I løpet av prosjektet ble det endringer i organiseringen slik at sosiale tjenester ble lagt til helse og omsorgsseksjonen fra 01.09.15


33

3.1.2 Organisering i NAV

NAV‐kontoret hadde pr. august 2015 til sammen 61,15 årsverk, fordelt på 31,35

kommunale årsverk og 29,2 statlige årsverk i tildelt ramme 3, altså en tilnærmet lik

fordeling av statlige og kommunale stillinger. De kommunale oppgavene som er lagt til

NAV‐kontoret er for det første tiltak og tjenester som fremgår av lov om sosiale tjenester

herunder sosialtjenestens generelle oppgaver, opplysninger, råd og veiledning,

tiltaksarbeid, økonomisk sosialhjelp, individuell plan og midlertidig husvære. I tillegg er

gjeldsrådgivning og flyktningetjenester innlemmet i NAV‐kontoret.

NAV‐kontoret er basert på en enhetlig modell med én felles leder, som er ansatt på

kommunale vilkår. For øvrig er kontoret organisert i tre avdelinger: To

oppfølgingsavdelinger, en statlig og kommunal, som ledes av henholdsvis en statlig og en

kommunal avdelingsleder. I den statlige oppfølgingsavdelingen er det kun statlige ansatte,

og i den kommunale er det kun kommunalt ansatte. I tillegg er det et

publikumsmottak/service som ledes av en statlig avdelingsleder. Her er det både statlige

og kommunalt ansatte, med en hovedvekt på statlig side.

Figur 3.2: Organisasjonskart NAV Ringsaker

NAV, 15.09.2015 Side 1

Organisasjonskart, Nav Ringsaker

NAV-leder (1K)

Avd.leder Jobb og (1S) veiledningssenter

Jobbteam

(4,8 S)Veiledningsteam

(5,6 S + 1 K)Merkantilt team

(2 K+ 0,6 S)

Avd.lederStat(1S)

Fagkoordinator

Sykepenger

(7S)

Fagkoordinator

AAP

(9S)

Tiltak/controller

(1S)

Avd.leder (1K) Kommune

Teamleder

Ungdom (16-24år)

(5K)

Teamleder

Sosialfaglig team

(7K)

Teamleder

Kval.

Team

(7,35)

Teamleder

Adm.team

(6K)

Ass.avd.leder/fagkoordinator (1K)

Kilde: NAV Ringsaker

Organisering og arbeidsfordeling ved NAV Ringsaker følger i stor grad ytelsene, og

arbeidsfordelingen er basert hvilke ytelser brukeren mottar. Det er også en klar todeling av

3 Da det tillates å bruke akkumulerte sykepenger (refusjon) vil en i enkeltperioder kunne ha flere stillinger enn tildelt ramme.


34

kontoret mellom kommunale og statlige tjenester. Organisasjonsmodellen kan ses å følge

det som omtales som en spesialistorganisering (Helgøy m.fl., 2011). At en slik organisering

er valgt kan henge sammen med at NAV Ringsaker er et relativt stort kontor med mange

brukere. En mer integrert modell som følger generalistprinsipper, der for eksempel

oppfølgingsbehov legger grunnlaget for organisering og arbeidsfordeling, har vist seg å

være mer krevende ved store kontorer (Andreassen, 2011). Samtidig har NAV Ringsaker et

eget ungdomsteam som jobber spesialisert mot ungdom og deres oppfølgingsbehov, som

følger tankegangen bak en mer integrert modell.

3.1.3 Ekstern samhandling

I figuren under skisseres NAV Ringsakers eksterne samhandlingsrelasjoner. Relasjonene

har ulike farger etter som de er vurdert som å fungere godt (grønn), å være delvis bra (gul),

eller at de kan forbedres (rød). Vurderingene er gjort av en av representantene fra ledelsen

ved NAV Ringsaker.

Figur 3.3: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Ringsaker

Sosialhjelp

NAV Ringsaker

19) Bolig‐sos. 1) u‐

kontakt

2) Barne‐vern

3) AG

4) VGS

5) Utleiere

6) OT

7) Politi

8) Helse‐søster

9)

Foresatte

10) Pleie og

omsorg

11) PPT

12) Rus/ psykisk helse

13) BUP

14) DPS

15) Fast‐leger

16) ALS

17) SLT

18) Tiltaks‐arr.

Fungerer godt

Usikkert/ delvis bra

Kan forbedres/styrkes


35

Forklaring til samhandlingskartet

1) Ungdomskontakt (Ringsaker kommune), 2) Barnevern (Ringsaker kommune), 3) AG: Arbeidsgivere, 4)

VGS: Ringsaker videregående skole (Hedmark fylkeskommune), 5) Utleiere (privat) , 6)

Oppfølgingstjenesten (Hedmark fylkeskommune). 7) Politi, 8) Helsesøster, 9) Foresatte, 10) Pleie og

omsorg (Ringsaker kommune), 11) HIPPT: Pedagogisk psykologisk tjeneste (interkommunalt for

Hamarregionen), 12) Rus / psykisk helse (Ringsaker kommune), 13) BUP: Barne‐ og ungdomspsykiatrisk

poliklinikk (spesialisthelsetjenesten), 14) DPS: Distrikts‐psykiatrisk senter (spesialisthelsetjenesten), 15)

Fastleger, 16) ALS: NAV Arbeidslivssenter, 17) SLT: Samordningsmodell for lokale, forebyggende tiltak

mot rus og kriminalitet, 18) Tiltaksarrangører, 19) Boligsosial tjeneste (Ringsaker kommune)

Samhandlingskartet viser at NAV Ringsaker vurderer drøyt halvparten av

samhandlingsrelasjonene som velfungerende, mens det i tre av nitten relasjoner

indentifiseres et behov for å styrkes eller forbedre relasjonene.

3.1.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp

NAV Ringsaker har utarbeidet et kartleggingsskjema til bruk i (førstegangs)samtaler ved

søknad om økonomisk sosialhjelp. Kartleggingsskjemaet omfatter

1) personalia

2) økonomiske opplysninger

3) årsaker til at det fremsettes søknad

4) hva søker har gjort for å komme ut av situasjonen, samt

5) et fritekstfelt for andre opplysninger

Det er i tillegg satt opp en sjekkliste for nødvendig dokumentasjon ved søknad om

sosialhjelp. Det følger også en detaljert rutinebeskrivelse for samtalene og bruk av

kartleggingsskjema. I rutinebeskrivelsen poengteres det at kartleggingsskjemaet skal

prøves ut i samtaler, og evalueres fortløpende. Et eget tilsvarende skjema er også utviklet

for ungdomsteamet. Skjemaet for ungdom har vært i bruk siden september 2011, og

kartleggingsskjema for brukere over 25 år har vært i bruk siden november 2014.

I rutinebeskrivelsen fremgår det videre at kartleggingssamtaler skal gjennomføres i løpet

av to uker. Det poengteres at det kan fattes nødhjelpsvedtak i påvente av

kartleggingssamtale. Beskrivelsen redegjør også for arkiveringsrutiner av

kartleggingsskjema og registering av samtaler hvor det ikke fremmes søknad om

sosialhjelp, og hvor det således ikke opprettes sak. Dette kan gi kunnskap og læring internt

om betydningen av veiledning og gjennomføring av kartlegginger.

Når det gjelder utmåling og vedtak om økonomisk sosialhjelp følger kontoret et

delegeringsreglement. Dette deler kontoret inn i vedtaksnivåer, og det spesifiserer hvem

(hvilket nivå) som har myndighet til å fatte ulike typer vedtak. Reglementet presiserer også

hvilke vedtak som må undertegnes av henholdsvis avdelingsleder og NAV‐leder.


36

3.1.5 Utfordringer

I det følgende presenteres forhold som ble sett som utfordrende innenfor

sosialhjelpsområdet i intervjuet med NAV Ringsaker. Her kommer det også frem

betraktninger om hva som anses å være viktige årsaker til veksten i sosialhjelpsutgiftene.

Organisering

I intervjuet med NAV Ringsaker ble plasseringen av sosiale tjenester under «seksjon for

øvrige enheter» løftet frem. Med denne organiseringen har sosialtjenesten i liten grad vært

plassert med tjenesteområder som de samarbeider med (Se figur 3.3 for en oversikt). Det

betyr også at sosialtjenesten har rapportert til en kommunalsjef med ansvar for et stort

spekter av tjenester. Det ble generelt påpekt at kommunens flate struktur med inndeling i

resultatenheter fører til en viss fragmentering. I intervjuet ble det fokusert på

konsekvensene av dette når det gjaldt forebygging og støtteapparatet rettet mot unge.

Dagens organisering ble ansett å virke tilslørende, slik at årsakssammenhengene skjules og

hindrer gode tjenester. Det ble uttrykt et ønske om en alternativ organisering med et mer

helhetlig tilbud til unge, som sikrer samarbeid og trygger overganger. Dette kan for

eksempel realiseres med en overordnet koordinerende enhet. Behovet for bedre

koordinering gjelder mellom kommunale tjenester, men også mellom kommune og

fylkeskommune der særlig overgangen mellom grunnskole (kommunen) og videregående

skole (fylkeskommune) er sårbar.

Brukergrupper

NAV Ringsaker var opptatt av den voksende andelen unge som mottar økonomisk

sosialhjelp. En av utfordringene med denne gruppen er at mange har diffuse plager gjerne

knyttet til psykiske forhold og rus. Når det mangler klare diagnoser, og brukerne kanskje

heller ikke ønsker utredninger, er det vanskelig for NAV å finne løsninger. Det gjør det

krevende å fastsette vilkår, formulere mål og å lage planer for oppfølging. Denne gruppen

blir da lett passive mottakere av sosialhjelp. Ledelsen er derfor spent på hvordan den

planlagte aktivitetsplikten for sosialhjelpsområdet vil fungere overfor denne gruppa, og de

er usikre på hvilke typer aktivitetskrav det vil være mulig å ta i bruk.

Boligsituasjonen er også et forhold de finner utfordrende for gruppen unge

sosialhjelpsmottakere. Disse brukerne har ofte ikke noen å støtte seg til etter fylte 18 år og

NAV er da pliktig til å hjelpe dem med bolig. Mange av disse unge har imidlertid ikke

boevne, og dette har konsekvenser for hvordan hverdagen håndteres.

Boligutgifter

Boligutgifter fremheves for øvrig som en vesentlig utgiftspost for sosialhjelpstjenesten.

Rambøll gjennomførte i 2011 en analyse av utfordringer innen det boligsosiale området i

Ringsaker (Rambøll 2011). Analysen ble gjennomført i forbindelse med Ringsakers

deltakelse i Boligsosialt Utviklingsprogram (BoSo), som var et program i regi av

Husbanken Region Øst. I analysen kom det blant annet frem at det var behov for bedre


37

samordning på det boligsosiale området i Ringsaker. Det ble anbefalt opprettelse av en

koordinerende enhet for det boligsosiale området, som nå er på plass. Som vi ser av figur

3.3 anser NAV Ringsaker samarbeidet med boligsosiale tilbudet i kommunen som godt. I

Rambølls analyse kom det også frem at det botilbudet var i kommunen var mangelfullt, og

at det behov for utbygging og også utvikling av mer differensierte botilbud tilpasset ulike

brukergrupper. Det ble anbefalt utbygging i både egen og privat regi. Utbygging tar

imidlertid tid, og resultatene fra den boligsosiale satsningen i kommunen vil dermed først

vise seg etter noen år. Høye sosialhjelpsutgifter i Ringsaker kommune må derfor ses i

sammenheng med et presset boligmarked.

3.2 Hamar

Hamar er den nest største kommunen i Hamarregionen målt i innbyggertall. I følge SSB var

innbyggertallet 29 970 pr. august 2015.


Hamar kommune har nylig gjennomført en omfattende omorganisering av kommunen,

som var gjeldende fra 1.1.2015. NAV ble da administrativt organisert under enhet for

familie og levekår.

Figur 3.4: Organisasjonskart Hamar kommune

Kilde: Hamar kommune http://www.hamar.kommune.no/hamar/www/spesielle_elementer/organisasjonen/


38

Figur 3.5: Tjenester under familie og levekår.

Kilde: Hamar kommune http://www.hamar.kommune.no/hamar/www/spesielle_elementer/organisasjonen/

Med Hamar kommunes nye organisasjonsmodell er NAV plassert sammen med tjenester

som utgjør viktige samarbeidsparter for sosialhjelpsområdet (se figur 3.8 for oversikt over

samarbeidsaktører). Organisasjonsmodellen gir muligheter for at relaterte

tjenesteområdene ses i sammenheng og at man får en helhetlig koordinering og oppfølging

av tjenestene på et overordnet nivå.


NAV Hamar hadde pr. 1.9.2015 57,5 ansatte, fordelt på 30,1 statlige stillinger, og 27,4

kommunale stillinger. Kontoret har en enhetlig ledelsesmodell med statlig NAV‐leder. I

kontorets ledergruppe er det for øvrig fire som er statlig ansatt og en kommunalt ansatt.

NAV Hamar har startet en omfattende omorganisering høsten 2015, parallelt med denne

kartleggingen. SOFAK, Sosialfaglig kompetansetjeneste, gjennomførte i 2014 en analyse av

sosialhjelpsytelser ved NAV Hamar på oppdrag fra NAV Hamar (SOFAK, 2014). En av

anbefalingene fra analysen var omorganisering av NAV‐kontoret for bedre utnyttelse av

kontorets ressurser når det gjelder mål om arbeidsretting. Anbefalingene i SOFAK‐

rapporten må ses som grunnlag for NAV Hamars utprøving av ny organisasjonsmodell..

Her beskrives både gammel og mulig ny organisering ved NAV Hamar.

Fra 1.11.2013 har kontoret vært inndelt i fire avdelinger, slik det fremgår av figuren

nedenfor, i tillegg har kontoret en stabsavdeling som også håndterer regionsoppgaver. I

stabsavdelingen er det kun statlig ansatte. I jobbsenter er det både statlige og kommunalt

ansatte, for øvrig er det en inndeling i team som i hovedsak følger ytelser, og som

innebærer deling mellom stat og kommune. I sosialteamet er det kun kommunalt ansatte. I

team AAP og sykefravær er det statlig ansatte, med unntak av to kommunalt ansatt, og i

team ordinært ledige og enslige forsørgere er det kun statlig ansatte.


39

Figur 3.6: Organisering NAV Hamar, fra 01.11.2013-høst 2015.

Kilde: Nav Hamar, redigert av Østlandsforskning.

Som vi ser følger også NAV Hamar en spesialisering som er ytelsesbasert. Det er ulike

tjenester innenfor de ulike avdelingene, men innenfor avdelingene er det inndeling i team

som følger ytelsene. Selv om organisasjonskartet ser annerledes ut enn ved NAV Ringsaker

synes prinsippene for arbeidsdeling å følge mye av den samme logikken.

Høsten 2015 har imidlertid NAV Hamar startet arbeidet med å omorganisere kontoret mot

en mer integrert modell, eller mot en variant av en generalistorganisering. I en planlagt ny

modell vil forvaltningsoppgaver og oppfølgingsoppgaver i større grad skilles fra

hverandre ved at en del av forvaltningsoppgavene flyttes til avdelingen «Stabsstøtte». For

øvrig ser man for seg at det vil være tre oppfølgingsavdelinger og en avdeling for

jobbsenter. Den ene oppfølingsavdelingen vil ha ansvar for oppfølging av ungdom og

flyktninger innenfor fem år etter bosetting i kommunen. Veiledernes spesialisering i denne

avdelingen vil således rettes mot oppfølging av bestemte brukergrupper, fremfor at

ekspertise knyttes til ytelser eller stønadsområder. De to øvrige oppfølgingsavdelingene vil

ha ansvar for alle brukere med oppfølgingsbehov. Fordeling av brukere mellom

avdelingene baseres på fødselsnummer, der brukere med fødselsdato 1‐15 følges opp av

den ene avdelingen, og brukere med fødselsdato 16‐31 følges opp av den andre. Arbeidet

organiseres i team som settes sammen av veiledere (kommunal og statlige) med ulik

kompetanse som kan utfylle hverandre. Målet er på den måten å legge til rette for mer

tverrfaglig samarbeid. En slik modell forventes å føre til at veilederne lærer av hverandre,

og at de på sikt vil ha kunnskap om et bredere spekter av lovverk, ytelser og virkemidler.

Høsten 2015 prøves slik teamorganisering ut i en mindre variant i sosialhjelpsteamet ved at

to veiledere sammen har ansvar for en portefølje av brukere (fordelt etter fødselsnummer).


40

Teamene fungerer slik at den ene har hovedansvaret for økonomivedtak og utbetalinger,

mens den andre har ansvar for oppfølging. Den nye modellen vil helhetlig testes ut fra

januar til september 2016. Oversikt over den nye organiseringen som skal prøves ut ved

NAV Hamar fremgår for øvrig av figuren nedenfor.

Figur 3.7: Organisering NAV Hamar, testperiode januar-september 2016.

Kilde: NAV Hamar, redigert av Østlandsforskning.


41


NAV Hamars eksterne samhandlingskart er vist i figuren under. Relasjonene som er tegnet

opp har ulike farger ettersom de er vurdert av ledelsen ved NAV Hamar å fungere godt

(grønn), å være delvis bra (gul), eller at de kan forbedres (rød).

Figur 3.8: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Hamar

Sosialhjelp

NAV Hamar

20) DPS21) SLT

1)Helse‐søster

2) OT

3) Miljø‐arb.

4) Politi

5) ALS

6) Tiltak ord.

7) Barnashus

8) BUP

9)HIPPT10)

Huseiere

11) Utleier komm.

12) Fore‐satte

13) Bolig‐sosial

14) Tiltak

skjermet

15)Fast‐leger

16) ROP

17) Lærere

20)Psykiskhelse

19) Barne‐vern

Fungerer godt




1) Helsesøster (Hamar kommune), 2) OT: Oppfølgingstjenesten (Hedmark fylkeskommune),

3) Miljøarbeidere i skolen, 4) Politi, 5) ALS: NAV Arbeidslivssenter, 6) Tiltaksarrangører, ordinært, 7)

Barnas hus, 8) BUP: Barne‐ og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (spesialisthelsetjenesten), 9) PPT:

Pedagogisk psykologiske tjeneste, 10) Private huseiere, 11) Kommunen som utleier, 12) Foresatte til barn

under 18 år, 13) Boligsosial avdeling Hamar kommune, 14) Tiltaksbedrifter skjermet, 15) Fastleger, 16)

ROP: Rus‐psykiskoppfølgingsteam (Hamar kommune), 17) Lærere i skolen, 18) Psykisk helseteam (Hamar

kommune), 19) Barnevern (Hamar kommune), 20) DPS: Distrikts‐psykiatrisk senter

(spesialisthelsetjenesten), 21) SLT: Samordningsmodell for lokale, forebyggende tiltak mot rus og

kriminalitet


42

NAV Hamar erfarer nesten halvparten av de eksterne samhandlingsrelasjonene som røde,

det vil si at det anses å være behov for styrking/ forbedring. Den store andelen røde

relasjoner kan antas å ha sammenheng med omorganiseringen som NAV Hamar er midt i,

både kommunens organisering og den interne organiseringen ved NAV‐kontoret. Det er

nye relasjoner som oppstår, mens andre skal endres som følge av omorganiseringen.


NAV Hamar har utarbeidet et skjema for kartleggingssamtaler ved søknad om økonomisk

sosialhjelp. Skjemaet dekker

1) personalia,

2) brukers behov for bistand

3) familiesituasjon, bolig og nettverk

4) økonomi

5) helse, herunder fysisk og psykisk helse, rus og behandling, og

6) arbeidssituasjon.

I tillegg har NAV Hamar en mal for forberedelse til samtaler, som er ment for veiledere.

Denne lister opp hvilke bakgrunnsforhold veiledere bør gjøre seg kjent med før samtalen,

forslag til hva som kan være tema for samtalen, og et felt for å skrive ned hva veileder

konkret vil oppnå med samtalen. Den oppsummerer også sosialfaglige momenter som

veiledere bør være bevisste på slik som aktiv lytting, speiling, ordlegging,

forventningsavklaring.

Når det gjelder rutinebeskrivelser for saksbehandling og utmåling av økonomisk

sosialhjelp, fremgår det av SOFAKs analyse (SOFAK, 2014) at det er noen skriftlige

retningslinjer om dette ved NAV Hamar. Disse er imidlertid lite konkrete og benyttes i

liten grad av veilederne. Med den nye integrerte modellen vil behandlingen av søknad om

sosialhjelp skje i tre avdelinger, og det poengteres at det da blir særlig viktig med skriftlige

retningslinjer slik at det ikke utvikler seg ulike saksbehandlingspraksiser mellom

avdelingene. Rapporten påpeker også behov for kvalitetssikring av vedtak om økonomisk

sosialhjelp gjennom etterkontroll. NAV Hamar har ikke fulgt en slik systematisk

kvalitetssikring tidligere. SOFAK understreker at kvalitetsikrer bør ha forutsetninger for å

vurdere mer enn selve stønadsvedtaket, men også se på kartlegging og oppfølging i saken.

3.2.5 Utfordringer

NAV Hamar gjennomgår som beskrevet over en omfattende omorganisering.

Omorganiseringen kan ses som et forsøk på å møte utfordringene med økte

sosialhjelpsutgifter i kommunen, og endringer knyttet til organisering ble derfor sentralt i

intervjuet ved NAV Hamar. Som beskrevet tar kontoret relativt radikale grep når det

gjelder å få på plass en enhetlig arbeidsrettet oppfølging ved kontoret. Som en del av dette


43

integreres kommunale og statlige tjenester på en måte som gjør at NAV Hamars

organisering skiller seg fra organisasjonsmodellene ved de andre kontorene i

Hamarregionen.

I det følgende presenteres NAV Hamars betraktninger om hva som er årsaker til kontorets

økte sosialhjelpsutgifter, samt deres syn på hva som er sentrale utfordringer innenfor


Brukergrupper og organisering

I følge NAV‐ledelsen utgjør flyktninger og personer med flyktningebakgrunn

rundt 40 prosent av mottakerne av økonomisk sosialhjelp. De mener derfor at det

er nødvendig å styrke innsatsen rettet mot kvalifisering og arbeidsrettet oppfølging

for denne gruppen. Det betyr at samarbeidet mellom Hamar læringssenter,

flyktningkontoret og NAV må styrkes. Flyktningkontoret har vært samlokalisert

med NAV Hamar, men ikke integrert med NAV. Fra høsten 2015 er det opprettet

en prosjektlederstilling med ansvar for å koordinere samarbeidet mellom NAV

Hamar, flyktningekontoret, Hamar læringssenter og Hamar arbeid‐aktivitet.

Hensikten er at ressursene på dette området utnyttes bedre. Det betyr blant annet

at dialogen mellom flyktningkontor, læringssenteret og NAV må starte tidligere.

Ønsket er blant annet å forhindre at det blir lang ventetid fra bosetning og oppstart

i introduksjonsprogrammet til opplæringen og kvalifisering starter.

Parallelt med at innsatsen mot flyktninger skal samordnes bedre, vil rus‐psykisk

oppfølgingsteam (ROP) organiseres ut av NAV. Det er vurdert slik at

brukergruppen som ROP‐teamet jobber med generelt står langt unna

arbeidsmarkedet. Behovene til teamets brukere er i større grad relatert til

helsetjenestene fordi behandling og rehabilitering er nødvendig før det er aktuelt å

vurdere arbeidsrettede tiltak. Det betyr at ROP‐teamet vurderes å ha en bedre

organisatorisk plassering sammen med helserelaterte tjenester i kommunen.

I Hamar påpekes det også at arbeidet med unge brukere er krevende.

Utfordringene er knyttet til at mange i denne gruppen ikke har klare diagnoser, og

det gjør at det vanskelig å jobbe med oppfølging. NAV Hamar påpeker også at de

opplever at det ikke har tilstrekkelig ressurser til å gjennomføre kartlegging og tett

oppfølging for denne gruppen. NAV Hamar er imidlertid med som en

pilotkommune i prosjektet NAV‐veileder i videregående skole. Dette kan ha

betydning for forebygging og oppfølgingsarbeid av ungdom i kommunen. Det er

to NAV‐veiledere som har fire arbeidsdager pr. uke ute på skolene. Det er for tidlig

å kunne si noe om den konkrete effekten av dette prosjektet, men NAV‐ledelsen

kjenner til gode eksempler på saker som har blitt «snudd» i forbindelse med

ordningen.


44

Tiltaksplasser

Tilgang på tiltaksplasser er en annen utfordring. Det er et stort behov på flere

tiltaksplasser. Hamar kommune forpliktet seg til 50 plasser, men fant under 10 plasser ‐ i

hovedsak i barnehager. Utfordringen er altså ikke kun tilgangen på tilstrekkelig antall

tiltaksplasser, men det handler også om å skaffe ulike typer tiltaksplasser slik

arbeidspraksis kan tilpasses brukerne forutsetninger.

Boligutgifter

Bolig er en stor utgiftspost for NAV Hamar, og NAV‐ledelsen knytter dette blant annet til

at NAV‐kontoret har hatt en tendens til å dekke boligkostnader to ganger. Det er vanlig

praksis at sosialhjelpen som utbetales også skal gå til å dekke boligutgifter, og at bruker

selv har ansvar for å betale leie. I mange saker håndteres ikke dette av bruker, og det

bygger seg da opp restanser hos utleier, som fakturerer NAV for leie som ikke er betalt.

Dette blir en stor, uforutsett utgift for NAV‐kontoret. NAV Hamar har nå jobbet med å

rydde i dette, blant annet ved å styrke samordningen med boligsosial avdeling.

3.3 Stange

Stange er den tredje største og samtidig nest minste kommunen i Hamarregionen, med 20

121 innbyggere pr. juli 2015 i følge SSB.


Stange kommune er organisert med to myndighetsnivåer; rådmanns‐ og virksomhetsnivå.

Denne har vært i bruk siden 2003, med enkelte tilpasninger. NAV er som vi ser av figuren

plassert under virksomhetsområdet Helse og omsorg.


45

Figur 3.9: Organisasjonskart Stange kommune

Kilde: Stange kommune http://www.stange.kommune.no/category7690.html


NAV Stange hadde pr. august 2015 til sammen 33,9 faste årsverk, fordelt på 17 statlige og

16,9 kommunale stillinger. Av kommunale tjenester har NAV kontoret ansvar for kapittel

3‐6 i lov om sosiale tjenester. Dette omfatter sosialtjenestens generelle oppgaver, sosiale

tjenester som opplysning råd og veiledning, individuell plan, midlertidig husvære,

økonomisk stønad, og kvalifiseringsprogrammet. I tillegg er gjeldsrådgivning og en

arbeidstreningsgruppe(ATG) innlemmet i NAV‐kontoret. Oppfølging av brukere med

rusproblematikk ble 01.01.2013 overført fra NAV kontoret til kommunens avdeling for

psykisk helse. Flyktningetjenesten er en kommunal virksomhet (underlagt kultur og fritid)

utenfor NAV, men er lokalisert i nærhet til NAV‐kontoret.

Kontoret er basert på en enhetlig modell for ledelse, der leder kan være kommunalt eller

statlig ansatt. Nåværende leder er statlig ansatt. Kontoret er organisert i to avdelinger, og

en stabsavdeling. Avdeling 1 og 2 er tilnærmet like når det gjelder personalressurser, og

innsatsbehov er brukt som prinsipp for arbeidsdelingen mellom avdelingene. Avdeling 1

har ansvar for oppfølging av brukere med innsatsbehov standard og situasjonsbestemt.

Dette omfatter oppfølging av sykemeldte og arbeidsledige/arbeidssøkere, samt


46

publikumsmottak. I denne avdelingen er det 12 statlige stillinger, og 3,5 kommunale.

Avdeling 2 har ansvaret for oppfølging av brukere med innsatsbehov spesialtilpasset og

varig tilpasset. Det omfatter arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsprogrammet,

økonomisk sosialhjelp, gjeldsrådgiving og ATG. I. I denne avdelingen er 4 statlig, og 12,4

kommunale stillinger. Øvrige detaljer ved organiseringen fremgår av figur 3.10 nedenfor.

Figur 3.10: Organisasjonskart NAV Stange pr. 1.15.2015.

Kilde: NAV Stange

NAV Stanges organisasjonsmodell har to oppfølgingsavdelinger der arbeidsdelingen

mellom avdelingene er basert på innsatsbehov. I intervjuet med NAV ledelsen, kom det

likevel frem at arbeidsdelingen innenfor fagteamene i stor grad var knyttet til ytelsene

(f.eks. et team for arbeidsavklaringspenger). Kontoret kan slik sett sies å ha en form for

spesialist organisering. Ved åpning av NAV kontoret forsøkte de å jobbe med en

generalistorganisering, der alle veiledere i prinsippet skulle jobbe med alle

stønadsområder. Denne organiseringen var i bruk i et halvt år, men den opplevdes som for

krevende og kaotisk. Det ble deretter lagt opp til mer spesialisering, slik modellen er i dag.

Kontoret har ikke et eget ungdomsteam, men en veileder i hvert av teamene har spesielt

ansvar for ungdom. Disse veilederne har et fellesmøte 1 t pr uke for å drøfte brukere/saker.

I intervjuet med representanter fra kontorets ledelse kom det imidlertid frem at det nå var

for lite samarbeid på tvers av teamene, og at det var et ønske om å se på muligheter for en

mer integrert modell. For å gjennomføre en omorganisering mener NAV‐leder at det er


47

behov for analyse og bistand fra en ekstern aktør. NAV leder ser behovet for en

organisasjonsendring på grunn av endringer i oppgaver for NAV‐kontoret, blant annet

knyttet til innføring av aktivitetsplikt for sosialhjelp og økt fokus på oppfølging blant annet

innenfor AAP og sykepenger. I tillegg har mange andre fagområder også hatt store

endringer både i mengde oppgaver og arbeidsmetodikk uten at dette har ført til

organisatoriske endringer.


Det eksterne samhandlingskartet til NAV Stange er tegnet i figuren under. De grønne

relasjonene viser til relasjoner som fungerer bra, de gule til relasjoner som er delvis bra og

de røde viser til relasjoner som NAV Stange mener bør forbedres og styrkes.

Figur 3.11. Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Stange

Sosialhjelp

NAV Stange

15)Rus/Psykiskhelse 1) Tiltaks‐

arr.

2) Politi

3) Fast‐leger

4) Barne‐vern

5) Flyktninge‐tjenesten

6) DPS

7) Pleie/Omsorg

8) Helse‐Søster

9) HIPPT

10) Ungdoms‐kontakt

11) Arbeids‐givere

12) OT

13) Komm. Bolig‐Foretak

14) VGS

Fungerer godt




48


1) Tiltaksarrangører, 2) Politi, 3)Fastleger, 4) Barnevern, 5) Flyktningetjenesten, 6) DPS: Distrikts‐

psykiatrisk senter (spesialisthelsetjenesten), 7) Pleie (Stange kommune), 8) Helsesøster (Stange kommune),

9) HIPPT: Pedagogisk psykologiske tjeneste (interkommunalt for Hamarregionen), 10) Ungdomskontakt

(Stange kommune), 11) Arbeidsgivere, 12) OT: Oppfølgingstjenesten (Hedmark fylkeskommune) 13)

Kommunalt boligforetak (Stange kommune), 14) Videregående skole (Hedmark fylkeskommune), 15) Rus/

psykisk helse (Stange kommune),

I Stange er det en tilnærmet lik fordeler samhandlingsrelasjonene mellom relasjonene som

oppleves å fungere godt, fungere delvis bra og med potensial for å styrkes.


NAV Stange har utarbeidet detaljerte rutiner for mottak av nye brukere av økonomisk

sosialhjelp. Nye brukere dekker også brukere som har vært inaktive i mer enn ett år, eller

hvor det har vært mer enn ett år siden utløp av forrige vedtak. Ved nye søkere må brukere

fylle ut skjemaet «kartleggingsskjema livssituasjon». Dette dekker

1) søkers personalopplysninger

2) familieforhold

3) boligforhold

4) fritidsaktiviteter hos søker og barn

5) arbeidssituasjon

6) skole/barnehage/SFO for evnt. barn

7) nettverk

8) helsesituasjon

9) mobilitet

10) økonomi, og

11) informasjon om tjenester fra andre instanser

Skjemaet inneholder også sjekkliste for veileder vedrørende informasjon som gis til bruker.

Det er et fritekstfelt for hva som må til for at bruker skal bli selvhjulpen, og det er et felt for

å konkretisere avtalen med spesifisering av hva NAV skal gjøre og hva bruker skal gjøre.

I rutinen fremgår det at brukers bistandsbehov for å komme i arbeid/beholde arbeid skal

vurderes, og at det skal fattes et § 14 a vedtak. Vedtak etter § 14a er et oppfølgingsvedtak

som skal beskrive brukerens nåsituasjon, hvilket mål brukeren har i forhold til arbeid og

hvilke virkemidler som trengs for å nå målet. 4 I Stanges rutine presiseres det dessuten at

brukere under 25 år skal henvises til teamet for oppfølging av arbeidssøkere hvis det er

forsvarlig. Timeavtaler skal vurderes fortløpende, og det er listet stikkord for hva som er

aktuelt å informere om i en slik samtale.

4 NAV-lovens § 14 ble vedtatt i 2008 og skal sikre brukers rettigheter og plikter når det gjelder å få systematisk vurdert ressurser og bistandsbehov når det gjelder tjenester, oppfølging og ytelser.


49

Fylkesmannen i Hedmark gjennomførte tilsyn ved NAV Stange i 2011. Dette var en

systemrevisjon og omfattet behandling av søknad om økonomisk sosialhjelp. Tilsynet

avdekket avvik når det gjaldt å sikre at søknad om sosialhjelp ble avgjort etter konkrete

individuelle vurderinger ved NAV Stange. Kontoret har etter revisjonen jobbet med

utvikling av kvalitetssikringsrutiner i saksbehandlingen for sosialhjelp slik det er beskrevet

over.

3.3.5 Utfordringer

I intervjuet med NAV Stange, som blant annet omhandlet ledelsens syn på årsaker til

økningen i sosialhjelpsutgifter, ble det poengtert at økningen i Stange ikke har vært like

sterk som i de andre kommunene de siste årene. NAV‐ledelsen knyttet dette til at de har

jobbet mye med kvalitetsutvikling i saksbehandlingen for å sikre lik praksis i utmåling og

utbetaling av økonomisk sosialhjelp. Fokuset på kvalitetsutvikling henger sammen med

Fylkesmannens tilsyn i 2011 som beskrevet over. I figur 5.1 og 5.2 i kapittel 5 ser vi også at

utviklingen i sosialhjelpsutgifter er lavere i Stange sammenlignet med Ringsaker og Hamar

i perioden 2012‐2014. Det har likevel vært vekst i sosialhjelpsutgiftene i Stange, og her

presenteres ledelsens betraktninger om årsaker til utviklingen. Ledelsens syn på hva som

er særlig utfordrende innen sosialhjelpsområdet kommenteres også.

Samspill med andre ytelser og tjenester

Ved NAV Stange var ledelsen opptatt av at endringer i andre velferdstjenester fikk

konsekvenser for sosialhjelpen. De trakk frem at innstramming et sted, for eksempel i

statlige ytelser, får konsekvenser for kommunale tjenester og for sosialhjelpen spesielt

siden dette er velferdsstatens siste sikkerhetsnett. Forhold som ble fremhevet var:

Arbeidsavklaringspenger (AAP): I forbindelse med NAV‐reformen (2010) ble

pågående stønadsløp innenfor rehabiliteringspenger, attføringspenger og

tidsbegrenset uføre konvertert til AAP. I samme periode ble det også opprettet nye

saker med AAP, og det var i en presset periode liten tid til veiledning og

oppfølging. Dette førte til en stor saksmengde på AAP, og i tilfeller der brukerne

ikke ble avklart som uføre eller kom i arbeid etter endt stønadsløp ble en del av

disse mottakere av sosialhjelp. Dette kan være noe av årsaken til økningen i

sosialhjelp (I kapittel 5 viser vi at veksten i Hamarregionen er tydelig fra 2013).

Etter hvert som de konverterte sakene har utløpt har NAV‐kontorene fått mer

kontroll over AAP og kontorene har bedre forutsetninger for å drive veiledning og

oppfølging i tråd med intensjonene. Dette betyr til dels også en strengere praksis i

behandlingen av søknader. NAV‐leder mener også dette har konsekvenser for

sosialhjelpsområdet fordi ved avslag på AAP vil sosialhjelp være et sannsynlig

alternativ.

Tiltakspenger: Tilgangen på tiltakspenger er strammet inn, og i større grad

øremerket for brukere som mottar statlige ytelser, samt kvalifiseringsstønad. Dette


50

har konsekvenser for sosialhjelpsområdet fordi flere brukere her var aktuelle for

tiltakspenger enn det som er tilfellet i dag. Det er staten som bestemmer bruken av

tiltakspenger. Fordelingen er nå slik at kun 16 prosent er satt av til arbeidsledige,

mens de resterende 84 prosent er forbeholdt de som har innsatsbehov spesielt

tilpasset. Det vil i praksis ofte bety AAP og KVP.

Brukergrupper

NAV‐ledelsen i Stange opplever at de har mange unge mottakere av sosialhjelp

sammenlignet med de andre kommunene i regionen. Rusproblematikk og diffuse

helseplager er utbredt, og mangel på klare diagnoser gjør det vanskelig å jobbe med denne

brukergruppen. De påpeker også utfordringer med at sosialhjelpsmottak «går i arv», og at

de ser at barn av tidligere brukere har en tendens til å søke om sosialhjelp når de fyller 18

år. Det er usikkert hva som er årsakene til den relativt høye andelen av unge mottakere,

men NAV‐ledelsen løfter frem to mulige årsaker: Høy frafallsprosent i videregående skole,

og for få tilgjengelige tiltak. Det fremheves at innføringen av aktivitetskrav kan ha en

positiv effekt når det gjelder denne gruppen. Samtidig er ledelsen usikker på hvordan

innføringen av aktivitetskravet vil finansieres. Det forventes at dette vil komme med en

kostnad når det gjelder saksbehandling, lokaler, ledelse og administrering av tiltak ol

Boligutgifter

Det ble hevdet at halve sosialhjelpsbudsjettet i NAV Stange går til å dekke boligutgifter.

Kommunale boliger i Stange eies og driftes av Stange kommunale boligforetak, og NAV ‐

leder påpekte i intervjuet at samarbeid og samordning mellom NAV og boligforetaket er

mangelfullt. Utfordringene handlet blant annet om uklar ansvarsfordeling mellom NAV og

boligforetaket. Dette omfatter bl.a. veiledning og oppfølging av brukere med svak boevne.

Kommunen har en boligsosial plan, men NAV ledelsen mente at denne i liten grad ble fulgt

opp.

Andre forhold

Det påpekes også at rundskrivet til sosialtjenesteloven, hovednummer 35 fra 2012, gir

brukerne større rettigheter til sosialhjelp sammenlignet med veiledningen som gjaldt i

tidligere rundskriv. I intervjuet kom det frem at Rundskrivet pålegger NAV‐kontorene å

«etterspørre mer», særlig for familier med barn. Det er angivelig vanskeligere å avslå krav

nå sammenlignet med tidligere, ut fra veiledningen i gjeldende rundskriv. Dette knyttes

også til at det stilles høyere krav i samfunnet generelt; at det kreves mer ressurser for å

kunne delta. Ledelsen ved NAV Stange opplever også at terskelen for å søke sosialhjelp har

blitt lavere, at det er mindre stigma knyttet til sosialhjelp.


51

3.4 Løten

Løten er den minste av kommunene i Hamarregionen, med 7 573 innbyggere pr. juli 2015 i

følge SSB.

3.4.1 Kommunens organisering Figur 3.12: Organisasjonskart Løten kommune

Kilde: Løten kommune http://www.loten.kommune.no/politikk-og-administrasjon/administrasjon/organisasjon/


52


NAV Løten har 13 ansatte, fordelt på 6 kommunale stillinger og 7 statlige stillinger. Av

kommunale tjenester har NAV Løten ansvar for følgende:

Alle oppgaver og tjenester i Lov om sosiale tjenester i NAV, unntatt §§ 7 og 49.

Gjeldsrådgivning – jf. Gjeldsordningslovens § 1‐5

Boliger til vanskeligstilte – jf. Helse‐ og omsorgstjenesteloven § 3‐7

Utleie av offentlig disponert bolig for vanskeligstilte – jf Husleielovens § 11‐1

Husbankens lån‐ og tilskuddsmidler

Besørgelse av gravferd, jf. Gravferdslovens § 9

Rusomsorgen ble overført fra NAV til annen virksomhet i kommunen fra 01.01.2013

Kontoret er basert på en enhetlig ledermodell, der nåværende leder er statlig ansatt.

Kontoret er inndelt i to team: 1) Et mottaks og økonomiteam med 6 kommunale og 2 statlig

ansatte. Dette teamet ledes av en teamleder som er kommunalt ansatt. 2) Oppfølgingsteam

med 4 statlig ansatte, dette teamet ledes av statlig ansatt teamleder.

Figur 3.13: Organisasjonskart NAV Løten

NAV leder

Mottaks‐ og økonomiteam

Mottak/jobbsenter, Sosiale tjenester, Sosialhjelp, Oppfølging arbeidssøkere med standard og situasjonsbestemt innsats,

Gjeldsrådgivning mm.

Oppfølgingsteam

Oppfølging spesielt tilpasset og varig innsatsbehov

Kilde: Modellen er utformet av Østlandsforskning på bakgrunn av materiell fra NAV Løten.

NAV Løten er et lite kontor sammenlignet med de tre andre kontorene i Hamarregionen.

Dette skaper andre muligheter når det gjelder organisering, men også begrensninger fordi

det er færre personalressurser å spille på. Som nevnt vil mindre kontorer naturlig ha en

viss generalistorganisering fordi mange oppgaver må fordeles på få ansatte. Dette er også

tilfellet ved NAV Løten når en ser på hvilke oppgaver som håndteres av den enkelte, særlig


53

innenfor oppfølgingsteamet. Samtidig kom det frem i intervjuet med NAV Løten at det var

utfordringer med organiseringen ved mottaks‐ og økonomiteamet fordi det var lite

integrert. Dette gjaldt særlig økonomisk sosialhjelp, der noen hadde ansvar for vedtak om

økonomisk sosialhjelp og for selve utbetalingene, mens andre hadde ansvar for veiledning

og oppfølging. Det var imidlertid langt mindre personalressurser til veiledning og

oppfølging, sammenlignet med ressurser til vedtak og utbetalinger. Det ble derfor sett som

nødvendig å styrke veiledning og oppfølging. Løsningen syntes å være å få på plass en mer

integrert modell for der de samme personene hadde ansvar for både vedtak og utbetaling

av sosialhjelp, og for veiledning og oppfølging.


NAV Løtens eksterne samhandlingsrelasjoner er illustrert i figuren under. De grønne

feltene antyder at relasjonen funger godt, de gule at den fungerer delvis bra og røde at

relasjonen bør styrkes og forbedres.

Figur 3.14: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Løten

Sosialhjelp

NAV Løten

13) Rus og psykisk helse

1) AG

2) DPS

3) OT

4) Fastleger

5) Politi

6) Pleie og omsorg

7) Helse‐søster

8) Tiltaks‐arrangører

9)HIPPT

10) Barnevern

11) Utleiere

12) Flyktning‐tjenesten

Fungerer godt




54


1) Arbeidsgivere, 2) DPS: Distrikts‐psykiatrisk senter (spesialisthelsetjenesten), 3) OT:

Oppfølgingstjenesten (Hedmark fylkeskommune), 4) Fastleger, 5) Politi, 6) Pleie og omsorg (Løten

kommune), 7) Helsesøster (Løten kommune), 8) Tiltaksarrangører, 9) HIPPT: Pedagogisk psykologiske

tjeneste (interkommunalt for Hamarregionen), 10) Barnevern (Løten kommune), 11) Utleiere, 12)

Flyktningetjensten 13) Rus/ psykisk helse (Løten kommune)

NAV Løten vurderer sine eksterne samarbeidsrelasjoner til å fungere godt eller til å burde

styrkes og forbedres. Tre av fire relasjoner erfares som gode, mens en av fire

samarbeidsrelasjoner opplever de at kan styrkes.


NAV Løten har skjema/mal for veiledning og kartleggingssamtaler på sosialhjelpsområdet

samt nedfelte rutiner for saksbehandling og utbetaling av økonomisk sosialhjelp.

Dokumentene er tilgjengelige i EQS, som er et web‐basert system for kvalitet og

virksomhetsstyring. Vi har ikke hatt tilgang til disse dokumentene og kan derfor ikke

utdype hvordan de er utformet eller hvordan de brukes.

3.4.5 Utfordringer

Her presenteres NAV Løtens betraktninger om årsaker til økte i sosialhjelpsutgifter, og

deres syn på hva som utgjør sentrale utfordringer på sosialhjelpsområdet. Teamleder for

mottaks‐ og økonomiteamet deltok i det personlige intervjuet, men NAV‐leder var

forhindret fra å delta. Det ble gjennomført en personlig telefonsamtale med NAV‐leder i

etterkant, men dette var mindre omfattende enn intervjuene som er gjennomført med de

øvrige NAV‐lederne.

Det må nevnes at SOFAK høsten 2015 analyserer sosialhjelpstjenesten ved NAV Løten.

SOFAKs datainnsamling i Løten har dermed pågått samtidig med sluttføring av denne

rapporten. Kontoret planlegger iverksetting av endringstiltak på bakgrunn av SOFAKs

analyse.

Organisering

Av utfordringer peker teamleder på at kontoret har for lite ressurser til oppfølging og

kartlegging som kan føre brukere ut i arbeid eller over på andre ytelser. Ressursmangelen

ses i sammenheng med at kontoret bruker for mye ressurser på saksbehandling fremfor

oppfølging, og at dette er oppgaver som deles mellom de ansatte. Mens fire

stillingsressurser har ansvar for saksbehandling, det vil si fatte vedtak om og utbetale

økonomisk sosialhjelp brukes kun 1,5 stillingsressurs til oppfølging og veiledning på

sosialhjelpsområdet. Teamleder mener en mer hensiktsmessig modell vil være å fordele

ansvaret for oppfølging og veiledning til alle ansatte som jobber med sosialhjelp, slik at de

samme personene både har ansvar for å fatte vedtak, og for kartleggings‐, veilednings‐ og


55

oppfølgingsarbeid. Dette antas å sikre bedre utnyttelse av ressursene ved at det blir større

fokus på forebygging og større fokus på å se mulige alternativer til sosialhjelp.

Samspill med andre tjenester

NAV‐leder var opptatt av økningen i sosialhjelpsutgifter må ses i sammenheng med

endringer i andre tjenester. Hun fremhever at budsjetter som strammes inn et sted vises i

sosialhjelpsutgiftene. Det er derfor behov for i større grad å se tjenestene i sammenheng.

NAV‐leder opplever ikke at dette gjøres på et overordnet nivå i kommunen i dag. NAV

rapporterer til kommunalsjef, men det er ingen styringsdialog i den forstand at NAV‐

kontoret får tilbakemeldinger fra kommunalsjefen. Det rapporteres på tall i Agresso, og

dette gis det tilbakemeldinger i fellesmøter for alle virksomheter. Det er mange

virksomhetsområder som da skal dekkes og dermed lite rom for å se på sammenhenger

bak tallene. Det er vedtatt i Partnerskapet at NAV Løten skal bruke samme målekort for

både kommunale og statlige tjenester, og dette rapporteres skriftlig til NAV‐direktør og

kommunalsjef månedlig. Det siste året har resten av kommunen også innført målekort –

med en annen lay‐out og andre indikatorer. NAV ble også her pålagt å lage et målekort

som det skal rapporteres på pr tertial. NAV leder opplever at mye av rapporteringen til

kommunalsjef bare blir en øvelse uten at det har en hensikt, eller uten at tallene brukes til

noe.

I samtalen med NAV‐leder fremkom det også at samspillet med andre tjenester ikke bare

handler om endringer i budsjettrammer, men også om endringer i arbeidspraksis.

Flyktningkontoret brukes som eksempel, der det har vært en endring fra 2010 når det

gjelder informasjonen som gis om rettigheter og muligheter for å søke sosialhjelp for

eksempel som supplering til introduksjonsstønaden. Det påpekes av både NAV‐leder og

teamleder at det er behov for å styrke samarbeidet med flyktningetjenesten.

Brukergrupper

Det trekkes frem to brukergrupper som faller inn i det som teamleder omtaler som en

negativ spiral:

SOFAKs analyse av sosialhjelpen i Løten viser at flyktninger utgjør rundt 30

prosent av mottakerne av sosialhjelp. Dette omfatter både sosialhjelp som stønad til

livsopphold, og sosialstønad som supplement til for eksempel introduksjonsstønad.

Problemstillingene er sammensatte for mange av brukere i denne gruppen, og det

oppleves som krevende å jobbe med arbeidsretting fordi mange anses å stå langt

unna arbeidsmarkedet. Det hevdes at det i slike saker må gjøres en avveining når

det gjelder bruk av ressurser til arbeidsrettet oppfølging av disse brukerne

sammenlignet med ressursbruk overfor personer man ser står langt nærmere

arbeidsmarkedet.

Både teamleder og NAV leder er opptatt av kontoret har mange unge brukere

under 25 år. I følge teamleder er det 29 brukere under 25 år som mottar økonomisk


56

sosialhjelp. I arbeidet med ungdom opplever de at mangelen på tiltaksplasser er

utfordrende. Her handler det også om å ha et mer differensiert tilbud, som kan

tilpasses brukerne. Det er 10 kommunale tiltaksplasser i Løten knyttet til Løten Ved

og Service. Ledelsen ved NAV Løten ser den høye andelen unge

sosialhjelpsmottakere i sammenheng med høy frafallsprosent i videregående.

3.5 Organisering oppsummert

I dette kapitlet har vi sett på organiseringen av de fire NAV kontorene, både hvor de er

plassert i kommunene og deres interne organisering ved kontorene, samt deres eksterne

samhandlingsrelasjoner. Videre er det redegjort for hvert av kontorenes rutiner ved søknad

om økonomisk sosialhjelp. Vi har også presentert hva som anses å være sentrale

utfordringer innenfor sosialhjelpsområdet, samt hva som antas å være årsaker til økningen

i sosialhjelpsutgiftene ut fra ledelsens forståelse av situasjon.

Plasseringen i kommunene viser seg å være ulik mellom kontorene. NAV Ringsaker er

plassert under «Seksjon for øvrige enheter» sammen med enheter de i liten grad har

samarbeid med. NAV Hamar er etter kommunens omorganisering plassert under enhet for

Familie og levekår, NAV Stange under enheten Helse og omsorg og NAV Løten under

tjenesteområde Velferd. Den interne organiseringen varierer mellom en spesialistmodell

hvor NAV Ringsaker tydeligst plasserer seg, og en generalistmodell som NAV Hamar

arbeider mot gjennom en pågående omorganisering. NAV Stange og NAV Løten befinner

seg mellom spesialist‐ og generalistmodellene . NAV Stange har en arbeidsdeling basert på

arbeidsdeling etter innsatsbehov men er samtidig inndelt i fagteam som følger ytelser og

der det er begrenset samarbeid på tvers av teamene. Løten er også inndelt i to avdelinger

basert på en fordeling etter innsatsbehov, men sosialhjelpsområdet følger en spesialisering

der noen få har ansvar for den økonomiske saksbehandlingen, mens andre har ansvar for

veiledning og oppfølging.

Kartene som er skissert over de eksterne samarbeidsrelasjonene viser at de fire NAV

kontorene samarbeider med mange av de samme aktørene, naturlig nok de kommunale,

interkommunale og fylkeskommunale innenfor helse, levekår og utdanning. Samtidig viser

kartene at de store kontorene NAV Ringsaker og NAV Hamar har flere

samarbeidsrelasjoner enn de to mindre kontorene NAV Stange og NAV Løten. Når det

gjelder vurderingen av samarbeidsrelasjonene er det ikke et felles mønster for hvilke

relasjoner som fungerer godt og mindre godt. Dette varierer mellom kommunene, og kan

handle om geografisk nærhet eller avstand, faste møtearenaer kontra kontakt ved

enkeltsaker, og kan også være personavhengig.

Det ble i intervjuene stilt spørsmål om hva kontorene opplever som utfordringer og årsaker

knyttet til økningen i sosialhjelpsutgifter. Det var noen sammenfallende utfordringer som

kom opp som bestemte brukergrupper som har økt, men også variasjon med hensyn til


57

organisering, boligutgifter, og samspillet med andre ytelser og tjenester. Samtidig var det

var to forhold som ble tematisert i alle intervjuene, men som ikke er omtalt så detaljert i

omtalen av hver kommune.

For det første kom det frem i intervjuene at de mente å se en endring i brukernes

holdninger for å motta sosialhjelp, og innføringen av den kommende aktivitetsplikten. Det

ble påpekt av flere at NAV‐reformen har bidratt til å bygge ned stigma knyttet til det å

være sosialhjelpsmottaker, noe som også var intensjonen. Det gjør at terskelen for å søke

sosialhjelp har blitt lavere. Dette handler også om fysisk nærhet, og at det er lettere å få

kjennskap til at økonomisk sosialhjelp er et alternativ når det er tilgjengelig i NAV

kontoret. Dette ble fremhevet som en av årsakene til at sosialhjelpsutgiftene øker.

Et annet tema som opptok NAV ledelsen i intervjuene var den kommende aktivitetsplikten

for sosialområdet. Vi oppfattet de slik at de fleste var positive til ordningen, og at de hadde

forventninger til at dette kunne være et hensiktsmessig virkemiddel særlig for unge.

Sosialhjelpsmottakere. Samtidig ble det uttrykt bekymring over hvordan dette skulle løses

praktisk, hva slags aktiviteter og tiltak som vil være tilgjengelig og aktuelle, og hvordan det

skulle finansieres.


58

59

4 REGIONENS SÆRTREKK: BEFOLKNING OG ARBEIDSMARKED

4.1 Befolkning

Demografiske forhold knyttet til regional utvikling handler om dynamikk og strukturelle

forhold. Med dynamikk menes befolkningsvekst, mens strukturelle forhold er kjønns‐ og

alderssammensetning. I dette kapittelet tar vi for oss befolkningsutvikling,

arbeidsmarkedet, arbeidsledighet og gjennomstrømming i videregående opplæring i

Hamarregionen.

4.1.1 Befolkningsutvikling i Hamarregionen

Samlet sett er det 195 153 innbyggere i Hedmark, og nesten halvparten bor i

Hamarregionen. Befolkningsutviklingen i Hedmark har vært svakere enn utviklingen i

Norge samlet sett. Folketallsveksten i Norge var fra 2000 til 2015 på 15,3 prosent mens den i

Hedmark var på 4,3 prosent. Befolkningsveksten i kommunene i Hamarregionen var lavere

enn landet i denne perioden. Alle deltakerkommunene har hatt en sterkere vekst enn

Hedmark, og det er Hamar og Stange som har vokst mest. Fra 2014 til 2015 var

befolkningsveksten i Hamar som for landet, mens den var litt sterkere i Stange og noe

svakere i Ringsaker. Løtens folketall har holdt seg stabilt fra 2014 til 2015.

Tabell 1: Utvikling i antall innbyggere 2000 - 2015 og 2014-2015

2000 2014 2015 Vekst

2000 ‐2015Vekst

2014 ‐2015

Hamar 26 545 29 520 29 847 12,4 % 1,1 %

Ringsaker 31 622 33 463 33 603 6,3 % 0,4 %

Løten 7 188 7 546 7 552 5,1 % 0,1 %

Stange 17 928 19 737 20 013 11,6 % 1,4 %

Hedmark 187 103 194 433 195 153 4,3 % 0,4 %

Hele landet 4 478 497 5 109 056 5 165 802 15,3 % 1,1 % Kilde: SSB

Endringer i befolkningen kan dekomponeres i fødselsrate og nettoflytting. Fødselsraten er

differansen mellom fødte og døde, mens nettoflytting er differansen mellom innflytting og

utflytting.


60

Figur 4.1 viser fødsels‐ og flytteoverskudd for perioden 1.1. 2008 – 1.1. 2015. Som vi ser har

alle kommunene fødselsunderskudd med unntak av Ringsaker som har et lite

fødselsoverskudd. Figuren viser at det er tilflytting som forklarer hovedvekten av

folketallsveksten i kommunene.

Figur 4.1: Fødsels- og flytteoverskudd 1. januar 2008 - 1. januar 2015, Kommuner i Hamarregionen

Kilde: SSB.

Årsaken til at kommunene har få fødsler målt mot døde skyldes

befolkningssammensetningen i kommunene. Kommunene i Hamarregionen har

forholdsmessig få innbyggere i fertil alder, og mange middelaldrende og eldre innbyggere.

Kommunene har også en lavere andel barn og unge enn den gjennomsnittlige

aldersfordelingen i landet. Dette er illustrert i tabellen nedenfor:

Figur 4.2: Indeks for utvalgte aldersgrupperinger, kommuner og Hedmark, målt mot landet, pr. 1. juli 2014.

Kilde: KMD/ Grønt hefte 2015.

‐2,0 % ‐1,0 % 0,0 % 1,0 % 2,0 % 3,0 % 4,0 % 5,0 % 6,0 % 7,0 % 8,0 %

Hamar

Ringsaker

Løten

Stange

Fødselsoverskudd Flytteoverskudd

0,6000

0,8000

1,0000

1,2000

1,4000

1,6000

Indeks innb. 0‐1 år Indeks innb. 2‐5 år Indeks innb. 6‐15 år Indeks innb. 16‐22 år

Indeks innb. 23‐66 år Indeks innb. 67‐79 år Indeks innb. 80‐89 år Indeks innb. over 89 år


61

I figuren har vi tatt med Elverum, Lillehammer og Gjøvik i tillegg til Hedmark. Figuren

viser indeks for hver aldersgruppe på hver kommune. Verdien 1 viser at kommunen har

like mange innbygger i aldersgruppen som andelen aldersgruppen utgjør i landet. Jo større

avvik fra 1, jo større avviker kommunen fra en gjennomsnittlig aldersfordeling. Indeksen er

basert på folketall pr. 1. juli 2014. Alle kommunene har en aldersmessig sammensetning

med få unge og mange eldre innbyggere. Hedmark har lavere andel innbyggere i alle

aldersgruppene opp til 66 år, og en betydelig overvekt av innbyggere fra 67 år. Det samme

gjelder Hamar og Løten. Alle kommunene med unntak av Stange har lavere indeks på 0‐1

åringer enn 2‐5 åringer. Det tyder på netto innflytting av barnefamilier i disse kommunene.

For aldersgruppen over 89 år har Ringsaker som eneste kommune en forholdsmessig

lavere andel enn landet. Vi ser også at Hamar avviker mest fra aldersfordelingen i landet

med en indeks ned mot 0,8 for de yngste og mer enn 1,4 på de to eldste aldersgruppene.

I samfunnsanalysen av Hamarregionen Østlandsforskning gjorde i 2014 (Gløtvold‐Solbu et

al, 2015) viste vi at alle kommunene i Hamarregionen hadde lavere folketallsindeks i alle

de tre aldersgruppene 20‐24 år, 25‐34 år og 35‐44 år. Analysen viser også at kommunene for

aldersgruppen 25‐34 år er mer underrepresentert enn de to øvrige gruppene, samt at

indeksen øker for gruppen 35‐44 år. Det er nærliggende å tro at dette skyldes utflytting for

å ta utdanning, og tilflytting av etablerte familier mv. Trolig er det en del hjemflytting av

tidligere utflyttere. I perioden 2009 – 2013 kom om lag halvparten av de som flyttet til en

kommune i Innlandet fra en annen innlandskommune. Samfunnsanalysen viste også at det

i perioden 2009‐2013 var flere som flyttet fra Hamar til Stange enn omvendt, og at det var

flere som flyttet fra Ringsaker til Hamar enn omvendt.

4.2 Utvikling i arbeidsmarked

Ved inngangen til 2015 var det registrert 43 257 arbeidsplasser og 44 994 sysselsatte

innbyggere i Hamarregionen. Dette gir en nettoutpendling fra regionen på 1 737 personer.

45 prosent av arbeidsplassene ligger i Hamar kommune og ca. en tredjedel i Ringsaker

kommune. Hamar skiller seg for øvrig ut som den eneste kommunen med netto

innpendling. Det er en pendlingsstrøm fra omlandskommunene inn mot Hamar.

Tabell 2: Sysselsatte etter bosted og arbeidssted i Hamarregionen 4. kvartal 2014.

Sysselsatte etter bosted

Sysselsatte etter arbeidssted

Netto innpendling

Hamarregionen 44 994 43 257 ‐1 737

Hamar 14 641 19 776 5 135

Ringsaker 16 860 14 651 ‐2 209

Løten 3 714 1 873 ‐1 841

Stange 9 779 6 957 ‐2 822Kilde: SSB og bearbeidet av Østlandsforskning.


62

Helt siden 1990 har utviklingen i sysselsettingen i Hedmark og Oppland vært svakere enn

den nasjonale utviklingen. Når det gjelder vekst nasjonalt henger Innlandet noe etter. Dette

ser vi bl.a. i perioden før finanskrisen (2008), jfr. Figur 4.3 nedenfor. Fallet i sysselsetting

stanset opp allerede i 2009, og har siden vokst, om enn noe mindre enn nasjonalt.

Figur 4.3: Utvikling i antall arbeidsplasser i Hamarregionen, kommunen i Hamarregionen og landet. (Indeks 2000 = 100).

Kilde: SSB

Fra 2009 til 2014 har veksten i Løten, Ringsaker og Stange (prioritert rekkefølge) vært

kraftige enn den nasjonale veksten. Om vi ser på utviklingen fra 2013 til 2014, var det i

Hamarregionen størst økning i sysselsettingen innfor industri og varehandelen. Endringer i

sysselsetting varierer med næringsstrukturen i kommunene. Alle kommunene har vekst i

arbeidsplasser innenfor bygg og anleggsvirksomhet. Åpningen av bl.a. kjøpesenteret CC

Stadion økte sysselsettingen innfor varehandel i Hamar. I Ringsaker har det vært vekst

innenfor industrien, og det er særlig næringsmiddelindustrien som har øker, men også for

maskinindustrien har det vært noe vekst. Forretningsmessig tjenesteyting økte også i

Ringsaker. Av andre områder med stor vekst er helse‐ og sosialtjenester, og dette gjelder

særlig Hamar og Ringsaker.

De regionale utviklingstrekkene avhenger altså av hvor godt en er representert med vekst‐

og nedgangsnæringer nasjonalt og hvor konjunkturfølsom det lokale næringslivet er. Dette

leder oss over til neste kapittel hvor vi ser nærmere på næringsstrukturen i regionen.

90

95

100

105

110

115

120

125

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

0403 Hamar0412 Ringsaker0415 Løten0417 StangeHedmarkNorge


63

4.2.1 Næringsstruktur i Hamarregionen

Næringsstrukturen i en region eller kommune er påvirket av en rekke faktorer. Det kan

blant annet være tilgang til naturresurser, politiske vedtak for å støtte etablering og

utvikling av offentlig eller privat virksomhet, samt virksomheter «tilfeldig» skapt av

energiske og dyktige entreprenører.

I næringsøkonomien er det, som i demografien, nær sammenheng mellom struktur og

dynamikk. Det handler om er å være godt representert i næringer som er i framgang, og ha

mindre av dem som er i tilbakegang. Næringsstrukturen vil vi belyse ved hjelp av antall

sysselsatte etter arbeidssted per 4. kvartal 2014.

Tabellen nedenfor viser arbeidsplasser inndelt etter grovt næringsnivå samlet for

kommunene i Hamarregionen. Tabellen viser både hvor mange som arbeider i de ulike

næringene, og hvor stor andel næringen utgjør. Lokaliseringskvotienten (LQ) er et uttrykk

for om næringen er sterkere eller svakere representert enn en referanseregion. Her bruker

vi nasjonal fordeling som referanse. En LQ på 1 viser at næringen har like stor andel i

Hamarregionen som nasjonalt. Er LQ = 2, har regionen relativt sett dobbelt så mange

sysselsatt i næringen sammenlignet med landet.

Privat sektor er den største arbeidsgiveren i Hamarregionen, og den står for nesten to

tredjedeler av arbeidsplassene. Målt mot 4. kvartal 2013, økte sysselsettingen innen privat

sektor med 752 arbeidsplasser. De tre næringsgruppene som sysselsetter flest personer i

Hamarregionen er varehandel, industri og bygg‐ og anleggssektoren. Det er relativt sett

flere sysselsatte innenfor primærnæringene, finansiering og forsikring, samt personlig

tjenesteyting i Hamarregionen sammenlignet med landet. Regionen er også

overrepresentert i andre næringer, bl.a. offentlig administrasjon/ forsvar/ sosialforsikring

og helse‐ og sosialtjenester.


64

Tabell 3: Næringsstruktur i Hamarregionen 4. kvartal 2014

Arbeidsplasser 4. kvartal 2014 Hamarregionen

Antall Andel LQ

01‐03 Jordbruk, skogbruk og fiske 1 638 4 % 1,58

05‐09 Bergverksdrift og utvinning 30 0 % 0,03

10‐33 Industri 4 092 9 % 1,08

35‐39 Elektrisitet, vann og renovasjon 476 1 % 0,97

41‐43 Bygge‐ og anleggsvirksomhet 3 572 8 % 1,03

45‐47 Varehandel, reparasjon av motorvogner 6 137 14 % 1,03

49‐53 Transport og lagring 1 780 4 % 0,77

55‐56 Overnattings‐ og serveringsvirksomhet 1 130 3 % 0,77

58‐63 Informasjon og kommunikasjon 694 2 % 0,46

64‐66 Finansiering og forsikring 1 043 2 % 1,34

68‐75 Teknisk tjenesteyting, eiendomsdrift 1 786 4 % 0,66

77‐82 Forretningsmessig tjenesteyting 1 971 5 % 0,90

84 Off.adm., forsvar, sosialforsikring 3 446 8 % 1,29

85 Undervisning 3 220 7 % 0,95

86‐88 Helse‐ og sosialtjenester 10 118 23 % 1,18

90‐99 Personlig tjenesteyting 1 929 4 % 1,20

00 Uoppgitt 195 0 % 0,92

Sum næringer 43 257 100 % 1,00

Fordelt på institusjonelle næringer

Statlig forvaltning 5 282 12 % 1,11

Fylkeskommunal forvaltning 1 098 3 % 1,48

Kommunal forvaltning 8 947 21 % 1,17

Privat sektor og offentlige foretak 27 930 65 % 0,93

Kilde: SSB, Bearbeidet av Østlandsforskning

Mellom kommunene er det tydelige forskjeller i næringsstruktur. I alle kommunene med

unntak av Hamar er primærnæringene overrepresentert. Ringsaker har nesten dobbelt så

stor andel sysselsatt i industrien, og Stange ligger rett over landsnittet. Sammenlignet med

4. kvartal 2013, har sysselsettingen i industrien økt i Ringsaker og blitt redusert i Stange. I

Løten er bygg‐ og anleggsnæringer viktig, både sammenlignet med de tre andre

kommunene og landets om helhet, og næringens LQ økte fra 4. kvartal 2013 til 4. kvartal

2014. Finansering og forsikring er en viktig næring i Hamar, og sysselsettingen har økt noe

her sammenlignet med 4. kvartal i 2013. Hamar er også overrepresentert innenfor

administrasjon, forsvar og sosialforsikring og personlig tjenesteyting.

Det offentlige tilbudet betyr mye for sysselsettingen, og dette gjelder særlig Stange, som

har nesten halvparten av sysselsettingen innen offentlig forvaltning. De statlige

arbeidsplassene er hovedsakelig lagt til Hamar og Stange. Med fylkeshuset har Hamar

også mange fylkeskommunale arbeidsplasser. Andelen private arbeidsplasser er større i


65

Ringsaker enn de tre øvrige kommunene. Løten har samlet sett en lavere andel ansatt i

privat sektor, og her er også sysselsettingen i det offentlige viktig.

Tabell 4: Næringsstruktur på kommunenivå. 4. kvartal 2014

Sammenlignet med 4. kvartal 2013 har alle kommunene hatt vekst i den samlede

sysselsettingen. Stange skiller seg fra de øvrige tre kommunene med en liten nedgang i

sysselsettingen i privat sektor. Antall arbeidsplasser i Stange økte med 75 (1 prosent) fra 4.

kvartal 2013 til samme periode i 2014, og hele veksten kom i offentlige forvaltning med 87

nye arbeidsplasser.

4.3 Sammenheng mellom befolknings- og sysselsettingsvekst

Det er en sammenheng mellom sysselsettings‐ og befolkningsvekst. Det var før mer vanlig

at de som søkte arbeid flyttet til områder der det var ledige stillinger, men denne trenden

har gått mer i retning av at arbeidsplasser etableres der det er tilgang på kompetanse og

kapasitet. Innbyggere skaper også etterspørsel etter varer og tjenester, og i tillegg kommer

tjenester det offentlige yter. Gjennom utviklingen av velferdssamfunnet har også offentlig

sektor blitt stadig viktigere for sysselsettingen i mange områder, noe vi så i forrige kapittel.

Figuren nedenfor viser utviklingen i arbeidsplasser og befolkning for kommunene i

Hedmark i perioden 1. januar 2002 – 1. januar 2015. Vi har også tatt med de to

bykommunene Gjøvik og Lillehammer.

Arbeidsplasser 4. kvartal 2014

Antall Andel LQ Antall Andel LQ Antall Andel LQ Antall Andel LQ

01‐03 Jordbruk, skogbruk og fiske 389 2 % 0,82 688 5 % 1,96 149 8 % 3,32 412 6 % 2,47

05‐09 Bergverksdrift og utvinning 17 0 % 0,03 11 0 % 0,03 0 0 % ‐ 2 0 % 0,01

10‐33 Industri 857 4 % 0,50 2491 17 % 1,94 123 7 % 0,75 621 9 % 1,02

35‐39 Elektrisitet, vann og renovasjon 349 2 % 1,56 77 1 % 0,47 17 1 % 0,80 33 0 % 0,42

41‐43 Bygge‐ og anleggsvirksomhet 1647 8 % 1,04 1123 8 % 0,96 248 13 % 1,65 554 8 % 0,99

45‐47 Varehandel, reparasjon av motorvogner 2612 13 % 0,96 2539 17 % 1,26 221 12 % 0,86 765 11 % 0,80

49‐53 Transport og lagring 807 4 % 0,76 740 5 % 0,94 22 1 % 0,22 211 3 % 0,56

55‐56 Overnattings‐ og serveringsvirksomhet 609 3 % 0,91 369 3 % 0,75 72 4 % 1,14 80 1 % 0,34

58‐63 Informasjon og kommunikasjon 396 2 % 0,58 217 1 % 0,43 7 0 % 0,11 74 1 % 0,31

64‐66 Finansiering og forsikring 769 4 % 2,17 253 2 % 0,96 8 0 % 0,24 13 0 % 0,10

68‐75 Teknisk tjenesteyting, eiendomsdrift 1144 6 % 0,92 437 3 % 0,48 54 3 % 0,46 151 2 % 0,35

77‐82 Forretningsmessig tjenesteyting 1238 6 % 1,24 571 4 % 0,77 9 0 % 0,10 153 2 % 0,44

84 Off.adm., forsvar, sosialforsikring 2268 11 % 1,86 580 4 % 0,64 172 9 % 1,49 426 6 % 0,99

85 Undervisning 1421 7 % 0,91 933 6 % 0,81 179 10 % 1,21 687 10 % 1,25

86‐88 Helse‐ og sosialtjenester 3853 19 % 0,98 3175 22 % 1,09 524 28 % 1,41 2566 37 % 1,86

90‐99 Personlig tjenesteyting 1351 7 % 1,84 360 2 % 0,66 45 2 % 0,65 173 2 % 0,67

00 Uoppgitt 49 0 % 0,50 87 1 % 1,21 23 1 % 2,49 36 1 % 1,05

Sum næringer 19776 100 % 1,00 14651 100 % 1,00 1873 100 % 1,00 6957 100 % 1,00

Fordelt på institusjonelle næringer

Statlig forvaltning 3211 16 % 1,48 730 5 % 0,45 75 4 % 0,37 1266 18 % 1,66

Fylkeskommunal forvaltning 722 4 % 2,13 186 1 % 0,74 7 0 % 0,22 183 3 % 1,53

Kommunal forvaltning 3273 17 % 0,94 3076 21 % 1,19 669 36 % 2,02 1929 28 % 1,57

Privat sektor og offentlige foretak 12570 64 % 0,91 10659 73 % 1,04 1122 60 % 0,86 3579 51 % 0,74

Hamar Ringsaker Løten Stange


66

Figur 4.4: Utvikling i arbeidsplasser og befolkning, 1. januar 2002 – 1. januar 2015

Kilde: SSB, bearbeidet av Østlandsforskning.

Kommuner som har positiv vekst i både befolkning og arbeidsplasser kaller vi

utviklingskommuner, og vi ser at alle kommunene i Hamarregionen faller innenfor denne

kategorien. Vi ser at særlig Hamar har en større vekst i arbeidsplasser enn befolkning,

mens de tre øvrige kommunene i Hamarregionen har relativt lik vekst i arbeidsplasser og

befolkning. Som vi beskrev tidligere er det arbeidspendling mellom kommunene. Vi ser

også at mange av kommunene i Hedmark har negativ utvikling i både folketall og

arbeidsplasser. Disse kommunene kaller vi uttynningskommuner, og de fleste av

kommunene i Sør‐Østerdalregionen, Solør og Fjellregionen ligger i denne kategorien.

Kommuner med vekst i folketallet og nedgang arbeidsplasser kalles

befolkningskommuner. Den siste kategorien, arbeidskommuner, kjennetegnes med vekst i

arbeidsplasser og reduksjon i befolkning. I Hedmark er Eidskog en slik kommune.

4.4 Arbeidsledighet

Det er sammenheng mellom arbeidsmarkedet og innbyggernes behov for sosiale ytelser.

Som vi har sett her har hamarregionen et solid arbeidsmarked og høy sysselsetting, men vi

må også se på fordeling av arbeidsledighet i regionen. Dette er en viktig del av bildet for å

forstå utviklingen i sosialhjelpsutgifter.

‐20%

‐15%

‐10%

‐5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

‐20% ‐15% ‐10% ‐5% 0% 5% 10% 15% 20%

Endring arbeidsplasser 2002‐2015

Endring befolkning 2002‐2015

Hamar

Stange

Ringsaker

Gjøvik

Lillehammer

Løten

Elverum


67

Figur 4.5 viser gjennomsnittlig antall helt ledige arbeidssøkere i oppdragskommunene i

perioden 2006 – 2015. For 2015 er verdien pr. utgangen av august. Tallene er innhentet fra

NAV Hedmark.

Figur 4.5: Gjennomsnitt antall helt ledige 2006 – 2015.

Kilde: NAV Hedmark

Vi ser at utviklingen i antallet personer som er helt ledige følger samme trend i

oppdragskommunene. Forskjellene i nivå skyldes at kommunene har ulikt antall

innbyggere og ulik sammensetning av innbyggere i arbeidsfør alder. Regionen utgjør et

felles bo‐ og arbeidsmarked og det er derfor naturlig å betrakte utviklingen samlet. Antallet

helt ledige i regionen var på sitt laveste nivå i 2007, og det var da gjennomsnittlig 787

personer som var registrert helt ledige. Det kom en kraftig økning fra 2008 til 2009 som

trolig skyldes konjunkturnedgangen som fulgte med «finanskrisen». Vi ser også at det var

relativt stabil ledighet før den økte ytterligere i 2013 og 2014. I 2014 var det gjennomsnittlig

1315 personer registrert som helt ledige. Vi ser det er en nedgang i 2015, men det er for

tidlig å trekke konklusjoner om utviklingen. Tallene for 2015 er som nevnt over beregnet på

bakgrunn av perioden januar – august.

SSB og NAV har litt ulik tilnærming til måling av ledighet. SSB tallene registrer helt ledige

arbeidssøkere og tall er tilgjengelig pr utgangen av hver måned. I figuren nedenfor viser

ledighetsprosenten i oppdragskommunene, og vi ser at finanskrisens virkning også

gjenspeiles her. Vi ser også at det er variasjoner gjennom året, samt at kommunenes

ledighetsprosent utvikler seg ulikt. Mens Løten i perioden 2006‐2011 synes å ha lav

ledighetsprosent sammenlignet med de øvrige kommunene, ligger kommunen over fra

2012‐2014. Vi ser også at Ringsaker, Stange og Hamar har relativt lik ledighetsprosent frem

til 2008, og at Hamar og Ringsakers ledighet i slutten av perioden er lavere enn de to andre

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Hamar Ringsaker Løten Stange Regionen (Høyre skala)


68

kommunene. Stange synes også å ligge i øvre sjiktet i hele tidsperioden når en

sammenligner med de øvrige kommunene.

Figur 4.6: Registerte arbeidsledige 15-74 år, janur 2006 – desember 2014.

Kilde: SSB

Ledigheten blant de yngste arbeidstakerne (under 25 år) fremgår av Figur 4.7 nedenfor.

Som vi ser, var det en kraftig økning i Ringsaker frem til 2010, og både Ringsaker og

regionen som helhet viser en synkende trend frem til 2014. Også her må vi være forsiktige

med å trekke forhastede slutninger på tallene for 2015. I 2014 var det gjennomsnittlig 520

helt ledige under 25 år i regionen.

Figur 4.7: Gjennomsnitt antall helt ledige under 25 år, 2006 – 2015.

Kilde: SSB

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

2006M01

2006M06

2006M11

2007M04

2007M09

2008M02

2008M07

2008M12

2009M05

2009M10

2010M03

2010M08

2011M01

2011M06

2011M11

2012M04

2012M09

2013M02

2013M07

2013M12

2014M05

2014M10


0

50

100

150

200

250

300

350

0

20

40

60

80

100

120

140

160

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Hamar Ringsaker

Løten Stange

Regionen (Høyre skala)


69

SSB deler aldersgruppene på ledighet i 15‐29år og 30‐74år. Tallene i statistikkbanken og

NAV er derfor ikke direkte sammenlignbare. Av figuren over så vi at antallet unge ledige

øker. Som vi kan se av figuren nedenfor gjenspeiler denne trenden seg i ledighetsprosenten

i aldersgruppen 15‐29år. Figuren viser tydelige forskjeller mellom kommunene, og det

synes å være tydelig trendforskjeller fra 2009. Hamar synes å ligge relativt lavt

sammenlignet med de andre, mens Stange og Løten ligger tilsvarende høyt. Ringsaker

viser en trend med reduksjon i ledigheten.

Figur 4.8: Registerte arbeidsledige 15 - 29 år, janur 2006 – desember 2014.

Kilde: NAV Hedmark

Er det så en sammenheng mellom ledigheten i regionen og utviklingen i økonomisk

sosialhjelp?

Kommunene rapporterer i KOSTRA antall sosialhjelpsmottakere med arbeidsledighet som

arbeidssituasjon. I KOSTRA rapporteres det totale antallet personer i året, mens

arbeidsledighetstallene er gjennomsnittstall pr. måned. Det gjør at tallene ikke er direkte

sammenlignbare. I figur 4.9 er helt ledige arbeidssøkere og sosialhjelpsmottakere med

arbeidsledighet som arbeidssituasjon plottet. Vi ser at det synes å være en sammenheng,

men den markerte veksten i ledigheten fra 2008 til 2009 gir ikke en tilsvarende økning i

arbeidsledige sosialhjelpsmottakere. Det er også en reduksjon i ledigheten fra 2011 til 2012

som ikke gir tilsvarende utslag.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2006M01

2006M06

2006M11

2007M04

2007M09

2008M02

2008M07

2008M12

2009M05

2009M10

2010M03

2010M08

2011M01

2011M06

2011M11

2012M04

2012M09

2013M02

2013M07

2013M12

2014M05

2014M10



70

Figur 4.9: Gjennomsnitt antall helt ledige og arbeidsledige sosialhjelpsmottakere i oppdragskommunene, 2006-2014.

Kilde: NAV Hedmark og SSB/ KOSTRA

4.5 Gjennomstrømming videregående opplæring

Folkehelsemeldingen 2014‐2015 (ST. Meld. 19/ 2014‐2015) fremhever at frafall fra

videregående opplæring gir stor risiko for svak eller ingen tilknytning til arbeidsmarkedet,

lav inntekt, dårlige levekår og dårlig helse. Det er relativt store geografiske forskjeller i

andelen som fullfører, og risikoen for frafall er størst i det yrkesforberedende løpet.

Gjennomstrømning er et vanlig mål for gjennomføring i videregående opplæring. SSB

definerer gjennomstrømning som «De som har oppnådd studie eller yrkeskompetanse i løpet av

de fem første årene etter påbegynt videregående opplæring». Figuren nedenfor viser

gjennomstrømning for de som begynte i videregående skole i 2009, basert på elevens

bostedskommune. På nasjonalt nivå har kvinner høyere gjennomstrømning enn menn, og

dette ser vi også gjelder for Hedmark fylke. I Hedmark har 70,8 prosent fullført

utdanningen på normert tid eller mer enn normert tid (innen 5 år). Hamar har den høyeste

gjennomføringen med 76,7 prosent mens Løten har lavest med 68,7 prosent. For alle

kommunene ser vi at kvinner i større grad enn menn gjennomfører utdanningen på

normert tid, og at andelen menn som fullfører innen 5 år er høyere enn for kvinner. Totalt

sett ser vi også at en liten andel av elevene fra 2009 kullet fortsatt er i utdanning etter 5 år.

600

700

800

900

1 000

1 100

1 200

1 300

1 400

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Helt ledige arbeidssøkere

Sosialhjelpsmottakere med arbeidsledighet som arbeidssituasjon


71

Figur 4.10: Gjennomstrømning Videregående skole, 2009-2014

Kilde: Skoleporten

I motsetning til de tre øvrige kommunene, gjennomfører en større andel menn enn kvinner

utdanningen innenfor 5 år i Løten. I Ringsaker er det stor forskjell på gjennomføringen for

hhv kvinner og menn. De har den høyeste andelen i Hamarregionen for kvinner som

gjennomfører (80,6 prosent) og den laveste for menn (62,7 prosent). Felles for alle

kommunene, og Hedmark som fylke, er at gjennomstrømningen for de som startet

skolegangen i 2009 er høyere enn gjennomsnittet for årene 2005‐2008, der Ringsaker har

den mest markerte økningen på 6,6 prosent ‐ poeng.

Det bør imidlertid poengteres at det kan være tilfeldigheter som styrer variasjoner mellom

de årlige kullene i en kommune så en må være forsiktig med å se for mye på årlige

resultater. I 2009 startet 99 elever i Løten på videregående utdanning, og dermed vil én elev

fra eller til som fullfører vil har stor innflytelse på rangeringen

Når vi ser på det vektede snittet over fire årskull, vil årlige variasjoner bli jevnet ut.

Gjennomstrømming for perioden 2005‐2008 i Hedmark fylke vises i figuren nedenfor.

Gjennomstrømming refererer her til de som har fullført på normert tid eller innenfor fem år

regnet fra oppstart av utdanningen.

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Ham

arRingsaker

Løten

Stan

geHedmark

Fullført på normert tid Fullført på mer enn normert tid

Fortsatt i videregående opplæring etter 5 år Gjennomført VKII/gått opp til fagprøve, ikke bestått

Sluttet underveis


72

Figur 4.11: Gjennomstrømning Videregående skole, 2005 - 2008

Kilde: Hedmark fylkeskommune

Basert på gjennomsnittstallene ser vi at Hamar gjør det bedre enn landet, mens Stange

ligger i overkant av snittet i Hedmark. Ringsaker ligger noe under snittet for Hedmark

mens Løten ligger en del under snittet.

73

5 UTVIKLINGSTREKK I SOSIALHJELPSUTGIFTER Vi skal i dette kapittelet beskrive utviklingstrekkene i sosialtjenesten generelt og

sosialhjelpsutbetalingene spesielt. Vi begynner med å kartlegge og beskrive kommunene

med bakgrunn i registerdata før vi beskriver tjenestebehovene til kommunene med

bakgrunn i delkostnadsnøkkelen for økonomisk sosialhjelp. Deretter beskrives og

analyseres hver kommune inngående, og vi ser på sosialhjelpsutgiftene i sammenlignbare

kommuner som grunnlag for drøfting av tjenesten og utgiftsnivå.

5.1 Fellestrekk i Hamarregionen

5.1.1 Utgifter til økonomisk sosialhjelp

Figur 5.1 viser netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp for kommunene i perioden 2006

– 2014. Figuren viser en økende trend i alle kommunene, og størst økning har Stange med

vel 69 prosent. Hamars reduksjon i utgifter de første årene endres til vekst fra 2010. Hamar

har i måleperioden lavest vekst i med 41 prosent. Ringsaker øker med om lag 63 prosent i

perioden.

Figur 5.1: Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp i 2006 – 2014, løpende kroner.

Kilde: SSB/ KOSTRA. Beløp i 1 000,- kroner

‐

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000


2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014


74

Løtens netto driftsutgifter øker med 53 prosent fra 2006 til 2014. Som Figur 5.1 viser er det

ulik utvikling i utgiftene for kommunene i perioden 2006 – 2012. Fra 2012 er det det kraftig

vekst for alle kommunene. Den kraftigste veksten i netto driftsutgifter til økonomisk

sosialhjelp i perioden 2012‐2014 har Stange. Den prosentuelle veksten her er på 57 prosent,

mens den i for Hamar er 44 prosent. Av Figur 5.1 ser vi at hele økningen i sosialhjelpen fra

2006 har kommet i 2013 og 2014. Veksten i 2013 og 2014 er lavest for Ringsaker med 31

prosent. Figuren viser at økningen kom fra 2011, etter et fall i utgiftene i 2010. Løtens

utgifter økte med 39 prosent i perioden 2012 – 2014. Den prosentuelle veksten er

interessant, men det er utgiftsøkningen som skal finansieres. Hamar har den største

beløpsmessige veksten på nesten 17 millioner kroner mens utgiftene i Ringsaker i samme

periode økte med 10,4 millioner kroner.

Figur 5.2: Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp i 2006 – 2014, faste 2014 kroner

Kilde: SSB/ KOSTRA, bearbeidet av Østlandsforskning. Beløp i 1 000,- kroner

I Løtens netto driftsutgifter øker med 53 prosent fra 2006 til 2014. Som Figur 5.1 viser er det

ulik utvikling i utgiftene for kommunene i perioden 2006 – 2012. Fra 2012 er det det kraftig

vekst for alle kommunene. Den kraftigste veksten i netto driftsutgifter til økonomisk

sosialhjelp i perioden 2012‐2014 har Stange. Den prosentuelle veksten her er på 57 prosent,

mens den i for Hamar er 44 prosent. Av Figur 5.1 ser vi at hele økningen i sosialhjelpen fra

2006 har kommet i 2013 og 2014. Veksten i 2013 og 2014 er lavest for Ringsaker med 31

prosent. Figuren viser at økningen kom fra 2011, etter et fall i utgiftene i 2010. Løtens

utgifter økte med 39 prosent i perioden 2012 – 2014. Den prosentuelle veksten er

interessant, men det er utgiftsøkningen som skal finansieres. Hamar har den største

beløpsmessige veksten på nesten 17 millioner kroner mens utgiftene i Ringsaker i samme

periode økte med 10,4 millioner kroner.

‐

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000


2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014


75

I figur 5.2 er netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp justert for lønns og prisvekst. Vi

har her korrigert for deflatoren basert på beregninger fra Teknisk beregningsutvalg (TBU

April 2015). Utgiftene er beregnet i 2014 kroner for å gjøre utviklingen sammenlignbar.

Hamar har de største variasjonene i utgiftene, men veksten er lavere enn det

sammenligning i løpende kroner gir inntrykk av. Veksten er på ca. tre prosent. Løten har

relativt jevnt nivå på sine utgifter, mens både Stange og Ringsaker har vekst i utgiftene i

perioden. Alle kommunene har vekst i kostnadene fra 2010/ 2011. I tabell 5 har vi beregnet

veksten i ulike tidsperioder i faste 2014 kroner. Som vi ser er det ganske store variasjoner i

utviklingen både mellom kommunene, og i de ulike tidsperiodene.

Tabell 5: Prosentvis vekst i netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, faste 2014 kr.

Kilde: SSB/ KOSTRA, bearbeidet av Østlandsforskning

Felles for alle kommunene er at økonomisk sosialhjelp reduseres fra 2006 til 2010. Hamar

og Ringsaker har den største reduksjonen, og i disse kommunene øker utgiftene fra 2010 til

2012. I Løten og Stange, som hadde mindre reduksjon i utgiftene fra 2006 til 2010, oppnår

større fall i utgiftene fra 2010 til 2012.

Det er et interessant funn at alle kommunene har får en kraftig vekst i utgiftene fra 2012 til

2014 (dvs. i 2013 og 2014), mens de i årene 2006 til 2012 er preget av både noen fellestrekk i

utviklingen, men også viser ulik utvikling om en ser på det enkelte år. Vi ser også at

veksten i 2013 og 2014 forklarer hele veksten kommunene fikk fra 2006 til 2014 når vi

sammenligner i faste 2014 kroner.

5.1.2 Andel sosialhjelpsmottakere

Figur 5.3 viser antallet mottakere av økonomisk sosialhjelp i tidsperioden 2006 – 20145, det

vil si hvor stor andel av innbyggerne i aldersgruppen 18‐66 som mottar økonomisk

sosialhjelp. Antallet mottaker er regnet ut fra antallet hovedmottakere. Dvs. bak hver

mottaker kan det stå flere mottakere, som ektefelle og barn.

5 Telledato befolkning er 1. januar påfølgende år. Dvs at for innbyggere i 2014 benyttes antallet innbyggere pr.1. januar 2015.

2006 ‐> 2014 2006 ‐> 2010 2010 ‐> 2012 2012 ‐> 2014

Hamar 3 % ‐30 % 9 % 35 %

Ringsaker 19 % ‐16 % 15 % 23 %

Løten 12 % ‐3 % ‐12 % 31 %

Stange 24 % ‐2 % ‐14 % 47 %


76

Figur 5.3: Sosialhjelpsmottakere i alderen 18-66 år, 2006 - 2014

Kilde: SSB/ KOSTRA.

Det er ikke rapportert antall mottakere i aldersgruppen på fylkesnivå for perioden 2006‐

2007 og 2012‐2014. For disse årene er fylkestallet beregnet som summen av

kommunetallene i KOSTRA. Tilsvarende er gjort for landet for 2006 og 2007. Det mangler

innrapportering fra enkelte kommuner, i tillegg til at det for små kommuner med få

mottakere ikke synliggjøres antall mottakere for å unngå identifisering. For å korrigere for

denne feilkilden er tallene for landet oppjustert med gjennomsnittlig feil for årene 2008‐

2010.

Stange kommune har den laveste andelen mottakere av de fire kommunene. Kommunens

vekst er kraftigst av de fire i 2013 og 2014 og Stanges andel blir da også høyere enn for

landet som helhet.

Ringsaker viser en relativt jevn økning fra 2008 til 2014. Alle kommunene med unntak av

Ringsaker har store fluktuasjoner i den målte tidsperioden. Til sammenligning viser også

figuren at Hedmark og landet samvarierer i stor grad, men at Hedmarks vekst i andel er

større enn for landet i 2013 og 2014. Dette skyldes bl.a. at folkerike kommuner som Hamar

og Stange har kraftig vekst i andeler i disse to årene. I overkant av hver fjerde innbygger i

Hedmark i aldersgruppen 18 – 66 år bor i Stange eller Hamar.

Figur 5.4 viser utviklingen i andelen mottakere i aldersgruppen 18‐24 6. Den generelle

trenden i både fylket og kommunene unntatt Løten er at andelen mottakere er svakt

nedadgående fra 2006. Løten avviker med en økning, og i 2014 mottok hver tidende

innbygger i aldersgruppen 18‐24 år økonomisk sosialhjelp. En ser også at Løten og Stange

ligger høyere enn Ringsaker og Hamar i mottakerandeler fra 2008 og fremover.

6 Tallene for 2006-2007 for landet er valgt utelatt da de ikke kan estimeres med rimelig grad nøyaktighet. Til det er det for mange kommuner som mangler tall. For Hedmark er kommuner med manglende tall også korrigert for i innbyggertallet for å gi sammenlignbarhet (Engerdal i 2007, og Folldal i 2010 og 2014).

3,00%

3,50%

4,00%

4,50%

5,00%

5,50%

6,00%

6,50%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Hamar

Ringsaker

Løten

Stange

Hedmark

Landet


77

Kommunene ligger også høyere enn landssnittet med unntak av Hamar som ligger på

landssnittet i 2011.

Figur 5.4: Andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år, 2006 – 2011, 2013-20147

Kilde: SSB/ KOSTRA, bearbeidet av Østlandsforskning.

Figur 5.5 viser at både Hamar og Ringsaker har redusert andelen av yngre

sosialhjelpsmottakere (18‐24 år) målt mot det samlede antallet mottakere, og begge

kommuner ligger lavere enn fylkessnittet. En interessant forskjell er at det er betydelige

forskjeller mellom Hamar og Ringsakers andeler på den ene siden, og Løten og Stange som

har en betydelig høyere andel av yngre mottakere på den andre siden. Dette ser vi

nærmere på under analysene av hver kommune.

7 KOSTRA tallene er feil for 2012 og dette året er derfor utelatt fra figuren.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2014

Hamar 10,2 % 9,3 % 7,9 % 7,4 % 7,0 % 6,3 % 7,7 % 7,4 %

Ringsaker 7,8 % 7,9 % 7,2 % 7,9 % 8,0 % 7,0 % 7,2 % 6,6 %

Løten 9,2 % 8,6 % 8,0 % 12,3 % 9,3 % 9,0 % 9,6 % 9,7 %

Stange 9,7 % 9,8 % 9,2 % 10,2 % 9,0 % 8,9 % 8,0 % 8,9 %

Hedmark 9,9 % 9,0 % 8,5 % 9,4 % 9,3 % 8,5 % 8,7 % 9,0 %

Landet 5,8 % 6,5 % 6,6 % 6,3 % 6,1 % 6,3 %

5,0 %6,0 %7,0 %8,0 %9,0 %10,0 %11,0 %12,0 %13,0 %


78

Figur 5.5: Andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år i prosent av mottakere av sosialhjelp 18-66 år, 2006 – 2011, 2013-20148

Kilde: SSB/ KOSTRA, bearbeidet av Østlandsforskning.

5.1.3 Stønadslengde

Vi konstaterte ovenfor at andelen mottaker i aldersgruppen 18‐24 år går ned. Hvordan er

det så med stønadslengden til denne aldersgruppen? Figur 5.6 viser gjennomsnittlig

stønadslengde for aldersgruppen 18‐24 år og den viser at det er betydelige forskjeller

mellom kommunene. Ringsaker ligger lavt i stønadslengde sammenlignet med de tre andre

kommunene i hele tidsintervallet. Løten reduserte stønadslengden betydelig fra 2006 til

2007, og kommunen har kortere stønadsløp enn 5 måneder i hele tidsperioden fra 2007.

Hamar og Stange9 hadde begge en gjennomsnittlig stønadslengde i 2014 på 5,3 måneder.

Hamar har ligget relativt stabilt rundt 5,5 måneder fra 2006, og har fra 2012 redusert

stønadslengden. De tre andre kommunene har økt stønadslengden fra 2012 til 2014.

8 KOSTRA tallene er feil for 2012 og dette året er derfor utelatt fra figuren. 9 Stange gjør lange vedtak på husleiegarantier for å sikre at bruker kan skaffe seg bolig selv. Det utbetales i bidrag på alle vedtak. Denne praksis kan påvirke gjennomsnittlig stønadslengde.

15,0 %

17,0 %

19,0 %

21,0 %

23,0 %

25,0 %

27,0 %

29,0 %

31,0 %

33,0 %

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2014

Hamar Ringsaker Løten

Stange Hedmark Landet


79

Figur 5.6: Gjennomsnittlig stønadslengde sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år, 2006 – 2011, 2013-201410. I måneder.

Kilde SSB/ KOSTRA.

For aldersgruppen 25‐66 år ser vi av figuren nedenfor at stønadslenden har økt for særlig

Stange, og at denne kommunen har hatt en relativt jevn økning i hele perioden. Løtens

kraftige vekst frem til 2009, ble endret til nedgang frem til 2011 hvor nivået stabiliserte seg.

Både Hamar og Ringsaker har relativt stabilt nivå om en ser hele perioden under ett.

Figur 5.7 Gjennomsnittlig stønadslengde sosialhjelpsmottakere i alderen 25-66 år, 2006 – 2014. I måneder.

Kilde SSB/ KOSTRA.

10 KOSTRA tallene er feil for 2012 og dette året er derfor utelatt fra figuren.

3

3,5

4

4,5

5

5,5

6

6,5

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


3

3,5

4

4,5

5

5,5

6

6,5

7

7,5

8

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014



80

Forskjellene mellom kommunene i stønadslengde, og variasjonene i gjennomsnittlig

stønadslende over tid i de fire kommunene, reiser spørsmål om det er ulik veiledning‐ og

saksbehandlingspraksis mellom NAV kontorene. Forskjellen er mest tydelig mellom

Hamar og Ringsaker. Dette bør undersøkes nærmere.

Sammen med antallet mottakere og gjennomsnittlig stønad per mottaker, er det

stønadslengden som påvirker de samlede utgiftene til kommunene. I neste kapittel ser vi

derfor på gjennomsnitt stønad pr. måned.

5.1.4 Gjennomsnittlig stønad

I KOSTRA er gjennomsnittlig stønad pr måned for økonomisk sosialhjelp tilgjengelig på

mottakernivå. Det skilles ikke på aldersgrupper, og det er ikke tilgang til tall på fylkesnivå

eller for landet som helhet. I figuren nedenfor ser vi at Ringsaker har den høyeste

gjennomsnittlige utgiften pr. måned, og kommunen har også ligget på et høyt nivå i hele

perioden fra 2006. Vi ser også at de tre øvrige kommunene hadde et relativt likt nivå i 2006,

og at Hamars utvikling er sterkest av disse tre. Fra 2006 til 2014 var veksten lavest i Løten

med ca. 12 prosent mens Hamar har den kraftigste veksten i stønad pr. måned med nesten

45 prosent. Ringsaker øker med 38 prosent og Stange med 17 prosent. Det er med andre

ord betydelige forskjeller i veksten i stønad pr. måned.

Figur 5.8: Gjennomsnittlig stønad pr måned, 2006 – 2014.

Kilde SSB/ KOSTRA.

Disse tallene er definert på mottakernivå, og som tidligere beskrevet kan det stå flere

personer bak hver mottaker. Vi kan ikke si noe mer presist om bakenforliggende årsaker,

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Kroner pr. m

åned

0403 Hamar 0412 Ringsaker 0415 Løten 0417 Stange


81

men det kan være interessant å se hvordan utviklingen er i de samlende kostnadene pr.

tilfelle. Dette ser vi av figuren under.

Figur 5.9: Gjennomsnittlig stønad pr tilfelle, 2006 – 2014.

Kilde SSB/ KOSTRA.

Gjennomsnittlig stønad per tilfelle påvirkes av faktorene gjennomsnittlig stønad pr måned

og gjennomsnittlig stønadslengde. En interessant observasjon er at Ringsaker, Hamar,

Hedmark fylke og landet ligger på det samme nivået tilbake i 2006, og at veksten i Hamar

og Ringsaker er kraftigere enn både gjennomsnittet i Hedmark og landet som helhet. Vi ser

også at selv om Ringsaker lå på et betydelig høyere nivå for gjennomsnittlig stønad pr

måned, er det samlede utgiftene pr tilfelle høyest for Hamar. Det betyr at stønadslengde for

disse kommunene betyr mer for den samlede utgiften enn utgiften pr måned. Vi analyserer

dette nærmere i kapitlene på hver kommune.

Både Løten og Stange ligger lavere enn Hamar og Ringsaker i 2006, men veksten fra 2006 til

2014 er for Stanges del 39 prosent. Hamar har den kraftigste veksten på 42 prosent., mens

Ringsaker økte med 30 prosent og Løten 17 prosent.. Vi har tidligere vist at hele veksten i

de samlede utgiftene til økonomisk sosialhjelp kom i 2013 og 2014. Dersom vi ser på

veksten i utgifter pr tilfelle i den samme perioden, har hele veksten i Hedmark som er 18

prosent kommet i 2013 og 2014. Landets samlede vekst er 19 prosent hvor veksten i de to

siste årene utgjør 13 prosent‐poeng. Det er Løten som har den kraftigste veksten de siste to

årene med 27 prosent, og Ringsaker vokser nesten like kraftig – med 24 prosent. Veksten i

Hamar var 17 prosent og Stange 12 prosent. Det er de siste to årene som er mest

interessant. Med unntak av Stange som har omtrent lik utvikling som landet, har tre andre

kommunene kraftigere vekst enn landet. Veksten i kommunenes samlede netto

driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp er kraftigere enn veksten i gjennomsnittlig utgifter

pr tilfelle. I neste kapittel vil vi derfor se nærmere på utviklingen i antallet mottakere og

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

50 000

55 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Hamar Ringsaker Løten Stange Hedmark Landet


82

hvem som mottar økonomisk sosialhjelp på kommunenivå. Vi vil også se på

sosialhjelpsutgiftene i hver kommune i forhold til sammenlignbare kommuner. Før vi gjør

det, ser vi på utgiftsbehovet for økonomisk sosialhjelp i kommunesektoren generelt, og om

hvilke behov kommunene i Hamarregionen har sammenlignet med andre alle landets

kommuner.

5.2 Kommunenes tjenestebehov – Økonomisk sosialhjelp

Det er store forskjeller i mellom kommunene når det gjelder alderssammensetning,

bosettingsmønster osv. For å oppnå en form for rettferdig ordning for overføringer til

kommunene er det utviklet et fordelingssystem som skal utjevne ufrivillige utgiftsbehov

mellom kommunene. For å utjevne ufrivillige forskjeller beregnes årlig en kostnadsnøkkel.

Kostnadsnøkkelen for kommunenes utgiftsbehov bygger på 28 kriterier som grovt kan

deles inn i tre grupper; alderskriterier, sosiale kriterier og strukturelle kriterier. En indeks

større enn 1 indikerer at kommunen er mer t»ungdreven» enn gjennomsnittskommunen,

en indeks lavere enn 1 indikerer at kommunen er antatt mer «lettdreven» enn

gjennomsnittskommunen.

Kostnadsnøkkelen er sammensatt av 8 delkostnadsnøkler som dekker sektorene;

Grunnskole, Barnehage, Pleie og omsorg, Helsetjenester, Barnevern, Sosialhjelp,

samhandling, samt Administrasjon, landbruk og Miljø. I denne analysen skal vi bruke

delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Delkostnadsnøkkelen Sosialhjelp er bygd opp av

delindeksene:

Kriterium Vekt

Uføre 18‐49 år 9,24

Flyktninger uten integreringstilskudd 9,48

Opphopningsindeks 27,93

Urbanitetskriteriet 35,75

Innbyggere 16‐66 år 17,59

Sum 100,00

Kilde: Prop 124 S (2009-2010). Kommuneproposisjonen 2011

Kostnadsnøkkelen er et måltall for utgiftsbehovet en kommune har, og i

inntektsfordelingsmodellen benyttes denne til å omfordele fra kommuner med lavere

behov til de med høyere behov. Som vi ser av tabellen nedenfor har alle kommunene en

kostnadsnøkkel med lavere verdi enn 1. Dvs. at kommunen er antatt mer «lettdrevet» enn

gjennomsnittskommunen. Hamar, Løten og Stange har fallende verdi fra 2013 til 2014, noe

som innebærer at de sammenlignet med andre kommuner, er beregnet som mer

«lettdrevne» sammenlignet med gjennomsnittskommunen. Ringsaker beregnes som mer

«tungdreven». Det er viktig her å huske at kostnadsnøkkel sier noe om det beregnede

behovet innbyggerne har, og ikke om kommunen er godt eller dårlig drevet.


83

Tabell 6: Kostnandsnøkkel og delkostnadsnøkkel sosialhjelp, 2013 og 2014

Kostnadsnøkkel Delkostnadsnøkkel sosialhjelp

2013 2014 2013 2014

Hamar 0,9862 0,9856 0,9135 0,9119

Ringsaker 0,9847 0,9897 0,8090 0,8231

Løten 0,9989 0,9945 0,7687 0,8109

Stange 0,9964 0,9926 0,8866 0,8881 Kilde: Grønt hefte 2013 og 2014, beregninger ved Østlandsforskning

Delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp viser at alle kommunene er mer «lettdrevne» enn

gjennomsnittskommunen. Med unntak for Hamar, øker behovet i kommunene fra 2013 til

2014.

Figur 5.10: Fordeling Delkostnadsnøkkel Sosialhjelp 2014, alle kommuner

Kilde: Grønt hefte 2013 og 2014, beregninger ved Østlandsforskning

Figuren over viser delkostnadsnøkkel sosialhjelp i 2014 for alle landets 428 kommer. Det er

et fåtall av kommunene som har høyere verdi enn 1. Som vi ser har oppdragskommunene

relativt sett store behov når en sammenligner med alle landets kommuner. For å kunne

sammenligne utgiftene kommunene har til sosialtjenester bruker vi delkostnadsnøkkelen

for sosialhjelp til å beregne en teknisk verdi for kommunens utgifter pr innbygger. Denne

teknisk beregnede verdien sier ikke noe om hva som er et riktig utgiftsnivå pr innbygger.

Ressursbruken på et tjenesteområde bygger på både politiske prioriteringer, kommunens

inntektsgrunnlag og variasjoner i innbyggernes behov som ikke fanges opp i

kostnadsnøklene. Den korrigerte utgiften kan brukes som utgangspunkt til å drøfte

hvordan utgiftene til en kommune er sammenlignet med andre kommuner det er naturlig å

sammenligne seg med.

Som utgangspunkt for sammenlignbare kommuner vil vi basere oss på

kommunegruppeinndelingen. Kommunene fordeles på 15 grupper på bakgrunn av

folkemengde, bundne kostnader pr. innbygger, samt frie disponible inntekter pr.

innbygger. Kommunegruppeinndelingen er basert på data fra 2008. På dette tidspunktet

0

0,5

1

1,5

2

Hamar

Ringsaker

Stange

Løten


84

var det færre enn 20 000 innbyggere i Stange, og kommunen ble derfor ikke plassert

sammen med Hamar og Ringsaker i kommunegruppe 13. Vi har valgt å sammenligne

Stange med de øvrige kommunene i kommunegruppe 10, den gruppen de fortsatt er

innplassert i. Løten er innplassert i kommunegruppe 7.

5.3 Utviklingstrekk i kommunene i Hamarregionen

5.3.1 Ringsaker

Netto driftsutgifter til sosialtjenesten inkludert sysselsettingstiltak var i 2014 kr. 66,2

millioner. Økonomisk sosialhjelp utgjorde kr. 43,2 millioner, mens råd, veiledning og

sosialt forebyggende arbeid utgjorde kr. 20,4 millioner. Kommunen brukte hhv kr. 1,8

millioner på sysselsettingstiltakene, og kr. 0,7 millioner på personer med rusproblemer. I

Ringsaker er imidlertid ikke sysselsettingstiltakene knyttet til NAV‐kontorene, og tilbudet

på rustjenesten er tatt ut av NAV‐kontoret. Fra 2006 til 2014 økte utgiftene til sosialtjenesten

med kr. 21,2 millioner, og kr. 16,8 millioner har gått til økonomisk sosialhjelp. Dvs. at snaut

80 prosent av økningen i 9 årsperioden er gått til økt utbetaling til klienter. De øvrige kr. 4,4

millionene har gått til styrking av råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid. Den

samlede økningen til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid er på kr. 10,3 millioner

så de øvrige kr. 5,9 millionene (10,3 – 4,4) er hentet ved reduksjon i sysselsettingstiltak (kr.

4,9 mill) og tilbudet til rusavhengige (kr. 1 million).

Figur 5.11 viser utviklingen i utgiftene for Ringsaker for årene 2010‐2014. Av diagrammet

til venstre viser linjen utviklingen i løpende kroner. Søylene til høyre viser at det er

utgiftene til økonomisk sosialhjelp som øker mest i femårsperioden. Den andre store

utgiftskomponenten ‐ råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid – reduseres i

perioden. De øvrige utgiftsområdene reduseres også i perioden.

Tilbudet til personer med rusproblemer, som utgjorde 12 prosent av utgiftene i 2006, ble

redusert til 7 prosent i 2010, og ytterligere redusert til 1 prosent i 2014. Utgiftene til

kommunale sysselsettingstiltak ligger rundt 3 prosent av utgiftene i hele perioden fra 2010

til 2014. Tilbudet til personer med rusproblemer er som nevnt tatt ut av NAV‐kontoret.


85

Kilde: SSB/ KOSTRA

Fra 2006 til 2014 økte de samlede netto driftsutgiftene til Ringsaker med 81 prosent. I den

samme perioden økte netto driftsutgifter til sosialtjenesten inklusiv sysselsettingstiltak med

47 prosent. Netto driftsutgifter til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid ble doblet

(102 prosent) men økonomisk sosialhjelp økte med 63 prosent.

Kjennetegn og utvikling i mottakere av økonomisk sosialhjelp

Den gjennomsnittlige stønadslengden for mottakere av økonomiske sosialhjelp som har

dette som hovedinntektskilde økte fra 4,6 måneder i 2010 til 6,2 måneder i 2014. Det er

derfor ikke så overraskende at antallet personer som mottok sosialhjelp i 6 måneder eller

mer og som hadde dette som hovedinntektskilde økte betydelig i antall. Økningen fra 2010

er på 37 prosent, og i 2014 var det 350 personer som mottak økonomisk sosialhjelp i mer

enn seks måneder. Av figuren ser vi også at antallet mottakere med økonomisk sosialhjelp

som hovedinntektskilde er relativt stabil, og det samme er antallet som har trygd eller

pensjon som hovedinntektskilde. For disse to gruppene er det en marginal økning på i

underkant av 6 prosent i femårsperioden. Figuren viser også at det er betydelig vekst i

antallet som mottar økonomisk sosialhjelp som supplerende inntektskilde. Det er personer

som ikke er arbeidssøkende og de som er arbeidsledige som utgjør den største andelen av

mottakere. Økningen i arbeidssøkende mottakere av økonomisk sosialhjelper er større enn

den samlede økningen av mottakere i måleperioden.

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

2010 2011 2012 2013 2014

Figur 5.11: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Ringsaker kommune, 2010 – 2014, løpende kroner

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

2010 2011 2012 2013 2014


86

Figur 5.12: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Ringsaker kommune, 20010 – 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA

Den samlede veksten i antallet mottakere i Ringsaker er 8,5 prosent. I den samme perioden

har innbyggertallet økt med 2,3 prosent. Det er en nedgang i de yngste mottakerne, og en

tilsvarende økning i mottakere i aldersgruppen 25‐66 år. Nedgangen i andelen av de yngste

mottakerne kan antas å ha sammenheng med at NAV Ringsaker har etablert et eget

ungdomsteam, jf. kapittel 3.1. Interessant er det også at det er en svak økning i mottakere

som er alderspensjonister og umyndige.

Et særlig interessant funn der også Ringsaker avviker fra de tre andre kommunene er den

kraftige økningen i antallet mottakere med forsørgerplikt for barn under 18 år, på 60.7

prosent. Til sammenligning har Hamar en vekst på 40 prosent, mens det er nedgang i både

Løten og Stange i perioden. En del av forklaringen kan være at antallet skilsmisser øker i

perioden. Inngåtte ekteskap er relativt stabilt. Ringsaker skiller seg også fra de andre

kommunene ved at antallet familier med en forelder øker i perioden med omlag 20

prosent, og det er de familiene der yngste barn er 0‐5 år som øker (21,5 prosent). Ringsaker

skiller seg også fra de øvrige kommunene med en høyere andel mottakere av økonomisk

sosialhjelp som eier sin egen bolig i 2014. Dette kan ha sammenheng med at antallet

personer med supplerende økonomisk sosialhjelp er økende.

Tabell 7: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Ringsaker kommune, 2010 – 2014.

2010 2011 2012 2013 2014 Vekst

Sosialhjelpsmottakere 932 960 958 985 1011 8,5 %

Sosialhjelpsmottakere i alderen 18‐66 år 918 944 942 965 985 7,3 %


Sosialhjelpsmottakere i alderen 18‐24 år 228 204 202 208 193 ‐15,4 %


Sosialhjelpsmottakere med forsørgerplikt for barn under 18 år 219 272 301 328 352 60,7 %

Kilde: SSB/ KOSTRA

050100150200250300350400450

Stønad

i 6

måned

er eller

mer

Sosialhjelp som

hovedinntektskil

de

Trygd/pen

sjon

som

hovedinntektskil

de

Arbeidsinntekt

som

hovedinntektskil

de

Andre inntekter

som

hovedinntektskil

de

2010 2011 2012 2013 2014


87

Driftsutgifter til sosialtjenesten ‐ sammenlignet med kommunegruppe 13

Hvordan er så utgiftene til sosialtjenesten sammenlignet med kommuner Ringsaker

naturlig kan sammenlignes med? SSB grupperer kommunene ut fra størrelse, utgiftsbehov

for inntektsgrunnlag. Ringsaker grupperes sammen med kommuner som har minst 20 000

innbyggere. De fire største byene (Oslo, Trondhjem, Bergen og Stavanger) inngår ikke i

utvalget. Kommunene som inngår i gruppen er alt fra store bykommuner som Kristiansand

til arealstore kommuner som Ringsaker er et eksempel på. Det er betydelig forskjeller i

både utgiftsbehov og inntekstgrunnlag for kommunene i denne kommunegruppen, noe

som medfører at det er kan være vanskelig å sammenligne. På den annen side har mange

av kommunene det til felles at de har konsentrert bosetting med de fordeler og ulemper det

innebærer mht. behovet til innbyggerne, og ikke minst hvordan kommunen kan

tilrettelegge tilbudet til innbyggerne

Hvordan er så Ringsakers utgifter til sosialtjenesten sammenlignet med kommunene i

kommunegruppe 13? For å sammenligne utgiftene, korrigeres disse med

delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp (beskrevet i kapittel 0). Sammenligningen visualiseres i

figuren nedenfor. Ringsaker er markert med rødt. Veid gjennomsnitt for alle kommunene i

kommunegruppe 13 er markert med grønt.

Figur 5.13: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe 13, 2014


Som vi ser av figuren plasserer Ringsaker seg i det øvre sjiktet sammenlignet med andre

kommuner i kommunegruppe 13. Kommunen ligger også høyere enn gjennomsnittet i

gruppen. Vi ser også at kommuner som har innbyggertall fra rundt 55 000 innbygger har

relativt likt utgiftsnivå pr. innbygger, og at det er betydelig spredning i utgiftsnivået for de

kommunene som har 20 – 50 000 innbyggere.

‐

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

Ringsaker


88

Figur 5.14 viser gjennomsnittlig utgifter pr. innbygger i 2014 når det gjelder utbetalinger av

økonomisk sosialhjelp. Som vi ser av figuren har Ringsaker har de 5. høyeste utgiftene pr.

innbygger i 2014 når det korrigeres for delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Det er 49

kommuner i kommunegruppe 13. Som vi skal se i kapittel 5.3.2 har Hamar nest høyeste

utgifter til økonomisk sosialhjelp pr innbygger i kommunegruppe 13.

Figur 5.14: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp for kommuner i Kommunegruppe 13, Konsern, 2014.

5.3.2 Hamar




millioner på sysselsettingstiltakene, og kr. 11,9 millioner på personer med rusproblemer.

Fra 2006 til 2014 økte utgiftene til sosialtjenesten med kr. 37,6 millioner, og kr. 16,2

millioner har gått til økonomisk sosialhjelp. Veksten i sosialhjelpsutbetalingen utgjør av

den samlende økningen i utgifter til sosialtjenesten om lag 43 prosent i 9 årsperioden. Til

sammenligning utgjorde veksten i Ringsaker 80 prosent slik vi så i forrige kapittel. I Hamar

er det utgiftene til kommunale sysselsettingstiltak som har den største beløpsmessige

økningen i 9‐årsperioden med 8,2 millioner (84 prosent) mens den sterkeste prosentuelle

veksten er tilbudet til personer med rusproblemer som har økt med 6,7 millioner (12

prosent). Råd, veiledning og forebyggende arbeid øker med 6,5 millioner (51 prosent).

Dersom en holder kommunale sysselsettingstiltak utenfor og kun ser på sosialtjenesten, har

kommunens samlede netto driftsutgifter doblet seg (99 prosent) fra 2006 til 2014. Utgiftene

til sosialtjenesten økte samtidig med 51 prosent.

Figur 5.15 viser utviklingen i netto driftsutgifter til sosialtjenesten for Hamar i årene 2010‐

2014. Diagrammet til venstre viser linjen utviklingen i løpende kroner. Søylene til høyre

‐

500

1 000

1 500

2 000

2 500

0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

Ringsaker


89

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

20102011201220132014

viser at det er utgiftene til økonomisk sosialhjelp tar en stadig større andel av de samlede

utgiftene til sosialtjenesten og at de øvrige områdene er relativt stabile til redusert andel.

Av figuren til høyre ser vi at alle tre områder med unntak av tilbudet til personer med

rusproblemer øker kraftig i perioden. Den kraftige veksten i utgifter til personer med

rusproblemer kom fra 2006 til 2010, og økningen fra 2010 til 2014 er på i overkant av 12

prosent.

Tilbudet til personer med rusproblemet som utgjorde 12 prosent av utgiftene i 2006, ble

redusert til 7 prosent i 2010, og ytterligere redusert til 1 prosent i 2014. Utgiftene til

kommunale sysselsettingstiltak ligger rundt 3 prosent av utgiftene i hele perioden fra 2010

til 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA

Fra 2006 til 2014 doblet de samlende netto driftsutgiftene til Hamar seg. I den samme

perioden økte netto driftsutgifter til sosialtjenesten inklusiv sysselsettingstiltak med 51

prosent. Selv om veksten i de samlede utgiftene til sosialtjenesten inklusiv

sysselsettingstiltak til Hamar er større enn for Ringsaker (47 prosent), har Hamar lavere

forholdsmessig vekst enn Ringsaker. Årsaken til dette er at veksten i de samlede netto

driftsutgiftene til Ringsaker er lavere enn i Hamar.

Utviklingen i de samlede driftsutgiftene til hhv Hamar og Ringsaker viser relativt parallelle

løp tom 2010, mens Hamar veksttakt fra 2011 øker vesentlig sammenlignet med Ringsaker.

Lavere vekstandeler på sosialtjenesten må derfor brukes med forsiktighet. Vi har ikke sett

nærmere på de bakenforliggende årsakene til dette.

Figur 5.15: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Hamar kommune, 2010 – 2014, løpende kroner


90


Som vi ser av Figur 5.16 nedenfor øker antallet mottakere med stønad i 6 måneder eller mer

betydelig fra 2010 til 2014. Det var 555 personer i Hamar som motto økonomisk sosialhjelp i

minst 6 måneder i 2014. og denne gruppen utgjør i overkant av halvparten av alle de som

mottok hjelp i 2014. Andelen av de som mottar økonomisk sosialhjelp i minst 6 måneder i

Hamar har ligget rundt 50 prosent i hele perioden fra 2010 til 2014. Hamar ligger helt i

toppen i landssammenheng når en ser på både hvor lenge mottakere mottar sosialhjelp, og

andelen av mottakere som mottar i minst 6 måneder. Det er også et kjennetegn ved

kommunen at de har ligget høyt i hele analyseperioden fra 2010 til 2014.

Med unntak av mottakere med trygd/ pensjon som hovedinntekt, er det også en økning i

alle de andre grupperingene av mottakere, og det er særlig veksten i antallet mottakere

som har økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde som utgjør den største gruppen.

Gjennomsnittlig stønadslengde for denne gruppen var 7,8 måneder i 2014. Vi ser også en

kraftig vekst i personer med annen inntekt som hovedinntektskilde. Det er personer som

ikke er arbeidssøkende og de som er arbeidsledige som utgjør den største andelen av

mottakere.

Figur 5.16: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Hamar kommune, 20010 – 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA

Den samlede veksten i antallet mottakere i Hamar er 20,5 prosent. I den samme perioden

har innbyggertallet økt med 4,1 prosent. Det er en økning i alle aldersgrupper, men som vi

ser av Tabell 8, er det en større økning i antallet mottakere i aldersgruppen 25‐66 år enn for

yngre mottakere. Som for Ringsaker det kraftig vekst i mottakere med forsørgeransvar for

barn under 18 år. Hamar skiller seg fra de tre andre kommunen ved at de har vekst i

antallet mottakere i aldersgruppen 18‐24 år.

0

100

200

300

400

500

600

Sosialhjelpsm

ottakere

med

stønad

i 6

måned

er eller mer

Sosialhjelpsm

ottakere

med

sosialhjelp som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

trygd/pen

sjon

som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

arbeidsinntekt

som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

andre inntekter

som

hovedinntektskilde

2010 2011 2012 2013 2014


91

Tabell 8: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Hamar kommune, 20010 – 2014.

2010 2011 2012 2013 2014 Vekst






Sosialhjelpsmottakere med forsørgerplikt for barn under 18 år 205 211 237 264 287 40,0 %

Kilde: SSB/ KOSTRA

Veksten i antallet mottakere, svært høy stønadslengde når en sammenligner med andre

kommuner, samt den den høye andelen av mottakere som mottar sosialhjelp i mer enn 6

måneder, bør analyseres nærmere i fase II av prosjektet.


Hvordan er så utgiftene til sosialtjenesten sammenlignet med sammenlignbare kommuner?

SSB grupperer kommunene ut fra størrelse og utgiftsbehov for inntektsgrunnlag. Hamar

gruppes sammen med kommuner som har minst 20 000 innbyggere. De fire største byene

(Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger) inngår ikke i utvalget. Kommunene som inngår i

gruppen er alt fra store bykommuner som Kristiansand til arealstore kommuner som

Ringsaker. Det er betydelig forskjeller i både utgiftsbehov og inntekstgrunnlag for

kommunene i denne kommunegruppen, noe som medfører at det er kan være vanskelig å

sammenligne. På den annen side har mange av kommunene det til felles at de har

konsentrert bosetting med de fordeler og ulemper det innebærer mht. både behovet til

innbyggerne, og ikke minst hvordan kommunen kan tilrettelegge tilbudet til innbyggerne.

Hvordan er så Hamars utgifter til sosialtjenesten sammenlignet med kommunene i

kommunegruppe 13? For å sammenligne utgiftene, korrigeres disse for utgiftsbehovet

kommunen har. Vi bruker her delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester som ble beskrevet i

kapittel 0. Sammenligningen visualiseres i Figur 5.17. Hamar er markert med rødt. Veid

gjennomsnitt for alle kommunene i kommunegruppe 13 er markert med grønt.


92

Figur 5.17: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe 13, konsern, 2014


Som vi ser av figuren ligger Hamar blant de kommunene i kommunegruppe 13 med høyest

utgifter pr. innbygger. Korrigert netto driftsutgift er kr. 3 192,‐ pr innbygger, den fjerde

høyeste verdien i kommunegruppen. Til sammenligning var den korrigerte netto

driftsutgiften pr. innbygger i Ringsaker 2 328,‐. Vektet middelverdi er kr. 2058,‐. En skal

være forsiktig med å trekke forhastede slutninger på beløpets størrelse. Beløpet er en

teknisk beregnet verdi med formål å gjøre tallene fra de ulike kommunene mer

sammenlignbare.

Dersom vi ser på utbetaling av økonomisk sosialhjelp, ser vi av Figur 5.18 nedenfor at

Hamar har de nest høyeste utgiftene pr. innbygger i 2014 når det korrigeres for

delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Det er 49 kommuner i kommunegruppe 13. Som vi så

i forrige delkapittel har Ringsaker femte høyest utgift til økonomisk sosialhjelp pr

innbygger i kommunegruppe 13.

‐

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

Hamar


93

Figur 5.18: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern, for kommuner i Kommunegruppe 13, 2014.


5.3.3 Stange




millioner på sysselsettingstiltakene, og kr. 1,6 millioner på personer med rusproblemer.

Fra 2006 til 2014 økte utgiftene til sosialtjenesten med kr. 21,1 millioner, og kr. 10,0

millioner har gått til økonomisk sosialhjelp. Veksten i sosialhjelpsutbetalingen utgjør av

den samlende økningen i utgifter til sosialtjenesten om lag halve økningen i 9 årsperioden

(48 prosent). Dette er noe høyre enn Hamar (41 prosent vekst) og Løten (30 prosent vekst).

Av oppdragskommunene er det Ringsaker som har hatt den sterkeste veksten fra 2009 med

63 prosent.

I Stange er det utgiftene til råd, veiledning og sosialforebyggende arbeid som vokser mest

uavhengig av om en ser på beløpsmessige økningen eller prosentuell økning. I 9‐

årsperioden økte utgiftene med 10,8 millioner, noe som tilsvarer 130 prosent. Veksten i

økonomisk sosialhjelp økte med 10,0 millioner, noe som svarer til 69 prosent vekst. Økning

i utgiftene til hhv personer med problemer og sysselsettingstiltak er til sammenligning

lave, hhv med 8 prosent og 12 prosent for de to områdene. Samlet økte utgiftene til

sosialtjenesten med 84 prosent mens økningen i de totale netto driftsutgiftene til

kommunen var noe omtrent på samme nivå – 89 prosent.

Figur 5.19 nedenfor viser utviklingen i utgiftene til Stange i årene 2010‐2014. Av

diagrammet til venstre viser linjen utviklingen i løpende kroner. Søylene til høyre viser at

‐

500

1 000

1 500

2 000

2 500

0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

Hamar


94

utgiftene til både råd, veiledning og sosialforebyggende arbeid og til økonomisk sosialhjelp

øker i perioden.

Stange skiller seg fra de tre andre oppdragskommunene ved at ressursbruken til råd,

veiledning og sosialt forebyggende arbeid utgjør en større andel av de samlede kostnadene

til sosialtjenesten. I 2012 og 2013 utgjør den hhv 57 prosent og 53 prosent av netto

driftsutgifter til sosialtjenesten. En ser også at de samlede utgiftene til sosialhjelp er relativt

stabile i perioden 2012 – 2014, og at de økte utbetalingene av sosialhjelp erstatter reduserte

utgifter til råd, veiledning og sosialforebyggende arbeid. Hvorvidt dette skyldes

regnskapstekniske forhold i Stange bør undersøkes nærmere. Sammenlignet med Hamar

og Ringsaker har Stange høye netto driftsutgifter til råd, veiledning og sosial forebyggende

arbeid. Alle tre kommunene bruker om lag 20 millioner til dette formålet i 2014.

Sammenlignet med de tre andre kommunene er Stange mer lik Ringsaker når det gjelder

netto driftsutgifter til sysselsettingstiltak. Begge disse kommunene har lave utgifter

sammenlignet med Hamar og Løten. NAV Stange har ikke ansvar for rus og dette området

omtales derfor ikke. Utgiftene til kommunale sysselsettingstiltak ligger rundt 3 prosent av

netto driftsutgiftene i hele perioden fra 2010 til 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA

Figur 5.19: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Stange kommune, 2010 – 2014, løpende kroner


95


Som vi ser av Figur 5.20 øker antallet mottakere med stønad i 6 måneder eller mer

betydelig fra 2010 til 2014. Det var 276 personer i Stange som mottok økonomisk sosialhjelp

i minst 6 måneder i 2014, og denne gruppen utgjør halvparten av alle de som mottok hjelp i

2014. Andelen av de som mottar økonomisk sosialhjelp i minst 6 måneder i Stange har økt

fra 2010 til 2014. Stange ligger høyt i landsammeheng når en ser på både hvor lenge

mottakere mottar sosialhjelp, og når en ser på andelen av mottakere som mottar i minst 6

måneder. Det er også et kjennetegn ved kommunen at den har ligget høyt i hele

analyseperioden fra 2010 til 2014. Sammen med Hamar skiller Stange seg på dette området

seg fra de to andre oppdragskommunene. Begge kommuner er helt i landstoppen på begge

måleindikatorer 11.

Med unntak av mottakere med trygd/ pensjon som hovedinntekt, er det også en økning i

alle de andre grupperingene av mottakere, og det er særlig veksten i antallet mottakere

som har økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde som utgjør den største gruppen.

Gjennomsnittlig stønadslengde for denne gruppen var 7,7 måneder i 2014. Stange har

ligget høyt i hele 5 års perioden på gjennomsnitt stønadslengde for mottakere med

sosialhjelp som hovedinntektskilde. I 2010 var den 7,8 måneder. Den ble redusert til 6,8

måneder i 2012 før den økte til 7,1 i 2013. Sammenlignet med de kommuner som har

rapportert gjennomsnittlig stønadslengede for denne gruppen, ligger Stange blant de

kommunene med lengst stønadslengde.

Prosentuelt beregnet er der den sterkeste økningen i antallet mottakere med annen inntekt.

Denne gruppe har mer enn dobler seg i perioden (127 prosent). Antallet som mottar

økonomisk sosialhjelp som supplerende inntekt til arbeidsinntekt er redusert. Men det er

personer som ikke er arbeidssøkende og de som er arbeidsledige som utgjør den største

andelen av mottakere, og økningen i denne gruppen betyr mest for det samlede antallet

mottakere av sosialhjelp, og trolig også de samlede utbetalingene til klienter.

11 En del kommuner har ikke rapportert den ene eller begge indikatorer. Fordelingen vil derfor kunne være annerledes enn slik det nå fremstår. Av de kommunene det er tilgjengelige tall på, er gjennomsnittlig stønadslengde i mediankommunen 4,0 måneder (427 av 428 kommuner har rapportert) og andelen sosialhjelpsmottakere med stønad i 6 måneder eller lengere 28 prosent (380 av 428 kommuner har rapportert)


96

Figur 5.20: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Stange kommune, 2010 – 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA

Den samlede veksten i antallet mottakere i Stange er 12,1 prosent. I den samme perioden

har innbyggertallet økt med 4,5 prosent. Som vi ser av Tabell 9 nedenfor er det mottakere i

aldersgruppen 25‐66 år som øker. Antallet yngre mottakere har vært stabilt i perioden, men

tabellen viser også at de i aldersgruppen 18‐24 år ble betydelig redusert inntil 2012, og har

økt noe kraftigere enn aldersgruppen 25‐66. Stange (og Løten) skiller seg fra Ringsaker og

Hamar med en betydelig reduksjon i antallet mottakere med forsørgeransvar for barn

under 18 år.

Tabell 9: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Stange kommune, 20010 – 2014.

2010 2011 2012 2013 2014 Vekst






Sosialhjelpsmottakere med forsørgerplikt for barn under 18 år 142 126 100 117 122 ‐14,1 %

Kilde: SSB/ KOSTRA

Svært høy stønadslengde når en sammenligner med andre kommuner, samt den den høye

andelen av mottakere som mottar sosialhjelp i mer enn 6 måneder, bør analyseres nærmere

i fase II av prosjektet. En bør også analysere ressursfordelingen mellom råd, veiledning og

sosialt forebyggende arbeid og driftsutgiftene til økonomisk med sikte på effektivitet i

tjenesteapparatet opp mot redusert bruk av økonomisk sosialhjelp på sikt. Dersom Stanges

modell gir redusert utbetalinger over tid kan det være læringseffekter for de tre øvrige

oppdragskommunene.

0

50

100

150

200

250

300Sosialhjelpsm

ottakere

med

stønad

i 6

måned

er eller mer

Sosialhjelpsm

ottakere

med

sosialhjelp som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

trygd/pen

sjon

som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

arbeidsinntekt

som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

andre inntekter

som

hovedinntektskilde

2010 2011 2012 2013 2014


97



SSB grupperer kommunene ut fra størrelse, utgiftsbehov for inntektsgrunnlag. Stange

ligger i kommunegruppe 10. Felles for kommunene i denne gruppen er at de er

mellomstore kommuner med middels bundne kostnader pr innbygger, og har lave frie

disponible inntekter.

Hvordan er så Stanges utgifter til sosialtjenesten sammenlignet med kommunene i



kapittel 0. Sammenligningen visualiseres i Figur 5.21. Stange er markert med rødt. Veid



Kilde: SSB/ KOSTRA , bearbeidet av Østlandsforskning

Som vi ser av figuren ligger Stange blant de kommunene i kommunegruppe 10 med høyest

utgifter pr. innbygger. Korrigert netto driftsutgift er kr.2 542,‐ pr innbygger, den tredje

høyeste verdien i kommunegruppen. En skal være forsiktig med å trekke forhastede

slutninger på beløpets størrelse. Beløpet er en teknisk beregnet verdi med formål å gjøre

tallene fra de ulike kommunene mer sammenlignbare.

Dersom vi ser på utbetaling av økonomisk sosialhjelp, ser vi av Figur 5.22 nedenfor at

Stange også ligger høyt sammenlignet med de øvrige kommunene i kommunegruppe 10. I

denne figuren er det også benyttet korrigert med delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Det

er 21 kommuner i kommunegruppe 10. Som vi så i kapittel 5.3.1 har Ringsaker den fjerde

høyeste utgifter til økonomisk sosialhjelp pr innbygger i kommunegruppe 13.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

0 5000 10000 15000 20000 25000

Stange


98



5.3.4 Løten


millioner. Økonomisk sosialhjelp utgjorde kr. 8,6 millioner, mens råd, veiledning og sosialt

forebyggende arbeid utgjorde kr. 6,3 millioner. Kommunen brukte hhv kr. 2,8 millioner på

sysselsettingstiltakene, og kr. 2,1 millioner på personer med rusproblemer. Fra 2006 til

2014 økte utgiftene til sosialtjenesten med kr. 10,0 millioner, og kr. 3 millioner har gått til

økonomisk sosialhjelp. Veksten i sosialhjelpsutbetalingen utgjør av den samlende økningen

i utgifter til sosialtjenesten om lag 30 prosent i 9 årsperioden. Økonomisk sosialhjelp er det

området med størst beløpsmessige økning, og veksten utgjør 53 prosent fra 2006 til 2014.

Det er rusomsorgen som har hatt den sterkeste prosentuelle veksten – hele 2 148 prosent.

Årsaken til dette er at Løten hadde helt marginale utgifter til rusomsorgen til 2011, og at

disse har økt kraftig i 2012‐2014. Utgiftene til sysselsettingstiltak har også økt kraftig, og

her begynte veksten i 2008. Av økningen på 10 millioner fra 2006 til 2014, har 2 mill. gått til

personer med rusproblemer og 2,6 millioner til sysselsetting. Den øvrige økningen på 2,4

millioner har gått til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid.

Figur 5.23 viser utviklingen i utgiftene for Løten for årene 2010‐2014. Av diagrammet til

venstre viser linjen utviklingen i løpende kroner. Søylene til høyre viser at det er utgiftene

til økonomisk sosialhjelp som er den største utgiften. Den tar også en stadig større andel av

de samlede utgiftene, ref. søylediagrammet til høyre. Utgiftene til råd, veiledning og sosialt

forebyggende arbeid reduseres i 2013, før den øker ganske kraftig i 2014. Denne økningen

medfører imidlertid en videreføring av andelen av utgiftene sosialtjenesten bruker på råd

og veiledning, jfr. søylene til høyre. Diagrammet til høyre viser at rusområdets andel av

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

0 5000 10000 15000 20000 25000

Stange


99

utgiftene økte frem til 2013, og videreføres på samme nivå i 2014. Andelen til

sysselsettingstiltak reduseres noe fra 2010 til 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA

Figuren viser for øvrig at veksten i utgiftene til sosialtjenesten øker ganske jevnt hvert år

fra 2012. Målt fra 2009 har Løten sammenlignet med de andre utredningskommunene, den

høyest vekst i utgiftene til sosialtjenesten inkludert sysselsettingstiltakene. Løten har mer

enn doblet sine utgifter i perioden (103 prosent). Som vi så ovenfor, økte Løtens utgifter til

sysselsettingstiltak kraftig. Om vi ser på netto driftsutgifter eksklusiv sysselsettingstitak

ligger Løten på 78 prosent økning. Det er lavere enn Stange, og høyere enn Hamar og

Ringsaker.


Som vi ser av figur 5‐24 nedenfor reduseres antallet mottakere med stønad i 6 måneder

eller mer fra 2010 til 2014. Det var 100 personer i Løten som motto økonomisk sosialhjelp i

minst 6 måneder i 2014, og denne gruppen utgjør i overkant av 40 prosent av alle de som

mottok hjelp samme år. Andelen av de som mottar økonomisk sosialhjelp i minst 6

måneder i Løten har ligget rundt 40 prosent i hele perioden fra 2011 til 2014. I 2010 var

andelen nesten 50 prosent. Løten ligger sammen med de 10 prosent av kommunene med

høyest verdier både på gjennomsnittlig stønadslengde, og andelen av mottakere som

mottar i minst 6 måneder. Det er også et kjennetegn ved kommunen at de har ligget høyt i

hele analyseperioden fra 2010 til 2014. Det var en markert nedgang på begge indikatorer fra

2010 til 2011, og nivået synes å ha stabilisert seg rundt nivået som var i 2011.

Det er en økning i antallet mottakere med økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde.

De øvrige områdene er antallet mottakere redusert. Mottakere med trygd/ pensjon som

Figur 5.23: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Løten kommune, 2010 – 2014, løpende kroner


100

hovedinntektskilde er det en systematisk nedgang. For de øvrige områdene synes det i

mindre grad å være en trend. Gjennomsnittlig stønadslengde for mottakere med

økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde var 6,2 måneder i 2014. Sammen med

Ringsaker er dette lavest av oppdragskommunene. Sammenlignet med alle landets

kommuner, er dette høyt. Av de kommunene som har rapportert tall i Kostra, har de 20 av

kommunene med lengst gjennomsnittlig stønadslengde for denne gruppen 5,9 måneder

eller lengre. I 2014 er den største gruppen av mottakere av økonomisk sosialhjelp i Løten

arbeidsledige.

Figur 5.24: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Løten kommune, 20010 – 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA

Fra 2010 til 2014 er det et relativt stabilt antall mottakere av økonomisk sosialhjelp i Løten,

jfr. Tabell 10. I den samme perioden har innbyggertallet økt med 2,7 prosent. Om vi ser på

aldersgrupperinger, er antallet mottakere i gruppen 18‐24 år stabilt. For mottakere i

aldersgruppen 25‐66 år er det en nedgang. Løten har en kraftig nedgang i antallet

mottakere med forsørgerplikt for barn under 18 år. Stange har også nedgang, om enn noe

mindre. Hamar, og særlig Ringsaker, har hatt en betydelig økning i denne gruppen.

Tabell 10: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Løten kommune, 2010 – 2014.

2010 2011 2012 2013 2014 Vekst

Sosialhjelpsmottakere 238 252 227 225 236 ‐0,8 %





Sosialhjelpsmottakere med forsørgerplikt for barn under 18 år 75 82 62 53 57 ‐24,0 %

Kilde: SSB/ KOSTRA

020406080100120140

Sosialhjelpsm

ottakere

med

stønad

i 6

måned

er eller mer

Sosialhjelpsm

ottakere

med

sosialhjelp som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

trygd/pen

sjon

som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

arbeidsinntekt

som

hovedinntektskilde

Sosialhjelpsm

ottakere

med

andre inntekter

som

hovedinntektskilde

2010 2011 2012 2013 2014


101

Som for de øvrige oppdragskommunene bør bakenforliggende årsaker til lang

stønadslengde sammenlignet med andre kommuner, samt den den høye andelen av

mottakere som mottar sosialhjelp i mer enn 6 måneder, analyseres nærmere i fase II av

prosjektet. En bør også se nærmere på årsaker til andre forskjeller kommunene mellom, og

for Løten er det aktuelt å finne årsaker til nedgangen i enslige forsørgere som mottakere av

økonomisk sosialhjelp.



SSB grupperer kommunene ut fra størrelse, utgiftsbehov for inntektsgrunnlag. Løten

ligger i kommunegruppe 7. Felles for kommunene i denne gruppen er at de er mellomstore

kommuner med lave bundne kostnader pr innbygger, og har lave frie disponible inntekter.

Hvordan er så Løtens utgifter til sosialtjenesten sammenlignet med kommunene i



kapittel 0. Sammenligningen visualiseres i figur 5.25. Løten er markert med rødt. Veid




Som vi ser av figuren ligger Løten blant de kommunene i kommunegruppe 7 med høyest

utgifter pr. innbygger. Korrigert netto driftsutgift er kr. 2 775,‐ pr innbygger, den nest

høyeste verdien i kommunegruppen. Vektet middelverdi er kr. 1 896,‐. En skal være

forsiktig med å trekke forhastede slutninger på beløpets størrelse. Beløpet er en teknisk

beregnet verdi med formål å gjøre tallene fra de ulike kommunene mer sammenlignbare.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

0 5000 10000 15000 20000 25000

Løten


102

Dersom vi ser på utbetaling av økonomisk sosialhjelp, ser vi av figur 5.26 nedenfor at

Løten også ligger høyt på korrigerte utgiftene pr. innbygger i 2014. Det er 31 kommuner i

kommunegruppe 7.



0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

0 5000 10000 15000 20000 25000

Løten

103

6 SAMMENHENG MELLOM SOSIALHJELP OG ØVRIGE

TJENESTEOMRÅDER

6.1 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet er innrettet mot langtidsmottaker som står særlig langt unna

arbeidsmarkedet, og som har store sammensatte problemer. Ordningen kom i gang fra

2008. I KOSTRA er det tilgjengelig tall fra 2011.

Figur 6.1 viser utgiftene til kvalifiseringsprogrammet i årene 2011 til 2014 for

oppdragskommunene. For å gjøre utgiftene mer sammenlignbare er de omregnet til 2014

kroner12. Felles for de tre største kommunene er at utgiftene er redusert hvert år i hele

perioden. Hamar har den største reduksjon og har halvert sine utgifter. Stange og

Ringsakers reduksjoner ligger på hhv 43 prosent og 42 prosent. Løtens utgifter er redusert

med 6 prosent fra 2011 til 2014, men som figuren viser var det en økning fra 2011 til 2012 på

13 prosent.

Figur 6.1: Netto driftsutgifter til kvalifiseringsprogrammet, 2011-2014, 2014 kroner13


I Figur 6.2 nedenfor ser vi at kostnadene pr bruker for Hamars del avviker ganske

betydelig fra de tre øvrige kommunene14. En interessant observasjon er at utgiftene til de

12 Omregningsfaktor; Deflator, tabell 2 s. 23 i rapport fra TBU april 2015 13 Omregningsfaktor; Deflator, tabell 2 s. 23 i rapport fra TBU april 2015

‐

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000


2011

2012

2013

2014


104

som får delta i kvalifiseringsprogrammet er mer avhengig av kommunen deltakeren bor i

enn prioriteringer fra ett år til det neste.

Figur 6.2: Netto driftsutgifter pr deltaker i kvalifiseringsprogrammet, 2011-2014, 2014 kroner15


Bakgrunnen for reduksjonen i utgifter er en reduksjon i antallet personer som deltar i

ordningen. I figur 6.3 nedenfor er antallet deltakere i kvalifiseringsprogrammet i perioden

2009 – 2014. Endring av lovverket med strengere kriterier for deltakelse i

kvalifiseringsprogrammet er trolig en viktig forklaringsfaktor for reduksjonen i

deltakerantallet.

Figur 6.3: Antall deltaker i kvalifiseringsprogrammet, 2009-2014.


Fra 2012 kan deltakerne aldersfordeles på gruppene 18 ‐ 24 år og 25 – 66 år. Som det

fremgår av figur 6.4 nedenfor, ser vi at Hamar har en økning i antallet deltakere i 2014,

mens de øvrige kommunene reduseres antallet deltakere i denne aldersgruppen.

14 Det er ikke tilgjengelig tall på fylke eller landsnivå som kan brukes til å vurdere nivået. 15 Omregningsfaktor; Deflator, tabell 2 s. 23 i rapport fra TBU april 2015

‐

50 000

100 000

150 000

200 000


2011

2012

2013

2014

0

50

100

150

200


2009

2010

2011

2012

2013

2014


105

Figur 6.4: Deltaker i kvalifiseringsprogrammet i aldersgruppen 25 – 66 år, 2012-2014.

Som vi ser av figur 6.5 nedenfor har både Hamar og Stange lavt antall deltakere

sammenlignet med Ringsaker, mens Løten relativt sett har et høyt antall deltakere i

aldersgruppen 18‐24 år i kvalifikasjonsprogrammet. Ringsaker har redusert antallet unge

deltakere med nærmere 60 prosent fra 2012 til 2014. Løten har økt antallet unge deltakere i

kvalifikasjonsprogrammet, og i 2014 var 5 av 12 deltakere i aldersgruppen 18‐24 år. En ser

ellers at hele Hamars økning i programmet i 2014 er fra 25 år og eldre, og at Stanges

reduksjon i sin helhet gjelder denne aldersgruppen.

Figur 6.5: Deltaker i kvalifiseringsprogrammet i aldersgruppen 18 - 24år , 2012-2014.

For å kunne gjøre en mer riktig sammenligning mellom kommunene på bruk av KVP, er

andelen av sosialhjelpsmottakere sammenstilt i Figur 6.6. I 2014 er 4‐5 prosent av mottakere

av økonomisk sosialhjelp i aldersgruppen 25‐66 år i Kvalifiseringsprogrammet. For

aldersgruppen 18‐24 år er andelen i Ringsaker og Stange noe høyere, i overkant av 5

prosent. Hamar skiller seg ut med en lav andel på 1,5 prosent, til sammenligning med

Løten som har 8,1 prosent av de unge mottakerne av økonomisk sosialhjelp i KVP. Dvs at i

Løten er ca. hver 12. mottaker av økonomisk sosialhjelp i KVP. I Hamar er det tilsvarende

forholdstallet hver 67. mottaker av økonomisk sosialhjelp i KVP.

3648

0

2329

44

1019

40 39

716

0

20

40

60


2012 2013 2014

6

24

043

18

28

310

5 8

0

10

20

30


2012 2013 2014


106

Figur 6.6: Andelen deltaker i kvalifiseringsprogrammet i prosent av antall mottakere av økonomisk sosialhjelp, aldersgruppert, 2012-2014.

Det er med andre ord ulik prioritering i bruk av KVP i kommunene i Hamarregionen. Men

hvordan er prioriteringene sammenlignet med landet?

For å kunne danne seg et inntrykk av i hvilken grad oppdragskommunene prioriterer bruk

av kvalifiseringsprogrammet har vi laget en figur som viser andelen av

sosialhjelpsmottakere som deltar i kvalifiseringsprogrammet i prosent av antallet

mottakere av økonomisk sosialhjelp. I denne figuren ser vi på aldersgruppene 18‐24 år og

25‐66 år. Tallgrunnlaget er fra 2014, og de 191 kommunene som har rapportert tall inngår i

figurene16. Veid gjennomsnitt for kommunene er markert med grønn sirkel.

Figur 6.7 viser at gjennomsnittlig deltok om lag 9 prosent av de som mottar økonomisk

sosialhjelp i aldersgruppen 25‐66 år i kvalifiseringsprogrammet, mens andelen som deltar i

aldersgruppen 18‐24 år er om lag 5 prosent. Plottet viser det veide gjennomsnittet. Flere

større bykommuner har en høyere andel enn snittet (bla. Oslo, Trondheim, Stavanger og

Bergen). Medianen for gruppen 25‐66 år er 5,8 prosent, så alle oppdragskommunene har en

lavere KVP andel enn kommunene som inngår i analysen. Medianverdien17 for

aldersgruppen 18‐24 år er 4,1 prosent. Ut fra figuren ser vi at Hamars bruk av KVP for

aldersgruppen 18‐24 år er lavt, men Løten ligger i øvre sjiktet av kommuner.

16 Med 191 av 428 kommuner er det relevant å stille spørsmål om utvalget er representativt. 17 Medianverdien er den midterste verdien når måleverdiene rangeres fra høyeste til laveste verdi.

0,0 %

1,0 %

2,0 %

3,0 %

4,0 %

5,0 %

6,0 %

7,0 %

8,0 %

9,0 %

10,0 %

2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014


18‐24 år

25‐66år


107

Figur 6.7 Andel mottakere med KVP av mottakere av økonomisk sosialhjelp, 2014.

Kilde: SSB, bearbeidet av Østlandsforskning

I figuren er det 8 kommuner fra Hedmark. Disse har vi merket med oransje farge. Som vi

ser ligger kommunene i Hedmark lavt på bruk av kvalifiseringsprogrammet. Det

interessante spørsmålet dette reiser er om det er spesielle forhold i Hedmark som påvirker

bruken av KVP, og om det har fordelingsvirkninger på kostnadene mellom stat og

kommune. Dette tema bør sees nærmere på i en fase 2 av prosjektet.

Gjennomgangen viser at oppdragskommunenes anvendelse av KVP er ulike både om vi ser

over tid, og når vi sammenligner med andre norske kommuner. Vi kan ikke si noe om

bruken av KVP påvirker økonomisk sosialhjelp. Til det er statistikkgrunnlaget for svakt. En

kan eventuelt gå mer inn i dette i fase 2 av prosjektet.

6.2 Introduksjonsprogrammet

Introduksjonsprogrammet skal forberede flyktninger til yrkeslivet, gi grunnleggende

ferdigheter i norsk og innsikt i norsk samfunnsliv. Ringsakers tall er korrigert årene 2010‐

2013.


108

Figur 6.8: viser netto driftsutgifter til introduksjonsprogrammet, 2010 – 2014, omregnet i 2014 kroner18


Den størst økning i totale utgifter har Hamar kommune med en vekst på 6 prosent. For de

tre øvrige kommunene har totalkostnadene til introduksjonsprogrammet blitt redusert i

perioden. Løten har den største prosentuelle reduksjonen med 23 prosent i perioden. I

reduserte driftsutgifter har Stange den største reduksjonen med 1 million kroner (8

prosent). Ringsakers reduksjon er på 3 prosent (¼ million kroner).

Figur 6.9 nedenfor viser at Hamar har den største veksten i antallet deltakere med en

økning fra 61 i 2010 til 90 i 2014, og veksten har vært relativt jevn i hele perioden, med

unntak av 2012 da det var en nedgang på 6 fra 2011. Vi ser også at Hamar har det høyeste

utgiftsnivået pr deltaker i hele perioden med unntak av 2014 der Ringsakers utgifter øker

kraftig fra 2013. Ringsaker har hatt et relativt stabilt utgiftsnivå i tidsperioden 2010‐2013.

Hamar, Stange og Løten har redusert sine gjennomsnittlige utgifter pr. deltaker i perioden,

med et lite unntak for førstnevnte i 2014.

Gjennomsnittsutgiften pr deltaker i introduksjonsprogrammet var i 2014 ca kr 142 000,‐

mens middelverdien19 var ca 131 000,‐20. I 2014 lå hhv Hamar og Ringsaker på kr. 170.000,‐

og kr. 184.000,‐. Stange brukte kr. 114 000,‐ og Løten kr. 83 000,‐ pr deltaker i snitt. Det

synes derfor å være et potensiale for reduksjon i utgiftene for Hamar og Ringsaker.

18 Omregningsfaktor; Deflator, tabell 2 s. 23 i rapport fra TBU april 2015. 19 Middelkommunen er den kommunen som ved rangering av utgiftene fra høyest til lavest, plasserer seg i midten. I sammenligning av kommuneutgifter vil middelverdien ofte være et bedre mål enn gjennomsnittsutgift. 20 Snittet av de 269 kommunene som har rapportert positive utgifter i KOSTRA og som har tilgjengelig antall deltakere. Kommuner med få deltakere får ikke rapportert antall deltakere av hensyn til indentifiseringsmuligheten det åpner for.

‐

2 000 000

4 000 000

6 000 000

8 000 000

10 000 000

12 000 000

14 000 000

16 000 000

18 000 000


2010

2011

2012

2013

2014


109

Figur 6.9: Antallet deltakere i introduksjonsprogrammet og gjennomsnittsutgiften pr deltaker, 2010 – 2014, omregnet i 2014 kroner.

Kilde: SSB/ KOSTRA. Bearbeidet av Østlandsforskning.

Fra 2010 har Hamar og Stange økt antallet deltakere i introduksjonsordningen. Ringsaker

har redusert antallet årlig i hele perioden. Løten ligger relativt stabilt med et antall

deltakere på om lag 15‐20 deltakere.

Tabell 11 viser andel deltakere som gikk over til arbeid eller utdanning etter avsluttet

introduksjonsprogram for oppdragskommunene. Kommunene er rangert etter resultater

for 2014. Rangeringen skiller mellom kommunene med ti eller flere deltakere som avsluttet

programmet i 2014, og kommunene der mellom fem og ni deltakere avsluttet. Resultater i

kommunene med færre enn fem deltakere som avsluttet, er unntatt offentlighet av hensyn

til personvern (IMDI årsmelding 2014). Løten har færre enn 5 deltakere som har avsluttet

og er derfor utelatt fra tabellen. Det er 88 kommuner med 10 eller flere deltaker, og

kolonnen Rangering er basert på resultatet i 2014.

Tabell 11: Andel over i arbeid/ utdanning direkte etter avsluttet introduksjonsprogram, 2011 – 2014.

Rangering 2014 2013 2012 2011 16 Hamar 68 % 64 % 29 % 63 % 21 Stange 62 % 80 % 90 % 69 % 42 Ringsaker 50 % 18 % 20 % 27 %

Kilde: IMDI, Årsrapport 2014

Basert på oppstillingen til IMDI, synes det å være en sammenheng i resultatgrad for

kommunene. Både Hamar og Stange plasserer seg høyt i rangeringen i 2014, og resultatene

ligger gjennomgående høyt i alle de fire årene, med et lite unntak for Hamar i 2012.

Ringsaker ligger under 30 prosent i årene 2011‐2013, og oppnår 50 prosent i 2014.

Rangeringsmessig ligger da Ringsaker i 2014 i øvre halvdel av kommunene med 10 eller

flere som har gjennomført introduksjonsprogrammet, men når likevel ikke IMDis

målsetting om at 55 prosent av deltakerne skal være i jobb direkte etter endt program. De

øvrige kommunene har med god margin nådd målsettingen i alle årene med unntak av

Hamar i 2012.

‐

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

2010

2011

2012

2013

2014

0

20

40

60

80

100

2010 2011 2012 2013 2014

Hamar Ringsaker

Løten Stange


110

Basert på resultatene fra kommunene i Hamarregionen kan det se ut som at det er en

sammenheng mellom å nå høy score i flere år. Dvs. at en kommune som har gode resultater

lykkes i arbeidet over tid. For å se nærmere på dette har vi plottet scoren i 2014 mot

gjennomsnittscoren i 2011‐2013 i Figur 6.10. Korrelasjonen mellom 2014 og 2011‐2013 er på

0,67, noe som tilsier en at det er en sammenheng tidligere oppnådd resultatgrad og i

hvilken grad kommunen får personer som gjennomførte introduksjonsprogrammet over i

arbeid/ utdanning i 2014. De ser vi også av regresjonslinjen som beskriver sammenhengen

mellom resultatene i de to periodene for kommunene som inngår utvalget. En R2 på 0,46

tilsier en ganske klar sammenheng.

Figur 6.10: Figuren viser resultatgrad for andel over i arbeid/ utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram i 2014 plottet mott gjennomsnittlig resultatgrad i årene 2011-2013.

Kilde: IMDI, bearbeidet av Østlandsforskning.

Dersom vi analyserer resultatgraden i 2014, plasseres både Stange og Hamar sammen med

kommuner med de kommuner som har høy resultatgrad. Figuren viser for øvrig at

Ringsaker ligger resultatmessig sammen med de kommuner med de svakeste resultatene i

2011‐2013, men at de i 2014 ligger nær en gjennomsnittlig resultatgrad for kommunene som

inngår i utvalget. Det er også interessant at 9 kommuner med høy resultatgrad i 2011‐2013

oppnår høy resultatgrad i 2014 (rødstiplet ring).

y = 0,5311x + 0,2361R² = 0,4555

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Resultat 2011‐2013

Resultat 2014

Hamar

Ringsaker

Stange


111

Figur 6.11: Gjennomsnittlig utgifter pr deltaker i introduksjonsprogrammet og resultatmål, 2014.

Kilde: SSB/ KOSTRA, og IMDI, bearbeidet av Østlandsforskning.

Det er interessant at det ikke synes å være noen sammenheng mellom resultatoppnåelse og

gjennomsnittsutgiften oppdragskommunene har pr. bruker. Figur 6.11viser

gjennomsnittlig utgifter pr. deltaker og resultatoppnåelse i 2014. Korrelasjonskoeffisienten

er 0,075 noe som tilsier svært liten sammenheng mellom disse faktorene. Vi kan følgelig

ikke påvise en sammenheng mellom ressursbruk og resultat. Figuren illustrerer at både

Hamar og Ringsaker har et høyt utgiftsnivå på introduksjonsordningen.

Det foreligger ikke lett tilgjengelig statistikk for å analysere om det er en statistisk

sammenheng mellom resultatoppnåelse i overgang fra introduksjonsordningen til arbeid/

skole, og utviklingen i økonomisk sosialhjelp. Det er imidlertid rimelig å anta at personer

som avslutter introduksjonskurset uten jobb eller skoletilbud, ikke har mange alternative

kilder til finansiering av livsoppholdskostnader enn økonomisk sosialhjelp eller andre

tiltak finansiert av det offentlige (f.eks. kommunale arbeidstiltak). En nærmere analyse av

virkninger introduksjonsordningen har på økonomisk sosialhjelp i oppdragskommunene

kan eventuelt prioriteres i en Fase II i prosjektet.

6.3 Arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger (AAP) ble innført fra 1. mars 2010. Ordningen erstattet tre

tidligere ordninger, og nye ordninger kan påvirke hvordan andre ytelser blir brukt. Kan i

så fall innføringen av AAP ha påvirket utviklingen i økonomisk sosialhjelp?

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

‐ 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000

Hamar

Stange

Ringsaker


112

Figur 6.12: Utvikling i AAP 2010-2014.

Kilde: NAV Hedmark

Figuren 6‐12 tar utgangspunkt i antallet personer med AAP pr. 3. desember, og den viser

utviklingen fra 2010 til 2015. For 2015 er det antall personer med ordningen pr.31. august

som er benyttet. Ved innføringen av ordningen ble personer som var på de tidligere tre

ytelsene attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad vurdert for

ordningen. Det er derfor naturlig at antallet personer med AAP reduseres fra oppstartsåret

2010. Vi ser at reduksjonen i antallet AAP’ere er vesentlig kraftigere for Hedmark enn

landet som helhet. Det er også en kraftigere reduksjon i antallet på AAP i regionen enn

Hedmark. Nedgangen er kraftigst i Ringsaker, og lavest i Løten. Ringsaker avviker fra de

øvrige oppdragskommunene ved at antallet på AAP øker i 2015.

AAP ordningen har også blitt anvendt på arbeidstakere under 25 år, og tabell 12 viser

antallet personer under 25 år som har ordningen ved utgangen av året. Tabellen viser at

antallet unge arbeidstakere på AAP reduseres i perioden, i motsetning til landet som viser

en ganske markert økning i perioden. Det er vanskelig å sammenligne tallene direkte da

antallet på AAP påvirkes både av antallet personer i aldersgruppen, om de tar utdanning

eller ønsker arbeid osv.

‐0,60

‐0,50

‐0,40

‐0,30

‐0,20

‐0,10

0,00

0,10

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Landet Hedmark Hamar

Ringsaker Løten Stange


113

Tabell 12: Antall personer under 25 år som har AAP pr. 31. desember. For 2015 er antallet pr. 31. august.

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Landet (høyre skala) 12 587 13 347 13 390 13 079 13 509 14 103

Hedmark 619 662 639 583 504 511

Region Hedmarken 305 323 296 250 194 219

Hamar 101 92 101 85 66 80

Ringsaker 99 107 95 65 47 59

Løten 49 51 40 41 26 20

Stange 56 73 60 59 55 60 Kilde: NAV Hedmark

På landsbasis øker antallet unge på AAP med i overkant av 7 prosent fra 2010 til 2014. I

Hedmark reduseres antallet i samme periode med ca 19 prosent. Med unntak av Stange

som har et relativt stabilt nivå på antallet unge på AAP, reduserer antallet ganske kraftig i

de øvrige oppdragskommunene. Ringsaker halverer antallet, men som vi også ser av

tabellen, har både Hamar og Ringsaker gitt tilbudet til flere personer så langt i 2015. På

landsbasis økes andelen av antallet under 25 år som mottar AAP fra 2010 til 2014. Det var

vekst i hele gruppen som mottar ordningen, så tallene tyder på at det samlet sett på

landsbasis satses på AAP som virkemiddel for de under 25 år. En må imidlertid være litt

forsiktig med å trekke en slik konklusjon da det kan være andre forklaringsfaktorer det

ikke er sett nærmere på her, for eksempel endringer i arbeidsmarkedet eller

utdanningstilbudet.

Av oppdragskommunene er Stange den eneste kommunen som har økt sin andel av de

under 25 år på AAP. Hamar har samme andel, mens Stange og Løten har redusert antallet

unge under 25 år mer enn bruken av AAP i kommunen.

6.4 Sykefravær

Helsemessige problemer og sykdom kan lede til fremtidig uførhet. Ved langvarig sykdom

reduseres også rettighetene til lønn fra arbeidsgiver etter 12 måneder. Det kan derfor være

interessant å belyse utviklingen i sykefraværet i kommunene i Hamarregionen og

sammenligne dette med landet og Hedmark fylke.

Figur 6.13 viser utviklingen i arbeidsstyrkens sykefravær i prosent i de fire

deltakerkommunene, i Hedmark og i landet fra 2006‐2014. Som det fremgår av figuren er

det trendorienterte forhold som påvirker omfanget av sykefraværet. Det er nivåforskjeller

mellom kommunene, og vi ser også at fraværet i Hedmark er høyere enn landssnittet. Med

unntak av Stange er fraværet høyere i kommunene høyere enn i fylket som helhet.


114

Figur 6.13: Sykefravær i 2006-2014. Gjennomsnitt pr. år.

Kilde: NAV Hedmark

Dersom vi ser på de yngste arbeidstakerne ser vi av Figur 6.14 nedenfor at sykefraværet

også reduseres for denne gruppen, men det er mindre markerte trender enn for alle

aldersgrupper. Det er også betydelige større variasjoner for denne aldersgruppen. Det er

her benyttet tall for aldersgruppen 20 – 29 år.

Figur 6.14: Sykefravær 2006-2014, 20 – 29 år. Gjennomsnitt pr. år.

Kilde: NAV Hedmark

4,0 %

4,5 %

5,0 %

5,5 %

6,0 %

6,5 %

7,0 %

7,5 %

8,0 %

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Landet

Hedmark

Hamar

Ringsaker

Løten

Stange

3,0 %

3,5 %

4,0 %

4,5 %

5,0 %

5,5 %

6,0 %

6,5 %

7,0 %

7,5 %

8,0 %

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Landet

Hedmark

Hamar

Ringsaker

Løten

Stange


115

6.5 Uføre

Det synes å være systematiske forskjeller mellom kommunene når det gjelder sykefravær,

og i kapittel 5 belyste vi ulikheter mellom kommunene på bakgrunnen til de som mottar

økonomisk sosialhjelp. På sykefravær har Hamar og Stange generelt lavere sykefravær enn

Løten og Ringsaker for de yngste arbeidstakerene. Arbeidstakere fra 30 år i Stange har noe

høyere sykefravær og samlet for alle ansatte kommer Stanges fravær på nivå med Løten.

Hamar har lavt sykefravær i begge betraktninger.

Figur 6.15 viser den relative utviklingen i antall uføre pr. 31. desember i årene 2006 – 2014.

Antallet pr. 30. juni er tatt med for å vise utviklingen så langt 2015. Målsettingen om å

redusere antallet utføre ga effekt i de først årene, men trenden synes å være snudd til vekst

i antallet fra 2009. Vi ser at Hedmark har større utslag enn landet som helhet, og at Løten

og Stange har økt i perioden. Det vi måler her er endringer med utgangspunkt i nivået 31.

desember 2006.

Figur 6.15: Utvikling i uføretrygdede 2006-2015.

Kilde: NAV Hedmark

Andelen av de på uføretrygd målt mot personer i arbeidsfør alder blir redusert i alle

kommunene fra 2006 til 2014, men som figuren over viser, er det også en økning i andelen i

kommunene. Dersom vi ser på de yngste uføretrygde, ser vi at utviklingen i uføretrygde

under 25 år avviker vesentlig. Av tabellen under ser vi at utgangspunktet nok var litt ulikt i

2006, men utviklingen må karakteriseres som foruroligende.

0,80

0,85

0,90

0,95

1,00

1,05

1,10

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015




116

Figur 6.16: Utvikling i uføretrygdede under 25 år, 2006-2015.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Landet 3 298 3 497 3 740 4 042 4 317 4 638 4 870 5 037 5 491 5 695

Hedmark 151 160 171 180 174 184 201 199 234 249

Region Hedmarken 61 69 71 77 70 67 75 81 99 98

Hamar 11 11 17 16 15 17 19 23 35 32

Ringsaker 31 34 31 35 33 30 28 30 36 40

Løten 4 6 8 8 5 7 9 8 9 10

Stange 15 18 15 18 17 13 19 20 19 16Kilde: NAV Hedmark

Vi har pekt på at det kan være et samspill mellom ulike stønadsordninger og økning i

sosialhjelpsutgifter, slik som samspill med arbeidsavklaringspenger,

introduksjonsprogrammet og kvalifiseringsprogrammet. Eventuelt samspill mellom

uførepensjon og sosialhjelp er komplisert. Uføretrygd er en statlig stønadsordning. På en

siden vil derfor personer som mottar sosialhjelp som stønad til livsopphold og som

tilkjennes varig uføretrygd, føre til reduksjon i de kommunale sosialhjelpsutgiftene.

Samtidig kan sosialhjelp gis som supplerende stønad ved uføretrygd, slik at høy

uføreandel vil også kunne føre til høye sosialhjelpsutgifter. Det er relativt få personer som

uføretrygdes sammenlignet med antallet som mottar økonomisk sosialhjelp, så det er

vanskelig å trekke konklusjoner. I spørsmålet om utviklingen i sosialhjelpsutgifter henger

sammen med overvelting mellom statlige og kommunale ansvarsordninger, inngår

uføretrygd uansett som en del av et større bilde.

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015



117

7 ANBEFALINGER I denne kartleggingen har vi sett på utviklingen i sosialhjelpsutgiftene i Hamarregionen i et

bredt perspektiv. Kapittel 5 viser at det har vært en tydelig økning i sosialhjelpsutgiftene i

alle fire kommunene fra 2012, med en særligmarkert økning i årene 2013 og 2014. Fra 2006

til 2012 følger ikke sosialhjelpsutgiftene i de fire kommunene felles mønstre. Det har vært

både oppgang og nedgang i utgiftene i den perioden, som både kan forklares med utrulling

av NAV‐reformen fra 2006, og med finanskrisen 2008. Fra 2013 følger utgiftene samme

mønstre i de fire kommunene og det er særlig behov for å forstå årsakene til denne

markante økningen. Vi ser samtidig av analysene i kapittel 5 at alle fire kommunene i

Hamarregionen i 2014 hadde høye sosialhjelpsutgifter sett i forhold til sammenlignbare

kommuner. Det er derfor også behov for å forstå årsakene til at utgiftsnivået i

Hamarregionen er slik som det er.

Vi har løftet frem ulike forhold som kan forventes å virke inn på sosialhjelpsutgiftene, og

som kan være forklaringsfaktorer. Vi har kommentert underveis i rapporten hvilke forhold

vi mener det er særlig grunn til å undersøke nærmere. I dette kapittelet vil vi oppsummere

disse forholdene, og vi vil si litt om hvordan det kan være aktuelt å gå frem ved eventuelt

videre utredning. Vi vil samtidig understreke at det allerede eksisterer mye kunnskap om

sosialhjelpsområdet i kommunene. Vi starter derfor med en redegjørelse av hvordan

kontorene jobber med å få oversikt over sosialhjelpsområdet, og hvordan eksisterende

metodikk og kunnskap kan brukes ved en videreføring av prosjektet.

7.1 Kontorenes analyser og metodeverktøy

En av årsakene til at dette prosjektet ble initiert var at NAV Ringsaker opplevde at de

manglet overordnet kunnskap om utviklingen på sosialhjelpsområdet. NAV Ringsaker

bruker fagsystemet «Visma velferd», og de opplever at systemet har begrensede

muligheter for å registrere detaljer om brukere og saksforløp. Det betyr også at de opplever

at systemet gir begrensede muligheter for å hente ut rapporter og aggregerte tall som kan

brukes som styringsverktøy. Fagsystemene som er i bruk i sosialtjenesten varierer fra

kommune til kommune. De øvrige deltakerkommunene i dette prosjektet (Hamar, Løten

og Stange) bruker systemet «Sosio». I intervjuene med disse kommunene kom det også

frem ønsker om bedre funksjonalitet når det gjaldt bruk av Sosio som styringsverktøy.

Stange opplevde at det var komplisert å hente ut rapporter. NAV Hamar mente at det var

mange funksjoner i systemet som de ikke visste hvordan de kunne bruke, og de kjente til at

det var tilleggsfunksjoner som kunne være nyttige å ha, men som måtte kjøpes som tillegg.


118

NAV Hamar og NAV Ringsaker har jobbet med å utvikle metodeverktøy som skal gi bedre

oversikt over sosialhjelpsområdet. Dette er ment å kompensere for manglende

funksjonalitet i fagsystemene som styringsverktøy. NAV Stange og NAV Løten uttrykte at

det kunne være ønskelig å ta i bruk et slikt verktøy. Vi vil kort skissere hva disse

metodeverktøyene inneholder, og hvordan det regionale sosialhjelpsprosjektet kan bygge

videre på dette.

7.1.1 NAV Hamar: Brukeroversikt – individ og team.

NAV Hamar, ved teamleder sosial, har utviklet et system i Excel som skal gi oversikt over

mottakere av økonomisk sosialhjelp. Systemet gir støtte til oppfølgingsarbeidet og brukes

for å strukturere og prioritere arbeidet. Systemet har vært i bruk i ca. et år, og ble innført

fordi NAV‐leder stadig hadde behov for tall om sosialhjelpsområdet som skulle

rapporteres videre. Dette krevde manuell summering og rapportering av tall som var

ressurskrevende. Det ble derfor utviklet et system hvor veilederne registrerer sine brukere i

et felles regneark. For hver av brukerne skal det fylles inn informasjon i følgende

kategorier:

Hovedinntekt

Søkt annen ytelse

Innsatsnivå

Aktivitetsplan

Tiltak

Diverse info

I tillegg markeres sakene med fargekoder som indikerer prioritering når det gjelder

oppfølging: Rødt angir høy prioritet, gul angir middels prioritet og viser til at dette er saker

hvor det forventes at det kreves stor innsats i oppfølgingsarbeidet, grønt indikerer lav

prioritet, og blå markering betyr at bruker er i kvalifiseringsprogrammet. Fargekodene er

fastsatt i samråd mellom teamleder og veileder for å sikre at samme prinsipper ligger til

grunn for prioriteringene. Oversikten skal i utgangspunktet oppdateres fortløpende, i

tillegg skal det kontrolleres at oversikten er oppdatert en gang hver måned. Oversikten gir

grunnlag for å summere antall brukere, og viser fordeling når det gjelder kjennetegn ved

brukernes situasjon. For eksempel hvor mange som har sosialhjelp som hovedinntekt, hvor

mange som har arbeid, om det er søkt andre ytelser, om det er gjennomført

arbeidsevnevurderingen, andel brukere med aktivitet etc. Brukeroversikten på individnivå

brukes så for summering og oversikt på team og avdelingsnivå. I denne oversikten

rapporteres det i 11 kategorier 21. Det er oversikten på team og avdelingsnivå som NAV‐

leder bruker til rapportering og som styringsverktøy, mens individoversikten brukes av

team/ avdelingsleder og av den enkelte veileder for å strukturere arbeidet.

21 1) Total brukere 2) kun sosialhjelp, 3) NAV-ytelse, 4) tiltak, 5) KVP, 6) arbeid, 7) arbeidsevnevurdering, 8) disponeringer, 9) barnefamilier, 10) fremmedspråklige (utenfor Norden), 11) Ikke aktivitetskrav


119

7.1.2 NAV Ringsaker: Dypdykk

NAV Ringsaker har utviklet en metodikk som de omtaler som «dypdykk» for å få bedre

oversikt over sosialhjelsområdet, samt mer kunnskap om hva som kjennetegner

sosialhjelpsmottakerne. Systemet innebærer at veilederne registrerer opplysninger om sine

brukere i et registreringsskjema hvert halvår. Skjemaet inneholder fem hovedkategorier: 1)

bruker, 2) bakgrunn, 3) inntekt, 4) bolig 5) problemområder. Videre er det 34

underkategorier for avkrysning som viser til kjennetegn ved brukerens situasjon og

saksforløp. Systemet har vært i bruk siden 2013, og i begynnelsen ble det gjennomført

«dypdykk» hvert tertial. Dette viste seg imidlertid å være for arbeidskrevende, og det

gjøres nå registreringer hvert halvår. Opplysningene fra registreringene analyseres og

oppsummeres i presentasjoner. I presentasjonen visualiseres situasjonen på

sosialhjelpsområdet i form av kakediagrammer som for eksempel viser fordeling når det

gjelder boligstatus, inntekt, problemområdet. Denne oversikten brukes videre som

grunnlag for å planlegge oppfølgingsarbeidet, iverksette tiltak og for å gjøre prioriteringer

innen sosialhjelpsområdet. NAV‐leder og avdelingsleder ved NAV Ringsaker opplever at

metodikken er viktig for det faglige utviklingsarbeidet i sosialhjelpsteamet. Dessuten gir

det ledelsen en oversikt som kompenserer for manglende muligheter til å hente ut

informative rapporter fra fagsystemet Visma velferd.

7.1.3 Felles metodeverktøy

Metodikken som er utviklet for å få bedre oversikt over sosialhjelpsområdet i Hamar og

Ringsaker svarer på samme behov og utfordringer, men er ganske ulikt utformet. Slike

verktøy fremstår som nyttig og viktig, samtidig må behovet for oversikt balanseres mot

ressursene som går med til ekstra registreringsarbeid. Slik vi ser det har systemene ved

NAV Hamar og NAV Ringsaker ulike styrker og svakheter.

Ved NAV Hamar oppdateres oversikten kontinuerlig og brukes som et verktøy i

prioritering og strukturering i det daglige arbeidet av den enkelte veileder. Et slikt system

kan være ressurskrevende når det utvikles og skal tas i bruk første gang, men når

oppdateringer gjøres kontinuerlig i det daglige arbeidet vil det innebære lite merarbeid på

sikt. Det er dessuten sannsynlig at ekstra registreringer vil oppleves som mindre

belastende når veilederne selv bruker oversikten som et arbeidsverktøy i det daglige

arbeidet. Vi ser dette som styrken i det systemet NAV Hamar har tatt i bruk. Samtidig er

vårt inntrykk at NAV Hamar i større grad kan bruke systemet som styringsverktøy og i

faglig utviklingsarbeid på team og avdelingsnivå ved oppsummering, analyse og eventuelt

visualisering av tallmaterialet. Til nå synes det som at de summerte tallene som kan hentes

ut av oversikten primært brukes av NAV‐ledelsen til videre rapportering til kommunalsjef/

rådmann.

Systemet som brukes i Ringsaker synes å ha omvendte styrker og svakheter sammenlignet

med Hamar. Vi har inntrykk av dette systemet brukes aktivt av leder og avdelingsleder


120

som styringsverktøy og som grunnlag for faglig utviklingsarbeid på team / avdelingsnivå.

Den måten NAV Ringsaker analyserer og systematiserer tallene de henter ut fra

registreringene ser vi som styrken i deres system. Det gir også ledelsen bedre tallmateriale i

rapportering til kommunalsjef / rådmann. Slik analyse kan også gi oversikt over

variasjoner og utvikling i sosialhjelp gjennom året. På den andre siden antar vi at

«dypdykket» ved NAV Ringsaker kan oppleves som belastende for veilederne fordi det

innebærer ekstra registreringer som ikke er direkte koblet til daglige arbeidsoppgaver.

En del av bestillingen i dette prosjektet var å se på muligheter for å utvikle et

metodeverktøy som kan gi kontorene bedre oversikt og kontroll over sosialhjelpsområdet.

Som beskrevet her har både NAV Hamar og NAV Ringsaker utviklet en slik metodikk, og

vi har påpekt svakheter og styrker ved de to løsningene. Vi mener at det vil være

hensiktsmessig å kombinere og bygge videre på disse to systemene, og ut fra dette utvikle

et felles system som alle fire kontorene kan ta i bruk i en fase 2 av prosjektet.

7.2 Områder som bør utredes nærmere

7.2.1 Hovedårsaker til økningen i sosialhjelpsutgiftene

I denne rapporten har vi sett at alle kommunene i Hamarregionen har høye

sosialhjelpsutgifter sett i forhold til sammenlignbare kommuner. Det er

sosialhjelpsutbetalingene som utgjør største utgiftspost, men for å forstå nivået på

utbetalingene må en både se på andelen mottakere, stønadslengde og størrelsen på

utbetalingene. Dette er belyst i denne rapporten, men sammenhengene bør analyseres mer

detaljert. Dette er viktig for å forstå de bakenforliggende årsakene til økningen i

sosialhjelpsutgiftene, og for å kunne iverksette hensiktsmessige tiltak.

7.2.2 Samspill med andre tjenester og stønadsområder

Vi har i rapporten fremhevet samspillet mellom introduksjonsprogrammet og

kvalifiseringsprogrammet og sosialhjelpsutgifter, men funnene i forprosjektet gir særlig

grunnlag for å se nærmere på samspillet mellom arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp. I

kapittel 6 så vi at andelen som mottar arbeidsavklaringspenger er markant lavere i

kommunene i Hamarregionen sammenlignet med landet. I landet er det en svak nedgang i

andelen som mottar arbeidsavklaringspenger fra 2013, mens det er en sterk nedgang blant

kommunene i Hamarregionen. I denne perioden blir det da også stor avstand når det

gjelder andelen som mottar arbeidsavklaringspenger i Hamarregionen og Hedmark

generelt, sammenlignet med landet. Dette er i samme periode som sosialhjelpsutgiftene

øker.


121

For å få mer kunnskap om eventuelle sammenhenger mellom utviklingen i

sosialhjelpsutgifter og arbeidsavklaringspenger ser vi det som aktuelt å gjøre analyser av

hvordan fordelingen og utviklingen mellom statlige trygdeytelser og den kommunale

sosialhjelpen har vært i et lengre tidsperspektiv, det vil si før innføringen av

arbeidsavklaringspenger. Det vil også være aktuelt å se på hvordan utviklingen og

fordelingen mellom sosialhjelp og arbeidsavklaringspenger har vært i sammenlignbare

kommuner for å få kunnskap om situasjonen er særegen for Hamarregionen, eventuelt

Hedmark.

Videre blir det aktuelt å se på stønadsløpene med saksgjennomgang ved kontorene for å

undersøke om mottakere av sosialhjelp har mottatt AAP tidligere, eller om det er saker der

AAP kunne vært aktuelt blant sosialhjelpsmottakerne. I et slikt arbeid vil metodikken som

er utviklet ved NAV Hamar og NAV Ringsaker, og som gir oversikt over kjennetegn ved

sosialhjelpsmottakerne, kunne tas i bruk.

7.2.3 Veiledning, oppfølging og saksbehandlingspraksis

Vi har vist at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder stønadslengde.

Variasjonene i gjennomsnittlig stønadslende over tid i de fire kommunene, reiser spørsmål

om det er ulik veiledning‐ og saksbehandlingspraksis mellom NAV‐kontorene. Forskjellen

er mest tydelig mellom Hamar og Ringsaker. Vi mener dette er forhold som bør

undersøkes nærmere i en fase 2. Studier av veiledning, oppfølging og

saksbehandlingspraksis vil også gi grunnlag for å si noe om betydningen av veiledning og

oppfølging når det gjelder sosialhjelpsutbetalingene mer generelt. Slik innsikt vil fordre at

det gjennomføres kvalitative studier med intervjuer og saksgjennomgang ved kontorene.

7.2.4 Organisatoriske forhold

Vi har vært inne på betydningen av organisering på ulike nivåer i denne rapporten, og i

kapittel 3 presenteres kontorenes ulike «organsisasjonsmodeller». Dette omfatter i

hovedsak kontorenes formelle organisering, men det dekker i liten grad uformelle sider

ved organiseringen og den reelle arbeidspraksisen ved kontorene. Betydningen av

organisering er også et område det kan være aktuelt å undersøke mer inngående i en fase 2

av prosjektet. Dette er for øvrig koblet til studier av veiledning, oppfølging og

saksbehandlingspraksis som er skissert over. Videre er organisering knyttet til fordeling av

personalressurser, og betydningen av kompetanse hos både ledere og veiledere ved NAV‐

kontorene. I studier av organisering vil intervjuer, dokumentstudier og bruk av

tallmaterialet om ressursfordeling være aktuelle metoder.

Vi har her skissert områder som vi mener det kan være aktuelt å utrede nærmere ut fra de

funn vi har gjort i første fase av dette prosjektet. Det kan være nødvendig å gjøre noen


122

valg, og kun fokusere på enkelte av områdene ved eventuelt videreføring, men dette må

vurderes av oppdragsgiver.

7.3 Avslutning

Avslutningsvis peker vi på tiltak som vi mener kommunene kan jobbe med fortløpende,

uavhengig av om prosjektet videreføres. Dette er anbefalinger som i hovedsak er basert på

den kvalitative delen av fase 1, det vil si gjennom intervjuer med representanter for

ledelsen ved NAV‐kontorene og dokumentstudier av organisasjons‐ og rutinebeskrivelser.

Generelt er vårt inntrykk at det er behov for å jobbe med sterkere integrering

mellom stat og kommune i alle deltakerkommunene. Arbeidet med slik integrering

synes å handle både om organisatoriske forhold, organisasjonskultur og IKT. En

slik integrering synes nødvendig for å etablere mer helhetlig veiledning og

oppfølgingsarbeid, uavhengig av om brukerne mottar statlige eller kommunal

ytelse. Det bør understrekes i den forbindelse at partnerskapet mellom stat og

kommune i NAV, og bruk av to styringslinjer kan skape spenninger. Dette påpekes

blant annet i Vågenutvalgets sluttrapport «Et NAV med muligheter» (Arbeids – og

sosialdepartementet, 2015). Ekspertutvalget anbefaler at partnerskapsmodellen

videreføres. Samtidig påpekes det at modellen kan innebære sprikende

styringssignaler fra de to styringslinjene, og det er behov for balanse mellom statlig

og kommunal styringslinje for å sikre integrerte tjenester. Integrering i NAV‐

kontorene kan slik sett omhandle både interne og eksterne forhold.

Behovet for integrering mellom stat og kommune aktualiseres for øvrig av den

kommende aktivitetsplikten for sosialhjelpsområdet, der sosialhjelp i større grad

blir en «aktiv» ytelse. Dette vil sannsynlig også kreve endringer i ressursinnsats når

det gjelder oppfølging og veiledning. Det kan også aktualisere behovet for i større

grad å ta i bruk kartleggings‐ og oppfølgingsverktøy som er tilgjengelig i NAV‐

kontorene slik som behovsvurderinger og arbeidsevnevurderinger, også på


Det synes også å være behov for å styrke det regionale samarbeidet om

sosialtjenesten, og at erfaringsutveksling mellom kontorene i regionen vektlegges.

Deling av metodeverktøy som skissert i kapittel 7.1 , og erfaringer med utprøving

av ulike organisatoriske løsninger kan være eksempler. Videre har det gjennom

studien fremkommet at det er usikkerhet i kommunene knyttet til KOSTRA‐tallene

og hva disse viser. Det kan være aktuelt å skape en samarbeidsarena knyttet til

KOSTRA‐tjenestefunksjoner som kan omhandle registreringspraksis og bruk av

KOSTRA‐tall som styringsverktøy. Det kan også være aktuelt å se på muligheter

for utvikling av et felles sett med kommunale måleparametere. Generelt synes det

å være en skjevhet i oppmerksomhet knyttet til sosialhjelpsområdet sammenlignet


123

med de statlige NAV‐ tjenestene fordi de statlige tjenesteområdene følges opp av

NAV Hedmark og arbeids‐ og velferdsdirektoratet. Den kommunale delen av

NAV‐kontorene har ikke samme type overordnet oppfølging. Det er derfor behov

for å styrke det regionale samarbeidet og fokuset på sosialhjelpsområdet. Dette

forprosjektet er i seg selv en del av dette arbeidet.

I forlengelsen av det som er sagt over, viser dette forprosjektet at det også er behov

for å styrke styringsdialogen innad i kommunene. I flere av intervjuene med NAV‐

lederne uttrykkes det at de opplever at de rapporterer på tall til kommunalsjef/

rådmann, men at det er lite dialog og forståsele for hvordan sosialhjelpsområdet

fungerer. Dette kan handle om den organisatoriske plasseringen av sosialtjenesten i

kommunene, og om at NAV‐kontorene selv må ha god oversikt over situasjonen på

sosialhjelpsområdet. Utvikling og bruk av metodeverktøy som ble beskrevet i

forrige kapittel kan være viktig i den sammenheng.


124

125

REFERANSELISTE Andreassen, T. A. & Fossestøl, K. (red.) (2011): NAV ved et veiskille. Organisasjonsendring som

velferdsreform. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Andreassen, T.A. (2011) Brespektret og brukerrettet bistand – endrer NAV‐reformen

arbeidsformen? I T. A. Andreassen & K. Fossestøl (red.) ) NAV ved et veiskille.

Organisasjonsendring som velferdsreform. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Billbo, T., Mydland, Ø., Syversen, T.L., Glemmestad, H. & Solheim, Liv Johanne (2014)

Kommunal forskjeller i Økonomisk sosialhjelp ‐ En studie av forskjeller i organisering og

praktisering i seks kommuner (HIL rapport nr. 161, 2014). Lillehammer: Høgskolen i

Lillehammer.

Billbo, T. & Glemmestad, H.(2014) Saksbehandlingspraksis ved lovanvendelse og skjønnsutøvelse

etter lov om sosiale tjenester i NAV. Arbeidsnotat nr. 201/2014, Lillehammer: Høgskolen i

Lillehammer.

Brandtzæg, B., S. Flermoen, T.E. Lunder, K. Løyland, G. Møller & Joar Sannes (2006)

Fastsetting av satser, utmåling av økonomisk sosialhjelp og vilkårsbruk i sosialtjenesten. (Rapport

nr 232), Bø: Telemarksforsking

Bråthen, M., Djuve, A.B., Dølvik, T., Hagen, K., Hernes, G., Nielsen, R.A. (2012) Levekår på

vandring, (Faforapport 2007:05), Oslo: Fafo.

Christensen, T.& Lægreid, P. (2012) Competing principles of agency organization – the

reorganization of a reform, International Review of Administrative Sciences, 78(4), s. 579‐596

Djuve, A.B., Nielsen, R. A & Strand, A.H. Kvalifiseringsprogrammet og sosialhjelpsutgifter,

(Faforapport 2012:63). Oslo: Fafo.

Dølvik, T., Nadim, M. & Nielsen, T.A. (2008) Levekår og sosialhjelp. Hopning av

levekårsproblemer blant individer og kommuner – effekt på sosialhjelpsutgifter. (Fafo‐rapport

2008:02). Oslo: Fafo.

126

Fevang, E., Markussen, S. & Røed, K (2014) NAV‐reformen: Når støvet legger seg etter en

turbulent omstilling, Søkelys på arbeidslivet, 13 (1‐2), 83‐89.

Fevang, E., Markussen, S. & Røed, K (2013) Til, fra og mellom inntektssikringsordninger –

før og etter NAV, (Frischsenteret rapport 1/2013), Oslo: Frischsenteret.

Glødvold‐Solbu, K, Hauge, A, Alnes, P K, Ørbeck, M (2015), Sammen blir vi større. En

samfunnsanalyse av Hamarregionen i ByRegionprogrammet, ØF‐Rapport 02/15, Lillehammer:

Østlandsforskning

Grebstad, U.B. (2012) Sosialhjelp og levekår i Norge, Statistisk Statistiske analyser nr. 130,

Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Hansen, H.T., Lundberg, K.G. & Syltevik, L.J. (red.) (2013) Nav ‐ med brukeren i sentrum?

Oslo: Universitetsforlaget.

Helgøy, I., Kildal, N., & Nilssen, E. (2010). Mot en ny yrkesrolle i Nav? I U. Rokkansenteret.

(Red.), (Vol. Notat 1‐2010). Bergen: Rokkansenteret.

Helgøy, Ingrid;, Kildal, Nanna;, & Nilssen, Even. (2011). Mot en spesialisert veilederrolle i

Nav? . In U. Rokkansenteret (Ed.), (Vol. Notat 12‐2011). Bergen Rokkansenteret.

Hernes, T., Heum, I. & Haavorsen, P. (red.) (2010) Arbeidsinkludering. Om det nye politikk og

praksisfeltet i velferds‐Norge, Oslo:Gyldendal akademisk.

Heum I, (2010): Fordeling av velferdstjenester. I Hernes, T., I. Heum & P. Haavorsen (red.):

Arbeidsinkludering. Om det nye politikk‐ og praksisfeltet i velferds‐Norge. Oslo: Gyldendal

Akademisk

Jacbosen, D.I. & Thorsvik, J. (2013) Hvordan organisasjoner fungerer, 4.utgave, Bergen:

Fagbokforlaget.

Kann, I.C. & Naper, S.O (2012) Utviklingen i økonomisk sosialhjelp, Arbeid og velferd nr. 3,

2012. Oslo: Arbeids og velferdsdirektoratet.

Langeng, P. I. og Tone K. D. (2011) «Kvalifiseringsprogrammet 2007–2010: Ble

forventningene til kvalifiseringsprogrammet innfridd?» Arbeid og velferd nr.2, 2011. Oslo:

Arbeids og velferdsdirektoratet.

Langeland, P.I. & Stene, E. (2010) Sosialt arbeid i nye omgivelser i T.Hernes, I.Heum &

P.Haavorsen (red.) Arbeidsinkludering. Om det nye politikk‐ og praksisfeltet i velferds‐Norge.

Oslo: Gyldendal Akademisk.

127

Langøren, A. (1995) Faktorer bak kommunale forskjeller i utgifter til sosialhjelp og barnevern,

(Notater 1995/96). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Langøren, A. & Aaserud, R. (2003) Faktorer bak kommunale variasjoner i utgifter til sosialhjelp i

2000, Notater 2003/40. Oslo/ Kongsvinger: Statistisk sentralbyrå.

Lima, I.A. & Naper, S.O. (2013) Kommer deltakerne i kvalifiseringsprogrammet i jobb?

Arbeid og velferd nr. 2, 2013, Oslo: Arbeids og velferdsdirektoratet.

Lorentzen, T. & Nielsen, R.A.(2008) Går fattigdom i arv? Langtidseffekter av å vokse opp i

familier som mottar sosialhjelp, (Fafo‐rapport 2008: 13). Oslo: Fafo.

Lunder, T. E. (2008): Satser og utmålt beløp. Hva er sosialhjelpsnivået? (Notat nr. 6,

Telemarksforsking). Bø: Telemarksforskning.

Løyland, K., Hjelmbrekke, S. & Lunder, T.E. (2012) Hopning av levekårsulemper i storbyene.

Effekter på utgifter til sosialtjenesten (Telemarksforsknings‐rapport 2012:297).

Markussen, S. og Røed, K. (2015) Leaving Poverty Behind? ‐ The Effects of Generous Income Support Paired with Activation, American Economic Journal: Economic Policy (under

publisering, PDF: http://www.frisch.uio.no/publikasjoner/pdf/generous_activation.pdf)

Mydland, Ø. (2014) Utvikling av økonomisk sosialhjelp i NG. Arbeidsnotat nr. 198/2014,

Lillehammer: Høgskolen i Lillehammer. Proba samfunnsanalyse (2013) Kommunenes praksis ved bruk av vilkår ved tildeling av

økonomisk sosialhjelp, (Proba rapport 2013:09). Oslo: Proba.

Rambøll (2011) Analyse av utfordringer innen det boligsosiale området, Rambøll Sluttrapport,

september 2011.

Schafft, A. & Spjelkavik, Ø.(2011). Kvalifiseringsprogrammet – sosialklientenes vei til

arbeidslivet? i T.A. Andreassen, T. & K. Fossestøl (red.), NAV ved et veiskille.

Organisasjonsendring som velferdsreform. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Schafft, Angelika og Spjelkavik, Øystein (2011) Evaluering av kvalifiseringsprogrammet.

Sluttrapport. AFI‐rapport 4/2011., Oslo: Arbeidsforskningsinstituttet.

Schreiner, R. og S. Markussen (2012). NAV‐reformen: «Færre i arbeid og lenger på trygd»

Søkelys på arbeidslivet, 29(1–2), s.151–161.

SOFAK (2014) Analyse av sosialhjelpsytelser NAV Hamar (Sosialfaglig kompetansetjeneste,

SOFAK rapport April 2014).

128

SSB (2015) Økonomisk sosialhjelp 2014, lokalisert 27.juli 2015 på

https://www.ssb.no/soshjelpk/

Syversen, T.L. (2011): Det lokale NAV kontor – partnerskap i velferd i Alm Andreassen, T.

og K. Fossestøl: NAV ved et veiskille – Organisasjonsendring som velferdsreform. Oslo:

Gyldendal Akademisk.

Syversen, T.L.(2014) NAV‐kontorene i NG – Organisatoriske rammer for sosialtjenesten.

Arbeidsnotat nr. 200/2014, Lillehammer: Høgskolen i Lillehammer.

Terum, L.I. (2003): Portvakt i velferdsstaten. Oslo: Kommuneforlaget AS

Thagaard, T. (1998). Systematikk og innlevelse – en innføring i kvalitativ metode. Fagbokforlaget

Tronstad, K.R. (2015) Introduksjonsprogram for flyktninger i norske kommuner – Hva betyr

organiseringen for overgangen til arbeid og utdanning? NIBR‐rapport 2015:2, Oslo: NIBR.

Voll, I. (2013) En relasjon i takt eller utakt? Om deltakeres erfaring med

arbeidsevnevurdering, programinnhold og kontaktpersoner i kvalifiseringsprogrammet i

Nav, i H.T. Hansen, K.G. Lundberg & L.J. Syltevik (red.) Nav ‐ med brukeren i sentrum? Oslo:

Universitetsforlaget.

Offentlige dokumenter

Arbeids‐ og velferdsdepartementet (2015) Et NAV med muligheter – Bedre brukermøter, større

handlingsrom og tettere på arbeidsmarkedet¨. Sluttrapport fra ekspertgruppen. Oslo: AVD.

Beregningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S (2013‐2014), Inntektssystemet for kommuner og

fylkeskommuner 2014, Grønt hefte. Kommunal‐ og moderniseringsdepartementet

Lov om sosiale tjenester i Arbeids‐ og velferdsforvaltningen av 18.desember 2009 nr.131

Kommunal og regionaldepartementet (2005) Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemet

for kommuner og fylkeskommuner (NOU 2005:18). Oslo: KRD.

Meld. St. 19 (2014‐2015), Folkehelsemeldingen, Helse‐ og omsorgsdepartementet, 2015

Prop 124 S (2009‐2010). Kommuneproposisjonen 2011

Rundskriv A‐2/2011 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til

livsopphold

Rundskriv hovednr. 35‐ Lov om sosiale tjenester i NAV

Sosialhjelp i Hamarregionen Denne rapporten sammenstiller kunnskap om sosialhjelpsområdet i Hamarregionen i

Hedmark. Arbeidet med rapporten utgjør fase 1 av «Prosjekt økte sosialhjelpsutgifter», og er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange. Hensikten med prosjektet er å identifisere årsaker til de senere års økning i sosialhjelpsutgifter i de fire deltakerkommunene. I fase 1 har

målet vært å etablere et kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt for videre utredning og mulige tiltak. Kunnskapsgrunnlaget består av en kvalitativ og kvantitativ del.

ØF-rapport 11/2015

ISBN nr: 978-82-7356-752-9

Documents

Sosialhjelp i Hamarregionen - Østlandsforskningostforsk.no/wp-content/uploads/2016/01/112015...Tittel: Sosialhjelp i Hamarregionen Forfatter: Maria Røhnebæk, Per Olav Lund og Tonje