STIINTA ADMINISTRATIEINote de cursCURS 1 SI 2

Curs 1Stiinta administratiei. Notiuni introductive (I)

1. Notiune si terminologie

2. Obiectul stiintei administratiei

3. Continutul stiintei administratiei

1. Notiune si terminologie

Noţiunea de administraţie publică este definita in primul rand de căre ştiinţa administraţiei, dar si de alte discipline conexe, cu care are legătură directă, cum ar fi şi ştiinţa dreptului administrativ.

În literatura de specialitate, în mod frecvent întâlnim noţiuni ca: administraţia de stat, administraţie, activitate executivă şi, mai nou, administraţie publică, uneori cu înţelesuri diferite, alteori punându-se semnul egalităţii între unele dintre acestea.

Noţiunea de "administraţie" desemnează unele compartimente organizatorice din structura unei unităţi sau organ, ori activităţi ale acestora care nu au caracter productiv.

Unii autori, utilizând noţiunea de "administraţie de stat" arată că prin aceasta se înţelege un „sistem de organe ale statului" sau o anumită formă fundamentală de activitate a statului, respectiv, „activitatea administrativă". Trebuie precizat că noţiunile de "activitate administrativă" şi "organe administrative" pot fi desemnate şi prin termenii "activitate executivă", respectiv "organe executive", noţiunile "administrativ" şi "executiv" fiind folosiţi alternativ, cu sens identic.

Alţi autori fac distincţie netă între "administraţia de stat" şi "activitatea executivă". Acestia definesc administraţia de stat ca "activitatea ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administrative de stat". În acest înţeles larg, aceşti autori deosebesc administraţia de stat, de activitatea executivă, care se îndeplineşte de catre organele executive, iar studierea ei formează obiectul ştiinţei administraţiei de stat, pe când activitatea executivă este reglementată de norme de drept administrativ.

Administraţia publică, ca modalitate de realizare a puterii executive, are în centrul preocupărilor sale gestionarea interesului public, asigurarea fucţionării regulate şi continue a serviciilor publice.

În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării -administraţia - constă într-o activitate ratională şi eflcientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi fmanciare în scopul obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

Societatea cunoaşte un proces continuu de diversificare şi multiplicare a serviciilor

administrative, care impune necontenite îmbunătăţiri şi perfecţionări în structura şi activitatea administraţiei prin utilizarea unor metode şi tehnici moderne.

Doctrina consideră că în conţinutul complex al administraţiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla.

Noţiunea de administraţie este mai largă decât aceea de administraţie publică, ea cuprinzând şi administraţia particulară.

Ca orice activitate umană, atât administraţia publică, cât şi cea particulară, urmăresc un scop utilizând anumite mijloace. Există diferenţe esenţiale între cele două forme de administraţie, atât sub aspectul finalităţii, cât şi sub cel al resurselor folosite.

Administraţia publică, spre deosebire de administraţia privată, urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, în mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice.

Termenul "administrativ" este de origine latină şi înseamnă a servi la ceva, a servi pe cineva. Administraţia publică, prin natura ei, are menirea de a servi interesul public, de a fi un serviciu public pus la dispoziţia societăţii şi a cetăţenilor.

O problemă deosebit de importantă, cu soluţii diverse date de către doctrina, o reprezintă raportul dintre administraţia publică şi stat. Puterea constituită în stat îndeplineşte trei funcţii esenţiale: legislativă, executivă şi judecătorească.

Administraţia publică este o activitate strâns legată de puterea executivă, în doctrina tradiţională franceză ea fiind definită ca acţiune a puterii executive prin procedee de putere publică.

Statul, ca formă de organizare socială işi constituie un sistem de instituţii politice care îi permit să comande, să guverneze. Institutiilor politice le sunt subordonate instituţiile administrative care realizează deciziile instituţiilor publice.

Aşadar, administraţia publică este exercitată de puterea executivă în regim de putere publică, fiind o modalitate de realizare a funcţiunii executive a statului, dar nu singura, executivul exercitând şi alte raporturi cu organe constituţionale ale statului.

Noţiunea de administraţie publică este susceptibilă a căpăta două sensuri: unul material şi altul formal.

În sens material administraţia publică reprezintă o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii, realizată prin acţiuni cu caracter de prestaţie.

Administraţia publică, în sens material, nu se poate reduce la activităţi executive de dispoziţie, de prescripţie, ci ea constă în diferite prestări realizate pe baza şi în executarea legii, pentru îndeplinirea interesului general prin asigurarea de servicii publice.

În sens formal, administraţia publică poate fi înţeleasă ca un sistem de organe cuprinzând diverse structuri administrative, care realizează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legii.

Administraţia publică se realizează printr-o multitudine de forme organizatorice, care alcătuiesc sistemul acesteia. Puterea executivă este cea care asigură conducerea şi controlul întregului sistem al administraţiei publice. Satisfacerea intereselor generale ale comunităţii naţionale nu poate fi încredinţată decât administraţiei statale.

În acelaşi timp, regimul centralizării coexistă cu regimul descentralizării administrative, care permite colectivităţilor locale să se autoadministreze.

Descentralizarea este acel sistem potrivit căruia administrarea intereselor locale -comunale, orăşeneşti, judeţene - se realizează de către autorităţile liber alese de către cetăţenii colectivităţii respective, sub supravegherea statului.

Autonomia locală, privită ca un fenomen pur administrativ, nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative; în esenţă, aceasta reprezintă transferarea unor competenţe administrative de la nivelul central către diverse organe sau autorităţi administrative care funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale fiind alese de către colectivităţile locale respective.

Activitatea autorităţilor locale se află sub controlul de legalitate al statului, prin agenţii puterii executive deconcentraţi la nivelul judeţelor - prefecţii.

Administraţia publică presupune utilizarea, în regim de drept public, a unor resurse - umane, materiale si financiare - pentru satisfacerea interesului general.

Stiinta administratiei este definita astfel :- totalitate a cunoştinţelor dintr-un anumit domeniu; - disciplină, stiintă nejuridică, de sinteză, autonomă, cu obiect, principii si metode specifice de cercetare, care cercetează fenomenul administrativ in intreaga sa complexitate;

2. Obiectul ştiinţei administraţiei

Administraţia reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din aparitia unui aparat specializat de incadrare a activitatilor sociale.

Faptul sau fenomenul administrativ reprezinta elementul principal al cercetarii administratiei publice.

Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor care exprimă interesele statului sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte elaborate de către puterea legiuitoare.

Prin însuşi obiectul său - organizarea executării şi executarea legii - administraţia publică este strâns legată de puterea legiuitoare (care îi circumscrie obiectul), cât şi de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate în cadrul administraţiei publice, la nevoie putându-se recurge la mijloace de constrângere statală.

Administraţia publică este strâns legată şi de puterea executivă, dar nu se identifică întocmai cu aceasta putere care are o sferă mai largă de cuprindere. Tocmai de aceea administraţia publică se realizează atât de organele puterii executive (guvernul şi ministerele), cât şi de organele administraţiei locale, care nu sunt orgene ale puterii executive, precum şi de unităţi economice şi instituţii social-culturale (regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat), care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive.

Stiinta Administraţiei are ca obiect propriu de cercetare administraţia publica, in intreaga sa complexitate, in scopul de a elabora principii si norme generale, necesare reformarii sale organice si functionale.

3. Continutul stiintei administratiei

Stiinta Administraţiei este stiinta specializata ce are la baza practica administrativa. In continutul acestei stiinte se identifica o serie de factori ce caracterizeaza orice actiune administrativam respectiv:

1factorul ordonator, care vizeaza o anumita ordine la nivelul administratiei;

2factorul stabilizator, referindu-se la continuitatem stabilitate in administratie;

3factorul rational, care vizeaza cooperarea umana rationala;

4factorul organizare sau elementul organizational;

5factorul finalitate, care se refera la scopul cercetarii – din care deriva faptul centripet, ce se refera la imprejurarea ca administratia are rol integrator, actionanad in sensul unitatii;

Stiinta Administraţiei cerceteaza si tehnica administrativa, dar si metodele de organizare a birourilor ori alte activitati necesare organizarii eficinte si rationale a administratiei publice.

Conţinutul administraţiei publice este dat de două categorii de activităţi: activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi prestatoare.

În ceea ce priveşte conţinutul activităţii executive, considerându-se de unii autori că aceasta este compusă din două activităţi distincte: activitatea executivă şi activitatea de dispoziţie. În acest înţeles se consideră că activitatea executivă ar consta în aplicarea directă a legii la cazuri concrete, iar forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ individual.

Activitatea de dispoziţie ar consta în dreptul organului executiv de a lua măsuri în legătură cu activitatea administraţiei, iar forma juridică de realizare a ei ar fi actul administrativ cu caracter normativ.

În prezent se pare că mai toţi autorii nu mai împărteşesc o asemenea înţelegere a activităţii executive, considerând-o ca fiind o singură formă de activitate. Execuţia şi dispoziţia nu sunt aspecte distincte, ci elemente ale acestei activităţi.

Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se stabileşte ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis subiecţilor de drept, persoane fizice sau juridice, administraţia publică putând interveni, în anumite cazuri, cu aplicarea de sancţiuni pentru nerespectarea conduitei prescrise.

Această activitate executivă cu caracter de dispoziţie se relizează prin acte juridice şi fapte materiale de către organele aministraţiei publice şi funcţionarii acestora ca activităţi specifice principale. Acesta este un proces complex şi laborios, care parcurge mai multe etape: studii, avize, variante, opţiuni, deliberări etc.

Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe baza şi în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii de activitate: gospodărie comunală şi locativă, furnizare de gaze, apă şi energie electrică şi termică, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport în comun, poştă, asistenţă medicală, activităţi cultural-educative etc.

Şi această categorie de activităţi se realizează, ca şi prima categorie, tot prin acte juridice, diplome, atestate, adeverinţe etc. şi mai ales prin fapte materiale, pe baza şi în condiţiile prevăzute de lege. Uneori prestaţiile se execută în baza unor contracte îcheiate între subiecţii administraţiei publice (instituţii, întreprinderi) şi beneficiarii prestaţiilor.

Activităţi de organizare a executării legii şi de executare în concret a legii, de natura celor două categorii menţionate mai sus, se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de cele legiuitoare şi judecătoreşti. În acest caz însă, aceste activităţi apar ca activităţi subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizează apar nu ca subiecţi ai puterii legiuitoare sau ale celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative, ca

organe de conducere administrativă ale instituţiilor respective. În unele cazuri, activităţi de organizare a executării legii şi de executare a acesteia se realizează şi de către organizaţii particulare, activitatea lor fiind de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu prevederile acesteia. Desigur ca aceşti subiecţi de drept nu fac parte din sistemul de organizare a administraţiei publice.

Administraţia publică poate fi definită ca activitate de organizare şi de executare în concret a legii cu caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează în principal de organele administraţiei publice şi în subsidiar şi de alte organe ale statului, precum şi de organizaţii particulare de interes public.

4. Abordari ale administratiei

În cadrul ştiinţei administraţiei se desfăşoară în prezent, acţiuni de cercetare diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge patru curente principale, şi anume :

1) un curent juridic, al cărui scop esenţial este de a contribui la o mai bună cunoaştere a structurii şi funcţionării administraţiei publice, punând accentul pe referirea la textele juridice;

2) un curent managerial, axat pe gestiune publică/privată a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocupărilor sale de ştiinţa managementului;

3) un curent sociologic, care regrupează ansamblul activităţilor de cercetare, având ca punct comun cunoaşterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor şi metodelor sociologice.

4) un curent politic, legat de stat şi deputerea executivă.Această clasificare nu exclude posibilitatea întrepătrunderii celor trei curente şi

combinarea lor într-o manieră diversă.

1) Abordarea în plan juridic are ca premisă esenţială, considerarea ştiinţei administraţiei ca o anexă a dreptului administrativ. În viziunea acestei concepţii, obiectul de studiu al ştiinţei administraţiei îl constituie administraţia publică, care reprezintă o instituţie specifică şi ireductibilă la orice altă organizaţie. Astfel, ştiinţa administraţiei ar face referire la ansamblul juriştilor care caută să depăşească perspectivele strict juridice şi contencioase caracteristice cercetărilor administrative din ţările europene, vreme îndelungată. Astfel se explică de ce, în aceleaşi ţări, studiul administraţiei se realizează, încă, în cadrul facultăţilor de drept şi nu în instituţii de învăţământ superior cu profil administrativ.

Se poate afirma că ştiinţa administraţiei este aşadar, tributară schemelor dreptului administrativ, având în vedere că obiectul său de studiu este axat pe criterii de natură juridică. Deci, obiectul ştiinţei administraţiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ şi nu plecând de la reflexii proprii; totodată, conţinutul său este asemănător cu temele întâlnite în manualele de drept administrativ (structură, acţiune, control etc.).

În plus, metodele de studiu poartă amprenta ştiinţelor juridice.În concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoaştere şi

înţelegere a realităţii administrative. Această convingere a avut drept corolar, o anumită neîncredere şi chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat în cercetările lor punctele de vedere juridice, atât în viaţa administrativă cât şi în comportamentul funcţionarilor.

2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordării precedente şi asimilează administraţia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela că obiectul de studiu al

administraţiei prezintă un caracter esenţialmente pragmatic şi caută să descopere, să aplice cele mai raţionale şi mai eficiente metode de organizare, în vederea îndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite.

O asemenea abordare imprimă ştiinţei administraţiei un conţinut similar cu managementul, în condiţiile manifestării a două tendinţe principale :

pe de o parte, o serie de teorii de natură managerială au preluat multe componente de natură administrativă;

pe de altă parte, ştiinţa administraţiei tinde să devină din ce în ce mai mult, o ramură a managementului.

În practică, managementul s-a situat în sfera preocupărilor tradiţionale aflate la originea ştiinţei organizaţiilor. Ştiinţă a unei “bune şi a unei eficiente gestiuni”, managementul are în ultimă instanţă un scop utilitar şi operaţional. Ambiţia sa este de a stabili regulile care să permită tuturor tipurilor de organizaţii, să-şi atingă scopurile, în condiţii de eficienţă.

Cu toate acestea, managementul se deosebeşte de practicile empirice şi de primele formulări ale ştiinţei organizaţiilor, prin dimensiunea sa teoretică şi conceptuală. Din perspectiva managementului, conduita tuturor întreprinderilor economice, sociale şi politice implică patru tipuri de operaţii: planificare, organizare, acţiune şi control.

Conform opiniilor exprimate de Burns şi Stalker, există două sisteme de management :1. mecanic, caracterizat prin existenţa unor reguli formale şi a unei puternice

centralizări;2. organic, în care regulile au un caracter mai puţin formal, sunt mai puţin importante,

iar descentralizarea este accentuată şi adaptată mediului aflat într-o continuă schimbare.Cercetătorul francez L. Boulet face o distincţie între “gestiune “ (sau administraţie

publică) şi “management” : gestiunea recurge la metode independente de natura activităţilor şi de forma juridică a

instituţiilor, pe când managementul se supune constrângerilor mediului, în special a celui juridic, în care evoluează întreprin-derea;

managementul presupune stabilirea unei strategii de acţiune în vederea realizării anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular. Gestiunea administrativă publică, în schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului public;

managementul are o autonomie de acţiune şi o libertate de opţiune mai mare decât gestiunea, ale cărei posibilităţi de mişcare depind de statutul autorităţilor publice alese;

managementul este guvernat de legile pieţei, deoarece întreprinderile sunt inserate într-un sistem concurenţial, care le obligă la un efort permanent de modernizare şi raţionalizare; spre deosebire, gestiunea administrativă se sustrage, de regulă, disciplinei pieţei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevărilor obligatorii, de la diverşi contribuabili şi nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraţiei are caracter de monopol şi serviciile pe care le prestează nu respectă întotdeauna relaţia directă dintre costuri şi preţurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum şi criteriile de optimizare a folosirii resurselor.

Luarea în considerare a acestor particularităţi a condus la elaborarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management “public”. Gradul de specificitate al acestei forme de management este însă contestat în unele opinii, care consideră că instrumentele de lucru sunt identice şi numai opţiunile diferă, în funcţie de scopul urmărit. În alte opinii, managementul public trebuie să-şi construiască propriile modele şi mijloace de acţiune pe baza exemplelor furnizate de întreprinderile private.

Obiectivele managementului public pot fi sintetizate în: ameliorarea calităţii acţiunilor,

atenuarea anumitor rigidităţi de organizare şi îmbunătăţirea sistemului de comunicare cu exteriorul.

Managementul public a dobândit o dimensiune nouă ca urmare a dezvoltării politicilor publice, care depăşesc cadrul limitat al organizării prin concentrarea, într-o manieră globală, a acţiunilor politice cu cele administrative.

3) Introducerea unei perspective sociologice în conţinutul studiilor politice a condus la abandonarea progresivă a viziunii juridice formaliste asupra administraţiei, care o transformau într-un simplu executant de sarcini. Dimpotrivă, administraţia fiind direct implicată în exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie netă de demarcaţie între sfera administrativă şi sfera politică.

În aceste condiţii, curentul sociologic a apărut ca urmare a faptului că, prin natura lor, studiile privind mediul administraţiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examinează un anumit număr de comportamente administrative, individuale sau colective.

Din punctul de vedere al sociologilor, instituţiile şi practica administraţiei prezintă un interes secundar. Utilizând sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentaţi să redescopere noţiuni clasice, iar alteori, să privească administraţia numai dintr-un anumit punct de vedere, care este parţial şi nu reflectă realităţile administrative în ansamblul lor.

Curs 2Stiinta administratiei. Notiuni introductive (II)

1. Caracteristicile stiintei administratiei2. Necesitatea stiintei administratiei 3. Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)

1.Caracteristicile stiintei administratiei

Caracteristicile stiintei administratiei privesc conceptele de autonomie, natura si metode folosite „in legatura cu” si „de catre aceasta stiinta”.

Putem vorbi despre o stiinta autonoma atunci cand aceasta are un obiect bine definit si foloseste metode si concepte proprii.

Din punctul de vedere al incadrarii in categoria stiintelor, stiinta administratiei este o stiinta sociala, iar in raport de alte stiinte apropiate este o stiinta de sinteza.

De asemenea, autonomia stiintei administratiei este pusa in evidenta si de faptul ca nici o alta ramura a stiintelor sociale nu cerceteaza in profunzime domeniul actiunii administrative, nu poate analiza singura si interpreta in totalitate faptul administrativ. Aceste lucruri le poate face doar stiinta administratiei ca stiinta autonoma.

In ceea ce priveste denumirea acestei discipline, in literatura de specialitate sunt cunoscute mai multe denumiri, si anume:

6stiinta administratiei – literatura de specialitate romana;7science administrative – stiinta administrativa – literatura de specialitate franceza;8public administration – administratie publica - literatura de specialitate anglo-saxona.

Administraţia – tip de activitate umanăÎn această accepţiune, a administra înseamnă a înfăptui o activitate specifică, care

presupune a asigura condiţiile prielnice desfăşurării diverselor procese social-economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea realizată de către Guvern, alcătuind o activitate publică de administraţie, care se concretizează prin lucrări, decizii, acţiuni în serviciul (interesul) ţării, al statului respectiv.

În statele democrate funcţionează principiul separaţiei puterilor (legislativă, executivă, judecătorească), având la bază conţinutul specific al activităţilor desfăşurate sau funcţiunilor îndeplinite. În acest context, funcţiunea executivă (administraţia) realizată prin instituţiile administrative, este subordonată legislativului şi colaborează cu acesta. Astfel, activitatea specifică administraţiei publice constă, în principiu, în asigurarea condiţiilor şi punerea în aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de puterea legiuitoare.

Trebuie reţinut că, nu este posibilă separarea sau delimitarea guvernării de administraţia statului, ale cărei misiuni sunt stabilite de puterea politică. Numai în cazul unor deficienţe de funcţionare ale organelor sau instituţiilor publice, administraţia de stat tinde să guverneze prin ea însăşi; “guvernarea birourilor administrative” sau “tehnocraţia” în administraţia publică semni-fică existenţa unei crize a societăţii respective.

În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării, adică administraţia ca activitate, constă dintr-o acţiune chibzuită, raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul obţinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraţia statului ca activitate concretă, reprezintă, deci, acţiunea prin care autorităţile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerinţelor de interes general (public), utilizând în caz de necesitate prerogativele (atribuţiile) de putere publică.

Din punct de vedere juridic, administraţia se defineşte ca ansamblul resurselor umane şi materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea legilor şi de a le aplica, la cazurile concrete şi la cerinţele vieţii sociale. Această din urmă definiţie confirmă poziţia subordonată a administraţiei faţă de lege, ea, deţinând, totodată, prerogative de putere publică care îi permit să se impună voinţei individului (particularilor). Administraţia, însă, nu se confundă cu statul însuşi. Misiunile administraţiei nu sunt niciodată primare, ci secundare; ele constau în a îndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le încredinţează.

Conţinutul administraţiei publice, ca activitate concretă, trebuie inves-tigat în complexitatea cerinţelor vieţii social-economice, având menirea să satisfacă, raţional şi eficient, exigenţele din ce în ce mai mari ale cetăţenilor. Progresul ştiinţific şi tehnic impune necontenite îmbunătăţiri în desfăşurarea activităţilor specifice, respectiv în structura administraţiei, prin utilizarea unor tehnici şi metode moderne.

În societatea contemporană, administraţia nu mai poate soluţiona problemele din sfera sa, călăuzindu-se după precedente, bazându-se numai pe sisteme empirice; ea trebuie să fie dinamică, creatoare şi să realizeze operativ obiectivele urmărite. Acest conţinut a devenit mult mai complex, deoarece, în accepţiunea actuală, a administra implică mai întâi a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum şi a controla.

Ca urmare, este necesară punerea pe baze ştiinţifice a procesului complex al administraţiei, îmbunătăţirea conţinutului şi structurii acesteia, pentru a corespunde diverselor probleme ce reclamă o rezolvare promptă şi eficientă. Acest proces de administrare trebuie să răspundă exigenţelor mereu sporite ale oamenilor, favorizând reducerea costului diverselor activităţi şi rămânând în permanenţă sub controlul opiniei publice.

Chiar în domeniul funcţiunilor legiuitoare şi judecătoreşti ale statului, pentru exercitarea competenţelor specifice, stabilite de legi, este necesar să se asigure o activitate judicioasă de administrare.

Aşadar, activitatea de administrare se regăseşte pretutindeni, în toată complexitatea vieţii sociale. Se poate afirma că în societatea modernă, nu există persoană care nu a luat contact cu administraţia, în general, şi cu cea publică, în special, şi nu a resimţit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerările ei (prin supradimensionarea birocraţiei şi a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraţia publică să funcţioneze pe baze raţionale, ştiinţifice, astfel încât să servească eficient interesele generale, iar în relaţiile cu publicul, să soluţioneze în cel mai scurt timp, cererile acestuia. Pe un plan mai larg, îmbunătăţirea continuă a activităţii din sfera administraţiei, ca şi reducerea aparatului administrativ până la limita strictului necesar, constituie premise ale progresului social, în toată complexitatea sa.

Administraţia – mod de organizarePrin prisma condiţiilor de îndeplinire a misiunii sale, administraţia este concepută ca

structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Or, eficientizarea acestei activităţi, face necesară studierea structurii admi-nistraţiei şi a relaţiilor ce se stabilesc între componentele sale.

Abordată sub aspect structural, administraţia reprezintă un ansamblu complex de entităţi şi funcţionari, cu anumite atribuţiuni publice, care caută adesea să-şi sporească autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.

Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul. Însă teoriile ştiinţifice despre această organizare se conturează mult mai târziu, în secolul al XIX-lea, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi dreptului administrativ.

Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la guvernare în general, s-au formulat încă din antichitate. Pot fi luaţi în considerare, atât mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, cât şi împăraţi creatori ai unor teorii relativ bine structurate, după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea.

În practică, organizarea administraţiei publice şi a funcţionarilor publici pe entităţi şi birouri este universal aplicabilă şi capabilă să atigă randamente maxime. Fără îndoială că organizarea birocratică realizată pe baza reglementărilor legale fundamentate pe conţinutul şi caracterul obiec-tiv al activităţilor, este superioară celei anterioare, tradiţionale care avea caracter subiectiv, fiind întemeiată pe inspiraţia conducătorilor şi pe calită-ţile personale ale funcţionarilor publici.

În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge trei direcţii metodologice principale:

- orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraţiei de stat echivalează cu organizarea puterii executive. În această concepţie se disting şi se cercetează probleme ca:

principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării); activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a regelui; activitatea Consiliului de Miniştri (Guvernului), ministerelor (miniştrilor),

departamentelor ministeriale; activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect,

guvernator, primar, consilier); activitatea stabilimentelor (instituţiilor) publice şi respectiv a serviciilor publice.

- orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării sistematice a statului, prin care se evidenţiază superioritatea raporturilor, a interrelaţiilor dintre autorităţile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicităţii puterii de stat”, având în vedere unicitatea suveranităţii, adică o autoritate politică exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente:

organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de stat; modul de formare a instituţiilor statului; principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice.

Este însă de remarcat că, în acest caz, deşi există şi funcţionează autoritatea politică şi administrativă supremă, nu toate organele administraţiei publice trebuie să se subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest domeniu. Concomitent, sunt create şi funcţionează organe autonome de administraţie, ca cele ale entităţilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aşa se explică faptul că, în literatura occidentală, noţiunea de administraţie de stat este utilizată pentru a evoca administraţia publică care ţine de Guvern sau de şeful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativă a primăriior (primarilor) şi consiliilor locale este evocată prin sintagma administraţie publică locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare a administraţiei publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele administrative şi exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorităţi care îi sunt subordonate.

- orientarea axată pe ştiinţa administraţiei care abordează problemele organizării administraţiei de stat, în acord cu cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale altor entităţi, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în numeroase ţări, curente şi şcoli orientate cu precădere pe aspectele organizării ştiinţifice a administraţiei publice, incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor.

Structura puterii în interiorul administraţiei şi logica funcţionării sale, depind de intensitatea relaţiilor pozitive sau negative pe care le realizează cu mediul înconjurător. Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, considerat ca mediu interior, închis şi omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidenţă importanţa mediului înconjurător extern în derularea acti-vităţilor de administraţie publică.

Importanţa relaţiilor cu mediul este explicată, atât de necesitatea stimulării organului administrativ de a-şi amplifica eficienţa acţiunilor sale, cât şi de voinţa sa de a-şi păstra caracteristicile structurale fundamentale.

Relaţiile dintre administraţie şi mediul înconjurător social au o mare importanţă, deoarece condiţionează modul în care ea îşi îndeplineşte funcţia în societate. Administraţia publică poate alege între posibilitatea deschiderii sau cea a închiderii faţă de mediul înconjurător, dar această alegere determină, în practică, dinamica structurii administraţiei şi gradul ei de eficienţă, ca activitate.

Administraţia – instituţie publicăÎn accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de funcţionare, o

formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate sau un complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraţia privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină funcţiunea (noţiunea de funcţiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) şi îi modelează structura.

Cercetarea administraţiei ca aparat instituţional public, presupune studierea interrelaţiilor

care o integrează în societate şi încercarea de a înţelege logica socială care îi fundamentează funcţiunile. În acest sens, administraţia publică are misiunea socială de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funcţiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcţiilor statului, cu sensul de activităţi ce se realizează prin instituţiile de stat.

În această accepţiune, instituţiile administrative ale statului au competenţa legală de a emite decizii executorii, faţă de care persoanele particulare ţi colectivităţile umane au obligaţia de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de sancţiune este fundamentul cel mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi utilizarea ei este în mod necesar, limitată.

În acelaşi timp, administraţia statului are şi misiunea de a educa şi convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menţinere ea contribuie – şi de legimitatea acţiunilor sale.

Metodele de constrângere şi de educare-convingere se împletesc în activitatea de administraţie publică. Astfel, cu cât se amplifică metoda convingerilor, cu atât mai puţin se utilizează constrângerea, iar procedeele de convingere, în societăţile evoluate, tind să înlăture constrângerea. În fapt, cele două metode se completează reciproc: pe de o parte, existenţa autorităţii şi a posibilităţii constrângerii contribuie la situarea statului deasupra societăţii; pe de altă parte, diminuând numărul activităţilor coercitive şi punându-se accentul pe formarea şi cultivarea unei mentalităţi favorabile îndeplinirii misiunii administraţiei, se asigură creşterea însemnătăţii metodei convingerii. Constrângerea devine cu atât mai eficientă, cu cât este utilizată mai rar şi inspiră (atunci), mai multă teamă.

Ca instituţie, administraţia publică se defineşte nu numai prin funcţiunea pe care o îndeplineşte în societate, dar şi prin organizarea sa juridică şi materială. Sub cel din urmă aspect, administraţia este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de funcţionari publici, executanţi ai unor activităţi şi supuşi unei discipline identice.

Organizarea instituţională, ca expresie a administraţiei publice, prezintă, din punct de vedere social, o serie de caracteristici şi anume :

administraţia publică, în ipostaza de instituţie, nu funcţionează într-un spaţiu închis; ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituţii sociale şi este influenţată de evoluţia şi transformările caracteristice vieţii sociale;

administraţia reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esenţiale ale sistemului social în care se integrează;

administraţia ca instituţie are o unitate specifică care îi conferă o relativă autonomie structurală, deşi instituţiile publice, nu sunt într-o perfectă armonie. Interdependenţa lor este relativă şi evoluţia lor rareori este sincronă, existând decalaje şi distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;

supusă influenţei mediului înconjurător, administraţia cunoaşte un ritm de dezvoltare propriu; particularităţile şi configuraţia sa organică influenţează exercitarea funcţiunilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum şi locul pe care îl are în societate.

În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi este necesar să se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcţionarea instituţiilor administrative, în scopul găsirii soluţiilor de ameliorare a eficienţei şi de raţionalizare a activităţii respective; inclusiv a semnificaţiilor sale în contextul dezvoltării societăţii pe baze democratice.

La rândul său, birocraţia poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, în anii ’30, Harold Laski definea birocraţia “ca o formă a guvernării în care efectiv, domină funcţionarii publici”, în timp ce F. Lane afirma că birocraţia înseamnă un mod de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizaţional.

Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraţia franceză prin formalism şi lipsă de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera că birocraţia reprezintă tipul ideal de organizare instituţională spre care tinde societatea modernă, datorită calităţilor sale, care pot fi sintetizate astfel :

a) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o diviziune a muncii pe birouri;b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice şi contravine

stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei administraţiei;c) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivităţii, în vederea

atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul modului de cooperare dintre om şi maşină.

Este de real interes tratarea birocraţiei în literatura germană, care a pus problema legăturii dintre birocraţie şi democraţie, formându-se două curente; unul care consideră cele două fenomene ca fiind compatibile şi un altul care susţine că acestea nu au nimic în comun.

În opiniile “pro” se afirmă că birocraţia are nevoie de competenţă, or numai democraţia asigură promovarea talentelor, formarea de specialişti şi recunoaşterea valorii. În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societăţii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii).

În opiniile “contra” se consideră că, această legătură dintre birocraţie şi democraţie va genera permanent o stare conflictuală, din două motive şi anume :

disciplina şi controlul specifice birocraţiei lezează pricipiul libertăţii umane caracteristic democraţiei;

regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalităţii în drepturi.Cu toate rezervele exprimate, birocraţia ca expresie a funcţionării instituţiilor publice

apare ca fenomen normal, obiectiv datorită caracterului de ordine pe care-l imprimă activităţii administrative.

2.Necesitatea stiintei administratiei

Nu se poate realiza perfectionarea, adaptarea continua a administratiei publice numai daca se constata anumite probleme ale realitatii curente din administratia publica. Sunt necesare cercetari stiintifice aprofundate a acestei administratii si, in temeiul cunostintelor dobandite, sa se formuleze propuneri in vederea organizarii rationale si de functionare eficienta a administratiei publice.

Stiinta Administratiei cerceteaza atat structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice, dar si a administratiei publice in totalitate, folosindu-se de aceste cercetari, precum si de cele intreprinse de catre stiintele vecine referitor la administratia publica.

Administraţia este o activitate veche, întâlnită în toate ţările şi la toate nivelurile de guvernare. Cu toate acestea, există o anumită confuzie în ceea ce priveşte terminologia utilizată,

astfel: unii folosesc sintagma “ştiinţa administraţiei”; alţii preferă să vorbească despre “ştiinţe administrative”, la plural, lăsând să se

subînţeleagă faptul că, nu există încă o ştiinţă a administraţiei în sens propriu, ci numai discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraţia;

alţii folosesc expresia “administraţie publică”, echivalentul termenului englez “Public Administration”, care abordează obiectul specific al disciplinei, dar lasă în suspensie problema de a şti dacă avem sau nu de a face cu o nouă ştiinţă.

Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenţele asupra conţinutului ştiinţei administraţiei, ceea ce se explică prin extrema diversitate a curentelor pe care le găsim la originea acestei discipline.

În sens tradiţional, administraţia publică reprezintă “un ansamblu de activităţi implicate în susţinerea politicilor şi programelor grupărilor aflate la putere”. Ea include anumite responsabilităţi de execuţie, care diferă de la un departament la altul, fiind focalizată îndeosebi în domeniile planificării, organizării, coordonării şi controlului operaţiilor guvernamentale.

Literatura de specialitate a abordat şi problema asemănărilor sau deosebirilor dintre administraţia publică şi cea privată. Expresia “publică” are legătură cu publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evidenţiază caracterul public, în opoziţie cu cel privat al subiectului, având se pare cea mai adâncă rezonanţă din forma de proprietate (publică, respectiv privată, după caz). În acest sens au fost lansate două teze şi anume:

- administraţia publică se distinge de administraţiile private;- administraţia publică se identifică cu administraţiile private.

Prima teză, având caracter clasic, apără natura specifică a administraţiei publice, deoarece acţionează în serviciul general, este un aparat de acţiune al puterii politice şi deci nu poate fi confundată cu administraţia privată. Această teză a fost forţată până la extrem, în administraţia franceză, care a făcut o distincţie tranşantă între administraţiile publice şi cele private. Administraţiile de stat deţin monopolul de gestiune asupra funcţiilor considerate ca publice, prin natura lor. Spre deosebire, alte servicii sunt de natură privată şi chiar dacă le prestează statul, acest fapt este doar ocazional, accidental; statul nu întreprinde activităţi individuale particulare iar dacă i se impune acest lucru, trebuie să o facă pentru satisfacerea interesului general, public.

Totuşi, administraţia publică emană din puterea politică şi beneficiază de puterea rezervată conducătorilor. Astfel, ea dobândeşte prerogative parti-culare şi privilegii, determinând ca interesele sale să devină unilaterale şi anume: putere de acţiune unilaterală şi realizarea unilaterală a contractelor administrative. Apare astfel un dezechilibru profund, justificat de prăpastia care există între interesul privat şi cel public.

Există pericolul ca administraţia să acţioneze numai în folosul său şi de aceea este necesară instituirea unor norme juridice specifice cărora să li se supună funcţia publică. Acest cadru legal trebuie să cuprindă privilegiile, dar şi constrângerile lucrătorilor din administraţia publică, necunoscute per-sonalului din întreprinderile private. Departajarea între public şi privat se efectuează în funcţie de sarcina pe care o îndeplineşte interesul general prin proprii salariaţi, şi care face ca serviciile publice să nu poată fi asimilate activităţilor private, altfel spus, să nu poată fi privatizate.

Or, realitatea a dovedit că multe dintre activităţile considerate prin excelenţă publice

(educaţie, sănătate, gospodărire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare corespunzătoare.Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a doua

concepţii, potrivit căreia administraţia de stat se identifică cu afacerile private. În această optică, administraţia publică nu este altceva decât o întreprindere, ale cărei structuri organizatorice sunt identice cu cele aparţinând unei instituţii private. Un asemenea punct de vedere triumfă cu precădere în S.U.A. şi este justificat chiar de către orientările doctrinare, conform cărora procesul de asimilare public-privat se supune imperativelor democratice.

Astfel, dacă se doreşte apărarea drepturilor şi libertăţilor individuale şi autonomia administrativă este necesar ca serviciile publice şi agenţiile corespunzătoare acestora să fie supuse regulilor de drept comun. În felul acesta, administraţia publică trebuie să-şi îndeplinească sarcinile, la aceleaşi standarde de calitate ca o instituţie particulară.

Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la bază raţiuni de eficientizare a activităţilor sectorului public. Regulile de gestiune aparţinând întreprinderilor private, pot fi şi trebuiesc aplicate şi serviciilor publice. Preocupările de reducere a costurilor şi de sporire a randamentului trebuie să pătrundă şi în sectorul public.

Aceste imperative conduc la identificarea administraţiei publice cu administraţiile private şi la refuzul de a delimita funcţia publică, de restul pieţei muncii.

Creşterea rolului statului în viaţa economică a dus la asumarea de către administraţia publică a numeroase activităţi, comparabile cu cele întreprinse în sectorul particular. Şi, totuşi, prerogativele multiple atribuite administraţiei au apărut ca tot atâtea obstacole în calea democratizării sale. Ele sunt, în egală măsură, contrare unei bune gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun şi crearea unei legislaţii specifice au încurajat lipsa de iniţiativă şi adoptarea unei atitudini pasive în administraţia publică.

Alinierea necesară a administraţiei publice la regulile juridice atribuite particularilor şi la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie să ducă la ignorarea specificului administraţiei publice. Aceasta reprezintă un instrument de acţiune finanţat din fonduri publice, un mijloc prin care statul îşi exercită propriile funcţii. Administraţia publică contribuie la realizarea de utilităţi sociale, fie prin ea însăşi, fie prin controlul şi orientarea iniţiativelor private. Această finalitate specifică serviciilor publice, nu poate fi contestată chiar dacă administraţia publică este încurajată să se inspire din virtuţile sectorului privat.

3.Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)

Între noţiunea de drept administrativ si cea de stiinţa administraţiei nu se poate pune semnul egalităţii. Dreptul administrativ si stiinţa administraţiei urmăresc scopuri diferite fără a folosi aceleasi mijloace.

Dreptul administrativ este alcătuit din totalitatea normelor de drept care reglementează raporturile stabilite între autorităţile sau organele administrative, precum si raporturile dintre acestea si cetăţeni în timp ce stiinţa administraţiei foloseste informaţii din diverse ramuri ale stiinţelor sociale – sociologie, economie, psihologie, istorie – în scopul eficientizării administraţiei publice prin pregătirea de menegeri cu o înaltă calificare.

Cele două noţiuni au în comun faptul că motorul principal care se ascunde în spatele lor îl reprezint interesul general pe care administraţia îl slujeste.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea şi funcţionarea

autorităţilor administraţiei publice.Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfăşurare a

activităţii administraţiei, normele sale conferind administraţiei publice puteri, prerogative care nu există la normele de drept ce reglementează relaţiile dintre particulari. Această caracteristică face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a părţilor, fiindcă dreptul administrative acţionează în regim de putere publică, normele sale având caracter imperativ.

Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraţiei, poate fi definit ca ramură a dreptului public formată din normele juridice ce reglementează relaţiile sociale privind constituirea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, în regim de putere publică, statutul funcţionarilor publici şi responsabilitatea administraţiei. Ramura dreptului administrativ reprezintă obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului administrativ care, cercetează normele juridice aplicabile administraţiei, evoluţia istorică a ramurii de drept şi aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de curs

Curs 3Metode si principii ale stiintei administratiei

3.1. Metodele de cercetare în ştiinţa administraţiei1. Concepte şi metode de cercetare aplicate în administraţia publică2. Metode de organizare utilizate în sfera administraţiei publice

3.2. Principii ale stiintei administratiei1.Pricipii generale2.Principii speciale

3. 1. Metodele de cercetare în ştiinţa administraţiei

1. Concepte şi metode de cercetare aplicate în administraţia publică

Metoda sau metodologia înseamnă un mod organizat, sistematizat de gândire şi activitate şi implică o direcţie susceptibilă de a fi definită şi urmată cu regularitate în operaţiunile mintale. Metodologia, în general, reflectă complexitatea vieţii sociale pe care omul caută să o cunoască mai bine, iar conţinutul său este independent de obiectul cercetării. Ansamblul metodologic se află într-o continuă evoluţie, pe măsura amplificării domeniului de investigare şi de cunoaştere. Metodologia este unitară, şi urmăreşte un obiectiv dublu: cunoaşterea şi acţiunea.

Alături de metodologia cunoaşterii există o metodologie a acţiunii. În această concepţie,

metodologia constituie folosirea coerentă a diferitelor mijloace, în vederea obţinerii unui rezultat. Prin prisma acestui conţinut dual, metodologia se găseşte implicată în acţiunea dinamică şi contribuie la cercetarea eficienţei. Finalitatea sa constă în a contribui la o mai bună cu-noaştere pentru a acţiona mai bine.

Metodologia cunoaşterii în administraţia constă dintr-un ansamblu de mijloace şi proceduri utile, pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. A aplica metodologia cunoaşterii la obiectul de cercetare alcătuit de administraţie, înseamnă a constitui un sistem coerent de investi-gare, care asigură posibilitatea de a percepe şi înţelege realitatea administrativă din oricare domeniu.

A percepe, a sesiza cu ajutorul gândirii, obiectul administraţiei înseamnă delimitarea domeniului de investigare şi descoperirea elementelor sale constitutive. Metodologia cunoaşterii facilitează înţelegerea realităţii administrative şi implicit definirea obiectului cercetat.

Însăşi noţiunea de metodă în administraţia publică apare ca rezultatul unui proces de teoretizare şi generalizare. Temeiul generalizării îl constituie activitatea specifică domeniului administrativ, referitoare la rezolvarea problemelor concrete. Din punct de vedere metodologic, în administraţia publică se pot distinge metode de cercetare a administraţiei şi metode de organizare a acesteia. În demersul său, cercetătorul care studiază administraţia publică trebuie să aibă în vedere două probleme:

1. delimitarea domeniului de studiu;2. stabilirea tehnicilor de investigare pe care le va utiliza.

În privinţa delimitării domeniului de cercetare, studiile consacrate administraţiei pot fi împărţite în două categorii şi anume: parţiale şi globale.

În cadrul studiilor parţiale intră monografiile de diferite tipuri care abordează: un serviciu, un grup de servicii sau o direcţie administrativă, un corp de funcţionari publici, administraţia urbană sau cea rurală, administraţia locală, etc.

În categoria studiilor globale (de ansamblu)se includ lucrări cu caracter general, tratându-se în mod sistematic, ansamblul problemelor administraţiei.

La rândul lor tehnicile de investigare în administraţie ca ştiinţă socială, sunt similare celor întâlnite la ştiinţele umaniste. Dintre asemenea tehnici şi metode, cele mai importante sunt:

cercetarea documentară, care se bazează pe studierea unor documente administrative, precum statistici, acte normative, organigrame, ce permit o vedere clară şi o înţelegere rapidă a unui serviciu administrativ. Analiza acestor elemente de studiu se poate face, atât după o metodă de interpretare clasică (în care intră interpretarea sociologică sau psihologică), cât şi după metoda cantitativă, care permite formularea unor reguli sau principii;

cercetarea directă, care poate fi extinsă atunci când vizează un organ administrativ al statului, studiat prin sistemul eşantionului reprezentativ. De asemenea, se poate utiliza cercetarea directă intensivă care presupune convorbiri cu funcţionarii publici;

utilizarea chestionarelor şi anchetelor. Această metodă constă în formularea unei serii de întrebări concrete, lipsite de echivoc (pentru a nu genera interpretări diferite) şi colectarea răspunsurilor de la persoane reprezentative din colectivitatea interogată. Ancheta se concretizează într-un chestionar statistic şi priveşte situaţii care nu se pot exprima în unităţi de măsură, iar aprecierea rezultatelor trebuie să rezulte doar din prelucrarea materialului adunat.

Culegerea de informaţii prin metoda chestionării pe teren, se deosebeşte de anchete prin faptul că răspunsurile definitive la un anumit grup de întrebări nu mai sunt formulate direct de persoanele întrebate, ci de persoana care chestionează.

metoda cazurilor, care este specifică administraţiei publice şi se utilizează cu precădere în SUA şi Franţa. Cazurile concrete se pot referi, fie la o problemă generală (elaborarea unei lucrări sau a unui plan de urbanism), fie la o problemă specială (revocarea unui funcţionar). Cazul poate fi studiat şi dezbătut într-o instituţie universitară sau într-un organism însărcinat cu formarea şi perfecţionarea funcţionarilor. Studiul permite, fie descoperirea unor soluţii de îmbunătăţire a organizării administrative, fie formularea de propuneri privind remedierea deficienţelor şi identificarea tendinţelor generale;

metoda statistică, de cercetare a faptelor, se caracterizează prin studierea cantităţii fenomenelor. Ea se utilizează acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ, iar valoarea metodei este determinată de comensurabilitatea cifrelor care permite determinarea proporţiilor dintre fenomenele, în prealabil, evaluate.

2. Metode de organizare utilizate în sfera administraţiei publice

În plan organizatoric, în metodologia de cercetare în administraţia publică ca şi a celei private se pot distinge două faze:

a) stabilirea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite, care se cuprind într-un plan de activitate al instituţiei respective;

b) realizarea activităţilor corespunzătoare acestui plan, prin acţiunea funcţiei de control din procesul de administrare.

Întocmirea unui plan de activitate este indispensabilă în orice instituţie administrativă. Conţinutul planului trebuie să fie în concordanţă cu obiectivele de îndeplinit şi resursele disponibile. Planul se întocmeşte pentru a stabili o ierarhie a obiectivelor şi a coordona activitatea în interiorul unei instituţii, în vederea atingerii unui scop comun. Deşi se bazează pe folosirea la maximum a posibilităţilor existente, alcătuirea planului trebuie să ţină seama şi de necesitatea constituirii unei rezerve. Experienţa a demonstrat că întocmirea de planuri, fără conceperea de rezerve, duce la apariţia unor deficienţe la nivelul compartimentelor funcţionale, care pot paraliza întreaga activitate a instituţiei.

Este de dorit ca planul să fie complet, iar fiecare acţiune să aibă un termen precis de realizare, precum şi resursele necesare.

În vederea realizării obiectivelor prevăzute în planul de activitate al instituţiei administrative, se utilizează anumite metode de organizare, care contribuie, totodată, la sporirea eficienţei activităţii în acest sector. Asemenea metode sunt:

1. Metoda utilizării de formulare adecvate activităţii instituţiilor din administraţie. În acest fel, se asigură organului administrativ numai datele strict necesare pentru rezolvarea problemei respective şi se realizează soluţionarea simplă şi rapidă a cererilor. Folosirea formularelor tipizate este raţională şi se impune, deoarece evită repetarea aceluiaşi text şi nu încarcă activitatea administraţiei cu examinarea unor date inutile. Utilizându-se asemenea imprimate, se completează numai datele minime, pentru a reflecta în documentul administrativ, ce urmează a fi emis, particularităţile individuale ale cazului (numele şi domiciliul solicitantului etc.).

În ansamblu, extinderea folosirii formularelor în administraţia publică amplifică eficienţa acestei activităţi şi îmbunătăţeşte raporturile dintre ea şi colectivităţile umane. În viitor, pe măsura introducerii tehnicii de calcul moderne în administraţia publică, se impune întrebuinţarea unor chestionare şi formulare cu un conţinut standardizat.

Pe de altă parte, folosirea de formulare cu un conţinut neadecvat sau situaţii pe care acestea nu le prevăd, nu mai este raţională. Astfel, formularul poate să devină un instrument eronat de lucru, deoarece el estompează particularităţile cazului concret. De asemenea, nerespectarea unor limite raţionale, în utilizarea imprimatelor duce la înstrăinarea de problemele cetăţeanului şi la pericolul unei activităţi mecanice care nu ţine seama de situaţia reală, la irosirea resurselor umane.

2. Metoda colectării datelor necesare pentru soluţionarea cererilor. Activitatea de rezolvare a unei cereri coincide cu circuitul lucrării respective între compartimentele administrative de specialitate, care se cere a fi conceput pe baze raţionale. Prin circuitul raţional al unei lucrări se înţelege utilizarea unei metode adecvate prin care să se asigure obţinerea tuturor datelor necesare unei soluţionări concrete, cu un consum minim de efort şi de timp, atât pentru administraţie cât şi pentru solicitant.

În statul de drept, timpul cetăţeanului este la fel de preţios ca acela al funcţionarului public, urmărindu-se folosirea raţională a tuturor resurselor umane ale societăţii. În acest scop, în administraţia publică se pot utiliza două modalităţi de organizare a circuitului lucrărilor. În una dintre acestea, solicitantul care îşi înregistrează cererea este obligat să anexeze documentele necesare rezolvării cazului său. În cealaltă, solicitantul depune numai cererea, iar documentele necesare soluţionării sunt colectate de către lucrătorii din administraţie.

Aşadar, în prima metodă, solicitantul este cel care pregăteşte dosarul, prezentând documentele necesare, astfel încât instituţia publică să poată soluţiona cazul pe baza actelor anexate, (aproape) fără nici un fel de investigaţii suplimentare. Deşi metoda pare comodă şi simplă pentru ambele părţi, ea generează şi incoveniente. Astfel, cu excepţia actelor de stare civilă care trebuie procurate de solicitant, de obicei, rezolvarea problemei necesită colaborarea mai multor organe administrative diferite.

De exemplu, pentru a se elibera o autorizaţie de construcţie a unui imobil, este necesar un aviz de la serviciul arhitecturii asupra proiectului, de la organele sanitare, de la ROMTELECOM, ELECTRICA, DISTRIGAZ, etc. asupra respectării diferitelor cerinţe. Or, dacă obligaţia de a colecta toate avizele revine solicitantului, el pierde mult timp, deoarece fiecare instituţie analizează de la început cazul, înainte de a-şi da avizul. Normal ar fi ca, problema să fie analizată prin colaborare şi numai cu privire la aspectele tehnice, particulare, necesare la completarea dosarului respectiv.

De multe ori, din considerente de supraasigurare, i se cer solicitantului multe acte inutile, de exemplu o serie de adeverinţe care confirmă datele deja existente în actele dosarului.

Ca urmare, apare raţională doar cea de-a doua variantă, a rezolvării din oficiu de către organul administrativ. În acest caz, solicitantul supune cererea spre soluţionare instituţiei publice competente, anexând un minimum de documente. De exemplu, la cererea pentru obţinerea unei autorizaţii de construcţie, se anexează planul acesteia, iar toate documentele utile rezolvării ei, sunt colectate de instituţia administrativă care ia decizia finală. Pentru aceasta, strângerea documentelor nu reprezintă un volum prea mare de activitate.

În practică, cererea solicitantului şi documentele personale se trimit spre avizare tuturor organelor interesate şi printr-o simplă rezoluţie, pe această cerere, se acordă avizul necesar. Astfel, se realizează economii materiale şi de timp, deoarece analiza proiectului se face în ansamblu, complet şi pe loc, atunci când instituţia publică întocmeşte un referat sau acordă avizul său de specialitate.

Realizarea unui circuit raţional al lucrărilor se fundamentează pe studierea unor probleme de organizare şi tehnică administrativă. În acest scop, este necesar să se definească

etapele soluţionării lucrărilor, care sunt: intrarea lucrării, care reprezintă momentul în care o instituţie administrativă

primeşte o problemă spre rezolvare. După primire, lucrarea trebuie imediat şi necondiţionat înregistrată, prin atribuirea unui număr de ordine de către compartimentul competent al instituţiei respective;

soluţionarea lucrării, care ia forme concrete adecvate problemei de rezolvat şi are loc pe durata de timp dintre intrarea lucrării şi transmiterea deciziei administrative către persoana interesată.

Lungimea acestui interval de timp este influenţată de:a) numărul locurilor de oprire ale lucrării, prin trecerea acesteia de la un funcţionar la

altul;b) timpul de aşteptare, adică perioada în care documentaţia completă este studiată în

vederea adoptării deciziei;c) durata etapei operative de luare a deciziei, respectiv intervalul în care funcţionarul

competent examinează piesele dosarului şi gândeşte asupra variantelor posibile de soluţionare şi ia decizia.

Fundamentarea raţională a acestor etape se presupune respectarea unor condiţii, şi anume:

diminuarea locurilor de oprire a lucrărilor, eliminarea staţionărilor inutile; renunţarea la colectarea unor date inutile, de la alte compar-timente specializate; un

loc de oprire nejustificată tergiversează soluţionarea problemei şi consumă timpul funcţionarilor cu lectura şi gândirea asupra unei lucrări a cărei rezolvare nu este de competenţa lor.

diminuarea timpului de aşteptare prin atribuirea dreptului de decizie chiar funcţionarului care a studiat efectiv lucrarea, urmând ca în cazuri complexe să ceară sprijinul şefului său direct.

3. Metoda repartizării funcţionarilor şi lucrărilor în instituţia administrativă. Activitatea unei instituţii administrative este condusă de şeful acesteia, care răspunde de organizarea ei raţională şi eficientă. Este eronată practica prin care şeful urmează să rezolve cât mai multe lucrări; el soluţionează numai pe acelea care nu pot fi repartizate spre soluţionare altor funcţionari.

Unii funcţionari lucrează direct cu publicul, la ghişee, alţii sunt implicaţi în pregătirea deciziilor administrative. În practică se constată o tendinţă de a se repartiza un număr prea mare de funcţionari în comparti-mentele care lucrează, fie direct cu şeful instituţiei, fie la pregătirea deciziilor. Astfel, este afectată calitatea activităţii desfăşurate cu publicul, prin apariţia unei aglomerări de solicitanţi care îşi pierd timpul aşteptând să ajungă la ghişeu.

Desfăşurarea în condiţii normale a activităţii este determinată de modul de organizare şi nu de excesul de personal. În limite raţionale, durata stabilită pentru primirea solicitanţilor poate să fie mică, iar în restul timpului de lucru, trebuie să se creeze condiţii ca funcţionarul să nu fie întrerupt de public. În practică, adesea aceste proceduri de organizare nu sunt respectate. Astfel, în timpul de primire al solicitanţilor, şeful compartimentului sau al instituţiei convoacă vreo şedinţă cu personalul, cheamă un funcţionar pentru anumite consultaţii sau pleacă din instituţie, în loc să acorde audienţe.

De aceea, la repartizarea lucrărilor în instituţiile administrative trebuie să se aibă în vedere necesitatea de a asigura servirea directă şi continuă a solicitanţilor. Este considerată judicioasă o structură administrativă care permite ca, în condiţii normale de activitate,

conducătorul să dispună de o anumită rezervă, pe care o poate folosi în cazuri de necesitate.4. Metoda consfătuirilor. Această metodă reprezintă, modalităţi de coordonare a

activităţii, şi de popularizare, sau clarificare a anumitor probleme administrative.Consfătuirile consumă o mare parte din timpul de lucru, mai ales al funcţionarilor de

conducere. Uneori, conducătorii nu mai au timp pentru a transmite subordonaţilor recomandările făcute la asemenea întruniri; or, funcţionarii necunoscând acele recomandări, îşi declină competenţa privind rezolvarea problemelor. Lucrările aşteaptă să fie rezolvate de conducătorul instituţiei, în timp ce acesta participă la alte consfătuiri, ceea ce înseamnă că activitatea lui nu este bine organizată.

Numărul consfătuirilor trebuie să fie raţional. În limitele raţionale, ele se dovedesc a fi utile în activitatea administraţiei, facilitând realizarea unui acord rapid între cei implicaţi. Consfătuirile simplifică rezolvarea problemelor şi facilitează colaborarea organelor administrative şi, ca urmare, rolul lor se amplifică. Ele dau rezultate eficiente dacă sunt pregătite şi organizate temeinic, cu un scop precis şi clar stabilit.

2.2. Principii ale stiintei administratiei

Principii generale aplicate în ştiinţa administraţieiÎn ştiinţa administraţiei şi în activitatea din administraţia publică sunt utilizate, atât

principii cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, cât şi principii specifice, anumitor activităţi din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea şi aplicarea metodelor.

Principiile generale folosite în ştiinţa administraţiei sunt:1)administraţia publică se află în serviciul omului;2) administraţia publică se subordonează interesului general (public);3) adaptarea administraţiei trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară

activitatea;4) cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare;5) respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice;6) asigurarea profesionalizării funcţiunii publice;7) creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii şi

structurii administrative.

Primul principiu este cel mai important şi constituie cheia de boltă a activităţii administraţiei publice. Pornind de la faptul că, misiunea adminis-traţiei este de servire a persoanei umane şi ca atare toate resursele şi metodele administraţiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat.

El este însă fundamental, pentru că activitatea administraţiei se sprijină pe moralitate, etică şi respect faţă de om. Aceste precizări sunt legiferate şi în Constituţia ţării noastre din 1991, chiar în primul articol; astfel România este considerată “stat de drept, democrat şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane şi dreptatea, reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Realizarea dreptăţii înseamnă judecata după lege, după conştiinţa şi morala creştină. Uneori, o lege poate fi eronată sau nedreaptă şi atunci, realizarea dreptăţii constituie un imperativ fundamentat pe principii constituţionale, superioare legii respective. În acest mod, apare distincţie între dreptate şi legalitate.

Aplicarea aceluiaşi principiu necesită soluţionarea unor probleme diverse şi generează totodată nevoia de a răspunde la întrebări, cum sunt:

dacă activitatea administraţiei dintr-o ţară sau alta se sprijină întotdeauna pe acest principiu;

care metode şi tehnici administrative corespund cel mai bine concepţiei democratice; cetăţeanul poate fi convins de obligaţiile pe care le are în comunitate, prin metode de

constrângere sau dimpotrivă, conştientizează singur acest lucru;Principiul la care ne-am referit mai este necesar şi pentru a evita transformarea

administraţiei într-o instituţie aflată în slujba ei însăşi, care ar deveni un sistem închis şi cu o structură tot mai încărcată, fiind excesiv de birocratizată. Funcţionarul public nu se află în slujba statului, ci a cetăţeanului şi acesta este un laitmotiv al activităţii cotidiene pe care o desfăşoară şi căreia trebuie să-i descopere profunda semnificaţie.

Al doilea principiu reprezintă o consecinţă firească şi se intercondiţionează cu primul principiu. Dacă administraţia are ca obiectiv servi-rea omului, fără îndoială că trebuie să servească pe toţi membrii colectivităţii respective. În acest mod, este acoperit interesul public.

Desigur că, la scara societăţii, primează interesele comune ale membrilor colectivităţii; interesul general are mai mare importanţă decât interesul unui singur om. Ca atare, în activitatea administraţiei publice trebuie să se respecte această prioritate; mai mult, administraţia este obligată să satisfacă interesele generale, apărarea societăţii şi a ordinii publice, mer-gând până la a sacrifica interesele individuale.

Privilegierea cerinţelor generale, de către administraţie, nu diminuează importanţa primului principiu; tocmai faptul de a fi în slujba omului impune administraţiei publice să dea prioritate satisfacerii cerinţelor sociale; altfel ar fi periclitată însăşi existenţa umană.

Cel de-al treilea principiu presupune ca, în vederea îndeplinirii obiectivelor sale, administraţia să se adapteze în mod continuu mediului în care evoluează. Astfel, se creează posibilitatea ca aparatul ei administrativ să fie pregătit, în orice moment, pentru a face faţă circumstanţelor aflate în continuă transformare. Acest principiu este perceput şi ca o obligaţie a administraţiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesităţile mereu crescânde ale vieţii sociale.

Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin administraţia publică a sarcinilor încredinţate de puterea politică.

În aplicarea principiului al patrulea, de cunoaştere a cerinţelor sociale actuale şi de previziune a celor viitoare, administraţia trebuie să fie organizată temeinic, pentru a răspunde exigenţelor cetăţenilor. Este necesară cunoaşterea profundă a cerinţelor fiecărei colectivităţi. Pe baza studierii datelor statistice şi a altor metode de cercetare, administraţia va căuta să prevadă care sunt domeniile în care se înregistrează mutaţii mari, unde, cerinţele vor creşte mai mult, pentru orientarea adecvată şi intensificarea eforturilor sale.

Potrivit principiului al cincilea, întreaga activitate din administraţia publică, funcţionarea aparatului instituţional trebuie să se realizeze într-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative în vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creează în administraţie premise pentru o activitate raţională şi eficientă, în interesului cetăţeanului şi al societăţii. Dimpotrivă, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi-nistraţie să fie iraţională şi neeficientă, sau mai grav, devine posibil ca actele emise să nu aibă caracter legal, urmând a fi anulate de însăşi instituţia publică emitentă.

În concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienţei, pentru a

justifica o ilegalitate.În concordanţă cu principiul al şaselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare,

necesită o pregătire corespunzătoare a personalului instituţiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcţionarilor determină calitatea actului administrativ. În acest context, prezintă o importanţă majoră, adoptarea şi aplicarea în practică a unui Statut al funcţionarilor publici, în care să fie reglementate drepturile şi obligaţiile acestora, inclusiv asigurarea condiţiilor de remunerare a acestora, corespunzător funcţiei îndeplinite şi de manifestare a deontologiei profesionale.

Conform celui de-al şaptelea principiu, cercetările întreprinse în administraţia publică urmăresc îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii acesteia. Mersul ascendent al societăţii impune pentru ştiinţa administraţiei publice elaborarea unor noi soluţii, adaptate mereu realităţilor economice şi sociale. În acelaşi timp, toate obiectivele administraţiei publice nu pot fi concepute şi materializate decât în condiţii de eficienţă şi raţionalitate. De aceea, ştiinţa administraţiei a fost caracterizată şi ca o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei, iar administraţia publică este privită şi ca “ştiinţa eficienţei administrative”, deoarece eficienţa apare ca un deziderat, fundamental ce vizează îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.

Principii specifice ştiinţei administraţieiPe lângă principii generale, există şi principii specifice ale ştiinţei administraţiei, care se

aplică numai în anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizată. Aceste principii cu caracter special sunt:

1.organizarea unitară;2.autonomia de organizare;3.conducerea unitară;4.participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor;5.comunicarea directă dintre şef şi funcţionari;6.recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor;7. simplificarea activităţii şi structurii administraţiei

1. Diversitatea formelor în activitatea de organizare a determinat cerinţa elaborării unei concepţii de organizare unitară în acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul că evită tendinţele divergente care pot apărea în domeniul organizării, datorită numărului mare de instituţii publice. O organizare diversă, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creează disfuncţionalităţi în planul conducerii, coordonării şi controlului. De aceea, nu se recomandă o organizare perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, (care ar contraveni funcţionării ansamblului), deoarece rezultatul activităţii tuturor instituţiilor publice este mult mai important decât o performanţă singulară.

Acest principiu are aplicabilitate pe plan naţional, deoarece administraţia locală de specialitate este subordonată administraţiei centrale, iar aceasta, la rândul său, este subordonată Guvernului.

2. În concordanţă cu principiul anterior, acţionează al doilea principiu în activitatea administrativă, şi anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explică prin însuşirea structurilor sociale de a fi autoreglabile.

Administraţia publică reprezintă un subsistem al societăţii, iar instituţiile publice sunt ansambluri concrete, capabile să soluţioneze problemele legate de activitatea şi structura lor.

De aceea, instituţiilor administrative beneficiază de autonomie relativă şi sunt capabile

să se autoregleze. Aceasta înseamnă că ele au posibilitatea să se adapteze la sarcinile care le revin, să caute soluţii pentru rezolvarea fiecărui caz în parte, să-şi realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmează a se manifesta, însă, într-un cadru legal, cu respectarea normelor juridice şi reprezintă ceea ce se numeşte puterea de apreciere sau puterea discreţionară a administraţiei.

În lipsa autonomiei, instituţiile publice nu ar putea fi raţional organizate, deoarece pentru funcţionarea lor ar fi necesar un număr prea mare de instrucţiuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instrucţiunile care se referă la instituţiile administraţiei să stimuleze caracteristica lor de autoreglare; în caz contrar, s-ar majora în mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ.

3. Principiul conducerii unitare se află în concordanţă cu cel al organizării unitare şi reprezintă o cerinţă obligatorie în orice condiţii şi la toate nivelurile activităţii sociale.

O conducere realizată pe baze ştiinţifice asigură o unitate fermă, atât în planul gândirii, cât şi în cel al acţiunii. Dar această unitate nu este incompatibilă cu un schimb liber de păreri, în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere diferite. Astfel, în faza de elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiţii pentru dezbaterea complexă a problemelor şi realizarea unei largi confruntări de opinii, în scopul fundamentării cât mai temeinice a soluţiilor. Însă, odată ce s-a ajuns la o concluzie şi s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toţi, chiar şi pentru cei care au avut altă părere.

Realizarea conducerii unitare în administraţia centrală este compatibilă cu asigurarea autonomiei locale în unităţile teritorial-administrative, care trebuie să satisfacă cerinţele colectivităţilor locale, dar să nu contravină principiului unităţii.

În practică, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare şef al unei instituţii publice să stabilească o direcţie unitară de acţiune, de la care să nu admită abateri. În acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef şi să nu primească, în acelaşi timp, dispoziţii de la mai mulţi şefi.

4. Participarea funcţionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematică a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, întrucât de efortul lor depind în ultimă instanţă, realizările în plan administrativ. Astfel, orice conducător eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcţionarii în iniţiativele lor, dar să le acorde anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competenţelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conducătorul cere, ori de câte ori are posibilitatea, sugestii şi propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice semnificative, dacă funcţionarii care participă la elaborarea programului sau a deciziilor respective le consideră ca fiind ale lor şi, în consecinţă asumă răspunderea pentru îndeplinirea acestora. Se porneşte, deci, de la premisa că, interesul pentru deciziile proprii este mai mare decât faţă de ale celorlalţi. A da colaboratorilor sentimentul că ei şi-au stabilit propria lor sarcină, este metoda cea mai potrivită de a obţine de la ei rezultate superioare.

Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli, dintre care menţionăm: după elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să-l aibă şeful

instituţiei/compartimentului, care urmează să-şi asume direct răspunderea; colaboratorii trebuie moderaţi, pentru a nu aduce puncte de vedere parţiale care să

prejudicieze viziunea unitară realizată şi pentru a elimina gradul de influenţă asupra celorlalţi funcţionari.

dacă colectivul de funcţionari nu poate aduce o contribuţie reală la luarea deciziei, este inutil să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care-i depăşesc competenţa;

este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii funcţionari au avut un rol deosebit, să se menţioneze numele şi contribuţia lor. În acest mod se încurajează spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca şi spiritul de solidaritate pentru acţiunile efectuate în comun.

5. Funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc rezultatele, dacă sunt bine şi la timp informaţi de către superiorii lor. Dacă şeful ascunde faţă de funcţionari condiţiile în care se înfăptuieşte misiunea instituţiei în ansamblu, dificultăţile apărute sau rezultatele obţinute în fiecare etapă, colectivul de funcţionari este lipsit de informaţiile necesare pentru realizarea în condiţii de eficienţă a activităţii sale.

Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu activitatea instituţiei, se consideră diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de încrederea şi respectul pe care le merită. Comunicarea conferă substanţă, atât acţiunilor realizate, cât şi colaborării dintre conducere şi funcţionari. Conducătorul care consideră că-şi sporeşte puterea, păstrând anumite secrete faţă de colaboratorii săi direcţi, greşeşte şi astfel scade eficienţa activităţilor respective.

Se apreciază că cea mai judicioasă metodă de comunicare a şefului constă în a se adresa direct funcţionarilor pentru a-i cunoaşte, a-i înţelege, a-i cointeresa şi a-i integra creator în structura funcţională a instituţiei publice.

Cunoaşterea subordonaţilor nu se poate obţine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminuează autoritatea şi obiectivitatea şefului.

“Este de preferat ca şeful să nu se amestece în problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar dacă cunoscându-le, obţine informaţii mai precise. Atunci când este necesar să se obţină şi unele date despre viaţa particulară a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar şi urmează a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare decât în interesul funcţionarilor sau al activităţii instituţiei. Dacă informaţiile deţinute au un caracter confidenţial sau pot aduce prejudicii celui în cauză prin difuzarea lor, discreţia devine obligatorie; ea ţine de secretul profesional şi de moralitatea şefului”.

6. Una din modalităţile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi activitatea, constă în a-i aprecia şi a-i premia. Aprecierea trebuie să fie meritată şi sinceră. Dacă recompensa se acordă pe nedrept, ea îl demobilizează pe cel care beneficiază de ea, întrucât acesta nu mai depune nici un efort pentru a-şi depăşi valoarea. În acelaşi timp, ea are rezultate negative şi pentru ceilalţi funcţionari, deoarece în loc să-i stimuleze spre o activitate merituoasă, îi incită la acţiuni de captare a bunăvoinţei şefului.

Pe de altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituţiei, un conducător trebuie să aplice sancţiuni funcţionarilor nedisciplinaţi sau care au greşit. O conduită corectă din partea şefului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituţiei şi funcţionarilor.

În practică, conducătorul instituţiei publice obţine de la funcţionari rezultate superioare, în măsura în care el manifestă interes şi pentru realizarea aspiraţiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare dacă s-ar considera că toţi funcţionarii dintr-o instituţie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcţionari nu colaborează, decât în măsura în care îşi ating şi scopurile proprii.

Însă, un conducător eficient urmează să utilizeze aspiraţiile personale ale funcţionarilor, pentru realizarea scopurilor instituţiei, satisfăcând în acelaşi timp şi interesele celor în cauză.

7. Principiul simplificării activităţii şi structurii administraţiei se opune supradimensionării aparatului de stat, funcţionării unor structuri paralele cu atribuţii similare, birocraţiei inutile, soluţiilor complicate şi formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte dăunătoare şi costuri nejustificate. Simplificarea administraţiei, implicit a aparatului administrativ

de stat, trebuie să se facă în mod raţional, în concordanţă cu cerinţele reale ale bunei funcţionări a instituţiilor publice.

În acest sens, se disting două direcţii principale de acţiune: o simplificare internă, realizată din interiorul organelor şi instituţiilor publice şi care

se referă la activitatea şi structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate şi acţiunile inutile, precum şi structurile neraţionale;

o simplificare externă care se referă la activitatea şi structura exterioară a administraţiei publice şi se efectuează la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale şi locale. În acest mod, se elimină activităţile paralele, inutile şi compartimentele intermediare a căror existenţă nu se justifică.

Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice administraţiei, care pot avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrângere (principii de restricţionare) a activităţii acestui sector.

Aceste principii caracterizează sectorul public şi arată prin ce se diferenţiază o organizaţie publică de una privată. Sunt două grupe de principii – principii restrictive şi principiile de acţiune (proactive).

I. Principiile restrictive (de restricţionare) sunt: legalitatea, egalitatea, obiectivitatea şi continuitatea.

Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către puterile publice, iar în caz contrar, cetăţeanul poate formula o plângere la tribunal. Se întâlnesc în textele Constituţiei într-o formă explicită şi au un caracter reactiv.

1. Principiul legalităţii presupune că prestarea serviciilor trebuie să se realizeze în conformitate cu norma aplicabilă (legea) şi cu supunerea faţă de principiile dreptului, atât în administraţia publică cât şi în cea privată.

2. Egalitatea urmăreşte promovarea echităţii cu privire la accesul la serviciile publice, atât din punct de vedere geografic, cât şi din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie să ajungă în orice colţ al ţării, timbrul costând la fel).

3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparţialitate, justiţie şi interes general.

4. Pe baza principiului continuităţii, prestarea serviciilor trebuie să se realizeze (ţinând cont de specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată şi neîntreruptă (ex: poşta trebuie să funcţioneze permanent, poliţia trebuie să protejeze cetăţenii mereu etc.).

II. Principiile proactive – pot apărea în textele constituţionale, dar nu sunt exigibile în faţa tribunalelor. Aceste principii demonstrează dorinţa prestării serviciului în condiţiile cele mai bune, din partea organizaţiei.

Faţă de principiile reactive, aceste principii propun ca administraţia să întâmpine evenimentele, să caute o soluţie la probleme chiar înainte ca acestea să apară, să conteze pe ajutorul cetăţenilor săi.

1. Transparenţa – cu excepţia serviciilor secrete ale statului – trebuie să dea posibilitatea cetăţenilor şi utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcţionări corecte a activităţii, să dispună de informaţie, ca bază de dialog între administraţie şi cetăţean. De asemenea, transparenţa trebuie să servească drept instrument de control a administraţiei publice din partea cetăţenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat.

2. Participarea statuează concepţia potrivit căreia, cetăţeanul este în acelaşi timp

“utilizator şi proprietar” al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil. Rezultă astfel că, participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect, chiar prin implicarea cetăţeanului în colaborare cu unitatea prestatoare.

3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizaţia publică se face responsabilă de prestarea serviciului (în faţa Parlamentului dar şi în faţa cetăţenilor). Este responsabilitatea statului în faţa societăţii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le prestează dar, în general, şi pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin intermediul altor participanţi implicaţi în crearea avuţiei naţionale.

4. Economia, eficienţa, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează spre acelaşi scop şi anume, o utilizare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala publică la cât mai mult posibil. Acest principiu se relaţionează direct cu principiul eficienţei, conform căruia obiectivele publice trebuie să se obţină cu cel mai mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în exclusivitate la îndeplinirea obiectivelor în condiţii corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de curs

Curs 4Administratia publica – mediu si sarcini1.Mediul administratiei publice

1.1. Mediul social1.2. Mediul politic 1.3. Mediul juridic

2.Sarcinile administratiei publice2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica2.2. Clasificarea sarcinilor administratiei publice

Curs 4Administratia publica – mediu si sarcini

1.Mediul administratiei publice1.1. Mediul social1.2. Mediul politic 1.3. Mediul juridic

1. RELAŢIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CU MEDIUL SOCIAL, POLITIC ŞI JURIDIC

1.1. Administraţia şi mediul social

1.2. Administraţia şi mediul politic1.3. Administraţia şi mediul juridic

După cum arată un reputat autor, administraţia publică este un subsistem din cadrul ansamblului statal, şi implicit o componentă a sistemului social global. În viziune sistemică, ea reprezintă o reunire de elemente dispuse într-o anumită structură şi supuse unor legături sau unor interacţiuni, atât între părţile care o compun, cât şi între ansamblul pe care îl alcătuieşte şi mediul social, politic şi juridic în care este integrată.

1.1. Administraţia şi mediul socialÎntre societate, ca sistem global, şi stat, ca subsistem component, există multiple relaţii de

interdependenţă.Administraţia publică, subsistem al sistemului statal, are misiunea să promoveze, să

realizeze şi să apere acele valori sociale consacrate juridic, de regulă şi în principal prin reglementări primare exterioare ei sau, cu alte cuvinte, stabilite prin lege, care exprimă anumite interese sociale, corespunzătoare unor nevoi sociale fundamentale, considerate ca atare de puterea legislativă.

Ca fenomen suprastructural de natură instituţională, administraţia publică este determinată în mod esenţial de fundamentele economice pe care se sprijină, de relaţiile sociale în care se găseşte şi de modul de alcătuire şi funcţionare a statului din care face parte.

Astfel, într-o economie de piaţă, administraţia publică este chemată să vegheze la asigurarea derulării normale şi legale a relaţiilor specifice iniţiativei private şi liberei concurenţe, intervenind în situaţia încălcării regulilor ce guvernează relaţiile economice, în vederea restabilirii lor. De asemenea, administraţia are responsabilitatea gestionării bunurilor din domeniul public şi privat, de interes naţional sau local, fie direct, de către autorităţile care o alcătuiesc, fie prin intermediul regiilor autonome şi al societăţilor comerciale pe care le are în subordine.

Într-un stat de drept, autorităţile administraţiei publice asigură condiţiile necesare exercitării nestânjenite a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, contribuie la promovarea şi apărarea lor. De asemenea, administraţia publică asigură prestarea de servicii publice în cele mai diverse domenii: învăţământ, sănătate, cultură, edilitar-gospodăresc, ordine publică, etc.

Prin toate aspectele sumar enunţate mai sus, administraţia publică intervine în mediul social, după cum acesta, la rândul lui, intervine asupra administraţiei publice.

Intervenţia mediului social asupra administraţiei publice poate fi neinstituţionalizată (de natură sociologică) , atunci când se produce difuzarea în mediul administrativ a unor concepţii, obiceiuri şi comportamente îndeobşte practicate, sau poate fi instituţionalizată, atunci când prin modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice sunt prevăzute proceduri pentru adaptarea la nevoile diferitelor grupuri sociale.

În măsura în care administraţia publică vine în întâmpinarea nevoilor sociale fundamentale şi corespunde exigenţelor privind satisfacerea acestora, există un raport de compatibilitate între ea şi mediul social, întrucât îşi îndeplineşte misiunea socială.

Dacă însă, administraţia publică nu vine în întâmpinarea acestor nevoi, iar cadrul său instituţional şi funcţional nu este receptiv la informaţiile şi impulsurile mediului social, ea trebuie reformată, prin utilizarea întregii game de mijloace, de la reorganizări, până la restructurări de personal.

1.2. Administraţia şi mediul politicPuterea executivă este una dintre formele de manifestare a puterii publice, căreia îi

corespund sub aspect organizatoric autorităţile administraţiei publice. Comparativ cu puterea legislativă, în cadrul căreia reprezentarea politică este bine conturată şi interesele politice sunt promovate într-o formă organizată, administraţia publică se distinge de mediul politic, cel puţin în majoritatea structurilor şi acţiunilor sale. Într-adevăr, deşi conducerea administraţiei publice la nivel central şi local este aleasă sau desemnată pe criterii politice, totuşi imensa majoritate a personalului din administraţie o constituie funcţionarii publici numiţi potrivit pregătirii şi competenţei lor profesionale, deoarece transpunerea legii în realitate implică un volum însemnat de activităţi tehnice.

Rezultă că, între sistemul administrativ şi sistemul politic există un complex de relaţii sau conexiuni, care ajung până la existenţa unor zone de interferenţă.

Trebuie însă precizat că, natura politico-administrativă a autorităţilor administraţiei publice nu face ca activitatea lor să se confunde cu activitatea politică. Activitatea administraţiei publice îşi păstrează o anumită autonomie, în raport cu activitatea politică, datorită specificităţii acţiunilor de organizare a executării legii şi de realizare a ei în concret, într-o societate democratică. Deşi legile sunt în bună parte expresia voinţei unei majorităţi politice parlamentare, punerea în executare, de către administraţie, a reglementărilor adoptate nu are caracter politic, deoarece aceasta are în vedere doar elementul juridic, eventual dublat de considerente de actualitate sau oportunitate naţională sau locală. Nu sunt admise considerente şi presiuni politice care să înfrângă legalitatea sau să afecteze, prin discriminare, egalitatea în faţa legii.

1.3. Administraţia şi mediul juridicMediul juridic, sau dreptul ca sistem normativ, este un produs al statului, al organelor

sale, inclusiv administrative, care îşi manifestă acţiunea în mod relativ independent chiar asupra autorităţilor care îl creează, acestea fiind obligate să se supună atât reglementărilor autorităţilor superioare, cât şi propriilor reglementări.

Cu alte cuvinte, autorităţile publice au un câmp limitat de acţiune, în sensul că nu pot săvârşi decât acele acte sau fapte juridice şi nu pot intra decât în acele raporturi de drept, pentru care legea le conferă o competenţă determinată.

În acelaşi timp, pluralitatea, diversitatea şi volumul mare al structurilor administrative, precum şi multitudinea şi varietatea acţiunilor executive întreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe şi coordonarea activităţilor, ceea ce numai reglementarea juridică o poate realiza.

Relaţiile administraţiei publice cu mediul juridic se desfăşoară, în principal, în cadrul dreptului administrativ.

Normele dreptului administrativ sunt acea categorie de norme juridice care conferă administraţiei publice posibilitatea să se manifeste în raporturile de drept ca subiecte învestite cu atribuţii de realizare a puterii executive. De aici rezultă că, dreptul administrativ determină existenţa şi acţiunea administraţiei publice. Aceasta, la rândul ei, influenţează în mod hotărâtor dreptul administrativ, deoarece majoritatea covârşitoare a normelor administrative sunt emise chiar de administraţie sau la iniţiativa ei.

Având în vedere relaţiile atât de strânse dintre administraţia publică şi dreptul administrativ, vom prezenta succint câteva elemente de specificitate ale normelor de drept administrativ.

Normele de drept administrativ, pe lângă trăsăturile generale comune oricărei norme juridice, au anumite trăsături caracteristice.

În primul rând, normele dreptului administrativ sunt în exclusivitate produsul voinţei autorităţilor publice legislative sau executive, iar nu a altor subiecte de drept, astfel încât ele nu pot fi reguli recunoscute sau sancţionate de stat, ca în cazul cutumei şi al reglementărilor proprii ale diverselor organizaţii sau asociaţii nestatale.

În al doilea rând, emiterea normelor de drept administrativ se face în exercitarea prerogativelor de putere publică, nu ca în cazul persoanelor de drept privat care îşi pot reglementa şi ele raporturile derivând din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu, în virtutea capacităţii lor juridice de drept comun.

În al treilea rând, forţa de constrângere a statului, care garantează la nevoie aplicarea normelor administrative, este exercitată chiar de autorităţile aparţinând sistemului executiv.

Influenta exercitata de dreptul administrativ asupra administraţiei publice reiese si din clasificarea normelor de drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ şi anumite trăsături ale raporturilor de drept administrativ.

Normele de drept administrativ se clasifică după mai multe criterii.

A. După obiectul de reglementare, normele de drept administrativ se clasifică în norme organice sau instituţionale, norme procedurale şi norme materiale:

1normele organice, numite şi norme de organizare, sunt cele prin care se reglementează înfiinţarea, structura, funcţionarea şi atribuţiile autorităţilor administrative, precum şi ale instituţiilor din subordinea lor;

2normele procedurale sunt cele care reglementează forma în care se realizează anumite activităţi ale administraţiei publice (de exemplu cele privind procedura constatării şi sancţionării contravenţiilor);

3nomele materiale sunt cele care reglementează drepturile şi obligaţiile din cadrul raporturilor juridice în care intră administraţia, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv în cazul încălcării acestor prevederi de către subiectele de drept.

B. După sfera de cuprindere a relaţiilor sociale reglementate, normele de drept administrativ se clasifică în norme generale, norme speciale şi norme de excepţie:

1. normele generale au cea mai mare sferă de cuprindere, reunind cele mai importante reguli de bază ale activităţii executive;

2. normele speciale se referă la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrâns al activităţii executive, derogând, de regulă, de la normele generale;

3. normele de excepţie vizează situaţii cu totul deosebite, atipice, derogând atât de la normele generale cât şi de la cele speciale.

C. După conduita prescrisă, normele administrative pot fi onerative, prohibitive sau permisive:

1. normele onerative obligă la îndeplinirea unei activităţi;2. normele prohibitive sunt cele care interzic săvârşirea unei acţiuni;3. normele permisive sunt cele care lasă subiectelor de drept libertatea de conduită, în

limitele prevăzute de ele.

D. După subiectele de drept cărora li se adresează, normele de drept administrativ pot fi interne sau externe:

1. normele interne produc efecte în interiorul autorităţilor administrative, categorie în care

intră regulamentele de organizare şi funcţionare şi regulamentele de ordine interioară;2. normele externe produc efecte în afara administraţiei şi în raporturile ei cu terţii.

Izvoarele dreptului administrativ prezintă mai multe trăsături, şi anume:1.Forma scrisă de exprimare este o condiţie ad validitatem.2.Norma scrisă trebuie să fie cuprinsă într-un act normativ de reglementare; ea nu poate fi

formulată printr-o hotărâre judecătorească sau pe cale doctrinară.3.Actele normative administrative trebuie emise întotdeauna de autorităţile publice

competente.4.Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite într-un sistem unitar; componentele

acestuia sunt ordonate în ansamblu potrivit criteriului forţei juridice, începând cu Constituţia, continuând cu legile, decretele prezidenţiale, actele normative ale guvernului şi ale miniştrilor, şi terminând cu actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale. Ele au forţa juridică a poziţiei pe care autorul lor o ocupă în ierarhia sistemului autorităţilor publice.

5.În dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic, practica judiciară şi doctrina juridică; în mod excepţional, pot fi izvoare de drept regulile de convieţuire socială, în materie contravenţională, dar numai atunci când legea face trimitere expresă la ele.

Fenomenul de administraţie publică prezintă o mare varietate de raporturi administrative. În mod firesc, pentru cunoaşterea lor se utilizează operaţiunea logică de clasificare, utilizându-se diverse criterii. În analiza relaţiilor administraţiei publice cu mediul, prezintă un interes deosebit cadrul în care se situează destinatarii normei administrative.

Raportul juridic administrativ reprezintă o corelaţie socială reglementată de norma de drept administrativ. Raportului juridic îi pot fi asociate anumite premise şi elemente. Premisele oricărui raport juridic sunt următoarele:

1. norma de drept2. subiectele3. faptul juridic

Norma juridică este o regulă de conduită, cu caracter personal – general, adusă la îndeplinire voluntar sau prin forţa coercitivă a statului. Normele administraţiei sunt norme imperative.

Subiectele raportului juridic. Între subiectele raportului juridic extistă o distincţie între subiectul activ şi subiectul pasiv (deţinătorul obligaţiilor). Într-un raport juridic, subiectul activ este întotdeauna un purtător, un deţinător de autoritate publică (guvernul, autoritatea locală). În dreptul administrativ, subiectul activ se numeşte şi persoană administrativă fiind înzestrată cu putere de comandă administrativă şi cu drepturi patrimoniale.

Sistemul persoanei administrative poate cunoaşte următoarea clasificare:•persoane administrative generale (statul, colectivităţile teritoriale organizate

juridic);• persoane administrative speciale (instituţii publice, regii autonome);•persoane administrative înzestrate cu patrimoniu (statul, instituţia publică);•persoane administrative fără patrimoniu (prefectul);•persoane administrative colegiale (guvernul, consiliul judeţean, orăşenesc)

•persoane administrative unipersonale (prefectul, preşedintele republicii).Faptul juridic. Existenţa normei juridice şi a subiecţilor raportului juridic nu este

suficientă pentru naşterea unui raport juridic. Scânteia acestuia este reprezentată de faptul juridic, ca manifestare de voinţă sau împrejurare generatoare a raportului juridic.

O formă juridică este actul juridic, o manifestare omenească făcută în scopul de a produce consecinţe juridice (autorizaţia de construire), izvor al unui raport juridic de drept administrativ.

Există, şi manifestări omeneşti făcute fără scop de a produce consecinţe juridice, dar de care legea, leagă producerea a unor astfel de consecinţe.

Există, şi împrejurări care pot avea consecinţe juridice, dar sunt independente de voinţa omului (un incendiu produs de trăsnet).

Elementele rapotului juridic sunt: subiectele, conţinutul şi obiectul raportului juridic.

Conţinutul raportului juridic se referă la drepturile şi obligaţiile pe care le au subiectele raportului juridic (exemplu : raporturi juridice de impunere fiscală).

Obiectul raportului juridic se referă la caţiunile şi inacţiunile pe care le folosesc părţile în realizarea conţinutului raportului juridic.

Clasificarea raportului juridic :A.Raporturi juridice care se nasc în interiorul administraţieiB.Raporturi juridice care se nasc între o entitate aparţinând sistemului

administraţiei (ca subiect activ) şi un particular (subiect aflat în afara sistemului administraţiei)

Astfel, se disting două mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se derulează în interiorul administraţiei publice, şi raporturile externe, care se derulează între administraţie şi terţi.

A. Raporturile administrative interne vizează relaţiile din cadrul autorităţilor administraţiei publice şi relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice. După natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de control, de colaborare şi de asistenţă.

Raporturile de subordonare sunt expresia tipică a relaţiilor ierarhice specifice administraţiei publice, în temeiul cărora organele ierarhic inferioare se află în subordinea organelor ierarhic superioare. Acest tip de relaţii asigură conducerea unitară şi eficace a activităţilor de administraţie publică. Subordonarea administrativă poate opera în plan vertical şi în plan orizontal. În plan vertical, subordonarea operează din treaptă în treaptă, până la nivelul guvernului, aflat în vârful ierarhiei administrative generale. De pildă, conducătorii organelor desconcentrate ale ministerelor şi ale altor autorităţi centrale sunt subordonaţi prefectului, iar acesta este subordonat guvernului. În plan orizontal subordonarea operează la acelaşi nivel. De exemplu, subordonarea unui serviciu public local faţă de consiliul local şi primar.

În conţinutul raporturilor ierarhice se includ drepturile subiectului supraordonat de instrucţiune (conducere, coordonare, îndrumare), de control, de anulare şi de substituire. Acestea se exercită asupra subiectelor subordonate, cărora le revin obligaţiile corelative de conformare.

Relaţiile de subordonare funcţionează şi în cadrul autorităţilor administraţiei publice, între funcţionarii de conducere şi cei de execuţie.

Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activităţi sub aspectul legalităţii şi/sau oportunităţii. Cu toate că se manifestă, ca regulă, în cadrul raporturilor de subordonare, clasificăm

distinct raporturile de control datorită importanţei lor, precum şi a faptului că se pot manifesta şi în afara raporturilor de subordonare, sub forma aşa numitelor activităţi de control speciale, reglementate prin legi speciale. Un exemplu în acest sens este controlul exercitat de Curtea de Conturi.

Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autorităţi ale administraţiei publice sau dintre funcţionari din cadrul aceleiaşi autorităţi publice, între care nu există legături ierarhice. În cadrul acestor raporturi părţile au poziţii egale şi acţionează împreună pentru realizarea unui obiectiv comun. Colaborarea se concretizează în acorduri, acte juridice emise în comun şi activităţi comune.

Raporturile de asistenţă au ca obiect acordarea unui sprijin de natură intelectuală, materială sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, după cum legea le lasă la latitudinea celor interesaţi sau le impune. Asistenţa materială constă în punerea la dispoziţie a unor bunuri sau valori, asistenţa de personal se concretizează prin acordarea unui sprijin în resurse umane, iar asistenţa de natură intelectuală presupune acordarea unor avize de specialitate sau asistenţă tehnică de specialitate.

B. Raporturile administrative externe se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi administraţi, persoane fizice şi persoane juridice, precum şi între autorităţile administraţiei publice şi alte autorităţi publice. Aceste raporturi se bazează pe competenţa materială şi teritorială a autorităţilor administraţiei publice şi au în vedere realizarea misiunii acestora.

Raporturile externe ale administraţiei se împart în: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice şi raporturi de colaborare. Observăm că, raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare am întâlnit şi în cadrul raporturilor administrative interne. În cazul raporturilor externe avem însă de a face cu alte categorii de subiecte şi aceste raporturi au un alt conţinut.

Raporturile de subordonare sunt raporturile tipice care se formează între administraţie şi administraţi. Ele sunt caracterizate prin manifestări unilaterale de voinţă ale administraţiei, chiar dacă intervin uneori la cererea celor administraţi. Astfel, autorizaţia de construire se eliberează la cerere, dar conţinutul ei reprezintă voinţa unilaterală a administraţiei, fără a se cere consimţământul solicitantului.

Inegalitatea de poziţie juridică a părţilor nu este rezultatul unei subordonări ierarhice şi nu implică lipsa drepturilor administraţilor. Administraţia publică este obligată să intre în relaţia respectivă în baza legii şi să respecte legea în conduita pe care o urmează. În caz contrar, cel administrat poate declanşa răspunderea juridică sancţionatorie sau reparatorie a administraţiei.

Numeroase raporturi administrative derivă din atribuţiile de control ale administraţiei asupra administraţilor. Acestea au scopul asigurării eficacităţii acţiunii administrative, în diferite domenii de competenţă a administraţiei. Asemenea domenii sunt: sanitar uman, sanitar veterinar, vamal, circulaţia pe drumurile publice, comercial, etc. Dreptul de control al administraţiei corespunde obligaţiei administraţilor de a supune verificării persoana lor, activităţile întreprinse sau bunurile, valorile şi documentele pe care le deţin. Încălcarea, de către cel vizat, a obligaţiilor de supunere spre control, constituie conduită ilicită, care se sancţionează contravenţional sau penal.

Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente în activitatea administraţiei. Serviciul public reprezintă o activitate cu caracter organizat şi continuu, desfăşurată în vederea satisfacerii unui interes general al unei colectivităţi naţionale sau locale, supusă regimului juridic administrativ. Serviciul public constituie cadrul de realizare a unor drepturi cetăţeneşti consacrate

de Constituţie şi legi, cum sunt dreptul la învăţătură, dreptul la ocrotirea sănătăţii, dreptul la liberă circulaţie, precum şi a unor drepturi reieşite din contractele încheiate în vederea prestării unor servicii necesare satisfacerii unor nevoi sociale diverse, cum sunt: furnizarea energiei electrice, termice şi a apei potabile, asigurarea salubrităţii, etc. Prin serviciu public se mai înţelege şi autoritatea sau instituţia publică, ce îndeplineşte activităţile menţionate.

Dacă legea obligă administraţia publică să presteze un anumit serviciu şi îl refuză, explicit sau implicit, ea poate fi obligată la prestarea lui, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. Însă cei administraţi nu pot beneficia decât de acele servicii publice care sunt organizate. Nu există un drept subiectiv pentru a pretinde utilizarea unui serviciu public necreat sau pentru a pretinde înfiinţarea unui asemenea serviciu. Aceasta nu înseamnă că cetăţenii nu au dreptul de a adresa solicitări administraţiei, potrivit intereselor lor, pentru organizarea unor servicii publice. Administraţia publică are obligaţia de a primi, analiza şi soluţiona aceste solicitări, precum şi obligaţia de a comunica răspunsul petiţionarilor, în termenele şi în modalităţile prevăzute de lege. Dar nu are obligaţia de a soluţiona solicitările în sensul dorit de petenţi. Autoritatea administrativă poate însă aprecia, în limita competenţei sale, ca oportună o asemenea solicitare, dând curs favorabil demersurilor legale în vederea înfiinţării serviciului public cerut.

Regimul juridic administrativ care guvernează serviciu public înseamnă, în esenţă, intervenţia autorităţilor administraţiei publice în activitatea respectivă. Statul este cel care hotărăşte, prin acte de autoritate, serviciile publice pe care le organizează la nivel naţional sau local, statutul juridic al acestora, mijloacele materiale, financiare şi umane de care acestea dispun.

Unele servicii publice nu pot fi realizate decât de stat, cum este, de pildă, asistenţa sanitară antiepidemică. Cealaltă categorie are un regim juridic mixt, de natură administrativă şi civilă sau comercială. În asemenea cazuri, contractul devine instrumentul juridic ce concretizează raportul de utilizare a serviciului public, cum se întâmplă în cazul transportului în comun şi a furnizării diverselor utilităţi. Libertatea contractuală a furnizorului este însă limitată prin voinţa unilaterală a autorităţii publice care organizează serviciul respectiv.

Raporturile de colaborare dintre autorităţile administraţiei publice şi cei administraţi reprezintă categoria de relaţii pentru care legea nu prevede o poziţie supraordonată în favoarea acestor autorităţi. Asemenea raporturi se întâlnesc în domeniul cooperării cu organizaţiile şi asociaţiile neguvernamentale. Acestea pot sprijini administraţia în acţiunile sale, sau administraţia le poate sprijini (material, financiar, cu resurse umane) atunci când desfăşoară activităţi de utilitate publică.

2.Sarcinile administratiei publice2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica2.2. Clasificarea sarcinilor administratiei publice

2.1. Conceptul de sarcină in administratia publica

Studiate în perspectiva sistemică, o instituţie publică sau un organ al administraţiei pot fi înţelese în esenţa lor, cunoscându-se locul şi importanţa sarcinilor pe care le îndeplineşte fiecare în cadrul societăţii.

Sistemul organizatoric al administraţiei este determinat de nivelul divizării sociale a

activităţii de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituţiile administrative şi de complexitatea funcţiilor statului.

Folosirea termenilor de sarcini, competenţă, funcţiuni necesită unele precizări succinte. Astfel, sarcinile administraţiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe care aceasta le îndeplineşte sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Stabilite de puterea politică, îndeplinirea sarcinilor este influenţată de consideraţii tehnice.

Este de remarcat că progresul ştiinţific atenuează diferenţele dintre sarcinile tehnice ale administraţiei dintre statele dezvoltate şi cele slab dezvoltate, ajungându-se la unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate generală. Chiar în statele subdezvoltate sau în curs de dezvoltare, administraţia are aceeaşi sarcină principală, de a servi omul şi a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale.

Competenţa este o noţiune de drept public. Ea înseamnă cadrul juridic, stabilit de lege, în care funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile legale, în scopul realizării sarcinilor administraţiei.

Funcţiunea implică un raport în sens matematic, în aşa fel încât, ea poate constitui o legătură între sarcină – care se cercetează în ştiinţa administraţiei şi competenţă - care face obiectul de studiu al dreptului administrativ.

Atunci când se înfiinţează o instituţie publică, se are în vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinţelor publice, de interes general. Acesta este, totodată, obiectivul principal al activităţii administraţiei. S-ar putea afirma că precizarea sarcinilor presupune cunoaşterea mijloacelor de care dispune administraţia. În realitate, resursele umane, materiale şi financiare sunt divizate şi organizate în funcţie de sarcinile care urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în ştiinţa administraţiei.

În perioada actuală, sarcinile administraţiei statului au sporit continuu, fapt care se explică prin complexitatea vieţii sociale şi cerinţele din ce în ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporţii considerabile după cel de-al doilea război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau ştiinţifice, pe lângă cele tradiţionale, politico-administrative. În ultimii ani, în grija administraţiei au trecut şi unele probleme foarte importante legate de protecţia mediului înconjurător şi combaterea poluării. De asemenea, în toate statele, prestaţiile furnizate populaţiei sunt în creştere şi ele atestă o amplificare a sarcinilor administraţiei.

Pe lângă volumul ridicat al prestaţiilor, cerinţa unei calităţi sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizării modului de repartizare a sarcinilor şi folosirea unor mijloace moderne de acţiune.

Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată îndeplini orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale. În principiu, nu se recomandă o modificare a structurii administrative, decât dacă cerinţele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient să se procedeze la o mai raţională repartiţie a noilor sarcini primite între instituţiile administrative existente.

Complexitatea sarcinilor administraţiei determină diversitatea soluţiilor de îndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale să se regăsească în orice administraţie. În ceea ce priveşte sarcinile tehnice, ele urmează a fi încredinţate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificată a unor instituţii care îndeplinesc aceleaşi misiuni.

O distincţie aparte se poate face între sarcinile permanente care se întâlnesc în mod continuu într-o instituţie publică şi cele temporare, care apar în anumite împrejurări sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraţiei la sarcinile sale înseamnă un efort continuu de organizare interioară, raţională şi eficientă a acesteia, precum şi o acţiune de coordonare a activităţilor desfăşurate de către instituţiile publice.

Analiza sarcinilor administraţiei pune în evidenţă multiplicarea, caracterul eterogen al acestora şi strânsa lor interdependenţă. O enumerare detaliată a sarcinilor administraţiei nu ar prezenta interes ştiinţific. Atunci când analiza unei anumite sarcini devine necesară, această sarcină urmează a fi descompusă în mai multe diviziuni, care, la rândul lor, pot fi subdivizate în activităţi elementare.

Examenul detaliat al sarcinilor administraţiei evidenţiază diversitatea lor, în ceea ce priveşte natura activităţilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social şi a zonei în care acţionează funcţionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetării acestor sarcini, determinată de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite şi de interdependenţa lor. Aceste cauze explică şi greutăţile generate de repartizarea sarcinilor între organele administraţiei. De exemplu, o structură poate fi considerată ca adecvată pentru rezolvarea unei probleme de coordonare într-o anumită activitate. Aceeaşi structură se poate dovedi necorespunzătoare, pentru a satisface cerinţele de coordonare în alte compartimente de activitate.

Aşadar, în realitate, pot exista tot atâtea structuri adecvate, câte probleme de coordonare se pun. Existenţa acestor dificultăţi impune studierea lor în scopul îmbunătăţirii activităţii administraţiei. Pentru a remedia situaţiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de către un singur organ al administraţiei a unor sarcini multiple, în ştiinţa administraţiei se studiază reguli, metode şi soluţii, a căror aplicare variază, de la un caz, la altul.

În toate împrejurările, se procedează la adaptarea activităţii şi structurii administraţiei la sarcinile primite şi nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraţiei la transformările economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima jumătate a secolului al XX-lea.

2.2. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice

Sarcinile caracteristice administraţiei publice se pot clasifica după mai multe criterii, şi anume:

• criteriul material, al conţinutului lor ca activitate cerută, care impune studierea mijloacelor juridice şi a resurselor umane, materiale şi financiare, utilizabile pentru îndeplinirea sarcinilor;• criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta înseamnă enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraţiei publice.• criteriul finalităţii, adica al scopului tehnic şi specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se înfăptuiesc.Astfel, sarcinile îndeplinite de organele centrale ale administraţiei au o importanţă

generală, fiind înfăptuite în acelaşi mod pe tot teritoriul ţării. Alte sarcini sunt locale, limitate la un judeţ, oraş sau comună, urmărindu-se satisfacerea unor cerinţe sociale specifice.

Pornind de la criteriul finalităţii, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse clasificări ale sarcinilor administraţiei. Aşa, de pildă, în opinia lui L.D. White, sarcinile administraţiei pot fi clasificate în:

•sarcini (misiuni) operaţionale;•sarcini auxiliare;•sarcini de conducere.

Misiunile operaţionale reprezintă categoria principală de sarcini a administraţiei şi se diferenţiază prin conţinut în: sarcini politice (apărare, poliţie), educative (învăţământ, cultură), sociale (sănătate, asistenţă) şi economice. Prin aceste sarcini, administraţia furnizează prestaţii publicului, în mod direct, prin activitatea instituţiilor specializate, cum sunt: armata, poliţia, şcoala etc.

Sarcinile auxiliare sunt menite să sprijine înfăptuirea celor principale, dar funcţionarii care le înfăptuiesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu furnizează prestaţii, decât diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc.

Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii instituţiilor publice aflaţi în contact direct cu activitatea politică şi implică dirijarea activităţii administrative şi elaborarea politicii acestor instituţii.

Profesorul francez Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraţiei, şi anume:

•misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricărei acţiuni administrative. Fie că informaţia este spontană sau obţinută la cererea administraţiei, fie că ea priveşte în detaliu dorinţele publicului sau principiile unei reforme importante, ea reprezintă baza esenţială a oricărei acţiuni administrative, indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizează cu ajutorul unor compartimente specializate;•misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc după faza de informare şi este premergătoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraţie, chiar dacă se creează organisme administrative specializate în studii, la orice nivel s-ar afla ele;•misiunea de pregătire a deciziilor aparţine întotdeauna administraţiei şi de aceea se acordă o deosebită importanţă, studierii procesului decisional;•misiunea de executare şi adaptare – este sarcina cea mai importantă a administraţiei şi realizează contactul acesteia cu populaţia. În îndeplinirea acestei sarcini de executare şi adaptare a deciziilor la exigenţele cetăţenilor, procesul decizional se repetă până la cele mai mici activităţi administrative. De asemenea, administraţia, în realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinţele publicului, se poate îndepărta uneori, de la linia deciziilor luate. În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează abateri de la regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei, deoarece măresc eficienţa activităţii instituţiilor publice.Pe lângă sarcinile principale, administraţia are de îndeplinit şi sarcini secundare cum

sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaţii publice, de a-şi îmbunătăţi metodele şi a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne şi externe. Cele interne se produc în interiorul aparatului administrativ. Îndeplinirea lor contribuie şi la realizarea sarcinilor externe, vizând misiuni prin care instituţiile publice intră în contact cu publicul.

În afară de clasificarea prezentată a sarcinilor administraţiei, sunt folosite şi criterii de realizare optimă a sarcinilor, dintre care se remarcă:

a) criteriul dublei întrebuinţări, care are în vedere eliminarea paralelismelor în activitatea instituţiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaţiilor în care se impune desfiinţarea unor compartimente inutile; atunci când mai multe organe ale administraţiei publice urmăresc îndeplinirea aceloraşi misiuni, fără ca acestea să se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinţarea unora dintre ele. În mod concret, se analizează care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmând ca resursele umane, materiale şi financiare, ale activităţilor desfiinţate, să se utilizeze în alte scopuri;

b) criteriul simplificării, care urmăreşte evitarea supraaglomerării şi reducerea volumului lucrărilor din administraţie. Simplificarea trebuie concepută şi efectuată în concordanţă cu cerinţele reale ale organelor administraţiei, deoarece făcută neraţional, în unele cazuri, poate avea consecinţe dăunătoare.

c) criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim. În raport cu acest criteriu, se urmăresc obiective cum sunt:

•creşterea operativităţii instituţiilor publice;•sporirea eficienţei activităţilor de conducere şi execuţie;•utilizarea judicioasă a forţei de muncă;•reducerea la strictul necesar a numărului funcţionarilor administrativi.d) criteriul utilităţii şi al valorii sociale. În raport cu acest criteriu, creşterea eficienţei

în activitatea din sfera administraţiei publice nu reprezintă un scop în sine ci se subordonează utilităţii pe care serviciile administrative o au pentru societate. Într-un stat de drept, valoarea admi-nistraţiei se apreciază în funcţie de modul cum au fost îndeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal şi moral al activităţii desfăşurate.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de curs

Curs 5Structurile administratiei publice

1. Componentele functionale ale sistemului administratiei publice1.Institutia publica2.Regia autonoma

Necesitatea structurării optime aadministraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se întrepătrunde şi se intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice desemnează pe de o parte componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe de altă parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii.

Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile administraţiei care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o structură tip; acelea care înde-plinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individuală, proprie.

Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de repartizare a atribuţiilor între organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele şi între funcţionarii din cadrul unui organ al administraţiei. Totodată, se au în vedere şi mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea structurilor instituţiilor publice.

În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând:

crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;

prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse; determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi

delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se justifică;

reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;

îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate;

prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora.

Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează, de asemenea, structura administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura administraţiei este stabilită prin acte normative. Eficienţa satisfacerii cerinţelor umane de către instituţiile administraţiei depind de calitatea organizării existente.

Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a unei instituţii publice sau aparatul acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia.

Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege. Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective sub aspectul funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi denumită şi structură funcţională.

Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribui-te sarcinile administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se regăseşte la toate organele administraţiei statului, fie centrale, fie locale.

În ţara noastră, putem distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că toate organele administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraţiei centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate Guvernului. În acelaşi timp, organele locale funcţionale

sunt subordonate consiliilor judeţene sau locale. Legat de organizarea internă a tuturor organelor administraţiei, există subdiviziuni cu caracter funcţional, de exemplu, la ministere, unde se găsesc direcţii funcţionale.

Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi calitative. Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră corespunde numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a administraţiei statului. Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei.

Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-teritoriale sunt organizate în scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor.

În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei, ci volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu circumscripţiile administrativ-teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii publice care au personalitate juridică.

Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar diferitele probleme nu pot avea o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice locale, care prezintă particularităţi faţă de administraţia centrală.

Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este necesară reorganizarea acestora cau chiar desfiinţarea lor.

Componentele funcţionale ale sistemului administraţiei publice

Administraţia publică în sens material, ca activitate, presupune derularea unei multitudini de acţiuni pentru a-şi îndeplini acţiunile.

Acţiunile din componenţa administraţiei publice pot viza asigurarea de servicii de interes general de servicii publice sau acţiuni de organizare a executării şi executarea în concret a legii.

Spunem astfel, că în sfera administraţiei publice se disting acţiuni de prestaţie, dar şi acţiuni de dispoziţie.

Dacă în legătură cu acţiunile de presaţie legătura pare mai simplă, pentru acţiunile de dispoziţie trebuie să avem în vedere activitatea preponderent organizatorică a administraţiei publice, dimensiunea normativă a acesteia.

Administraţia publică, aşadar, soluţionează cazuri individuale, prestează servicii, dar în acelaşi timp dispune, emite norme cu caracter general prin care organizează executarea legilor. Activitatea normativă a administraţiei se întemeiază pe legimitatea pe care o conferă acesteia legătura cu puterea executivă, ca faţetă a funcţiunilor statului.

În concluzie, în sfera administraţiei publice ca activitate se disting cele 2 mari categorii de acţiuni: de dispoziţie şi de prestaţie, în practică acestea fiind uneori îngemănate.

Pornind de la aceasta clasificare a acţiunilor administraţiei se pot contura şi categoriile de entităţi funcţionale prin intermediul cărora se îndeplineşte administraţia.

Astfel, vom distinge doua tipuri de unităţi funcţionale în care se concretizează entităţile administraţiei publice. Acestea sunt: instituţia publică şi regia autonomă (regia autonomă intră în categoria personelor administrative).

Persoana administrativă se caractizează prin dubla personalitate juridică şi anume, personalitatea de drept public şi cea de drept privat. Calitatea de persoana administrativă impunea cu necesitate existenţa primei dimensiuni, adică a capacităţii de drept public, a capacităţii de a acţiona în regim de putere publică.

În capacitatea juridică a persoanelor administrative se distinge puterea de a administra puterea de comandă administrativă. Alături de această dimensiune era necesară şi existenţa drepturilor patrimoniale ca suport şi garanţie pentru îndeplinirea puterii de comandă administrative.

Deţinătorii puterii de a face administraţie, statul pe de o parte şi colectivităţile teritoriale organizate juridic, pe de alta, nu acţionează ca atare în câmpul administratiei, ci pentru acest lucru personalizează agenţi ai acestora, pe care îi înzestrează cu mijloace materiale, umane şi îi investeşte cu competenţă administrativă, adică cu atribuţii de asigurare a unor interese publice în diverse sectoare de activitate.

Astfel de personalizaţi sunt: instituţii publice şi regii autonome.Instituţia publică reprezintă o persoană administrativă creată de stat sau de colectivitatea

locală, prin atribuirea de mijloace din patrimoniul acestora în vederea asigurării unor acţiuni de dipoziţie, în principal, şi mai puţin acţiuni de prestaţie.

Instituţia publică este supusă regimului juridic creat de normele dreptului public. Ea se înfiinţează prin acţiuni de putere, prin lege, hotărâri de guvern sau prin puterea consiliului judeţean, orăşnesc, comunal; mijloacele materiale la dipoziţia instituţiei publice sunt bunuri în domeniul public al statului sau al colectivităţilor locale aflate în administrare sau bunuri aparţinând domeniului privat.

Instituţiile publice pot fi de interes naţional, cele create de către stat sau de interes local, cele create de comuna, oraş sau judeţ , ca formă de colectivităţi locale.

Activitatea pe care o desfăşoară instituţiile publice este una preponderent de dispoziţie, iar instrumentul juridic utilizat este actul administrativ (diplome, autorizaţii).

Personalul instituţiilor publice poate face parte din categoria funcţionarilor publice, iar conducătorul poate îndeplini o funcţie de demnitate publică.

Regia autonomă este acel tip de entitate publică constituie în principal pentru a presta serviciile publice în regim comercial. Regiile autonome au fost înfiinţate în ţara noastră în temeiul legii nr. 15/1990. Regiile autonome sunt de interes naţional ori de interes local, după cum funcţionează autoritatea statului sau sub autoritatea unei colectivităţi locale.

Mijloacele unei regii autonome sunt mijloace proprii şi mijloace primite din partea administratiei care le-a înfiinţat. Şi regiile autonome pot beneficia de bunuri publice pe care le primesc în administrare (particularii pot accede la bunurile publice prin concesionare, prin închirieri).

Regiile autonome acţionează în ramuri strategice, în sectoare importante ale administraţiei, acolo unde statul sau o colectivitate locală are interesul asigurării unei activităţi care să funcţioneze în mod regulat şi continuu, activitate care priveşte interese publice şi pentru care iniţiativa privată nu manifestă interes.

Prin intermediul regiilor autonome se distribuie energie, se asigură transportul în comun în localitaţi sau pe căile ferate, se distribuie apa potabilă şi alte servicii de interes major pentru colectivităţi.

Spre deosebire de instituţia publică, regia autonomă are calitatea de comerciant ceea ce

înseamnă că regimul juridic aplicabil acesteia este unul de drept comun, care se alătură regimului de drept public. În calitate de comerciant, regia autonomă participă în raporturile de drept comun, prestează servicii şi încasează tarife.

Regiei autonome i se aplică regimul de drept public în procesul de organizare şi regimul de drept privat în procesul de funcţionare (instituţiei publice i se aplică regimul de drept public).

Cu privire la modul de finanţare, regia autonomă se autogestionează financiar, în sensul că îşi acoperă cheltuielile din tarifele încasate şi, realizează şi un profit. Trebuie reţinut, că deşi are un regim comercial, nu profitul este scopul regiei autonome, ca în cadrul unei societăţi comerciale ci asigurarea funcţionării în mod regulat şi continuu a serviciului public.

În acest scop, regia autonomă poate beneficia de sume sub formă de subvenţii din partea bugetului administraţiei care a înfiinţat-o.

Sub aspectul gestionar, instituţia publică are resurse preponderent asigurate din bugetul administraţiei care a înfiinţat-o, conducătorii ei au calitatea de ordonator al bugetului public, uneori, instituţia publică putând realiza şi venituri proprii.

Raportul, în care se situează regia autonomă faţă de administraţia care a înfiinţat-o, este unul de subordonare, în virtutea căruia administraţia organizatoare numeşte conducerea regiei, o poate suspenda sau revoca şi, de asemenea, stabileşte regulile şi standardele pe care regia trebuie să le asigure în funcţionarea sa, exercită controlul asupra acestuia.

Autonomia regiei este una gestionară şi nu administrativă. În raporturile cu cei administraţi, regiile autonome vor trebui să aplice regulile de prestare a serviciului public, respectiv construite de administraţia care a înfiinţat-o.

Aceste doua unităţi funcţionale ale sistemului administraţiei publice pot căpăta în practică diverse denimiri. Astfel, putem distinge ca instituţii publice: ministere, agenţii, oficii, inspectorate. Regiile autonome pot fi numite regii autonome sau societăţi naţionale.

În activitatea instituţiei publice se întâlnesc acţiuni de dispoziţie cu caracter predominant şi acţiuni de prestaţie. Cu cât ne situăm mai aproape de vârful sistemului administraţiei publice constatăm, că predomină acţiunile de dispoziţie. Raportul se schimbă către baza sistemului administraţiei publice.

Astfel, în subsistemul administraţiei statale, la palierul central, instituţiile publice vor desfăşura o activitate de organizare a executării legii şi de construire a normelor necesare. Acest lucru se realizează prin acţiuni de dispoziţie. Guvernul, ministerele, autorităţile administratiei autonome sunt puse să edifice politicile sectoriale în domeniu şi să construiască normele de aplicare a legii în sectoarele lor către baze ale sistemului.

Instituţiile publice existente sunt cele care aplică regimurile aflate la vârful sistemului, la situaţii concrete, individuale sau care prestează servicii concrete.

Există instituţii atipice. Trebuie avută în vedere dimensiunea de persoană administrativă a instituţiei publice, adică dimensiunea de subiect a raportului de drept public. Acest subiect are capacitatea de drept public, are puterea de a face acte unilaterale.

Există, în sistemul românesc, situaţia clasică, firească, în care dimensiunea publică şi cea privată sunt înrudite de aceeaşi entitate. Pentru a-şi îndeplini prerogativele aceste persoane de drept public trebuie să aibă, direct sau indirect, legătura cu mijloace materiale, să aibă şi puteri patrimoniale.

În situaţia clasică, firească, cele doua dimensiuni sunt înrudite de aceeaşi entitate.

Ministerul are o dublă personalitate de drept public, dar şi personalitatea de drept privat.Există situaţii în care aceste doua personalităţi sunt întrunite de entităţi distincte, care

funcţionează într-o simbioză administrativă. Un exemplu este cel al prefectului şi al prefecturii.Spre deosebire de minister, în situaţia prefectului şi a prefecturii capacităţile de drept

public şi privat sunt destinate de persoane diferite. Prefectul este investit cu competenţă, cu atribuţiile de îndeplinire a unor sarcini publice, cu capacitatea de drept public. Prefectul, însă, este lipsit de mijloace materiale, de resursele umane necesare ca suport al îndeplinirii sarcinilor publice necesare pentru a garanta modul de îndeplinire al acestora.

Pentru a suplini această lipsă a fost constituită instituţia prefecturii, persoane juridice înzestrate cu mijloace materiale, resurse, capacitate de drept public edificată pentru a sprijini îndeplini prerogativele publice de către prefect.

Raporturile prefect – prefectură sunt de natură legală, iar din punct de vedere al dreptului public îl clalificăm ca raport de simbioză administrativă.

1.Componentele teritoriale1.1. Autonomia locala in administratia publica1.2. Descentralizarea din perspectiva comparativa

Administraţia publică, în sens material, este o activitate de realizare a unor interese generale ale colectivităţii prin procedee de putere publică.

Principala preocupare a administraţiei publice este legată de interesele generale ale oamenilor. Aceasta influienţează şi organizarea administraţiei, care va trebui să ţină seama de organizarea colectivităţilor umane.

Administraţiile moderne presupun apropierea de cetăţean, de beneficiarii prestaţiilor administraţiei.

În organizarea administraţiei se disting: administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale organizate juridic.

Administraţia statului are o structură internă în care distingem o administraţie teritorială şi o administraţie centrală.

În organizarea administraţiei publice se are în vedere sensul formal al conceptului de administraţie publică.

Un criteriu principal în organizarea administraţiei publice este cel teritorial, pentru că oamenii, beneficiarii administraţiei sunt dispuşi, sunt aşezaţi în teritoriu, alcătuind colectivităţi teritoriale.

Analizând organizarea administraţiei publice în raport cu teritoriul vom distinge principalele principii de organizare a acesteia (aceste principii mai sunt numite şi regimuri administrative):

1. Principul centralizării administrative2. Principiul descentralizării administrative

1. Principiul centralizării administrative are ca premisă fundamentală existenţa unui centru de putere administrativă, unic care dirijează, conduce soluţionarea treburilor publice în oricare colţ al ţării.

Sistemele administrative centralizate sunt cele în care statul îşi exercită prerogativele admisive prin agenţi ai săi, prin delegaţi a căror competenţă este aceea de a aplica în teritoriu deciziile centrului şi de a informa centrul cu privire la modul de soluţionare.

În sistemele centralizate, statul îşi asumă atât soluţionarea colectivităţilor locale ca comunităţi umane cu interese specifice numai că soluţionarea trebuinţelor locale este realizată în

mod centralizat de către stat prin decizie proprie.Simplificând, se constată existenţa unei singure entităţi cu putere administrative; putem

constata manifestarea unei singure voinţe juridice în soluţionarea treburilor publice.Pentru a-şi îndeplini mai bine prerogativele administrative statul poate să delimiteze

teritoriul în circumscripţii administrative sau unităţi administrativ-teritoriale.Delimitarea aceasta este una pur administrativă şi nu politică în statul nostru unitar.

Aceasta înseamnă că nu vom vorbi de putere de legiferare sau de distribuire a justiţiei, distinctă, asociată fiecărei circumscripţii administrative.

În societăţile moderne există o variantă atenuată a centralizării administrative numită deconcentrare administrativă.

În ipoteza deconcentrării administrative suntem în faţa existenţei unei singure puteri de a administra, respectiv, puterea statului.

Statul , însă, în sistemul deconcentrării administrative crează mai multe entităţi pe care le investeşte cu competenţe administrative. Aceste entităţi se bucură de autonomie în îndeplinirea sarcinilor administrative din sfera de competenţă; dar, ele se află într-o ierarhie administrativă, se află în raporturi de subordonare administrativă faţă de stat, ca entitate centrală.

Aşadar, deconcentrarea presupune construirea unui sistem arborescent având în frunte statul, sistemul de entităţi cu competenţă proprie, cu atribuţii recunoscute de către lege în materie administrativă şi cu posibilităţi de a utuliza în numele statului autoritatea publică.

Existenţa ierarhiei, a raporturilor de subordonare face să se exercite de către stat puterea de instrucţie şi puterea de control asupra acestor entităţi.

Făcând o comparaţie, în sistemul deconcentrării publice întâlnim mai multe entităţi, fiecare având o competenţă proprie şi autonomie în exercitarea acesteia. Aceste entităţi se află însă în subordonarea statului.

În sistemul administraţiei din ţara noastră s-a manifestat centralizarea administrativă şi varianta deconcentrării administrative, existând împărţirea administrativă în circumscripţii care au fost suport pentru deconcentrarea administraţiei.

În unităţile administrativ-teritoriale au existat şi există entităţi deconcentrate ale administraţiei statului.

2. Principiul descentralizării administraţiei Descentralizarea administraţiei a apărut ca o consecinţă a adâncirii democraţieie, după

anul 1991.Problema omului, drepturile acestuia reprezintă obiectivul central pentru societăţile

moderne, iar procesul de democratizare a acestora a impus subsidiaritatea, ca principiu. Subsidiaritatea impune ca deciziile să fie luate de foruri situate cât mai aproape de cei cărora li se aplică. Subsidiaritatea a impus şi un alt mod de organizare a administraţiei publice, respectiv descentralizarea acesteia.

Administraţia descentralizată pleacă de la premisa existenţei mai multor titulari ai puterii, de a administra.

Dacă în sistemul centralizat puterea administrativă aparţienea numai statului, în sistemul descentralizat se recunoaşte existenţa mai multor titulari ai puterii administrative. Astfel, există în continuare statul ca deţinător al puterii originare de a administra treburi publice.

Colectivităţilor teritoriale locale organizate juridic, statul le recunoaşte puterea de a administra interese ale colectivităţii ca un drept derivat. Acest drept este unul conferit de către stat, nu este unul orginar, ceea ce înseamna că aceste puteri pot fi constituite, modificate, retrase de către stat.

Descentralizarea presupune existenţa ca titulari a puterii de administrare ai statului a colectivităţilor locale (a judeţelor, oraşelor, comunei).

În situaţia regimului administrativ descentralizat fiecare titular al puterii de a administra are iniţiativă şi responsabilitate în soluţionarea unor chestiuni administrative, esenţiale pentru comunitatea pe care o reprezintă.

Putem vorbi de o partajare a intereselor generale pe care aceşti titulari le realizază în coadministrare. Interesele generale ale colectivităţile statale ţin de puterea statului, în timp ce actele, interesele locale ţin de puterea colectivtăţilor judeţene, orăşeneşti sau comunale.

În sistemul descentralizării administraţiei, titularii puterii de a administra sunt investiţi cu personalitate juridică, au deci capacitatea de a manifesta o voinţă proprie în soluţionarea treburilor publice şi nu se află între ei în raporturi ierarhice.

Colectivităţile locale, sunt aşadar, persoane juridice care au patrimoniu propriu, au mijloace materiale, mijloace financiare, dispun de resurse umane şi, au şi puterea de a acţiona pentrru realizarea intereselor colectivităţii respective. Această putere este una administrativă şi nu politică.

Colectivităţile locale investite cu personalitate juridică îşi constituie, în sistemul descentralizării, autorităţi proprii prin procedee politice, prin alegeri libere. Procesul alegerilor nu contribuie decât la desemnarea membrilor care compun autoritatea locală, aceştia, odată investiţi în funcţie având însă, a soluţiona numai chestiuni administrative.

Premisele descentralizării administraţiei publice pe criterii teritoriale sunt:

a) Existenţa unor colectivităţi umane aşezate în teritoriu, în circumscripţii administrative ale statului, colectivităţi solidarizate de existenţe ale unor nevoi şi existenţe comune.

În organizarea actuală a ţării noastre, colectivităţile locale, titulare ale puterii de administra treburile publice coincid cu unităţile administrativ-teritoriale. Este posibil, ca statul să recunoască puterea de a administra unei unităţi materiale sau artificiale, care nu este circumscripţie administrativă a sa.

b) Trebuie să existe o recunoaştere din partea statului a puterii colectivităţii de a se ocupa de soluţionarea trebuinţelor comune ale membrilor săi.

c) Posibilitatea pe care statul o recunoaşte colectivităţilor locale de a-şi constitui autorităţi proprii prin alegeri locale, atutorităţi care vor trebui să exercite voinţa juridică a a persoanei care este colectivitatea, să exercite puterea de a administra interesele colectivităţii.

d) Tutela administrativă. Descentralizarea administraţiei publice realizată într-un stat unitar trebuie să aibă coerenţă, să se desfăşoare în limitele construite prin lege. De aceea, este nevoie de instituirea unei supravegheri şi a aunui control statal asupra respectării legii în exercitarea competenţelor administrative ale colectivităţii locale.

Lipsa raporturilor ierarhice între stat şi colectivităţile locale împiedică exercitarea unui control ierarhic derivat din subordonarea administrativă. Statul ar trebui un alt tip de control adecvat descentralizării administraţiei, respectiv, tutela administrativă şi cu realizarea sa a fost investit prefectul, ca reprezentant al guvernului în judeţe.

Prefectul, element de deconcentrare a administraţiei statului, exercită un control de legalitate asupra actelor colectivităţilor locale, iar în ipoteza constatării nelegalităţii acestora, el are la dispoziţie o acţiune în justiţie.

Descentralizarea administraţiei şi federalismul

Statele federale sunt state în care puterea politică este împărţită între mai multe entităţi, respectiv, landuri federale (Germania). Deosebirea fundamentală este aceea că în ipoteza land-ului asistăm la o descentralizare politică, adică la nivelul acestuia sunt constituite entităţi care legiferează.

În sistemul colectivităţilor teritoriale organizate juridic din statul unitar, descentralizarea este una administrativă , nu şi politică, de aceea nu se identifică situaţia colectivităţilor locale cu situaţia subiectului de federaţie.

Descentralizarea administraţiei se realizează în temeiul constituţiei este hotărâtă de stat şi nu de guvern. Coordonatele descentralizării administrative, puterile şi limitele acesteia se stabilesc potrivit dispoziţiilor legii fundamentale (constituţia), prin lege organică.

Aceste 2 (două) principii şi variantele lor stau la baza organizării administraţiei formale. Ele ne permit să configurăm sistemul administraţiei publice din ţara noastră. Astfel, în sistemul administraţiei publice din Romania entităţile investite cu competenţă de a administra sunt distribuite în 2 subsisteme: subsistemul administraţiei statale şi subsistemul administraţiei locale.

1. Subsistemul administraţiei statale are în conţinutul său doua paliere: unul central şi unul teritorial.

La palierul central cuprinde următoarele nivele:1. nivelul al autorităţilor administrative autonome (administraţia prezidenţială şi guvernul

României);2. nivelul care cuprinde administraţii ministeriale, unde întâlnim entităţi, instituţii publice

(ministere, agenţii, oficii, autorităţi) aflate în subordonarea directă a guvernului;3. nivelul administraţiilor subordonate ministerelor.

Palierul teritorial cuprinde următoarele nivele:1. nivelul administraţiei gunavermentale deconcentrate în teritoriu2. nivelul administraţiei ministeriale deconcentrate în teritoriu.

2. Subsistemul administraţiei locale are doua paliere:- palierul administraţiei locale de bază (se includ administraţiile colectivităţilor comunale, orăşeneşti, municipale);- palierul administraţiei judeţene, locale de nivel intermediar (cuprinde administraţia judeţelor şi a regiunilor).

2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Este de observat că problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituţional, ci doar sub aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera ştiinţei administraţiei.

Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului, primul-ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând coordonarea interministerială.

Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării atribuţiilor de conducere şi de control, dând conţinutul noţiunii de administraţie. Prin atribuţia de coordonare, primul-ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a tuturor ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere.

În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru, se poate ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea funcţională se realizează în două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una intelectuală.

Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile activităţii de specialitate de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată sub autoritatea primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate care să se impună prin calităţile sale intelectuale şi morale.

Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului se supune “legii specializării”. De altfel, specializarea constituie raţiunea existenţei acestora. Îmbunătăţirea structurii ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei implică raţionalizarea şi simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonării însăşi.

Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a sarcinilor administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe centrale specializate, prevăzute cu o structură care nu prejudiciază unitatea administraţiei statului. Astfel, administraţia statului alcătuieşte un sistem unitar, având un singur organ central: Guvernul. În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia.

Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului (învăţământ, sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind coordonarea.

În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deţinută de structura verticală.

Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea, o problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se procedează la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin gruparea raţională a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea subunităţilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou minister sau organ central al administraţiei.

Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui singur minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister, rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai multor ministere.

În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci când ele sunt suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central. Fenomenul multiplicării şi diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică a dezvoltării sociale.

Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului populaţiei şi sporirea exigenţelor acestora în planul prestaţiilor administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat numărul ministerelor, problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de realizat.

Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei urmează să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În acest fel, se poate menţine un echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea lor de către administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru societate.

În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor unui număr nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei, care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. Într-o asemenea situaţie, devine dificilă activitatea de coordonare a administraţiei.

În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raţionalitate şi eficienţă a activităţii acestora.

3. Structura organelor locale ale administraţiei publice

3.1. Principii de organizare a administraţieipublice teritoriale

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluţii pentru organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din circumscripţiile administrativ-teritoriale.

Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi determinarea, în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi eficiente a activităţilor umane, în raport cu resursele naturale şi necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea teritoriului în circumscripţii administrative trebuie să ia în considerare interesele tradiţionale, politico-administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest mod, se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică. Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind organizarea administraţiei publice teritoriale şi anume:

1 principiul centralizării;2 principiul desconcentrării;3 principiul descentralizării.

Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are caracter naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate (descentralizatoare) corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii de ordin geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri particulare pentru fiecare grup social.

Centralizarea este principiul fundamental al organizării administraţiei publice locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile locale au doar competenţa executării acestora. Vreme îndelungată, acest sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi ai centrului.

Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile politice totalitare admiteau autorităţilor locale, o putere de decizie doar în cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca incendii, inundaţii sau cutre-mure).

Principiul desconcentrării este, în realitate, o formă a centralizării ;el constă în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o parte, agenţii sunt subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului.

Principiul desconcentrării, care în esenţă exprimă o variantă îmbunătăţită a centralizării, constă în numirea şi atribuirea unor competenţe limitate agenţilor statului respectiv guvernului central, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, cărora li se recunoaşte o anumită putere de decizie. Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare.

Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de centru, au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar ei sunt supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor . În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă a sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale. Autoritatea centrală poate să dea autorităţii locale ordine şi instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia, având şi dreptul de control asupra modului de execuţie a acestora.

Aşadar, desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către administraţia statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.

La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile judeţene nu sunt persoane juridice ; ele reprezintă numai administraţii desconcentrate ale statului.

Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative desconcentrate şi cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînţeles, structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele centrului.

Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului . Recurgând la o formulă celebră a lui Odilon Barrot şi Proudhon, desconcentrarea orizontală « este acelaşi ciocan care bate, doar că i s-a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate ». Oricum esenţial pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice.

În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea poate însă să funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, care îşi pot împărţi teritoriul în circumscripţii administrative unde să organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficientă administrare.

Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, descentralizarea presupunând o împărţire a puterii între stat şi colectivităţile locale, în timp ce prin desconcentrare statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.

Principiul descentralizării presupune însă existenţa unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct în gestionarea şi administrarea “afacerilor” colectivităţii.

3.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale

În spaţiul european al acestui sfârşit de secol, problematica descentralizării administrative şi autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii. Interesul sporit acordat acestora se leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.

Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care, în sinteză, presupun:

1. regruparea relaţiilor periferice în mediul local, care modifică viziunea despre raţionalitatea administraţiei – principiu fundamental al procesului administrativ;

2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;

3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;

4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.

Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale.

În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă” contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a guvernării locale.

Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile.

Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.

Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei localităţi, ceea ce

favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese reprezen-tate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu impact puternic asupra dezvoltării economice şi sociale.

Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt, conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în administraţie publică, un indiciu al modernizării.

În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este organizatorul şi garantul principiului descentralizării”. Acest model de organizare administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune.

Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate. Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte deficitare :

abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;

soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;

deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia publică centrală;

dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă mai redusă.

Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită descentralizare tehnică.

Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale.

În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectivă.

Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiţional, stabilimente publice locale.

Doctrina actuală reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra ansamblului teritoriului;

în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.

3.3. Descentralizare şi federalismIndiferent de formă, autorii contemporani în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a

aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de federalism, care este o problemă de natură politică.

Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate).

Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe, decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.

Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale, aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia. Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi limita statală impusă activităţii acesteia.

Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan naţional şi internaţional.

În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea, ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai ales prin transferul în sectorul privat.

Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat, atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil, rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale, caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al puterilor decizionale.

Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit, încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând din constituţie

şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care au atribuţii foarte largi.

În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe.

O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un spectru larg de activităţi.

Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.

3.4. Descentralizare. Autonomie locală. SubsidiaritateAutomonia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului descentralizării

administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în raport cu administraţia de stat. Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale care, în „Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni:

colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente); colectivităţi regionale (regiuni).România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin Legea nr.

199/1997. Conform Art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin noţiunea de autoritate regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritatea judeţeană a administraţiei publice locale.

Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în statele membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de independenţă a colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu organizarea raportului dintre statul federal şi statele federate. În statele federale este exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind exclusă imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi proprii.

Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie. În cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative stabilită prin lege şi

nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe lângă cele prevăzute de lege.Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europneană a autonomiei locale a instituit şi

principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan. Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat.

Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele prevăzute de acestea.

3.5. Descentralizarea administraţiei publiceşi autonomia locală în România

Ideea de autonomie locală este prezentă în ţara noastră pentru prima dată, în Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8 000 de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca stribuţii principale, administrarea şi gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziţii precise care se refereau la:

votarea bugetului; încheierea de contracte; pavarea şi iluminatul oraşelor; politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind conduse

de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldo-va), însă cu ştirea stăpânului judeţului şi al moşiei.

Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie prin legile lui Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică.

Organizările administrative ulterioare pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi centralizare.

După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie abordate sub denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. În baza acestor reglementări, organele locale se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi vertical faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile executive.

În prezent, în ţara noastră, structura teritoriului este reprezentată de judeţe. Ca circumscripţie administrativ-teritorială intermediară între autorităţile centrale şi autorităţile locale din municipii, oraşe, comune şi sate, judeţul are sarcina principală de a îndruma, coordona şi controla activitatea administraţiei.

Prin coordonare se obţin raţionalizarea şi simplificarea activităţii autorităţilor locale, evitarea paralelismelor şi încălcării de atribuţii între organele administraţiei. Rolul coordonator al judeţului privind activitatea autorităţilor locale din cadrul său, constituie unul din temeiurile care-i justifică existenţa. Totodată, este de dorit ca judeţul să înfăptuiască un control al întregii activităţi administrative ce se realizează în limitele sale.

În practică, studiile întreprinse în fiecare circumscripţie administrativ-teritorială din judeţ, precum şi evaluarea informaţiilor culese, ajung la un mare număr de elemente care urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această sinteză să se facă la nivel judeţean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea şi de a examina eventualele simplificări posibile.

Funcţia de coordonare efectuată de judeţ constituie trăsătura sa caracteristică şi trebuie să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare raţională şi completă a documentelor administrative. O circulaţie defectuoasă a documentelor administrative determină o coordonare nesatisfăcătoare.

Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe judeţ, pentru a se realiza în condiţii de eficienţă şi funcţiile de prevedere şi organizare.

La nivelul judeţului se pot asigura colaborarea şi cooperarea circumscripţiilor administrativ-teritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun sau de o mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme organizatorice şi a unui sistem de relaţii pe verticală şi pe orizontală, astfel încât administraţia judeţeană să funcţioneze mai raţional, soluţionându-se eficient şi operativ, problemele ce se ridică în cadrul judeţului.

În plan local, actul administraţiei publice se realizează, atât în mediul urban, cât şi în cel rural.

Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală faţă de ministru.

Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice.

Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau judeţe, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau departamentale, pe de altă parte.

Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii publice în comune sau oraşe şi desfiinţarea lor la nivel judeţean sau central; de asemenea, apare şi posibilitatea desconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea exercitării doar a unei tutele administrative din partea “centrului” şi configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de situaţiile existente.

Autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi orăşeneşti nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducă-tor al administraţiei publice.

DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI DEZVOLTAREA REGIONALĂ ÎN ROMÂNIA

5.1. Descentralizarea administraţiei publice în România

Ideea de autonomie locală este avută în vedere pentru administraţia publică din ţara noastră, pentru prima dată, în Regulamentele Organice, dar cu referire numai la oraşe. Astfel dreptul de a fi aleşi în « sfatul » (consiliul) oraşului îl aveau cei care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8 000 de piaştri. Aceste « sfaturi » aveau ca stribuţii principale, administrarea şi gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziţii precise care se refereau la:

votarea bugetului; încheierea de contracte; pavarea şi iluminatul oraşelor; politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.Localităţile de tipul satelor au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor

anterioară, fiind conduse de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea stăpânului judeţului şi al moşiei.

Administraţia modernă pe plan local în România se instituie prin legile domnitorului Al.I.Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică.

Organizările administrative ulterioare, pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi centralizare.

După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie constituite sub denumirea de « consilii populare », conform modelului sovietic. În baza acestor reglementări, organele locale se subordonau orizontal - faţă de comitetul executiv şi programul de partid unic, iar vertical - faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile executive ale « Sfaturilor » sau Consiliilor populare.

În perioada postdecembristă, prin Constituţiile adoptate în 1991 şi 2003, s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte reglementarea funcţionării organelor locale, care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală faţă de ministru. Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale: autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice. Legea administraţiei publice locale adaugă la principiile anterioare, principiile eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Însă, aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României.

Conform Legii administraţiei publice locale, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, care sunt autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi

liber exprimat. Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele legii.

Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean, se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.

La rândul său, principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii publice în comune şi oraşe şi desfiinţarea lor la nivelul judeţelor sau la nivel central.

Aşadar, administraţia publică locală se realizează în comune şi oraşe de către consiliile locale şi primari, iar la nivelul judeţului, de consiliul judeţean. În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală faţă de ministru.

Conform Constituţiei României, administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.

Aplicarea principiului autonomiei locale, pus la baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau judeţene, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau departamentale, pe de altă parte, urmăreşte să asigure independenţă decizională, spirit de iniţiativă şi responsabilitate sporită organelor administrativ-teritoriale.

Aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice se concretizează prin înfiinţarea unor servicii publice în comune sau oraşe, concomitent cu renunţarea la cele similare amplasate la nivel judeţean sau central.

La rândul său, aplicarea principiului deconcentrării serviciilor publice, presupune posibilitatea exercitării doar a unei tutele administrative din partea « centrului », implică reducerea activităţilor administrative concentrate la centru şi dispersarea lor la nivel teritorial, respectiv configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de nevoile existente.

Autonomia locală în comune şi oraşe (municipii) se realizează prin două autorităţi: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi orăşeneşti (municipale) nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducător al administraţiei publice.

5.2. Caracteristici ale dezvoltării regionale în România5.2.1. Concepte specifice dezvoltării regionale

Dezvoltarea regională este un concept nou ce urmăreşte impulsionarea şi diversificarea activităţilor economice, stimularea investiţiilor în sectorul privat, reducerea şomajului şi nu în cele din urmă să conducă la o îmbunătăţire a nivelului de trai.

În abordarea dezvoltării regionale devine oportună definirea şi interpretarea conceptelor de regionalizare, regiune, regionalism.

Se constată, astfel, că termenul de regionalizare, respectiv termenul de regiune acoperă realităţi politice şi administrative extrem de diferite în statele europene. Adesea, folosirea termenului de regionalizare vizează, în primul rând, realizarea unui echilibru în repartiţia bogăţiilor, prin eforturile de a ridica nivelul de dezvoltare al zonelor rămase în urmă, ceea ce reprezintă, în fapt, obiective ale politicii de dezvoltare.

În principiu, regionalizarea poate fi de mai multe tipuri, şi anume:1regionalizare politică (cazul Spaniei şi Italiei);2regionalizare încorporată, rezultată în condiţiile creării statului unitar prin unirea mai multor

state, care îşi păstrează o anumită individualitate (cazul Regatului Unit) ;3regionalizare diversificată, cu structuri administrative regionale conturate nu numai după

criteriul teritorial şi politic ci şi după alte criterii, precum limba şi cultura (cazul Belgiei, înainte de transformarea ei în stat federal) ;

4regionalizare administrativă clasică, rezultată prin descentralizarea administraţiei publice şi crearea regiunilor drept colectivităţi teritoriale locale autonome din punct de vedere administrative (cazul Franţei) ;

5regionalizare funcţională, prin desconcentrarea organelor administrative, creând regiunile doar ca simple circumscripţii ale administraţiei de stat (cazul Greciei) ;

6regionalizare prin cooperare, creând regiunile ca forme instituţionalizate de cooperare între colectivităţile teritoriale locale (situaţia României).

La rândul său, termenul de regiune are două sensuri principale care decurg din raportarea la spaţiu şi la grup uman ; regiunea se pozitioneaza între colectivitatea locală, cu un teritoriu şi o populaţie clar delimitate şi statul delimitat prin graniţele teritoriale de stat. Aceste două sensuri conceptuale ale regiunii se află în corespondenţă, atât cu regionalizarea cât şi cu regionalismul, prima punând accentul asupra spaţiului (organizarea teritorial-administrativă), cel de al doilea accentuând asupra comunităţii umane constituite (cu identitatea şi caracteristicile sale).

În accepţiunea dată de Consiliul Europei regiunea reprezintă un interval (spaţiu) de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic şi care este considerat ca omogen.

Ca structură administrativ-statală, în viziunea Uniuniii Europene, regiunea este considerată ca - eşalonul imediat inferior poziţiei statului, iar în funcţie de competenţele care i-au fost acordate sau pe care le-a asumat, acest eşalon gestionează pe plan administrativ şi politic o comunitate teritorială a cărei dimensiune variază în limite foarte largi.

În acest sens, Carta Comunitară a Regionalizării afirmă că :1prin regiune se înţelege un teritoriu care formează, din punct de vedere geografic, o unitate

netă, sau un ansamblu similar de teritorii, în care există continuitate, în care populaţia posedă anumite elemente comune şi care doreşte să-şi păstreze specificitatea astfel rezultată şi să o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social şi economic.

2prin elementele comune ale unei populaţii concrete se înţelege o specificitate comună în materie de limbă, cultură, tradiţie istorică şi interese legate de economie şi transporturi. Nu este neapărat necesar ca toate aceste elemente să fie reunite în toate cazurile.

3diferitele denumiri şi natura juridico-politică pe care aceste entităţi le pot primi în diferitele state – comunităţi autonome, landuri, naţionalităţi etc. – nu le exclude din consideraţiile stabilite în prezenta Cartă.În prezent, Uniunea Europeană consideră nivelul regional ca fiind unul administrativ, care

îşi are locul în ierarhia administrativă a statelor membre pe o poziţie imediat inferioară nivelului central. Conform « Nomenclatorului Unităţilor Teritoriale Statistice » (NUTS), promovat de Oficiul Statistic al Comunităţii, teritoriul comunităţii europene se subdivide în regiuni încadrate

într-unul din cele trei niveluri de clasificare ierarhică NUTS1, NUTS2, NUTS3, bazate pe existenţa corespondenţei între nivelurile NUTS şi diviziunile administrative ale statelor membre.

La rândul său, Adunarea Regiunilor (ARE) a definit ca fiind acele entităţi politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competenţe exercitate de un guvern şi care, la rândul lui, este răspunzător în faţa unei adunări alese în mod democratic.

Concretizând aceste aspecte, Roca I.Junyert, în « Europa Regională », semnala trei direcţii decisive care definesc ascendenţa realităţii regionale :

1În primul rând, regiunile contribuie la dezvoltarea economică şi la realizarea obiectivului de coeziune economică şi socială ;

2În al doilea rând, regiunile contribuie la apropierea necesară a cetăţenilor de realitatea Uniunii Europene, făcând posibilă o mai mare democratizare instituţională ;

3În al treilea rând, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste în care convieţuiesc realităţi culturale, lingvistice şi sociale foarte diverse.Cu toate acestea, curentul regional îşi are şi criticii săi acerbi, ale căror argumente nu sunt

de neglijat. Unul dintre ei, Ralf Dahrendorf consideră că acest curent nu este un proces pe care îl putem caracteriza drept înnoitor, care s-a derulat progresiv, ci un proces vechi şi foarte problematic, care a reapărut odată cu discutarea statutului actual în perspectiva integrării şi a delegării de competenţe la nivel supra-statal. El vede, astfel, în curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos şi creşterea insecurităţii prin distrugerea echilibrelor actuale.

Spre deosebire, termenul de regionalism reprezintă conştientizarea intereselor comune şi aspiraţia cetăţenilor de a participa la gestiunea acestor interese. Conştiinţa regională este foarte aproape, pe o scară mai vastă, de conştiinţa « afacerilor locale » care există la nivel local.

Regionalismul corespunde unei dorinţe profunde a colectivităţilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc în mod direct şi permite urmărirea a două finalităţi : una politică şi alta organizatorică.

Finalitatea politică corespunde exigenţei de a apropia cât mai mult cetăţenii de exercitarea responsabilităţilor publice. În acest context, instituirea de colectivităţi regionale constituie aplicarea în practică a principiului subsidiarităţii care pune bazele procesului denumit regionalism.

Finalitatea organizatorică corespunde necesităţii de a structura teritoriul, astfel încât să corespundă atribuirii responsabilităţilor publice la diferite niveluri de administrare, conform criteriilor de eficienţă şi economicitate. Aceste două finalităţi pot fi complementare şi simultane, accentul fiind pus de la caz la caz, pe una dintre ele.

În analizele asupra impactului regionalismului trebuie să se ţină seama de acţiunea mai multor factori, dintre care se disting:

Factori istorici, care privesc existenţa unor împărţiri tradiţionale ale teritoriului;Factori geografici, care se referă în ultimul rând la dimensiunile teritoriale ale statului, iar

cu cât ţara este mai mare cu atât este mai importantă delimitarea unor colectivităţi intermediare;Factori demografici, care reflectă existenţa a numeroase colectivităţi locale de mici

dimensiuni precum şi concentrarea populaţiei în anumite zone ale teritoriului ;Factori socio-economici, concretizaţi prin posibile discrepanţe la nivelul unor părţi ale

teritoriului sau anumite activităţi desfăşurate de populaţie în diferitele zone.La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene oportunitatea de a dispune de structuri

regionale s-a impus cu atât mai mult cu cât, prin funcţionarea lor, s-a putut beneficia pe deplin şi de instrumentele financiare ale politicii regionale comunitare, acestea constituind şi un element suplimentar de evaluare.

Se apreciază că, procesul de creare a colectivităţilor autonome ca forme ale autonomiei

regionale poate urma două căi, şi anume: descentralizarea administrativă la nivel regional; regionalismul politic. Prima situaţie implică atribuirea la nivelul regiunilor a competenţelor în materie de gestionare şi planificare în domeniile fixate de lege, în timp ce regionalismul politic implică şi atribuirea competenţelor legislative, ceea ce permite regiunilor să-şi definească cadrul juridic normativ în domeniile care ţin de competenţa lor. Cu toate acestea, in ambele cazuri ideea de colectivitate regională autonomă trimite la existenţa unei adunări cu legitimitate democratică şi a unui executiv la nivel regional, responsabil în faţa acestei adunări.

Regiunile trebuie să favorizeze dezvoltarea echilibrată a ţării. Numărul regiunilor trebuie fixat în funcţie de o utilizare optimă a resurselor publice astfel încât noile cheltuieli generate de regionalism să fie cel puţin compensate de câştigurile care rezultă pentru organizarea statului în ansamblu.

Geografia poate contribui şi ea la stabilirea şi întărirea sentimentului de apartenenţă la o anumită regiune şi deci, trebuie să se ţină seama de acest lucru. Aria competenţelor regionale va trebui delimitată având ca sursă de inspiraţie principiul subsidiarităţii, în dubla sa dimensiune de criteriu de repartizare a competenţelor publice între mai multe niveluri de administrare şi de orientare în vederea aplicării acestor competenţe. Atribuirea competenţelor la nivelul colectivităţilor regionale trebuie să răspundă exigenţelor de eficacitate şi economicitate impuse de principiul subsidiarităţii. În măsura posibilului trebuie respectată egalitatea între regiuni, pentru că aceasta facilitează cooperarea inter-regională care, în caz contrar, devine evident mai dificilă.

5.2.2. Abordări ale dezvoltării regionale în contextul actual din RomâniaÎncepând cu anul 1996, o componentă esenţială a strategiei de reformă elaborată de

Guvernul României a constituit-o politica de dezvoltare regională. Aceasta a fost concepută ca o parte integrantă a procesului actual de descentralizare administrativă şi economică şi urmăreşte, în principal, stimularea iniţiativei locale şi regionale. Politica de dezvoltare regională se bazează pe un parteneriat activ între administraţia centrală şi reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, agenţii economici cu capital privat, sindicate, asociaţii neguvernamentale, agenţii locale etc.

Necesitatea adoptării unei politici de dezvoltare regională în ţara noastră este susţinută prin următoarele argumente:

a) întărirea capacităţii României de a-şi asuma responsabilităţile unui viitor stat membru al Uniunii Europene;

b) reducerea dezechilibrelor între nivelurile de dezvoltare a judeţelor/regiunilor, dar şi între nivelurile de dezvoltare a unor zone aparţinând aceluiaşi judeţ sau grup de judeţe;

c) integrarea activităţilor sectoriale în cadrul regiunilor, în vederea ridicării nivelului de dezvoltare economico-socială al acestora, în contextul adâncirii procesului de descentralizare economică şi administrativă.

Obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională sunt:1. diminuarea dezechilibrelor regionale existente şi preîntâmpinarea producerii de noi

disparităţi;2. pregătirea cadrului legal şi instituţional, pentru a răspunde criteriilor de integrare în

structurile Uniunii Europene şi de eligibilitate, în vederea accesului la fondurile acesteia;3. stimularea iniţiativei locale şi regionale, în scopul ridicării nivelului de dezvoltare

economico-socială a acestora;4. stimularea cooperării interregionale, interne şi internaţionale, a cooperării

transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor.Pentru susţinerea acestui tip de politică, în ţara noastră, a fost adoptată Legea nr.

151/1998 privind dezvoltarea regională. Legea stabileşte opt regiuni de dezvoltare, reprezentând structuri fără personalitate juridică, menite să joace un rol important în dezvoltarea economico-socială a României. Fiecare regiune este condusă de un Consiliu pentru dezvoltare regională, care are un preşedinte şi un vicepreşedinte. Aceste funcţii se îndeplinesc prin rotaţie, pentru un mandat de un an, de către reprezentanţii judeţelor, care sunt desemnaţi de acestea.

Consiliul este alcătuit din preşedinţii consiliilor judeţene şi câte un reprezentant al consiliilor locale municipale, orăşeneşti şi comunale. La lucrări poate lua parte şi prefectul judeţului, care, însă, nu are drept de vot.

Legea precizează criteriile de stabilire a zonelor defavorizate şi structurile de coordonare ale regiunilor de dezvoltare. Pentru aceste zone se acordă o serie de avantaje agenţilor economici care investesc şi crează noi locuri de muncă, cum ar fi: reducerea cu 50% a impozitului pe profit, impozitului pe salarii şi scutirea de taxe vamale. Apariţia acestei legi a jucat un rol deosebit în crearea Agenţiei Naţionale de Dezvoltare Regională şi Agenţiilor Regionale de Dezvoltare; prin intermediul acestora se derulează programe de dezvoltare locală şi se administrează fonduri europene destinate dezvoltării economico-sociale a ţării noastre.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de curs

Curs 6 Resursele in administratia publica

1.Resusrele umane2.Resursele materiale3.Resursele financiare

Capacitatea administrativa reprezinta ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite de lege. Capacitatea administrativă se evaluează şi se stabileşte în condiţiile legii.(art. 2 lit. b din Legea 195/2006 - legea-cadru a descentralizarii)

In continuare vom defini si detalia aceste tipuri de resurse si vom prezenta importanta lor, cat si legatura dintre ele.

1.Resurse umane

a)Personalul din adm pbl

- fctionarii pbl ( regim juridic de drept public, se gasesc intr-o situatie legala)

- personal auxiliar (incadrati cu contract individual de munca , regim de drept comun al

muncii ; se gasesc intr-o situatie juridical subiectiva rezultata printr-un contract ce il leaga

de colectivitatea ce il foloseste)

b) Fctia publica si evolutia sa

Serviciul pbl ,ca autorit pbl cuprinde: competenta: mijloacele materiale si personalul

Personalul ,este structurat pe compartimente,linii ierarhice si fctii.Dintre acestea numai unele

apar ca fiind fctii pbl iar titularul unei fctii pbl e fctionarul pbl.

In tara noastra calitatea de “slujbas pbl” e legata de “institutia boieriei”, care initial era pastrata in

Reg. Organic. In prima jum a dec al XIX lea au aparut si primele preocupari din partea

guvernantilor pt formarea unui corp de fctionari administrative.Apoi urmeaza o perioada

indelungata pt fctia pbl romaneasca in care situatia legala a fctionarilor pbl nu este reglem unitary

ci prin diverse legi si chiar dispozitii regulamentare.

Const din 1866 consacra in art 93 pt prima oara principiul conform caruia Regele “ numeste sau

confirma in fctiunile pbl potrivit legilor” insa el nu putea crea o noua fctie fara o “lege speciala”

O prima reglem cu character unitary e Legea privind statutul fctionarilor pbl din 1923 adoptata pe

baza art 8 din Const. din 1923 care preciza ca “legi speciale vor determina Statutul fctionarilor

pbl”.

In sf dupa o jumatate de secol de regim centralizat si de calitatea de “om al muncii” pt fctionarul

pbl, fundamentata pe Codul Muncii 1950 si a celui din 1972, in 1999 se adopta prin legea

188/1999 noul Statul al fctionarilor pbl,in conditiile statului de dr si democratic.

Aparitia unei fctii pbl autonome in gestiunea puterilor pbl a dus la triumful capacitatilor asupra

alegerii politice si in acelasi timp la dezv autonomiei administratiei. Fctia pulica reflecta de

asemenea nivelul de centralizare de la nivelul unui stat ,in general.

Conform Statului fctionarului pbl, exista cateva principii legale care stau la baza exercitarii fctiei

pbl: legalitatii, impartialitatii, obiectivitatii, transparentei, eficientei si eficacitatii,

responsabilitatii, orientarii catre cetatean, stabilitatii si subordonarii ierarhice.

Fctiile pbl sunt clasifcate in :

- fctii pbl generale( asamblul atrib si responsab. Cu caracter general si comun tuturor

autorit si instit pbl in vederea realizarii competentelor lor generale )

- fctii pbl specifice( realizarea competentelor lor specifice)

Fctiile pbl pot fi clasif si pe clase :I , II , III , care sunt def in raport cu studiile necesare ocuparii

fctiei pbl

- clasa I – studii superioare de lunga durata ,absolvire cu diploma de liceenta sau echivalenta

- clasa II – studii de scurta durata,absolvire cu diploma

- clasa III – studii medii liceale, absolvire cu diploma

In fctie de nivelul atributiilor titularului fctii pbl :

- categ inaltilor fctionari pbl

- persoanele numite in fctiile pbl de secretar general si secretar adjunct al Guv. De

consilier de stat, de secretar general si secretar general adjunct din ministere si alte organe de

specialitate ale adm pbl centrale,de prefect,subprefect, de secretar general al prefecturii, secretar

general al judetului si al municiupiului Buc., director general din cadrul ministerelor di al

celorlalte organe de specialitate ale adm pbl centrale

- poate fi orice persoana care indeplineste cond. prezavute de lege pt recrutarea unui

fctionar : studii superioare de lunga durata + diploma de liceenta, a absolvit programe de formare

specializata si perfectionare in adm pbl sau alte domenii de activ, ori a dobandit titlul stiintific de

doctor in specialitetea fctiei pbl respective,are cel putin 7 ani vechime in specialitatea fctiei si

promovat concursul organizat pt ocuparea fctiei

- numirea se face in fctie de nivelul autorit adm pbl la care isi desfasoara activ, de actre

Guvern ,prim-ministru, ministrul adm si internelor,ministrul/ conducatorul autorit /instit pbl

respective

- categ fctionarilor pbl de conducere

- fac parte pers numite in fctiile pbl de secretar al municipiului,sectorului municipiului, al

orasului si al comunei,de director general,director si director adjunct din aparatul ministerelor si

al celorlalte organe de specialitate al adm pb;l centrale,director executiv si director executiv

adjunct al serviciilor pbl desconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale

adm pbl centrale.

- actioneaza in cadrul adm pbl sub autoritatea unui fctionar pbl ierarhic superior /unui

demnitar

- categ fctionarilor pbl de executie

- din cls I, cuprinde pers numite in fctiile pbl de expert,consilier,inspector,consilier

juridic,auditor ; cls II , fctionarii pbl de executie,persoanele numite in fctia de referent de

specialitate, cls III. fctia de referent.

Alaturi de aceste fctii, a fost creata o noua fctie pbl specifica cu statut special, managerul pbl

- numirea : se face prin actul adm al conducatorului autorit/instit pbl, la propunerea ANFP

- isi desf activitatea sub directa coordonare a unui inalt fctionar pbl din cadrul

autorit/instit pbl respective/ daca nu exista o astfel de fctie sub coordonarea fctionarului pbl de

conducere situat pe cel mai inalt nivel

- atrib si responsab sunt stabilite de superiorul ierarhic al acestuia cu consultarea Comisiei

pt manageri pbl

- promovarea se face succesiv in grade profesionale pe baza vechimii si in urma deciziei

Comisiei

c) Organisme de gestiune a fctiei pbl

Agentia Nationala a Fctionarilor Publici

- organ de specialitate al adm pbl, cu personalitatea juridica ; condusa de un presedinte, cu rang

de secretar de stat , numit de catre primul ministru la propunerea ministrului adm si internelor

- atributii :

- elab de politici si strategii privind managementul fctiei pbl si al fctionarilor pbl

- elab si avizarea proiectelor de acte normative referitoare la fctia pbl si fctionarii pbl

- monitorizarea si controlul modului de aplicare a legislatiei care priveste fctia pbl si

fctionarul pbl in cadrul autorit si inst pbl.

- elab proiectelor de lege prvind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pt fctionari pbl.

- anual intocmeste rap cu privire la managementul fctiilor pbl si al fctionarilor pbl, pe care

l prezinta Guv.

d) Conditiile generale de acces la fctia pbl

- accesul e deschis ,potrivit dispozitiilor constitutionale oricarui cetatean roman care are

domiciliul in tara ,fara privilegii si discriminari, in cond stab de lege.

- ocuparea unei fctii vacante se poate realiza prin : promovare, transfer, redistribuire si concurs

e) Formarea si perfectionarea pregatirii fctionarilor pbl

- continutul cursurilor de pregatire sunt in general de cultura juridica si politica. Fctionarul

continua pe parcursul intregii sale cariere,perfectionarea pregatirii sale profesionale, scopul fiind

necesitatea la adaptarea la toate schimbarile ce pot interveni astfel incat fctionarul sa poata

indeplini orice noua sarcina in conditii de eficienta, de asemenea perfectionarea constituie un

instrument de promovare sociala .

f) Cariera fctionarului pbl

- potrivit statutului sau, fctionarul poate sa exercite in cadrul adm pbl o fctie pbl definitiva,cu

caracter permanent ceea ce ii poate oferi realizarea unei cariere in cadrul fctiei pbl.

- cariera = intreaga perioada in care un fctionar pbl desfasoara exercitiul fctiei pbl de la numirea

si la depunerea juramantului de credinta si pana la iesirea din serviciu ,de regula o dat acu

pensionarea.

- fctionarul poate parasi definitiv autorit /instit pbl prin :

- delegare, indeplinirea anumitor activitati in afara corpului unde isi desf activitatea,pt o

scurta per de timp dar in interesul acestuia sau al autorit respective ; modif raport de serviciu pe

o per de max 60 zile,pastrandusi in acest timp fctia pbl si salariul

- detasare , o procedura prin care fctionarul urmeaza sa si desfasoare activ in afara

corpului sau in interesul autorit pe o per de cel mult 6 luni ; modif provizorie a rap de serviciu ,

putand fi dispusa numai daca pregatirea profesionala a acestuia corespunde atributiilor si

responsab fctiei pbl pe care urmeaza sa fie detasat ; isi pastreaza fctia si salariul.

- mutarea definitiva a fctionarului n cadrul altui compartiment se aproba ,cu acordul

acestuia in scris,de catre conducatorul autorit. In care isi desf activitatea

- mutarea temporara , se dispune motivat in interesul autorit, de catre conducatorul

acestuia pe o per de max 6 luni.

- transferul, schimbarea definitiva a exercitarii fctiei pbl la un alt corp ori la o alta autorit

pt care sunt indeplinite cond. specifice prevazute in fisa postului ; se poate face in interesul

serviciului,cu acordul scris al fctionarului/ la cererea acestuia, numai intr-o fctie echivalenta.

- incheierea definitiva a carierei : decesul/ la data comunicarii deciziei de pensionare /

prin eliberarea din fctie( acordul partilor)/ destituire/ demisie.

2. Resusele materiale

Utilizarea rationala a resurselor materiale

a) eficienta muncii : creste atunci cand actiiv adm pbl se realizeaza in sedii,dotate

corespunzator pt dezv in conditii normale de lucru,randament,acces si utilizare; sediul tre sa fie

lumios,incazit coresp,curat,protejat impotriva zgomotelor,umiditatii, sa aiba un aspect frumos si

ingrijit.

b) Folosirea rationala a bunurilor imobile

c) Folosirea echipamentelor moderne : duce la sporirea preciziei datelor si

analizelor,economisirea de timp,reducerea sau pastrarea aceluiasi nr de personal,imbunatatirea

productivitatii muncii,reducerea costurilor,usurarea muncii,cresterea eficientei relizarii pb.

d) Introducerea in activitatea adm pbl a mecanizarii si automatizarii , in scopul de a

creste in mod rational randamentul fctionarilor pbl,dar si inlaturarea vechilor

mentalitati, de ordin psihologic sau sociologic.

e) Necesitatea cunoasterii de catre toti fctionarii din adm pbl a resurselor de care

dispun in vederea obtinerii de economii.

Asigurarea si gestiunea resurselor materialeTot ce se cumpara din bani publici înseamna achizitie publica. În lipsa unei definitii legale

a achizitiilor publice, le putem defini ca fiind procesul de a obtine produse, servicii si/sau lucrari în conformitate cu legislatia în vigoare. Legea-cadru din domeniul achizitiilor publice este OUG nr. 34/2006, intrata în vigoare la 30 iunie 2006.

Achizitiile publice reprezinta una dintre activitatile cele mai sensibile ce se desfasoara la nivelul administratiei publice, ca si al institutiilor si intreprinderilor care functioneaza in sectorul public, si aceasta din cel putin trei puncte de vedere:- se cheltuiesc “bani publici”, a caror alocare presupune respectarea anumitor cerinte: transparenta, tratamentul egal, proportionalitate,….- decizia apartine unor “decidenti alesi” care in mod permanent sunt supusi unei duble presiuni (din partea alegatorilor si din partea profesionistilor).- aparent principiile de eficienta si eficacitate capata sensuri aparte daca avem in vedere faptul ca “proprietatea publica nu stimuleaza eficienta ci “castigul”.

Printre obiectivele pe care si le propune o institutie publica, se numara si asigurarea resurselor necesare, dintre care cele materiale ocupa o pondere importanta, achizitiile publice reprezentand doar o etapa a unui proces de asigurare a resurselor materiale in domeniul public.

Resursele materiale necesare pot fi de natura: produselor, a materiilor prime, a utilajelor si echipamentelor, dar si a serviciilor: servicii de transport, de constructii, de consultanta si studii, etc.

In conditiile economiei de piata, asigurarea resurselor materiale in domeniul public inseamna anumite relatii ce se caracterizeaza astfel:- sunt relatii de transfer (de schimb) intre diferite firme si o autoritate contractanta (autoritate publica, institutie publica)- sunt relatii economice prin care furnizorul urmareste obtinerea unui profit, iar beneficiarul urmareste obtinerea unui avantaj economic, care poate sa fie un cost “sanatos” (ce asigura cel mai bun raport calitate/cost) si uneori chiar a unei stari de profitabilitate- efectele economice se regasesc la nivelul activitatii beneficiarului, in sensul ca se pot satisface mai multe obiective, cu aceeasi valoare financiara- sunt raporturi economice care depind de “raportul de putere” ce exista intre furnizor si beneficiar. In acest caz, beneficiarul fiind in ultima instanta puterea publica – statul, poate sa impuna anumite limite legale, reguli care trebuie respectate de catre furnizori, indiferent de “puterea” pe care o detin pe piata.

Activitatea de asigurare a resurselor materiale are rolul de a armoniza interesele, uneori contrare ale celor doi parteneri (consumatorul si furnizorul). Activitatea de asigurare materiala în administratia publica, trebuie sa raspunda întrebarilor:- Ce se cere?- Când se cere?- Cât se cere?

- Unde se cere?- Cum se cere?- La ce pret se cere?

Respectand principiile ce definesc activitatea de achizitii publice ea trebuie sa se bazeze pe eficienta si eficacitate si nu exclusiv pe economisire.

Astfel exista o noua viziune în elaborarea asigurarii materiale în administratia publica: sa devina o activitate preponderent comerciala, care sa fie capabila, ca pe baza cadrului legal, sa valorifice cât mai eficient oportunitatile pietei.

In acest sens activitatea de asigurare cu resurse materiale trebuie privita din doua perspective:- pe termen scurt – cand preponderenta o detin activitatile de asigurare a materialelor ( achizitia publica )- pe termen lung – cand preponderenta o detin activitatile de studii de piata, prin care sa se valorifice cat mai bine nevoia publica de a cumpara.

Definitie: Asigurarea si gestiunea resurselor materiale in administratia publica este acea functie a

autoritatii, institutiilor si intreprinderilor publice, ce are drept obiect asigurarea nevoilor de consum pe termen scurt, respectiv fundamentarea unor decizii eficiente in functie si de posibilitatea de aprovizionare pe termen lung.

Particularitatile asigurarii resurselor materiale in administratia publica sunt date de:a) diversitatea beneficiarilor publicib) modul specific de cumparare (achizitie) in administratia publica;c) restrictiile legislative;d) activitatea de marketing – in cazul pietelor publice;e) caracteristicile cumpararilor in administratia publica. Beneficiarii publici ai asigurarii resurselor materiale se pot grupa astfel:1. colectivitati nationale si locale2. intreprinderi si institutii publice cu caracter industrial si comercial

Colectivitatile nationale si locale:- Statul – ca principala colectivitate la nivel national- Colectivitatile locale propriu-zise: - judetul- municipiul- orasul- comuna

3. Resursele financiare

Resursele financiare reprezinta totalitatea mijloacelor banesti necesare realizarii

obiectivelor economice si sociale intr-un interval de timp determinat. Ele

sunt structurate in: venituri proprii (venituri extrabugetare - taxe, incasari din vanzarea unor

publicatii, chirii), venituri primite ca alocatii de la buget si subventii pt activitati autofinantate.

SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE

1. Definitia resurselor financiare publice, continut şi factori de influenta;

2. Gruparea resurselor financiare publice;

3. Indicatori de nivel şi structura.

1. Resursele financiare sunt mijloacele baneşti necesare pentru realizarea unor anumite obiective

intr-un anumit domeniu. Resursele financiare ale societatii includ şi resursele financiare publice.

Resursele financiare publice includ:

- Resursele financiare constituite la nivelul administratiei publice centrale;

- Resursele financiare constituite in bugetul asigurarilor sociale de stat;

- Resursele financiare constituite in fondurile speciale anexate la bugetul de stat sau la bugetul

asigurarilor sociale de stat;

- Resursele financiare constituite la nivelul bugetelor locale (judete, oraşe, comune);

- Resursele financiare constituite la nivelul intreprinderilor de stat (R.A. sau societatilor cu capital

de stat);

- Resurse financiare constituite la nivelul bugetelor institutiilor publice autonome;

- Resurse financiare constituite la nivelul organismelor internationale cu participarea cotizatiilor

statelor membre.

Factorii care influenteaza nivelul şi structura dinamicii resurselor financiare publice sunt:

a. Principalul factor il reprezinta cheltuielile publice. Este un factor politic complex care

presupune definirea obiectului de politica economica, sociala, culturala, financiara, de aparare, de

reprezentare diplomatica in strainatate.

b. Al doilea factor este factorul economic ®nivelul PIB-ului şi dinamica acestuia. Acesta este cel

mai important factor care influenteaza volumul resurselor din punct de vedere potential.

c. Al treilea factor este factorul social (demografic). Acest factor presupune modul in care

populatia conştientizeaza faptul ca participarea la formarea resurselor este necesara. Factorii

demografici - creşte populatia, creşte şi numarul contribuabililor.

2. Gruparea resurselor financiare dupa:

- Continutul economic in raport cu alimentarea bugetului public;

- Locul de formare;

- Regularitatea cu care se formeaza;

- Nivelul bugetului public pe care il alimenteaza.

Dupa continutul economic in raport cu alimentarea bugetului public:

a. Resurse obligatorii

b. Resurse de trezorerie

c. Imprumuturi de stat

d. Emisiune baneasca fara acoperire.

a. Resursele obligatorii sunt prelevarile instituite de stat sub forma fiscala sau nefiscala, le gasim

in clasificarile bugetului şi in legile bugetare. In mod normal ele ar trebui sa acopere necesarul

pentru efectuarea cheltuielilor.

In bugetul de stat resursele financiare sunt numite venituri şi prezinta urmatoarea structura:

1. Venituri curente, din care:

A.1. Venituri fiscale:

- impozite directe (impozitul pe profit, pe salarii, alte impozite directe)

Ex: impozitul pe dividende de la societatile comerciale.

- impozite indirecte (TVA, accize şi impozite pe circulatie, taxe vamale, alte impozite indirecte);

Ex: majorari şi penalizari, taxe pentru eliberarea de licente.

A.2. Venituri nefiscale:

- varsaminte din profitul net al R.A.

- varsaminte de la institutiile publice. Ex: taxe de metrologie, taxe consulare, taxe pentru analize

de laborator in cadrul institutiilor sanitare, taxe privind protectia mediului, venituri provenite din

activitatea de combatere a daunatoarelor.

A.3. Alte venituri: - venituri care se obtin prin amenzi, restituiri de fonduri din finantarea

anterioara, varsaminte din dividendele incasate de FPS.

2. Venituri din capital:

- venituri obtinute din valorificarea unor bunuri ale statului;

- venituri din valorificarea unor institutii publice;

- venituri din valorificarea stocurilor de rezerva şi de mobilizare;

- venituri din privatizare.

3. Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate:

- Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru finalizarea unor obiective realizate

prin conventii bilaterale (acorduri inter-guvernamentale).

- Incasari din rambursarea imprumuturilor pentru finantarea lucrarilor agricole.

- Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru constituirea fondului graului 500 mld.

lei.

- Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru acoperirea arieratelor catre RENEL şi

ROMGAZ.

Arierat financiar inseamna o stare de incapacitate de plata, genereaza blocaj financiar.

b. Resurse de trezorerie Trezoreria statului este institutia publica componenta a ministerului de

finante care are 2 functii:

-de casier public

-de bancher.

In Romania functioneaza din 1993.

Resursele de trezorerie nu sunt resursele inscrise in bugetul public, ci ele asigura

echilibrul permanent (zilnic) dintre lichiditatile baneşti constituite in casierii publice (la

trezorerie) şi platile exigibile (scadente) evidentiate in trezorerii (conturile unitatilor publice).

Resursele de trezorerie sunt:

- imprumuturi pe termen scurt fara dobanda acordate de Banca Nationala. Ele sunt limitate

conform legii finantelor publice, legii bancare şi legii bugetare. Ele urmaresc sa se ramburseze

din incasarile ulterioare ale veniturilor.

- emisiuni de titluri de stat (bonuri de tezaur) care se pun in vanzare prin licitatie publica prin

intermediul Bancii Nationale. Sunt purtatoare de dobanda la termen de 3 luni. Valoarea nominala

precum şi pretul titlului respectiv se stabilesc prin ordinul Ministerului de finante, emis pentru

seria titlurilor puse in vanzare.

c. Imprumuturi de stat pe termen de cel putin 1 an pe baza unei legi speciale. Imprumuturile de

stat servesc şi la echilibrarea bugetara anuala.

d. Emisiunea baneasca fara acoperire

Teoretic (dar şi practic) se poate face apel de catre guvern la Banca Nationala pentru

emisiune monetara, pentru procurarea de venituri necesare pentru echilibrarea bugetuluipublic.

Emisiunea baneasca, in acest caz, legata direct de deficitul bugetar este fara acoperire (in bunuri).

Folosirea acestui mecanism in acest scop este interzisa prin Legea finantelor publice. In

plus şi organismele internationale bancare controleaza respectarea acestei restrictii. Cauza: o

astfel de emisiune este generatoare de inflatie.

Dupa locul de formare resursele financiare se impart in:

a. interne : - venituri fiscale: - directe;

- indirecte;

- venituri nefiscale;

- imprumuturi de stat;

- emisiuni de stat;

- alte venituri.

b. externe: - imprumuturi de stat;

- ajutoare financiare nerambursabile;

- alte venituri.

Dupa regularitatea formarii lor:

a. resurse ordinare: alimenteaza permanent bugetul public

b. resurse extraordinare: resursele la care se apeleaza in mod exceptional pentru acoperirea

golurilor bugetare anuale, pentru refinantarea datoriei publice. Acestea sunt:

- imprumuturi de stat;

- emisiunea monetara fara acoperire.

Dupa nivelul bugetului public, resursele financiare publice se grupeaza in functie de

nivelul la care se constituie, respectiv nivelul bugetului la care se constituie conform Legii

finantelor publice.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de cursCURS 7 SI 8

Curs 7 - 8Formele fundamentale ale administratiei publice (I)

1.Serviciile publice ale administratiei publice1.1. Bunurile si serviciile publice - notiune, trasaturi si principii1.2. Modalităţi de organizare şi gestionare a serviciului public

2.Serviciul de asigurare a ordinii publice - metode de realizare a poliţiei administrative3.Criterii de clasificare a serviciilor publice4.Formele de organizare a serviciilor publice si regimul juridic aplicabil serviciilor

publice

1.Serviciile publice ale administratiei publice

1.1. Bunurile şi serviciile publiceBunurile publiceNevoile resimţite la nivelul colectivităţii, ca de exemplu: nevoia de apărare naţională,

nevoia de protecţie socială etc. sunt satisfăcute pe seama unor bunuri publice.Bunurile publice furnizate prin intermediul unei mecanism de tip non-piaţă sunt

considerate expresie a intervenţiei statului în vederea corectării eşecului pieţei.Bunurile publice pure sunt bunuri de care se bucură toată lumea, în comun, astfel încât,

consumarea unui asemenea bun de către individ nu afectează consumul aceluiaşi bun de către un alt individ.

Spre deosebire de bunurile private, bunurile publice pure se caracterizează prin următoarele trăsături:

1oferta pentru bunul public pur este neconcurenţială , în sensul că, la un anumit cost al bunului sau serviciului, consumul bunului respectiv de către un nou consumator nu va afecta beneficiile obţinute de către ceilalţi consumatorii deja existenţi. Cu alte cuvinte, această caracteristică a bunurilor publice pure semnifică faptul că, atât costul marginal

(Cmg), pentru producător, cât şi beneficiul marginal (Bmg), pentru consumator, vor fi zero.De asemenea, prin prisma acestei caracteristici, se mai poate specifica faptul că bunurile publice pure, spre deosebire de cele private, sunt indivizibile , în sensul că sunt consumate în aceeaşi cantitate de către toţi consumatorii.

2a doua trăsătură a bunurilor publice pure o constituie faptul că nu poate fi exclus nici un individ de la consumul acestor bunuri (nonexcludere). În acest sens, pot fi formulate următoarele argumente care justifică imposibilitatea excluderii indivizilor de la consumul bunurilor publice:

3 nu este posibilă excluderea din punct de vedere tehnic. Costurile de excludere ar fi foarte mari şi nu ar fi justificate din punctul de vedere al raţiunii economice. 4nu este posibilă excluderea din punct de vedere economic şi social.

Accesul la bunurile şi serviciile publice este astfel liber şi nelimitat. Este nelimitat în sensul că ar fi foarte dificil de controlat consumatorii acestora şi, mai ales, de interzis celor care nu plătesc impozite să le consume. Accesul este liber pentru că, poate în mod paradoxal, cantitatea disponibilă din bunul sau serviciul respectiv nu scade, atunci când acesta este consumat de catre un individ oarecare.

În acest context, apare problema pasagerului clandestin (engl. free-rider). Chiar dacă bunurile publice pure sunt considerate a fi distribuite în mod gratuit societăţii, nu trebuie uitat faptul că indivizii au obligaţia prevăzută, prin Constituţie, de a plăti impozite, taxe şi contribuţii, care pot reprezenta un „preţ” al bunurilor publice pure, de care beneficiem cu toţii .

În condiţiile în care anumiţi indivizi nu îşi achită obligaţiile fiscale faţă de stat, dar beneficiază de servicii, precum cele de apărare naţionalǎ, aceştia se transformă în asa-numiţii pasageri clandestini.

Acel bun care întruneşte simultan cele două trăsături de neconcurenţialitate şi nonexcludere, este considerat un bun public pur. Exemplul clasic de bun public pur este cel al apărării naţionale, considerat ca atare de mai mulţi teoreticieni (Epple şi Romano, 2000; Gruber, 2005), prin prisma modului de finanţare a acestor servicii (nu se produce excludere) şi prin prisma lipsei de rivalitate dintre consumatori, şi chiar producători. Într-o altă accepţiune, bunurile publice de acest tip sunt considerate bunuri pe care orice consumator, chiar dacă doreşte sau nu, le consumă.

Alături de bunurile cu capacitate limitată, care sunt rivale în consum, dar care nu exclud de la consum, mai există şi acele bunuri care nu sunt rivale în consum, dar de la al căror consum sunt excluşi anumiţi indivizi. Este vorba despre aşa-numitele bunuri publice de club (engl. club goods). Această categorie cuprinde acele bunuri de care beneficiazǎ doar un grup limitat de indivizi, ceilalţi beneficiind de ele doar prin intermediul externalităţilor, deci, indirect sau deloc.

În această categorie sunt incluse, de exemplu, bunurile publice locale furnizate de către autorităţile administrativ teritoriale, care sunt accesibile numai comunităţii respective, cum de pildă ar fi: transmisiunile radio locale sau evenimentele sportive locale netelevizate. Acest tip de bunuri a fost studiat pentru prima oară de către Tiebout.

Aceste două tipuri de bunuri publice, cele cu capacitate limitată şi cele de club întrunesc, aşa cum am arătat mai sus, trăsături specifice atât bunurilor publice pure, cât şi bunurilor private. Aceste categorii intermediare sunt denumite de numeroşi teoreticieni (Hillman, 2003; Gruber, 2005; Hyman, 2005) bunuri publice impure.

Alături de bunurile publice, se mai poate vorbi şi despre bunurile mixte sau bunurile cvasipublice. Aceste bunuri sunt, de fapt, externalităţi ale bunurilor private.

De exemplu, dacă cineva beneficiază de pregătire profesională apelând la serviciile unei firme care furnizează astfel de programe, contra cost, se poate considera că bagajul de cunoştinţe dobândit ca urmare a programului de pregătire urmat poate conduce la creşterea eficienţei activităţii desfăşurate de către individul nostru şi, prin urmare poate avea efecte favorabile asupra activităţii desfăşurate la nivelul întregii firme angajatoare. Pentru firmă, aceasta este o externalitate, un bun cvasipublic, care spre deosebire de bunurile publice nu este distribuit prin intermediul bugetului public.

Tipologia bunurilor

Bunuri private pure•Costuri de excludere mici•Produse de firme private; guvern; firme

private aflate sub contracte guvernamentale

•Distribuite prin intermediul pieţei sau stabilite prin decizii guvernamentale

•Finanţate din venituri provenite din vânzari sau impozite

Bunuri publice cu capacitate limitată, supuse agomerării, posibilitate de excludere de la consum•Bunuri consumate colectiv dar supuse

aglomerarii•Produse de firme private guvern; firme private

aflate sub contracte guvernamentale•Se poate stabili un preţ•Finantate din venituri provenite din vânzari sau

din venituri provenite din impozite

Bunuri publice cu capacitate de excludere prin preţ•Produse de firme private; guvern; firme

private aflate sub contracte guvernamentale üDistribuite prin intermediul pieţei; consumul este disponibil în limita cantităţii şi calităţii solicitate de colectivitate

•Se poate stabili un preţ•Există o legătură între plata preţului şi

utilizarea bunului•Finantate din venituri provenite din vânzari

sau din venituri provenite din impozite

Bunuri publice pure•Costuri de excludere mari•Produse de către guvern sau firme private

(contractate de guvern)•Nu se poate stabili un preţ pentru aceste bunuri•Canitatea şi calitatea sunt stabilite pe baza

deciziilor colective•Finanţate din impozite, taxe şi contribuţii

Sursa: Hyman (2005)

Serviciile publiceAdministraţia publică este înţeleasă în sens material ca un ansamblu de acţiuni prin

care sunt asigurate interese publice generale. În conţinutul administraţiei publice se disting mai multe categorii de acţiuni prin care se realizează acest interes general.

Doctrina clasică privind administraţia publică consideră, că în condiţiile acestea putem identifica doua tipuri fundamentale de activităţi:

1.serviciul public (activităţi de prestare a serviciului public);2.serviciul de asigurare a ordinii publice.Ştiinţa modernă pleacă de la premisa că nu există activităţi de natură administrativă, că

administraţia nu înseamnă o listă definitivă de activităţi, valabilă în oricare societate.În ştiinţa modernă se consideră că sunt administrative activităţile care vizează asigurarea

unui interes public aşa cum a fost acesta conturat, acceptat de către puterea politică.Cu privire la conceptul de serviciul public are mai multe teorii (7 teorii). Una dintre

acestea, dezvoltată la începutul sec. XX, consideră ca fiind serviciul public întreaga activitate a statului. Potrivit acestei teorii un serviciu public de legiferare este unul de distribuţie a justiţiei, unul de organizare a executării şi de executare incompletă a legii. Această teorie nu şi-a găsit mulţi adepţi, ştiinţa reţinând asociarea conceptului de serviciu public drept putere executivă de administraţie publică.

Serviciul public reprezintă o activitate de organizare a unor interese generale ale colectivităţii în mod regulat şi continuu, desfăşurată de către autoritatea administrativă.

Cu privire la interesele generale trebuie asigurate prin servicii care se referă la conceptul de nevoie publică. Nevoile publice, ca nevoi sociale, răspund intereselor unor grupuri umane, nu reprezintă în întregul lor interese publice.

Aprecierea interesului public, alegerea din ansamblul nevoilor sociale a acelora calificate care reprezintă interes public este apanajul puterii politice din societate.

Deţinătorul puterii politice va aprecia în funcţie de doctrine, de politica promovată căror nevoi punlice le dă caracterul de interes general şi faţă de care îşi asumă obligaţia de asigurare.

Administraţia va asigura interesele generale prin constituirea de serviciu public, prin desemnarea unor activităţi ca având acest caracter.

Trăsături generale ale serviciului public

- urmăreşte satisfacerea unor interese publice generale- apartinenţa serviciului public la un deţinător al puterii de a administra treburi publice (nu

pot aparţine particularilor, ci statului sau colectivităţilor teritoriale locale organizate juridic)La baza serviciilor publice stau o seamă de principii:

a)principiul continuităţii – activitate regulată, continuă.b)principiul neutralităţii – administraţia trebuie să se raporteze în mod egal la oricare

dintre clienţii beneficiari ai serviciului public.c)principiul adaptabilităţii – serviciile publice vor trebui să fie asigurate flexibil, să se

moduleze după noile evoluţii în materia nevoilor publice.

Serviciile publice pot fi grupate în mai multe categorii, după obiectul lor:

a)servicii publice administrative (starea civilă, educaţie, autorizare)b)servicii publice industriale şi comerciale (distribuirea energiei, alimentarea cu apă,

transportul pe calea ferată, epurare, canalizare)

Toate aceste servicii publice se deosebesc prin regimul juridic aplicabil prestării acelor servicii.

Serviciile administrative sunt puse la dispoziţie publicului în baza normelor dreptului public.

Serviciile industriale şi comerciale sunt asigurate în regim de drept privat.Administraţia efectuează servicii publice prin forme organizaţionale specifice: instituţii

publice şi regii autonome.Serviciile publice administrative sunt asigurate prin instituţii publice, cărora li se aplică

regimul de drept public atât în organizare, funcţionare, cât şi în raporturile cu beneficiarii serviciului public.

Regiile autonome asigură servicii comerciale pe bază de contract privat.

Sectorul public oferã numeroase bunuri şi servicii pe care le furnizeazã pieţei şi sectorul privat sau pe care acesta din urmã ar putea sã le asigure dacã nu ar fi reglementãri contrare.

Principalele deosebiri dintre bunuri şi serviciiBunuri Servicii

1. Caracter material2. Stocabile3. Pot fi analizate înainte de a ficumpărate4. Pot fi revândute5. Transfer de proprietate6. Consumul este precedat deproducţie7. Pot fi transportate8. Producţia, vânzarea, consumul sedesfăşoară în locuri diferite9. Doar fabricantul produce10. Produsul poate fi exportat

11. Cumpărătorul este puţin implicat12. Controlabile prin standard13. Complexitate tehnică14. Variabilitate relativ mică

ImaterialeNestocabileNu există înainte de cumpărare

Nu pot fi revânduteNu se transferăSimultaneitate

Nu pot fi transportateSe desfăşoară în acelaşi loc

Clientul participă la producţie.Serviciul nu se exportă, doar sistemul de serviciiMult implicatPuţin controlabilePuţin complexeVariabilitate mare

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri şi servicii, majoritatea specialiştilor privesc serviciile ca un sistem de utilităţi, în care beneficiarul cumpără sau foloseşte nu un produs, ci o anumită utilitate, care-i oferă anumite avantaje (neconcretizate în majoritatea cazurilor într-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale.

Este însă foarte dificil să se realizeze o delimitare clară între bunuri şi servicii, întrucât achiziţionarea unui bun include şi un element de serviciu, după cum achiziţionarea unui serviciu, presupune, nu de puţine ori, prezenţa unor bunuri tangibile.

De exemplu, autoturismul este considerat un bun, deşi el este cumpărat pentru serviciul pe care-l oferă (transport); totodată acesta este însoţit la cumpărare de servicii cum ar fi garanţia sau facilităţile financiare.

Definiţia dată de Asociaţia Americană de Marketing: „serviciile reprezintă activităţi, beneficii sau utilităţi care sunt oferite pe piaţă sau prestate în asociere cu vânzarea unui bun material.”

Ţinând cont de cele prezentate, putem considera că serviciile reprezintă o activitate umană, cu un conţinut specializat, având ca rezultat efecte utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

a.Serviciile publice centrale

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate şi furnizate de administraţia centrală.Ca urmare, instituţiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:

1Preşedinţia României prin administraţia prezidenţială;2Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului;3Administraţia centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităţilor

subordonate ministerelor şi autorităţilor autonome.

De asemenea, conform legii nr 195/2006 privind descentralizarea, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc standardele de calitate în furnizarea serviciilor publice descentralizate, pe care autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să le îndeplinească.

b.Serviciile publice locale

Serviciul public local reprezintă un ansamblu de activităţi organizate şi autorizate de autorităţile administraţiei publice locale pentru satisfacerea unor nevoi de interes public general.

Serviciul public local are următoarele caracteristici :1este un organism specializat care satisface un interes public;2se înfiinţează prin lege sau pe baza legii;3activitatea se desfăşoară în realizarea puterii publice;4desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un program prestabilit şi adus la

cunoştinţa publică;5patrimoniul şi baza materială necesară desfăşurării activităţii se asigură în

principiu din patrimoniu public local sau din bugetul local;6egalitatea tuturor cetăţenilor în primirea serviciilor publice;

În vederea asigurării serviciilor publice de interes local, autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe delegate*, competenţe exclusive** şi competenţe partajate***.

Autorităţile administraţiei publice locale, în exercitarea competenţelor exclusive, au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare realizării acestora, cu respectarea normelor legale în vigoare.

Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul oraşelor şi comunelor exercită competenţe exclusive privind: a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local; c) administrarea instituţiilor de cultură de interes local; d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes local; e) amenajarea teritoriului şi urbanism; f) alimentarea cu apă; g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale; h) iluminatul public; i) salubrizarea; j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi pentru persoane vârstnice; k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei în familie; l) transportul public local de călători; m) alte competenţe stabilite potrivit legii.

Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul oraşelor şi comunelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind: a) alimentarea cu energie termică produsă în sistem centralizat; b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret; c) învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia învăţământului special; d) ordinea şi siguranţa publică; e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate în dificultate; f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la nivel local; g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme sociale; h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru persoane cu dizabilităţi; i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor; j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor; k) alte competenţe stabilite potrivit legii.

Serviciile publice pot fi organizate de :1instituţii publice;2regii autonome sub autoritatea locală ;3societăţi comerciale sub autoritatea publică locală ;

După modul de finanţare al serviciilor publice se disting 3 categorii:1servicii publice locale – finanţate integral din bugetele locale;2servicii publice locale – finanţate parţial din bugetele locale ;3servicii publice locale care se autofinanţează din propriile venituri ;

1.2. Modalităţi de organizare şi gestionare a serviciului public

Ca modalităţi majore de organizare şi gestionare a serviciului public, în general, se pot distinge: gestiunea directă şi gestiunea delegată.

A. Prin gestiune directă, sau regie, se înţeleg acele cazuri în care colectivitatea statală sau locală, prin autorităţile sale reprezentative, asigură ea însăsi serviciul public sau îl transferă unei instituţiei publice strâns legată de autoritatea administrativă respectivă.

a) Regia directă – în acest sistem, serviciul public este înglobat activităţi directe a autorităţii administrative, fără o individualizare administrativă sau financiară. În principiu, regia directă este rezervată serviciilor administrative, iar organizarea şi conducerea serviciului sunt asigurate de către autorităţile fireşti ale colectivităţii.

b) Regia depersonalizată – în acest sistem, serviciul public va fi asigurat de către administraţie, care constituie un organism distinct dar fără personalitate juridică. Acest tip de regie este în general, specific serviciilor publice industriale şi comerciale. Regia dispune de o individualizare financiară în cadrul bugetului local, sub forma unui buget anexă.

c) Regia autonomă – în ipoteza regiei autonome administraţia desprinde o parte din patrimoniul său şi crează o entitate nouă înzestrată cu personalitate juridică, dar aflată în subordinea sa. Această entitate capătă o autonomie gestionară, i se permite să încaseze tarife din care trebuie să-şi acopere cheltuielile. Regia autonomă dispune de un buget autonom, supus principiului echilibrului şi regulilor contabilităţii publice.

B. Prin gestiunea delegată, administraţia încredinţează dreptul de exercitare a dreptului public sub supravegherea sa unui particular pe baza unui contract administrativ.

a) O formă de realizare a gestiunii delegate este concesionarea serviciului public către o entitate privată. Întotdeauna, delegarea gestiunii în serviciul public trebuie să facă obiectul deliberării administraţiei respective, care este obligat să întocmească un ansamblu de cerinţe şi de standarde pe care concesionarul să le respecte. Aceste cerinţe sunt înscrise într-un caiet de sarcini, pe care administraţia publică trebuie să-l adopte odată cu hotărârea de a gestiona în această gestiune serviciul public.

b) O altă modalitate de delegare a serviciului public de către particulari este participarea asociaţiilor, a fundaţiilor ca entităţi fără scop lucrativ la realizarea unor sarcini publice: şcoala particulară sau o asociaţie care acţionează pentru sprijinirea unor persoane cu handicap, etc. Pentru o astfel de ipoteză, administraţia publică are dreptul să stabilească standardele care trebuie repsectate în asigurarea serviciului public. Administraţia este chemată să verifice dacă asociaţia sau fundaţia respectivă este capabilă să îndeplinească obiectivele pe care şi le asumă, administraţia este chemată să verifice felul în care astfel de entităţi nelucrative îndeplinesc efectiv serviciul asumat.

Aceste entităţi, fără scop lucrativ pot dobândi statut de utilitate publică. Recunoaşterea statului de utilitate publică îi conferă asociaţiei sau fundaţiei unele avantaje cum ar fi: posibilitatea de a primi bunuri publice, pe care să le folosească în asigurarea serviciului public cu titlul de folosinţă gratuită, pe o perioadă determinată de timp ori posibilitatea de a beneficia ce sume din bugetul public pe care să le utilizeze în asigurarea serviciilor respective.

Se constată, că şi în ipoteza asociaţiilor si fundaţiilor suntem în faţa unei gestiuni delegate, serviciul public fiind încredinţat unei entităţi din afara acesteia numai că încredinţarea nu se face prin contract ci prin act unilateral, ca act de putere publică.

2.Serviciul de asigurare a ordinii publice - metode de realizare a poliţiei administrative

O altă formă, pe care administraţia o realizează este poliţia administrativă. Când spunem poliţie putem distinge doua sensuri: un sens material şi unul formal.

În limbajul comun, poliţia este asociată cu acea a instituţiei publice care desfăşoară activităţi vizând ordinea publică, siguranţa pesoanelor.

În limbajul ştiinţelor administrative poliţia administrativă este un concept cu semnificaţie mai largă. Poliţia administrativă, ca formă fundamentală a administraţiei,

reprezintă un ansamblu de acţiuni de dispoziţie în principal, prin care este asigurată ordinea, rigoarea şi respectarea legii.

Activitatea de poliţie administrativă este legată de conceptul de ordine publică. Ordinea publică, în societate, vizează menţinerea siguranţei persoanei, asigurarea liniştii publice, protecţia mediului etc.

Pentru a asigura ordinea publică administraţia desfăşoară acţiuni de poliţie administrativă. Nu trebuie confundată poliţia administrativă cu poliţia judiciară. Poliţia administrativă are un rol preventiv menit să asigure ordinea publică. Poliţia judiciară acţioneză postfactum, intervenţia sa fiind menită să restabilească ordinea publică încălcată.

Metode de realizare a poliţiei administrative

1. Reglementarea presupune construirea unor norme generale care să organizeze activitatea în sesnsul asigurării ordinii publice. ( Exemplu: circulaţia pe drumul public este reglementată prin norme care stabilesc mersul pe partea dreaptă a drumului public, conducerea autovehicolelor numai de către o persoană autorizată, regelemenatrea interseţiilor etc.)

2. Autorizarea presupune aplicarea normelor generale la situaţii individuale (ipoteza autorizării unei adunări publice, autorizarea unei construcţii)

3. Constrângerea – exemplu : executarea silită.

În anumite situaţii, putem asista la extinderi excepţionale ale puterii de poliţie administrativă. În situaţia stării de asediu, în situaţii de urgenţă, de criză, puterile de poliţie administrativă se extind, administraţiile în numele ordinii publice putând să limiteze exerciţiul unor drepturi sau libertăţi publice.

Puterea de poliţie administrativă este limitată, are o seamă de restricţii, cea mai importantă fiind legea; ca activitate a administraţiei publice şi poliţia administrativă trebuie să se conformeze cerinţelor legii, să nu depăşească limitele admise de aceasta.

Exercitarea puterii de poliţie publică, ca formă de activitate a administraţiei publice, presupune adecvarea procedeelor utilizate la finalitatea urmărită, presupunând aşadar înlăturarea exceselor în exercitarea acestor puteri.

De asemenea, exercitarea poliţiei administrative este limitată de obligativitatea instituirii polibilităţii de control al respectării legii în acest proces.

Exercitarea poliţiei administrative, însemnând o constrângere a persoanelor, este necesar să existe şi mecanisme pentru ca cel nemulţumit să poată să declanşeze cu jurisdicţie care să verifice legalitatea demersurilor administraţiei.

Aşadar, ordinea publică asigură prin procedeele poliţiei administrative nu poate să fie temei pentru abuz, pentru arbitrariu.

Poliţia administrativă trebuie înţeleasă ca o dimensiune normală a activităţilor de asigurare a intereselor generale, ca o dimensiune normală a administraţiei publice.

Aşadar, poliţia administrativă prestează servicii prin care îndeplineşte şi în acelaşi timp veghează la respectarea ordinii publice, la respectarea legii.

3. Criterii de clasificare a serviciilor publice

Serviciul public este un organism creat de catre stat, judeţ sau comună, cu o competenţă

şi putere determinate, cu mijloacele financiare procurate din patrimoniul general al admnistraţiei creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi indeterminată. Serviciul public este mijlocul administraţiei prin care se prestează cetăţenilor servicii de interes general, în regim de putere politică. Infiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea şi functionarea lor constituie atributul autorităţilor executive, adică al prefecţiilor şi primarilor.

In categoria serviciilor publice se includ:1Servicii publice cu caracter statal2Servicii comunitare (infiinţate la nivel local, dar şi judeţean)3Serviciile publice de gospodărie comunală4Alte servicii publice locale5Servicii publice comerciale6Servicii publice pentru activităţi culturaleDupa natura serviciilor publice se disting :

1Servicii publice administrative(S.P.A.)2Servicii publice industriale şi comerciale(S.P.I.C)

Dupa modul în care se realizează interesul general deosebim :1servicii publice al căror scop este satisfacerea directă şi individuală a cetăţenilor2servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect3servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu

Din punct de vedere al importanţei sociale deosebim :1servicii publice vitale (alimentare cu apa, canalizare)2servicii publice facultative (amenajare parcuri şi locuri de distracţii, centre de

informare etc.)

Problema tipologiei serviciilor publice nu este încă pe deplin clarificată, existând, în opinia specialiştilor, criterii extrem de variate de clasificare. De aceea prezentăm aici şi alte câteva criterii, acestea fiind cele mai cunoscute în literatura de specialitate:

1.După obiectul de activitate:a. servicii publice administrative, acestea fiind realizate numai de stat prin instituţiile sale

(ex. servicii publice judiciare, de legiferare, de administrare a domeniului public)b. servicii publice industriale şi comerciale- au ca obiect activităţile cu caracter industrial

şi comercial (ex. serviciile de transport feroviar, de transport urban sau metrou , exploatarea liniilor de tramvai sau autobus)

c. servicii publice de distribuire a apei , gazului şi electricităţii etc. 2. După scopul propus:

a.servicii publice înfiinţate de autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (ex. servicii publice de salubritate, de sănătate, educaţie)

b.serviciile publice înfiinţate de instituţii publice centrale şi locale (ex. servicii publice de învăţământ organizate în vederea reconversiei profesionale)

c.regii autonome de interes local şi naţional (ex. Regia Autonoma de Transport Bucureşti)

În opinia altor autori de specialitate serviciile publice pot fi clasificate astfel:1. După forma de organizare:

a. servicii publice care funcţionează sub forma de organe ale administraţiei publice (ex: ministerul Sănătăţii, direcţiile judeţene de sănătate publică etc.). Acestea îşi desfăşoară activitatea, de regulă, în mod gratuit şi din oficiu cu personal de specialitate, în mod continuu şi ritmic şi adoptă sau emit acte administrative

b. servicii publice care funcţionează sub formă de instituţii publice (ex: Societatea Naţională de Radio şi Societatea Naţională de Televiziune etc.). Se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin lege sau potrivit legii, de către Parlament, Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către consiliile judeţene şi locale. Işi desfăşoară activitatea fie gratuit, fie cu plată prin încasarea unor taxes au tarife; numai unele dintre ele emit acte administrative (ex: diplome de absolvire, certificate medicale, atestate etc.) etc.

c. servicii publice care funcţionează sub formă de regii autonome, societăţi şi companii naţionale de interes public. Se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin hotărâri ale guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale. Îşi desfăşoară activitatea la cerere, contra cost şi după programe aduse la cunoştiinţa celor interesaţi.

2. După obiectul lor de activitatea.servicii publice care au ca obiect păstrarea ordinii publice şi apărarea naţională- care

sunt realizate de Ministerul Apărării Naţionale, MIRA, Ministerul Justiţiei prin unităţile lor deconcentrate în teritoriu

b.servicii publice care au ca obiect activităţile financiare şi fiscale, realizate de M.F P. prin unităţile deconcentrate în teritoriu

c.servicii publice care au ca obiect învăţământul şi cercetarea- realizate de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi prin unităţile lor deconcentrate în teritoriu

d.servicii publice care au ca obiect asigurarea socială şi sănătatea colectivităţii- care se realizează prin Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familie, Ministerul Sănătăţii şi prin unităţile lor deconcentrate în teritoriu

e.servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor de artă şi cultură- se realizează prin Ministerul Culturii şi Cultelor şi unităţile sale din teritoriu

f.servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor economice- care sunt realizate de Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi turismului, Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale etc., precum şi prin companiile şi societăţile naţionale de interes public aflate în subordinea lor.

3. Din punct de vedere al gradului de extensie:b.servicii de importanţă naţionalăc.servicii locale (de importanţă judeţeană, municipală, orăşenescă sau comunală)

Conform Clasificării Centrale a Producţiei serviciile publice se regăsesc în următoarele categorii :

· -SERVICII DE COMUNICAŢII · -SERVICII DE INVĂŢĂMÂNT· -SERVICII DE AMBIENT· -SERVICII LEGATE DE SĂNĂTATE ŞI SOCIALE · -SERVICII DE TRANSPORT

Clasificarea serviciilor din punctul de vedere al marketingului serviciilorCea mai elaborată clasificare a serviciilor este cea propusă de Christopher Lovelock care

are la bază şase combinaţii bipolare de criterii, realizând în fapt, tot atâtea tipologii ale serviciilor. Astfel :1.Natura activităţii de prestaţie :

a. serviciile tangibile- prin care se acţionează fie asupra corpului uman (sănătate, transport persoane, restaurant, frizerie-coafură etc.) fie asupra unor bunuri ( transport marfă, reparaţii, curăţătorii etc.)

b. serviciile intangibile- prin care se acţionează fie asupra minţii omului (educaţie, radio-TV, informaţii, teatre etc.), fie se procesează informaţii (bancare, juridice, asigurări)

2.Relaţiile cu clienţii :a.servicii livrate continuu- având la bază fie relaţii ferme, formalizate (asigurări, TV,

cablu, rel. bancare etc.), fie relaţii neformalizate (poliţie, iluminat public etc.)b.servicii livrate discontinuu (periodic)- fie prin relaţii ferme, formalizate (telefonie prin

abonament, teatre cu abonament, reparaţii în garanţie etc.), fie prin relaţii neformalizate (închiriere, poştă, transport public, restaurant etc.)

3.Posibilităţile de personalizare a serviciilor :a.servicii cu posibilităţi mari de personalizare- (servicii juridice, servicii de sănătate,

servicii de taximetrie etc.)b.servicii cu posibilităţi medii de personalizare- (educaţie, programe de prevenire a

îmbolnăvirirlor, telefonie, hotelărie etc.)c.servicii cu posibilităţi reduse de personalizare- (transport public, spectacole sportive,

teatre ambulante etc.)4.Gradul de rigiditate a ofertei :

a.vârful cererii poate fi satisfăcut fără întârzieri majore şi în care gradul de fluctuaţie a cererii în timp este larg (înalt)-(elecricitate, gaze naturale, telefonie, poliţie, pompieri) sau îngust (asigurări, servicii juridice, servicii bancare etc.)

b.vârful cererii depăşeşte capacitatea ofertei şi în care gradul de fluctuaţie a cererii în timp este larg (înalt)- (calculul impozitelor şi taxelor, transportul de călători, teatre etc.) sau îngust (anumite servicii juridice, bancare, asigurări etc. dar cu capacitate insuficientă la nivelul afacerii)

5.Metodele de livrare a serviciilor :a.clienţii se deplasează la locul prestaţiei-(teatru, transport călători etc.)b.prestatorul se deplasează la domiciliul clientului-(servicii deratizare, îngrijirea

copilului,reparaţii la domiciliu, servicii poştale etc.)c.clienţii şi prestatorii sunt separaţi în spaţiu- (televiziune prin cablu, radio- TV, companii

telefonice etc.)6.Caracteristicile prestaţiei :

a.servicii în care echipamentele şi personalul în contact determină, fiecare în parte, în grad înalt calitatea prestaţiei-(stomatologie,, transport aerian de persoane, hoteluri etc.)

b.servicii în care echipamentele au un rol hotărâtor, iar personalul unul mai redus-(transport subteran, bănci informatizate, transport de mărfuri etc.)

c.servicii în care personalul are rol hotărâtor, iar echipamentele unul mai redus-(educaţie, consultanţă managerială etc.)

d.servicii în care atât rolul echipamentelor cât şi al personalului este redus –(telefonie)

4. Formele de organizare a serviciilor publice si regimul juridic aplicabil serviciilor

publiceFormele de organizare a serviciilor publice

În funcţie de modul de gestionare (publică sau privată), distingem următoarele forme de organizare a serviciilor publice:

a)compartimentele interioare ale autorităţilor administraţiei publice. Aceste compartimente, neavând personalitate juridică, nu au nici calitate de subiect de drept în raporturile juridice cu terţii şi nici calitate procesuală. Această calitate o au autorităţile publice din care fac parte compartimentele respective.

b) Stabilimentele sau instituţiile publice, cu sau fără personalitate juridică, cărora le-au fost încredinţate anumite servicii publice administrative. Acestea au o anumită autonomie, dar se află sub tutela administraţiei publice.

c) Delegarea gestiunii serviciilor publice, care constă în concesionarea pe bază de licitaţie a unor servicii publice economice unor agenţi comerciali (societăţi comerciale), care îşi desfăşoară activitatea pe bază concurenţială şi pentru obţinerea unui profit.

Aceşti agenţi comerciali denumiţi şi operatori de servicii publice sunt persoane juridice de drept privat care nu se află în raporturi de subordonare cu administraţia publică, însă aceasta are un drept de supraveghere şi control asupra modului de funcţionare a serviciului public concesionat.

Dacă serviciul public este organizat sub forma unei regii autonome sau a unei societăţi comerciale înfiinţate de adminsittraţia publică, atunci forma de organizare a acestui serviciu public nu este concesionarea, ci gestiunea directă, aceşti operatori de servicii publice fiind structuri proprii ale administraţiei. Cu alte cuvinte, statul şi unităţile administrativ-teritoriale nu pot concesiona servicii publice propriilor lor agenţi economici, pentru ca altfel ar însemna să contracteze cu ele înseşi.

d)delegarea gestiunii unor servicii publice administrative organismelor private (neguvernamentale) cu denumiri diferite: fundaţii, asociaţii, uniuni etc., care preiau, de regulă, gestiunea serviciilor publice cu caracter social, de învăţământ, sănătate etc.

Delegarea gestiunii acestor servicii publice se face pe baza autorizaţiei emise, în temeiul legii, de către autorităţile publice cu competenţe în domeniul serviciului public delegat, spre deosebire de delegarea gestiunii serviciilor publice economice care se face pe cale contractuală.

Regimul juridic al serviciilor publice

Indiferent de forma de organizare, serviciile publice au la bază anumite reguli, unele cu valoare de principii, care trebuie respectate în egală măsură atât de către administraţia publică organizatoare, cât şi de către agenţii economici sau organismele private nonprofit, cărora li s-au încredinţat aceste activităţi de interes public.

Vom analiza regimul juridic al serviciilor publice, începând cu aceste principii.a)principiul egalităţii tuturor cu privire la funcţionarea serviciilor publice izvorăşte din

principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, consacrat de art. 16 alin (1) din Consituţie, potrivit căruia cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice fără privilegii şi fără discriminări.

Acest principiu priveşte doua aspecte:1egalitatea tuturor în ce priveşte condiţiile de încredinţare a serviciilor publice prin

concesionarea sau delegarea gestiunii acestora;

2 egalitatea tuturor cetăţenilor în calitatea lor de beneficiari, în ce priveşte funcţionarea serviciilor publice, adică în raporturile lor juridice cu aceste servicii publice, fără privilegii şi fără discriminări de nici un fel (de exemplu, pe criterii de rasă, naţionalitate, etnie, religie etc.)

Prin excepţie, anumite persoane care se află în situaţii sociale dezavantajoase pot beneficia de unele facilităţi în ce priveşte serviciile publice prestate, prin perceperea unor tarife mai mici sau acordarea de ajutoare băneşti suportate de către administraţia publică sau de către operatorii de servicii publice. Aceste facilităţi pot fi acordate prin lege, prin hotărârea administraţiei publice sau a operatorului de servicii publice ori prin convenţia de delegare a serviciilor publice.

b)principiul continuităţii constă în asigurarea funţionării neîntrerupte a serviciilor publice.

Acest principiu este de esenţa serviciului public care trebuie să răspundă în permanenţă nevoilor de interes general. De aceea, prin lege trebuie să se reglementeze, în mod detaliat, condiţiile de exercitare a dreptului la grevă de către salariaţii serviciilor publice, precum şi modalităţile de rezolvare a situaţiilor excpţionale apărute în timpul funcţionării acestor servici, în aşa fel încât să se asigure continuitatea funcţionării acestora, cu excepţia cazurilor de forţă majoră.

c)principiul adaptării serviciilor publice la noile exigenţe ale interesului general, ca urmare a schimbărilor de ordin tehnic, economic şi juridic care se produc în timp şi care influenţeaza şi determină noile condiţii de funcţionare a acestor servicii.

Administraţia publică care răspunde de buna funcţionare a serviciilor publice are obligaţia de a se adapta evoluţiei produse în domeniile acestor servicii publice pentru ca acetea să corespundă nevoilor în continuă schimbare şi tot mai complexe ale cetăţenilor pe care îi reprezintă. În acest scop, administraţia publică va lua orice măsură pentru adaptarea serviciilor publice la noile cerinţe ale beneficiarilor, inclusiv denunţarea unilaterală a concesiunii sau a delegării serviciului public.

Pe lângă aceste principii comune, serviciile publice sunt supuse unui regim juridic diferit, în funcţie de forma lor de organizare, fără a putea face o delimitare absolută între regulile de drept public şi cele de drept privat aplicabile acestor servicii.

a)astfel, personalul serviciilor publice administrative gestionate direct de către administraţia publică, prin propriile compartimente sau stabilimente publice, este supus regimului de drept public, fiind aplicabile dispoziţiile din Statutul funcţionarilor publici.

b) De asemenea, relaţiile dintre serviciile publice în cauză şi administraţia publică, pe de o parte, precum şi cele dintre aceste servicii şi în terţi, pe de altă parte, sunt supuse regulilor de drept public. Pot fi incheiate însă între aceste servicii publice şi terţe persoane contracte de drept privat având ca obiect întreţinerea şi funcţionarea acestor servicii.

c) Serviciile publice economice gestionate în direct sau prin operatorii delegaţi sunt supuse atât unui regim juridic de drept privat, cât şi unui regim juridic de drept public. Astfel, personalul acestor servicii publice este supus dispoziţiilor dreptului muncii (Codului muncii şi legislaţiei speciale). Chiar şi conducătorii agenţilor economici cu capital public integral ori majoritar au calitatea de salariaţi, desfăşurându-şi activitatea în temeiul contractului individual de muncă.

d)Relaţiile contractuale ale agenţilor economici care au calitatea de operatori de servicii publice sunt guvernate de regulile dreptului privat (comercial), de exemplu:

contractele de furnizare de produse, de prestare de servicii etc.e)În schimb, relaţiile dintre aceşti operatori de servicii publice şi utilizatori, care au la

bază acte juridice unilaterale emise de aceşti operatori, sunt supuse regulilor de drept administrativ, întrucât emitentul unui asemenea act acţionaează în calitatea sa de subiect învestit cu prerogative de putere publică. Aşa este, de exemplu, cazul dispoziiţilor operatorilor de servicii publice prin care se majorează tarifele pentru prestarea unor servicii publice sau se reduce programul de funcţionare a acestora.

f) În relaţiile contractuale dintre operatorii de servicii publice şi administraţia publică concedentă se aplică, în principal, regulile dreptului public, dar şi unele reguli de drept privat. Astfel, incheierea contractelor de concesiune se face pe baza dispoziţiilor dreptului administrativ, majoritatea clauzelor contractuale fiind prestabilite de adminitraţia publică, iar modificarea şi încetarea contractului pot avea loc, în mod unilateral, din iniţiativa concedentului.

g) Regulile dreptului public se aplică şi în ceea ce priveşte organizarea acestor servicii publice, exercitarea competenţelor acestora şi a dreptului de proprietate aupra bunurilor din domeniul public al statului şi al unităţilor adminitrativ- teritoriale.

h) Organismele neguvernamentale cărora le-au fost delegate servicii publice administrative sunt supuse, cu preponderenşă, regimului de drept comun, care guvernează atât raporturile acestora cu propriul personal, cât şi raporturile lor cu alte persoane juridice sau fizice.

Totuşi în anumite situaţii sunt aplicabile şi regulile dreptului public, de exmplu în cazul exploatării unor bunuri publice sau luării unor măsuri de către aceste organisme private prin punerea în aplicare a unor prerogative de putere publică cu care au fost învestite de lege, adoptând adevărate acte administrative de autoritate, denumite şi acte administrative prin delegaţie. În astfel de raporturi juridice care iau naştere între organismele private şi administraţia publică sau între acestea şi terţe persoane se aplică regulile dreptului public, inclusiv cele privind contenciosul administrative.

Curs 8 Formele fundamentale ale administratiei publice(II)

8.1. Serviciile publice comunitare - notiuni generale8.2. Principiul descentralizarii pe servicii8.3. Calitatea serviciilor publice8.4. Serviciile publice in slujba cetatenilor Uniunii Europene

Formele fundamentale ale administratiei publice(II)

8.1. Serviciile publice comunitare - notiuni generale

Unul dintre efectele pozitive ale descentralizării administrative o reprezintă crearea serviciilor publice comunitare.Aceste servicii publice constituie o componentă a programului de reformă a administraţiei publice, urmarindu-se apropierea seviciilor publice de cetăţeni.

Serviciile publice comunitare se deosebesc atât der serviciile descentralizateale administraţiei centrale, cât şi de serviciile administraţiei locale, întrucât se află într-o dublă subordonare atât pe orizontal,cât şi pe verticală.În concret,serviciile publice comunitare se organizează în subordinea consiliilor judeţene,însă organele de specialitate ale administraţiei publice ale administraţiei publice centrale asigură coordonarea şi controlul activităţii acestor servicii.

Unele dintre serviciile publice comunitare se organizează sub forma unor structuri interioare, compartimente de lucru ale consiliilor locale şi judeţene, iar altele se înfiinţează ca structurexterioare, având statut de personae juridice.

Serviciile publice comunitare fac parte din categoria serviciilor publice administrative care se gestionează în mod direct de către administraţia publică centrală şi locală ,între care se gestionează în mod direct de către administraţia publică centrală şi locală, între care trebuie să eziste o permanentă cooperare.

În continuare vom analiza următoarele servicii publice comunitare:

1serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor;2serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor;3serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă;4serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură

Serviciul de asigurare a ordinii publice

Ca serviciu public specializat, subordonat nemijlocit Primarului, are ca sarcini prioritare asigurarea ordinii şi liniştii publice pe întreg teritoriul municipiului, creşterea eficienţei pazei obiectivelor şi a bunurilor de interes public şi privat.

Activitatea se desfăşoară pe baza Regulamentului propriu de organizare şi funcţionare aprobat prin hotărâre a Consiliului local. Şeful Serviciului Poliţiei comunitare face parte de drept din Comisia locală de ordine publică.

Atribuţii:- asigură ordinea şi liniştea publică în zonele şi locurile stabilite prin planul de pază şi ordine publică, previne şi combate încălcarea normelor legale privind curăţenia şi comerţul stradal, precum şi alte fapte stabilite prin hotărâri ale Consiliului local;- asigură paza obiectivelor şi a bunurilor de interes public şi privat stabilite , conform planurilor de pază şi ordine publică;- asigură însoţirea şi protecţia reprezentanţilor primăriei sau a altor persoane cu funcţii din instituţiile publice locale la executarea unor controale sau acţiuni specifice;- participă, după caz, la asigurarea fluenţei traficului rutier, cu ocazia efectuării unor lucrări de modernizare şi reparaţii ale arterelor de circulaţie din localitate;- asigură supravegherea parcărilor auto, a unităţilor şcolare, a zonelor comerciale şi de agrement, a pieţelor, a cimitirelor şi a altor locuri stabilite prin planurile de pază şi ordine publică;- constată contravenţii şi aplică sancţiuni contravenţionale, conform legii, pentru încălcarea prevederilor legale privitoare la tulburarea ordinii şi liniştii publice, curăţenia localităţilor, comerţul stradal, protecţia mediului înconjurător, precum şi pentru faptele care afectează climatul social, stabilite prin lege, hotărâri ale Consiliului local sau dispoziţii ale primarului- participă la asigurarea măsurilor de ordine , cu ocazia adunărilor publice, mitingurilor, manifestărilor cultural - artistice şi sportive organizate în localitate;- intervine, împreună cu organele abilitate, la solicitarea cetăţenilor, pentru aplanarea stărilor conflictuale, prinderea unor făptuitori, rezolvarea unor cazuri sociale, stabilirea situaţiilor de fapt sesizate şi rezolvarea acestora- acţionează, împreună cu poliţia, jandarmeria, pompierii, protecţia civilă etc. la activităţile de salvare şi evacuare a persoanelor şi bunurilor periclitate de incendii, explozii, avarii, accidente, epidemii, calamităţi naturale şi catastrofe, precum şi de limitare şi înlăturare a urmărilor provocate de astfel de evenimente- controlează modul de depozitare a deşeurilor menajere, industriale sau de orice fel şi de respectare a igienizării zonelor periferice şi a malurilor cursurilor de apă, sesizând primarul cu privire la situaţiile de fapt constatate şi măsurile ce trebuie luate, în vederea îmbunătăţirii stării de curăţenie a localităţii - comunică, în cel mai scurt timp posibil, organelor abilitate, datele cu privire la aspectele de încălcare a legii, altele decât cele stabilite în competenţa sa, despre care a luat cunoştinţă cu ocazia îndeplinirii misiunilor specifice- însoţeşte, în condiţiile stabilite prin regulament, funcţionarii primăriei la executarea unor controale şi la punerea în executare a unor hotărâri ale consiliului local, asigurând protecţia

acestora şi prevenirea oricăror acte de tulburare a ordinii publice- verifică şi soluţionează, în limitele legii, sesizările asociaţiilor de proprietari sau locatari privind săvârşirea unor fapte prin care se încalcă normele legale, altele decât cele cu caracter penal- sprijină Poliţia Română în activităţile de depistare a persoanelor care se sustrag urmăririi şi executării pedepselor, precum şi a persoanelor dispărute- poate asigura, contracost, paza unor obiective, pe bază de contracte de prestări servicii, încheiate între Poliţia comunitară şi beneficiarii serviciilor prestate.- îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege şi dispoziţii ale Primarului.

1. Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor

Potrivit art.7 din O.G. nr.87/2001,aceste servicii publice se înfiinţează n subordinea consiliilor locale prin reorganizareacompartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al acestor consilii şi a formaţiunilor locale de evidenţa a populaţiei din structura Ministerului Administraţiei si Internelor.

De asemenea, potrivit art.6 alin.(1) din aceeaşi ordonanţă se înfiinţeză,în subordinea consiliilor judeţene,servicii publice comunitare judeţene de evidenţă a persoanelor,prin reorganizarea serviciilor de stare civilă din aparatul propriu al consilii,precum şi a formaţiunilor teritoriale de evidenţă inforatizatăa persoanei.

Serviciilor publice comunitare judeţene, respectiv ale municipiului Bucureşti funcţionează cva instituţii publice de interes judeţean, respectiv municipal, cu personalitate juridică.

Potrivit art. 2 din O.G.nr 87/2001, coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigură, în mod unitar, de Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor, care este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea MIRA.

Din aceste dispozitii legale rezultă, fără echivoc, faptul că serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor au o dublă subordonare, atât faţă de autorităţile publice locale care hotărăsc înfiinţarea lor, cât şi faţă de administraţia publică centrală care asigură îndrumarea de specialitate a acestor servicii.

Dat fiind acest statut legal al serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, se impune delimiarea exactă a competenţelor administraţiei publice centrale şi locale cu privire la aceste servicii publice. În acest sens, considerăm că administraţia publică locală are următoarele componente:aprobarea organigramei şi a numarului de personal ,numirea şi revocarea din funcţie a conducerii acestor servicii publice, stabilirea salariilor personarului, aplicarea unor sancţiuni disciplinare etc.

Chiar dacă aceste atribuţii ale consiliilor locale şi judeţene nu sunt stabilite în mod expres prin O.G. nr.87/2001, ele rezultă din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, care stabileşte competenţele acestor autorităţi publice. Astfel, potrivit art. 38 alin (1) lit.i) şi art. 107 alin. (1) lit. h) din această lege, consiliile locale şi judeţene înfiinţează instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local, respectiv, judeţean.

În baza aceloraşi texte de lege de lege, consiliilor locale şi judeţene au următoarele atribuţii:

1urmăresc, controlează şi analizează activitatea serviciilor publice înfiinţate;2instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare şi

funcţionare pentru acestev servicii publice;

3numesc şi eliberează din funcţie, în conditiile legii, conducătorii seviciilor pubşice din subordinea lor;

4aplică sancţiuni disciplinare, în conditiile legii, persoanelor pe care le-au numit.Aceste atribuţii ale consiliilor locale şi judeţene sunt valabile şi în cazul serviciilor publice

comunitare care nu sunt alceva decât o subcategorie a serviciilor publice de interes local sau judeţean, după caz.

Dacă unele din aceste atribuţii prevăzute de Legea nr. 215/2001, vor fi date prin lege specială, în competenţa administraţiei publice centrale, se va aplica reglementarea specială, potrivit principiului lex specialia generalibus derogat. Este însă necesar ca reglemnetarea specială să aibă cel puţin aceaşi forţă juridică cu reglementarea generală, ceea ce nu este cazul O.G. nr. 87/2001.

Atribuţiile principale ale administraţiei centrale (Inspectoratului Naţional pentru Evidenţa persoanelor) cu privire la serviciile publice comunitare locale sunt prevăzute în art. 17 din O.G. nr. 87&2001, acestea fiind următoarele:

1asigurarea punerii în aplicare unitară a reglementărilor legale în domeniul evidenţei persoanelor, a stării civile şi a schimbării pe cale administrativă a numelor persoanelor fizice.

2Elaborarea normelor şi metodologiilor de lucru utilizate de serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor

3Administrarea registrului naţional de evidenţă a persoanelor care conţine datele de identificare şi de adresele tuturor cetăţenilor români, precum şi imaginile posesorilor de cărţi de identitate.

4Furnizarea, în condiţiile legii, a datelor de identificare a persoanei, solicitate de autorităţi şi instituţii publice, agenţi economici şi de alte persoane juridice pentru derularea unor acţiuni de interes general, reglementate prin acte normative.

5Asigurarea compatibilităţii sistemelor informaţionale care stochează şi prelucrează date referitoare la persoană

6Punerea în aplicare, împreună cu celelalte instituţii abilitate, a reglementărilor privind confidenţialitatea şi protecţia datelor referitoare la persoană

7Gestionarea sistemului informatic de evidenţă a persoanelor8Asigurarea dotării serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanlor precum şi

furnizarea registrelor de stare civilă şi a materialelor necesare emiterii cărţilor de identitate, a cărţilor de alegător şi a certificatelor de stare civilă.

9Colaborarea cu celelalte organe de specialitate ale administraţei publice centrale pentru constituirea unor registre permanente, potrivit legii.

Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor asigură atât întocmirea, păstrarea, evidenţa şi eliberarea actelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a cărţilor de alegător şi a listelor electorale, cât şi primirea cererilor de eliberare a paşapoartelor simple, permiselor de conducere, certificatelor de înmatriculare a vehiculelor şi a plăcilor cu numere de înmatriculare în sistem de ghişeu unic [art. 1 alin.(2) din O.U. nr. 87/2001].

Pentru realizarea acestor activităţi, serviciile publice comunitare locale şi judeţene le sunt conferite de lege anumite atribuţii.

Astfel, potrivit art.5 din O.G. nr. 87/2001, serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor au următoarele atribuţii principale:

1Întocmesc, ţin evidenţa şi eliberează certificatele de stare civilă.2Înregistrează actele şi faptele de stare civilă, precum şi menţiunile şi modificările

statutului civil, domiciliului şi reşedinţei persoanei, în condiţiile legii.3Întocmesc şi păstrează registrele de stare civilă, în condiţiile legii.4Întocmesc, completează, rectifică, anulează sau reconstituie actele de stare civilă şi orice

menţiuni efectuate pe actele de stare civilă, în condiţiile legii.5Actualizează, utilizează şi valorifică Registrul local de evidenţă a persoanei, care onţine

datele de identificare şi adresele cetăţenilor care au domiciliul în raza de competenţă teritorială a serviciului public comunitar respectiv.

6Furnizează, în condiţiile legii, datele de identificare şi de adresă ale persoanei către autorităţiile şi instituţiile publice centrale, judeţene şi locale, agenţii economici şi către cetăţeni.

7Furnizează, în cadrul Sistemului naţional informatic de evidenţă a populaţiei, date necesare pentru actualizarea Registrului permanent de evidenţă a populaţiei.

8Î ntocmesc listele electorale permanente.9Constată contravenţii şi aplică sanţiuni, în condiţiile legii.10Primesc, în sistem de ghişeu unic, cererile şi documentele necesare în vederea eliberării

cărţilor de identitate, cărţilor de alegător, paşapoartele simple, permiselor de conducere, certificatelor de înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare a autovehiculelor şi le înainteză serviciilor publice comunitare judeţene de evidenţă a persoanelor,serviciilor publice comunitarepentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor ,respectiv serviciilor publice comunitare regim permise de conducere şi înmatricularea a vehiculelor;

11Primesc de la serviciile publice comunitare competente cărţile de identitate,cărtile de alegător, paşapoartele simple ,permisele de conducere,certificatele de înmatriculare a autovehiculelor şi plăcile cu numere de înmatriculare a vehiculelor pe care le elibereză solicitanţilor;

12Ţin registrele de evidenţă pentru fiecare categorie de documente eliberate.

Serviciile publice comunitare judeţene, respectiv ale municipiului Bucureşti îndeplinesc următoarele atribuţii principale:

1Actualizează, utilizeaza şi valorifică Registrul judeţean de evidenţă a persoanei;2Furnizează, în cadrul Sistemului naţional de evidenţă a populaţiei,date necesare pentru

actualizarea Registruluiu permanent de evidenţă a populaţiei;3Coordonează şi controlează metodologic activitatea serviciilor publice comunitare

locale;4Controlează modul de gestionare şi de întocmire a registrelor de stare ccivilă şi a listelor

electorale permanente de alegător;5Asigură emiterea certificatelor de stsre civila, a cărţilor de identitate şi cărţilor de

alegător;6Monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul

asigurării protecţiei datelor referitoare la persoană;7Gestionează resursele materiale şi dotarea necesară activităţii proprii;8Ţin evidenţa şi păstrează registrele de stare civilă, exemplarul 2, şi efectuează menţiuni

pe acesta, conform comunicării primite.

Activitatea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor este coordonată de secretarul general al judeţului sau al municipiului Bucureşti, respectiv de secretarul municipiului, sectorului municipiului Bucureşti, oraşului, şi comunei.

Aspecte legate de organizarea şi funcţionarea administraţiei publice

2. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor

Ambele categorii de servicii sunt reglementate prin O.G. nr. 83/2001Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelorse înfiinţeaza sub

forma unui comparrtiment al aparatului propriual prefecturilor,prin reorganizarea formaţiunilor teritoriale de paşapoarte din cadrul serviciilor judedeţene de evidenţă informatizată a persoanei din structura MIRA.

Ele asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi eliberarea paşapoartelor simple.Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor au

următoarele atribuţii principale:1Soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a

valabilităţii acestora, în conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor şi convenţiilor internaţionale la care România este parte.

2Asigură eliberarea paşapoartelor simple în colaborare cu serviciile comunitare locale de evidenţă a persoanelor din subordinea consiliilor municipale, orăşeneşti şi comunale, precum şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

3Administrează, gestionează şi valorifică registrele judeţene, respectiv ale municipiului Bucureşti de evidenţă a paşapoartelor.

4Asigură înscrierea de menţiuni în paşapoarte, în condiţiile legii;5Organizează, la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti, gestionarea şi controlul

eliberării paşapoartelor.Potrivit art.2 din O. G.nr 83/2001, coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii

publice comunitare se asigură de către Direcţia Generală pentru Paşapoarte, respectiv Direcţia regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor din cadrul MIRA.

Pentru eliberarea paşapoartelor, serviciile publice comunitare din cadrul prefecturilor trebuie să conlucreze permanent cu serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor.Asfel ,potrivit art 12 alin.(1) din O.G.nr.83/2001, cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a valabilităţii acestora se depun de cde către cei interesaţi la serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor în a caror rază teritorială îşi au domiciliul. Aceste servicii publice preiau cererile respective şi le transmit, în mod operativ, spre soluţionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor din cadrul prefecturilor.

Aceste din urmă servicii publice analizează cererile depuse, emit paşapoartele simplesolicitate de cetăţeni sau, după caz, se înscriu menţiunile necesareîn acestea şi le transmit operativ serviciilor publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor, care le eliberează solicitanţilor.

Servicile publice comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculeor se înfiinţeză în cadrul aparatului propriu al prefecturilor, prin reorganizarea compartimentelor regim permise de conducere şi certificate de înmatriculare din cadrul serviciilor judeţene de evidenţa informatizată a persoanei din structura Ministerului Administraţiei şi Internelor .

Aceste servicii publice au urmatoarele atribuţii principale: 1Constituie, actualizează,valorifică, Registrul judeţean de evidenţă a permiselor de

conducere şi a vehiculelor înmatriculate;

2Organizează examenele pentru obţinerea permiselor de conducere, în condiţiile legii;3Asigură emiterea permiselor de conducere, a certificatelor de înmatriculare a

autovehiculelor şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentu vehicule rutiere;4Soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere a, certificatelor de

înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru vehicule în condiţiile legii;

5Monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul protecţiei datelor referitoare la persoană;

6Genstionează resursele materiale din dotare necesare activităţii proprii.În exercitarea atribuţiilor lor, aceste servicii publice comunitare cooperează cu serviciile

publice comunitare penru eliberarea şi evidenţa persoanelor.Coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigură

de către Direcţia Generală de Paşapoarte, respectiv Direcţia regim de permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor din cadrul MIRA.

Potrivit art.1 din O.G.nr.88/2001, Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin intermediul celor două direccţii, va asigura punerea în aplicare, într-o concepţie unitară, a legislaţiei în vigoare în domeniul paşapoartelor simple, respectiv în domeniul permiselor de conducere şi al certificatelor de înmatriculare, precum şi a programelor de reformă privind apropierea administraţiei publice de cetăţeni.

3. Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă

Potrivit art.1 din O.G. nr.88/2001, serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă se organizează în subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale secoarelor municipiului Bucureşti.Aceste servicii publice se împart în: servicii profesioniste şi servicii voluntare.

Serviciile publice profesioniste se înfiinţează în subordinea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin preluarea de la MIRA a structurilor unificate ale inspectoratelor de protecţie civilă, a grupurilor şi a brigăzilor de pompieri militari.

Servicile publice comnunitare voluntare se organizează în subordinea consiliilor locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili şi a formaţiunilor de protecţie civilă din subordinea cestora. Aceste servicii publice comunitare vor fi transformate în servicii profesioniste, o dată cu dotarea şi asigurarea resurselor necesare.

Serviciile publice comunitare sunt supuse unei duble subordonări, atât faţă de administraţia publică locală, cât şi faţă de administraţia publică centrală. Asfel coordonarea activităţii acestor servicii publice se face, pe de-o parte, de către preşedintele consiliului judeţean şi de primarul general al municipiului Bucureşti, respectiv de primarii localităţilor, iar, pe de altă parte, coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii publice se fac de către Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă [art. 7 şi art 11 alin.(1) din O.G. nr.88/2001]. De asemenea, regulamentul de organizare şi funcţionare a serviciilor publice comunitare se întocmeşte pe baza metodologiei elaborate de Inspectoratul General şi se aprobă de consilile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, respectiv de consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor Asfel structura organizatorică şi dotarea servicilor publice comunitare se aprobă de consiliile judeţene şi locale pe baza criteriilor minime de performanţă elaborate de Inspectoratul General şi aprobate prin ordinal MIRA

Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale,demilitarizat,cu personalitate juridică şi funcţionează în

subordinea MIRA.Serviciile publice comunitare şi Inspectoratul General fac parte din forţele de protecţie ale

sistemului de securitate naţională şi au ca scopuri principale: apărarea vieţii, bunurilor, şi mediului împotriva incendiilor şi dezastrelor, precum şi realizarea măsurilor de protecţie civilă. Inspectoratul General asigură, la nivel naţional, punerea în aplicare, într-o concepţie unitară, a legislaţiei în vigoare în domeniile date în competenţa sa, precum şi coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare.

4. Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agriculturăPotrivit art.1 din O.G.nr. 13/2001, serviciile publice comunitare pentru cadastru şi

agricultură se înfiinţează la nivelul unităţilor administrativ teritoriale. Ele pot fi organizate fie ca şi compartimente distincte în cadrul aparatului propiu al

consiliilor locale, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat potrivit legii, fie ca servicii publice cu personalitate juridica în subordinea consiliilor locale.

Îndrumarea tehnico-metodologică a acestor servicii publice se asigură de oficiile judeţene de cadastru,g eodezie şi cartografie şi de direcţiile generale judeţene pentru agricultură şi industrie alimentară [art.1 alin.(3)din O.G.nr 13/2001].

Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură au urmatoarele atribuţii principale:

1Participă la acţiunea de delimitare a teritoriului administrative al comunei, oraşului, sau municipiului şi asigură conservarea punctelor de hotar materializate prin borne;

2Efectuează măsurători topografice pentru punerea în posesie pe amplasamentele stabilite de comisiile locale de aplicare a Legii fondului funciar;

3Întocmeşte fişele de punere în posesie;

4Constituie şi actualizează evidenţa proprietăţilor imobiliare şi a modificărilor aduse acestora;

5Constituie şi actualizează evidenţa terenurilor care fac parte din domeniul public sau privat;

6Delimiteză exploataţiile agricole din teritoriul administrative al localităţilor;

7Fac propuneri şi avizează proiectele de organizare şi funcţionare a eploataţiilor agricole şi aplică ţn teren elementele necesare pentru funcţionarea acestora;

8Fac propuneri şi avizează proiectele pentru amenajarea reţelei de drumuri, de alimentare cu apă,de irigaţii;

9Urmăresc modul în care deţinătorii de terenuri asigură cultivarea acestora;

10Acordă consultanţă agricolă, urmăresc aplicarea tehnologiilor adecvate şi iau măsuri de protecţie fitosanitară;

11Acordă consultanţă în domeniul zootehniei şi asigură opraţiunile de înseminţare artificială;

12Iau măsuri pentru prevenirea înbolnăvirii animalelor şi asigură efectuarea tratamentelor în cazul îmbolnăvirilor;

13Întocmesc documentaţiile necesare pentru acordarea de sprijin producătorilor agricoli, în

condiţiile prevăzute de lege, şi urmăresc realizarea acestor acţiuni;

14Alte atribuţii stabilite prin lege sau însărcinări primite de la consiliile locale ori de la primarii localităţilor.

Activitătiile serviciilor publice comunitare pentru cadastru şi agricultură şi agricultură care presupun prestări de servicii la cererea cetăţenilor se execută pe bază de taxe stabilite de consiliile locale, potrivit lrgii.

Numărul şi specialităţiile profesionale ale personalului din cadrul acestor servicii publice comunitare se stabilesc de consiliile locale care le înfiinţează, funcţie de specificul activităţilor, de mărimea unităţilor administrativ teritoriale şi de posibilitatea de finanţare.

Potrivit art. 5 alin.(1)nr. 13/2001, consiile locale au obligaţia să înfiinţeze societăţi comerciale pentru preluarea şi valorificarea produselor agroalimentare de la producătorii individuali, de la exploataţiile agricole asociative şi de la exploataţiile familiale. Asemenea societăţi comerciale pot fi înfiinţate şi prin asocierea între mai multe consilii locale. În acest scop, serviciile publice pentru cadastru şi agricultură au obligaţia să acorde consultanţă şi să coordoneze înfiinţarea acestor societăţi comerciale. De asemenea, aceste servicii publice vor acorda consultanţă şi sprijin producătorilor agricoli pentru valorificarea producţiei vegetale şi animaliere [art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 13/2001].

REGIILE AUTONOME, SOCIETĂŢILE ŞI COMPANIILE NAŢIONALE DE INTERES PUBLIC

1. Regiile autonomeRegiile autonome sunt persoane juridice de drept public. Ele fac parte din categoria

stabilimentelor publice şi au ca obiect de activitate realizarea de servicii publice economice de interes major pentru stat sau unităţile administrativ-teritoriale. Regiile autonome pot fi asimilate autorităţilor administrative, în sens larg, şi deci, pot emite acte administrative supuse controlului instanţelor de contencios administrativ.

Regulile autonome pot fi de interes naţional sau local. Cele de interes naţional se înfiinţează prin hotărâre a Guvernului, iar cele de interes local prin hotărâre a consiliilor locale.

Regiile autonome se organizează şi funcţionează în ramuri considerate strategice ale economiei naţionale (industriale de armament, energetică, exploatarea minereurilor şi a gazelor naturale, poştă şi transporturi feroviare, precum şi în unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de Guvern - art. 2 din Legea nr. 15/1990).

Domeniile în care se pot organiza regii autonome de interes local sunt: gospodărie comunală, spaţii locative, distribuirea energiei termice, amenajarea şi întreţinerea străzilor şi a celorlalte spaţii publice, transporturi locale etc.

Pentru ca o activitate să fie organizată sub forma unei regii autonome de interes naţional este necesar ca aceasta să îndeplinească anumite condiţii:

a.să constituie monopol de stat, în sensul unei activităţi de producţie sau de prestări de servicii care, datorită necesităţii unor tehnologii specifice sau a unor investiţii de capital cu costuri ridicate, nu se poate realiza în condiţii de eficienţă normală în unităţi concurenţiale sau care ar deveni concurenţiale pe termen mediu;

b.să fie de interes public;

c.să producă bunuri şi să presteze servicii esenţiale pentru apărarea ţării şi siguranţa naţională.

Regiile autonome sunt conduse de către un consiliu de administraţie care se numeşte prin ordin al ministrului de resort sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local, respectiv a celui judeţean. Activitatea curentă a regiei este condusă de un director general sau un director numit de ministrul de resort, respectiv de consiliul local sau judeţean, sub a cărui autoritate funcţionează regia autonomă.

Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din domeniul privat şi din domeniul public de interes naţional sau local. Bunurile aparţinând domeniului public, fiind inalienabile, pot fi date numai în administrarea regiilor autonome şi trebuie evidenţiate distinct în patrimoniul acestora. Asupra acestor bunuri nu se pot constitui garanţii de nici un fel.

Bugetul de venituri şi cheltuieli al regiilor autonome de interes naţional se aprobă de Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprobă, după caz, de consiliile locale sau judeţene, o dată cu bugetul unităţii administrativ-teritoriale (art. 9 din O.G. nr. 15/1993). Eventualele deficite ale regiilor autonome pot fi acoperite prin subvenţii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale.

8.2. Principiul descentralizarii pe serviciiPrincipiile de drept sunt reguli de maximă generalitate care sintetizează experienţa sociala

şi asigură echilibrul dintre respectarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor. Etimologic, noţiunea de principiu vine de la latinescul principium care are sensul de început, obârşie sau element fundamental. Orice principiu este un început pe plan ideatic, o sursă de acţiune.

Principiile generale ale dreptului sunt prescripţiile generatoare care stabilesc arhitectura dreptului şi aplicarea sa, şi asigură unitatea, omogenitatea, coerenţa şi capacitatea de dezvoltare a unor relaţii asociative.

Un principiu de drept este rezultatul experienţei sociale, iar utilitatea practică a cunoaşterii principiilor generale constă în aceea că ele trasează liniile directoare pentru întregul sistem juridic şi exercită o acţiune constructivă, orientând activitatea legiuitorului.

Pe de altă parte, principiile generale au un important rol în administrarea justiţiei, deoarece cei abilitaţi cu aplicarea dreptului trebuie să cunoasca nu numai norma juridică, ci şi spiritul său, iar principiile dreptului determină tocmai spiritul legilor.

În altă ordine de idei, în situaţii determinate, principiile de drept ţin loc de normă de reglementare. În consecinţă, judecătorul nu poate refuza soluţionarea unei cauze, invocând lipsa textului legal, în baza căruia poate judeca, deoarece ar fi învinuit de denegare de dreptate şi va soluţiona acea pricină în baza principiilor de drept.Acţiunea principiilor dreptului are ca rezultat certitudinea garanţiei dreptului împotriva imprevizibilităţii normelor coercitive şi asigurarea concordanţei legilor şi oportunităţii lor. Principiile de drept sunt extrase din dispoziţiile constitutionale sau sunt deduse pe cale de interpretare din alte norme având rolul de a asigura echilibrul sistemului juridic cu evolutia sociala.Cele mai importante principii ale dreptului sunt:

1.Asigurarea bazelor legale de funcţionare a statului- Acţiunea acestui principiu constituie premisa existenţei statului de drept, deoarece caracteristica fundamentală a unui stat de drept o constituie cucerirea pe cale legală a puterii şi apoi exercitarea sa în conformitate cu cerinţele legalităţii.În statul de drept izvorul oricărei puteri politice trebuie să fie voinţa suverană a poporului, care trebuie să-şi găsească formele juridice de exprimare, astfel încât puterea poporului să

poată funcţiona în mod real ca o democraţie. Poporul trebuie să aibă garanţii constituţionale eficiente, asigurându-se exerciţiul separat al puterii pe cele trei planuri: legislativ, executiv si judecătoresc şi în acelasi timp interconexiunile şi intercontrolul fiecărei componente a puterii. În acest context se poate considera că acţiunea principiului asigurării bazelor legale de funcţionare a statului se constituie în premisa existenţei statului de drept.

2.Garantarea libertăţii şi egalităţii indivizilor- Ca fundamente ale vieţii sociale, libertatea şi egalitatea trebuie să-şi găsească expresia lor juridică. Nu poate exista egalitate decât între oameni liberi, iar libertatea nu poate exista decât între oameni a caror egalitate este consfiinţită juridic.Egalitatea priveşte echilibrul vieţii sociale, iar libertatea priveşte capacitatea oamenilor de a acţiona fără oprelişti, dar astfel încât, prin exercitarea drepturilor proprii să nu fie vătămate drepturile altora.În planul realizării efective a libertăţilor sociale, rolul dreptului se materializează prin îngrădirea înclinaţiilor unor grupuri de a nega altora ceea ce lor nu le place şi în înlăturarea tuturor barierelor şi discriminărilor care persista în asigurarea şanselor egale de manifestare şi progres pentru toţi oamenii. Libertatea este una singură, însă căile şi formele de manifestare a libertăţii sunt numeroase şi le corespund diverse drepturi ale individului prevazute în Constituţie, cum ar fi: libertatea de opinie, libertatea religioasă, libertatea de exprimare, ş.a.

3.Principiul responsabilităţii sociale a indivizilor- Responsabilitatea însoţeşte libertatea, şi de aceea, trebuie făcută demarcaţia netă între libertate şi liberul arbitru. Responsabilitatea este un fenomen social şi un act de angajare a individului în procesul interacţiunii sociale. Concepând responsabilitatea ca o asumare a răspunderii faţă de rezultatul acţiunii sociale a omului, se admite ideea ca acţiunea sociala este cadrul nemijlocit de manifestare a responsabilităţii, şi totodata, că libertatea este o condiţie fundamentalaă a responsabilităţii.Dreptul nu trebuie să fie privit şi apreciat doar prin efectul său sancţionator, intervenind pe tarâmul răului deja făptuit, ci trebuie avută în vedere posibilitatea ca prin conţinutul prescripţiilor juridice să contribuie la fundamentarea unei anumite atitudini a indivizilor faţă de lege, care presupune grija faţă de integritatea valorilor ocrotite de lege.

4.Principiul echităţii şi justiţiei- Cuvântul echitate provine din limba latină: ecvitas - nepărtinire, cumpătare, dreptate. Acţiunea principiului echităţii trebuie să privească atât activitatea legiuitorului - în elaborarea actelor normative - cât şi activitatea de interpretare şi aplicare a dreptului de către organele care aplică legea. Justiţia reprezintă acea stare generală a societăţii care se realizează prin asigurarea pentru fiecare individ în parte şi pentru toti impreună a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime. Prin finalitatea sa, justiţia se situează printre principalii factori de consolidare a celor mai importante relaţii sociale, deoarece ea întruchipează virtutea morală fundamentală, menită să asigure armonia şi pacea socială, la a căror realizare contribuie deopotrivă regulile religioase, morale si juridice.

Alte principii sunt temeiul organizării şi funcţionării administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale. Aplicarea acelor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României.

Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază, se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor:

1autonomiei locale, 2descentralizării serviciilor publice, 3eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, 4legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes

deosebit.Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autoritătilor

administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele si în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Analiza conţinutului şi sferei de cuprindere a conceptului de autonomie locală presupune surprinderea determinărilor legale ale acestuia, cuprinse ăn dispoziţiile Legii administraţiei publice locale. Se disting trei elemente ale autonomiei locale, ce definesc în plan logic conţinutul conceptului: elementul organizatoric, elementul funcţional şi cel gestionar.

Noţiunea descentralizării are o accepţiune largă şi una restrânsă. În sens larg, prin descentralizare se înţelege orice transfer de atribuţii din plan central în plan local, indiferent de procedeul folosit. În sens restrâns, descentralizarea este legată de procedeul de realizare a acesteia. Un procedeu este cel al transferului de atribuţii către unităţile administrativ-teritoriale (descentralizare teritorială). Al doilea procedeu al descentralizării este acela al serviciului public, când se realizează desprinderea unor servicii publice din competenţa centrală sau locală şi se conferă personalitate juridică.

Acest principiu al descentralizării pe servicii a fost consacrat atât prin intermediul Legii nr.15/1990, care a oranizat regiile autonome şi societăţiile comerciale ce desfăşurau servicii publice, cât şi prin Legea nr.69/1991, cu privire la administraţia publică locală.

Ca modalitatea de organizare administrativă, în cazul organizării descentralizate, statul nu îşi asumă singur sarcina administrării, ci o împarte, în anumite cote, cu alte categorii de persoane, cum sunt colectivităţile locale. Organizării descentralizate îi este specifică noţiunea afacerilor locale (a interesului local), colectivităţile locale având posibilitatea să soluţioneze problemele ce interesează cetăţenii ce le compun. Prezenţa persoanelor juridice de drept public, având o organizare autonomă şi organe alese, este o altă caracteristică a organizării descentralizate. Sistemul descentralizării înlocuieţte puterea ierarhică, care este specifică centralizării, cu controlul administrativ de legalitate.

Serviciile publice ale comunei sau oraşului se înfiinţează şi se organizează de consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispune. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din serviciile publice ale comunei sau oraşului se fac de conducătorii acestora, în conditiile legii. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul propriu de specialitate al consiliului local se fac de către primar, în conditiile legii. Consiliul local poate recomanda motivat primarului eliberarea din functie a conducătorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local.

Funcţionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei sau oraşului şi din aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii. În raporturile dintre cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice locale se foloseşte limba română.

Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraşului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, împreună cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria

comunei sau oraşului, care aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.

Serviciile publice de gospodărie comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de utilitate şi de interes local, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, având drept scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care asigură:

1alimentarea cu apă;2canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;3salubrizarea localităţilor;4alimentarea cu energie termică produsă centralizat;2alimentarea cu gaze naturale;3alimentarea cu energie electrică;4transportul public local;5administrarea fondului locativ public;5administrarea domeniului public;În funcţie de necesităţi, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv prin hotărâre a

consiliului local, se pot înfiinţa şi alte servicii publice de gospodărie comunală, având ca obiect alte activităţi decât cele prevăzute anterior. Desigur, la organizarea, funcţionarea şi dezvoltarea serviciilor publice interesul general al cetţenilor este prioritar iar sistemele publice de gospodărie comunală, inclusiv terenurile aferente, fiind de folosinţă, interes sau utilitate publică, aparţin, prin natura lor sau potrivit legii, domeniului public şi/sau celui privat al unităţilor administrativ-teritoriale.

Serviciile publice de gospodărie comunală se organizează şi se administrează cu respectarea următoarelor principii:

1principiul dezvoltării durabile;2principiul autonomiei locale;3principiul descentralizării serviciilor publice;4principiul responsabilităţii şi legalităţii;5principiul participării şi consultării cetăţenilor;6principiul asocierii intercomunale şi parteneriatului;7principiul corelării cerinţelor cu resursele;8principiul protecţiei şi conservării mediului natural şi construit;9principiul administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităţiilor

administrativ teritoriale;10principiul asgurării mediului concurenţial;11principiul liberului acces la informaţii privind aceste servicii publice.

Astfel, se garantează tuturor persoanelor dreptul de a utiliza serviciile publice de gospodărie comunală.

Statul sprijină prin măsuri legislative şi economice asigurarea deszvoltării şi îmbunătăţirii cantitative şi calitative a serviciilor publice de gospodărie comunală, precum şi a infrastructurii edilitare a localităţilor.

8.3. Calitatea serviciilor publice Aşa cum am mai subliniat în cursurile precedente serviciile reprezintă o activitate umană, cu un conţinut specializat având ca rezultat efecte utile, imateriale şi intangibile destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

Ele sunt autonomizate în procesul adâncirii diviziunii sociale a muncii şi sunt organizate distinct într-un sector numit sector terţiar.

Serviciile prezintă o serie de trăsături caracteristice care permit, pe de o parte, identificarea lor, iar, pe de altă parte, se pot constitui în criterii de delimitare faţă de celelalte domenii ale activităţii economico-sociale.

Este de remarcat faptul ca sfera serviciilor este largă şi eterogenă , fapt pentru care aceste trăsături, pot să nu se regăsească în totalitatea lor în fiecare tip de serviciu. Delimitarea categoriei serviciilor publice de celelalte categorii de servicii a fost impusă din următoarele motive :

1serviciile publice constituie activiăţi de interes general din care cea mai mare parte produc bunuri publice furnizate de administratii si colectivitati locale. Scopul lor este îndreptat spre recuperarea costului de producţie şi nu spre obţinerea profitului.

2 organizarea şi funcţionarea serviciilor revine în mare parte organelor autoritatii publice (administraţia centrala - ministere , alte organe subordonate guvernului ; administraţia locală - primării, prefecturi, consilii comunale şi intreprinderi publice - regii autonome de transport , poştă )

Până în 1939 persoanele juridice private nu aveau dreptul să presteze servicii publice, însă datorită faptului că statul numai făcea faţă cerinţelor sociale, s-a pus problema delegării unor servicii de interes general pentru societate unor persoane juridice private. În domeniul serviciilor publice statul are rolul de a supraveghea firmele private care au preluat sarcina producerii serviciilor publice. Consumul de servicii publice constituie un indicator important al calităţii vietii într-o ţară (de exemplu: modul de organizare a serviciilor publice de sănătate, educaţie, transporturi, protecţie şi pază, salubritate etc. oferă informaţii asupra nivelului de trai al consumatorilor, asupra existenţei preocupărilor pentru conservarea mediului inconjurator etc.) . Aşa cum am mai arătat, serviciile publice prezintă caracteristici comune cu ale serviciilor în general (imaterialitatea, nestocabilitatea, intagibilitatea, indivizibilitatea, inseparabilitatea etc.) dar au şi caracteristici specifice :

1scopul exclusiv al serviciilor publice: satisfacerea continuă şi eficientă a nevoilor permanente, de interes general ale întregii populaţii sau numai a unor categorii distincte ale acesteia :

2gratuitatea serviciilor publice: unele sunt furnizate gratuit. Există, însă şi servicii publice al căror preţ trebuie să asigure recuperarea cheltuielilor şi asigurarea unui profit minim.

Calitatea serviciilor publice este dată de gradul în care acestea satisfac nacesităţile permanente, de interes ale consumatorilor, ce poate fi exprimat prin timpul cheltuit pentru prestarea serviciilor, sau prin gradul de confort asigurat de serviciile respective, ori prin efectul pe care îl au asupra intlectului, sînătăţii, siguranţei, integrităţii consumatorilor .

Strategia şi implementarea politicilor în statele membre este responsabilitatea unei varietăţi de organizaţii publice, precum ministere din cadrul guvernelor, departamente ale autorităţilor locale sau agenţii specifice. Pentru a putea contribui la calitatea, la eficienţa şi la succesul acestor politici şi servicii, organizaţiile au nevoie de capacităţi moderne administrative şi de management.

În statele membre şi regiunile mai puţin dezvoltate, serviciile publice responsabile cu dezvoltarea şi cu implementarea strategiilor privind ocuparea forţei de muncă pot duce lipsă de capacităţile necesare pentru a realiza acest fapt în mod coerent şi eficient din punct de vedere al costurilor. Din acest motiv, unele fonduri pentru programele din cadrul FSE 2007-2013 sunt destinate întăririi capacităţii instituţionale şi administrative în regiunile de convergenţă şi în statele membre care primesc finanţări în conformitate cu politica de coeziune.

Aspectele tipice ale capacităţii instituţionale şi administrative care pot avea nevoie de

susţinere pot include: 1calitatea funcţionarilor publici care pot avea nevoie de o formare mai bună;2introducerea tehnologiilor informaţionale, acolo unde o utilizare mai intensă a IT poate

promova eficienţa şi partajarea informaţiilor; şi modalitatea în care organizaţiile interacţionează cu mediul socio-economic, care ar putea să beneficieze mai mult din abordarea orientată spre „parteneriate”. Acestea sunt doar câteva exemple.

Suportul are la bază o abordare strategică în care statele membre identifică zonele cu puncte slabe din administraţiile naţionale, regionale şi locale şi îmbunătăţirile care vor aduce cele mai mari beneficii socio-economice. La identificarea punctelor slabe, s-a acordat o atenţie deosebită dezvoltării de mecanisme care să îmbunătăţească buna formare a politicilor şi a programelor, precum şi întăririi capacităţii serviciilor publice de implementare a acestor politici şi programe.

Întărirea instituţiilor şi a serviciilor publice din domeniul pieţelor muncii şi a capacităţii lor de a produce strategii sociale şi de ocupare a forţei de muncă, de înaltă calitate. Finanţările sunt acordate proiectelor din următoarele domenii:

1modernizarea şi întărirea instituţiilor de pe piaţa muncii, precum serviciile şi birourile de ocupare a forţei de muncă;

2îmbunătăţirea sistemelor educaţionale şi de formare, de exemplu prin noi planuri de învăţământ sau calificări sau prin actualizarea calificărilor formatorilor;

3asigurarea unei bune guvernanţe, de exemplu, prin promovarea implicării tuturor partenerilor sociali în conceperea şi implementarea programelor; încurajarea participării ONG-urilor în cadrul iniţiativelor privind ocuparea, dar şi în programarea şi proiectele aferente, în special în domeniul incluziunii sociale, a egalităţii între femei şi bărbaţi şi a şanselor egale.

8.4. Serviciile publice in slujba cetatenilor Uniunii EuropeneÎn contextul societăţii bazate pe cunoaştere, este necesar să se treacă de la politicile bazate

predilect pe tehnologii (în special pe TIC) către o societate dominată de o noua viziune polică, bazată pe coeziune socio-economică, de subliniat şi importanţa deosebită a dimensiunilor locale şi regionale. În acest capitol sunt evidenţiate probleme precum e-guvernarea şi diversele sisteme regionale de benchmarking. Schimbul de experienţă în contextul existenţei unor reţele inter-regionale şi diseminarea unor experienţe de bună practică prin intermediul unor “reţele de excelenţă” pot asista unele ţări precum România pentru promovarea unor noi forme de guvernare (precum e-guvernare) şi de democraţie (de exemplu e-democraţia) care să aibă în vedere şi rolul important al autorităţilor locale şi al societăţii civice în ansamblu.

Principalul obiectiv urmărit este să se ofere o sinteză documentară şi unele concluzii aşa cum se pot desprinde acestea din literatura de specialitate.

Consiliul European întrunit în primăvara anului 2005 a concluzionat că toate resursele naţionale şi comunitare, inclusiv cele care decurg din politicile de coheziune, vor trebui mobilizate pentru a reînnoi şi a construi baze noi pentru competitivitatea la nivel european, prin sporirea potenţialului de creştere a productivităţii precum şi prin întărirea coeziunii sociale, punând un mare accent pe cunoaştere, inovare şi pe optimizarea capitalului uman. Consiliul European recunoaşte că, deşi s-au realizat unele progrese faţă de anul 2000 pe direcţia Strategiei Lisabona, există încă o nevoie acută de a crea “un nou parteneriat pentru creştere şi ocupare”. În acest context, “i2010”, adoptat în iunie 2005, a fost prima iniţiativă luată de către Comisia Europeană pentru revigorarea strategiei Lisabona. În cadrul mai amplu al iniţiativei“i2010”, Comisia a propus trei zone prioritare care includ:1Constituirea unui Singur Spaţiu European Informatizat care să promoveze o piaţă deschisă şi

competitivă dedicată societăţii informaţionale şi mijloacelor media;2Întărirea inovaţiilor şi a investiţiilor în tehnologiile informatice şi de comunicare (ICT) precum

şi cercetările dedicate promovării creşterii şi ocupării (mai multe şi mai bune locuri de muncă);

3Atingerea obiectivului unei Societăţi Informaţionale Europene Inclusive care să promoveze creşterea şi ocuparea de o manieră care să rezoneze cu dezvoltarea sustenabilă şi care să acorde prioritate unor servicii publice de mai bună calitate şi îmbunătăţirii calităţii vieţii.

Pachetul de programe dedicat perioadei 2007-2013 include programe precum: Programul Cadru VII (pentru cercetare-dezvoltare), Educaţia de-a lungui intregii vieţi, reţelele trans-Europene (TEN) pentru transport şi energie, şi Programul Galileo (destinat sistemelor mondiale de navigare prin satelit). Importanţa ICT pentru stimularea creşterii economice şi a ocupării indică existenţa unei sinergii clare între politicile ICT (i2010) şi politicile dedicate coeziunii social-economice. În acest context, obiectivul general este să se evidenţieze posibile căi prin care Romania poate contribui şi poate răspunde provocării legate de crearea unei economii “cu un nivel înalt de productivitate, cu o mare valoare-adăugată şi cu un nivel înalt de ocupare” apelând la fondurile publice, şi în special la Fondurile Structurale ale UE. S-a pus accent pe analiza experienţei ţărilor Nord-europene, care au înregistrat cea mai bună performanţă în ceea ce priveşte competitivitatea. Aceste ţări ofere exemple de bună practică în utilizarea efectivă şi eficientă a fondurilor publice (atât a celor naţionale cât şi a celor provenind de la UE) şi a celor private pentru a stimula dezvoltarea unei economii bazate pe cunaoştere. De-a lungul ultimelor două decenii, dezvoltarea economică din ţările Nord-europene şi în special din Finlanda şi Suedia s-a bazat pe un puternic parteneriat public-privat care a reunit mari firme care au lucrat cu organizaţiile guvernamentale, cu centrele de cercetare şi cu universităţile formând clustere care au operat în domenii tehnologice specifice (mai ales în ICT).

De subliniat importanţa structurală a unor concepte precum:1Tehnologiile Informatice şi de Comunicare (ICT) văzute ca o importantă forţă motrice pentru

creştere şi ocupare, care se estimează că contribuie cu 1/4 la creşterea PIB-ului UE şi cu 40% la creşterea de productivitate.

2E-Guvernarea definită prin utilizarea ITC în administraţia publică combinată cu stimularea schimbărilor organizaţionale şi cu noile clasificări şi competenţe pentru a facilita imbunătăţirea serviciilor publice şi a proceselor democratice şi pentru a sprijini implementarea politicilor publice. Într-o accepţiune mai largă, e-Guvernarea include şi servicii de tip e-health (e-sănătate) şi e-learning (e-învăţare).

3Clusterele constituie grupuri de companii interconectate din punct de vedere geografic şi /sau virtual prin asocierea unor instituţii din diverse domenii. Clusterele stimulează inovarea şi creşterea de productivitate, prin întărirea şi susţinerea dinamicii pe termen lunga în lumea afacerilor şi prin generarea de noi locuri de muncă şi asigurarea sustenabilităţii creşterii şi dezvoltării economice. Datele empirice sugerează că în rundele anterioare ale programului dedicat Politicilor de

Coheziune s-a stimulat o mai mare integrare economica a statelor membre ale UE. În conformitate cu cel de-al treilea Raport al Coheziunii Economice şi Sociale, se evidenţiază impactul macro-economic substanţial. În mod concret, intervenţiile făcute sub auspiciile Fondurilor Structurale ale UE au contribuit la dezvoltarea ICT, a clusterelor şi a e-Guvernării în statele membre prin:1Finanţarea predilectă a factorilor cu contribuţie esenţială pentru creştere şi ocupare (de exempl:

investiţiile în capitalul uman şi fizic, incluzând şi infrastructura ICT, capacitatea de

cercetare şi inovare, etc.);2Sporirea atenţiei acordate politicilor dedicate susţinerii clusterelor şi proiectelor trans-

frontaliere care au condus la crearea de clustere; 3Dezvoltarea acţiunilor legate de e-Guvernare prin finanţarea unor proiecte şi prin securizarea

tehnologiilor care să asigure interoperabilitatea serviciilor de e-Guvernare în Europa.Adevăratele câştiguri, în termeni de creştere şi ocupare se pot obţine doar atunci când

dezvoltarea ICT este exploatată pe deplin ca parte a unei societăţi Informaţionale Europene Inclusive. În acord cu şi în cadrul revizuirii strategiei Lisabona, statele europene membre au reafirmat rolul de pivot central al cunoaşterii şi inovării privite ca motoare ale unei creşteri şi dezvoltări sustenabile. S-a subliniat că este esenţial să se construiască o societate informaţională pe deplin inclusivă, bazată pe o largă diseminare a ICT în serviciile publice, în afaceri (mai ales în domeniul IMM-urilor) şi al menajelor. În acest context statele membre sunt chemate să definească propriile priorităţi naţionale pentru Societatea Informaţională în cadrul unor Programe Naţionale de Reformă care să contribuie la atingerea obiectivelor iniţiativei "i2010". Unele mesage relevante în iniţiativa "i2010" au în vedere susţinerea politicilor social-economice de coheziune pentru a permite:1eficientizarea şi oferirea efectivă a unor servicii publice–în particular e-guvernare şi e-

sănătate;2facilitarea şi stimularea investiţiilor private în ICT;3investiţii în competenţe atât de necesare în economia bazată pe cunoaştere;4asigurarea unei infrastructuri de comunicaţii în UE la un cost acesibil.

Noile state membre ale UE trebuie să facă faţă unor provocări legate de utilizarea fondurilor naţionale şi ale UE (în special prin FP7 şi prin Fondurile Structurale pentru 2007-2013). Sectorul public are un rol cheie (prin procurarea de ITC ‘inteligente’).E-Guvernarea–modernizarea şi inovarea sectorului public pentru susţinerea economiei

bazate pe cunoaştere. Metode regionale de benchmarking E-guverarea este următoarea mare provocare a Europei deoarece ea este un rezultat al activităţii de cercetare şi ca atare se poate considera a fi un domeniu aflat în plină dezvoltare. In cadrul recent adoptatei Strategii Comunitare de Orientare pentru perioada 2007-2013, Comisia Europeană a pus accentul pe oferirea unor servicii publice eficiente şi efective–în particular–e-Guvernarea, e-learning-ul şi e-Health–care au un impact potenţial semnificativ asupra creşterii economice şi pentru facilitarea efectivă a accesului cetăţenilor la servicii. În general, există cinci factori care influenţează progresul în domeniul e-Guvernării:1conectivitatea şi infrastructura tehnologică;2viziunea de e-Guvernare, care să conţină obiective şi strategii eficiente de dezvoltare;3mediul legal şi de afaceri;4educaţia şi instruirea; 5resurse financiare adecvate.Pe data de 25 aprilie 2006, Comisia Europeană a adoptat Planul de Acţiune "i2010 eGovernment" (Accelerarea e-Guvernării în Europa în Beneficiul tuturor). Acest nou plan defineşte cinci priorităţi:1Nici un cetăţean să nu fie exclus: avansează ideea incluziunii prin eGuvernare astfel încât până

în anul 2010 toţi cetăţenii să beneficieze de servicii de încredere, innovative, la care toţi să aibă acces uşor;

2A face din eficienţă şi eficacitate o realitate- se preconizează o contribuţie semnificativă care să asigure până în 2010, mai multă satisfacţie utilizatorilor, transparenţă şi posibilitatea de a măsura câştigurile de eficienţă;

3Implementarea unor servicii cu un mare impact atât pentru cetăţeni cât şi pentru lumea afacerilor-până în 2010, 100% din public le va putea procura electronic, cu 50% rată actuală de utilizare, şi cu încheierea unor acorduri de cooperare pentru asigurarea unor servicii on-line de calitate tuturor cetăţenilor;

4facilitarea accesului cetăţenilor şi lumii afacerilor, până în 2010, la servicii publice sigure, securizate şi interoperabile care să permită accesul autenticat de-a lungul Europei;

5Întărirea participării la luarea democratică a deciziilor-până în 2010 vor trebui puse la dispoziţia cetăţenilor mijloace pentru facilitarea dezbaterii efective publice şi pentru participarea în regim democratic la actul decizional ("e-democraţia"). Se vor pune la dispoziţie măsuri diverse care vor fi combinate cu măsuri de transformare guvernamentală care să permită surprinderea impactului Planului de Acţiune "i2010 eGovernment".E-Guvernarea presupune utilizarea ICT în administraţia publică în combinaţie cu mutaţii

organizaţionale şi cu promovarea unor noi competenţe şi calificări pentru a facilita îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice şi a proceselor democratice susţinând şi sprijinind în mod activ politicile publice. Astfel E-Guvernarea:1Contribuie la îmbunătăţirea calităţii informaţiilor şi a ofertei de informaţii;2Conduce la reducerea costurilor;3Poate induce creşterea eficienţei precum şi amplificarea satisfacţiei clientului.

Accentul în e-Guvernare s-a mutat de la “oferta de servicii prin internet” către surprinderea “impactului programelor de e-Guvernare pentru oferirea unor servicii de mai bună calitate clienţilor, mai eficient şi în condiţii de incluziune socială”. O tipologie specifică serviciilor de e-Guvernare distinge informaţii, comunicaţii şi servicii tranzacţionale precum şi trei aplicaţii generice în zona afacerilor administrative:

•e-administraţia;, •participarea politică (e-democraţia); •a răspunde nevoilor tuturor (e-Asistenţa). Dacă se au în vedere aspectele de factură calitativă în mod separat, se pot remarca

progrese evidente în dezvoltarea noilor servicii inovative. Un bun exemplu îl constituie sistemul suedez de servicii de impozitare, care combină canalul online cu serviciile telefonice şi cu SMS. Oferta de servicii publice online, aşa cum a fost definită acum 5–6 ani în urmă, constituie acum o realitate a modelelor de distribuţie a serviciilor de această factură în UE. În prezent se conturează o nouă direcţie în cele mai avansate guvernări care dezvoltă servicii inteligente centrate pe utilizator.

E-guvernarea la nivel regional. Ţările nord-europene ca exemple de bună practicăÎn cadrul politicilor UE, regiunile sunt adesea asimilate cu un fel de ‘mari afaceri’. Pentru

a gestiona cât mai eficace şi responsabil banii şi celelalte resurse este necesar să existe o anumită politică şi o anumită viziune legată de dezvoltarea regională. Există unele priorităţi regionale: e-guvernarea regională; metodele de benchmarking la nivel regional (ilustrate mai ales pe exemplul ţărilor nordice ca leader); reţele regionale; ţări candidate. În acest context, Programele de Fonduri Structurale operaţionale în perioada 2000-2006 încorporează în mod distinct ţările candidate, pentru a le facilita acestora accesul la o Strategie Integrată specifică societăţii şi economiei bazate pe cunoaştere. Ţările nordice se află plasate în topul performanţelor obţinute în eGuvernare pe plan european.

În conformitate cu "2005 e-readiness rankings", un studiu realizat de către the Economist Intelligence Unit, ţările nordice rămân în top şi în special Danemarca şi Suedia, care se află pe o

poziţie incontestabilă de leaderi în ceea ce priveşte implementarea e-Guvernării. Din grupul noilor state membre ale UE, cele mai bune exemple le constituie Estonia (locul 26), Slovenia (locul 27) şi Republica Cehă (locul 29), care au cunoscut o puternică dezvoltare a serviciilor de e-Guvernare. Ţările nordice sunt bine plasate şi în termenii indicatorului care exprimă gradul de sofisticare al serviciilor publice online. Cel mai mare avantaj îl deţine Suedia (cu un scor de 89% bazat pe un set de criterii). Per total, şapte ţări au un scor de peste 80% (Suedia, Austria, Regatul Unit al Marii Britanii, Irlanda, Finlanda, Norvegia şi Danemarca). În termenii procentului de servicii care permit accesul complet electronic, cele mai performante ţări sunt Suedia (74%), Austria (72%) şi Finlanda (67%).

În ianuarie 2002, Guvernul Danez a publicat o strategie de e-Guvernare, intitulată “Towards e-Government: Vision and strategy for the public sector in Denmark”, prin care s-a prefigurat o viziune strategică de utilizare sistematică a tehnologiilor digitale pentru a îmbunătăţi calitatea serviciilor şi eficienţa acestora. Strategia de e-Guvernare a Finlandei s-a prefigurat în lucrarea “Public services in the new millennium”, publicată în decembrie 2001. În Suedia, în primavara anului 1999, guvernul a prezentat un plan de acţiune intitulat “A public administration in the service of democracy”, prin care se prevedea ca serviciile pentru cetăţeni şi pentru lumea afacerilor să se asigure prin internet.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de curs

CURS 9 SI 10

Curs 9Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (I)

1.Consideratii generale, notiunea, caracterizarea si documentarea administrativa

2.Decizia administrativa2.1. Notiune2.2. Clasificare2.3. Caracteristici2.4. Fazele elaborării deciziei administrative

2.5. Modalităţi de îmbunătăţire a procesului decizional în administraţia publică. Efectele

deciziilor administrative

Curs 10Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (II)

1. Actul administrativ1.1. Notiune si trasaturi specifice1.2. Clasificare1.3. Conditii de valabilitate1.4. Comparatie cu legea, contractul si hotararea judecatoreasca1.5. Contractul administrativ si concesiunea publica

2. Operatiunile tehnico-administrative2.1. Faptul administrativ2.2.

Curs 9Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (I)

1.Consideratii generale, notiunea, caracterizarea si documentarea administrativa

2.Decizia administrativa2.1. Notiune2.2. Clasificare2.3. Caracteristici2.4. Fazele elaborării deciziei administrative

2.5. Modalităţi de îmbunătăţire a procesului decizional în administraţia publică. Efectele

deciziilor administrative

1. Consideratii generale

Activitatea administratiei publice, indiferent de nivelul sau, de domeniile sale, de autoritatile ori de functiile publice in care se exprima, se realizeaza „pe baza intentiei si a deciziei umane” de a efectua aceasta activitate.

Decizia apare, insa, nu numai ca un element caracteristic al activitatii umane din administratia publica, ci ea este elementul esential al oricarei activitati umane, in special al gandirii, in vederea atingerii unui scop si al selectionarii mijloacelor pe care urmeaza sa le utilizeze pentru atingerea acelui scop.

In acest sens, se cunoaste ca aproape in orice moment omul este pus in fata unui numar, mai mare sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de cel intern, activitatea sa fiind determinata de capacitatea de a le compara, evalua, alege si a decide din toate pe cea mai adecvata.

In general prin conceptul de decizie se intelege „terminarea normala a deliberarii intr-un act voluntar” iar obiectul sau este sa opereze alegeri de scopuri si mijloace.

Cat priveste decizia administrativa, ea reprezinta „ o manifestare de vointa a administratiei, premergatoare unei actiuni sau inactiuni, prin care se opteaza pentru o varianta in vederea realizarii unui scop.”

In acest context, decizia reprezinta un element indispensabil al coeziunii si al duratei

oricarei actiuni umane ea pune in evidenta doua elemente constitutive: Intelegerea si vointa, decizia rezultand din raportul care se stabileste intre acestea.

In activitatea de zi cu zi, oamenii isi stabilesc scopurile pe care le urmaresc si isi aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. Insa, este evident ca nu tot ceia ce isi propune, in general, omul se si realizeaza cu mijloacele de care dispune. Drept urmare, el trebuie sa opteze, sa aleaga dintre toate scopurile propuse, pe cele considerate, in mod cert, realizabile, astfel spus sa ia o decizie.

In acest cadru, decizia apare ca un act, ca actiune sau inactiune umana, prin care se opteaza o alegere intre mai multe posibilitati.

Alegerea prin care se opereaza in cadrul deciziei presupune, implicit, si indeplinirea anumitor criterii. Aceste criterii au intotdeauna un anumit grad de flexibilitate tocmai datorat factorului uman, ele evoluand de la o perioada istorica la alta, de la o tara la alta, in functie de conditiile economice si filosofice ale oamenilor.

Rezulta ca fundamentul unei decizii implica urmatoarele conditii:1)o alegere intre mai multe posibilitati; atat timp cat cel care trebuie sa decida nu si-a

exprimat optiunea pentru una din variante nu se poate vorbi de decizie. Cu alte cuvinte, caracteristica deciziei consta, tocmai, in renuntarea la toate celelalte posibilitati, in afara de una, cea aleasa.

In ceea ce priveste activitatea administratiei publice, cadrul sau este bine precizat de dispozitiile actelor normative, ca atare, functionarii publici si autoritatile administrative vor face o alegere dintre mai multe solutii de apreciere, cand au o asemenea solutie prestabilita legal. Atunci, cand legea prevede expres ce trebuie sa faca autoritatea administratiei publice nu mai putem vorbi de o decizie administrativa, ci de un domeniu de executare.

2)alegerea sa fie constienta, precedata de o deliberare; gestul sau impulsul de moment nu poate constitui o decizie;

3)alegerea trebuie sa aiba unul saumai multe scopuri. Aceasta conditie pune in valoare decizia fata de celelalte activitati umane ce cuprind scopul in ele insele;

4)alegerea trebuie sa conduca la actiune. Decizia, in cazul acestei conditii, reprezinta actul de vointa luat dupa deliberarea, care pregateste declansarea unei actiuni ce asigura o anumita realizare. Daca decizia nu duce la actiune ea este o simpla declaratie de intentie

Procesul decizional administrativ

Procesul decizional administrativ, privit in sens restrans, reprezinta intregul complex de operatii care conduce la alegerea solutiei optime destinata rezolvarii problemei ce formeaza obiectul deciziei. In sens larg, acest concept cuprinde in plus transmiterea deciziei si controlul implementarii ei.

Fundamentul pe care se desfasoara procesul decizional il constituie informarea prin care se defineste obiectul in mare a deciziei – insotita de o analiza a factorilor determinanti si de evaluare a consecintelor si a implicatiilor pe care le poate avea aplicarea deciziei respective. Deciziile optime sunt posibile numai daca se bazeaza pe doua conditii esentiale: informatii cuprinzatoare si rationament stiintific.

In procesul elaborarii deciziilor, abordarea logica, pe etape, constituie singura modalitate stiintifica. Literatura de specialitate prezinta diferite variante referitoare la etapele procesului decizional.

Pe temeiul cercetarii diferitelor opinii exprimate in literatura de specialitate cu privire la etapele principale ale procesului decizional, selectand din ele elementele comune si mai ales cele esentiale, concidem ca orice proces de acest fel trebuie privit sistemic si are in structura sa trei subsisteme:

B. Subsistemul elaborarii deciziei care include:a.analiza diagnosticb.initierea proiectului de deciie;c.informarea, documentarea, selectarea si analiza informatiilor;d.elaborarea variantelor de solutii;e.evaluarea variantelor de solutii si deliberarea.

B.Subsistemul adoptarii deciziei care cuprinde:a.adoptarea deciziei.

C.Subsistemul realizarii deciziei care inglobeaza:a. implementarea deciziei;b. controlul deciziei;c. evaluarea rezultatelor si a procedurilor urmate.

Subsistemul elaborarii deciziei a. Analiza diagnostic reprezinta procesul de cunoastere, intelegere si explicare a unor

fapte, fenomene sau procese ale unui anumit sistem, in scopul identificarii si studieruii factorilor perturbatori sau a cauzelor unor disfunctionalitati si descoperii solutiilor de perfectionare. Specificul metodei rezulta din domeniul in care se aplica, scopulurmarit, mijloacele, metodele si tehnicile utilizate in procesul cunoasterii.

Analiza diagnostic inseamna, in primul rand, cunoasterea si analiza detaliata a situatiei existente, relevarea factorilor care o determina si/sau o influenteaza, precizarea acelora dintre ei care au impact negativ asupra sistemului.

In administratia publica cunoastearea realitatii microsistemului prezinta maxima importanta. Analiza diagnostic urmareste:

1Cunoasterea si inregistrarea cerintelor, a problemelor nerezolvate ale comunitatii care pot fi de natura economica, sociala, culturala, ecologica;

2Analiza cererilor si a problemelor inregistrate;3Confruntarea cererilor preselectionate cu restrictiile si resursele microsistemului.

Identificarea cererii, a problemelor nerezolvate ale cetatenilor presupune promovarea unui marketing administrativ modern si o structura organizatorica specifica de relatii publice, care sa inregistreze informatiile, pentru a stabili diferentele existente intre realitatea perceputa si cea dorita.

In forma sa cea mai clasica, suportul cererii consta in exprimarea de catre un grup de actori a dorintelor, motivatiilor, exigentelor lor sub forma petitiilor si a cererilor prezentate in scris sau oral, cu titlu individual sau colectiv.

Analiza cererilor are in vedere criterii de gestiune economica, politice, sociale, de natura strategica si tactica. Aceasta subfaza consta in aprecierea gradului de pertinenta, de urgenta a cererilor si a problemelor identificate si inregistrate.

Dupa eliminarea cererilor secundare si a falselor probleme, decidentii pot elabora un alt program selectiv, care va fi confruntat cu resursele si constrangerile financiare, umane, culturale

si informationale.

b. initierea proiectului de decizie

Dupa stabilirea diagnosticului, urmeaza „tratamentul” care presupune proiecte, obiective, solutii etc.

Initierea proiectului de decizie vizeaza crearea unui mediu prielnic care sa permita elaborarea deciziei. Acest mediu cuprinde totalitatea initiativelor decizionale, ce pot avea doua categorii de resurse:

1Interne: organele emitente;2Externe:

- organe ale administratiei superioare celui emitent;- organe ale administratiei inferioare celui emitent;- organizatii si asociatii nestatale;- cetatenii (prin cereri, sesizari, reclamatii).

Trebuie subliniat faptul ca organul emitent este obligat sa adopte decizia in cazul cand initiativa decizionala apartine unor organe fata de care acesta se afla in raport de subordonare. In alte situatii, initiativa adoptarii deciziei intervine daca se constata existenta unei nevoi sociala sesizata de cetateni, pentru a carei satisfacere este necesara o decizie administrativa.

Pentru ca initiativa decizionala sa genereze decizie, ea trebuie sa atinga un anumit nivel al structurii administrative.

c. Informarea, selectarea si analiza informatiilorRolul informarii in elaborarea deciziei este fundamental. Orice decizie presupune un

proces complex de culegere si inregistrare a unui volum mare de informatii pertinente si operative. De aceea, organizarea unui sistem informatic al managementului public ramane cheia de bolta a procesului managerial.

Documentarea/informarea urmareste obtinerea de informatii asupra situatiei reale in domeniul in care urmeaza a fi adoptata decizia.

Dupa culegerea si inregistrarea informatiilor se impune mai inatai, o selectare a lor, fiind retinute acelea strict corelate cu obiecticul decizional, iar apoi o analiza a acestora. Vor fi retinute informatiile care contribuie la luarea unei decizii eficiente.

d. Elaborarea variantelor de solutiiAceasta faza consta in organizarea informatiilor selectionate, in modelarea acestora in

scopul formularii mai multor variante de solutii posibile, fiecare dintre ele vand un grad diferit de probabilitate. Cu cat este mai mare numarul de variante, cu atat va fi mai dificila alegerea variantei optime, insa cu atat mai bine vor fi rezultatele ce se vor obtine in urma aplicarii acesteia.

La elaborarea variantelor de solutii participa alaturi de decidenti, si consultanti, specialisti in domeniul in care se incadreaza decizia administrativa.

De asemenea, este necesar sa se estimeze costurile fiecarei variante, iar expunerea de motive sa prezinte avantajele si dezavantajele deciziei.

e. Evaluarea variantelor de solutii si deliberareaIn procesul de evaluare se alege una din variantele de solutii elaborate in faza anterioara.Sistemul de selectie se prezinta in fapt de o deliberare, precedata de dezbateri, in care se

apreciaza punctele tari si slabe ale proiectului de decizie.In orice deliberare, se au in vedere mai multe elemente:

- deliberarea intinderii analizei si identificarea normelor stiintifice ce urmeaza a fi respectate si aplicate in materia care face obiectul proiectului de decizie;

- Stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, daca nu este prein actele normative

- Determinarea metodelor folosite pentru culegerea informatiilor stiintifice necesare, precum si datelor concrete in situatii similare;

- Utilizarea unei tehnologii adecvate deliberarii.Sedintele in care se delibereaza trebuie ppregatite si convocate in termen util,

transmitandu-se persoanelor implicate in aceasta activitate, textul proiectelor de decizie, impreuna cu materialele utilizate in intocmirea lor. Fara furnizarea la timp a documentatiei, membrii forului decident nu cunosc continutul proiectelor de decizie si nu isi pot exprima pozitia in legatura cu acestea. Se va trece la evaluarea fiecarei alternative din punct de vedere al catorva criterii: fezabilitate, calitate, acceptabilitate, cost, reversibilitate, etic.

Administratia publica reprezinta un sistem care functioneaza dupa o serie de principii, dar care este influentata si de anumite solutii din societatea integrata. Calitatea particulara care defineste acest sistem consta in faptul ca deciziile sunt produse in functie de particularitatile stabilite de autoritatile publice si nu de fortele impersonale ale pietei.

Acum o data cu integrarea Romaniei in UE ne zbatem ca acest proces decizional sa fie cat mai eficient cat mai corect deoarece pana acum chiar de s-a gresit la luarea unor decizii, cate o data, nu ne-a tras nimeni de maneca (cand si cand cate o reclamatie la Curtea Internationala pentru Drepturile omului). De acum incolo de felul cum o sa gandim si cum o sa decidem o sa se rasfranga asupra noastra intr-un mod placut sau neplacut. Tinand cont ca la ora actuala venitul pe care il aduce Romania Uniunii este de 2% trebuie sa ne punem pe treaba. De acum o sa vina marile fonduri de la Uniune pe care trebuie sa stim sa le gestionam.

2. Decizia administrativa

Decizia administrativă este o manifestare de voinţă a persoanelor sau organelor

administraţiei, premergătoare acţiunilor de întreprins şi prin care acestea optează pentru o

soluţie, în vederea atingerii unui scop (obiectiv) sau realizării unei finalităţi. Ea apare numai

atunci când există, în planul judecăţii umane, mai multe posibilităţi, metode sau variante

adecvate, de a rezolva o problemă şi urmează să se opteze numai pentru una dintre ele, şi anume,

pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoasă.

Dacă toate soluţiile posibile ar conduce la acelaşi rezultat, problema opţiunii, a

preferinţei pentru o anumită variantă, nu ar mai avea sens. În realitate, soluţiile diferă între ele

sub multe aspecte, inclusiv în funcţie de perspectiva din care sunt analizate şi de sistemul de

referinţă ales. Aşa se face că, în orice domeniu de activitate, dintr-un anumit punct de vedere este

de preferat soluţia X, iar din altul – soluţia Y etc.

În sfera administraţiei publice, ca şi în alte domenii, deciziile presupun un anumit grad

de autonomie a decidenţilor. Această autonomie are însă un caracter relativ mai pronunţat şi mai

restrictiv, datorită prezenţei cadrului normativ în care se derulează activităţile publice. În

principiu, administraţia efectuează o alegere dintre mai multe soluţii posibile; dar acolo unde

legea stabileşte riguros ce trebuie să se întreprindă de către persoanele/instituţiile publice şi care

sunt mijloacele concrete de acţiune, nu se mai pune problema autonomiei de adaptare a unei

decizii administrative, ci doar de a executa dispoziţii legale.

În esenţa sa, decizia, care sintetic concretizează hotărârea de a acţiona sau nu într-un

anumit mod faţă de un anumit obiectiv, are la bază un proces decizional ce presupune

parcurgerea următoarelor etape principale:

- stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura internă a administraţiei

(structura sa), fie pe cea exterioară (orientată şi spre satisfacerea interesului general);

- culegerea, prelucrarea şi analiza informaţiilor administrative;

- elaborarea de variante alternative şi adoptarea deciziei administrative;

- execuţia şi controlul rezultatelor obţinute.

În practica administrativă, domeniul alegerii poate varia între doi poli şi anume: absenţa

opţiunii (situaţie în care decizia nu există) şi alegerea arbitrară (caz în care, de regulă, nu s-au

respectat nici normele de drept). În această situaţie, decizia este ilegală şi urmează să fie

retractată de administraţie sau anulată în instanţa judecătorească. O condiţie fundamentală, ce se

impune în cazul deciziilor administrative, este ca ele să ducă la obţinerea unor rezultate maxime

cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este necesar ca procesul alegerii soluţiilor de

aplicat să satisfacă anumite cerinţe şi anume:

1) alegerea trebuie să fie conştientă, precedată de o deliberare. Un gest instictiv sau

un impuls nereflectat nu constituie o decizie;

2) alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri. Această cerinţă

deosebeşte decizia administrativă de celelalte activităţi umane şi de comportamentele care sunt

simple exteriorizări ale impulsurilor in-terne;

3) alegerea trebuie să ducă la acţiune. Decizia administrativă determină acţiunea

propriu-zisă, care este indispensabilă pentru a concretiza voinţa administraţiei. Dacă decizia nu

duce la acţiune, ea rămâne o simplă declaraţie de intenţie.

Decizia administrativă are un conţinut adecvat politicii promovate de stat, prin faptul că

scopul urmărit este stabilit de puterea politică, dar mijloacele de executare (a legilor) sunt, în

bună măsură, lăsate la alegerea administraţiei. În mod normal, însă, acţiunea administrativă nu

trebuie să se reducă la rolul de executant mecanic al voinţei puterii politice; profesionalismul

funcţionarilor publici permite ca aceştia să înţeleagă corect problemele vieţii sociale şi nu să

acţioneze pe baza unor automatisme.

În practică, de regulă, administraţia respectă concepţia puterii politice, exprimă şi

realizează voinţa acesteia. Nu există decizii administrative pure, deoarece toate acţiunile

instituţiilor publice concretizează opţiunile efectuate de puterea politică.

Relaţiile politice se desfăşoară de fiecare dată în cadrul unui sistem de instituţii şi

organizaţii politice, prin mecanismul legăturilor directe dintre conducători şi conduşi, pe baza

deciziilor politice şi a normelor juridice. În acest context, este relevantă constatarea după care,

deşi administraţia publică, identificată într-un anumit sens cu birocraţia, este subordonată puterii

politice şi implicit ideologiei partidului (coaliţiei) aflat la conducerea unei societăţi. Pe plan

mondial, anii ’80 au evidenţiat o creştere fără precedent a rolului birocraţiei în viaţa economico -

socială. “Patru instituţii unite: economia, electoratul, guvernul şi birocraţia formează un cerc

închis al interacţiunii dintre politică şi economie. Alegătorii evaluează performanţa economiei şi

îşi exprimă satisfacţia sau insatisfacţia faţă de partidul aflat la putere.

Pe de altă parte, guvernul şi birocraţia (n.n. administraţia publică) stabilesc

instrumentele de politică economică, care afectează starea economiei şi modul de utilizare a

acestora”.

În prezent, procesul decizional în administraţia publică este extrem de complex, iar

organele abilitate în acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de decizii eronate.

De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul creşterii rolului

birocraţiei în economie şi societate, este necesar ca funcţionarul public de carieră să adopte în

mod operativ deciziile şi să urmărească execuţia lor. Pentru a reduce erorile în materie

decizională, este necesară cunoaşterea şi respectarea următoarelor cerinţe de ordin empiric:

1) cel care decide poate imita pe alţi funcţionari. Este un mod uşor şi des întâlnit în

practică, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieţii sociale prezintă o mare diversitate de

situaţii, care nu sunt identice;

2) decizia poate fi luată pe baza experienţei altora, după cazurile similare

precedente. Însă într-o asemenea situaţie, este necesar ca funcţionarul public să aibă

discernământul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmează să-l

soluţioneze. În acest fel, se formează o cutumă care facilitează activitatea instituţiilor publice;

3) cel care decide se întemeiază pe propria sa experienţă. Dar reuşita acestei metode

este asigurată, numai dacă există o similitudine între problema ce urmează a fi rezolvată şi

experienţa anterioară;

4) decizia poate fi adoptată cu ajutorul intuiţiei şi perspicacităţii, transformând

administraţia publică într-o veritabilă artă. Deşi, aceste calităţi nu asigură bazele ştiinţifice

necesare actului administrativ, ele pun în evidenţă capacitatea funcţionarului public de a anticipa

evoluţia proceselor economice, politice şi sociale şi de a acţiona în consecinţă.

Decizia administrativă are un caracter complex, dar esenţa sa rămâne satisfacerea

drepturilor şi intereselor cetăţenilor. Acţionând cu prioritate în interesul general, decizia

administrativă rămâne în cadrul legalităţii. Scopul interesului public pe care este chemată

administraţia publică să-l satisfacă, constituie totdeauna un element de legalitate al deciziilor

administrative.

2.2. Clasificarea şi trăsăturile deciziilor în sfera administraţiei publice

Deciziile administrative se clasifică după următoarele criterii:.

1. după importanţă;

2. după gradul lor de generalitate;

3. după gradul libertăţii de apreciere;

4. după măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor;

5. după operativitatea lor;

6. după formele pe care le iau.

1) Criteriul importanţei ţine seama de poziţia juridică pe care o ocupă instituţia sau

autorul în ierarhia administrativă: ministru, director general, director, etc. Astfel, funcţionarii de

conducere sunt preocupaţi de finalitate, funcţionarii medii de resurse şi personalul subordonat, de

executarea materială a deciziilor. Astfel se explică de ce majoritatea deciziilor sunt concepute şi

pregătite de către funcţionarii situaţi la nivelurile medii, care stabilesc resursele adecvate pentru

îndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluţie este eficientă, deoarece funcţionarii de la acest nivel

cunosc cel mai bine resursele administraţiei.

Criteriul importanţei instituţiei sau autorului care adoptă decizia este folositor, şi nu al

importanţei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat în practică. Nu există

o însemnătate în sine: ceea ce este important pentru un funcţionar sau un colectiv, din cauza

scopului propus, poate să nu prezinte nici un interes pentru alt funcţionar sau colectiv, dacă

urmăresc realizarea unui obiectiv diferit.

2) După gradul lor de generalitate, deciziile se clasifică în generale (abstracte) şi

individuale. Decizia abstractă serveşte drept temei pentru alte decizii şi exercită influenţe

profunde asupra realităţilor administrative; deci-ziile individuale au un conţinut precis şi servesc

unui singur obiectiv bine definit din administraţia publică.

3) Deciziile administrative pot fi clasificate după gradul libertăţii de apreciere de care

dispune autorul lor. Dar această libertate se exercită în cadrul şi în conformitate cu prevederile

actelor normative. Aşadar, compe-tenţa administraţiei de a decide este stabilită şi limitată de lege.

4) După măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor, deciziile se clasifică în:

c decizii în condiţii de certitudine, atunci când fiecare acţiune con-duce în mod

invariabil la un anumit rezultat specific;

c decizii în condiţii de risc, atunci când fiecare acţiune conduce la un rezultat dintr-un

ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat fiind cunoscută;

c decizii în condiţii de incertitudine, atunci când fiecare acţiune este de natură să

producă un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat nefiind cunoscută.

5) După operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi clasificate în

spontane şi pregătite. Primele se bazează pe intuiţie, inspiraţie de moment, pregătirea

profesională şi experienţa celui care decide; ele sunt justificate în cazurile de urgenţă ca singura

procedură operativă. Este de dorit, însă, ca deciziile spontane care prezintă o anumită importanţă

pentru activitatea instituţiilor publice, să fie evitate şi înlocuite cu decizii temeinic documentate şi

pregătite.

6) Formele deciziilor. Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor

administrative constituie o regulă fundamentală în activitatea administraţiei, deoarece contribuie

la funcţionarea eficientă şi raţională a mecanismului administrativ.

Respectarea formelor deciziilor le asigură acestora un caracter unitar şi aceeaşi

metodologie de aplicare, indiferent de natura instituţiei publice şi localizarea teritorială; numai în

acest mod, ele sunt cunoscute în detaliu de funcţionari şi măresc randamentul activităţii pe care o

desfăşoară.

Pe plan mondial, dezvoltarea formalităţilor nejustificate constituie un fenomen care s-a

amplificat în mod continuu, astfel încât guvernele instituie frecvent, organisme care au misiunea

de a simplifica formele administrative. În anumite cazuri, formele sunt utilizate de funcţionari,

pentru a-şi spori libertatea de apreciere şi de a-şi declina răspunderea; ele constituie un adăpost al

administraţiei împotriva presiunilor individuale sau colective la adoptarea unor decizii ilegale.

Cu toate acestea, ele reflectă şi o latură conservatoare a administraţiei, putând deveni un

obstacol în analiza diversităţii cazurilor, generate de complexitatea vieţii sociale. De aceea,

trebuie combătută exagerarea în domeniul formelor.

Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Această procedură permite

administraţiei să se informeze asupra consecinţelor unei eventuale activităţi, sugerându-i

modalităţi de acţiune. Anumite condiţii se referă la forma deciziei însăşi sau sunt posterioare

deciziei. În general, decizia administrativă trebuie să fie scrisă, datată, semnată, înregistrată şi

dacă are caracter normativ şi produce efecte juridice în exterior, urmează să fie adusă la

cunoştinţa cetăţenilor, prin publicare.

Decizia administrativă prezintă o serie de trăsături caracteristice, şi anume:

colegialitatea, coerenţa, autoritatea.

a) Colegialitatea. În principiu, decizia administrativă este adoptată de un organ

impersonal, însă, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex în care intervin

numeroşi funcţionari. Administraţia lucrează în colectiv, pentru că orice decizie cere o cooperare

a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri şi contradicţii. Ea utilizează

activitatea în colectiv, întrucât garantează caracterul complet al acesteia şi ia în considerare

interesul public.

Totodată, colegialitatea asigură impersonalitatea şi anonimatul necesare acţiunii

administrative. În administraţia publică, accentul se pune pe sarcini şi nu pe funcţionarii care le

îndeplinesc. Marile realizări administrative sunt impersonale şi ele reflectă permanenţa

administraţiei, pe când funcţionarii se schimbă.

În acest sens, John Galbraith este de părere că, din toate alegerile, indiferent de nivelul

lor, trebuie să dispară prezumţia realegerii, pentru a nu obişnui candidaţii la nesfârşit cu funcţia

deţinută, pentru a nu-i familiariza cu cerinţele birocraţiei publice, în numele avantajelor conferite

de experienţă.

Impersonalitatea apără pe funcţionari de eventualele presiuni pe care o acţiune

personalizată ar putea să le antreneze. Ea îl investeşte cu o autoritate exterioară, ce îi conferă

prestigiu social.

b) Coerenţa reprezintă caracteristica principală a deciziei administrative. Fiind

întemeiată pe deciziile anterioare şi pe cerinţele sociale actuale, decizia administrativă constituie

legătura dintre trecut, prezent şi viitor a politicii administrative. Coerenţa activităţilor din

administraţia publică se situează la un înalt nivel calitativ, pentru a răspunde cerinţelor tot mai

mari ale populaţiei.

c) Autoritatea constă în competenţa de a emite decizii care vor servi drept fundament,

la elaborarea altor decizii. Deşi prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate impune o anumită

conduită subordonaţilor săi, el trebuie să ţină cont de propunerile acestora şi să le recunoască

valoarea. O asemenea relaţie de autoritate este relativă, deoarece superiorul o poate accepta într-

un caz şi o poate contesta în alte situaţii. Ea nu produce efect, decât dacă superiorul este de acord

cu propunerile subordonatului şi semnează decizia. În toate cazurile, subordonatul trebuie să ştie

că decizia a fost adoptată pentru un scop anume, la care şi el trebuie să se asocieze, chiar dacă

personal, are anumite reţineri.

De cele mai multe ori, superiorul este acela care influenţează conduita subordonatului.

Este de dorit ca autoritatea superiorului să se întemeieze mai ales pe calităţile sale personale.

Numai astfel, el îşi poate convinge sub-ordonaţii că opinia sa este cea mai justă, neutilizând

autoritatea decât în caz de dezacord.

Din momentul în care a fost adoptată, decizia administrativă este influenţată de factorul

juridic şi de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice.

În plus, dreptul delimitează competenţele instituţiilor publice, precizează condiţiile în care

acestea funcţionează şi reprezintă o barieră împotriva exagerărilor birocratice. La rândul său,

factorul temporal influenţează calitatea execuţiei deciziei şi exprimă dinamica acesteia. Timpul

reprezintă intervalul conştient dirijat între primirea sarcinilor şi executarea lor, el constituie o

garanţie esenţială a procedurii administrative şi determină o acţiune raţională.

Cu toate acestea, nu este indicată prelungirea exagerată a timpului de gândire, deoarece

reflectă evitarea răspunsurilor şi atitudinea necorespunzătoare faţă de sarcinile administraţiei.

Este necesară alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua eficienţa muncii

administrative.

2.3. Caracteristicile deciziei administrative

Modele de fundamentare a deciziilor administrative

O mare parte a activităţii managerilor din administraţia publică constă în elaborarea şi

adoptarea deciziilor. În principiu, luarea deciziilor în administraţia publică constă în a alege

dintre diferite alternative şi mijloace de îndeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o

organizaţie.

Procesul decizional se bazează pe utilizarea diferitelor modele de fundamentare, cele

mai importante fiind modelul managerial tradiţional, modelul politic şi modelele mixte.

Modelul managerial tradiţional

Modelul managerial tradiţional este un rezultat al încercărilor timpurii de a introduce

profesionalismul în administraţia publică. Ideea de profesionalism are la bază, pe de o parte,

distincţia între administraţie şi politică, introdusă de Woodrow Wilson în 1897, iar pe de altă

parte, concepţia lui Max Weber despre birocraţie şi nevoia de raţionalitate în cadrul proceselor de

luare a deciziei.

Acest model încearcă să formeze administratorii în direcţia luării deciziilor într-o

manieră cât mai eficientă, economicoasă şi eficace. O posibilă cale de îndeplinire a acestor

obiective o reprezintă construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare,

formalizare şi competenţă. Managerul este ajutat să aleagă între soluţii alternative aflate în

competiţie prin:

- reducerea numărului de alternative care trebuie luate în considerare;

- reducerea numărului de valori implicate în evaluarea alternativelor;

- transmiterea cunoştinţelor necesare pentru luarea deciziei în mod raţional;

- furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, în vederea unei alegeri

corecte dintre acestea.

Specializarea este modalitatea principală de reducere a numărului de alternative pe care

un admnistrator le ia are două moduri principale de manifestare: între instituţiile publice şi în

interiorul lor.

Specializarea pe jurisdicţii între instituţiile publice acordă unei agenţii autoritatea

asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din Inspectoratul Şcolar

Judeţean nu se preocupă de problemele de protecţie publică aflate sub jurisdicţia Inspectoratului

Judeţean de Protecţie Civilă. Ei nu compară valoarea socială a activităţilor din programele pe care

le administrează cu cele ale programelor administrate de alte agenţii.

Specializarea se manifestă şi în interiorul instituţiilor. Unii funcţionari publici vor

formula politici, programe şi reglementări, în timp ce alţii se vor preocupa de aplicarea lor în

practică. Chiar dacă cele două aspecte sunt strâns legate, persoana care se ocupă de aplicarea

programelor şi reglementărilor poate să aleagă între diferite mijloace de implementare, dar nu se

poate exprima (cel puţin nu în mod oficial), cu privire la scopul reglementării sau asupra

programului de politici publice.

De asemenea, specializarea limitează setul de valori pe care un funcţionar public le ia în

considerare atunci când alege între diferite alternative care-i sunt prezentate. Funcţionarii publici

trebuie să fie preocupaţi de satisfacerea interesului general al societăţii, atât cât este posibil în

cadrul limitat al autorităţii lor. Deciziile care sunt luate în anumite instituţii sunt, în general,

conforme cu sistemul de valori existent în cadrul organizaţiei. Totuşi în administraţia publică din

ţara noastră s-a constatat că, ori de câte ori conducătorii politici încearcă să promoveze

măsuri/opţiuni contrare acestor valori instituţionale, ei se lovesc de rezistenţă din partea

personalului.

Un alt element care limitează marja de opţiuni disponibile factorilor de decizie îl

reprezintă natura ierarhică a instituţiilor publice. Autoritatea funcţionarilor publici este

definită în mare măsură prin poziţia lor în ierarhia instituţiei. Capacitatea de decizie creşte pe

măsură ce poziţia pe scara ierarhică se îmbunătăţeşte. Totuşi, ierarhia limitează responsabilitatea

oficialilor şi îi forţează să definească valorile cu care lucrează. Acesta nu înseamnă că managerii

de la nivelele medii nu iau decizii dificile. Însă, pe măsură ce se avansează pe scara ierarhică,

creşte confruntarea cu alegerea între valori şi opţiuni concurente, conjunctură care creează o doză

sporită de conflict.

Într-o anumită măsură, se poate aprecia că specializarea şi ierarhia tind să acţioneze în

comun pentru limitarea autorităţii. Astfel, specializarea limitează autoritatea de jurisdicţie (ca în

formulări de tipul „Nu sunt responsabil pentru ceea ce se întâmplă în biroul/serviciul A”). La

rândul său ierarhia limitează autoritatea managerială (în formulări de tipul „Nu fac eu regulile”).

În consecinţă, ierarhia permite, chiar obligă factorii de conducere să definească şi să limiteze

seturile de valori care încadrează activitatea subordonaţilor.

Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de

luare a deciziei. Prin specificarea exactă a factorilor şi a informaţiilor care trebuie luate în

considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori

anumite informaţii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin însă structura limitată a

formularelor standard, însă acesta este unul din preţurile care se plătesc pentru simplificare.

În fine, aplicarea modelului managerial tradiţional este condiţionată de competenţa

tehnică a factorilor decidenţi de a lua decizii raţionale eliberaţi de orice influenţă politică.

Modalitatea prin care s-a răspuns acestei cerinţe a constituit-o sistemul meritului promovat de

Woodrow Wilson.

Sistemul de merit a fost văzut ca un mijloc de obţinere a competenţei profesionale.

Competenţa profesională consta în înţelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a

informaţiilor şi îndeplinirea atribuţiilor într-o manieră eficientă.

Constrângerile impuse de modelul managerial tradiţional au influenţat dezvoltarea

culturilor organizaţionale la nivelul instituţiilor publice. Prin urmare, instituţiile îşi stabilesc un

set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficienţă, eficacitate), iar organizarea

activităţii şi recrutarea personalului se realizează în spiritul reflectării valorilor respective.

Modelul tradiţional de luare a deciziilor se derulează prin următoarele etape

caracteristice:

1.stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme;

2.explorarea şi elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme;

3.prevederea tuturor consecinţelor semnificative ale fiecărei strategii alternative şi

estimarea posibilităţilor de producere a acestora;

4.alegerea strategiei care rezolvă problema în maniera cea mai eficientă şi la costul cel

mai redus.

În calitate de trăsătură dominantă a modelului tradiţional, raţionalitatea s-a aflat la baza

construirii comportamentului organizaţional şi a soluţiilor practice utilizabile de către instituţiile

publice.

În practică, utilizarea modelului managerial tradiţional se loveşte de următoarele

dificultăţi:

1. formularea insuficient de clară a obiectivelor politicilor guvernamentale. De

exemplu, restituirea pădurilor foştilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de

proprietate, dar acest obiectiv vine în contradicţie cu atribuţiile ocoalelor silvice care vizează

protejarea şi întărirea fondului forestier;

2. lipsa coordonării şi a specializării necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori,

coordonarea între instituţiile guvernamentale este slabă, altfel spus, „nu ştie stânga ce face

dreapta”. Motivul îl constituie faptul că instituţiile operează în sfere diferite, cu obiective şi

intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o instituţie să se afle într-un

conflict personal sau politic cu un manager dintr-o altă instituţie, este destul de mare şi are urmări

asupra bunului mers al activităţii.

De exemplu, programele de protecţie a mediului dintr-o zonă montană se pot afla în

conflict atât cu proiectele de dezvoltare, cât şi cu cele privind construirea caselor de vacanţă în

zona respectivă.

3. dificultatea evaluării costurilor totale ale unui anumit program; întotdeauna există

costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercită un impact deosebit

asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.

4.gradul ridicat de teoretizare şi abstractizare a modelului care duce la apariţia unor

decizii dificil sau chiar greu aplicabile în practică.

Modelul politic (incremental)

Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezintă o

alternativă viabilă faţă de modelul tradiţional, considerat nerealist şi inoperant de către unii

critici. Argumentele aduse în favoarea modelului politic au în vedere caracterul realist şi

reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituţiilor publice. Meitul principal al acestui model

constă în eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice.

Această ambiguitate este o caracteristică a societăţilor pluraliste şi reprezintă preţul

necesar pentru edificarea consensului şi menţinerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc

la formulări vagi, neclare ale obiectivelor e îndeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a

întreprinderilor proprietate de stat poate veni în contradicţie cu cel de protecţie socială. Dacă

procesul privatizării este definit etapă cu etapă are ca efect reducerea numărului de personal,

suportul colectivităţii scade, imaginea autorităţii publice se înrăutăţeşte, clasa politică aflată la

putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administraţi publică va recurge la acţiuni lente, fără

aspecte spectaculoase, astfel încât numărul de instituţii sau persoane „deranjate”/afectate să fie

cât mai redus.

Prin urmare, modelul politic accentuează necesitatea ca funcţionarii publici să răspundă

cerinţelor comunităţii, să fie reprezentativi pentru clasa politică şi să consulte cetăţenii în

elaborarea deciziilor administrative.

Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam. El l-a

definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susţin reciproc şi urmăresc

simplificarea şi concentrarea problemelor. Modelul se bazează pe analiza unui număr

restrâns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente şi pe cercetarea de

echipă, fiecare ocupându-se de o anumită componentă a ansamblului. Astfel, factorii de decizie

sunt antrenaţi într-un proces continuu de construire plecând de la situaţia curentă, pas cu pas şi cu

schimbări graduale.

Avantajul principal al acestui model este acela că evită soluţiile radicale şi răspunde

prompt nevoilor cetăţeanului. Modelul are numeroase dezavantaje şi anume:

1.are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegătorilor, partidele

politice evită schimbările radicale în elaborarea programelor de guvernare. În final, decizia se

poate concentra în mâinile unui grup restrâns de persoane cu funcţii înalte, pierzându-se o

caracteristică importantă a acestui model, şi anume, asigurarea reprezentativităţii părţilor

interesate.

2. aplicarea modelului poate duce la obţinerea de rezultate neprevăzute la început şi

chiar total nedorite. Cauza principală o constituie tocmai urmărirea cu paşi mici şi lenţi a unor

obiective definite neclar.

3. aplicarea cu succes a modelului necesită un nivel ridicat de stabilitate socială, de

cultură a negocierii şi de maturitate a clasei politice, condiţii greu de îndeplinit pentru ţările

centrale şi est-europene, inclusiv România.

Modelele mixte

Dezbaterile privind avantajele şi dezavantajele celor două modele anterioare au reţinut

atenţia teoreticienilor o perioadă îndelungată de timp. În anii 70, cercetătorul Amitai Etzioni

propune modelul mixt, obţinut prin combinarea celor două abordări anterioare. Soluţia lui Etzioni

sugerează într-o primă fază căutarea variantelor alternative, urmată apoi de explorarea în detaliu

şi analiza celei mai interesante. Această abordare înglobează inovaţia (absentă în modelul politic)

şi nu impune condiţionările stricte le modelului tradiţional.

Totuşi, în anii 70 cel mai neobişnuit model mixt, a fost elaborat de March şi Olsen.

Aceştia susţineau că luarea deciziilor nu este un proces raţional, iar nivelul de înţelegere a

problemelor şi de anticipare a raporturilor dintre actorii implicaţi în procesul decizional nu

poate fi obţinut în realitate. Acest model a fost etichetat drept „modelul coşului de gunoi”

(„garbage can model”).

Astfel, March şi Olsen susţin că posibilităţile de decizie nu sunt altceva decât o cutie de

gunoi în care participanţii la procesul decizional aruncă diversele probleme şi soluţii. Conţinutul

coşului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele ataşate celorlalte

cutii aruncate, precum şi de viteza cu care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei „coşul de

gunoi” a fost intenţionată, pentru a sugera lipsa de raţionalitate existentă adeseori în procesul

decizional.

Adepţii acestui model au încercat să accentueze că uneori obiectivele de îndeplinit

sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluţii improvizate, fără o fundamentare

ştiinţifică şi influenţate de aspectele personale ale relaţiilor dintre managerii instituţiilor publice.

Or, majoritatea situaţiilor impun un nivel mai ridicat de ordine şi rigurozitate în alegerea şi

analiza variantelor de rezolvare.

2.4. Fazele elaborării deciziei administrative

La elaborarea unei decizii se parcurg următoarele faze (etape):

1. iniţierea proiectului de decizie;

2. pregătirea proiectului de decizie;

3. evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea;

4. adoptarea deciziei.

Iniţierea proiectului de decizie

Atunci când se cercetează geneza unei decizii administrative, este greu de precizat

originea sa şi funcţionarii sau organele care au determinat iniţierea sa. După adoptarea deciziei,

faza iniţierii proiectului aparţine trecutului. De aceea, pentru a găsi originea unei decizii

importante, uneori trebuie urcat departe pe scara timpului.

Sunt dese cazurile în care, în administraţia publică o propunere se traduce în viaţă după

ce a fost respinsă de mai multe ori în decursul vremii. Un proiect abandonat în multe rânduri ca

fiind neoportun, este adaptat în cele din urmă, în timp ce alte propuneri aşteaptă la rând.

În majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul

administraţiei care este direct interesată în satisfacerea cerinţelor actuale şi mai puţin a celor

viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcţionează lent şi echilibrul care se

stabileşte între elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendinţă de

schimbare este neutralizată, iniţiativa proiectului de decizie vine din afara instituţiei publice.

Iniţiativa poate aparţine organelor legislative sau celor administrative ierarhic

superioare, organelor eminente ori celor subordonate, organizaţiilor obşteşti etc. Iniţiativa

organelor superioare rezultă din adoptarea unui act normativ, a cărui executare implică sarcini

sau măsuri tehnico-organizatorice pentru instituţiile subordonate. Şi acestea din urmă pot iniţia

elaborarea unor decizii în cazurile prevăzute de lege sau când activitatea lor ori a organului

superior solicită o reglementare în care este necesar să se implice. Organizaţiile obşteşti şi

cetăţenii determină iniţierea unor decizii administrative prin cereri, sesizări şi reclamaţii.

Imediat ce se recunoaşte existenţa unei probleme şi necesitatea soluţionării sale,

intervine iniţiativa administraţiei. Pentru ca această iniţiativă să fie eficientă, ea trebuie să atingă

un anumit nivel al structurii administrative. Indiferent ce organ manifestă iniţiativa, ea se explică

prin aceea că, la un moment dat, anumite cerinţe sociale solicită să fie satisfăcute de către

administraţia statului.

Pregătirea proiectului de decizie

Reprezintă cea mai importantă fază a procesului decizional. Ea are un caracter dinamic

şi intern, referindu-se la acţiunea participanţilor la procesul decizional. În această fază, este

precizat conţinutul deciziei, fapt care influ-enţează strategia şi mijloacele concrete de acţiune, în

vederea realizării unui anumit scop; ca atare, ea se desfăşoară pe mai multe etape:

a) determinarea obiectivului deciziei. În general, obiectivele şi mijloacele se stabilesc

de către instituţiile publice, iar ulterior se fixează priorităţile. Unele proiecte temeinic justificate

n-au mai fost adoptate întrucât, la timpul lor, au trebuit să cedeze locul altora, considerate

urgente; astfel că, atunci când le-a venit din nou rândul, ele au fost abandonate, nemaifiind de

actualitate.

Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului

decizional. Ea se realizează, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie

îndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmăreşte, astfel, un anume scop.

Odată precizat, scopul trebuie să întrunească o largă adeziune.

Este posibil, însă, să se stabilească o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odată

ce a fost înfăptuit, constituie punctul de plecare pentru următoarele. Drept urmare, se pot calcula,

cu aproximaţie, probabilităţile de realizare şi termenele de execuţie.

Obiectivele trebuie să aibă un caracter concret şi administraţia este cea care evaluează

problemele şi stabileşte mijloacele de acţiune.

b) documentarea sau informarea. Aceasta asigură cunoaşterea exactă a situaţiei reale

în domeniul în care urmează a fi adoptată decizia. În acest scop se constituie un sistem

informaţional, capabil să furnizeze date complete şi corecte privind realităţile economico-sociale,

în care intervine decizia administrativă. Chiar dacă, în anumite cazuri, informaţiile se întemeiază

pe supoziţii, deciziile nu se pot elabora în acelaşi mod.

Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese într-un mod organizat, iar

ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaţiile pot fi prezentate şi sub forma unor indici sau

diagrame. De asemenea, informaţiile verbale urmează a fi comunicate clar şi concis.

Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic şi un altul care se referă la starea de

fapt. Documentarea teoretică are un caracter general; ea implică o informare pe multiple planuri

(politic, social, juridic, ştiinţific şi tehnic). Informarea politică priveşte cunoaşterea programului

politic al Guvernului, în problemele legate de proiectul de decizie care urmează a se elabora. În

plan social, se culeg toate informaţiile necesare despre contextul elaborării proiectului. Este

necesară şi o informare juridică, deoarece funcţionarii publici implicaţi în procesul decizional,

trebuie să aibă suficiente cunoştinţe în domeniul menţionat. De asemenea, o informare ştiinţifică

şi tehnică, în proiectul de decizie, asigură utilitatea, valoarea şi reducerea cheltuielilor

administrative.

Documentarea privind situaţia de fapt are un caracter special; ea trebuie să asigure o

informare completă şi exactă în domeniul realităţilor sociale în care se pregăteşte o nouă decizie.

O documentare incompletă sau deformată asupra realităţii, determină adoptarea unor decizii

eronate.

c) analiza materialului documentar. În această etapă, elementul important constă în

interpretarea datelor selecţionate. În mod normal, interpretarea trebuie să fie obiectivă, dar în

practică un oarecare subiectivism există întotdeauna. Întregul material informativ este prelucrat

prin inducţie, deducţie, analiză critică, sinteză în scopul stabilirii semnificaţiei fiecărui document

şi a posibilităţilor acţiunii ce urmează a se realiza.

Pe lângă analiza tuturor elementelor implicate, se recomandă să se stabilească

semnificaţia şi consecinţele acţiunii acestora, factorii umani implicaţi în apariţia şi manifestarea

lor, locul, timpul şi cauzele care le-au produs.

d) elaborarea proiectului de decizie. În această etapă, se procedează la o operaţie de

evaluare a ansamblului şi a evoluţiei situaţiei de fapt. Pe baza materialului documentar

selecţionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele având un grad diferit de

probabilitate.

Este de dorit ca proiectul unei decizii importante să cuprindă o expunere de motive, în

care să se prezinte, atât avantajele, cât şi dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alcătuite de

organele prevăzute în actele normative sau, în lipsa unor prevederi legale, de organele şi

compartimentele desemnate de instituţia care decide.

Evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea

Evaluarea şi studierea variantelor proiectului de decizie revin în sarcina conducătorului

instituţiei, precum şi răspunderea pentru aceste operaţiuni. Actul deliberării este precedat de

dezbateri, în care se apreciază argumentele pro şi contra, procedându-se la analiza critică a

proiectului de decizie. În cazul în care se propun, pentru rezolvarea aceleaşi probleme, soluţii

total diferite, înseamnă că obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea

este nesatisfăcătoare ori s-au strecurat interese personale sau de grup care influenţează rezultatul

deliberării.

În orice deliberare, se au în vedere următoarele elemente:

- delimitarea întinderii analizei şi identificare normelor ştiinţifice sau tehnice ce urmează

a fi respectate şi aplicate în materia care face obiectul proiectului de decizie;

- stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dacă nu este prevăzută

în actele normative;

- determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunoştinţelor ştiinţifice necesare,

precum şi a datelor concrete în situaţii similare;

- utilizarea unei tehnologii adecvate deliberării.

Şedinţele în care se deliberează trebuie pregătite şi convocate în termen util,

transmiţându-se persoanelor (membrilor) implicate în această activitate, textul proiectelor de

decizie, împreună cu materialele utilizate la întocmirea lor. Fără furnizarea la timp a

documentaţiei, membrii forului decident nu cunosc conţinutul proiectelor de decizie şi nu-şi pot

exprima poziţia în legătură cu acestea. În necunoştinţă de cauză, membrii colegiului de analiză se

pot ralia la opiniile celorlalţi, fiind prejudiciat însuşi actul deliberării.

Evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie şi deliberarea sunt realizate cu

eficienţă, dacă organul decident este alcătuit din membri temeinic pregătiţi profesional, capabili

să analizeze problemele dificile care se pun în activitatea administraţiei publice.

Adoptarea deciziei

Adoptarea deciziei constituie un drept şi o obligaţie ale conducerii. Atitudinea de

nehotărâre, a conducerii, prejudiciază activitatea subordonaţilor, atunci când o decizie

este indispensabilă pentru funcţionarea lor. O conducere eficientă se poate înşela în

adoptarea deciziilor sale, dar atunci când împrejurările o cer, ea decide cu orice risc şi îşi

asumă această răspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o

complexitate deosebită, care ia în considerare: condiţiile interne şi externe, practica

experimentală şi rezultatele anterioare,

Din punct de vedere procedural şi al metodelor operaţionale, pentru ca adoptarea unei

decizii să fie fundamentată ştiinţific, este necesar să se respecte următoarele principii:

a) principiul definiţiei. Se poate adopta o decizie eficientă, dacă problema care urmează

a fi soluţionată este precis definită, stabilindu-se exact conţinutul acesteia şi ce anume trebuie

rezolvat. O problemă insuficient cunoscută sau eronat determinată nu poate fi soluţionată în mod

adecvat. De modul în care este stabilită problema esenţială depinde, în cea mai mare măsură,

soluţia adoptată.

Fără determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a căror combatere se urmăreşte şi

fără înlăturarea aspectelor superficiale ale activităţilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit.

b) principiul justificării suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luată pe

baza unor motive temeinic studiate, care o justifică în faţa tuturor, astfel încât oricine ar fi

chemat, pentru rezolvarea problemei, să ajungă la aceeaşi soluţie sau la una apropiată.

c) principiul identităţii. La adoptarea deciziilor este necesar să se analizeze ca faptele

implicate să aibă aceeaşi semnificaţie cu faptele de referinţă (cu baza de date) şi să nu fi primit,

între timp, alte interpretări. În cazul acesta, există riscul de a se lua o decizie care, în alte situaţii,

ar fi dat rezultate eficiente, dar în condiţile date este necorespunzătoare.

În concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanţele de loc şi de timp, toate

împrejurările care pot modifica datele problemelor şi natura soluţiilor, pentru ca identitatea

deciziei să rămână neschimbată.

2.5. Modalităţi de îmbunătăţire a procesului decizional în administraţia publică. Efectele

deciziilor administrative

Literatura de specialitate susţine că îmbunătăţirea proceselor de luare a deciziilor se

bazează pe crearea unui mediu favorabil care maximizează potenţialul uman pentru a atinge

performanţa. Această recomandare se poate încadra cu uşurinţă în funcţiile generale ale

managementului unei instituţii, atât publice cât şi private. Observaţia care se impune este aceea

că managementul din sectorul public se confruntă cu mai multe piedici decât managementul din

sectorul privat, atunci când încearcă să-şi îndeplinească funcţiile.

Realizarea unui mediu adecvat punerii în valoare a potenţialului uman se bazează pe o

succesiune de etape şi anume:

- structura problemei care trebuie rezolvată;

- ordonarea obiectivelor şi a motivaţiilor, în vederea stabilirii priorităţilor;

- îmbunătăţirea calităţii alternativelor propuse decidentului;

- creşterea calităţii informaţiilor disponibile şi a felului în care acestea sunt prezentate;

- preocuparea permanentă pentru îmbunătăţirea pregătirii profesionale a factorilor de

decizie şi a personalului implicat în judecata profesională.

Termenul „judecată profesională” este folosit într-o manieră variată şi are următoarele

caracteristici:

1. judecata care evită conflictul de interese. Este vorba de conduita profesională care nu

are voie să fie influenţată de interese sau loialitate faţă de terţe părţi;

2. judecata bazată pe educaţie. Există situaţii ca în cazul planificării arhitecturii urbane,

în care forţe ale pieţei pot influenţa, dacă li se permite, rezultatul unor judecăţi profesionale. În

aceste cazuri, rezultatele pot duce la soluţii total greşite, cum ar fi distrugerea unor clădiri cu

valoare istorică, din dorinţa de a se construi sediul unei bănci;

3. judecata bazată pe autonomia profesională. Asupra anumitor decizii se pot manifesta

influenţe care să atenteze la autonomia profesională; de exemplu, refuzul unor companii de

asigurări de a încheia asigurări medicale considerate indispensabile de către medici şi care-i pune

în ipostaza de a nu-şi practica meseria în condiţii legale;

4. judecata bazată pe puterea discreţionară a persoanei care ia decizia de a depăşi

limitele impuse de regulament. Există situaţii în care decizia este lăsată, în anumite limite, la

latitudinea decidentului. Acesta trebuie să elaboreze o judecată profesională asupra situaţiei care

îi este adusă la cunoştinţă, ca de exemplu decizia de a prelungi ajutorul de şomaj pentru un

solicitant;

5. judecata este rezultatul unui proces complex, fundamentat pe interpretarea şi analiza

informaţiei disponibile; alegerea soluţiei optime şi monitorizarea continuă a metodologiei de

introducere a corecţiilor necesare;

6. judecata este de calitate, corectă şi bazată pe experienţa practică a celor care decid.

Practica ajută la întărirea capacităţii de diagnoză corectă şi la rapida adaptare la realităţile din

teren.

Spre deosebire de judecata profesională, judecata neprofesională nu foloseşte structuri şi

mijloace potrivite problemei analizate. Decidentul neprofesionist ignoră incertitudinea mediului

şi erorile intuiţiei pe care se bazează în mod exagerat; este părtinitor şi lipsit de obiectivitate,

influenţat de informaţii nerelevante şi confundă faptele cu valorile.

Efectele deciziei administrative sunt consecinţele pe care aceasta le generează prin

simplul fapt al adoptării sale.

Astfel, ca urmare a adoptării, decizia devine obligatorie pentru toţi aceia cărora li se

adresează. În consecinţă, funcţionarii urmează să-şi realizeze activitatea profesională, în

conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sancţiuni asupra celor care nu se

conformează prevederilor sale.

De asemenea, decizia beneficiază de executarea ei din oficiu; drept urmare, ea poate fi

executată de administraţia publică prin proprii agenţi (servicii publice, forţă publică), utilizând,

dacă este necesar, mijloace de constrângere (materială), pentru a anihila rezistenţa celor

interesaţi.

În cazul în care decizia se dovedeşte ilegală sau inoportună, administraţia poate s-o

anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilaterală, fără să fie necesar consimţământul părţilor.

Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate, încetinite sau accelerate,

prin politica statului, modificarea cadrului legal sau a activităţii şi structurii administraţiei. Un

factor care contribuie la blocarea dinamicii deciziei administrative îl constituie spiritul rutinier.

Lipsa iniţiativei, absenţa operativităţii pot paraliza o decizie administrativă. Elemente care la

prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a personalului de execuţie)

pot prejudicia eficienţa şi dinamica deciziei.

Eficienţa unei decizii administrative se bazează pe prevederea şi calcularea efectelor pe

care le generează şi care pot fi directe şi indirecte.

Efectele directe. Din momentul în care a fost adoptată decizia, dreptul administrativ

pune capăt deliberărilor şi clarifică problemele prin rezolvarea lor în practică. Pentru unii, decizia

adoptată reprezintă confirmarea punctului lor de vedere. Pentru alţii ea înlătură anumite

incertitudini şi îndoieli. Indiferent de situaţie, decizia este obligatorie, chiar şi pentru cei care o

consideră greşită.

Nu este suficientă unirea celor două elemente, înţelegerea şi voinţa, pentru ca decizia să

producă efecte. Mai este necesar, ca cei care adoptă decizia să fie convinşi că aceasta corespunde

şi satisface cerinţele vieţii sociale. O decizie administrativă cuprinde elemente omogene şi

eterogene. Excesul celor din urmă, dăunează echilibrului şi stabilităţii deciziilor. Alte decizii nu

produc efectele aşteptate, fiindcă prin conţinutul lor descurajează acţiunea.

Deciziile eronat concepute au efecte slabe şi nu par aplicabile. Este de preferat să se

atingă un obiectiv mai modest, decât să se eşueze spre unul irealizabil. În alte cazuri, deciziile nu

se aplică, pentru că între timp, ele nu mai corespund realităţilor sociale, devenind inutile.

Efectele indirecte. Acestea privesc pe funcţionarii care decid, autorităţile publice şi

administraţiile. Ele reflectă răspunderea asumată de cei care au luat o anumită decizie. În calitate

de autori, ei vor apăra decizia respectivă, căutând să-i asigure eficienţa pentru ca aceasta să

producă toate efectele.

Decizia administrativă produce efecte indirecte şi asupra autorităţilor publice superioare:

Parlamentul, Guvernul. Ea clarifică uneori scopurile politice şi , la un nivel superior, concepţiile

cu privire la interesul general. Un alt efect indirect rezidă în limitarea posibilităţilor de a recurge,

în mod repetat, la decizii de acelaşi gen. În acest domeniu este inutilă o varietate de instrumente

care să reflecte dinamica vieţii sociale.

Efectul indirect asupra instituţiilor publice constă în consolidarea, modificarea sau chiar

desfiinţarea unora dintre ele.

Incidenţa asupra populaţiei, depinde de modul în care aceasta a participat la procesul

decizional. De gradul participării cetăţenilor la activitatea administraţiei statului, depinde

atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor activ sau pasiv faţă de decizia administrativă.

Efectele unei decizii administrative sunt influenţate de modul de execuţie a acesteia,

deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor materiale, umane şi

financiare. Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor, s-au formulat unele recomandări şi

anume:

- separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni ale admi-nistraţiei; orice

executare urmează să se integreze în structura de ansamblu a administraţiei;

- o bună executare depinde de experienţa şi cunoştinţele în materie ale funcţionarilor

publici;

- executarea operativă a deciziei, deoarece orice întârziere poate avea efecte dăunătoare,

după cum şi graba aduce prejudicii;

- executarea este mai facilă, atunci când decizia se integrează în cadrul tradiţional al

activităţilor administrative sau poate fi mai dificilă dacă impune inovaţii în materie. În primul

caz, ceea ce influenţează execuţia, este rutina funcţionarilor, iar în cel de-al doilea caz, lipsa lor

de curaj.

Execuţia unei decizii se împleteşte cu activitatea de control, care verifică atât derularea

procesului decizional, cât mai ales, rezultatele obţinute. Controlul furnizează informaţii necesare

în elaborarea deciziilor viitoare şi, în fond, marchează dinamica deciziei administrative.

Curs 10Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (II)

1.Actul administrativ1.1. Notiune si trasaturi specifice1.2. Clasificare1.3. Conditii de valabilitate1.4. Comparatie cu legea, contractul si hotararea judecatoreasca1.5. Contractul administrativ si concesiunea publica

2.Operatiunile tehnico-administrative2.1. Faptul administrativ

1. 1. Actul administrativ - notiune

În literatura juridică s-au utilizat mai multe noţiuni pentru a desemna actele juridice cu

caracter unilateral ale organelor administraţiei publice. Ni se pare că termenul cel mai des

întrebuinţat, în literatura noastră dintre cele două războaie precum şi în literatura franceză a fost

cel de act administrativ.

Unii autori au pus accentul pe sensul formal al actului administrativ subliniind că el

emană de la autorităţile administrative, alţii au scos în evidenţă pe lângă sensul formal şi sensul

material al actului, adică cuprinsul acestuia.

În prezent, avem în vedere textul art. 52 din Constituţie care întrebuinţează expresia act

administrativ, ca atare, o vom folosi şi noi pe aceasta.

Actele administrative constituie principala formă juridică a activităţii autorităţilor

administraţiei publice. Numărul actelor administrative este mai mare la autorităţile administraţiei

publice situate la un nivel superior în ierarhia organelor administraţiei publice (Preşedintele

României, Guvern, ministere) şi scade pe măsură ce coborâm la organele ce constituie baza

sistemului. În schimb, în activitatea acestora din urmă, pondere au faptele materiale-juridice şi

operaţiunile materiale tehnice.

În literatura noastră juridică postbelică, s-a susţinut şi argumentat temeinic că în cazurile

prevăzute de lege, organele judecătoreşti şi ale procuraturii îndeplinesc anumite activităţi, care au

toate caracteristicile activităţii executive.

În prezent, această teză îşi păstrează pe deplin valabilitatea, fiind confirmată, de texte

legale, în primul rând de Constituţie. În concret, art. 52 din Legea noastră fundamentală se referă

expres la actul administrativ al unei “autorităţi publice”, ceea ce înseamnă că acesta poate fi emis

nu numai de organele administraţiei publice ci şi de alte autorităţi publice, bineînţeles pe baza

normelor legale.

În cazurile prevăzute de lege, unele organe ale justiţiei îndeplinesc activităţi

administrative şi pot emite acte administrative. Astfel, în Legea nr. 92/1992 pentru organizarea

judecătorească se prevede că instanţele sunt conduse de către un preşedinte, care exercită şi

atribuţii administrative.

Totodată, se mai precizează că personalul auxiliar, administrativ şi de serviciu se numeşte

de către preşedintele Curţii de apel ori, după caz, de procurorul general al parchetului de pe lângă

Curtea de apel în a cărei circumscripţie urmează să funcţioneze, cu excepţia executorilor

judecătoreşti care se numesc de Ministerul Justiţiei. Asemenea acte, datorită specificului lor,

trebuie considerate acte administrative.

Bineînţeles, prin aceste activităţi şi acte, nu se realizează administraţia publică, în sensul

de activitate aflată sub conducerea generală a Guvernului – cum se precizează în art. 102 alin. 1

din Constituţie.

Totodată, preşedintele sau birourile celor două Camere ale Parlamentului, deşi nu sunt

organe ale administraţiei publice, fac uneori, anumite acte administrative, cum sunt cele de

numire şi revocare din funcţie a unor funcţionari din aparatul ajutător al Camerelor legislative,

acte care se aseamănă întru totul cu cele întâlnite în mod curent în activitatea autorităţilor

administraţiei publice.

Totodată, îşi păstrează actualitatea, aşa numitele acte administrative prin delegaţie,

categorie despre care s-a arătat că deşi nu sunt acte de drept administrativ prin subiectul care le

elaborează, acesta fiind o structură nestatală, ele trebuie socotite ca atare dat fiind că organizaţiile

emitente acţionează ca adevărate autorităţi administrative, pe baza unei delegaţii exprese date de

lege.

În prezent, trebuie considerate acte administrative prin delegaţie cele emise în realizarea

unui serviciu public de structuri nestatale autorizate prin lege să funcţioneze în acest scop, cum

sunt societăţile comerciale care îndeplinesc servicii publice sau instituţiile private de utilitate

publică.

Actele administrative prin delegaţie elaborate pe cale unilaterală sunt obligatorii atât

pentru organele statului cât şi pentru particulari. Fiind considerate acte administrative de

autoritate apreciem şi noi, alături de alţi autori, că ele pot fi atacate în justiţie conform Legii nr.

29/1990.

În definirea actelor administrative, vom avea în vedere actele administrative ale

autorităţilor publice, înzestrate cu o anumită competenţă, adică sensul formal şi cel material al

actelor administrative. Actele administrative pot fi definite ca manifestări unilaterale şi exprese

de voinţă ale autorităţilor publice, în principal, autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de

a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice.

Trasaturi specifice actelor administrative

În literatura noastră de specialitate, cu privire la trăsăturile actului administrativ, sunt

exprimate opinii diferite, dar, cu toate acestea, se întâlnesc anumite elemente comune, asupra

cărora ne vom opri, cu prioritate, în cele ce urmează.

1) Actul administrativ reprezintă principalul act juridic care intervine în activitatea

autorităţilor administraţiei publice. Fiind un act juridic, actul administrativ este o manifestare de

voinţă făcută în scopul de a produce efecte juridice proprii, adică de a da naştere, a modifica sau a

stinge raporturi juridice.

Manifestarea de voinţă a autorităţii administraţiei publice trebuie declarată, de regulă, în

formă scrisă, pentru că voinţa neexteriorizată nu poate produce efecte juridice.

2) Actul administrativ este o manifestare de voinţă unilaterală prin care organele

administraţiei publice se manifestă ca subiecte de drept speciale, învestite cu atribuţii de putere

publică.

În toate cazurile în care autoritatea administraţiei publice emite din oficiu un act

administrativ prin care se creează obligaţii în sarcina altor autorităţi administrative, organisme

nestatale, asociaţii, persoane fizice etc., caracterul unilateral al actului este indiscutabil.

Caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voinţă unilaterală îl

deosebeşte de actele contractuale ale organelor administraţiei publice.

Totodată, caracterul unilateral al actului administrativ, determină, cu anumite excepţii,

revocabilitatea acestuia.

În legătură cu trăsătura caracteristică a actului administrativ de a fi o manifestare de

voinţă unilaterală, în doctrină şi practica administrativă s-au pus unele probleme.

a) Prima problemă priveşte actele emise în comun, cu participarea fie a mai multor

autorităţi ale administraţiei publice, fie a unei autorităţi a administraţiei publice şi a unei

organizaţii nestatale. Deşi la emiterea acestor acte iau parte mai multe subiecte nu ne găsim în

prezenţa unui act contractual deoarece „acordul lor de voinţă nu este asemănător celui conţinut în

contractele civile. Contractele civile dau naştere la raporturi juridice cu dublu obiect şi scop, or

subiectele de drept participante la emiterea actului urmăresc acelaşi scop şi aceeaşi prestaţie din

partea altor subiecte decât cele care şi-au exprimat voinţa”. Manifestările de voinţă ale

subiectelor participante converg spre acelaşi efect juridic. Drept urmare, în final, se realizează o

singură voinţă juridică, ceea ce îi conferă actului caracter unilateral.

b) A doua problemă se referă la actele administrative emise la cerere. Situaţiile mai des

întâlnite în practică sunt acelea în care solicitantul este o persoană fizică, iar obiectul cererii îl

constituie emiterea diferitelor categorii de autorizaţii, cum ar fi, autorizaţia de construcţie,

prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 50/1991, republicată, autorizaţia pentru realizarea unor

activităţi independente în domeniul serviciilor etc.

Voinţa solicitantului exteriorizată în cerere constituie doar o condiţie pentru emiterea

actului administrativ propriu-zis, aşa încât nu ne găsim în prezenţa unui acord de voinţă între

solicitantul actului şi organul administrativ emitent. Manifestarea de voinţă a autorităţii

administraţiei publice concretizată în actul administrativ emis la cerere îşi păstrează caracterul

unilateral.

În literatura de specialitate s-a pus problema efectelor pe care le are renunţarea

beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit prin actul respectiv, mai exact,

dacă renunţarea este o modalitate de încetare a producerii efectelor juridice de către actul

administrativ emis la cererea unei persoane fizice.

În doctrină se consideră că renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la

acesta nu afectează valabilitatea actului, ci el continuă să producă efecte juridice până în

momentul revocării sale de către organul emitent, într-adevăr, dat fiind că actul emis la cerere

este o manifestare unilaterală de voinţă a organului administraţiei publice, efectele juridice ale

actului pot înceta tot numai printr-o manifestare unilaterală de voinţă a emitentului.

Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la acesta constituie doar

condiţia pentru retractarea (revocarea) actului administrativ.

c) A treia problemă priveşte emiterea actelor administrative cu participarea mai multor

persoane fizice. Cele mai multe acte administrative de acest gen se emit de autorităţi ale

administraţiei publice colegiale (spre exemplu, Guvernul, consiliile locale, consiliile judeţene).

Actele administrative se adoptă ca urmare a exprimării votului, prevăzut de lege, al persoanelor

care au participat la şedinţele acestor organe colegiale, conform cvorumului precizat de lege.

La întrebarea dacă nu cumva ne aflăm în prezenţa unui acord de voinţă ca în cazul

contractelor civile, în literatura noastră juridică s-a răspuns unanim în sensul că ne găsim în

prezenţa unui act unilateral şi că numărul de persoane care participă la adoptarea unei decizii

administrative nu are relevanţă pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, după caz,

bilateral, într-adevăr, în situaţia pe care o discutăm actul administrativ aparţine organului

administraţiei publice, fiind fără relevanţă numărul de persoane fizice care participă la adoptarea

lui şi, pentru acest motiv, are caracter unilateral.

3.Actul administrativ este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice. Actul

administrativ concretizează voinţa autorităţii administrative ca subiect de drept învestit cu

putere publică. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea administraţiei publice, în

calitatea ei de purtătoare a puterii publice, dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi

obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică.

4.Actul administrativ este obligatoriu

Obligativitatea actelor administrative trebuie înţeleasă sub mai multe aspecte:

•Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept (persoane juridice de

drept public sau privat şi persoane fizice) care intră sub incidenţa dispoziţiei respective.

Această obligativitate este o consecinţă a prezumţiei de legalitate de care se bucură actele

administrative ale autorităţilor administraţiei publice, fiind emise pe baza şi în vederea

executării dispoziţiilor legale în vigoare.

•Actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atâta vreme cât el nu a fost

abrogat, revocat sau anulat.

•Actul administrativ este obligatoriu şi pentru organul administrativ superior celui emitent,

dar, referitor la acest aspect, trebuie făcută distincţie între actele administrative normative

şi cele individuale.

Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior

până când acesta din urmă emite, la rândul lui, un act normativ cu un conţinut contrar actului

normativ al organului inferior. Dat fiind că actul normativ nou emis are forţă juridică superioară,

el îl abrogă pe cel al organului inferior.

Deci, elaborând noi acte administrative normative, organul superior poate oricând să

lipsească de efecte juridice actele normative ale organului inferior.

Actul administrativ individual al organului inferior trebuie şi el respectat de organul

superior, atâta timp cât acesta nu îl anulează (revocă) în condiţiile prevăzute de lege. Se pot

distinge mai multe situaţii:

5. Actul administrativ este executoriu prin el însuşi, adică se execută din oficiu fără a

mai fi necesar să intervină instanţele judecătoreşti pentru a-1 învesti cu titlu executoriu.

Caracterul executoriu al actului administrativ se datorează faptului că este emis de o autoritate a

administraţiei publice, învestită prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce îi

conferă valoare obligatorie pentru orice persoană fizică şi juridică căreia i se adresează.

Dacă cel vizat prin acest act îl consideră ilegal, are dreptul de a se plânge organului

emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale administraţiei publice în cazurile prevăzute de

lege, precum şi instanţelor judecătoreşti, potrivit Legii nr. 29/1990.

6. Actul administrativ este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi

executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Această trăsătură a actelor

administrative este consecinţa ierarhiei în care se constituie normele juridice. În vârful piramidei

se găseşte Constituţia, apoi urmează legile organice şi legile ordinare ale Parlamentului, decretele

prezidenţiale, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor etc.

Legile fiind emanaţia puterii legiuitoare, toate celelalte acte juridice trebuie să-i fie subordonate,

iar legea poate oricând anula, modifica sau suspenda un act administrativ.

Afirmaţia potrivit căreia actele administrative organizează aplicarea şi aplică în concret

legile nu trebuie interpretată strâmt, deoarece în cadrul funcţiei executive se recurge şi la acte

juridice normative conforme cu legea, iar, în anumite cazuri, legea acordă autorităţilor

administrative o putere de apreciere, o putere discreţionară, în temeiul căreia acestea nu se

mărginesc să aplice legea, ci au libertatea de a alege, în anumite limite, între două sau mai multe

soluţii.

7. Regimul juridic specific al actului administrativ compus din reguli specifice privind

forma, procedura de emitere, condiţiile de valabilitate şi controlul actelor administrative,

constituie, într-o opinie, o trăsătură a actului administrativ. Pe lângă considerarea regimului

juridic administrativ ca o trăsătură de sine stătătoare a actului administrativ, regimul juridic apare

şi ca o rezultantă a tuturor trăsăturilor caracteristice, a condiţiilor de valabilitate şi controlului

actului administrativ.

1.2. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actele administrative pot fi clasificate în mai multe categorii, în funcţie de diferite

criterii:

I.După criteriul întinderii efectului juridic pe care îl produc, actele administrative se

grupează în acte administrative normative şi acte administrative individuale.

1.Actele administrative normative cuprind reglementări de principiu cu caracter obligatoriu,

formulate în abstract, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de persoane. De

regulă, actele administrative normative cuprind atât norme imperative cât şi prohibitive

sau permisive.

2.Actele administrative individuale sunt manifestări de, voinţă care creează modifică,

desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unei sau mai multor persoane

dinainte determinate.

Actele administrative individuale, pot fi şi ele împărţite în mai multe categorii după

conţinutul lor, şi anume:

a) Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul sau

subiectele cărora li se adresează. Spre exemplu, actul prin care se atribuie un teren în vederea

construirii unei locuinţe proprietate personală îi conferă titularului posibilitatea realizării acestui

drept, iar actul prin care se stabileşte impozitul ce-1 datorează un cetăţean pentru clădirile ce le

deţine conţine o obligaţie concretă pentru particularul respectiv.

Cu privire la actele din această categorie s-a arătat că eliberarea unora dintre ele

depinde de aprecierea autorităţii emitente, în schimb, emiterea altora este obligatorie, dacă

sunt îndeplinite condiţiile legii. Astfel, eliberarea autorizaţiei de amenajare a unui spaţiu public,

depinde de aprecierea consiliului local cu privire la o serie de factori, cum ar fi bonitatea

solicitanţilor, experienţa în domeniu şi altele.

În schimb, primarul este obligat să emită autorizaţia de construcţie dacă solicitantul a

prezentat şi îndeplineşte toate condiţiile cerute de Legea nr. 51/1991, republicată.

Actele administrative individuale eliberate cu posibilitatea de apreciere a organului

emitent pot fi controlate de organul administrativ superior şi alte organe prevăzute de lege, atât

sub aspectul legalităţii cât şi al oportunităţii, în schimb, actele administrative individuale emise

fără posibilitatea de apreciere din partea autorităţii administrative emitente, vor fi verificate

numai din punctul de vedere al legalităţii.

b) Actele prin care se conferă un statut personal sau acte atributive de statut personal.

Prin aceste acte se recunoaşte o activitate anterioară a persoanelor în favoarea cărora se emit şi li

se conferă un complex de drepturi, în condiţiile cerute de lege. Asemenea acte sunt, spre

exemplu, diploma şcolară, diploma universitară, decizia de pensionare etc.

Acte prin care se aplică constrângerea administrativă. Cele mai multe dintre aceste acte

se caracterizează prin faptul că instituie constrângerea administrativă sub forma sancţiunii.

Exemplul tipic îl constituie actul prin care se consemnează săvârşirea contravenţiilor şi se aplică

sancţiunea legală corespunzătoare (înscris numit, de regulă, proces-verbal).

Actele administrative jurisdicţionale sau actele administrative cu caracter jurisdicţional

se caracterizează prin următoarele trăsături:

•sunt emise de organe care fac parte din sistemul administraţiei publice denumite organe

administrative jurisdicţionale sau organe administrative de jurisdicţie;

•au ca obiect soluţionarea unor litigii ce iau naştere în administraţia activă, pe baza unei

sesizări a celui interesat, a procurorului sau altor organe prevăzute de lege;

•elaborarea actelor administrative jurisdicţionale se face conform unei proceduri bazată pe

contradictorialitate, adică părţile au posibilitatea de a discuta în opoziţie toate elementele

litigiului;

•organul emitent este independent în luarea soluţiei (atât faţă de părţi cât şi faţă de orice

persoană sau organ);

•au o stabilitate mai mare decât actele administrative tipice fiind exceptate de la principiul

revocabilităţii acestor acte.

Stabilitatea mai mare a actelor administrative jurisdicţionale nu este identică cu puterea de

lucru judecat de care se bucură hotărârile judecătoreşti, ea se manifestă prin faptul că autoritatea

administrativă care într-o anumită cauză a emis un act administrativ jurisdicţional nu-1 mai poate

revoca, modifica sau suspenda.

Referitor la denumirea acestor acte, în literatura noastră de specialitate, se face distincţie

între „actele administrative cu caracter jurisdicţional” şi „actele administrative jurisdicţionale”,

susţinându-se că „în dreptul administrativ român nu avem organe administrative jurisdicţionale şi

.nici acte administrative jurisdicţionale”.

Prin revizuirea Constituţiei la art. 21 având ca obiect, Accesul liber la justiţie s-a introdus

un nou aliniat 4, care prevede că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.

Prin acest text, în opinia noastră, se recunoaşte expres existenţa unor autorităţi

administrative cu activitate jurisdicţională, iar precizarea referitoare la caracterul facultativ şi

gratuit al jurisdicţiilor administrative se referă, la cei administraţi, persoane fizice şi persoane

juridice, care vor decide dacă se vor folosi sau nu de aceste jurisdicţii.

Aşadar, în măsura în care unele autorităţi ale administraţiei publice se bucură de

independenţă în soluţionarea litigiilor, în acord cu practica Curţii Europene a Drepturilor

Omului, şi hotărârile pe care le iau urmează o procedură asemănătoare cu cea a instanţelor

judecătoreşti, vor fi socotite autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale, şi actele lor,

vor avea o natură administraţiv-jurisdicţională.

Din categoria actelor administrative jurisdicţionale fac parte:

a) Hotărârile comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor prin care se soluţionează plângerea

militarilor împotriva hotărârii pronunţate de comandantul sau şeful unităţii prin care s-a pronunţat

asupra contestaţiilor având ca obiect decizia de imputare a militarilor, prin care au fost obligaţi la

plata unei sume de bani, în cadrul răspunderii materiale.

Comisia de jurisdicţie a imputaţiilor soluţionează plângerea în cel mult 60 de zile de la

data înregistrării. Hotărârea comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor se consideră definitivă şi se

comunică în cel mult 15 zile de la pronunţare.

Hotărârile comisiei de jurisdicţie a imputaţiilor urmează o procedură asemănătoare cu

cele desfăşurate de instanţele judecătoreşti, ceea ce îi conferă caracterul de act administrativ-

jurisdicţional.

În art. 43 din Ordonanţa Guvernului nr. 121/1998 se prevede că hotărârea pronunţată de

comisia de jurisdicţie a imputaţiilor poate fi atacată la instanţa de judecată competentă, adică la

instanţa de contencios administrativ.

b) Hotărârile motivate ale Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru

Invenţii şi Mărci prin care se soluţionează contestaţiile împotriva deciziilor Oficiului privind

înregistrarea mărcilor şi deciziile Oficiului privind înscrierea cesiunii sau a licenţei în Registrul

Naţional al Mărcilor.

Hotărârea motivată se comunică părţilor în termen de 15 zile de la pronunţare şi poate fi

atacată cu apel la Tribunalul Municipiului Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare.

Decizia acestei instanţe poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti în 15 zile de la

comunicare.

c) Deciziile motivate date de comisia numită de Guvern sau de delegaţia permanentă a

consiliului judeţean, prin care se soluţionează „întâmpinările” persoanelor fizice şi juridice

notificate în legătură cu propunerile de expropriere, potrivit Legii nr. 33/1994. Întâmpinările se

depun în termen de 45 de zile la primarul localităţii unde se află imobilul supus exproprierii şi

ele trebuie soluţionate în termen de 30 de zile de către comisie.

Modul de constituire a comisiei, posibilitatea solicitării unor date şi informaţii

suplimentare, consemnarea acordului dintre părţi în hotărârea, pronunţată învederează

caracterul de act administrativ-jurisdicţional.

Potrivit art 4 din Legea nr. 29/1990, actele administrative jurisdicţionale pot fi atacate cu

recurs, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la

comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie.

II. După criteriul organului de la care emană, actele administrative pot fi clasificate în:

a) acte emise de autorităţile administraţiei publice;

b) acte emise de alte organe ale statului;

c) acte emise în baza unei împuterniciri exprese a legii de către anumite persoane

private.

La rândul lor, actele emanând de la autorităţile administraţiei publice pot fi grupate în

mai multe grupe în funcţie de poziţia organului emitent în ierarhia sistemului administraţiei

publice (decrete prezidenţiale, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale

miniştrilor etc.).

1.3. CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

Pentru ca un act administrativ să fie valabil şi să producă efecte juridice, el trebuie să

îndeplinească anumite condiţii şi anume:

•actul administrativ să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;

•actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzută de lege;

•actul administrativ să fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia şi

dispoziţiile legale în vigoare;

•actul administrativ să fie emis conform interesului public urmărit de lege.

Emiterea actului administrativ de organul competent şi în limitele competenţei

sale

Competenţa autorităţilor administraţiei publice se caracterizează prin anumite trăsături

caracteristice şi anume:

l. Competenţa are caracter legal, adică fiecare organ al administraţiei publice este

înzestrat cu anumită competenţă determinată de lege. Aceasta înseamnă că, în principiu, o

autoritate a administraţiei publice nu poate să-şi transmită competenţa sa stabilită de lege unui alt

organ al administraţiei publice.

În practica administrativă, este posibil, ca uneori, titularii funcţiilor, din diferite motive, să

fie împiedicaţi să-şi exercite atribuţiile, ori, să fie supraaglomeraţi cu diferite sarcini, ceea ce ar

avea drept consecinţă îngreunarea sau chiar împiedicarea activităţii de organizare a executării

legii.

Pentru a se evita asemenea situaţii, prin lege s-au creat anumite modalităţi pentru a se

asigura continuitatea activităţii de organizare a executării legii şi anume:

a) Delegarea de atribuţii se referă la încredinţarea de către unii demnitari, aleşi locali sau

funcţionari publici de decizie a anumitor atribuţii altor persoane (de obicei, inferioare faţă

de delegant). Spre exemplu, primarul poate delega exercitarea unora din atribuţiile ce-i

revin potrivit art. 68 alin. l din Legea nr. 215/2001, prin dispoziţie, emisă în cel mult 30

de zile de la validare, viceprimarului sau, după caz, viceprimarilor.

b) înlocuirea unor funcţionari publici are loc în cazul când unii dintre ei nu pot să-şi

exercite atribuţiile, din diferite motive: Uneori, însăşi legea prevede cine este înlocuitorul

de drept, în alte situaţii, desemnarea înlocuitorului rămâne la latitudinea funcţionarului de

decizie.

2. Competenţa are un caracter obligatoriu, adică - aşa cum s-a mai arătat - atribuţiile

stabilite prin lege organelor administraţiei publice trebuie îndeplinite conform prescripţiilor legii,

exercitarea lor nu are caracter facultativ.

Dacă organul administraţiei publice care emite un act administrativ este lipsit de

competenţă, actul este ilegal iar, ilegalitatea datorată incompetenţei, nu poate fi acoperită prin

confirmare, fiind nul sau chiar inexistent. Organul competent poate să adopte un act cu un anumit

conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale.

3.Competenţa, de regulă, are un caracter permanent, în sensul că ea se exercită în

mod continuu, şi anume, autoritatea administraţiei publice competentă poate să emită un

act administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege.

Forma si procedura elaborarii actului administrativ

I. În cele mai multe cazuri, actele administrative îmbracă forma scrisă, care este

apreciată ca o garanţie de respectare a legalităţii.

La actele administrative normative, forma scrisă este indispensabilă deoarece Constituţia

şi legea prevăd obligaţia publicării lor.

Actele administrative individuale se fac, şi ele, adesea, în formă scrisă. Cu toate acestea,

unele acte administrative pot îmbrăca şi forma verbală. Astfel, art. 38 alin. l din Ordonanţa

Guvernului nr. 2/2001 prevede că sancţiunea avertismentului se aplică oral atunci când

contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul

constatator.

Avantajul formei scrise şi în cazul actelor administrative individuale este incontestabil:

exclude posibilitatea contestării existenţei actelor; constituie un mijloc de dovadă în caz de litigii;

asigură condiţii mai bune pentru exercitarea controlului asupra legalităţii lor.

Actele administrative nu trebuie confundate cu înscrisurile constatatoare ale

manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice.

Astfel, încheierile de autentificare nu pot fi considerate sacte administrative deoarece

declaraţia notarului nu adaugă efecte juridice noi raportului juridic născut prin voinţa liber

declarată a părţilor, ci se mărgineşte să constate identitatea părţilor, consimţământul acestora şi

precizarea datei când are loc operaţiunea de constatare.

Totodată, actele de stare civilă, ca şi alte acte doveditoare, emanând de la autorităţile

administraţiei publice, nu pot fi considerate acte administrative dat fiind că ele nu cuprind o

manifestare de voinţă producătoare de efecte juridice ci doar constată existenţa unui fapt material

juridic ori atestă o anumită calitate (de pildă, calitatea de salariat) sau o anumită situaţie.

În sprijinul acestor consideraţii teoretice pot fi invocate şi argumente de ordin legislativ şi

anume dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 33/2002. Potrivit art. 2, prin certificat în sensul

acestei ordonanţe se înţelege documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt

ori se atestă o anumită calitate, în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care

solicită eliberarea acestuia.

În alin. 2 al aceluiaşi articol se precizează că prin adeverinţa în sensul acestei ordonanţe

se înţelege documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.

Certificatele şi adeverinţele se eliberează numai la cererea scrisa a persoanelor

îndreptăţite ori a mandatarului acestora şi numai în situaţia în care confirmarea, respectiv

atestarea dreptului sau faptului le privesc în mod direct.

Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotită o

condiţie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existenţa unei dispoziţii

care să sancţioneze cu nulitatea lipsa formei scrise.

Uneori, legea stipulează, în mod expres, că numai lipsa anumitor menţiuni din cadrul unui

act administrativ are ca efect nulitatea acestuia.

Spre exemplu, procesul-verbal de constatare a contravenţiei se face în formă scrisă şi el

trebuie să cuprindă menţiunile prevăzute în art. 16 alin. l din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001,

Numai lipsa menţiunilor indicate expres în art. 17 atrage nulitatea procesului verbal şi anume:

numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar

în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei

comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator.

Pe de altă parte, actele organelor colegiale ale administraţiei publice, vor trebui

întotdeauna să îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual, dat

fiind că numai aşa se poate distinge hotărârea adoptată de opiniile diverse exprimate în şedinţă.

Mai trebuie să adăugăm că în proiectul Codului de procedură administrativă, forma scrisă

este înscrisă ca o regulă a elaborării actului administrativ.

Forma scrisă reprezintă numai punctul de plecare al procedurii de elaborare a actelor

administrative, cel mai adesea, această procedură implică şi îndeplinirea altor forme

procedurale.

II. Formele procedurale care intervin cu ocazia elaborării actelor administrative pot fi

clasificate în trei categorii, şi anume, anterioare, concomitente şi posterioare emiterii actelor

administrative.

1. Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activităţi care

nu produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea hotărârii producătoare de efecte

juridice. Asemenea activităţi sunt: avizele, acordul, propunerile, rapoartele, sesizările şi altele.

Dintre acestea, ne vom opri asupra primelor două categorii, deoarece practica administrativă se

confruntă cu ele mai des.

a) Avizele sunt opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al

administraţiei publice într-o problemă sau în mai multe probleme pentru a se informa

şi a decide în cunoştinţă de cauză.

În literatura de specialitate română şi străină, avizele se clasifică în trei categorii: avize

facultative, avize consultative şi avize conforme.

•Avizele facultative se caracterizează prin faptul că organul competent să emită un act

administrativ este liber să le solicite sau nu altui organ, iar dacă le-a cerut, are posibilitatea

să aprecieze dacă este sau nu cazul să se conformeze acestor opinii.

•Avizele consultative se caracterizează prin faptul că organul administraţiei publice

competent să emită un act administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar are

libertatea de apreciere dacă se conformează sau nu acestora. De pildă, avizul Consiliului

Legislativ are caracter consultativ şi este un aviz de specialitate.

•Avizele conforme se caracterizează prin faptul că organul administraţiei publice competent

să emită un act administrativ este obligat nu numai soi Ie ceară altui organ al

administraţiei publice, dar şi să li se conformeze. In situaţia acestor avize, actul

administrativ care se emite nu poate avea un conţinut contrar opiniilor cuprinse în avizul

conform. Totuşi, dacă organul administraţiei publice ce a solicitat avizul nu este de acord

cu conţinutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv. Un exemplu de

aviz conform este cel dat de ministrul delegat pentru coordonarea autorităţilor de control

pentru aprobarea Regulamentelor de organizare şi funcţionare a autorităţilor de control

aflate în subordinea sau coordonarea sa. Caracterul conform al acestui aviz este precizat

chiar de actul normativ care îl prevede. De asemenea, avize conforme sunt avizul de

gospodărire a apelor şi avizul de amplasament, necesare executării lucrărilor care se

construiesc pe ape sau care au legătură cu apele, lucrări menţionate în art. 48 al Legii

Apelor nr. 107/1996. Caracterul conform al acestor avize este stabilit în art. 51 alin. l din

aceeaşi lege.

Denumirea de „aviz” în cazul celui de gospodărire a apelor este impropriu folosit, pentru

că, în realitate, acest aviz produce efecte juridice, pe baza lui investitorul poate fi obligat să

execute anumite lucrări necesare, necuprinse în documentaţia tehnică.

Se pare că însuşi legiuitorul l-a considerat, de lege lata, un act administrativ, din moment

ce a stipulat că avizele şi autorizaţiile de gospodărire a apelor, precum şi refuzul de emitere a

acestora pot fi contestate potrivit Legii nr. 29/1990.

Şi în cazul avizului de amplasament, după cum se subliniază într-o părere, deşi este

calificat „aviz conform”, i se aplică regimul juridic al actului administrativ.

Nerespectarea unor termeni consacraţi în doctrina română şi străină, cum este şi cel de

aviz, poate produce confuzii şi consecinţe nedorite nu numai de ordin teoretic, ci mai ales practic.

Avizele pot proveni de la o structură internă a organului emitent al actului administrativ

(avize interne) sau de la un alt organ decât cel care urmează să emită actul juridic (avize externe).

Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus înfiinţarea şi

dezvoltarea organelor cu atribuţii consultative, care au ca principală activitate emiterea avizului

de specialitate. Compartimente cu caracter consultativ pot fi organizate chiar în structura

autorităţii administraţiei publice emitente al actului administrativ (spre exemplu, oficiul juridic)

sau pe lângă organul de conducere al autorităţii administraţiei publice.

Uneori, chiar autorităţi ale administraţiei publice de decizie pot să îndeplinească atribuţii

cu caracter consultativ în anumite probleme de competenţa altui organ al administraţiei publice

(spre exemplu, prefectul avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor

publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate

în judeţe şi municipiul Bucureşti).

Răspunderea membrilor organelor consultative pentru activitatea lor concretizată, în

principal, în avize, nu înseamnă un amestec şi nici diminuarea atribuţiilor autorităţilor

administrative de decizie.

b) Acordul. Noţiunea de acord a fost întrebuinţată în special legată de acordul prealabil,

adică de consimţământul dat de un organ determinat de lege altui organ administrativ pentru

emiterea unui act administrativ.

Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ.

Aşadar, acordul presupune existenţa unui act administrativ al altui organ decât celui care dă

acordul, fie că el urmează să fie emis, fie că el este deja emis.

Dacă legea cere pur şi simplu „acordul” unui organ al administraţiei public autoritatea

competentă să emită actul are libertatea de a cere consimţământul celuilalt organ fie înainte, fie

concomitent, fie posterior emiterii actului.

Emiterea acordului nu obligă autoritatea administraţiei publice să elaboreze actul

administrativ condiţionat de acord, dar lipsa acordului determină nevalabilitatea actului

administrativ.

Acordul prealabil nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar, dacă se

cere anularea acestuia, în litigiu, calitatea de pârât o va avea autoritatea emitentă a actului şi nu

aceea care şi-a dat acordul.

În ce priveşte acordul prealabil cu toate că are unele elemente comune cu avizul

conform, în sensul că ambele sunt date pe baza iniţiativei organului emitent al actului

administrativ, ele se deosebesc unul de celălalt.

Astfel, s-a arătat că avizul conform nu produce el însuşi efecte juridice deşi constituie un

element component al procedurii de elaborare a unui act administrativ, fără de care acesta nu este

valabil, în timp ce în cazul acordului, efectul juridic este rezultatul manifestării de voinţă a mai

multor organe şi nu a manifestării de voinţă a unui singur organ al administraţiei publice, cum se

întâmplă când acesta este obligat să ceară avizul conform al altui organ.

Drept urmare, în aceeaşi opinie, se apreciază că acordul, aprobarea, confirmarea si

ratificarea conduc la acte administrative complexe care se caracterizează prin faptul că, iau

naştere prin două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la organe diferite, dar,

deoarece converg spre producerea aceluiaşi efect juridic, formează o singură unitate juridică.

Tocmai prin această trăsătură actele administrative complexe se deosebesc de celelalte

acte administrative a căror valabilitate este condiţionată de îndeplinirea unor operaţii materiale-

tehnice, prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului.

Celelalte forme procedurale prealabile (propuneri, rapoarte anchete certificate etc.) sunt

operaţiuni tehnico-administrative care nu produc prin ele însele efecte juridice. Spre exemplu,

potrivit art. 5 din Legea nr 50/1991 republicată şi modificată, notificatul de urbanism, emis de

autorităţile prevăzute în art. 4 reprezintă doar forma procedurală, un act de informare, prealabil

emiterii actului administrativ propriu-zis, care este autorizaţia de construcţie

2. Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ Aceste forme se

referă, pe de o parte, la cvorum, majoritatea cerută pentru adoptarea actului şi semnarea (uneori,

contrasemnarea] actului, iar, pe de altă parte, motivarea acestuia.

A.Prin cvorum se înţelege numărul de membri, raportat la totalul membrilor unui

organ colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie

valabile. Cvorumul este obligatoriu să fie respectat deoarece dispoziţiile ce-1

reglementează sunt cuprinse în legi ordinare sau alte acte normative cărora

organul vizat trebuie să li se conformeze.

B.Majoritatea cerută pentru adoptarea actului se referă la numărul de voturi necesare

pentru ca hotărârea să fie valabilă şi obligatorie;

Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi absolută,

simplă şi calificată.

Prin majoritate absolută se înţelege adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii

membrilor ce compun organul colegial; prin majoritate simplă se înţelege adoptarea unui act

administrativ cu votul majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă; prin

majoritate calificată se înţelege adoptarea unui act administrativ cu votul a două treimi (sau,

eventual, a trei pătrimi) din numărul membrilor ce compun organul colegial.

Cvorumul nu se confundă cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act juridic,

primul se referă la numărul de membri necesar pentru ca o autoritate administrativă să lucreze

valabil, în timp ce cea de a doua priveşte numărul de membri necesar pentru ca un act

administrativ să fie adoptat în mod valabil.

C.Semnarea (şi contrasemnarea pentru anumite acte normative) este reglementată în

dispoziţiile legii noastre fundamentale şi în alte legi. Spre pildă, potrivit art. 108

alin. 4 din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează

de primul-ministru, şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor

în executare; ordinele prefectului care stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de

specialitate se contrasemnează de conducătorii serviciilor publice deconcentrate

ale ministerelor care au fost consultaţi înainte de emiterea acestor acte

administrative (art. 137 alin. 2 din Legea nr. 215/2001); hotărârile consiliului local

se semnează de consilierul care conduce şedinţa, ales în condiţiile prevăzute de

art. 37 şi se contrasemnează pentru legalitate de către secretar (art. 48 din Legea

nr. 215/2001).

În cazul actelor administrative emise de autorităţi administrative unipersonale (spre

exemplu, de primar), pentru care legea cere forma scrisă, nesemnarea reprezintă o încălcare a

unei condiţii esenţiale de valabilitate.

D.Motivarea. În dreptul nostru administrativ, în principiu, nu există obligaţia generală

de motivare a actelor administrative.

În ce priveşte actele administrative individuale, obligaţia motivării există pentru actele

administrative individuale jurisdicţionale.

În ultimul timp, o serie de acte normative prevăd obligativitatea motivării pentru anumite

acte administrative individuale. De exemplu, Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, care, prin art.

13, instituie obligaţia de a indica în răspunsul trimis petiţionarului temeiul legal al soluţiei

adoptate sau Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, care, prin

art. 22, prevede că refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică

petiţionarului.

Adeseori, în practică, autorităţile administraţiei publice îşi motivează multe din actele

administrative individuale tocmai datorită avantajelor pe care le reprezintă îndeplinirea acestei

forme procedurale, în special, sub aspectul controlului legalităţii acestor acte.

Conform art. 28 alin. l din Legea nr. 24/2000, proiectele de acte normative trebuie

însoţite de: expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi; note de fundamentare - în cazul

ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului; referate de aprobare - pentru celelalte acte normative.

Motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului.

Expunerile de motive la proiectele de legi şi notele de fundamentare la ordonanţe şi

hotărâri ale Guvernului se publică împreună cu actul normativ.

Totodată, conform art. 78 din aceeaşi lege, în preambulul proiectelor de'acte normative

adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale se menţionează temeiul legal din

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 sau, după caz, din alt act normativ pe care se

bazează.

În practică, s-a constatat că unele acte normative sunt publicate fără nota de

fundamentare. Pentru remedierea acestei situaţii, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.

6/2003 pentru modificarea art. 31 alin. 5 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, s-a prevăzut că expunerile de motive la legi şi

notele de fundamentare la ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului se publică împreună cu actul

normativ în cauză sau se precizează pe Internet de către autorităţile publice emitente.

Totodată, în art. 6 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de

acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, se

specifică instrumentele de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative.

2.Operatiunile tehnico-administrative2.1. Faptul administrativ

Operaţiunile administrative şi cele tehnico-materialeAdministraţia, ca activitate, presupune un volum însemnat de astfel de operaţiuni

administrative şi tehnico-materiale, mult mai mare decât numărul actelor administrative pe care le emite sau adoptă.

Operaţiunile administrative se realizează în legătură cu pregătirea, elaborarea, emiterea, adoptarea ori aplicarea actelor juridice ale administraţiei. Ele sunt întocmite de către funcţionarii publici ai administraţiei sau de către celălalt personal din administraţia publică.

În sfera de pregătire a elaborării actelor administrative identificarea operaţiunilor, cum ar fi: elaborarea de referate, sinteze, statistici, expertize, acte de control care vin să fundamenteze o decizie pe care administraţia trebuie să o ia.

În faza elaborării actelor administrative identificarea operaţiilor, precum întocmirea proiectului, avizarea acestuia, semnarea, datarea, numerotarea actului. În faza de aplicare a actelor administrative identificăm operaţiuni administrative cum ar fi: publicarea sau aducerea la cunoştinţa publică a actului administrativ, executarea sau solicitarea executării acesteia.

Operaţiunile administrative, spre deosebire de actele administrative nu produc consecinţe juridice prin ele însele, numai atunci când legea prevede acest lucru. Actele administrative nu pot fi insă emise sau adoptate fără aceste instrumente concrete de realizare a administraţiei.

Săvârşirea operaţiunilor administrative cu încălcarea normelor legale poate să atragă răspunderea juridică a persoanei care le-a săvârşit.

Tot în sfera ativităţii administraţiei publice sunt identificate şi fapte materiale, ca operaţiuni ale administraţiei care nu sunt direct legate de emiterea, adoptarea unui act

administrativ. Prin astfel de operaţiuni se produc transformări în lumeamaterială, nu în ordinea juridică cum produceau actele. Şi operaţiunile materiale, ca şi cele administrative, nu sunt ele însele producătoare de efecte juridice.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de curs

Curs 11Controlul administrativ

Notiunea controlului administrativFormele de control ale activitatii administratiei publice

11.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ

11.2. Organizarea controlului administrativ

11.3. Forme şi metode de control

11.4. Efectele controlului

11.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia publică

Controlul activitatii administratiei publice

Noţiunea de control provine din expresia latină ‘controrolus’ = verificarea concordanţei între actul original cu duplicatul acestuia care se află spre păstrare la o altă persoană. Controlul, în sens larg, constă în a verifica dacă totul a fost efectuat în conformitate cu programul fixat după ordinele date şi principiile stabilite, înseamnă o supraveghere sistematică şi continuă a unei activităţi. Controlul ca activitate de sine stătătoare este omniprezentă în oricare domeniu al activităţii socio-umane şi este impusă ca necesitate de nevoia de cunoaştere. Activitatea de control este indispensabilă şi reprezintă o funcţie de bază a conducerii activităţii atât la nivel microeconomic, cât şi macroeconomic. Conducerea este un proces ce stabileşte un raport social între cei ce conduc şi cei conduşi. Conducerea presupune câteva trăsături: cunoaştere, acţiune, perfecţionare. Atributele conducerii au fost formulate într-o manieră complexă de către economistul Henry Fayol, care a fost considerat părintele ştiinţei conducerii şi care arăta că această activitate presupune:•prevedere

•organizare•coordonare •comandă•control Controlul este o necesitate atât obiectivă, cât şi subiectivă, dar nu ca scop în sine, ci ca mijloc de perfecţionare al oricărei activităţi şi chiar a procesului de conducere. Controlul activităţii economico-socială, ca sistem de cunoaştere şi de acţiune este structurat ca forme de acţiune: control tehnic şi tehnologic, controlul calităţii produselor, control sanitar-veterinar etc. Formele controlului într-o societate structurată se îmbină strâns şi acţionează convergent, se completează reciproc şi alcătuiesc împreună un sistem integrat general cu caracter unitar asigurând obţinerea unor rezultate superioare. Direcţiile esenţiale ale oricărei forme de control, indiferent de domeniul în care se exercită sunt:-organizarea şi desfăşurarea mai bună a muncii şi întregii activităţi a domeniului respectiv- întărirea ordinii şi disciplinii- gospodărirea mai eficientă a resurselor materiale, umane şi financiare- menţinerea activităţii în stare normală- soluţionarea cu inteligenţă şi competenţă a problemelor ce apar în desfăşurarea activităţii urmărite- identificarea cauzelor ce au provocat neajunsurile şi abaterile de la starea normală- stabilirea şi proiectarea măsurilor pentru soluţionarea problemelor apărute.

Administratia, ca structura prin intermediul careia se urmareste realizarea interesului general al societatii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activitati umane, contribuind la punerea in valoare a bogatiilor sociale.

Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative si a insasi actului decizional, fiind o importanta latura a factorilor de conducere sociala. Controlul este, de asemenea, si un important mijloc de realizare a functiilor de reglare si autoreglare a intregului sistem.

Necesitatea si insemnatatea controlului activitatii administrative rezulta din specificul acesteia, de a fi in continua confruntare cu realitatea, pentru realizarea permananta a conformitatii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forta juridica superioara.

Notiunea controlului administrativ

Prin conceptul de control se are in vedere actiunea de descoperire si constatare a starilor de fapt negative, a dereglarilor si neconcorcondantelor din activitatea controlata, urmata de aplicarea de catre organele competente, a unor sanctiuni sau a altor masuri prevazute de lege. Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile ci si pentru a indruma activitatea administratiei si a trege invataminte din cele constate pentru perfectionarea muncii administrative.

Constatarile facute de organele de control sunt materializate in acte si operatiuni tehnico-materiale, pentru ca altfel controlul ar insemna o activitate lipsita de semnificatie si eficienta.

Actele intocmite in urma controlului trebuie se reflecte latura de indrumare si spirjin alaturi de latura coerciva, fara a se exclude reciproc sau sa se absolutizeze una din ele.

Complexitatea sarcinilor administratiei publice si diversificarea continua, a impus necesitatea specializarii controlului in functie de multiplele laturi ale activitatii economice si sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atat pentru controlul efectuat in cadrul fiecarei autoritati administrative, pe compartimente, cat si pentru controlul ce se exercita din afara, de catre organisme special create, pe domenii de activitate.

Cea mai frecventa forma de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigura, in toate compartimentele administratiei publice, disciplina financiara si bugetara. Acest control se execita de regula de catre contabilul sef si de catre corpul de control financiar intern.

Formele de control ale activitatii administratiei publiceIn primul rand asupra activitatii autoritatilor administratiei publice se exercita un

control parlamentar prin mijioace si metode specifice. Acest control are prin excelenta un caracter politic care se manifesta prin verificarea activitatii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci si pe motivatii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizeaza atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative, dar prin aceasta forma de control nu se poate sanctiona ilegalitatea actelor administrative, decat tot prin mijioace politice.

Controlul parlamentar asupra activitatii executive isi are legitimitatea in rolul parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercita atributiile suveranitatii nationale. Institutia controlului parlamentar este consacrata in articolul 111 din Constitutia Romaniei. In acest articol se prevede ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora.

In al doilea rand administratia publica exercita un control asupra propriei sale activitati, care cuprinde atat activitatea desfasurata in forma juridica, cat si cea realizata prin operatiuni materiale si tehnice, de prestari de servicii si chiar productive. Sfera larga a acestui control se manifesta si prin aceea ca el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operatiunilor materiale tehnice cu dispozitiile legale in vigoare, ci vizeaza activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, in care rolul esential il ocupa aprecierea oportunitatii acestora, in scopul obtinerii celor mai eficiente rezultate.

Controlul exercitat de autoritatile administratiei publice poate sa fie un control intern sau extern, in functie de pozitia pe care o are organul controlat, fata de cel care controleaza.

Controlul intern are o pondere mai mare decat cel extern, deoarece raspunderea pentru bunul mers al activitatii autoritatilor administrative revine in primul rand conducerii unitatii care trebuie sa previna si sa sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autoritatii administrative.

Aceasta forma de control administrativ este consecinta subordonarii ierarhice a compartimentelor autoritatilor administrative si a functionarilor ce le alcatuiesc. El are un caracter general si permanent, privind deopotriva atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor si faptelor celor controlati. Acest control se realizeaza din oficiu sau la cererea si sesizarea altor

persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia.Cand controlul a fost declansat printr-o reclamatie sau o sesizare, poarta denumirea de

recurs gratios (reclamatie administrativa), care constituie, in caz de litigiu, o conditie prealabila a exercitarii actiunii de contencios administrativ.

Potrivit legii controlul intern reprezinta ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace. Totodata controlul intern include structurile organizatorice, metodele si procedurile de control.

Auditul public intern este o activitate functional independenta si obiectiva, prin care se da asigurari si consiliere conducerii entitatii publice, pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice si care contribuie la indeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematica si metodica, imbunatatind eficienta si eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare.

Sfera auditului public intern cuprinde:a) activitati financiare sau cu implicatii financiare, desfasurate de entitatea publica din momentul constituirii angajamentului pana la utilizarea fondurilor de catre beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenta externa;b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea si stabilirea titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora;c) administrarea patrimoniului public, precum si vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale;d) sistemele de management financiar si control, inclusiv contabilitatea si sistemele informatice aferente.

Tipurile de audit sunt urmatoarele:a) auditul de sistem, care reprezinta o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere si control intern, cu scopul de a stabili daca acestea functioneaza economic, eficace si eficient pentru identificarea deficientelor si formularea de recomandari pentru corectarea acestora;b) auditul performantei, care examineaza daca criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor si sarcinilor entitatii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor si apreciaza daca rezultatele sunt conforme cu obiectivele;c) auditul de regularitate, care reprezinta examinarea actiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectarii ansamblului principiilor, regulilor procedurale si metodologice care el sunt aplicate.

Activitatea de audit public intern se realizeaza in cadrul compartimentului de specialitate de catre auditori interni care au calitatea de functionari publici, numiti in functie de conducatorul entitatii publice, cu avizul conducatorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implica o munca de analiza si diagnosticare si poate fi general sau limitat, la o anumita componenta a activitatii entitatii publice.

Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora. Acest control se organizeaza si se exercita sub forma controlului propriu, la toate entitatile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar precum si asupra fondurilor publice si a patrimoniului public, si sub forma controlului delegat, realizat de

catre controlori delegati ai Ministerului Finantelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond special, la Fondul national si la agentiile de implementare a fondurilor comunitare, precum si la alte entitati publice cu risc ridicat.

Potrivit prevederilor O.G. nr. 119/1999, cu modificarile ulterioare, privind auditul public intern si controlul financiar preventiv, Ministerul Finanţelor Publice este autoritatea de coordonare şi reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entităţile publice. Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită de autorităţi competente, în mod unitar, potrivit prevederilor prezentei ordonanţe şi ale actelor normative emise în aplicarea acesteia.

Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită în următoarele forme:a) controlul financiar preventiv propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului public;b) controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi la alte entităţi publice cu risc ridicat, prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice.

Controlul financiar preventiv se va integra în mod treptat în sfera răspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat până la data aderării României la Uniunea Europeană, pe măsură ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor în administrarea fondurilor publice. Atingerea acestui nivel va fi evaluată de auditul public intern din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Controlul financiar preventiv propriu se exercita prin viza, de catre persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate in acest scop de catre conducatorul entitatii publice, altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei. Persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv delegat acorda sau refuza acordarea vizei de legalitate numai in scris, pe formular tipizat care poarta semnatura si sigiliul personal al controlorului delegat competent.

Inainte de a emite un refuz de viza, controlorul delegat are obligatia sa informeze, in scris, in legatura cu intentia sa pe ordonatorul de credite, precizand motivele refuzului. Controlorii delegati fac parte din Corpul controlorilor delegati care reprezinta un compartiment distinct in structura Ministerului Finantelor Publice, atat la nivel central, cat si teritorial.

Actul de numire va cuprinde şi limitele de competenţă în exercitarea controlului financiar preventiv propriu. Persoanele desemnate să efectueze această activitate sunt altele decât cele care iniţiază operaţiunea supusă vizei.

Numirea, suspendarea, destituirea sau schimbarea personalului care desfăşoară activităţi de control financiar preventiv propriu se face de către conducătorul entităţii publice, cu acordul entităţii publice superioare, iar în cazul entităţilor publice în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat sau al bugetului oricărui fond special, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice. Persoanele desemnate cu exercitarea activităţii de control financiar preventiv propriu trebuie să aibă competenţele profesionale solicitate de această activitate. Ele vor respecta un cod specific de norme profesionale, elaborat de Ministerul Finanţelor Publice, care va cuprinde şi condiţiile şi criteriile unitare pe care entităţile publice trebuie să le respecte în cazul numirii, suspendării, destituirii sau schimbării personalului care desfăşoară această activitate.

Persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv propriu răspund, potrivit legii,

în raport de culpa lor, pentru legalitatea, regularitatea şi încadrarea în limitele angajamentelor bugetare aprobate, în privinţa operaţiunilor pentru care au acordat viza de control financiar preventiv propriu.

Controlul financiar public intern cuprinde intregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entitatilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern si dintr-o unitate centrala care este responsabila de armonizarea si implementarea principiilor si standardelor de control si audit.

Auditul financiar reprezinta activitatea de examinare, in vederea exprimarii de catre auditorii financiari, a unei opinii asupra situatiilor financiare, in conformitate cu standardele de audit, armonizate cu standardele internationale de audit si adoptate de Camera Auditorilor Financiari din Romania.

Auditul public intern se deosebeste de auditul financiar atat in ce priveste obiectul activitatii si entitatii auditate, cat si in privinta formei de exercitare a auditului si dobandirea calitatii de auditor.

Auditul financiar are ca object principal verificarea situatiilor financiare anuale ale agentilor economici iar auditul intern priveste cu precadere utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile sau institutiile publice. Ca forma de exercitare, auditul financiar se desfasoara in mod independent de catre persoane care au dobandit calitatea de auditor financiar, in timp ce auditul public intern se realizeaza in cadrul structurii interne a entitatilor publice de catre persoane care au independenta functionala si care raporteaza conducerii toate constatarile facute si masurile propuse pentru eliminarea deficientelor existente.

Controlul extern este efectuat de organisme specializate si exercita o deosebita influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea acestuia si la eficientizarea actului decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului specializat si a controlului de tutela administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din afara celor controlate.

Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei de stat si are un caracter general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea controlata atat sub aspectui legalitatii, cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice sau juridice interesate, in apararea intereselor lor legitime. Cand controlul este efectuat ca urmare a unei sesizari sau reclamatii, el poarta denumirea de recurs ierarhic, fiind o importanta cale oferita de lege celor vatamati in drepturile lor, de a-si valorifica aceste drepturi, inainte de a se adresa instantei de judecata.

Controlul extern specializat difera de controlul ierarhic, deoarece este infaptuit de organe ce nu se afla intr-o anumita ierarhie, iar activitatea lor priveste numai acele activitati ce sunt prevazute de lege si se incadreaza in sfera competentei lor materiale.

Controlul de tutela administrativa se exercita de catre prefect, asupra actelor administrative ale autoritatilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative si se infaptuieste prin atacarea actului ilegal, la instanta de contencios administrativ, actui fiind suspendat de drept.

Controlul administrativ jurisdictional intervine pentru solutionarea unor litigii din sfera administratiei publice si se realizeaza dupa o procedura bazata pe principiul independentei si al contradictorialitatii. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control poarta denumirea de act administrativ-jurisdictional, fiind irevocabil si cu autoritate de lucru judecat.

Potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdictionale pot fi

atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Controlul judecatoresc priveste apararea drepturilor si a intereselor legitime ale cetatenilor, impotriva abuzurilor administratiei. Aecst control se infaptuieste de catre instantele de drept comun si de catre instantele de contencios administrativ. Alaturi de controlul instantelor judecatoresti, asupra autoritatilor administratiei publice se exercita un control si din partea Ministerului Public, care face parte din structura autoritatilor judecatoresti. Acest control are un caracter nejurisdictional si priveste verificarea actelor organelor administrative de cercetare si urmarire penala, precum si a organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

Controlul economicCaracteristica economiei de piaţă este aceea că oricare agent economic doreşte să

realizeze profit. În realizarea acestui scop, agenţii economici sunt supuşi unui examen riguros şi

exigent al pieţei având la bază raportul cerere – ofertă care operează după criteriul eficienţei, al

concordanţei activităţii economice cu nevoile reale ale consumatorilor.

În aceste condiţii, în aceste exigenţe pentru a obţine profit, agenţii economici pe lângă

iniţiativa liberă, pe lângă resursele materiale, financiare, umane şi de inteligenţă, o condiţie

esenţială a obţinerii profitului este informaţia reală şi operativă cu privire la patrimoniu, la

activitatea economică şi comercială cu privire la rezultatele acestuia care pot fi pozitive sau

negative.

Toate aceste informaţii se obţin prin control economic. Putem spune deci că controlul

economic urmăreşte cunoaşterea situaţiei patrimoniului unui agent economic, a capacităţii acestui

patrimoniu de a genera profit, a solvenţei comerciale ori de faliment în care se pot afla agenţii

economici la un moment dat. Această cunoaştere este asigurată prin datele oferite de

contabilitate, de evidenţele gestionare, dar în cea mai mare parte şi în cea mai exactă formă sunt

obţinute prin controlul economic când acesta este organizat şi se desfăşoară în condiţii de

exigenţă şi competenţă.

Cunoaşterea pe care o oferă controlul economic este necesară în primul rând conducerii

entităţii economice, deoarece acesta este nivelul decizional de la acest nivel emană hotărârile,

soluţiile.

În al doilea rând, informaţia reală, corectă este necesară agenţilor economici parteneri de

afară. Controlul economic ca formă de cunoaştere este lipsit de sens, dacă nu se manifestă şi ca

formă de perfecţionare a modului de gestionare a patrimoniului şi organizarea şi desfăşurare a

procesului de producţie. Potrivit legislaţiei existente şi practicii actuale, prin control economic se

înţelege :

- o analiză permanentă sau periodică a unei activităţi, a unei situaţii în general pentru a urmării

modul de desfăşurare şi a dispune măsurile de îmbunătăţire a respectivei activităţi

- o supraveghere continuă pentru a stăpânii permanent activitatea respectivă şi a o menţine în

parametrii legali

- o inspecţie atentă a corectitudinii unui act, a unei acţiuni, înseamnă o supraveghere minuţioasă

- un instrument de cunoaştere a realităţii şi de corectare a erorilor

- este o componentă intrinsec a managementului oricărei entităţi economice

- este o activitate care serveşte nu doar conducerii ci şi partenerilor de afaceri şi mai cu seamă

autorităţilor publice

Managementul reprezintă din punct de vedere economic un efort depus pentru a organiza

şi derula o activitate în raport cu legile economiei de piaţă şi cu scopurile programate, respectiv al

obţinerii profiturilor planificate. Un management adevărat este o adevărată stare de spirit care se

opune rămânerii în urmă, se opune pasivităţii cu scopul obţinerii eficienţei maxime.

Managementul şi controlul economic încearcă să armonizeze interesele individuale cu

cele ale întregii colectivităţi într-un tot unitar.

La nivelul unei entităţi economice, managementul se manifestă pe 3 paliere diferite :

gestiunea resurselor, gestiunea economică şi gestiunea financiară.

Gestiunea resurselor are scopul să asigure sistematică fondurile necesare în conformitate

cu obiectivele activităţii desfăşurate la timp şi la cel mai mic cost fără să-şi afecteze independen-

ţa sa faţă de terţi, buna utilizare a fondurilor etc.

Gestiunea economică constă în ansamblul în operaţiuni prin care se asigură gospodărirea,

administrarea şi valorificarea patrimoniului unui agent economic încredinţat unei persoane numit

administrator. Presupune : primirea, păstrarea, manipularea valorilor materiale şi băneşti pe o

anumită perioadă de timp în vederea obţinerii de profit.

Gestiunea financiară este o latură esenţială a gestiunii economice, este un principiu

fundamental pe baza căruia funcţionează toate societăţile comerciale şi constă în totalitatea

relaţiilor financiare pe care agentul economic le are în legătură cu formarea, dezvoltarea,

repartizarea şi utilizarea fondurilor cu maxim de eficienţă în vederea obţinerii unor rezultate

financiare cât mai bune.

Controlul financiar cuprinde în sfera sa de activitate aspectul legalităţii în domeniul

economic şi financiar atât la nivel microeconomic de utilitate economică cât şi macroeconomic la

nivel de ramură sau economie naţională. Controlul economiei urmăreşte la cele două nivele

corectitudinea operaţiilor desfăşurate, a înregistrărilor din evidenţele financiar contabile cât şi

eficienţa cu care sunt utilizate resursele materiale, financiare şi umane.

Controlul financiar ca cea mai importantă componentă a controlului economic

urmăreşte o multitudine de obiective, se întinde şi prezintă interes de la cea mai mică unitate

producătoare de venit până la ansamblul economiei naţionale. Între principalele obiective ale

controlului financiar se pot enumera:

- cunoaşterea de către stat a modului cum sunt administrate mijloacele materiale şi financiare de

către agenţii economici cu capital parţial sau integral de stat.

- modul de realizare şi de cheltuire a banilor publici

- asigurarea echilibrului financiar

- asigurarea eficienţei economico-financiare ca bază de dezvoltare a economiei naţionale

- cunoaşterea şi respectarea legislaţiei cu caracter economic şi financiar

- identificarea deficienţelor şi luarea măsurilor necesare pentru restabilirea legalităţii

- stabilirea răspunderii pentru pagubele produse sau pentru nerespectarea disciplinei de gestiune

- primirea angajării de cheltuieli fără justificare economică

Controlul financiar este un important instrument al politicii financiare al unui stat şi

urmăreşte buna desfăşurare a activităţilor economice.

Obiectivele oricărui control financiar pot fi sintetizate şi concentrate în 3 direcţii :

1.direcţia resurselor financiare în care se urmăreşte constituirea, utilizarea şi echilibrul

financiar

2.resursele materiale sub aspectul gestionării, utilizării şi al eficienţei consumului acestuia

3.natura şi volumul obligaţiilor din punct de vedere al corectei determinări, evidenţierii şi mai

ales al onorării al acestor obligaţii către terţii beneficiari.

Controlul financiar la nivel parlamentarParlamentul e organul suprem al puterii de stat având menirea de a examina şi edicta legi.În temeiul acestor prerogative, Parlamentul adoptă şi modifică legea finanţelor publice,

legea datoriei publice, legea activităţii bancare, legea activităţii burselor de măsuri şi valori, precum şi o altă serie de reglementări în domeniul relaţiilor financiare şi de credit în interiorul ţării.

De asemenea Parlamentul adoptă legea administraţiei centrale de stat, legea bugetului de stat, legea bugetelor speciale, legi în domeniul monetar şi al creditului bancar.

Având în vedere cele prezentate, rezultă că Parlamentul ţării este cel care se pronunţă în primă şi ultimă instanţă asupra politicii financiare, monetare şi de credit propusă de Guvern, de Banca Naţională sau iniţiată de grupurile parlamentare.

Controlul ParlamentuluiSe situează la vârful piramidei în conformitate cu locul pe care îl deţine Parlamentul între

instituţiile statului, stabilit de către Constituţia ţării.Parlamentul e organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate

legiuitoare a ţării, exercitând controlul legislativ şi politic.Controlul parlamentar în domeniul financiar se realizează :

- în dezbaterea legilor cu prilejul adoptării acestora prin aprecierea parlamentară- în comisiile de specialitate ale celor două camere- prin întrebări adresate miniştrilor şi Primului ministru cu privire la gestionarea fondurilor şi cheltuirea acestora- indirect prin instituţia specializată, creată în acest scop şi anume Curtea de Conturi a României

Principalul instrument prin care se exercită controlul parlamentar în domeniul financiar şi de gestiune, îl reprezintă bugetul public.

1.Etapa alocării resurselor financiare are loc odată cu adoptarea legii bugetului anual de stat al asigurărilor sociale şi al fondurilor speciale, respectiv înaintea începerii exerciţiului bugetului.

2.Etapa aprobării contului anual de execuţie şi anume, controlul exercitat asupra contului de execuţie la încheierea exerciţiului bugetar, ocazie prin care se verifică şi analizează dacă s-au realizat toate veniturile şi s-au efectuat toate cheltuielile aşa cum au fost ele prevăzute în buget.

Controlului parlamentar are urmatoarele caracteristici:- este un control de anvergură stabilit la nivelul fondurilor şi nivelul maxim al cheltuielilor- acest control urmăreşte proporţiile şi corelaţia între principalele domenii- nu surprinde detaliile şi nu identifică posibilităţile de abatere şi încălcare a legilor

Controlul Curţii de ConturiCurtea de Conturi este organul suprem de control financiar şi funcţionează din punct de

vedere ierarhic la nivel parlamentar. Prin Curtea de Conturi, controlul parlamentar se face indirect. Necesitatea şi importanţa Curţii de Conturi sunt determinate de faptul că în conformitate cu principiile democratice ale organizării şi funcţionării statului populaţia trebuie să cunoască fie sursa independentă şi competentă, dacă impozitele plătite şi cererea publică sunt administrate conform legii. Prin modul cum este realizată şi organizată, Curtea de Conturi care funcţionează lângă Parlament şi îşi exercită funcţiile în deplină siguranţă însă sub rigorile legii şi ale Constituţiei, are menirea a asigura populaţia dacă banii de care aceasta se dispersează din impozite, sunt cheltuiţi conform legii precum şi convingerii că toţi cei care nu respectă legea sunt obligaţi la răspundere şi la recuperarea prejudiciilor cauzate

Legea organică care a creat instituţia a stabilit structura şi a atribuit competenţele, este Legea nr.94/92 care a cunoscut modificări şi completări ulterioare. Ultima este adusă prin Legea nr.217/08.

Curtea de Conturi este organizată şi funcţionează pe principiu independenţei. Acest lucru înseamnă :- Curtea de Conturi se supune numai legii

- programul său de control este decis autonom- sunt obligatorii numai hotărârile Camerei Deputaţilor şi ale Senatului prin care se cere Curţii de Conturi să efectueze control- nici o altă autoritate publică nu o mai poate obliga- principiul independenţei Curţii de Conturi este stabilit prin lege. Prin lege este prevăzută siguranţa membrilor Curţii de Conturi- au buget propriu- stabilirea salariului prin lege specială- autonomie în recrutarea personalului în control- acces neîngrădit la informaţiile necesare

Curtea desfăşoară activitate de control şi audit.Activitatea de control se desfăşoară pentru anul în curs şi pentru anii precedenţi. Controlul

se desfăşoară pe probleme actuale pe o problematică anume. Auditul Curţii de Conturi se desfăşoară asupra exerciţiului financiar încheiat în anul

precedent. Auditul este :- financiar (de legalitate) prin care se încearcă a se stabilii măsura în care a fost respectată legalitatea atât privind formarea veniturilor, dar mai ales legat de efectuarea cheltuielilor- de performanţă – urmăreşte 3 indicatori de bază : economicitate, eficienţă, oportunitate.

Activitatea Curţii de Conturi se regăseşte anual în raportul public, care cuprinde concluziile şi rezultatele verificării pe bugete. Astfel bugetul de stat se regăseşte în raportul public anual care se prezintă în interval de 6 luni de la încheierea exerciţiului bugetar la Parlament. Bugetele locale se regăsesc la raportul public local.

Rezultatele verificate dintr-o primărie se regăsesc în raportul public al primăriei, care se prezintă Consiliului local spre dezbatere şi analiză.

11.1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ

Controlul este una din componentele activităţii de administrare sau conducere şi este

nelipsit, ca atare, în sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se

integrează în activitatea de administraţie şi semnifică mijlocul prin care se analizează modul cum

organele administrative îşi îndeplinesc sarcinile. Într-una dintre accepţiunile sale controlul constă

în “observarea, constatarea sau stabilirea situaţiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele

propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile şi sesizarea organelor competente”.

În esenţa sa, controlul vizează îmbunătăţirea rezultatelor dintr-un anumit sector,

înlăturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii şi de etaloane de

măsură, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui să fie.

Necesitatea controlului este strâns legată de modul în care se derulează procesul

decizional. Astfel, prin control se verifică în mod nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile

administrative, se iniţiază noi demersuri şi se corectează eventualele disfuncţionalităţi.

Necesitatea controlului rezultă din însăşi natura lui, fiind o activitate conştientă ce

urmăreşte scopuri multiple, însă, pentru aceasta, ea urmează să satisfacă următoarele condiţii:

1. să fie înfăptuită chiar de conducătorii instituţiilor sau comparti-mentelor

administrative, întrucât funcţia de control este inseparabilă de func-ţia de conducere. Eficienţa

controlului asigură eficienţa conducerii. În acest sens, funcţionarii de conducere trebuie să

efectueze un control permanent, deoarece nu implică întreruperea activităţii celor controlaţi şi

nici cheltuieli suplimentare;

2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activităţii, spre a putea verifica modul de

lucru şi rezultatele concrete ale activităţii. Controlul din birou sau prin consfătuiri nu poate

ajunge la o informare precisă cu privi-re la starea de fapt, la descoperirea deficienţelor în

activitate sau a abaterilor de la dispoziţiile legale. Şi controlul de la centru, prin rapoarte şi dări de

seamă este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare

cu realitatea;

3. funcţia de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic pregătit profesional,

capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive şi negative ale activităţii verificate şi să

propună soluţii privind îmbunătă-ţirea rezultatelor obţinute. Controlul nu se rezumă, din acest

motiv, la o singură inspecţie formală, ci implică o contribuţie nemijlocită a organului de control

la rezolvarea problemelor instituţiei publice;

4. asigurarea regularităţii controlului şi a caracterului său sistematic. Dacă verificarea se

efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte ca deficienţele să se amplifice,

prevenind apariţia consecinţe-lor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin îndrumări corecte,

iar atunci când se constată metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor

instituţiilor administrative;

5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează con-trolul nu se poate

limita, doar la simple constatări, fără a propune soluţii de îndreptare a situaţiei, atunci când se

descoperă deficienţe. Este de dorit ca funcţia de control să contribuie practic la rezolvarea

problemelor, deoarece misiunea sa se împleteşte cu acţiunea de organizare a executării sarcinilor.

Ca atare, organele de control trebuie să propună soluţii concrete, în scopul remedierii

deficienţelor constatate;

6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al consta-tărilor şi măsurilor

adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparţial şi să nu denatureze situaţia constatată. În

acelaşi timp, controlul trebuie să fie complet, să semnaleze atât aspectele negative, cât şi pe cele

pozitive;

7. asigurarea integralităţii controlului; astfel el urmează să cuprin-dă toate

compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci şi resorturile unde nu s-au

semnalat lipsuri. Chiar dacă atenţia trebuie focali-zată înspre compartimentele ineficiente, aceasta

nu înseamnă neglijarea celorlalte, care în lipsa unei verificări a activităţilor pot comite erori;

8. controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea controlului este

necesară examinarea materialelor privind activitatea compartimentului care urmează a fi

verificată (procese verbale, rapoarte informative, sesizări, reclamaţii, dări de seamă, statistici

etc.), precum şi studierea actelor normative, inclusiv instrucţiunile de aplicare a lor. Acest studiu

are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activităţii

din trecut, deficienţelor constatate şi măsurilor întreprinse de organul de control anterior.

Pe baza acestor documentări, se întocmeşte un plan operativ de control, pentru fiecare

instituţie în parte, în care sunt prevăzute: obiectivele cu caracter general şi particular; perioada în

care urmează a fi controlată; modalităţile de control şi durata verificării.

Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel:

• descoperirea şi evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru în administraţia

publică, pentru a fi generalizate;

• stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de mă-suri pentru

înlăturarea lor;

• verificarea modului în care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la

dispoziţia instituţiilor publice pentru înfăptuirea funcţiilor organizatorice;

• verificarea îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din administraţia

publică, în raport cu volumul resurselor consumate;

• cunoaşterea comportamentului personalului administrativ, în vederea aprecierii

corecte a contribuţiei acestuia la optimizarea activităţii din administraţie.

În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o altă organizare a

activităţii, la promovarea elementelor valoroase şi la adoptarea de măsuri adecvate faţă de cei

care nu-şi îndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a

verifica dacă activitatea şi structura administraţiei sunt eficiente şi pe măsura sarcinilor primite.

11.2. Organizarea controlului administrativ

Punctul de pornire, în problema organizării controlului, este rolul special al acestora de a

observa evoluţia situaţiei sau a stărilor de fapt, cu scopul adoptării de soluţii necesare pentru

îmbunătăţirea activităţii controlate. În plus, acţiunile de control şi implicit cele de constatare, sunt

indisolubil legate de funcţia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie să se ţină

seama de următoarele cerinţe:

1) orice conducător al unei instituţii publice trebuie să-şi exercite atribuţiile de control,

atât în ceea ce priveşte activitatea funcţionarilor din subordinea sa, cât şi în privinţa rezultatelor

acţiunii organului administrativ, în ansamblu.

2) apropierea compartimentului organizatoric care îndeplineşte funcţia de control, de

personalul din conducere capabil să ia măsuri de reme-diere, în scopul diminuării distanţei dintre

constatarea făcută şi măsura luată.

3) operaţiunea de control şi întocmirea anterioară a rapoartelor de activitate să se

realizeze de funcţionarii publici independenţi care nu răspund direct de domeniul controlat.

Altfel, materialele prezentate de către aceştia nu oferă o garanţie de apreciere obiectivă a

activităţii din instituţia respec-tivă. În plus, ele ar putea să nu corespundă pe deplin realităţii şi să

fie excesiv de optimiste.

4) controlul nu este exonerat de orice răspundere. Controlorul trebuie să răspundă

personal, dacă nu constată la timp o situaţie care trebuie remediată şi dacă nu efectuează o analiză

completă şi obiectivă a împre-jurărilor de fapt. Însă, controlul nu poartă răspunderea, în totalitate,

pentru modul în care sunt aplicate soluţiile.

5) persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitate profesională deosebită,

competenţă şi calităţi personale. Ele trebuie să ocupe, sub raport organizatoric, o poziţie care să le

faciliteze misiunea şi să nu le-o îngreuneze. Această poziţie poate fi stabilită ţinând cont de două

criterii principale şi anume:

• primul criteriu priveşte răspunderea şi subordonarea controlorului faţă de serviciul

controlat. Acela care face controlul nu trebuie să poarte răspunderea pentru starea de

fapt existentă, pentru a păstra caracterul obiectiv al constatărilor sale;

• al doilea criteriu îl constituie modul în care calitatea activităţii con-trolorului

influenţează cariera lui personală; dacă salarizarea şi promovarea depind de

promptitudinea şi precizia informaţiilor acumulate sau de eficienţa activităţii sale de

control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa materială trebuie

să depindă de eficienţa muncii sale.

6) la stabilirea volumului controlului, trebuie să se ţină seama de faptul că amplificarea

exigenţei, faţă de activitatea administraţiei, atrage în mod necesar, creşterea calităţii şi a

numărului organelor de control. Fără un număr suficient de organe de control, nu se poate analiza

întreaga activitate a administraţiei.

Totodată, din raţiuni de ordin economic, nu este de dorit un număr prea mare de organe

de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale administraţiei, iar pe de

altă parte ar frâna activitatea acesteia.

În fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesară coordo-narea acţiunilor de

control, efectuând verificarea simultană a tutror compartimentelor instituţiei publice şi

realizându-se însemnate economii de timp şi de resurse. La raţionalizarea activităţii de control,

aduce o contribuţie importantă organizarea sistematică a acestuia, favorizând munca în echipă,

dar şi autocontrolul fiecărui funcţionar.

11.3. Forme şi metode de control

Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic), în administraţia

publică se disting două forme de control: control de stat şi control obştesc.

a) Controlul de stat se efectuează de către organele legiuitoare, administrative şi

judecătoreşti. Acesta are următoarele forme:

1) Controlul realizat de către organele legislative, care are caracter extern şi general; el

se exercită asupra tuturor organelor administraţiei statului, întregii activităţi a acestora,

extinzându-se asupra legalităţii şi oportunităţii ansamblului actelor şi deciziilor administrative;

2) Controlul realizat de către organele administrative, care din punct de vedere al

poziţiei juridice ocupate de organul de control, faţă de instituţia analizată, poate fi:

control intern – efectuat de funcţionarii de conducere din interiorul instituţiei

verificate, care are caracter general sau de specialitate;

controlul intern general se exercită asupra actelor şi faptelor (operaţiunilor)

administrative efectuate de subordonaţi, analizându-se oportunitatea deciziilor luate de către

aceştia;

controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar intern, controlul

ierarhic operativ curent şi a controlului preventiv.

Controlul administrativ se diferenţiază de cel de gestiune, prin obiective, surse de

informare, tehnici şi instrumente folosite, după cum se observă din Figura de mai jos:

Controlul de

gestiune

Controlul administrativ

Obiectivul controlului Analiza

performanţelor unei

organizaţii

Verificarea regularităţii

actelor administrative

Surse de informare Interne

De obicei repetitive

Interne

De obicei specifice

Tehnici şi instrumente

utilizate

Contabilitate analitică

Tabele de bord

Monografii

Diferenţieri între controlul administrativ şi controlul de gestiune

3) Controlul judecătoresc constă în verificarea legalităţii actelor emise de organele

administrative, dar nu şi a oportunităţii lor. Verificarea se efectuează asupra actelor emise de

organele administraţiei, în urma sesizării persoanelor fizice sau juridice, care se consideră

nedreptăţite sau vătămate de acţiunile autorităţilor publice.

b) Controlul obştesc este realizat, atât de organele şi organizaţiile obşteşti, precum şi de

cetăţeni. Controlul obştesc faţă de instituţiile adminis-traţiei, are caracter democratic şi eficient.

Astfel, prin semnalarea promptă a deficienţelor din instituţiile administrative, el contribuie la

întărirea legalităţii şi îmbunătăţirea generală a activităţii administraţiei. Controlul obştesc asupra

activităţii aparatului administrativ face ca funcţionarii să păstreze legături strânse cu societatea şi

cu cetăţenii pe care îi servesc.

Diversificarea activităţilor în administraţia publică a determinat o varietate de metode

de control, care pot fi clasificate astfel:

1) După momentul soluţionării unei probleme în administraţie şi metodele utilizate

pentru analiza caracterului său raţional şi eficient, controlul poate fi:

•prealabil,

•concomitent şi

•posterior.

În cadrul controlului prealabil, decizia administrativă nu poate fi adoptată, decât dacă

verificarea atestă că sunt îndeplinite condiţiile legale. Această formă de control are un caracter

preventiv şi prezintă avantajul că, evită comiterea unor neregularităţi. Dezavantajul său constă în

îngreunarea procedurii administrative.

Controlul concomitent se practică în acelaşi timp cu derularea activi-tăţii în administraţie,

dar el este dificil de realizat şi se întâlneşte mai rar.

Controlul posterior constituie metoda utilizată, în mod obişnuit, în administraţie. El lasă

posibilitatea realizării iniţiativei şi activităţii în seama organelor administrative şi stimulează

răspunderea acestora pentru acţiunile efectuate. Riscul controlului posterior rezidă în faptul că,

uneori, poate interveni cu întârziere.

2) După cum se anunţă sau nu data efectuării controlului (prin diverse metode),

acesta poate fi:

•prevăzut (anunţat) şi

•inopinat (neanunţat).

Controlul prevăzut (anunţat) urmăreşte, atât descoperirea erorilor în activitatea dintr-o

instituţie publică, cât mai ales, analiza profundă a activităţii realizate. Această metodă corespunde

cerinţelor unui control de tehnică administrativă.

Controlul inopinat are drept scop surprinderea şi evidenţierea deficienţelor organului

verificat şi a neregulilor existente în activitatea acestuia. El reprezintă un avertisment pentru

funcţionari, în sensul că oricând pot fi controlaţi, astfel încât să nu săvârşească abateri în

activitatea lor. Necesitatea unor asemenea acţiuni inopinate poate să apară în unele domenii din

administraţie, atunci când un fenomen oarecare trebuie urmărit după modul cum se manifestă

zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt primiţi cetăţenii în instituţiile publice şi le

sunt rezolvate problemele.

O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmăreşte o analiză în profunzime a

activităţilor administrative. Pentru ca verificarea să fie eficientă, este mai raţional ca şi

funcţionarii, ale căror acţiuni urmează a fi controlate, să fie informaţi despre aspectele supuse

examinării; astfel, ei pot să reflecteze asupra problemelor analizate şi să conlucreze la efectuarea

verificării, pregătind materiale şi documente necesare sau formulând propuneri privind

îmbunătăţirea activităţii.

Chiar dacă sunt preveniţi asupra controlului, funcţionarii pot încerca să înlăture

deficienţele existente, dar problemele pe care le rezolvă administraţia sunt atât de complexe, încât

anunţarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situaţiei de fapt.

3) După metodele utilizate şi care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale,

se mai pot distinge:

•controlul pe eşantioane şi

•controlul exhaustiv.

În controlul pe eşantion se examinează cazuri individuale care se generalizează, pe când

în cel exhaustiv se studiază toate elementele domeniului analizat.

Când controlul îşi concentrează atenţia asupra unui singur comparti-ment, se crează

condiţii pentru o analiză aprofundată şi rapidă. Dar în acest caz, apare riscul unei imagini limitate

asupra instituţiei controlate şi nu se poate analiza multilateral problema studiată. De aceea, numai

în cazul unei abordări ample şi complexe a problemelor de specialitate, conducerea insti-tuţiei

publice poate lua o decizie corectă.

4) O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferenţiază:

•efectuarea controlului la faţa locului,

•controlul pe acte, sau pe dosar.

Controlul la faţa locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit cu funcţionarii a

căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul colectează diferite detalii, fără să

obţină o vedere de ansamblu şi să poată compara diferitele detalii, ca în cazul examenului pe

dosar.

La controlul pe acte, se solicită instituţiei verificate să înainteze documentele care permit

să se aprecieze conformitatea activităţii cu baza de referinţă a analizei. Această metodă este lentă,

antrenând un schimb de corespondenţă, cereri complementare, precizări etc. Lipsa unor contacte

directe poate determina o verificare şi o apreciere inexacte.

5) controlul se mai poate realiza:

•în mod unilateral sau

•în contradictoriu.

Controlul unilateral se realizează fără participarea funcţionarului a cărui acrivitate este

analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimi-dare, în care nu se cer explicaţii şi nici

funcţionarul controlat nu-şi formu-lează apărarea.

Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor şi se realizează cu participarea

funcţionarului a cărui activitate este analizată. În această metodă democratică, se favorizează

eficienţa controlului, evitânduse erorile de interpretare şi deducţiile eronate. Riscul constă în

aceea că se oferă prilejul unor funcţionari abili să-l deruteze pe controlor. Dar acest risc este

minor faţă de avantajele prezentate.

6) controlul mai poate fi efectuat :

•în mod liber sau

•dirijat după normele procedurale.

În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe care controlorul o are, în

reunirea elementelor ce-i permit să-şi formuleze poziţia.

Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă şi face posibilă descoperirea

unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le pună în evidenţă. Metoda controlului dirijat

respectă procedura în materie şi oferă mai multe garanţii de reuşită activităţii realizate.

7) Alte metode de control mai sunt:

•controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial,

efectuat în echipă;

•controlul de materialitate, care priveşte verificare elementelor concrete, pentru care

aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa factorilor măsurabili;

•controlul de regularitate, care asigură confruntarea elementului supus verificării cu o

normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la actele juridice şi la operaţiuni

financiare;

•control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-zate şi are un caracter

sintetic, atunci când vizează bunuri şi activităţi al căror cost trebuie evaluat. El face o

apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită;

•controlul de eficienţă, implică probleme de apreciere a activităţilor şi rezultatelor care

pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate, deoarece rezultatul, obţinut

prin diferite procedee, nu se poate evalua întotdeauna în cifre (ca la controlul de

rentabilitate).

11.4. Efectele controlului

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare şi efecte derivate.

Efectul direct al controlului administrativ constă în stabilirea unei aprecieri de

conformitate. Astfel, dacă în aprecierea pe care o face organul de control, rezultă concordanţa

dintre activitatea administraţiei cu ceea ce se aştepta de la ea, înseamnă că aceasta funcţionează

normal.

Punerea în evidenţă a neconcordanţelor produce efecte derivate, al căror scop este

restabilirea conformităţii, între ceea ce trebuia să facă admi-nistraţia şi ceea ce a realizat. Dintre

efectele derivate, menţionăm:

transmiterea constatărilor organului competent, în scopul de a lua măsuri pentru

remedierea deficienţelor semnalate;

publicarea constatărilor, având ca scop informarea opiniei publice; în acest mod,

funcţionarii pot să se conformeze cu normele de referinţă, pentru a-şi desfăşura activitatea mai

eficient. În mod practic, concluziile controlului sunt dezbătute în instituţia administrativă supusă

verificării, formulându-se, dacă este cazul, obiecţiuni şi propunându-se măsuri pentru

îmbunătăţirea activităţii;

autocontrolul constă în acţiunile întreprinse de către organul de control, pentru a

restabili conformitatea şi pentru a remedia deficienţele, prin propriile sale decizii.

Întrucât controlul urmăreşte respectarea normelor juridice, rezultatul său constă în

conformarea Administraţiei cu această stare şi cu aplicarea legii de către toţi funcţionarii publici.

Controlul se derulează într-o succesiune logică de operaţiuni, fiind urmat de acţiunea de

evaluare care finalizează întrgul demers al verificării. Aceasta din urmă se soldează, fie cu

analiza impactului activităţii de control asupra administraţiei fie cu aprecieri, reflecţii sau

dezbateri cu caracter public, după cum se arată în Figura urmatoare

FAZA DE CONTROL FAZA DE EVALUARE

Ce este? Analiza conformităţii Analiza impactului

Asupra a ce se Activităţi Efectele unei acţiuni

efectuează? Persoane

Cu ce criteriu? Norme stabilite Apreciere subiectivă sau politică

Cu ce

consecinţe?

Sancţiuni

Corectare

Reflecţie

Dezbatere

În vederea realizării acestui scop, se ţine cont de următoarele raţiuni:

1) raţiuni de eficienţă. Activitatea de control urmăreşte ca administraţia publică să

funcţioneze în mod raţional şi eficient, ca un ansamblu unitar. Atrăgându-i atenţia asupra

abaterilor constatate de la normele stabilite şi propunând soluţii pentru remedierea deficienţelor

constatate, controlul contribuie la funcţionarea în condiţii optime a administraţiei.

2) raţiuni de legalitate. Prin acestea se urmăreşte respectarea legilor de către instituţiile

publice; în acest mod, administraţia publică devine mai eficientă, deoarece lucrează în interesul

general.

3) raţiuni de legitimitate. O importantă funcţie a controlului este aceea că verifică în ce

măsură administraţia transpune în practică concepţia politico-juridică a statului, pentru a acţiona

în cadrul legitimităţii.

Controlul are un efect dinamic şi devine un factor de progres, urmărind optimizarea

activităţilor administrative. Acţiunea administraţiei apare pe primul plan, iar aceea a controlului,

pe un plan secundar.

În anumite condiţii, exercitarea controlului poate frâna activitatea administraţiei şi spori

costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a fost concepută în mod eronat şi trebuie

reorganizată pentru a nu prejudicia acţiunile instituţiilor publice.

11.5. Aplicarea controlului de gestiune în administraţia publică

În cadrul modernizării metodelor de gestiune publică, controlul de gestiune este

prezentat ca instrumentul cel mai bun de conducere prin gestionarea propriilor programe de

acţiune şi a propriului buget. Potrivit expresiei lui Octave Gelinier, controlul de gestiune

reprezintă „sistemul senzorial”care avertizează gestionarii (n.n- funcţionarii publici) asupra

diferenţelor ecartului dintre nivelul de realizare al obiectivelor pe de o parte şi consumul de

mijloace aferente acestora, pe de altă parte.

Administraţiile n-au fost prea receptive la ideea aplicării unui sistem informatic, adesea

asimilat cu controlul de gestiune însuşi, a cărui implementare necesită în primul rând, o

schimbare de comportament din partea acestora. Într-o schemă clasică, sistemul informatic

cuprinde patru etape: studiul, decizia, acţiunea şi controlul.

Controlul este implicat în verificarea faptică a rezultatelor acţiunilor administrative şi a

conformării acestora cu obiectivele iniţiale. Această verificare presupune punerea în practică a

unui sistem informaţional care să sprijine organele în drept în pregătirea de noi decizii

administrative. În fapt, controlul devine „sistemul nervos care irigă în mod continuu procesul de

gestiune cu fluxurile informaţionale necesare”.

Experienţa aplicării controlului de gestiune datează din anii 70 şi s-a bazat pe construirea

de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al informaticii. Astfel, constituirea în anul 1970 a

unei celule de analiză de gestiune la Direcţia Spitalelor în Franţa, s-a materializat în crearea unei

baze de date informatizate care prelucrează o cantitate enormă de informaţii privind costul şi

activitatea spitalelor. În aceeaşi perioadă, Direcţia Generală a Poştelor a introdus în cadrul

serviciilor sale externe, pe cel al controlului de gestiune. Schema sistemului constitutiv al

controlului de gestiune relevă importanţa sistemului informatic de gestiune, considerat drept

susţinător al unui ansamblu arhitectural cuprinzând două elemente aflate într-o relaţie reciprocă:

sistemul obiectivelor şi sistemul responsabilităţilor.

În acelaşi context, se poate preciza faptul că, şi Ministerul Agriculturii s-a orientat

începând cu anul 1972 către realizarea unui sistem informatic automat, destinat să integreze

diversele date de bază (contabile, financiare, administrative, tehnice, statistice, economice) cu

privire la gestiunea propriilor direcţii departamentale.

Pentru Jacques Ratier un asemenea dispozitiv de informare este indispensabil activităţii

de administraţie publică pentru „a corecta traiectoria” şi „a realimenta procesul de decizie

conform efectului de retroactivitate”. În acest scop sunt necesare trei elemente:

1. contabilitatea analitică, care permite cunoaşterea costului produselor pe centre de

gestiune şi măsurarea randamentului;

2. un sistem statistic util eşalonului administraţiei publice centrale în munca de

concepţie;

3. proceduri participative din partea funcţionarilor publici, aflaţi în postura de gestionari,

în vederea atingerii rezultatelor dorite.

Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de drept, reprezintă

cadrul principal al modernizării administraţiei publice. Procedurile de fixare a obiectivelor,

prezenţa bugetelor de gestiune, a tablourilor de bord şi contabilităţii de gestiune sunt mijloace

privilegiate de acţiune în scopul modernizării activităţii administrative.

Efortul de evidenţiere a specificităţii controlului de gestiune în administraţia publică

constată, în general, două aspecte negative şi anume:

1. absenţa instrumentelor obiective de măsurare a performanţelor;

2. dificultatea de a structura activitatea organizaţiilor publice pe centre de

responsabilitate.

În legătură cu primul aspect, se poate invoca faptul că rezultatele activităţii entităţilor

publice nu se măsoară întotdeauna valoric, în termeni monetari. Organizaţiile publice au scop

non-lucrativ şi, prin urmare, profitul nu reprezintă un indicator sintetic de apreciere a

performanţelor. Activitatea sectorului public este profund influenţată de atitudinea guvernului în

privinţa elaborării politicii de preţuri şi tarife, stabilirii volumului subvenţiilor şi sumelor alocate

pentru depăşirea situaţiilor dificile.

În acest mod, întreprinderile publice vor reacţiona într-o manieră cu totul diferită faţă de

întreprinderile private care, în situaţii de criză, vor aplica măsuri radicale de reducere a costurilor

prin concedieri masive.

În cazul administraţiei publice, absenţa criteriilor cantitative, sintetice de măsurare a

rezultatelor exercită consecinţe multiple asupra controlului de gestiune şi anume:

incertitudinea în privinţa aprecierii eficienţei comparative a proiectelor derulate într-o

instituţie publică;

dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje şi de a face un clasament pe subdiviziuni

al instituţiilor de administraţie publică;

imposibilitatea de a cunoaşte cu certitudine gradul de îndeplinire al obiectivelor

principale ale unei organizaţii publice.

În legătură cu al doilea aspect, este de remarcat că entităţile administrative publice nu

agrează deloc structurarea pe centre de responsabilitate, în forma cerută de controlul de gestiune.

Astfel, controlul de gestiune se loveşte în administraţiile publice de trei obstacole:

● principiul omogenităţii

● sistemul juridic de delegare

● sistemul de sancţiune

Principiul omogenităţii vizează asigurarea coeziunii în interiorul aparatului

administrativ, dar este dificil de respectat în practică. Unul din mijloacele de asigurare a acestei

coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o construcţie piramidală a sarcinilor şi atribuţiilor şi pe

un sistem de reguli generale impersonale. Şeful ierarhic superior se mulţumeşte doar să verifice

modalitatea de supunere şi de subordonare a funcţionarilor faţă de aceste reguli. Supunerea

funcţionarilor înseamnă acceptarea unui raport ierarhic formal care conservă unitatea

administraţiei. Această manieră de lucru este specifică ministerelor, în care omogenitatea

suficientă poate asigura autoritatea miniştrilor, în calitate de titulari de departamente. Astfel,

subdiviziunea muncii pe paliere sau eşaloane succesive, de la direcţii la birouri, pe unităţi din ce

în ce mai specializate, asigură ministrului conducerea şi gestiunea propriului minister şi totodată

asumarea răspunderii pentru activitatea departamentului respectiv.

Sistemul juridic de delegare administrativă cuprinde două forme posibile de delegare:

delegarea de semnătură şi delegarea de putere. Prima este o măsură de ordin intern, nu modifică

cu nimic repartiţia competenţelor de care dispune delegatul şi are un caracter personal.

La rândul său, delegarea de putere este impersonală şi reprezintă voinţa de

desconcentrare a competenţelor administrative. Însă, măsurile pentru care puterea de decizie este

transferată în seama altor persoane, trebuie definite precis în textul delegării. Aceste măsuri

constituie obiectivul unor instrucţiuni ierarhice care vor face conţinutul transferului de

competenţe.

Practica demonstrează că autorităţile centrale nu recurg des la sistemul juridic al

delegării; dimpotrivă, ambiţia lor este de a concentra tot mai multă putere şi, numai dacă riscă să

fie sufocate de volumul atribuţiilor, acceptă să transfere o parte din ele în seama administraţiilor

locale.

Sistemul de sancţiuni este dificil de aplicat în controlul de gestiune, deoarece

activitatea funcţionarilor publici este reglementată de un statut special care îi protejează. Regulile

de avansare şi salarizare sunt fixate de către statut, iar funcţionarii care comit abateri sunt deferiţi

unei jurisdicţii administrative, fiind traşi la răspundere pentru faptele lor.

STIINTA ADMINISTRATIEINote de curs

CURS 12

Curs 12Contenciosul administrativ

•Notiuni introductive privind contenciosul administrativ •Caracteristici si condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ•Obiectul acţiunii in justitie si actele nesupuse controlului conform Legii contenciosului

administrativ•Procedura soluţionării acţiunii în contencios administrativ•Controlul legalitatii exercitat de alta autoritati decat instanta si excepţia de nelegalitate

1. Noţiunea de contencios administrativ

Termenul “contencios” vine de la cuvântul francez “contentieux”, care, la rândul său, se trage din verbul latinesc “contendere”, care înseamnă a lupta.

În sens juridic, termenul de contencios are două accepţiuni: prima, de activitate menită să soluţioneze un conflict juridic şi a doua, de autoritate competentă să soluţioneze asemenea conflicte.

În perioada interbelică contenciosul administrativ era definit ca totalitatea litigiilor născute între particulari şi administraţie cu ocazia organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii aparţinând dreptului public.

În doctrina românească actuală noţiunea de contencios administrativ este utilizată în două sensuri:

1) În sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administraţia publică şi cei administraţi, indiferent de natura juridică a litigiilor;

2) În sens restrâns, se referă doar la acele litigii în care autorităţile administraţiei publice şi alte organizaţii folosesc regimul juridic administrativ, în baza competenţei pe care le-o conferă legea.

În această ultimă accepţiune, contenciosul administrativ are un sens material şi un sens formal-organic.

Sensul material al noţiunii contenciosului administrativ scoate la iveală natura juridica a litigiilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim juridic administrativ, care este un regim de drept public.

Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ se referă la natura autorităţilor de jurisdicţie, anume instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze respectivele litigii. Din acest punct de vedere există mai multe sisteme de contencios administrativ.

Astfel, în ţări ca Franţa, soluţionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legătură cu actele administrative şi contractele administrative, este de competenţa tribunalelor administrative care nu aparţin puterii judecătoreşti, ci ţin de administraţia publică şi de puterea executivă, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicţional autonom şi care au o instanţă supremă, anume Consiliul de Stat.

În alte ţări cum sunt Spania, Elveţia, Belgia, activitatea de contencios administrativ se exercită de instanţele judecătoreşti obişnuite, care au secţii speciale de contencios administrativ, aşa cum se întâmplă şi în România.

Majoritatea autorilor de drept administrativ disting două categorii de contencios administrativ:

1) Contenciosul administrativ de anulare prin care instanţa de contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege sau poate să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. În acest caz instanţa de contencios nu este competentă să rezolve şi problema reparării daunelor, această problemă revenind, în cadrul unui litigiu separat, instanţelor de drept comun.

2) Contenciosul de plină jurisdicţie prin care instanţa de contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege sau poate să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi totodată, să procedeze şi la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat, după cum la data introducerii acţiunii, îi era sau nu cunoscută paguba sau întinderea ei.

2. Evoluţia istorică a contenciosului administrativ în România

În România contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită determinată de schimbările intervenite în actele normative care îl reglementau, schimbări fireşti dacă ţinem seama de evoluţia social-politică a ţării.

Pentru prima dată, la noi, contenciosul administrativ a fost instituit prin Legea privind înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lângă Guvern ce avea trei categorii de atribuţii:1) în materie legislativă el era cel care pregătea proiectele de lege; 2) în materie administrativă;3) în domeniul contenciosului administrativ. Atribuţiile de contencios administrativ erau reglementate de art. 51 din lege şi se exercitau:a) împotriva hotărârilor miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor şi regulamentelor; b) împotriva hotărârilor sau actelor de executare ale prefecţilor sau altor agenţi administrativi date cu încălcarea legilor şi regulamentelor;

c) împotriva hotărârilor comisiunilor de lucrări publice.Consiliul de Stat mai putea soluţiona şi reclamaţii ridicate de particulari pentru apărarea

intereselor lor, în cazuri prevăzute de legi.În 1866 Consiliul de stat a fost desfiinţat, iar atribuţiile lui în materie de contencios

administrativ au fost preluate de instanţele judecătoreşti de drept comun. Acest sistem a fost valabil până în anul 1905 când a fost adoptată Legea pentru

reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care dădea dreptul particularilor să atace pe calea unui recurs principal şi direct actele administrative ilegale şi să ceară instanţei judecătoreşti să pronunţe anularea. Pentru judecarea acestui recurs s-a înfiinţat la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie, Secţiunea a III-a, secţiune de contencios administrativ, care nu avea însă o competenţă generală, ci limitată la materiile stabilite de lege.

Legea Curţii de Casaţie şi Justiţie din 25 martie 1910 a desfiinţat sistemul contenciosului conceput în 1905, cauzele de această natură soluţionându-se de către tribunalele de judeţ.

Competenţa stabilită de această lege nu a durat prea mult, deoarece prin Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie 1912, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Secţiunii a III-a, a Curţii de Casaţie. Această secţiune, era abilitată să judece legalitatea actelor, dar nu putea să le anuleze, ci doar să le declare ilegale şi să invite autoritatea administrativă să le desfiinţeze sau să le modifice.

Constituţia din 1923 a reglementat, în art. 99, dreptul de a obţine despăgubiri de către cei vătămaţi printr-un decret sau o dispoziţie semnată sau contrasemnată de un ministru. O importanţă deosebită pentru instituţia contenciosului administrativ o avea art. 107 în care se menţiona că atribuţiile de contencios administrativ aparţin în întregime puterii judecătoreşti şi se exercită potrivit legii speciale. Totodată, se menţiona că prin instituţia contenciosului administrativ se putea verifica legalitatea tuturor actelor administrative, cu excepţia celor de guvernământ şi a celor de comandament militar.

În baza acestor prevederi constituţionale a fost adoptată Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art. 1 din această lege , oricine se pretindea vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate făcut cu încălcarea legilor şi a regulamentelor, sau prin reaua-voinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoaşterea dreptului său la instanţele judecătoreşti competente. Erau exceptate actele de guvernământ, actele de comandament militar, actele referitoare la exercitarea tutelei administrative şi controlului ierarhic.

Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios subiectiv, adică reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv. În acelaşi timp, era un contencios de plină jurisdicţie, întrucât cel lezat în dreptul său putea cere anularea actului, precum şi despăgubiri.

Cu toate acestea, prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari şi autorităţile administrative, au fost date în competenţa unor instanţe jurisdicţionale administrative.

Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin care au fost înfiinţate comitetele de revizuire, adevărate tribunale administrative, Legea administraţiei locale din 27 martie 1936 prin care comitetele de revizuire au dobândit denumirea de curţi administrative şi Legea pentru organizarea curţilor administrative din 15 martie 1939.

În 1948, prin Decretul nr. 128 a fost desfiinţat contenciosului administrativ şi curţile admnistrative, instanţele judecătoreşti putând verifica legalitatea actelor administrative numai atunci când legea prevedea în mod expres această competenţă.

În Constituţia din 1965 s-a introdus principiul legalităţii actelor administrative în condiţiile stabilite de lege şi s-a prevăzut că cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative

ilegale se pot plânge la instanţele judecătoreşti.În baza Constituţiei din 1965 a fost adoptată Legea nr. 1/1967 referitoare la judecarea de

către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit de această lege era un contencios de plină jurisdicţie.

Introducerea principiului constituţional al verificării legalităţii actelor administrative şi adoptarea Legii nr. 1/1967 au marcat o schimbare importantă în posibilitatea contestării în justiţie a actelor administrative ilegale, chiar dacă existau numeroase acte administrative exceptate de la controlul judecătoresc. Numeroasele excepţii de acte administrative pe care le prevedea Legea nr. 1/1967, precum şi practica judecătorească orientată spre restrângerea sferei controlului judecătoresc au îngustat mult sfera exercitării controlului actelor administrative de către instanţele judecătoreşti.

Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi a Constituţiei din 1991 s-a relansat tradiţia contenciosului administrativ din perioada interbelică.

Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990 avea următoarele trăsături: era un contencios de plină jurisdicţie; exercita un control direct; actul atacat trebuia să provină de la o autoritate publică; înainte de a introduce acţiunea în instanţă, cel vătămat în dreptul său trebuia să ofere posibilitatea autorităţii emitente sau autorităţii ierarhic superioare de a înlătura actul ilegal şi de a repara eventuala pagubă; puteau fi atacate şi actele administrative jurisdicţionale; contenciosul avea două grade de jurisdicţie, fondul şi recursul; acţiunea în justiţie putea fi formulată şi personal împotriva funcţionarului autorităţii publice. De asemenea, pentru prima dată se consacra răspunderea pentru daune morale.

Constituţia din 1991 schimbă, sub anumite aspecte, concepţia asupra sferei contenciosului administrativ.

În art. 21 din Constituţie se arată că orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime, iar în art. 52, din Constituţia din 1991 se prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. În acelaşi articol se menţionează că limitele şi condiţiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, iar în art. 73 punctul 3, cu referire la legile organice, se menţionează la litera k că domeniul contenciosului administrativ face obiectul unei legi organice.

În prezent a fost adoptată o nouă lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004.

3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat

Revoluţia franceză a adus în planul organizării instituţionale mutaţii majore, făcând ca majoritatea statelor europene să treacă la organizarea organelor statului potrivit cerinţelor principiului separaţiilor puterilor în stat şi anume : organele puterii legislative, ale puterii executive şi ale puterii judecătoreşti.

Franţa a fost primul stat care, deşi prin Legea nr. 16/1790 a proclamat separarea puterii administrative de autoritatea judiciară, prin Legea nr. 6 din 11 septembrie din acelaşi an a încredinţat contenciosul administrativ administraţiei, instituindu-se, încă de la început, o dualitate a jurisdicţiei, o jurisdicţie de ordin judiciar şi una de ordin administrativ.

În Franţa, soluţionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legătură cu actele administrative şi contractele administrative, este de competenţa tribunalelor administrative care nu aparţin puterii judecătoreşti, ci ţin de administraţia publică şi de puterea executivă, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicţional autonom şi care au o instanţă supremă, anume Consiliul

de Stat.În afara tribunalelor administrative, cu cele trei grade de jurisdicţie menţionate, mai

funcţionează o serie de organe de jurisdicţie administrativă, specializate: Curtea de Conturi, Curtea de disciplină bugetară şi financiară, Consiliul Superior al Magistraturii, Jurisdicţii în materia educaţiei naţionale, Jurisdicţii profesionale, Comisiile de control ale băncilor etc

În Belgia, contenciosul pentru exces de putere este de competenţa Consiliului de Stat, mai precis al secţiei sale administrative, în timp ce contenciosul de plină jurisdicţie al actelor sau faptelor administraţiei este de competenţa instanţelor ordinare.

Totuşi, unele litigii ţinând de contenciosul de plină jurisdicţie sunt atribuite în competenţa de soluţionare a instanţelor administrative. De exemplu, cauzele care privesc drepturile cetăţeanului, cum ar fi cele electorale şi de eligibilitate, egalitatea în domeniul impozitelor etc.

În Germania întâlnim o pluralitate de ordine jurisdicţionale, astfel încât jurisdicţia administrativă este o jurisdicţie de drept comun pentru recursurile exercitate de cetăţean contra administraţiei şi ea nu deţine exclusivitatea contenciosului administrativ deplin. Sunt exceptate de la competenţa tribunalelor administrative trei categorii de litigii: litigiile date în competenţa jurisdicţiilor constituţionale, ale landurilor şi ale Federaţiei; litigiile de drept privat sau care aparţin jurisdicţiilor ordinare prin voinţa legii; litigiile de drept public, date în competenţa unor tribunale speciale, în opoziţie cu jurisdicţia administrativă de drept comun.

În Italia există un sistem dualist al contenciosului administrativ, în sensul că litigiile dintre administraţia publică şi cetăţeni sunt atribuite spre soluţionare ambelor ordine de jurisdicţie existente, egale în importanţă şi demnitate: Jurisdicţia ordinară şi Jurisdicţia administrativă.

În Spania sistemul instanţelor judecătoreşti este format din: tribunalele civile, tribunalele penale, tribunalele administrative şi tribunalele sociale. Tribunalele administrative sunt organe jurisdicţionale colegiale şi poartă denumirea de camere de contencios administrativ care sunt organizate teritorial.

În sistemul anglo-american, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administrative se exercită, în principal, de instanţele de drept comun. Acest sistem a fost adoptat şi în unele state europene: Danemarca, Islanda, Norvegia.

În dreptul englez, controlul judiciar are în vedere executarea de către tribunale a dreptului de a stabili dacă un act administrativ este sau nu legal şi de a dispune măsurile necesare pentru remedierea lui.

În Statele Unite ale Americii sistemul administrativ este subordonat celui judiciar. Privite organizatoric, fiecare minister sau departament, ca şi dealtfel fiecare agenţie are, în materie de jurisdicţie administrativă, o structură proprie. La nivelul fiecărei ierarhii administrative se află un soi de consiliu de contencios administrativ, iar la nivel superior, ca un consiliu administrativ suprem, se află însuşi ministrul sau şeful de departament.

4. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ

Condiţiile de admisibilitate sunt acele cerinţe pe care acţiunile intentate trebuie să le îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanţa sesizată să poată proceda la judecarea fondului litigiului. Aşadar, verificarea îndeplinirii condiţiilor trebuie să preceadă judecata fondului, iar când una sau mai multe condiţii cerute de lege nu sunt îndeplinite, acţiunea urmează a fi respinsă.

Prima condiţie pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ este ca vătămarea dreptului să fie urmarea unui act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Cât priveşte actul administrativ, pentru a putea să facă obiect al unei acţiuni în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, trebuie ca prin el să se fi vătămat unele drepturi recunoscute de lege în favoarea reclamanţilor în aceste acţiuni.

Uneori, în literatura juridică şi în practica judiciară s-a apreciat că o astfel de condiţie este satisfăcută numai în cazul în care intervine un act administrativ individual pentru că numai un astfel de act poate vătăma un drept care aparţine unei persoane fizice sau juridice.

S-a apreciat astfel că un act administrativ cu caracter normativ nu ar putea produce o astfel de vătămare în mod direct, pentru că, de regulă, intervine un act individual care să facă aplicaţiunea celui normativ.

În Legea 554/2004 se arată că actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

În acest context trebuie subliniat şi faptul că nu vor putea face obiectul acţiunii directe în contencios administrativ simplele operaţiuni administrative şi materiale care nu produc prin ele însele efecte juridice. Ele pot fi verificate sub aspectul legalităţi lor, însă, numai în legătură cu actul administrativ care face obiectul acţiunii în justiţie.

De aceea, este important să facem distincţia între actele administrative şi operaţiunile administrative şi materiale pentru că de multe ori aceste operaţiuni prezintă aspecte care dau posibilitatea considerării lor ca acte administrative. Aceste operaţiuni care se realizează în cadrul activităţii administrative pe baza şi în executarea legii produc efecte juridice, dar aşa cum am arătat, nu prin ele însele, cum se întâmplă în cazul actelor administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementează.

A doua condiţie este aceea a vătămării unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim în favoarea reclamantului.

Reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv, adică un drept pe care i l-au acordat normele juridice şi pe care autoritatea publică are obligaţia să-l respecte şi să-l realizeze în favoarea reclamantului.

Este necesar ca autorităţilor publice să le revină sarcina în cadrul competenţei pe care o au să realizeze aceste drepturi şi să le respecte. Prin aceasta se exprimă corelaţia dintre drepturile şi obligaţiile care se formează în cadrul raporturilor juridice dintre autorităţile publice şi cei administraţi.

În practica Secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a precizat că în privinţa structurii dreptului vătămat pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este necesar să fie vorba de un drept şi nu de o simplă vocaţie.

Cu titlu de exemple de drept vătămat, în practica instanţei supreme, amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa diferite funcţii publice (secretar, contabil, cadru didactic, etc.); dreptul de a exercita diferite profesii şi meserii (avocat, medic cu cabinet particular, etc.); dreptul de a fi reintegrat într-o funcţie publică din care reclamantul a fost îndepărtat abuziv; dreptul de a obţine o autorizare de funcţionare.

Tot legat de dreptul încălcat, s-a menţionat că pentru a avea deschisă calea acţiunii în justiţie este necesar ca dreptul să fie recunoscut de lege.

În afara existenţei dreptului recunoscut de lege este necesar ca acţiunea introdusă în justiţie să prezinte un interes, aşa cum este analizat, la dreptul procesual civil.

Un astfel de interes nu există, spre exemplu, în cazul în care actul administrativ împotriva căruia se plânge reclamantul a fost retras de autoritatea administraţiei publice sau nu şi-a produs efectele juridice.

Cea de-a treia condiţie de admisibilitate a unei acţiuni în contencios administrativ se

referă la actul atacat care trebuie să emane de la o autoritate publică.Legea nr. 554/2004 defineşte autoritatea publică ca fiind orice organ de stat sau al

unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. Sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul noii legi a contenciosului administrativ, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

De precizat că Legea nr. 1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera exclusivă a organelor administraţiei de stat.

Aceasta concepţie rezultă din felul în care prin Legea nr. 1/1967 se distribuia competenţa instanţelor judecătoreşti în materia contenciosului administrativ.

Se stabilea astfel, că judecătoriile soluţionau litigiile care se refereau la actele administrative ale organelor locale ale administraţiei de stat, iar tribunalele organizate la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti, soluţionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale ale administraţiei de stat, excluzând actele Consiliului de Miniştri, care era considerat organ suprem al administraţiei de stat .

Actele administrative sunt, în principal, opera autorităţilor care înfăptuiesc administraţia publică prin organizarea executării şi executarea legii, în cadrul unei competenţe conferite de lege, sau de acte emise pe baza şi în executarea legii.

În aceasta categorie de autorităţi ale administratiei publice intră, pe lângă autorităţile puterii executive, stricto sensu (Preşedintele României şi Guvernul) şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale precum şi instituţiile publice şi regiile autonome atunci când au o competenţă de organizare a executării şi executare a legii, fapt prevăzut în lege sau în alte acte normative date în baza legii.

O astfel de activitate de organizare a executării şi de executare a legii se realizează însă şi în cadrul sistemului de organizare a celorlalte două puteri ale statului, anume puterea legiuitoare şi puterea judecătorească. Şi în aceste sisteme de organizare pot exista autorităţi care să emită acte administrative pe baza unei competenţe conferite de lege.

În practica judecătorească s-a considerat că în cazul în care unui candidat la ocuparea prin concurs a unei funcţii auxiliare în cadrul unor instanţe judecătoreşti i se refuză înscrierea la concurs, acest refuz se consideră act administrativ şi îi este deschisă calea unei acţiuni în contencios administrativ.

S-a considerat, de asemenea, că au calitate de autorităţi publice şi unele organizaţii nestatale care organizează o activitate de interes public, legea conferindu-le o veritabilă competenţă în a acţiona în organizarea executării şi executarea legii.

Astfel, barourilor de avocaţi li s-a recunoscut competenţa de a emite acte administrative, întrucât sunt organizate şi funcţionează pe baza legii. În cazul în care se refuză înscrierea la concursul pentru intrarea în barou unei persoane care îndeplineşte condiţiile legale, se consideră că prin acest refuz, care este un act administrativ, i s-a încălcat un drept, şi de aceea i se dă posibilitatea contestării refuzului la instanţa de contencios administrativ.

De asemenea, instituţiilor particulare de învăţământ superior care funcţionează în baza legii, li s-a atribuit competenţa de a organiza activităţi de pregătire pentru diferite profesii juridice, medicale, tehnice, economice, etc. În acest caz diplomele emise de aceste instituţii sau refuzul de a emite aceste acte sunt considerate acte administrative şi supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în contencios administrativ.

Se are în vedere că instituţiile respective, deşi particulare, desfăşoară o activitate de interes public potrivit legii, pe baza unei autorizaţii emise de administraţia de stat şi sub controlul acesteia. Aceste instituţii particulare pot avea calitatea de autorităţi publice care să emită sau

adopte acte administrative. Atribuirea unei asemenea competenţe şi altor organizaţii de stat sau particulare, cu sau

fără personalitate juridică, este determinată de natura activităţii pe care o desfăşoară organizaţiile respective, şi anume o activitate de interes public. Competenţa lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de organizare a executării şi de executare a legii, ceea ce le conferă calitatea de autorităţi publice.

Extinzându-se prin Legea nr. 554/2004 sfera noţiunii actelor administrative care pot fi supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii în contencios administrativ acest lucru este remarcabil în asigurarea protecţiei persoanelor fizice şi juridice, pe linia apărării drepturilor recunoscute acestora prin lege şi la care sunt obligate autorităţile publice indiferent de natura lor organizatorică.

A patra condiţie este aceea a efectuării procedurii administrative prealabile şi introducerii în termenul legal a acţiunii în contencios administrativ.

Raţiunea instituirii acestei proceduri, aşa cum a fost ea dintotdeauna înţeleasă, rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil, declanşarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ şi cu cheltuieli mai mici de către cei interesaţi.

Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Această primă formă procedurală prealabilă poartă denumirea de recurs graţios.

Cea de-a doua formă pe care o poate îmbrăca procedura administrativă prealabilă este recursul administrativ ierarhic, exercitat faţă de organului ierarhic superior, dacă acesta există.

Aceste prevederi sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni.

Plângerea prealabilă se soluţionează în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.

Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

Conform principiului autonomiei administrative, administraţia îşi creaza singura actul juridic privind activitatea sa şi îl pune, de asemenea singura, în executare.

Tinand seama de aceste doua caractere specifice ale activitatii ei, administratia este în drept si îi revine în acelaşi timp şi obligaţia să verifice permanent legalitatea şi oportunitatea actelor pe care le emite şi să ia masuri pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in conformitate cu prevederile legale în vigoare sau devin inoportune ori contrare intereselor cetatenilor.

Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuată de catre autoritatea administrativa cu respectarea aceloraşi reguli de forma avute în vedere la emiterea actelor.

Efectuarea procedurii prealabile este o conditie stabilită de Legea 554/2004, Legea

contenciosului administrativ, dar rezultă si din art. 102 alin. 2 din Constituţia României şi în consecinţă persoanele fizice sau juridice vatamate în drepturile lor prin acte administrative, trebuie sa se adreseze autoritatilor administrative emitente sau celor ierarhic superioare, solicitand reformarea sau dupa caz, desfiintarea actului administrativ ilegal, înainte de a se adresa cu actiune la instanta de contencios administrativ.

De la aceasta regula, exista totusi unele exceptii prevazute în legi speciale, când persoana fizica se poate adresa direct instantei de contencios administrativ, fara a mai fi necesara îndeplinirea procedurii prealabile. O astfel de situaţie este reglementata de Legea nr. 215/2001, Legea administraţiei publice locale care statueaza ca „ hotararea de dizovare a consiliului local poate fi atacata de cei interesati în fata instantei de contencios administrativ”. În acest caz nu se mai efectueaza procedura prealabila ceruta de lege. De asemenea, consilierul suspendat poate sa se adreseze direct instantei de contencios administrativ în termen de 10 zile de la luarea la cunostinta a actului de suspendare, fara a mai fi necesara îndeplinirea procedurii prealabile.De asemenea, în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul acţiunilor care au ca obiect excepţia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabilă. În ceea ce priveste termenul în care se exercita recursul gratios, se prevede un termen de 30 de zile în care persoana vatamata se poate adresa autoritatii administrative care a emis actul sau care trebuia sa emita actul administrativ.

Termenul curge de la data comunicarii iar, în cazul în care autoritatea administrativa nu a raspuns petitionarului la cererea pe care a facut-o cu privire la un drept recunoscut de lege, termenul de 30 de zile curge de la data înregistrarii cererii.

În legatură cu momentul de cand începe sa curga termenul de 30 de zile necesar introducerii recursului gratios, respectiv de la comunicarea actului atacat, el nu va putea coincide cu data expedierii actului, ci va curge din momentul luarii la cunostinta efectiva de catre cel caruia i s-a adresat actul si care solicita ulterior anularea lui. Acest moment al luarii la cunostinta, nu este limitat numai la forma comunicarii scrise, existand si alte posibilitati de încunostiintare, cum sunt de exemplu comunicarea verbala directa sau mai rar publicarea actului administrativ individual.

Comunicarea actului trebuie facuta de autoritatea administrativa emitenta, întrucat, orice alta comunicare facuta de autoritatea administrativa subordonata sau de organul ierarhic superior este lipsita de relevanta.

Comunicarea se face în scris persoanelor fizice, iar în cazul persoanelor juridice comunicarea se face prin predarea actului de registratura, confirmata de persoana care o primeste prin semnatura sau prin aplicarea stampilei unitatii, fiind fara relevanta afisarea actului la sediul unitatii.

Tot în legatura cu termenul de 30 de zile, până la care se poate sesiza autoritatea administrativa emitenta, se are în vedere momentul expedierii reclamaţiei, sau momentul în care s-a înregistrat reclamaţia depusă de petent. De asemenea, pentru calcularea termenului de 30 de zile se are în vedere şi reclamaţia formulata oral, consemnata în scris cu ocazia audientelor, ori dată depunerii reclamatiei la autoritatea administrativa, de catre reclamant, cu ocazia audientei.

Temenul de sesizare a autoritatii administrative are consecinte asupra momentului sesizarii instantei de contencios administrativ, în sensul ca autoritatea administrativa este obligata sa rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile, dupa care curge un alt termen pentru sesizarea instanţei.

Daca termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ de catre persoanele fizice sau juridice vatamate print-un act administrativ de autoritate a fost calificat ca un termen de prescriptie, în schimb termenul de sesizare a instantei de catre prefect este unul de decadere .

Ca element de noutate se reglementează şi posibilitatea de a exercita acţiunea prealabilă şi de către o terţă persoană, fiind un efect al recunoaşterii terţei persoane a calităţii de subiect de sezină a instanţei de contencios administrativ.

În concluzie elementele regimului juridic al procedurii administrative prealabile sunt urmatoarele:

- poate îmbrăca două forme, respectiv forma recursului graţios şi al celui administrativ ierarhic;

- caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce înseamnă că în absenţa parcurgerii ei acţiunea nu poate fi primită, iar dacă a fost primită, ea va fi respinsă;

- vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii;- legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat doreşte acest lucru şi este posibil

să se exercite ambele forme de recurs.Procedura administrativă prealabilă era prevăzută şi în Legea nr. 1/1967 şi în Legea nr.

29/1990 şi se regăseşte şi în legislaţia altor ţări.Această procedură dă posibilitatea rezolvării rapide şi necostisitoare a litigiului şi are şi

avantajul de a invoca autorităţii emitente atât motive de ilegalitate, cât şi de lipsa de oportunitate.În acest caz se dă posibilitate administraţiei să-şi reconsidere activitatea stingând eventual

litigiul prin rezolvarea favorabilă a cererii ce constituie obiectul recursului graţios.

5. Actele administrative nesupuse controlului potrivit Legii nr. 554/2004

În baza disp. Art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate în contenciosul administrativ, următoarele categorii de acte:

a. actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b. actele de comandament cu caracter militar.Potrivit alin. 2 nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative

pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

În temeiul alin. 3, actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Prin exces de putere se întelege exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Facem precizarea că actele administrative pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ de către cei vătămaţi în drepturi prin acele acte, fără a fi nevoie de o dispoziţie specială a legii de abilitare a instanţelor judecătoreşti de a controla legalitatea actelor în justiţie. Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de instanţele de contencios administrativ, fiind exceptate prin lege de la acest control, iar altele pot fi controlate de instanţele de drept comun.

Referitor la actele de comandament cu caracter militar, arătăm că acestea au fost exceptate de la controlul efectuat pe calea contenciosului administrativ şi de Constituţia din 1923,

considerată cea mai democratică până la acea dată, şi în consecinţă şi de Legea contenciosului administrativ din 1925.

Actele de comandament cu caracter militar au făcut obiectul unor discuţii în doctrină şi în jurisprudenţă, mai ales că noţiunea actelor de comandament militar constituie o inovaţie a legiuitorului român, nefiind cunoscută în alte sisteme de contencios administrativ.

În doctrina juridică de la noi s-a considerat că actele de comandament cu caracter militar sunt acele acte emise de organele militare în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor militare de către cadrele militare încadrate în aceste unităţi şi că nu sunt din cele care să se adreseze persoanelor fizice sau juridice din afara unităţilor militare.

S-a motivat astfel că actele de comandament militar sunt făcute în legătură cu serviciul şi îndatoririle militare în cadrul serviciului şi de aceea nu pot fi atacate în contenciosul administrativ.

În perioada interbelică, Anibal Teodorescu a considerat că prin natura lor aceste acte sunt de administraţie internă pentru unităţile militare şi de aceea nu sunt susceptibile a fi atacate în contencios administrativ.

S-a mai arătat că ori de câte ori autorităţile militare acţionează în organizarea executării şi în executarea legii, în raporturile cu persoanele fizice şi juridice, în vederea producerii de efecte juridice străine de necesităţile operaţiunilor militare, actele administrative emise în aceste cazuri, daca vatămă drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin acţiune în contencios administrativ conform dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

Aceasta precizare se impune şi în cazul în care vătămarea dreptului priveşte persoanele care au calitatea de militar sau putând să aibă aceasta calitate valorificând un drept.

Spre exemplu, dacă unei persoane care doreşte să dobândească o calitate de ofiţer şi solicită înscrierea la un concurs pentru intrarea într-o şcoală care pregăteşte astfel de cadre, i se refuză cererea, refuzul constituie un act administrativ ilegal de autoritate susceptibil de a fi atacat la instanţa de contencios administrativ.

La fel trecerea în retragere a unui ofiţer sau refuzul de a i se recunoaşte dreptul la pensie constituie acte susceptibile a fi atacate cu acţiune în contencios administrativ, actele respective neavând caracterul de acte de comandament militar.

6. Obiectul acţiunii judiciare

6. 1. Obiectul acţiunii în cazul actului administrativ unilateral

Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

Prin urmare, nu se poate introduce acţiune în justiţie împotriva unui act administrativ care este în circuitul juridic, producând efecte juridice, dacă nu s-a cerut în prealabil revocarea acestuia şi dacă nu s-a primit un răspuns. Dovada primirii răspunsului este şi dovada dreptului de

a introduce acţiunea.Când administraţia sau altă autoritate publică tace şi nu răspunde în termenul de 30 de zile

sau în termenul special, dacă acest termen există, dovada dreptului de a introduce acţiunea este dovada înregistrării cererii. Aici pot să fie cel puţin două situaţii: cererea reprezintă plângerea prealabilă şi cererea reprezintă o petiţie în ideea valorificării unui drept sau a unui interes legitim (ex. o cerere pentru eliberarea unei autorizaţii de consolidare a clădirii). În prima situaţie la actul se formulează două capete de cerere, în principal, anularea actului administrativ şi obligarea la emiterea altui act administrativ, iar în a doua situaţie acţiunea va avea ca obiect tăcerea administraţiei, de unde se va cere instanţei, în principal, numai obligarea autorităţii pârâte să emită actul administrativ solicitat de reclamant.

Când administraţia refuză nejustificat să rezolve o cerere, de asemenea, refuzul respectiv poate privi plângerea prealabilă, cum poate privi şi o cerere adresată autorităţii administrative pentru valorificarea unui drept sau a unui interes legitim. Desigur, că numai instanţa va aprecia dacă refuzul este sau nu justificat, pronunţând, în consecinţă, o soluţie pe fondul litigiului.

6. 2. Obiectul acţiunii în cazul contractelor administrative

Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ.

Este în afară de orice îndoială că noţiunea de contracte administrative, care în sfârşit dobândeste o consacrare legală, fără echivoc, la noi, vizează contractele încheiate de administraţia publică pentru a pune în valoare bunuri proprietate publică, pentru a presta servicii publice, pentru a exercita lucrări publice ori cele care vizează achiziţii publice. De altfel, unele acte normative reglementează deja competenţa instanţelor de contencios administrativ pentru soluţionarea litigiilor legate de asemenea contracte, cum este cazul celor din materia achiziţiilor publice.

Legea contenciosului administrativ stabileşte, aşadar, regula competenţei instanţelor de contencios administrativ pentru litigiile legate de încheierea, cu toate fazele premergătoare încheierii (anunţuri, caiete de sarcini, licitaţii, negocieri directe, întocmiri de procese verbale etc.), precum şi aspectele legate de executarea acestora, inclusiv, se întelege nulitatea, rezilierea, rezolutiunea etc.

Legea contenciosului administrativ a înţeles să vină şi cu un principiu pe care instanţele trebuie să-l aibă în vedere la soluţionarea pe fond a acestor litigii, anume prioritatea interesului public faţă de libertatea contractuală. În dreptul comun al contractelor, se spune contractul este legea părţilor, principiu înscris si în art. 969 din Codul civil.

Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de voinţă al părţilor să fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este un scop în sine, precum contractul civil sau comercial, contractul administrativ, la fel ca şi actul administrativ unilateral, sunt mijloace juridice prin care se realizează administraţia publică, fie sub forma aplicării la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestării de servicii publice, în sensul larg al termenului, în limitele legii.

Aplicarea regulii, însă, nu se poate face în mod discriminatoriu, ci în spiritul dreptului tuturor părţilor din litigiu „la un proces echitabil", principiu înscris şi în Constituţia revizuită a României la art. 21 alin. 3.

Se înţelege că în baza principiului constituţional consacrat de art. 21, instanţa, faţă de situaţia de fapt dintr-o cauză, poate să aprecieze că interesul public cere modificarea unor clauze

ale contractului, devenite prea împovărătoare pentru concesionar, de exemplu. Existenţa regulii la care ne referim nu înseamnă că reclamant în litigiile de contencios administrativ poate fi numai o autoritate a administraţiei publice. Mai mult, asemenea acţiuni pot fi introduse, cel puţin, şi de către organismele sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative).

7. Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului

Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate.

Instanţa de contencios administrativ sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

Instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond.

În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face fara procedura prealabila, iar cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii sau de la data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi un an de la data emiterii actului sau de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative, iar pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi cu depasirea termenului de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului, cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

8. Procedura soluţionării acţiunii în contencios administrativ

8. 1. Părţile în litigiul de contencios administrativ

Reclamantul

Potrivit disp. art.1 din Legea nr. 554/2004 acţiunea în contencios administrativ poate fi promovată de o persoană fizică sau juridică.

Pentru a fi reclamant într-o acţiune în contencios administrativ trebuie ca persoana să aibă capacitatea de a putea sta în justiţie .

Dreptul care se dă persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instanţei rezultă din aceea că actele administrative privesc deopotrivă persoanele fizice şi/sau persoanele juridice, că ele se execută din oficiu şi că în procesul acestei executări, cei vizaţi pot fi vătămaţi în drepturile lor prin greşelile sau abuzurile autorităţilor publice.

Cu privire la calitatea de persoană fizică, aceasta se referă la particularii care intră în raporturi juridice cu autorităţile publice.

Pot fi, de asemenea, vătămaţi şi funcţionari ai acestor autorităţi cu privire la drepturile lor

la promovare, pensie, etc.Cât priveşte persoana juridică, sensul acestei noţiuni este cel dat de Decretul nr. 31/1954

privitor la persoana fizică şi juridică. În afară de societăţile comerciale cu capital majoritar de stat, vătămate în drepturile lor pot fi şi societăţile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile autonome, instituţiile publice sau organizaţii fără personalitate juridica şi de aceea era preferabil să se folosească expresia “cel vătămat”, în loc de expresia “orice persoană fizică sau juridică”.

Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.

Acţiunile în contencios administrativ pot fi introduse de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim.

Pârâtul

În conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi Constituţiei României calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ o are orice autoritate publică emitentă a unui act administrativ prin care o persoană fizică sau juridică a fost vătămată într-un drept al său, ori nu a soluţionat în termenul legal o cerere a acesteia.

De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 16 din Legea nr. 554/2004 acţiunile în justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.

Persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

Aşadar, pârât poate fi şi funcţionarul public care a elaborat actul sau care s-a făcut vinovat de refuzul rezolvării unei cereri.

8. 2. Instanţa competentă

Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Autorităţile publice locale şi judeţene vizate sunt cosiliul local şi structurile subordonate acestuia, primarul, consiliul judeţean şi structutrile subordonate acestuia, presedintele consilului judeţean, prefectul si serviciile publice deconcentrate.

Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.

8. 3. Termenul de introducere a acţiunii

Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;

b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul de un an;

c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal.

Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.

Termenul de 6 luni este un termen de prescripţie susceptibil de suspendare, întrerupere, repunere în termen, însă acţiunea trebuie formulată la instanţă în termenul maxim de un an de la data emiterii actului administrativ, acest termen fiind un termen de decădere.

Cât priveşte Legea nr. 1/1967, aceasta prevedea un termen mai scurt, de 6 luni, iar Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea nici un termen, arătând că aceste acţiuni pot fi intentate oricând, iar Legea nr. 29/1990 prevedea acelaşi termen.

8. 4. Formularea acţiunii in contencios administrativ

În acţiunea introdusă reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei suferite prin încălcarea dreptului pe care legea i-l recunoaşte şi pe care autoritatea administrativă l-a încălcat.

Nu este obligatoriu ca prin aceeaşi acţiune, reclamantul să ceară atât anularea actului cât şi repararea pagubei, deoarece este posibil ca la data introducerii acţiunii în anularea actului administrativ, reclamantul să nu cunoască paguba şi întinderea acesteia.

Iată de ce el poate formula şi separat acţiune în repararea pagubei. În acest caz termenul de prescripţie începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuie să cunoască

întinderea pagubei.În sprijinul acţiunii sale reclamantul are obligaţia de a depune actul pe care îl atacă sau

după caz răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul pretenţiei sale juridice. În articolul 12 se precizează că reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

În cazul în care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a fost dat în formă orală se pune problema dacă împotriva acestor acte se poate formula acţiune în contencios administrativ.

Actele administrative pot fi din punct de vedere al formei pot fi: scrise, orale şi implicite.Cu privire la modalitatea verbală de existenţă a actului administrativ, în practica

judecătorească interbelică s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate administrativă interzicea organizarea unui bal.

Este preferabil însă ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonică să stăruie la autoritatea respectivă pentru a transmite ulterior şi nota telefonică scrisă.

În cazul acestor acte verbale, ca şi atunci când reclamantul nu mai are actul administrativ pe care îl contestă, instanţa va cere administraţiei pârâte să-i comunice de urgenţă actul atacat şi orice alte lucrări şi lămuriri necesare pentru soluţionarea cauzei printre care şi referirea la modalitatea orală a existenţei actului administrativ contestat.

În situaţia în care reclamant este o persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept sau când acţiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii publice emitente să îi comunice de urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei.

Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.

Pentru acţiunea în contencios administrativ se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.

Se timbrează potrivit legii, cu taxa prevăzută pentru acţiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fără a se putea depăşi o anumita sumă.

Introducerea acţiunii nu suspendă executarea actului administrativ contestat.În temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 instanţa de judecată sesizată la cererea

reclamantului, poate dispune suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea acţiunii, în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente. Instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor.

Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.

În aceste cazuri, instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea părţilor.Încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se pronunţă suspendarea este executorie de

drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.

Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.

Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, nu suspendă executarea.

În măsura în care se renunţă de către reclamant la capătul de cerere privind anularea actului administrativ nu se mai justifică admiterea capătului de cerere privind suspendarea executării actului administrativ, o hotărâre contrară ar fi nelegală şi netemeinică.

Acţiunea în contencios administrativ trebuie motivată în fapt şi în drept.Motivarea în fapt cuprinde împrejurările pe care îşi întemeiază reclamantul acţiunea, iar

motivarea în drept a acţiunii, reprezintă invocarea temeiului legal al acţiunii, făcându-se, în primul rând, referire la Legea nr. 554/2004.

În acţiune se menţionează şi dovezile (probele) de care înţelege să se folosească reclamantul în susţinerea acţiunii sale.

8. 5. Judecarea acţiunii în contencios administrativ

Judecarea acţiunii în contencios administrativ se face de urgenţă, în şedinţă publică, în completul stabilit de lege.

Termenele de judecată sunt scurte, aşa încât acţiunile să fie rezolvate într-un timp rezonabil, fiindcă altfel, în multe împrejurări, soluţionarea cu întârziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apărarea drepturilor celor vătămaţi.

Aşa se explică şi menţiunea din art. 17 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 în sensul că hotărârile vor fi redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare.

În soluţionarea acţiunilor în contencios administrativ, instanţele au în vedere nu numai dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ci şi pe cele ale Codului de procedură civilă cu care se completează în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de lega contenciosului administrativ. Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării excepţiilor(art. 28 din Legea nr. 554/2004).

Acţiunile în justiţie pot fi formulate şi personal împotriva funcţionarului autorităţii pârâte care a elaborat care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, doar în cazul în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere (art. 16 alin.1).

În cazul în care acţiunea se admite, funcţionarul respectiv va putea fi obligat în solidar cu autoritatea publică la plata daunelor.

Conform disp. art. 16 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 funcţionarul chemat în judecată în calitate de pârât, alături de autoritatea publică pentru plata daunelor, va putea chema în garanţie superiorul ierarhic de la care a primit ordin, în scris, să semneze actul administrativ a cărui legalitate face obiectul cauzei.

În baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă, în cauzele de contencios administrativ mai pot participa în calitate de intervenienţi şi alte persoane care dovedesc un interes în judecarea cauzelor respective, interesul putând fi propriu sau persoana respectivă intervine în interesul altor

persoane care sunt părţi în proces.

8. 6. Soluţionarea acţiunii în contencios administrativ

Problema centrală a soluţionării cauzelor de contencios administrativ gravitează în jurul legalităţii actelor administrative.

Sarcina reclamantului este de a demonstra în faţa instanţei ilegalitatea actului administrativ şi încălcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de lege.

Drept urmare, instanţa îşi va întemeia hotărârea pe constatarea ilegalităţii actului contestat şi va lua măsurile care se impun pentru restabilirea legalităţii încălcate.

Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu prilejul soluţionării unor acţiuni în contencios administrativ amintim:

a) încălcarea regulilor şi a principiilor de drept de către autoritatea publică ce a emis actul contestat.

Examinând legalitatea actelor administrative, instanţa verifică dacă actul administrativ contestat este conform cu legea, în sensul strict al cuvântului, ca act care emană de la puterea legiuitoare.

Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusă şi din constatarea ilegalităţii actului normativ pe care se întemeiază.

Ilegalitatea poate avea ca sursă şi încălcarea principiilor de drept care sunt înscrise în Constituţie, în legea ordinară şi care sunt consacrate deja de doctrină şi jurisprudenţă.

Reamintim, în acest context, principiul revocabilităţii actului administrativ sau cel al intrării în vigoare a actelor administrative;

b) încălcarea regulilor de competenţă în emiterea actelor administrative.Emiterea actelor administrative trebuie să aibă loc cu respectarea unor reguli de

competenţă a autorităţii emitente, reguli care asigură legalitatea actelor administrative. Încălcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei acţiuni în contencios administrativ.

Întemeindu-se pe regulile de drept şi pe principiile de drept, autorităţile publice trebuie să le respecte întocmai atunci când este vorba de o competenţă legată, când sunt prescrise în amănunt felul şi condiţiile în care trebuie să acţioneze autorităţile.

Se va avea în vedere că în materie de competenţă, autorităţile trebuie să respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizează prin avizele conforme, precum şi anumite reguli de procedură cu ocazia emiterii actelor.

Încălcarea normelor de competenţă în emiterea actelor administrative poate conduce la constatarea nulităţii absolute a actului administrativ, (încălcarea regulilor de fond şi formă prevăzute de lege) sau la o nulitate relativă când s-au încălcat unele norme prin care se lezează interesele unor anumite persoane (exemplu, anunţarea temei de concurs doar cu 24 ore înainte de ţinerea concursului).

8. 7. Hotărârea judecătorească în acţiunea în contencios administrativ

O dată învestită cu acţiunea în contencios administrativ, instanţa are a cerceta existenţa dreptului subiectiv al reclamantului şi ilegalitatea actului administrativ prin care i se încalcă acest drept .

De aceea şi soluţiile pe care le adoptă instanţele judecătoreşti rezolvă, în principiu, cele două aspecte: anularea totală sau parţială a actului administrativ şi recunoaşterea dreptului pretins.

De fapt, din ilegalitatea actului a cărui anulare se cere şi din încălcarea dreptului subiectiv al reclamantului rezultă şi paguba materială sau morală de care este ţinută să răspundă autoritatea pârâtă

În afară de anularea totală sau parţială a actului administrativ, instanţa poate obliga autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau un înscris pentru realizarea dreptului pretins de reclamant.

În cazul acţiunii în contencios administrativ împotriva unui act administrativ normativ niciodată nu se va preceda la anularea întregului act normativ, ci doar a dispoziţiei din el care a stat la baza actului administrativ individual contestat.

Şi în temeiul Legii nr. 1/1967 se permitea cenzurarea actului administrativ normativ, însă doar pe calea excepţiei de nelegalitate, lucru care de altfel, se întâmpla, cel mai frecvent, şi în practică, sub imperiul Legii nr. 29/1990.

Această situaţie se prezintă astfel: se introduce acţiunea în contencios administrativ împotriva unui act administrativ individual, pentru că acesta lezează direct dreptul unei persoane, şi constatându-se că acest act individual se bazează pe un act administrativ normativ ilegal, se anulează actul administrativ individual ilegal şi se reţine în considerentele hotărârii (nu în dispozitiv) nelegalitatea dispoziţiei din actul administrativ normativ.

De precizat că în temeiul Legii nr. 1/1967 instanţa era obligată să trimită la organul administraţiei de stat care emisese actul normativ ce prevedea dispoziţiile nelegale, copie după hotărârea judecătorească prin care, pe calea excepţiei de ilegalitate, constata nelegalitatea acelor dispoziţii, pentru ca organul respectiv să hotărască dacă mai menţine sau nu acele dispoziţii.

În Legea nr. 29/1990 se menţiona că instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

În prezent, în art. 18 din Legea nr. 554/2004 se precizează că instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii cu excepţia acţiunilor în contencios administrativ introduse de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim.

Din moment ce se face referire la competenţa instanţei de a se pronunţa asupra legalităţii actelor care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, se înţelege că un astfel de act poate fi şi actul administrativ normativ.

Constatarea ilegalităţii actelor administrative normative sau individuale supuse judecăţii echivalează în fapt cu anularea lor.

În acelaşi mod se analizează şi legalitatea unor operaţiuni administrative care aşa cum am mai arătat, nu sunt acte administrative pentru că nu produc efecte juridice prin ele însele (este vorba de procese-verbale, referate etc.).

Aceste operaţiuni administrative care pot fi nelegale, în cazul în care au influenţat nelegalitatea actelor administrative supuse judecăţii, vor fi şi ele desfiinţate.

Alte modalităţi de restabilire a legalităţii în domeniul administraţiei publice prin hotărârea pronunţată de instanţă, pot fi, aşa cum prevăd disp. art. 18 din Legea nr. 554/2004 obligarea autorităţii administrative la emiterea unui certificat, adeverinţe, înscrierea la concurs şi(sau) obligarea la plata daunelor materiale şi morale cerute.

Toate aceste măsuri se iau pentru că Legea nr. 554/2004 a prevăzut calitatea de control de plină jurisdicţie a contenciosului administrativ (restabilirea întregii situaţii a persoanei vătămate).

De aceea, în conformitate cu dispoziţiile art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 în cazul

admiterii cererii, instanţa va hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale.Sub acest aspect dispoziţiile Legii nr. 554/1990 sunt deosebite de cele ale Legii nr. 1/1967

întrucât reclamantul are dreptul să fie despăgubit nu numai pentru daunele materiale, cum prevedea şi Legea nr. 1/1967, ci şi pentru daune morale cauzate, ca urmare a încălcării dreptului prin actul administrativ, ori în caz de refuz manifest sau implicit de a satisface reclamantului pretenţia juridică privitoare la un drept recunoscut de lege.

Sub un alt aspect, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 1/1967 acţiunea în daune nu putea fi formulată decât împotriva autorităţii administrative pârâte.

Acţiunea în daune se poate folosi şi separat de acţiunea în anularea actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este cunoscută reclamantului la data judecării acţiunii în anulare.

Termenul de prescripţie în acest caz curge de la data la care cel vătămat a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei.

Temeiul hotărârii judecătoreşti pentru desdăunarea reclamantului, constă în culpa administraţiei pârâte, exprimată în ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenţia juridică a reclamantului, în legătură cu dreptul acestuia, iar în legătură cu funcţionarul public vinovat, temeiul îl constituie vinovăţia acestuia cu privire la emiterea actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a pretenţiei juridice a reclamantului.

Prin obligarea, în solidar, a autorităţii administrative cu funcţionarul vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotărârii faţă de oricare dintre cei doi pârâţi.

În practică s-a constatat că reclamantul preferă să-şi recupereze paguba de la autoritatea publică, pentru că este solvabilă şi el intră mai repede în posesia sumelor pretinse.

Autoritatea pârâtă care a fost obligată să plătească daune reclamantului prin acţiunea în contencios administrativ are acţiune în regres contra funcţionarului care se face vinovat de emiterea actului ilegal sau de refuzul nejustificat de a satisface pretenţiile juridice ale reclamantului.

Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.Conform disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 hotărârile instanţelor de contencios

administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare sau comunicare .Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în

fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială din prezenta lege, cauza se va trimite la instanţa competentă. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă.

Recurentul, în situaţii deosebite, cum ar fi împlinirea termenului până la care îşi poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi stabilirea termenului de judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului.

Cererea de fixare a unui termen de urgenţă, însoţită de dovada înregistrării recursului la instanţa de fond, se soluţionează în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs.

Soluţia de admitere a cererii se comunică de îndată instanţei de fond, care are obligaţia redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părţilor, precum şi a expedierii dosarului, într-un termen de 5 zile.

Motivarea recursului se poate face, sub sancţiunea nulităţii pentru tardivitate, în termen de două zile de la comunicare.

Procedura de citare a părţilor şi de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise.

8. 8. Efectele hotărârii judecătoreşti pronunţată în contencios administrativ

Particularităţile contenciosului administrativ reglementat în Legea nr. 554/2004 se regăsesc şi în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunile supuse prevederilor acestei legi.

Acţiunea în contencios administrativ fiind condiţionată de existenţa vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege în favoarea reclamantului şi în sarcina administraţiei pârâte de a realiza acest drept, hotărârea va produce efecte juridice faţă de părţile în litigiu (reclamant şi autoritatea publică pârâtă, eventual funcţionarul vinovat şi superiorul ierarhic chemat în garanţie).

8. 9. Executarea hotărârii judecătoreşti pronunţată în acţiunea în contencios administrativ

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunţate de instanţele de contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul că autoritatea publică pârâtă are obligaţia de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aşa cum rezultă ele din hotărârea judecătorească.

În conformitate cu Legea nr. 554/2004, dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.

Totodată, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru întârzierea executării hotărârii de către administraţia pârâtă sau de către funcţionarii acestei autorităţi, vinovaţi de neexecutarea în termen a hotărârii judecătoreşti.

Hotărârea de instituire a amenzii sau de obligare la plata despăgubirilor pentru întârziere se ia în camera de consiliu, de urgenţă, la cererea reclamantului, cu citarea părţilor, fără ca reclamantul să fie obligat la plata vreunei taxe de timbru. În aceste cazuri, hotărârea este definitivă şi executorie.

Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de amenzi şi daune, conducătorul autorităţii publice pârâte poate introduce acţiune în regres împotriva funcţionarilor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun.

Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 554/2004, şi cele cuprinse în dreptul comun, asigură reclamantului realizarea dreptului său încălcat, atunci când recurge la acţiunea în

contencios administrativ. Acest lucru evidenţiază utilitatea deosebită a instituţiei contenciosului administrativ, într-un stat de drept.

9. Excepţia de nelegalitate

Excepţia de nelegalitate, a fost definită într-o opinie ca un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei. Într-o altă opinie s-a arătat că prin excepţia de nelegalitate înţelegem posibilitatea pe care o are o parte din proces de a se apăra de efectele juridice ale unui act administrativ care l-ar prejudicia, invocând caracterul ilegal al acestuia.

Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.

În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.