Sydhavna (Sjursøya) - et område med forhøyet risiko · irektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og

R APPORT

Sydhavna (Sjursøya) - et område med forhøyet risikoFebruar 2014

3 DSB RAPPORT / SYDHAVNA (SJURSØYA) 2014

INNHOLD

Forord .............................................................................................................................................................................................................................................. 7

Sammendrag .............................................................................................................................................................................................................................. 8

01 Innledning ............................................................................................................................................................................................ 11 1.1 Mandat .............................................................................................................................................................................................. 12 1.2 Problemstilling og avgrensing ......................................................................................................................................... 13 1.3 Organisering av prosjektet ................................................................................................................................................. 13 1.4 Rapportens oppbygging ....................................................................................................................................................... 14

02 Metode og faglig tilnærming ...................................................................................................................................................15 2.1 Kort om DSBs rolle ................................................................................................................................................................... 16 2.2 Metoder og datagrunnlag .................................................................................................................................................... 17 2.3 Vurdering og forslag ............................................................................................................................................................... 18 2.4 Risikobegreper ........................................................................................................................................................................... 18 2.5 Ulykkesteori ................................................................................................................................................................................. 20 2.6 Risikostyring og risk governance ................................................................................................................................... 21

03 Sydhavna – utviklingstrekk og status ........................................................................................................................... 23 3.1 Historikk ......................................................................................................................................................................................... 24 3.1.1 Beredskapslagre ......................................................................................................................................................... 24 3.1.2 Planprosesser ............................................................................................................................................................... 25 3.2 Oversikt over dagens virksomhet i Sydhavna ...................................................................................................... 26 3.2.1 Seilingsleden og havnebassenget ................................................................................................................. 26 3.2.2 Omgivelser ................................................................................................................................................................... 28 3.2.3 Generelt om havneområdet ............................................................................................................................... 29 3.2.4 Oljehavna og fjellanlegget ................................................................................................................................. 32 3.2.5 Transport ........................................................................................................................................................................ 37 3.3 Oslo kommune og Oslo Havn .......................................................................................................................................... 39 3.3.1 Oslo kommune ............................................................................................................................................................ 39 3.3.2 Oslo Havn KF ............................................................................................................................................................ 40

04 Regulering og tilsyn ..................................................................................................................................................................... 45 4.1 Brann- og eksplosjonsvern .................................................................................................................................................. 46 4.1.1 Brann- og eksplosjonsvernloven ..................................................................................................................... 46 4.1.2 Storulykkeforskriften ............................................................................................................................................. 48 4.1.3 Særlig om transport av farlig gods ................................................................................................................ 49 4.2 Miljø og forurensning ............................................................................................................................................................ 50 4.3 Industrivern .................................................................................................................................................................................. 50 4.4 Arbeidsmiljø ................................................................................................................................................................................ 51 4.5 HMS – internkontrollforskriften ..................................................................................................................................... 51 4.6 Plan- og bygningslovgiving .............................................................................................................................................. 52 4.7 Sivilbeskyttelsesloven ........................................................................................................................................................... 52 4.8 Særlig om fylkesmannens rolle ....................................................................................................................................... 53 4.9 Havneregelverk ......................................................................................................................................................................... 53 4.9.1 Farlig stoff og sikkerhet i havner .................................................................................................................... 54 4.9.2 Havnesikring – International Ship and Port Facility Security Code (ISPS) ...................... 54

4 SYDHAVNA (SJURSØYA) 2014 / DSB RAPPORT

INNHOLD

4.9.3 Losplikt ........................................................................................................................................................................... 56 4.10 Sikkerhetsloven ....................................................................................................................................................................... 56 4.11 Internasjonale avtaler, standarder og retningslinjer for havner .............................................................. 57 4.11.1 ILO .................................................................................................................................................................................... 57 4.11.2 IMO .................................................................................................................................................................................. 58 4.11.3 OECD .............................................................................................................................................................................. 58 4.11.4 ISGOTT ......................................................................................................................................................................... 59

05 Planprosesser og tilgrensende prosjekter ...................................................................................................................61 5.1 Fjordbyvedtaket ......................................................................................................................................................................... 62 5.2 Fjordbyvedtaket og Sydhavna ......................................................................................................................................... 63 5.2.1 Konsekvensutredning Sydhavna ................................................................................................................... 63 5.2.2 Reguleringsplaner i Sydhavna ....................................................................................................................... 64 5.3 ROS-analyser knyttet til planarbeidet ....................................................................................................................... 66 5.3.1 Konsekvensutredningens ROS-analyse ................................................................................................... 66 5.3.2 Reguleringsplanenes ROS-analyser ............................................................................................................ 67 5.4 Tilgrensende prosjekter med betydning for Sydhavna ................................................................................... 67 5.4.1 Follobanen ..................................................................................................................................................................... 67 5.4.2 Midgardsormen ......................................................................................................................................................... 68 5.4.3 Utvidelse av Oslo Lufthavn Gardermoen ............................................................................................... 69 5.4.4 Oppgradering av seilingsled til Oslo ........................................................................................................ 69 5.5 Oppsummering .......................................................................................................................................................................... 72

06 Vurderinger av risiko og risikostyring ......................................................................................................................... 73 6.1 Gjennomførte risikoanalyser .............................................................................................................................................. 74 6.1.1 Ros-analyser: Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Oslo kommune .................................... 74 6.1.2 Risikoanalyser i forbindelse med petroleumsvirksomheten ....................................................... 74 6.1.3 Objektsikkerhet og risikoanalyser - International Ship and Port Facility Security (ISPS) ............................................................................................................................................................ 76 6.1.4 Risikoanalyser: oversikt og organisering ................................................................................................. 78 6.2 Funn fra tilsyn ............................................................................................................................................................................. 80 6.2.1 Tilsyn knyttet til oppfølging av storulykkeforskriften ................................................................... 80 6.2.2 Tilsyn utført av Oslo brann- og redningsetat ........................................................................................ 81 6.2.3 Tilsyn knyttet til International Ship and Port Facility Security (ISPS). ............................... 82 6.2.4 Andre tilsyn ................................................................................................................................................................. 82 6.3 Statistikk og hendelsesdata ................................................................................................................................................ 83 6.4 Beskrivelse av noen større hendelser og ulykker ................................................................................................. 84 6.4.1 Eksplosjon i fjellanlegget i 1990 ..................................................................................................................... 84 6.4.2 Kollisjon mellom tog og tankbil i 2003 ...................................................................................................... 84 6.4.3 Overfylling i 2009 ................................................................................................................................................... 84 6.4.4 Jernbaneulykke i 2010 .......................................................................................................................................... 85 6.4.5 Utslipp i 2012 ............................................................................................................................................................... 85 6.5 Virksomhetenes egne vurderinger av risiko og risikostyring ..................................................................... 86 6.5.1 Virksomhetens egen risiko ................................................................................................................................. 86 6.5.2 Opplevd risiko knyttet til lokalisering i Sydhavnaområdet ........................................................ 87 6.5.3 Oppfatninger om risikostyringen ................................................................................................................. 89 6.5.4 Oppfatninger om ISPS ......................................................................................................................................... 90 6.6 Særlig om risiko for øvrige omgivelser ...................................................................................................................... 90 6.7 Oppsummering ........................................................................................................................................................................... 91


INNHOLD

07 Beredskap ved hendelser .............................................................................................................. 93 7.1 Generelt om beredskap ......................................................................................................................................................... 94 7.2 Scenarioer ....................................................................................................................................................................................... 95 7.2.1 Sjursøya-scenarioet ................................................................................................................................................. 96 7.2.2 Bjørvika-scenarioet ................................................................................................................................................. 98 7.2.3 Lekkasje og antennelse i fjellanlegg ......................................................................................................... 100 7.3 Workshop om beredskap ved verstefallshendelser .......................................................................................... 101

08 Risiko knyttet til bortfall av drivstofforsyningen fra Sydhavna ........................................... 105 8.1 Forsyning av oljeprodukter fra Sydhavna .............................................................................................................. 106 8.2 Risiko knyttet til bortfall av oljehavna i Sydhavna ......................................................................................... 109 8.3 Konsekvenser ved bortfall ................................................................................................................................................ 110 8.4 Eksisterende alternativer ................................................................................................................................................... 111 8.5 Oppsummering ........................................................................................................................................................................ 113

09 Samlet vurdering av status og behov ........................................................................................................................... 115 9.1 Grunnlag for vurderinger .................................................................................................................................................. 116 9.2 Risikobildet og kunnskapsgrunnlag ......................................................................................................................... 117 9.2.1 Kunnskap om risikobildet ................................................................................................................................. 117 9.2.2 Risikobildet – gitt foreliggende vurderinger ........................................................................................ 119 9.3 Vurdering av dagens virkemidler ............................................................................................................................... 120 9.3.1 Risikohåndtering – virkemidler og tiltak på virksomhetsnivå ................................................ 120 9.3.2 Ansvarsforhold og styring på kommunalt nivå ................................................................................ 122 9.3.3 Særlig om beredskap og redning ................................................................................................................ 126 9.3.4 Særlig om bortfall og forsyningssikkerhet .......................................................................................... 126 9.3.5 Statlig regulering og tilsyn ............................................................................................................................. 126

10 Konklusjon og anbefalinger ................................................................................................................................................. 131 10.1 Virksomhetene i Sydhavna ........................................................................................................................................... 132 10.2 Kommunen og havnevesenet ...................................................................................................................................... 132 10.3 Statlig regulering og myndighetsutøvelse ......................................................................................................... 133 10.4 Økonomiske og administrative konsekvenser ................................................................................................ 134

Vedlegg 1: Referanser ................................................................................................................................................................. 135

Vedlegg 2: Sammensetning av styringsgruppe, prosjektgruppe og referansegruppe ..................... 140

Vedlegg 3: Møter med informanter/aktører .................................................................................................................. 141

Vedlegg 4: Tiltak etter Konsekvensutredning Sydhavna 2003 ........................................................................ 142

Vedlegg 5: Avvik og anmerkninger etter storulykkeforskriften fordelt på tema .................................. 143

Vedlegg 6: Tilsyn utført i Sydhavna av Brann- og redningsetaten, Oslo kommune .......................... 144


irektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og andre uønskede hendelser og sørge for god beredskap og effektiv ulykkes- og krisehåndtering. DSB skal videre ha oversikt over risiko- og sårbarhetsforhold i samfunnet. Dette innebærer blant annet at vi arbeider systematisk med å identifisere og

synliggjøre risiko, sårbarhet og beredskap i samfunnet.

En del steder i landet er virksomheter som kan utgjøre en risiko for omgivelsene lokalisert i, eller i nærheten av byer og større tettseder. Også transport av farlig gods skjer gjennom befolkningstette områder. Slike områder kan betegnes som områder med forhøyet risiko.

I 2012 besluttet DSB å igangsette en gjennomgang av sikkerheten i Sydhavna og det tilsluttede oljelageret i Ekebergåsen for å belyse de samfunnssikkerhetsmessige utfordringer ved og rundt Sydhavna med vekt på sikkerhet for tredjeperson. DSB har tidligere gjort en tilsvarende gjennomgang av varslingsberedskapen i Grenland, med utgangspunkt i prosessindustrien der.

Sydhavna er et viktig knutepunkt for mange aktiviteter i Oslo og mange ulike virksomheter er lokalisert i området. I et slikt område er det viktig at virksomhetenes sikkerhetsstyring er forsvarlig og at det jobbes kontinuerlig med å opprettholde et høyt sikkerhetsnivå.

I arbeidet med utredningen har vi hatt god dialog med private og offentlige aktører. Det har vært viktig.

Med bakgrunn i en samlet vurdering av hvordan de sikkerhetsmessige forholdene i Sydhavna er ivaretatt, gir DSB, i denne rapporten, anbefalinger om forbedringstiltak til virksomhetene, Oslo kommune, Oslo Havn og statlige myndigheter.Rapporten er ment som et grunnlag for alle berørte aktører i det viktige arbeidet med å forbedre sikkerheten i Sydhavna.

Det er de enkelte aktørers ansvar å følge opp sine områder. DSB vil lage en samlet plan for oppfølging av anbefalingene i denne rapporten. Den nasjonale fullskalaøvelse HarbourEx15 i Oslo inngår i oppfølgingen.

Jon A. LeaDirektør

D

FORORD

TAG

Denne utredningen gjennomgår ulike sikkerhetsutfordringer i Sydhavnaområdet sørøst i Oslo havn med sikte på å identifisere behovet for tiltak som kan gi en bedre samlet styring med sikkerheten i området.

Virksomheten i Sydhavna startet opp i slutten av 1930-årene. Siden da har aktiviteten gradvis økt i omfang. Boligområder og byområder har over tid etablert seg nærmere havneområdet, som ligger bare tre kilometer fra Oslo sentrum. Sydhavna kan betraktes som et nasjonalt logistikksentrum og omfatter blant annet containervirksomhet, lagring og distribusjon av petroleumsprodukter, håndtering av tørrbulk, import av biler og generell transport/spedisjon. Sydhavna har Norges største containerhavn og dekker 80 prosent av markedet på Østlandet. Tankanlegget i Ekebergåsen og oljehavna på Sjursøya forsyner rundt 40 prosent av Norges drivstofforbruk samt alt av flydrivstoff til Oslo Lufthavn Gardermoen. Samlet sett betyr dette at det oppbevares og transporteres store mengder farlig gods i området. I tillegg er området i stadig utvikling, med økt aktivitet og flere utbyggingsprosjekter i nære omgivelser.

Summen av dette gjør Sydhavna til et område med forhøyet risiko. Med dette menes: • Et geografisk begrenset område med flere risikovirksomheter. • En uønsket hendelse ved en virksomhet som kan forplante

seg til øvrige virksomheter og derfor utløse en større ulykke eller katastrofe.

• Konsekvensene for befolkningen rundt området kan bli svært alvorlige.

• Områdets samlede risiko vil kunne utgjøre mer enn summen av risikoen fra de enkelte virksomhetene.

I 2012 igangsatte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) prosjektet «Sydhavna – et område med forhøyet risiko» med følgende målsetting:

Med utgangspunkt i transport av farlig gods og håndtering av farlig stoff, å gjennomgå sikkerhetsmessige forhold i Sydhavna. Gjennomgangen skal som resultat påpeke risikoforhold og gi anbefalinger til myndigheter og andre virksomheter om den videre utviklingen i Sydhavna.

Denne utredningen dokumenterer resultatene fra prosjektet og er basert på en rekke datakilder, herunder offentlige dokumenter, intervjuer og møter med sentrale aktører, samt særskilte undersøkelser av nærmere definerte tema. Den retter seg i første rekke mot aktører og beslutningstakere som direkte eller indirekte påvirker utviklingen i området. Den vil også være generelt relevant for havnevesen, kommuner og statlige myndigheter i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Utredningen legger spesiell vekt på aktivitetene knyttet til Sjursøya oljehavn og anleggene i Ekebergåsen, herunder også forhold knyttet til transport av farlig gods på vei, jernbane og i havnebassenget. Nærhet til sårbare omgivelser står sentralt i gjennomgangen. Den tar utgangspunkt i et helhetlig perspektiv på risikostyringsprosesser knyttet til Sydhavna. Mange aktører legger forutsetninger for og bidrar i risikostyringen. Dette omfatter også de ulike offentlige reguleringsregimene og relevante myndighetsaktører. I tillegg søker prosjektet å avdekke sammenhengen mellom pågående og planlagte aktiviteter, og hvorvidt det er tatt hensyn til endringsprosesser i risikostyringen. Følgende spørsmål drøftes:

• Foreligger det en tilstrekkelig god oversikt over risikobildet og sikkerhetsutfordringene?

• Hva er behovet for å bedre kunnskapsgrunnlaget?• Gitt den kunnskapen vi har, hvordan vurderer vi de

sikkerhetsmessige utfordringene?• Er dagens virkemidler for ivaretakelse av sikkerheten

tilstrekkelige med hensyn til kvalitet, omfang og treffsikkerhet?

• Hva bør eventuelt gjøres for å bedre sikkerheten i området?

Ut fra hva vi generelt vet om sikkerhetsutfordringer knyttet til tilsvarende industrielle aktiviteter og anlegg, dokumenterer utredningen flere kritiske faktorer som må antas å påvirke sikkerhetsnivået.

Sammensatte mål: Havnevirksomhet er gjennomgående preget av en bred og sammensatt målstruktur: framkommelighet, effektivitet, miljøhensyn, havnesikring (security), sikkerhet for øvrig (safety) mv. Svært mange hensyn skal ivaretas samtidig. Produksjons- og økonomihensyn, havneutvikling skal balanseres mot andre mål og offentlige reguleringskrav. Både langsiktige og løpende prioriteringer kan være en utfordring, både i håndtering av endringsprosesser, i plan- og beslutningsprosesser og i den daglige driften. Utredningen tyder på at Oslo kommunes oppmerksomhet i arbeidet med Fjordbyplanen og ønsket om realisering av de positive virkningene og utviklingsmulighetene i havneområdene har vært det overordnede perspektivet. Sikkerhetshensyn ble forutsatt håndtert innenfor rammen av dette.

Kompleksitet: Sydhavna omfatter et stort antall virksomheter med ulik grad av gjensidig avhengighet og krav til koordinering. Mange risikofylte aktiviteter er konsentrert i et lite område, særlig knyttet til transport og lagring av petroleumsprodukter. Mulighet for dominoeffekter er til stede. I sum kan dette gi uoversiktlighet og mangel på konsistent styring og avklaring av grenseflater og ansvarsforhold. Grunnlaget for beslutningsprosesser vil i stor grad være avgrenset av den

SAMMENDRAG


enkelte beslutningstakers interesse og kunnskap. Koordinering og hensynet til helhetlighet kan medføre krevende avveininger mellom lokal vs. sentral styring av beslutnings- og gjennomføringsprosesser. Det er videre en utfordring å sikre at de ulike aktørene har en avklart forståelse av hverandres roller og ansvar.

Kunnskapssvikt: Erfaringer fra alvorlige hendelser viser at den samlede informasjonen beslutningstakere sitter med i forkant av (og under) hendelsen ofte kan være både utilstrekkelig og vanskelig å forstå. Vesentlig informasjon kan mangle, og strømmen av informasjon kan gjøre det vanskelig å skille relevant fra irrelevant og vesentlig fra mindre vesentlig. Utredningen av virksomheten i Sydhavna viser at informasjonsstrømmen er omfattende og det er risiko for at relevant kunnskapsgrunnlag ikke alltid foreligger i forkant av beslutninger på ulike nivåer.

Kunnskapen om risikobildetUtredningen dokumenterer at et stort antall risikoanalyser og vurderinger er foretatt på ulike tidspunkter og som dekker mange ulike aspekter ved sikkerheten i Sydhavna. Noen av analysene har vært innbakt i større utredninger der risikoforhold kun har vært ett av flere vurderingstema. Analysene har i hovedsak kun tatt for seg deltema og enkeltaspekter ved sikkerheten.

Det mangler imidlertid analyser og vurderinger som ser samlet på alle relevante forhold, og som også vurderer de organisatoriske og styringsmessige forutsetningene for forsvarlig sikkerhet i området. Det framstår også som uklart hvordan ansvaret for å foreta helhetlige risikovurderinger er blitt forstått og fulgt opp av sentrale aktører. Gjennomgangen av utviklingen i området de siste årene tyder på at det på gitte tidspunkt og under kritiske beslutningsprosesser ikke har foreligget en tilstrekkelig godt dokumentert vurdering av det samlede risikobildet og/eller av sikkerhetsmessige virkninger av beslutningene. Dette tyder på at det mangler en systematikk for gjennomføring av risikovurderinger – som del av en helhetlig risikostyringsprosess. Sentrale funn i denne sammenhengen er at konsekvensvurderingen for Sydhavna ifm. fjordbyplan-prosessen var basert på at containervirksomheten skulle flyttes. Når dette likevel ikke skjedde ble det ikke foretatt noen ny konsekvensutredning. Tvert i mot har denne virksomheten økt og vil fortsette å øke. Utredningen peker også på områder som ikke er kartlagt, manglende risikovurdering av skipstrafikken i havnebassenget, samt manglende vurderinger av forsyningsmessige konsekvenser ved bortfall.

Gitt den kunnskapen vi har ut fra foreliggende vurderinger er det også identifisert flere sikkerhetsmessige utfordringer knyttet blant annet til manglende vedlikehold i fjellanlegget, manglende døgnbemanning i oljeterminalen, og uklarhet om beredskapsevnen i tilfelle hendelser. Det har også vært flere

alvorlige hendelser i området de senere årene som avslører svikt i sikkerhetsstyringen og som også er en påminnelse om at uforutsette ting kan skje. Økt aktivitet i området og videre utbygging i nære omgivelser vil også gi økt sårbarhet.

Virkemidler og behovEn rekke virkemidler bidrar i dag til ivaretakelsen av sikkerheten i Sydhavna. På virksomhetsnivå har utredningen konsentrert seg om oljeselskapene, som har etablert egne styringssystemer for sikkerhet både når det gjelder forebygging og beredskap. Disse følger i stor grad konsernsystemer, men med lokale tilpasninger. Funnene tyder likevel på at det er et forbedringsbehov når det gjelder samordningen mellom selskapene. Anlegg og prosesser er integrert på en måte som krever samarbeid, og dominoeffekter kan oppstå ved at hendelser i en del av anlegget vil kunne få konsekvenser for øvrige deler. Oslo Havn har en mer tilbaketrukket rolle når det gjelder sikkerheten i Sydhavna, og forutsetter at virksomhetene styrer dette selv i tråd med gjeldende regelverkskrav. Arbeidsmiljø følges primært opp overfor egne ansatte, men når det gjelder ytre miljø og havnesikring (security) er det en aktiv oppfølging i hele havneområdet. Det er heller ingen klare mål eller forventninger fra Oslo kommune eller nasjonale havnemyndigheter om at havnevesenet skal påta seg et mer overordnet ansvar for sikkerheten i havneområdene.

Forslag og anbefalinger Oljeselskapene bør i større grad samordne sikkerhetsarbeidet både når det gjelder forebygging og beredskap. En mer helhetlig sikkerhetsstyring og internkontroll bør tilstrebes, bl.a. ut fra kravene i storulykkeforskriften. Industrivern bør opprettes i samsvar med regelverkskrav og vaktholdet i oljehavna bør styrkes med døgnkontinuerlig og kompetent bemanning.

Kommunen bør i større grad integrere sikkerhetshensyn (safety) i beslutnings- og styringsprosesser. Det pågående arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyse av Sydhavnaområdet må resultere i en oversikt over det samlede/faktiske risikobildet, og må også inkludere faktorer som vil gi økt sårbarhet og risiko, slik som utbygging i Sørenga og økt skipstrafikk. Kommunen må i større grad fastsette mål for samfunnssikkerhet knyttet til havnevirksomheten, og følge opp disse med styringssignaler og i den løpende styringsdialogen med Oslo Havn. Det er behov for en nærmere avklaring av oppgaver, ansvar og rollefordeling innen kommunen og de kommunale virksomhetene – og også overfor andre medvirkende aktører i en beredskapssituasjon.

Oslo Havn bør følge opp aktørene i Sydhavna bedre når det gjelder sikkerhet (safety), særlig knyttet til petroleumsvirksomheten. Havnemyndighetene er som eier, utleier og øverste ansvarlige for havneområdene den naturlige aktør for å sikre en mer overordnet risikostyring. Med utgangspunkt i HMS-internkontrollforskriftens krav vil dette blant annet innebære at det fastsettes HMS-mål

SAMMENDRAG


for hele havneområdet, at organiseringen av HMS-arbeidet inkluderer alle aktørene, og at det gjennomføres helhetlige risikovurderinger og risikoreduserende tiltak felles for havneområdet.

Statlige regulering og myndighetsutøvelse• Myndighetene etter storulykkeforskriften bør i samarbeid

følge opp at oljeselskapene etterlever forskriftskravene og domino-vedtak. Dette innebærer særlig fokus på kravene om utveksling av informasjon og samarbeid om risikoreduserende tiltak. Tilsynsfrekvensen på uteanleggene bør økes.

• HMS-etatene bør i større grad føre tilsyn med krav om samordning etter IK-forskriftens § 6, både mot havnevesenet og mot oljeselskapene.

• DSB bør i større grad føre tilsyn rettet mot tekniske tiltak og barrierer for å heve virksomhetenes fokus på den tekniske tilstanden til anleggene og på driftsprosedyrer.

• Det bør vurderes et bredere samarbeid mellom myndigheter som regulerer og fører tilsyn med havner, utover dagens samarbeidsordninger gjennom HMS-etatene og storulykkemyndighetene.

• HMS-myndighetene bør gjennomgå og vurdere innretningen av dagens samtykke- og tillatelsesregime.

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon bør vurdere å gjeninnføre industrivernplikten for å styrke beredskapsarbeidet.

• Nasjonale havnemyndigheter bør i større grad følge opp sikkerheten (safety) i havner, klargjøre/styrke lokale havnemyndigheters rolle, både gjennom reguleringer, tilsyn og annen styringsdialog. Iverksettingen av ISPS-kravene bør også vurderes med sikte på god balanse mellom ulike sikkerhetshensyn.

• Lokal havnemyndighet må gis en utvidet og mer fremtredende rolle og myndighet når det gjelder den totale styringen av risiko i havneområder gjennom regelverket for havner.

• OED bør gjennomføre en verdivurdering av petroleumsvirksomheten i Sydhavna med sikte på å identifisere eventuelle skjermingsverdige objekter.

• OED bør i samsvar med næringsberedskapsloven ta initiativ overfor oljeselskapene slik at det etableres avtaler og retningslinjer som sikrer forsvarlig forsyning av petroleumsprodukter i en bortfallssituasjon.

SAMMENDRAG


TAG

Sydhavna er et havneområde som mange mennesker og flere viktige samfunnsfunksjoner er avhengige av. Området har Norges største containerhavn og dekker 80 prosent av markedet på Østlandet. Videre forsynes rundt 40 prosent av Norges drivstofforbruk samt alt av flydrivstoff til Oslo Lufthavn Gardermoen fra oljehavna i Sydhavna. I tillegg er det et stort volum andre bulkvarer og stykkgods som importeres og transporteres videre fra Sydhavna. I forbindelse med petroleumsvirksomheten er det et stort tankanlegg i Ekebergåsen. Samlet sett betyr dette at det oppbevares og transporteres store mengder farlig gods i området.

Geografisk ligger Sydhavna tre kilometer fra Oslo sentrum. Området ligger i nærheten av nærings- og boligområder, som blant annet Oslo Sentralstasjon, Operaen, «Barcode», Bekkelaget, Nordstrand, Gamle Oslo og Operatunnelen. Både Østfoldbanen og E18 er plassert mellom havneområdet og tankanlegget i Ekebergåsen.

Området rundt Sydhavna er i stadig utvikling. I Ekebergåsen er det tunnelprosjekter knyttet til bygging av Follobanen og Midgardsormen (nytt avløpsnett). I tillegg er det planlagt omrokering av containervirksomheten, slik at denne blir samlet på Sjursøya. Oslo Lufthavn Gardermoen skal øke kapasiteten med 50 prosent innen utgangen av 2017, noe som vil øke transporten og tilhørende håndtering av flydrivstoff

fra Sydhavna. Innseilingsleden til Oslo er planlagt utbedret slik at større skip kan komme inn til havneområdet. Oppsummert er Sydhavna et knutepunkt for mange viktige aktiviteter i samfunnet. Området er lite, preget av store endringer og ligger tett inntil hovedstadens sentrum med tilhørende boliger og infrastruktur.

Summen av dette gjør Sydhavna til et område med forhøyet risiko. Konsekvensene av en uønsket hendelse kan bli svært alvorlige. I 2012 igangsatte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) prosjektet «Sydhavna (Sjursøya) – et område med forhøyet risiko» for å gjennomgå sikkerhetsmessige forhold i Sydhavna og gi anbefalinger om den videre utviklingen i området.

Denne utredningen dokumenterer resultatene fra prosjektet og skal bidra til et bedre beslutningsgrunnlag for den videre utviklingen i Sydhavna, med tanke på forebygging og beredskap. Den retter seg derfor i første rekke mot alle aktører og beslutningstakere som direkte eller indirekte påvirker utviklingen i området: Virksomheter som har aktivitet i havneområdet, Oslo Havn og Oslo kommune, samt ulike statlige myndigheter som på ulike måter griper inn gjennom overordnede føringer, reguleringer, tilsyn mv. Utredningen vil også være generelt relevant for havnevesen, kommuner og statlige myndigheter i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.


01Innledning

KAPITTEL


INNLEDNING

1.1MANDAT

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har et bredt spekter av oppgaver og roller. I tillegg til å være regulerings- og tilsynsmyndighet etter brann- og eksplosjonsvernloven og flere andre lover, har DSB i henhold til instruksen også en koordinerende rolle i arbeidet med samfunnssikkerhet, særlig med tanke på aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker. Koordineringsrollen skal legge grunnlaget for et godt og helhetlig forebyggende arbeid og gode beredskapsforberedelser, blant annet gjennom kunnskapsbygging, analyse av utviklingstrekk og rådgivning til eget departement og andre myndigheter om forbedringsbehov1. Sett i sammenheng med DSBs primære myndighetsoppgaver innebærer dette å identifisere tema og områder der det kan være et særlig behov for sektorovergripende vurderinger. Utpeking av områder med forhøyet risiko er en oppfølging av denne oppgaven, og knyttes i særlig grad til omfanget av transport av farlig gods og stasjonære virksomheter som håndterer farlig stoff med potensial for store ulykker2. Instruksen berører i mindre grad den snevrere myndighetsutøvelsen, som er forutsatt håndtert i etablerte myndighetsspor med grunnlag i annet regelverk.

Med begrepet område med forhøyet risiko menes: • Et geografisk begrenset område med flere risikofylte

aktiviteter og virksomheter. • En uønsket hendelse ved en virksomhet som kan forplante

seg til øvrige virksomheter og derfor utløse en større ulykke eller katastrofe.

• Konsekvensene for befolkningen rundt området kan bli svært alvorlige.

• Områdets samlede risiko vil kunne utgjøre mer enn summen av risikoen fra de enkelte virksomhetene.

Med bakgrunn i DSBs oversikt over transport og oppbevaring av farlige stoffer og hvilke virksomheter som er omfattet av storulykkeforskriften, er det identifisert flere områder i Norge som faller inn under definisjonen over. Fellestrekk ved disse områdene er blant annet at de er knutepunkt for transport, og at det foregår håndtering og oppbevaring av farlig stoff. Sydhavna tilfredsstiller alle kriteriene for å bli identifisert som et område med forhøyet risiko. Med dette som utgangspunkt er målsettingen for prosjektet er formulert som følger:

Med utgangspunkt i transport av farlig gods og håndtering av farlig stoff, å gjennomgå sikkerhetsmessige forhold i Sydhavna. Gjennomgangen skal som resultat påpeke risikoforhold og gi anbefalinger til myndigheter og andre virksomheter om den videre utviklingen i Sydhavna.

Utredningen er primært et kunnskapsbyggende prosjekt selv om den gjennomføres med utgangspunkt i rollen som fagmyndighet innenfor samfunnssikkerhetsområdet. Oppgaven med å skaffe oversikt og identifisere risiko omfatter mer enn myndighetsutøvelse i form av regulering og tilsyn. Prosjektet er forankret i en rekke styrende dokumenter, og reflekterer bredden i DSBs samfunnsoppdrag slik dette er definert i instruks. Her framgår særlig ansvaret for helhetlige og sektorovergripende perspektiver og oversikter, for identifisering av mangler og svikt i sikkerhetsarbeidet, for læring og erfaringsutveksling mellom tilsynsmyndigheter, samt koordinering av initiativ og tiltak som ikke kun faller innenfor avgrensede myndighetsområder. Ansvaret har dels utgangspunkt i koordineringsrollen etter storulykkesforskriften, men går også ut over denne og retter seg generelt mot aktiviteter, objekter og virksomheter som har potensial for store ulykker. Instruksen berører i mindre grad den snevrere myndighetsutøvelsen, som er forutsatt håndtert i etablerte myndighetsspor med grunnlag i relevant lovgivning.

1 Jf. Kongelig resolusjon av 24.06.2005 «Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap – det generelle koordineringsansvaret og koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker».

2 Jf. Melding til Stortinget nr. 22 (2007-2008) og Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap for 2011 under styringsparameter 7.4.


INNLEDNING

1.2PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING

1.3ORGANISERING AV PROSJEKTET

Utredningen tar utgangspunkt i et helhetlig perspektiv på risikostyringsprosesser knyttet til Sydhavna. Prosjektets omfang tilsier at mange aktører legger forutsetninger for og bidrar i risikostyringen, og utredningen søker å undersøke hvorvidt ansvarsforhold og grenseflater mellom ulike aktørers roller er hensiktmessige og avklarte. Dette omfatter også de ulike offentlige reguleringsregimene og relevante myndighetsaktører. I tillegg søker prosjektet å avdekke sammenhengen mellom pågående og planlagte aktiviteter, og hvorvidt det er tatt hensyn til endringsprosesser i risikostyringen. Kort oppsummert vil følgende spørsmål være sentrale:


• Hva er behovet for å bedre kunnskapsgrunnlaget?• Gitt den kunnskapen vi har, hvordan vurderer vi de




Utredningen legger spesiell vekt på aktivitetene knyttet til Sjursøya oljehavn og aktivitetene i Ekebergåsen. I all hovedsak er det tradisjonelle sikkerhetsforhold knyttet til brann- og eksplosjonsvern (safety) som vektlegges, men også «security» knyttet til villede handlinger (som terrorsikring) er gjennomgått.

Gjennomgående temaer i utredningen er særlig knyttet til styringsmessige, organisatoriske, teknologiske og logistiske utfordringer som på ulike måter påvirker sikkerhetsforholdene. Følgende områder og temaer er identifisert som kritiske:

• Skipstrafikken og aktiviteten i havnebassenget.• Installasjoner og aktiviteter i fjellanlegget og i oljehavna.• Forhold knyttet til transport av farlig gods på vei og jernbane.• Havnas infrastruktur og nærhet til sårbare omgivelser.• Konsekvenser for forsyningssikkerheten ved eventuelt

bortfall av petroleumsprodukter fra Sydhavna.• Påvirkning av øvrige samfunnsmessige forhold (byutvikling,

arealplanlegging, andre utbyggingsprosjekter, trusselbilde mv.).

Prosjektet er organisert med en prosjektgruppe, en styringsgruppe og en referansegruppe (se vedlegg 2). Prosjektgruppen har stått for arbeidet med datainnsamling, analyse og rapportskriving. Den har bestått av fire med-arbeidere med ulik faglig bakgrunn og fra ulike avdelinger i DSB (fagområdene farlig stoff, og analyse og utredning). I tillegg har en masterstudent ved samfunnssikkerhetsstudiet ved Universitetet i Stavanger medvirket i prosjektgruppen, med særlig ansvar for spørsmål vedrørende forsyningssikkerhet. Styringsgruppen har bestått av medlemmer fra DSBs leder-gruppe samt en fylkesberedskapssjef. Styringsgruppen har hatt ansvar for å følge opp overordnede mål, strategiske valg, framdriftsplan og faglig innhold. Referansegruppen har bestått av fire medlemmer fra samfunnssikkerhetsmiljøene ved SINTEF og Universitetet i Stavanger. Gruppen har bidratt med faglige og metodiske perspektiver, relevant teori og kunnskapsgrunnlag.

DSB har gjennomført utredningen i samarbeid med virksomheter i Sydhavna (først og fremst oljeselskapene), Oslo kommune (Oslo havn, Oslo brann- og redningsetat, beredskapsetaten m.fl.), Fylkesmannen i Oslo og Akershus samt relevante regionale og statlige myndigheter. Disse aktørene har primært bidratt med dokumentasjonsgrunnlag og egen kunnskap, men har også deltatt i drøftinger om sikkerheten i området. Metode og valg av framgangsmåte beskrives nærmere i kapittel 2.


1.4RAPPORTENS OPPBYGGING• Kapittel 2 beskriver metodisk framgangsmåte, sentrale begreper og relevante faglige perspektiver.

• Kapittel 3 presenterer fakta om Sydhavna , aktivitetene i området og organisatoriske forhold.

• Kapittel 4 gjennomgår statlige reguleringsregimer med relevans for aktivitetene i området.

• Kapittel 5 gjennomgår planprosessene fram mot dagens utforming av Sydhavna.

• Kapittel 6 tar for seg risikobildet og gjennomgår blant annet foreliggende risiko- og sårbarhetsanalyser, funn fra tilsyn, større hendelser i området og virksomhetenes egne oppfatninger om ulike risikospørsmål.

• Kapittel 7 gjennomgår beredskapssystemet og ser særlig på hvordan dette er egnet for å håndtere verstefallshendelser.

• Kapittel 8 ser særskilt på muligheten for bortfall av petroleumsprodukter fra Sydhavna og drøfter mulige forsyningsmessige konsekvenser.

• Kapittel 9 gir en samlet vurdering av risikobilde, virkemidler for styring av risiko på ulike nivåer og drøfter behovet for ytterligere virkemidler og tiltak.

• Kapittel 10 oppsummerer og konkretiserer utredningens anbefalinger.

INNLEDNING


Prosjektet har hatt ulike faser: Prosjektdefinering og avgrensing, informasjonsinnhenting, analyse og bearbeiding, endelige vurderinger og konklusjoner. I starten av prosjektet initierte DSB et møte med utvalgte etater for å sondere behov og problemstillinger knyttet til sikkerheten i Sydhavna. Det fremkom en rekke momenter som pekte på behovet for en gjennomgang, og innspill til ytterligere konkretiseringer av problemstillinger.

For å sikre en god og håndterlig struktur ble de ulike problemstillinger sortert etter følgende hovedområder:

1) Havnebassenget rundt Sydhavna.2) Fjellanlegget i Ekebergåsen.3) Havneområdet inkl. oljeterminalen.4) Transport av farlig gods ut fra Sydhavna.5) Verstefallscenarioer.6) Samfunnsmessige forhold3.

3 «Samfunnsmessige forhold» omfatter prosessene rundt reguleringsplan for Sydhavna, større utbyggingsprosjekter knyttet til aktivitetene i Sydhavna samt en vurdering av forhold rundt «security».

02Metode og faglig tilnærming

KAPITTEL


METODE OG FAGLIG TILNÆRMING

Et utredningsprosjekt av denne typen innebærer noen utfordringer når det gjelder DSBs ulike roller. Det dreier seg i hovedsak om at DSB er både regulerings- og tilsynsmyndighet når det gjelder sentrale aktiviteter i Sydhavna, samtidig med at etaten også har en bredere definert koordineringsrolle innenfor samfunnssikkerhetsområdet. Dette kan gi grunnlag for dilemmaer og mulige konflikter i håndtering av roller. Generelt kan rollekonflikter i staten oppstå når samme virksomhet/forvaltningsorgan har ulike formål og oppgaver, og hvor ulike og kanskje motstridende interesser må avveies mot hverandre. Det kan oppstå uklarheter om mandat og myndighetsrolle når ulike hensyn skal håndteres innenfor samme forvaltningsområde. I noen tilfeller løses slike situasjoner gjennom organisatorisk spesialisering og oppsplitting. Dette kan bidra til fragmentering, og må avveies mot andre hensyn - som for eksempel samordning av virkemidler, enhetlig opptreden og koordinering overfor målgrupper/brukere og effektiv utnyttelse av kompetanse/ressurser. Rendyrking av roller må alltid veies mot slike konkurrerende hensyn. Størrelsen på miljøene og ressursene kan være avgjørende for hvor langt en vil gå i å skille roller. Det vanlige er å samle direkte myndighetsutøvelse gjennom normering og tilsyn, men også inkludere en bredere faglig rolle, som antas å være en forutsetning for å ivareta den snevrere myndighetsutøvelsen på en forsvarlig måte. Dette omfatter i særlig grad ulike typer kunnskapsbyggende og fagutviklende roller. Dette følger dels av en fagmyndighets plikt til å overvåke et forvaltningsområde og identifisere behovet for inngrep. DSBs mandat og oppdragsportefølje gjenspeiler at slike hensyn er tillagt stor vekt.

For Sydhavna-prosjektet kommer dette blant annet til uttrykk ved at prosjektet retter seg mot en rekke aktører som står i ulike relasjoner til DSB som fagmyndighet:• Oljeselskapene som pliktsubjekter etter brann-

og eksplosjonsvernlovgivningen og potensielt industrivernbestemmelser etter sivilbeskyttelsesloven.4

• Andre virksomheter i området, spesielt de som er utpekt som særskilte brannobjekter etter brann- og eksplosjonsvernloven.

• Oslo kommune som er underlagt samme lovgivning, samt sivilbeskyttelsesloven og plan- og bygningsloven.

• Fylkesmannen, som dels er underlagt DSBs regelverk, som er tilsynsobjekt, men også DSBs ytre etat, spesielt i oppfølgingen av kommunene.

• Andre statlige myndigheter som både er samarbeidspartnere og omfattet av DSBs koordinerende rolle, og som også er underlagt DSBs tilsyn.

Utfordringene rundt DSBs rolle kan ut fra dette særlig knyttes til to forhold:• Det kan oppstå usikkerhet om DSBs koordinerende roller og

rollen som myndighetsutøver etter fagregelverket. • Utredningens brede mandat innebærer også et kritisk blikk

på egen håndtering av saker som har berørt eller berører aktivitetene i Sydhavna, direkte eller indirekte.

I arbeidet med prosjektet har DSB vært bevisst disse utfordringene, både gjennom datainnsamlingen, analyse og drøftinger, og i utformingen av forslag til videre oppfølging. Under datainnsamlingen har utredningsrollen blitt presisert overfor aktørene, blant annet ved å understreke at undersøkelsen ikke er et tilsyn hvor funn kan gi grunnlag for påfølgende reaksjoner. Videre omfatter vurderingene og videre anbefalinger hele spekteret av virkemidler, inkludert DSBs egne. Samtidig er det viktig å understreke at den videre oppfølgingen vil skje i samsvar til de berørte aktørenes definerte ansvarsområder, også når det gjelder myndighetsutøvelsen. De anbefalingene som ligger utenfor DSBs direkte myndighetsområde vil bli fulgt opp gjennom dialog med berørte aktører.

2.1KORT OM DSBs ROLLE

4 Fullstendig henvisning til lov- og regelverk i denne utredningen er gitt i kapittel fire. Se også vedlegg 1.



Valg av metode er vesentlig for utformingen av utredningsprosjekter. I dette prosjektet har dokumentgjennomgang/analyse og samtaler/intervjuer med viktige aktører vært sentrale datakilder. I tillegg er det gjennomført en spørreundersøkelse mot virksomheter lokalisert i Sydhavna og en workshop om beredskapen ved en verstefallshendelse.

All dokumentasjon og data er behandlet forskriftsmessig. Det vil si at dokumenter som er gradert er behandlet deretter. Arbeidsnotater og referater fra møter er ikke offentliggjort eller distribuert, men betraktes som prosjektets interne dokumenter.

For å identifisere hvem som kunne bidra med relevant informasjon ble det kartlagt hvilke aktører som hadde oppgaver og roller knyttet til Sydhavna. Disse ble strukturert i henhold til de seks nevnte hovedtemaene. Totalt ble 33 aktører ansett som de mest sentrale i den innledende fasen. Prosjektgruppen har hatt ett eller flere møter og intervjuer med rundt 30 aktører, se vedlegg 3. Disse omfatter kommunale organer og virksomheter, næringsaktører i Sydhavna og ulike statlige myndigheter.

Intervjuer/møterAgendaen for møtene har i stor grad vært lik. Aktørene har fått presentert mandat og bakgrunn for prosjektet, informasjon om metode og omfang, målsetning, organisering og fremdrift. Deretter har møtene handlet om aktørenes ansvar og rolle knyttet til temaene og problemstillingene. Prosjektgruppa forberedte hvert møte med utarbeidelse av sjekklister og gjennomgang av relevant dokumentasjon. Møtene ble gjennomført som gruppeintervjuer og varte i gjennomsnitt opp mot to timer. Resultater og funn ble dokumentert for internt bruk. Vedlegg 3 gir en oversikt over de møtene/intervjuene som ble gjennomført.

DokumentstudierEn betydelig mengde skriftlig dokumentasjon er gjennomgått og analysert. Dette omfatter særlig

• lover og forskrifter• styringsdokumenter fra aktører • dokumentasjon fra planprosesser og større

utbyggingsprosjekter• sikkerhetsrapporter knyttet til kravene i

storulykkesforskriften • tilsynsrapporter• ulykkesstatistikk og evalueringer av hendelser.

SpørreundersøkelseVåren 2013 gjennomførte DSB en spørreundersøkelse rettet mot i alt 28 virksomheter lokalisert i Sydhavna. Utvalget ble gjort i samarbeid med Oslo Havn og sendt leder for virksomheten og/eller Oslo Havns kontaktperson, som ble bedt om å svare på vegne av virksomheten. Denne inneholdt i hovedsak spørsmål om transport av farlig gods, håndtering av farlig stoff og styring av sikkerheten i området. Spørreskjema ble distribuert til respondentene via e-post. Gjennom aktiv oppfølging var det mulig å få svar fra alle respondenter, altså med en svarprosent på 100. Svarene reflekterer i stor grad virksomhetenes egne synspunkter og skjønnsmessige vurderinger.

SpredningsanalyseSom grunnlag for en vurdering av beredskapen ved mulige hendelser i Sydhavna, ble det utarbeidet tre verstefallscenarioer knyttet til brann og eksplosjon av petroleumsprodukter. Med utgangspunkt i scenarioene ble konsulentselskapet GexCon engasjert for å utarbeide spredningsmodeller og gi en vurdering av spredningen av røyk og branngasser under ulike forutsetninger (GexCon 2013).

Workshop med tema verstefallshendelse3. og 4. september 2013 ble det arrangert en workshop om mulige verstefallshendelser i forbindelse med aktivitetene i Sydhavna. Workshopen hadde bred deltakelse fra Oslo kommune, beredskapsetatene og andre aktører som vil bli berørt og involvert ved en slik hendelse, og ble fulgt opp med en spørreundersøkelse i etterkant. Samlet har dette gitt kunnskap om kapasiteter, roller og håndteringsevne i tilfelle alvorlige hendelser i Sydhavna.

2.2METODER OG DATAGRUNNLAG


Hovedhensikten med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid er å redusere sannsynligheten for at alvorlige uønskede hendelser inntreffer, og å håndtere hendelsene som likevel inntreffer slik at de ikke får alvorlige konsekvenser for samfunnet. Risikobegrepet benyttes hyppig i denne sammenhengen, og brukes både i dagligtalen, i offentlig debatt og som faguttrykk av forskere og ulike profesjonsgrupper som jobber med samfunnssikkerhet og beredskap. Hvordan man definerer sentrale begreper legger føringer på hvordan og hva slags data man samler inn, analyseprosessen, presentasjon av resultater og vurdering av usikkerhet knyttet til dette. I denne rapporten blir risiko betraktet som en kombinasjon av sannsynlighet for og konsekvenser av uønskede hendelser og tilhørende usikkerhet. Begrepet risikostyring står sentralt i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og kan forstås som alle tiltak som iverksettes for å skaffe oversikt over og håndtere risiko. Risikostyringen er en kontinuerlig prosess som i hovedsak inkluderer framskaffing av kunnskapsgrunnlag gjennom identifisering av risikofaktorer, utarbeidelse av risikoanalyser, etablering av kriterier for risikoaksept eller risikotoleranse, evaluering av risikonivå opp mot aksept- og toleransekriterier samt håndtering av risiko gjennom blant annet risikoreduserende tiltak. Risikostyring er likevel

ikke en ensidig prosess for å redusere risiko. Formålet med risikostyring er også å sikre den rette balansen mellom det å utvikle og skape verdier, og det å unngå ulykker, skader og tap. Nedenfor gjennomgås noen sentrale termer som inngår i risikostyringsbegrepet ( jf. ISO 31000-2009).

Risikoanalyse omfatter gjerne en gjennomgang av mulige årsaker og kilder til risiko, risikoenes positive og negative konsekvenser samt sannsynligheten for at disse konsekvensene skal forekomme. På noen fagområder baseres risikoanalyser på statistikk og modeller, andre har en bredere og mer prosessuell tilnærming. Kvantitativ analyse baseres på tall, statistikk og det som er målbart, mens kvalitativ risikoanalyse ofte baseres på intervjuer og dokumentanalyse. Analysen gir innspill til risikoevaluering, til å avgjøre hvorvidt risikoer må håndteres, og til å avgjøre hva som er de mest egnede strategiene og metodene for å håndtere risiko.

Risikoaksept handler om risikokriterier som legges til grunn ved beslutning om akseptabel risiko. Hva som er akseptabelt kan endres over tid og variere mellom områder. Slike kriterier kan være uttrykt med ord, være tallfestet, eller basert på en kombinasjon (NS 5814:2008). Risikokriterier ligger til grunn for

2.3VURDERING OG FORSLAG

Prosjektgruppa har mottatt et omfattende datamateriale, innspill basert på eksisterende kunnskap og faglige samt metodiske perspektiver som har relevans for prosjektet. Mange har bidratt med verdifull informasjon og kunnskap som samlet belyser problemstillingene i prosjektet. Utkast til rapportens deskriptive del (kapittel 1–8) ble sendt til gjennomgang og faktasjekk hos noen utvalgte aktører.

Utredningen berører mange aktører og beslutningsprosesser på ulike nivåer, og beskriver og drøfter ulike aktørers ansvar og rolle når det gjelder sikkerheten i Sydhavna, både virkemidlene de har tilgjengelige og hvordan de blir brukt. En rapport som denne er ikke et entydig resultat av objektive funn og analyser.

I mange tilfeller kan datagrunnlaget være mangelfullt. Analysene vil i noen grad være basert på skjønn. Konklusjonene og forslagene er basert på avveininger mellom ulike hensyn. I arbeidet med prosjektet har det også fremkommet ulike og til dels motstridende synspunkter fra aktørene. I noen tilfeller er dette i seg selv et funn, i andre tilfeller bidrar det til å nyansere og balansere vurderinger som er gjort. Det er lagt vekt på at spørsmål om datakvalitet, ulikheter i oppfatninger, usikkerheter i vurderinger mv. skal komme tydelig fram.

DSB står alene ansvarlig for de vurderinger og anbefalinger som legges fram.

2.4RISIKOBEGREPER



betydningen av det en risiko evalueres opp mot. Risikokriterier bygger på organisasjonsmessige mål, ekstern og intern kontekst. Risikokriterier kan utledes av standarder, lover, politikk og andre krav (SN-ISO GUIDE 73:2009).

Kriterier for akseptabel risiko er i brann- og eksplosjonsvernloven basert på det såkalte ALARP-prinsippet (As Low as Reasonably Practicable). I lovens § 20 heter det at «risikoen skal være redusert til et nivå som med rimelighet kan oppnås». ALARP-prinsippet innebærer at tiltak som er praktisk og økonomisk gjennomførbare for å redusere risiko, skal gjennomføres.

Risikoevaluering er en prosess der man sammenlikner resultatene av en risikoanalyse med risikokriterier. Dette

gjøres for å avgjøre hvorvidt en risiko og/eller dens omfang kan aksepteres eller ikke. Risikoevaluering påvirker beslutningen om risikohåndtering (SN-ISO GUIDE 73:2009). Når man har utført både en risikoanalyse og en risikoevaluering, har man utført en risikovurdering. En risikovurdering er dermed den samlede prosessen som består av planlegging, risikoidentifisering, risikoanalyse og risikoevaluering.

Risikohåndtering forstås som tiltak man benytter for å forebygge, begrense eller håndtere uønskede hendelser, samt evnen man har til å gjenopprette normal situasjon. Barrierer eller tiltak som innføres for å redusere risiko, kan være både sannsynlighetsreduserende og konsekvensreduserende. Det vil si tiltak som både hindrer at hendelsen inntreffer og reduserer konsekvensene dersom den inntreffer.

Beredskap omfatter alle tekniske, operasjonelle og organisatoriske tiltak som hindrer at en inntrådt faresituasjon utvikler seg til en ulykkessituasjon, eller som hindrer eller reduserer skadevirkningene ved hendelsen (Aven m.fl., 2004; NOU 2000:24 Et sårbart samfunn). Sårbarhet er et uttrykk for de problemer et system vil få med å fungere når det utsettes for

en uønsket hendelse. Sårbarhet kan også forstås i sammenheng med tiltakene eller barrierene for å forebygge eller håndtere hendelser. Robusthet er evnen systemet har til å fortsette å fungere som normalt når det utsettes for ekstraordinære påkjenninger.


FIGUR 2.1 «Bow-tie modell»

HENDELSE(H)

USIKKERHET

KONSEKVENSER (K)

K2Å2

Å4

K2

Å2

Å5

K3

Å3

Å6

KONSEKVENSKONTROLL

ÅRSAKER (Å)

SANNSYNLIGHETSKONTROLL

RISIKO


Det finnes mye generell og forskningsbasert kunnskap om hvorfor ulykker inntreffer og hvordan de kan forebygges. I det følgende presenteres et lite utvalg av – delvis supplerende – faglige perspektiver på ulykkesteori. For en generell kunnskapsoppsummering på området, se Rosness m.fl. (2010). Gjennomgangen nedenfor er basert på denne, men supplert med primærkilder enkelte steder.

Energi – barriereperspektivetUlykker skjer fordi det ikke er etablert tilstrekkelige fysiske barrierer mellom fare/energikilde og sårbare objekter, jf. figur 2.1 over. Barrierene må være robuste, pålitelige og tilfredsstille ytelseskrav. Det er nødvendig med flere barrierer som fungerer uavhengig av hverandre for å unngå at en årsak/hendelse slår ut flere eller alle samtidig, for eksempel gjennom domino/kaskade prosesser (se bl.a. Reason, 1997).

Informasjonsprosesserings-perspektivetUlykker skjer fordi kritisk kunnskap/informasjon ikke når, oppfattes eller forstås av beslutningstakere. Dels er det for mye informasjon (information-overload) som gjør det vanskelig å skille viktig fra uviktig, dels blir innholdet misforstått (feiltolkninger). Faresignalene er altså tilstede, men overses eller misforstås (se Turner & Pidgeon, 1997).

Beslutningstaker-perspektivetUlykker skjer på grunn av målkonflikter mellom sikkerhet og andre konkurrerende hensyn, slik som kostnader og tidspress, der sistnevnte skaper en (naturlig) «avdrift» mot stadig mer sikkerhetskritisk adferd. Man tar en risiko (bevisst) eller løper en risiko (ubevisst) fordi konkurranse, markedshensyn, operasjonelle krav etc. får størst oppmerksomhet og prioritet i den daglige driften og i overordnede beslutninger (local optimization – sub-optimalisering). «Distribuerte» beslutningsprosesser i komplekse systemer (mange beslutningstakere som hver for seg ikke overskuer

sumvirkninger av enkeltbeslutninger) gir uoversiktlighet og øker sannsynligheten for «avdrift» og for alvorlige konsekvenser (se bl.a. Rasmussen, 1997).

Normal accident theory Ulykker er ofte systemulykker og ikke kun komponentsviktulykker, og skjer på grunn av uventet samspill av enkelt feil i teknologiske/organisatoriske /menneskelige systemer. Ingen sikkerhetssystemer er i stand til å garantere mot ulykker, og teknologier/virksomhet med potensielt katastrofale/ uakseptable konsekvenser bør/må derfor unngås (eksempelvis kjernekraftindustri). Slike (mange) teknologier/systemer vil bestå av (1) tette koblinger mellom komponenter, dvs. med krav til logistikk, timing, hurtighet, rekkefølgeavhengighet, etc., og (2) komplekse interaksjoner/samspill, dvs. med stor grad av gjensidig avhengighet mellom systemkomponenter. Mens tett koblede systemer krever sentralisert styring (koordinering, logistikk, timing), vil komplekse samspill (interaksjon) kreve lokale beslutninger, med vurderinger, kunnskap og ekspertise på operasjonelt nivå. Organisasjoner/styringssystemer vil normalt ikke klare å håndtere dette motsetningsforholdet (Perrow, 1999).

Samtlige perspektiver søker mot ulike typer «root cause» forklaringer, men avviser forenklede sammenhenger mellom enkeltfeil/ulykker med tilhørende indikatorer (for eksempel Lost Time Incidents - LTI) og sjansen for storulykke (såkalt «monokausalitet»). Mange store ulykker har skjedd i virksomheter med svært gode score på slike indikatorer (som Esso Longford i 1998, BP Texas i 2005 og Deep Water Horizon i 2010; se bl.a. Hopkins, 2000).

2.5 ULYKKESTEORI


Risikopersepsjon er den oppfatning folk har av hva som trygt og utrygt. Studier av risikopersepsjon viser at det kan oppstå uoverensstemmelser mellom folks vurdering av fare og ekspertbaserte vurderinger, eksempelvis slik de framkommer i statistiske ulykkes- og skadefrekvenser. For eksempel er mange redd for å fly selv om risikoen for at noe skjer på flyturen er svært liten. Motsatt er det få som tenker på risikoen ved å kjøre bil.

Risikokommunikasjon handler om innhold, tydelighet, formidling og organisering av informasjon og kunnskap om risiko. Det kan være utfordrende å gi balansert informasjon. Man vil ikke skremme unødig, men heller ikke holde tilbake fakta og informasjon om reell fare.


2.6 RISIKOSTYRING OG RISK GOVERNANCE


Modeller for risikostyring forsøker på ulike måter å fange opp de antatt viktigste årsaker til at ulykker skjer. Samspillet mellom teknologiske, menneskelige og organisatoriske faktorer står sentralt. Tidligere modeller så gjerne isolert på menneskelige og teknologiske faktorer, ut fra en forenklet forståelse av at menneskelige feilhandlinger, eller teknologisk svikt var hovedårsaker til ulykker. Dagens styringsmodeller ser i større grad på helheten av faktorer som må være tilstede for å øke evnen til å unngå hendelser eller øke evnen til å håndtere de som inntreffer. Dette involverer alle elementer i en styringsprosess, fra kontinuerlig utvikling av kunnskapsgrunnlag, aktivitets- og beslutningsprosesser, tilpasning til endringer, til utvikling av god sikkerhetskultur i virksomheten - som fremmer medvirkning, åpenhet, fleksibilitet, læringsevne mv. Disse elementene er innbakt i moderne risikostyringsmodeller, eksempelvis i ISO standarden for risikostyring (ISO 31000:2009).

Mye forskning har de senere årene vært rettet mot hvordan noen organisasjoner faktisk klarer å opprettholde et svært høyt sikkerhetsnivå uten store ulykker på tross av potensielt svært farlige teknologier og prosesser. Slike virksomheter er blitt omtalt som «high-reliability organizations». Begrepet er utviklet som et motsvar til teorien om «Normal Accidents». Slike organisasjoner tar hensyn til at feil kan skje og erkjenner menneskelig svikt som naturlig og uunngåelig, men har utviklet høy grad av organisatorisk redundans, evne til fleksibel tilpasning, høyt kunnskapsnivå, og balanse mellom lokale og sentrale beslutningsprosesser og god sikkerhetskultur (se bl.a. Weick & Sutcliffe, 2001; Roberts, 1990).

Såkalt «resilience engineering» videreutvikler noen av disse perspektivene ved å fokusere på samspillet mellom styringskapasitet og egenskaper ved komplekse og dynamiske teknologiske systemer med høy endringstakt. Evne til kontinuerlig diagnose, problemløsning og tilpasning – og evne til rask håndtering av uforutsette situasjoner er sentrale egenskaper ved slike systemer (se Rosness, 2010).

Risikostyringsmodeller er ofte avgrenset til et virksomhetsnivå, innenfor en definert hierarkisk struktur. Samtidig har det blitt stadig tydeligere at virksomhetsavgrensede styringssystemer ofte ikke fanger opp den faktiske kompleksiteten i aktørbilde, årsaks-virkningskjeder og ytre rammebetingelser. Kunnskapskrav og ansvar varierer mellom ulike nivåer, fra konkrete operasjonelle oppgaver til drift av teknologiske systemer, styringskrav på virksomhetsnivå, offentlige reguleringer, og overordnet politikkutforming

på samfunnsnivå. Ytre rammebetingelser slår inn på alle nivåer, med nye teknologier, tilpasninger til markedskrav og konkurransesituasjon, og endringer i politiske prioriteringer og oppmerksomhet. Ulike profesjoner kan dominere på ulike nivåer og vanskeliggjøre kommunikasjon og samspill i styringsprosesser (Rasmussen, 1997).

Sikkerhetsforskningen har i dermed i økende grad tatt inn over seg at styring av risiko i langt større grad må se på helheten av faktorer som kjennetegner et risikobildet, og som ofte overskrider en gitt virksomhets risikoproduksjon og handlingsrom. De senere årene har faglige perspektiver på den samlede samfunnsmessige styringen av risiko gjerne blitt omtalt gjennom begrepet Risk Governance. Risk Governance omfatter summen av aktører, mekanismer og virkemidler – offentlige og private – innrettet mot å sikre samfunnsmessig verdiskaping som balanserer produksjonshensyn og vern mot tap av verdier:

Risk governance includes the totality of actors, rules, conventions, processes, and mechanisms concerned with how relevant risk information is collected, analysed and communicated and management decisions are taken. Encompassing the combined risk-relevant decisions and actions of both governmental and private actors, risk governance is of particular importance in, but not restricted to, situations where there is no single authority to take a binding risk management decision but where instead the nature of the risk requires the collaboration and co-ordination between a range of different stakeholders. Risk governance however not only includes a multifaceted, multiactor risk process but also calls for the consideration of contextual factors such as institutional arrangements (e.g. the regulatory and legal framework that determines the relationship, roles and responsibilities of the actors and co-ordination mechanisms such as markets, incentives or selfimposed norms) and political culture including different perceptions of risk (Renn, 2008).

Et slikt bredere perspektiv er et nødvendig utgangspunkt for en gjennomgang av et såpass komplekst område som Sydhavna slik det vil framgå av denne utredningen, og særlig i den samlede vurderingen i kapittel 9.

TAG

23 DSB RAPPORT / SYDHAVNA (SJURSØYA) 2014 23 DSB RAPPORT / SYDHAVNA (SJURSØYA) 2014

Dette kapitlet gir en faktaorientert gjennomgang av virksomheten i Sydhavna, inkludert en kort historikk om områdets utvikling. Virksomheten i Sydhavna startet opp i slutten av 1930-årene. Siden da har aktiviteten gradvis økt i omfang og arealmessig. Boligområder og byområder har i tillegg over tid etablert seg nærmere havneområdet.

Virksomhetene kan i dag grovt deles inn i containervirksomhet, lagring og distribusjon av petroleumsprodukter, håndtering av tørrbulk, import av biler og generell transport/spedisjon. Totalt er det konsentrert ca. 35 ulike virksomheter i området. Sydhavna kan betraktes som et nasjonalt logistikksentrum med Norges største containerhavn og distribusjon av ca. 40 prosent av Norges forbruk av drivstoff. Oslo Lufthavn Gardermoen forsynes med flydrivstoff fra Sydhavna. Området har således en viktig funksjon forsyningsmessig.

Oslo kommune ved Oslo Havn KF er grunneier. Oslo Havn KF står for flere av de sentrale driftsfunksjonene i havna.

03Sydhavna – utviklingstrekk og status

KAPITTEL


SYDHAVNA – UTVIKLINGSTREKK OG STATUS

I 1915 ble det utlyst en internasjonal havnekonkurranse for den videre utvikling av Oslo havn. Sjursøya inngikk som en viktig del av denne konkurransen. Som en konsekvens av dette kjøpte Oslo kommune i 1920 Sjursøya for havnekassens regning og besluttet å bygge kaianlegg på øya. Inntil da hadde øya vært benyttet som sommersted for byens borgere, samt bosted for et lite antall fastboende. Arbeidet med å innlemme øya i Oslo havn startet i 1921 ved at alle hus og hytter ble revet og en planering av terrenget startet. Arbeidet ble igangsatt som nødsarbeid og beskjeftiget på det meste 1 500 mennesker. I 1934 var planeringen ferdig og 900 000 m3 masse var minert ut. Øya fikk broforbindelse i 1936 og ble senere helt landfast.

I 1937 etablerte Texaco seg på Sjursøya etter påtrykk fra brannmyndighetene om å flytte daværende oljehavn fra Paulsenkaia i Bispevika. De øvrige oljeselskapene etablerte seg på Sjursøya i løpet av siste halvdel av 1940-årene. I 1939 startet arbeidet med å anlegge Nordre Sjursøykai. Dette arbeidet fortsatte etappevis frem til 1964. Nordre Sjursøykai og området innenfor ble brukt til tørrbulklast som korn, gjødsel, salt og sement. Byggingen av Søndre Sjursøykai skjedde etappevis i perioden fra 1940 til 1962. Området omtales som oljehavna hvor Oslos forsyninger av olje og oljeprodukter ble ilandført og lagret.

Under andre verdenskrig ble Sjursøya beslaglagt av det tyske flyvåpenet, som anla forlegninger og depoter av forskjellig art. Det ble i løpet av krigsårene også anlagt en kortbanestripe for de tyske Storkflyene.

I 1959 ble havnevesenets verksted tatt i bruk på den vestre delen av Sjursøya. I tillegg til verksted ble det også anlagt slipp for vedlikehold av mindre fartøyer. I 1962 startet Gassverket opp sitt anlegg helt vest på vestspissen av Sjursøya. Driften varte frem til 1978 da bygningene ble revet.

Arbeidet med tankskiputstikkeren på den sørøstre delen av Sjursøya ble startet i 1967, og den ble tatt i bruk i april 1970. Bygging av tankskiputstikkeren må sees i sammenheng med byggingen av tanklageret i Ekebergåsen. Dette ble bygget i to etapper og består av de to delene Ekeberg Oljelager og Ekeberg Tank. Ekeberg Oljelager ble tatt i bruk i 1970, mens Ekeberg Tank ble tatt i bruk i 1979.

3.1.1 BEREDSKAPSLAGRE

Bakgrunnen for byggingen av oljelageret var myndighetenes ønske om å forsterke egenberedskapen – i lys av det sikkerhetspolitiske trusselbildet på 1960-tallet og myndighetenes tilhørende totalforsvarstankegang.

Sivilforsvarsnemda for drivstofforsyningen (SfD) hadde i årene etter andre verdenskrig en sentral rolle med å sikre forsyningen av drivstoff. SfD ble opprettet i 1949 som en følge av Lov om bygging og sikring av drivstoffanlegg av 31. mars 1949. SfD var i virksomhet frem til 1998 da den ble avviklet som resultat av den sikkerhetspolitiske situasjonen og det faktum at det totale antall sikrede fjellanlegg var tilfredsstillende.

På 1960-tallet, med utgangspunkt i datidens rådende sikkerhetspolitiske trusselvurderinger, meldte det seg behov for å opprette et oljelager i beredskapssammenheng sentralt på Østlandet. Oljeselskapene hadde allerede begynt å se på muligheten for et fjellager i Ekebergåsen i tilknytning til deres aktiviteter på Sjursøya. Oljeselskapene hadde imidlertid ikke midler til å bygge opp et beredskapslager på egenhånd.

Oljeselskapene på Sjursøya og SfD ble derfor enige om å bygge et større kommersielt drevet anlegg inne i Ekebergåsen. Stortinget godkjente SfDs budsjettforslag, og byggingen startet opp i 1967. Kapasiteten på fjellanlegget tilsvarte summen av myndighetenes behov for beredskapslager og oljeselskapenes behov for lagerkapasitet.

Staten hadde disposisjonsrett til en lagerbeholdning på 75 000 m3 for beredskapsformål. Da trusselbildet endret seg på 1990-tallet, besluttet staten å gå ut som eier av oljereserver. Disposisjonsretten til anlegget ble vederlagsfritt overført Statoil med den betingelsen at lagervolumet kunne tilbakeføres staten v/Olje- og energidepartementet (OED) dersom det skulle inntreffe en situasjon hvor staten hadde behov for hele eller deler av den opprinnelige lagerkapasiteten.

OED har i dag ingen rolle tilknyttet fjellanlegget i Ekebergåsen, dette er helt og holdent oljeselskapenes ansvar. Fjellageret har ingen spesiell rolle i beredskapssammenheng ved en eventuell forsyningskrise. Lageret har kun en kommersiell rolle som et ledd i oljeselskapenes forsyningskjede. Det er fritt opp til oljeselskapene å benytte det på den måten de måtte ønske i forretningsmessig sammenheng, men det foreligger et krav om å holde en viss mengde oljeprodukter på lager. Iht. lov

3.1 HISTORIKK



om beredskapslagring av petroleumsprodukter fra 2006 er dette nivået forskriftsbestemt til 20 dagers forbruk. Dette beredskapslageret omfatter både raffinerte og uraffinerte

produkter. Beredskapslagringen er å betrakte som nasjonal, det er således ingen forpliktelse til at hele eller deler av beredskapslageret skal være i fjellanlegget i Ekebergåsen.

ILLUSTRASJON 3.1 Sydhavna – Oslo (Foto: Terje Løchen).

3.1.2PLANPROSESSER

Prosessen som ligger til grunn for dagens utforming og fremtidige planer for Sydhavna, startet siste halvdel av 1990-tallet. Bakgrunnen var større endringer knyttet til Oslos sjøside, som nedleggelse av verftsindustrien og endringer i vei- og jernbanestruktur. Dette, sammen med andre regionale og lokale forhold, gjorde at tiden var moden for en overordnet og prinsipiell beslutning om bruken av byens arealer mot sjøsiden.

Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune utarbeidet et bakgrunnsdokument, «Fjorbyvedtaket», i 2000 som ga føringer for sjøsidens videre utforming. Dette vedtaket innebar konsentrasjon av alle havneaktivitetene i området mellom

Grønlikaia og Ormsund nedenfor Ekebergåsen i de østre delene av havnebassenget. Dette området er senere benevnt Sydhavna. I «Fjordbyvedtaket» ligger også en forutsetning om å flytte containeraktiviteten ut fra Oslo havn.

I 2002 starter en konsekvensutredningsprosess som ble god kjent av Kystverket i mai 2004. Parallelt pågikk et arbeid med utarbeidelse av reguleringsplan for å samle all containervirksomhet i Sydhavna. Dette var en forutsetning for å kunne frigjøre arealer andre steder i havnen til boliger, kontorer og annen lignende bruk. Reguleringsplanen ble godkjent av bystyret i oktober 2004. Som en del av dette


vedtaket var det enighet med Statens vegvesen om å utarbeide en egen reguleringsplan for ny adkomst fra Mosseveien (E18) til Sydhavna. Gjennomføring av «Fjordbyvedtaket» omtales i kommuneplan for Oslo 2004–2020, hvor det framgår at utfasing av containertrafikken på Oslo havn er en forutsetning for å gjennomføre vedtaket.

I Nasjonal transportplan 2006–2015 legger Regjeringen til grunn at Sydhavna inntil videre er hovedhavn for containere i Oslofjorden. Dette standpunktet er basert

på rapporten «Utredning av alternative havneløsninger i Oslofjorden» fra Viken Havneselskap AS.I 2005 startet reguleringsplanarbeidet som skulle omhandle hele Sydhavna. I denne planen ligger det til grunn at containertrafikken vil forbli i Sydhavna. Denne reguleringsplanen ble vedtatt i august 2009.

Planprosessene er mer detaljert omtalt i kapittel 5.

3.2.1 SEILINGSLEDEN OG HAVNEBASSENGET

Oslofjorden er delt i to sektorer. Den sydligste dekkes av trafikksentralen i Horten og den nordligste av sentralen i Oslo Havn. Sentralene er operative hele døgnet, og gir viktig informasjon til sjøtrafikken i området ved å sørge for effektiv trafikkavvikling og vurderer spesielle farer og andre forhold som kan hindre trafikken i Oslofjorden. De maritime trafikksentralene (VTS – Vessel Traffic Service) er underlagt Kystverket, med unntak av Oslo trafikksentral som er underlagt Oslo Havn.

Skipstrafikken har vært relativt stabil de senere årene. Generelt forventes en økning i trafikken til sjøs og stadig større skip antas å ankomme Oslo i årene som kommer. I havneplanen fram mot 2030 har Oslo Havn som mål å bidra til å bedre rammebetingelsene for sjøtransporten blant annet gjennom å utbedre farleden. Dette vil sikre god fremkommelighet for nyttetrafikken inn til Oslo havn (se 5.4.4). Farleden inn til Oslo er blant de mest trafikkerte i norske farvann. Ca. 15 større skip anløper Oslo havn per dag. Det betyr mellom 5 500 og 6 000 skipsanløp i året.

En betydelig mengde varer og gods fraktes på utenlandsfergene i trafikk mellom Oslo og Danmark/Tyskland. Det er stort sett forbruksvarer og næringsmidler som fraktes på fergene. Det legges til rette for at godstrafikken på sjø og bane skal vokse raskere enn godstransporten på vei, både av hensyn til klima, lokalmiljø og kapasitet.

Mellom seks og syv millioner passasjerer bruker sjøveien til og fra hovedstaden årlig. Ca. 2,5 millioner mennesker reiser med en av de tre daglige fergeanløpene til Danmark og Tyskland i

løpet av et år. De siste årene har mellom 150 og 200 cruiseskip med rundt 300 000 cruisepassasjerer årlig gjestet Oslo og det forventes en betydelig økning i cruisetrafikken. Havnebassenget utenfor Sydhavna er også et populært område for fjordcruise. Ca. 100 charterbåter er i sommerhalvåret kontinuerlig i omløp.

3.2OVERSIKT OVER DAGENS VIRKSOMHET I SYDHAVNA



FIGUR 3.2 Trafikk i Oslofjorden.

Oslo

Oslo�orden tra�kkovervåking

Oslo havnedistrikt

Drammen

Horten

Tønsberg

Sande�ord

Larvik

Grenland havn

Moss

Borg havn

Steilene, 59˚ 48’Grense forOslo tra�kksentrals ansvarsområde

Horten tra�kksentral

Oslo tra�kksentral

Grense for Horten tra�kksentrals ansvarsområde

Havnepolitiet er Oslo politidistrikts sjøressurs under Seksjon for trafikk- og sjøtjeneste. I 2013 bestod den av 17 stillinger, fordelt på tre båtlag (fire personer på hver) og tre etterforskere. Havnepolitiet jobber på fjorden med grensesnitt til kaikanten og har ansvaret for blant annet natur, orden og båttyverier.

Havnepolitiet har egne etterforskningssaker og mottar anmeldelser som kommer fra fergene. De bistår også utenfor eget distrikt og med eskorte ved spesielt store skip, store militære fartøy og spesielle arrangementer som for eksempel Færderseilasen.



3.2.2OMGIVELSER

Sydhavna ligger i bydel Nordstrand, med bydel Gamle Oslo som nærmeste nabo i nord. Bydel Nordstrand har til sammen ca. 45 000 innbyggere, mens delbydelen Bekkelaget har noe over 10 000 innbyggere. Gamle Oslo har i dag over 40 000 innbyggere, men som følge av utbygging blant annet i Bjørvika,

forventes antallet å øke betydelig. Nye Bjørvika vil omfatte Sørengautstikkeren, Sørenga og Grønlia samt Bispevika og Lohavn. Når området er ferdig utbygget, vil det ha ca. 4–5 000 boliger og ca. 20 000 arbeidsplasser.

Marka

Marka

BydelSøndre Nordstrand

BydelNordre Aker

BydelVestre Aker

BydelUllern

BydelSagene

BydelGrünerløkka

BydelSentrum

BydelBjerke

BydelGrorud

BydelStovner

BydelAlna

BydelGamle Oslo

BydelØstensjø

BydelNordstrand

BydelFrogner

BydelSt. Hans-haugen

Sydhavna

FIGUR 3.3 Sydhavnas beliggenhet i forhold til bydeler i Oslo.



E18/Mosseveien strekker seg langs området (Sydhavna) og er hovedfartsåre for privat- og kollektivtrafikk mot sør, og med kødannelser i rushtiden. Sentrumsområder i Oslo ligger

innenfor en radius på 2,5 km fra Sydhavna, med Oslo S og Operabygget innenfor denne radiusen. Seks barnehager og to skoler ligger innenfor en radius på ca. 2 km.


3.2.3GENERELT OM HAVNEOMRÅDET

Sydhavna strekker seg fra Ormsund/Ormsundkaia i sør til Grønlikaia i nord ved Alnaelvas utløp. Havneområdet består av ulike kaiområder, med en viss konsentrasjon av aktivitetstyper på hvert område. Planprosessene har medført strengere krav til arealutnyttelse, og all virksomhet lokalisert i området er nå knyttet opp mot direkte havnerelatert aktivitet. Foruten

virksomheten i oljehavna og containerhavna dreier det seg om lasting, lossing, lagring og utkjøring av ulike produkter (tørrbulk) som sand, salt, gjødsel, korn og sement. Det er også en betydelig bilimport (Møller bil) samt en del kontorer. Noe over 800 personer oppholder seg daglig på området og om lag 6–7 000 kjøretøy ankommer eller forlater området ukentlig.


FIGUR 3.4 Virksomhet i Sydhavna (hentet fra Havneplan 2013–2030, Oslo Havn – Porten til Norge).

• Grønlia (område A) består av Grønlia nord og Grønlia syd og benyttes til lagring av lektere og mindre fartøy. Metallgjenvinning import/eksport, containerdepot og driftsareal.

• Kongshavn (område B) benyttes som containerdepot, omlastingsfasiliteter, lossing av sand for produksjon og utkjøring av sement, import av lecakuler for produksjon av lecablokker, Mattilsynets grensekontroll og Bring.

• Nordre og Søndre Kongshavnkai samt nordre Sjursøykai (Område C) benyttes til lagring, lasting og lossing av salt, kunstgjødsel, dyrefôr, sement mv.

• Verkstedsområdet (område D) er havnas driftsarealer med verkstedsbygning, garasje og båtplasser i bassenget.

• Søndre Sjursøykai, Sjursøybukta, Søndre Bekkelagskai og Ormsundkaia (område E) benyttes til lasting og lossing av containere.

• Søndre Sjursøykai og Østre Sjursøykai (område F) utgjør Oljehavna, med tankskiputstikker, tankpark, fyllestasjoner og kontorbygg for oljeselskapene.

• Nordre bekkelagskai, Kneppeskjær, Sjursøybrua og arealene mellom Østfoldbanen og Havneveien (område G) benyttes til bilimport, byggevarer og innenriks kysttrafikk.

• Området mellom Ormsundkaia og Havneveien (områdene H og K) omfatter Bekkelaget Renseanlegg samt riggområde for utbygging av Midgardsormen.

• Områdene sør for Ormsundkaia (I og J) er havnas driftsarealer med administrasjonsbygning og lokaler for kranførere og bryggearbeidere.

F

L

G

K

H

J

I

C

B

A

D

F

K

H

J

I

C

A

D

Sydhavna 2013Containere

Kongshavn

Grønlia

Sjursøya

Kneppeskjær-utstikkeren

Ormsundkaia

VåtbulkTørrbulkAnnen havnevirksomhet

Anleggs - og riggområder

E

E


TABELL 3.1 Virksomheter i Sydhavna (oljeselskapene unntatt). Tall fra DSBs spørreundersøkelse.

VIRKSOMHET NÆRINGSGREN - KJENNETEGN

Antall personer på virksomhetens områder innenfor / utenfor vanlig arbeidstid (gjennomsnitt)

Antall person/vare-biler som ankommer eller forlater virksom-hetens områder i løpet av en normal uke (gjennomsnitt)

Antall laste- bil er / trailere som ankommer eller forlater virksomhetens områder i løpet av en normal uke (gjennomsnitt)

Celsa (Grønlikaia)Mottak og lagring av armeringsprodukter som ankommer sjøveien. Mottak og lagring av skrapjern for forsendelse sjøveien.

8 / 0 1 150

Unifeeder Norways (Grønlia)

Container-feeder og short sea-rederi. 9 / 0 15 0

Mattilsynet (Grønlikaia)

Grensekontrollstasjon. Kontroll av nærings-midler i containere fra land utenfor EU/EØS-området.

3 / 0 15 15

Bring (Kongshavn)Logistikk/container/stykkgods.Lager, stevedoring, transport.

310 / 20 600 1100

Cemex a.s (Kongshavn)

Import av sement, lager i silo. 1 / 0 10 50

Weber leca. Rælingen (Kongshavn)

Lagring av lecakuler før utskiping. 2 / 0 2 2

Unicon (Kongshavn) Betongproduksjon. Transporteres ut med båt. 40 / 16 125 625

Norbetong (Nordre Sjursøykai)

Produksjon av ferdigbetong. Lager: sand, pukk, sement, flyveaske, silika og tilsetningsstoffer. Betongen transporteres rundt i Oslo.

20 / 0 300 -

Norcem AS (Nordre Sjursøykai

Lager for tørr sement i bulkInnførsel, produksjon.

50 / 20 50 500

IS Felleslager ans (Nordre Sjursøykai)*

Innførsel og pakking av gjødsel fra bulk til sekker + distribusjon.

8 /1 50 75

Strand Unikorn AS (Nordre Sjursøykai)

Bulkhåndtering ( korn og mel) lasting / lossing av båt, inn / ut med bil, lagerhold.

12 / 0 12 40

GC Rieber Salt AS (Nordre Sjursøykai)

Import av salt til industri, forbruker, veivedlikehold.

25 / 0 100 150

SCT AS (Nordre / Søndre Sjursøykai)

Containerterminal 23 / 0 15 300

Itella Logistics AS (Kneppeskjær)

Logistikk, transport og spedisjon. Lager. 6,4 / 0 5,3 12,8

Building material corp. AS (Kneppeskjær)

Mottak og lager for byggevarer for videresending av disse.

13 / 0 3 60

Norlines (Kneppeskjær)

Inngående og utgående stykkgods med bil og båt og 3pl

40 / 6 40 60

Møller Logistikk (Bekkelagskaia)

Bilmottak med båt. Lagring i parkeringshus og på uteområder. Transport ut til forhandlere via eksternt transportselskap.

35 / 0 100 100

Oslo Container Terminal A/S (Bekkelagskaia)

Container-stevedoring. Lossing/lasting av containerbåter.

50 / 20 40 1600

Kulde & Elektro AS (Bekkelagskaia)

Service på kjøle og fryse containere samt mekaniske reparasjoner.

2 / 0 10 1

AS Ekeberg-anlegget/ Forende gårder (Kongshavnvn / Bekkelagskaia?)

Utleie av lager i fjellanlegget (30 000 kvm) og kontorbygg (2200 kvm)

100 / 0 50 10

Myhre Heis & Elektro AS (Forenede gårder)

Elektro-/ heisinstallasjon .8 / 0 50 5

Sletten Norge as (Forenede gårder)

Asiatisk sjømat. Lager, salg, transport og logistikk.

12 / 0 8 5

Temoco as (Forenede gårder)

Import og salg av storkjøkkenutstyr. 2 / 0 2 1

Tank Management AS (Forenede gårder)

Spedisjon, transport og logistikk. 8 / 0 2 0

Maritime Truck ASUtleie av gaffeltrucker og terminaltraktorer m/førere.

7 / 6 12 6

TollvesenetKontroll av containere, kontroll på lagerskur, inkvirering av båter.

3 / 0 1 0

MSS-Maskinell Snøservice AS

Snørydding. 0 / 0 0 0

B&B Boatman (OH – bygget ?)

Ta i mot trosser på alle skip. 10 / 2 30 0

Totalt 807,4 / 92 1648,3 4807,8

Gjennomsnitt 28,8 / 3,3 57,4 171,7


I tillegg til virksomheten på uteområdene er det et fjellanlegg – AS Ekeberganlegget – som består av ca. 30 000 m2 lager-plass over to etasjer inne i fjellet. AS Ekeberganlegget er en konsesjonseiendom som driftes av Forenede Gårder, med historie tilbake til tidlig på 1950-tallet. Anlegget har 20–30 leietakere og inneholder i hovedsak ris og papir. Det er fullsprinklet og brannvesenet har tilsyn. Ca. 20 varebiler er inne i anlegget daglig. Ingen har fast opphold eller arbeidssted i anlegget.

Containerhavna er Norges største, og dekker 80 prosent av markedet i østlandsområdet. Årlig er det nesten 450 anløp av containerskip og til sammen lastes og losses ca. 125 000 containere. 40 prosent av utgående containere har last, de

øvrige er tomme. Til forskjell fra de fleste andre havner eies/driftes kranene av Oslo Havn (fire containerkraner og fire stablekraner). Gjennomsnittlig oppholdstid for innkomne containere er to dager. Containerne fraktes ut og inn med bil eller tog.

Containervirksomheten driftes av Oslo Container Terminal AS (ca. 80 prosent) og Sjursøya Containerterminal AS (ca. 20 prosent), fordelt på Ormsund og Sjursøya. Selskapene samarbeider i noen grad om driften.

Det pågår kontinuerlige endringer og ombygginger i Sydhavna, blant annet knyttet til trafikkmønster og arealbruk, se kapittel 5 for nærmere omtale.

3.2.4OLJEHAVNA OG FJELLANLEGGET

Petroleumsvirksomheten i Sydhavna er lokalisert i Sjursøyas oljehavn og i fjellanlegget i Ekebergåsen. Petroleums pro-duktene losses fra skip på tankskipsutstikkeren og trans-porteres gjennom importledning til sisternene i fjellanlegget. Noen produkter importeres direkte til og lagres på utetanker i oljehavna. Produkter fra sisternene går ut fra Sydhavna på tankbil og tog. Tankbilene fylles fra lastestasjoner i oljehavna. Egne togsett transporterer flydrivstoff til Oslo Lufthavn Gardermoen.

Videre er det en tunnel gjennom Ekebergåsen til Ryen. I tunnelen går rørforbindelse til nedlagt tankanlegg. Denne rørforbindelsen og anlegget på Ryen var tenkt brukt i en krisesituasjon, men har ikke vært i regulær drift.

ILLUSTRASJON 3.5 Oljehavna på Sjursøya (Foto: Statoil Fuel & Retail).



Oljehavna Oljehavna ligger på østre Sjursøykai og består av tank-skiputstikker, rørgater, tankpark, fyllestasjoner for tankbiler, fyllestasjon for tog og kontorbygg for oljeselskapene. Fire oljeselskaper har de siste årene hatt virksomhet i oljehavna: Esso, Shell, Uno-X og Statoil Fuel & Retail. Bare Statoil Fuel & Retail og Shell har egen driftsorganisasjon og personell på området. Shell ivaretar drift på bilfylleplassen for Uno-X, mens Statoil Fuel & Retail ivaretar driften for Esso på bilfylleplassen. Uno-X drifter sitt tankanlegg selv med innleid personell.

BOKS 3.1 Installasjoner i Sjursøya oljehavn.

I oljehavna på Sjursøya er det følgende typer installasjoner og anlegg:• En kai/utstikker primært for lossing av

petroleumsprodukter fra inntil to båter.• Ca. 40 tanker i ulike størrelser for oppbevaring av

petroleumsprodukter og additiver.• Rør og rørgater, noen av disse i kulverter.• To bilfylleplasser med til sammen 13 fylleplasser for

fylling til tankbiler. • Gjenvinningsenhet for bensindamp (VRU-anlegg).• Oljeutskillere.• To større bygninger for kontor, laboratorier og andre

aktiviteter.• Trafikkområder/veinett.

Petroleumsprodukter transporteres inn med tankbåter som legger seg ved tankskiputstikkeren på Sjursøya. Petroleumsproduktene pumpes fra tankbåtene inn på sisterner i fjellanlegget via importrør (rørgate mellom kai og fjellanlegg). I tillegg er det rørgate mellom fjellanlegg og lastestasjoner for tankbil, og rørforbindelse fra fjellanlegg til lastestasjon for tog. Produktet pumpes ut via nedsenkede pumper i hver sisterne. Produktet går via rør i tunneler og i kulvert i bakken ut til bilfylleplassene. Pumpene er kun i drift i forbindelse med at en tankbil «ber» om produkt. Det er separate eksportrør fra hver sisterne og ut til fyllestasjonene. Barrierer og sikkerhetssystemer er et samarbeid mellom anlegget i fjellet og bilfyllestasjonene.

Transport ut skjer med tankbiler som laster produkter fra to bilfylleplasser som driftes av henholdsvis Statoil Fuel & Retail og Shell. Lasting skjer døgnkontinuerlig sju dager i uka. For tankbillastingen er det etablert et gjenvinningsanlegg for bensindamp (VRU = Vapour Recovery Unit). Returdamp fra bensintankbiler kondenseres og føres tilbake til dedikert sisterne i fjellanlegget. For flydrivstoff pumpes produkt fra dedikerte sisterner til fyllepunkt for tog.

I tabell 3.2 er det angitt produkttyper og mengder som i 2012 ble transportert ut fra Oljeterminalen.

Tankparken omfatter lagring av brannfarlig væske kategori 1, 2 og 3 (tidligere benevnt A- og B-væsker), diesel og fyringsoljer samt tilsetningsstoffer (additiver) for drivstoff, herunder bioetanol (brannfarlig væske kategori 2, tidligere benevnt A-væske). Additiver tilsettes i drivstoffet for å forbedre egenskapene. Tankene står i tankgrupper tilhørende eier og er direkte knyttet til bilfylleplassen. Når tankbiler laster drivstoff for utkjøring, blir additivet tilsatt direkte i fylleprosedyren via doseringsanlegg.

Statoil Fuel & Retail etablerte to nye bioetanoltanker i 2012 på 2 500 m3 hver. Tankene er plassert ved Statoil Fuel & Retail sin bilfylleplass og er konstruert for å betjene det samlede

behovet for etanol på Sjursøya. Statoil Fuel & Retail har i tillegg ti tanker for additiver i størrelsesorden 50–100 m3 hver. Også disse er plassert ved bilfylleplassen. Øst for bilfylleplassen har selskapet tre tanker for flydrivstoff og biodiesel med en egen bilfylleplass for utkjøring av flydrivstoff med tankbil. Tankene har oppsamlingsarrangement.

I tillegg til additivtankene har Uno-X fem større og seks mindre tanker på sitt området. Tankene innholder brannfarlig væske kategori 3 (tidligere benevnt B-væske) samt diesel og fyringsolje. Uno-X har sitt område plassert syd på Sjursøya. Tankene har oppsamlingsarrangement.

TABELL 3.2 Volum av produkter fraktet ut fra Oljehavna med bil og tog (kun flydrivstoff) i 2012.

PRODUKTTYPE MENGDE (1000 m3) %-ANDEL

Gassolje og diesel 1 435 54

Bensin 615 23

Flydrivstoff 540 21

Andre produkter 49 2

Total mengde 2 640 100



Shell har nitten tanker på sitt område nord på Sjursøya. Tankene er beregnet for brannfarlig væske kategori 3 samt diesel og fyringsolje (tidligere benevnt B- og C-væske), samt bitumen for produksjon av asfalt. Også denne tankparken har oppsamlingsarrangement. Statoil Fuel & Retail har etter oppgradering ti tanker for additiver. Disse er plassert ved bilfylleplassen. I tillegg har Statoil Fuel & Retail tre tanker for flydrivstoff plassert øst for bilfylleplassen. I tilknytning til

tankene er det en bilfylleplass for utkjøring av flydrivstoff med tankbil. Dette anlegget benyttes kun periodevis. Tankene har oppsamlingsarrangement.

FjellanleggetFjellanlegget i Ekebergåsen er bygget i to etapper og består av to deler som er adskilt med en vanngardin.

Anlegget er råsprengt i fjellet og ligger under havnivået. Det er ikke støpte eller annen type produserte tanker, men kamre i nakent fjell. I det videre vil disse kamrene bli betegnet som sisterner. Sisternene ligger mellom 8 og 30 meter under havnivå. Over sisternene er det et system med tunneler for tilkomst til alle sisternene og for føring av rør og utstyr.

FIGUR 3.6 Skisse oljelageret i Ekebergåsen.


Ekeberg Tank

Ekeberg Oljelager

Ekeberg OljelagerKontorbygg

EX-sone / sone 2

Ryen

78

77

76

7574

8 7 6 5 4 3 2 1

17161514131211109

73


Ekeberg Oljelager, som ble bygget først, består av 17 sisterner med varierende størrelse. Grunnvannet som står i fjellet øver et vanntrykk mot sisternen og på denne måten holdes oljeproduktene inne i sisternen uten å sive ut. I dette lageret oppbevares bensin, diesel og parafin. På grunn av bensinlagring er dette lageret konstruert for bevegelig vannbunn. Det vil si at sisternene har sjøvann i bunnen. For å unngå et volum over

væskespeilet i sisternen som kan bli meget brannfarlig, økes vannvolumet i bunnen proporsjonalt med mengde oljeprodukt som blir pumpet ut. På denne måten har sisternen alltid det samme væskenivået. Når det importeres oljeprodukt inn på sisternen, pumpes tilsvarende vann ut av sisternebunnen. Sjøvannet går gjennom oljeutskillere før det pumpes tilbake i havnebassenget. Prosessen overvåkes kontinuerlig.

FIGUR 3.7 Prinsippskisse for Ekeberg Oljelager (bevegelig vannbunn av sjøvann).

Produkt ut

Vann inn

Vann ut

Produkt inn



Eierskap og organiseringEkeberg Oljelager eies og drives i fellesskap mellom Statoil Fuel & Retail (1/5 eierandel), Esso (1/5 eierandel), Shell (1/5 eierandel) og Uno-X (2/5 eierandel), med dedikerte sisterner for hvert selskap. Ekeberg Tank er heleid av Statoil Fuel & Retail.

Sisternekapasitet i fjellanlegget leies i tillegg selskapene imellom, også i noen tilfeller til eksterne selskap. Avtaler for dette er opprettet.

Oljepiren eies og vedlikeholdes av Oslo Havn.

Det er etablert et driftsselskap til å forestå den daglige driften av begge anleggene. Driftsselskapet har navnet Sisterne Drift DA (tidligere Ekeberg Oljelager DA), hvor de fire oljeselskapene har 1/4 eierandel hver. Sisterne Drift DA har ansvaret for den daglige driften av fjellanlegget, HMS og alle operasjoner

i forbindelse med import av produkter til fjellanlegget. Representanter for hver av eierne (eierrepresentantene) utnevner styret i Sisterne Drift DA. Vervet som styreleder i Sisterne Drift DA rullerer mellom eierne. Eierrepresentantene tar i tillegg også beslutninger av strategisk karakter og foretar bevilgninger knyttet til investeringer. Beslutningene tatt av eierrepresentantene er ut fra gjeldende statuetter for Sisterne Drift DA og basert på konsensus. Sisterne Drift DA består av en administrasjon med daglig leder, en HMS-ansvarlig og tolv operatører som går skiftordning på anlegget.

Det er innført felles styrende dokumenter for de to fjellanleggene. Sisterne Drift DA er ansvarlig for utførelsen av vedlikehold og oppgradering av anleggene. For Ekeberg Oljelager fordeles kostnader mellom eierne av lageret. For Ekeberg Tank er det Statoil Fuel & Retail som bekoster vedlikehold og oppgradering.

Ekeberg Tank består av seks sisterner. Byggemetoden er den samme som for Ekeberg Oljelager, men her oppbevares det kun diesel, fyringsolje og flydrivstoff. Siden det ikke oppbevares bensin gjør dette at behovet for konstant væskespeil ikke er det samme som i Ekeberg Oljelager. Produktene i Ekeberg Tank

ligger også på vannbunn, men dette holdes konstant. Det vil si når det tappes ut eller det importeres produkter til og fra sisterne, beveger væskespeilet seg opp og ned. Atmosfæren over væskespeilet, luftes ut gjennom ventilasjonssjakter når det importeres produkter på sisternene.

FIGUR 3.8 Prinsippskisse for Ekeberg Tank (fast vannbunn av grunnvann).

Ventilasjon

Produkt ut

Vann ut

Produkt inn- 24 m

- 50 m



Alle fire oljeselskapene har aktivitet i forbindelse med utkjøring av produkter fra oljehavna. Det er likevel kun Statoil Fuel & Retail og Shell som har personell på anlegget. Statoil Fuel & Retail eier bilfylleplassen plassert sydøst på anlegget. Denne fylleplassen benytter også Esso for fylling av sine tankbiler.

Esso og Statoil Fuel & Retail har separate additivtanker i tilknytning til fyllestasjonen. Bilfylleplassen har skumanlegg for brannbekjempelse. Dette ble oppgradert i forbindelse med utbedringsprosjekt i 2012. I tilknytning til denne fyllestasjonen er det etablert etanollagring. Statoil Fuel & Retail har stått for byggingen av det nye lageret og forsyner gjennom rørsystem også etanol til andre aktører i oljehavna.

Nordøst i oljehavna er Shell og Uno-X sin bilfyllestasjon plassert. Shell eier fyllestasjonen med unntak av to lasteplasser som eies av Uno-X. Hele fyllestasjonen driftes av Shell, inklusiv Uno-X sine lasteplasser som driftes av Shell etter avtale. Brannslukkesystemer og barrierer er installert og driftes felles for anlegget.

Fra sisternene i fjellanlegget og ut til fyllestasjonene er det separate rørsystemer for hvert produkt og hver bilfyllestasjon. Det er oppsamlingsarrangement rundt tanker på området. Rørgater går gjennom området med produkter. Rørene er trykksatte ved produktpumper i fjellanlegget. Barrierer og sikkerhetssystemer er et samarbeid mellom anlegget i fjellet og bilfyllestasjonene.

Det er etablert et samarbeidsorgan kalt «Driftskomiteen» som består av en representant for hvert av oljeselskapene samt en representant fra Sisterne Drift. Driftskomiteen har regelmessige møter og behandler saker vedrørende Ekeberg Oljelager, fellesområdene i oljehavna og HMS. Gruppen har en funksjon når det gjelder gjensidig informasjonsutveksling og samordning. Større tiltak og investeringer i Ekeberg Oljelager må styrebehandles av Sisterne Drift DA eller behandles av eierrepresentantene, mens mindre tiltak kan besluttes gjennom Driftskomiteen.

Ekeberg Tank er heleid av Statoil Fuel & Retail. Sisterne Drift står for de operative aktivitetene i Ekeberg Tank, mens den øvrige styringen av anlegget utføres av Statoil Fuel & Retail.

Oljeselskapene har tidligere hatt et felles industrivern som har omfattet også Ekeberg Oljelager/Ekeberg Tank (Sisterne Drift). Tankanlegget har hatt industrivernplikt pga. forsyningssikkerhet. Sisterne Drift har ansatt industrivernleder, og det har vært tradisjon for at dette er en person med bakgrunn fra Oslo brann- og redningsetat. Ut over industrivernet har selskapene hatt ansvar for hver sine områder. Samarbeid med øvrige virksomheter i området har vært begrenset til felles varsling/alarmering. Som følge av avviklingen av industrivernet er det under etablering en felles beredskapsorganisasjon for oljeselskapene. Denne organisasjonen skal omfatte aktivitetene både i oljehavna og fjellanlegget, og lederen skal rapportere til Driftskomiteen.


3.2.5TRANSPORT

Sydhavna er et logistikksentrum for transport i norsk sammenheng. Norges største containerhavn, med et årlig volum på over 200 000 TEU, befinner seg her. Enheten TEU tilsvarer ekvivalenten til en 20 fots container.

I dag er containervirksomheten lokalisert på Bekkelagskaia og på Søndre Sjursøykai. I 2015 er det planlagt at all containervirksomhet skal samles på Sjursøya. Laste- og losseoperasjonen foregår med kran (lo/lo, «lift on/ lift off»). Containere transporteres videre på vei fra Sydhavna. Rundt 2/3 av containergodset over Oslo havn har sine vareeiere i Oslo eller Akershus, og det sentrale området for varedistribusjon er Groruddalen. Oslo Container Terminal driver i dag virksomheten ved Ormsund, mens Sjursøya Container Terminal driver virksomheten på Sjursøya. Trafikken med frakt av containere omfatter ca. 1 900 biler i uka fra Sydhavna.

Transportøkonomisk institutt har estimert at farlig gods i containere utgjør i underkant av 50 000 tonn, noe som tilsvarer ca. 3,8 prosent av godsvolumet i containerhavnen i 2012 (Transportøkonomisk institutt 2013). De største volumene utgjøres av ADR-klasse 9 (forskjellige farlige stoffer og gjenstander) med 48 prosent, deretter følger ADR-klasse 3 (brannfarlige væsker) med 24 prosent og ADR-klasse 8 (etsende stoffer) med 17 prosent.

Raffinerte petroleumsprodukter distribueres ut fra Sydhavna. Fra terminalen i Sjursøyas oljehavn fylles tankbiler fra tanklageret i Ekebergåsen. Ukentlig går det i området ca. 1 500 biler ut fra tappeanlegget på Sjursøya. Begynnelsen og slutten av uka er det noen flere utkjøringer enn de øvrige dagene. I helgene er det noe lavere utkjøringsfrekvens. Ca. 1/3 av all veitransport av denne type produkter på nasjonalt plan kjører ut fra Sydhavna. Ca. 18 prosent av all transport av drivstoff fra Sydhavna går til destinasjoner innenfor Oslo kommune. De viktigste øvrige destinasjoner er Akershus, Hedmark, Buskerud, Østfold og Oppland. Den volummessige fordelingen fylkene imellom er vist i figur 8.3.


Alt farlig gods fra Sydhavna må nødvendigvis transporteres via Oslo kommune. Transportøkonomisk institutt (TØI) har spesielt kartlagt transporten av farlig gods ut fra Sydhavna gjennom Oslo5. For flytende petroleumsprodukter (ADR klasse 3) er transportmønsteret basert på innhentet tallmateriale for 2012 vist i figur 3.9.

Av figuren fremgår det at ca. 60 prosent av transporten av flytende petroleumsprodukter ut fra Sydhavna enten går via Ekebergtunnelen eller Operatunnelen. Transporten i Ekebergtunnelen fordeler seg igjen videre til Vålerengatunnelen og Svartdalstunnelen.

TABELL 3.3 Trafikk ut fra Sydhavna.

Antall lastebiler/trailere per uke fra Sydhavna per segment. Tallmateriale er basert på spørreundersøkelse utført av DSB våren 2013. For drivstoff er den basert på informasjon kommet fram i intervjuer med oljeselskapene. Tallene er basert på gjennom-snittsbetraktninger, og man må regne med variasjoner uke til uke.

TYPE VIRKSOMHET CA. ANTALL LASTEBILER/TRAILERE PER UKE %–ANDEL

Container 1 900 28

Petroleumsprodukter 1 500 22

Tørrbulk 1 800 26

Logistikk/transport/spedisjon 1 200 18

Andre 400 6

SUM 6 800 100

5 Utredningen er gjort etter oppdrag fra DSB, jf. Transportøkonomisk Institutt 2013.


Oslo Lufthavn Gardermoen forsynes med flydrivstoff fra lageret i Ekebergåsen med jernbane. For denne transporten er det egne spesialtilpassete jernbanevogner som fylles på en egen fyllestasjon beliggende ved fylleanlegget for biler. Alt flydrivstoff som benyttes på Gardermoen kommer fra Sydhavna. Med dagens trafikkvolum på Gardermoen går det i gjennomsnitt 9 til 10 tog i uken fra Sydhavna til Gardermoen. Hvert tog tar ca. 1 150 m3 produkt. Dette tilsvarer 30 vogntog (tankbil og tilhenger) med en kapasitet på 40 m3 hver. Fylleoperasjonen i Sydhavna og losseaktiviteten på Gardermoen utføres av Oslo Lufthavn Tankanlegg AS, mens CargoNet står for jernbanefrakten.

Den samlede transporten av drivstoff ut fra Sydhavna i form av bensin, diesel, fyringsolje og flydrivstoff utgjør ca. 40 prosent av det nasjonale forbruket av drivstoff.

I segmentet «tørrbulk» inngår produkter som sement, korn, salt og kunstgjødsel. Utgående trafikk vil variere. Betongmarkedet vil for eksempel være avhengig av byggeaktivitet. Basert på DSBs spørreundersøkelse antas et ukegjennomsnitt å være på omtrent 1 800 biler.

Blant øvrige virksomheter utgjør spedisjon og lager den viktigste gruppen. Bring er den dominerende aktøren her med ca. 1 100 utgående biler og trailere per uke.


6 Gjennomgangen her er basert på ulike dokumenter fra Oslo kommune og Oslo Havn, jf vedlegg 1.

Mengde farlig gods (tonn/m³) per årfra Sjursøya på veinettet.

4 - 10 00010 001 - 100 000100 001 - 200 000200 001 - 400 000400 001 - 600 000600 001 - 800 000800 001 - 1 000 0001 000 0001 - 1 200 0001 200 001 - 1 400 0001 400 001 - 1 600 0001 600 001 - 2 073 780

Tunneler

Øvrige veger

Sum begge retninger

Vegnett 2012

2 07

0 00

0

740 000

692 000

48 100

77 400

374 000

11 800

552 000

290

000

17 3

00

Ekebergtunnelen

Vålerengatunnelen

Svartedalstunnelen

Operatunnelen

FIGUR 3.9 Transport av petroleumsprodukter gjennom Oslo kommune.

3.3.1OSLO KOMMUNE

Som del av Oslo kommune er Sydhavna underlagt kommunens politiske og administrative ledelse og styring. Oslo kommune er planmyndighet og ansvarlig for regulering av arealbruk i kommunen, innenfor det regelverket som gjelder. Oslo kommune er juridisk sett eier av størstedelen av havneområdene, herunder hele Sydhavna. Eierskapet forvaltes

av Oslo Havn KF, som også har overordnet ansvar for driften på området. I tillegg er en rekke kommunale etater på ulike måter involvert i virksomheten i Sydhavna.

Oslo kommune er organisert etter en såkalt parlamentarisk styringsmodell, med et eget byråd som etableres med politisk støtte i bystyret. Byrådet leder kommunens administrasjon og har åtte medlemmer inkludert byrådsleder. Byrådet har innstillings- og gjennomføringsansvar overfor bystyret, og

3.3OSLO KOMMUNE OG OSLO HAVN6



har også selvstendig beslutningsmyndighet i en rekke saker. Ansvarsområder er fordelt mellom sju fagbyråder som leder hver sin byrådsavdeling. Byrådene har et lite politisk sekretariat og en administrativ stab under ledelse av en kommunaldirektør. Sentralforvaltningen består for øvrig av en rekke etater under ledelse av etatsdirektører som rapporterer til de ulike kommunaldirektørene. Kommunen har flere aksjeselskap og i alt seks kommunale foretak organisert i samsvar med kommunelovens bestemmelser ( jf. kapittel 11 om kommunalt og fylkeskommunalt foretak).

Oslo kommune er også delt inn i 15 bydeler med direkte valg og en egen politisk/administrativ ledelse. Bydelene har i hovedsak ansvar for innbyggerrettede tiltak innenfor helse, pleie og omsorg, barn og unge (skoler, barnehager), sosial- og velferdstjenester (NAV), kultur, miljø og nærmiljø.

Oslo Havn KF sorterer administrativt under Byrådsavdeling for miljø og samferdsel. Avdelingen har i tillegg ansvar for seks fagetater, herunder Beredskapsetaten, Brann- og redningsetaten og Vann- og avløpsetaten. Avdelingen har fem enheter/seksjoner.

Oslo Havn KF sorterer under Mobilitetsseksjonen, som er fagsekretariat for den politiske ledelsen og har en «konsernledelsesfunksjon» overfor blant annet Oslo Havn KF innenfor rammen av gjeldende lovgivning (som kommunelov og havne- og farvannslov). Seksjonen ivaretar den løpende/operative styringen, blant annet gjennom utarbeidelse av årlige tildelingsbrev7. Byrådet (avdelingen) er innstillende myndighet i alle foretakets saker som går til bystyret og har tilsvarende ansvar for gjennomføringen av vedtak. Oslo Havns egne saksdokumenter (innstilling med vedtak) skal følge sakene som vedlegg. Til forskjell fra de øvrige kommunale foretak, er det byrådet i plenum og ikke fagbyråden som utgjør Oslo Havns styre. Bystyret har fem komiteer som forbereder saker og gir anbefalinger/innstillinger til bystyret, herunder en egen komité for miljø og samferdsel.

Beredskapsetaten er kommunens fagorgan («strategisk stabsetat») på beredskapsområdet, og skal sørge for at kommunens beredskapsmessige plikter i krig og fred blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Etaten er både initiativtaker, internt tilsynsorgan og faglig rådgiver i beredskapsspørsmål, og er kontaktpunkt og koordinator mellom kommunen og statlige myndigheter (m.fl.). Arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplaner er en viktig del av etatens oppgaver.Brann- og redningsetaten har ansvaret for beredskap og redningsinnsats, og har også forebyggende oppgaver gjennom tilsyn med særskilte brannobjekter lokalisert i havneområdet.

Vann- og avløpsetaten har ansvar for drikkevann og avløpsvann, herunder drift og vedlikehold av renseanlegg, ledningsnett og pumpestasjoner. Bekkelaget renseanlegg er lokalisert i Sydhavna. Etaten har også ansvar for utbygging av Midgardsormen gjennom Ekebergåsen, som er et av Norges største avløpsprosjekter.

Kommuneplanlegging er lagt til Byrådsavdeling for byutvikling. Avdelingen har ansvaret for overordnet strategisk planlegging (f.eks. Fjordbyen), og for bygge- og arealplansaker. Plan- og bygningsetaten sorterer under denne avdelingen.

3.3.2OSLO HAVN KF

Som kommunalt foretak (KF) skal Oslo Havn ha egne vedtekter og eget styre. Kommunale foretak er rettslig sett del av kommunen. Kommunen er økonomisk ansvarlig for virksomheten og vedtar de årlige budsjettene.

Av vedtektene for Oslo Havn framgår det at hovedformålet for virksomheten er «.. å sørge for en effektiv og rasjonell havnedrift. I dette ligger det å tilrettelegge for effektiv og miljøvennlig sjøtransport og føre oppsyn med trafikken i havnedistriktet. Oslo Havn KF skal også forvalte havnens eiendommer og innretninger på en økonomisk og miljømessig god måte.»

Foretakets styre har ti medlemmer, hvorav byrådet velger inntil seks, herunder leder og nestleder. Styret ansetter daglig leder og er tillagt den myndigheten kommunen har iht. havne- og farvannsloven (se kapittel 4). Oslo Havn er i utgangspunkt underlagt alle kommunens avtaler, instrukser og regelverk, herunder retningslinjer for salg av fast eiendom. Kommunen har forvaltningsansvar og myndighet etter havne- og farvannsloven innenfor området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven (med mindre noe annet følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven). Kommunen skal sørge for sikkerhet og fremkommelighet i havner og i kommunens sjøområde (§ 48). Havne- og farvannsloven regulerer for øvrig bruken av farvann (navigasjonsveiledning, trafikkregulering, anløpsavgift mv.), sikkerhet og beredskap, samt bruk og drift av havner.

Loven har egne bestemmelser om havnekapitalen, som omfatter formuesmassen og inntekter fra havnedrift og anløpsavgift. Havnekapitalen skal forvaltes i samsvar med loven og skal holdes regnskapsmessig adskilt fra kommunens øvrige midler. Havnekapitalen kan ikke nyttes til andre formål

7 Det ble tidligere utarbeidet årlige «forventningsbrev». Denne ordningen ble avviklet i 2011 og erstattet med tildelingsbrev.



FIGUR 3.10 Organisasjonskart Oslo kommune (per februar 2014).

enn havnevirksomhet, slik som drift, vedlikehold, utbedring, utbygging og utvikling, samt utøvelse av offentlig myndighet.

Anløpsavgiften skal bare dekke kommunens kostnader knyttet til sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde, samt utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i eller i medhold av havne- og farvannsloven. Dette kan være kostnader til navigasjonsinnretninger, investeringer og vedlikehold i farleden, fjerning av hindringer i farvannet, oppsynsfunksjoner, isbryting og fastsettelse og håndhevelse av ordensforskrifter. Anløpsavgiften skal beregnes på bakgrunn av fartøyets bruttotonnasje ( jf. §§3 og 4 i forskrift om beregning og innkreving av anløpsavgift). Ut over dette kan havnestyret selv fastsette priser og forretningsvilkår, eksempelvis for leie og bruk av kaier, bygg, kraner mv.

Oslo Havn er etter havne- og farvannsloven definert som såkalt «utpekt havn», av i alt fem slike. Disse havnene er viktige knutepunkter for nasjonal og internasjonal gods- og passasjertransport. Tre havner i Oslo er i tillegg definert som

stamnetthavn (av i alt 31 slike), jf. Nasjonal transportplan 2010–2019 (St. meld. 16 (2008–2009)). Sydhavna er en av disse.

Nærmere om organisering, roller og prioriteringer Oslo havn KF ledes av en havnedirektør, som rapporterer til havnestyret. Årsomsetningen var i 2012 på ca. 280 millioner kroner. Antall ansatte/årsverk har de siste årene vært ca. 175.

Oslo Havn er per februar 2014 organisert i fem avdelinger: Maritim avdeling, terminalavdeling, teknisk avdeling, avdeling for plan, utbygging og miljø, og administrativ avdeling. I tillegg er det en informasjonsenhet og en stab direkte underlagt havnedirektøren. Det er igangsatt et endringsarbeid med sikte på ny organisasjonsstruktur. Dagens organisering beskrives likevel kort nedenfor, blant annet som en oversikt over virksomhetens funksjoner og formålsområder.

Maritim avdeling omfatter trafikksentralen og farvannsseksjonen. I tillegg er det en stab med ansvar for blant annet beredskap, sikkerhet og havnesikring etter

Kommune-revisjonen

Byrådsavdeling for kunnskap

og utdanning

Utdanningsetaten

Byrådsavdeling for eldre og

sosiale tjenester

Barne- og familie-etaten

Helseetaten

Sykehjemsetaten

Velferdsetaten

Arbeidstrening Oslo KF

Byrådsavdeling for miljø og samferdsel

Beredskapsetaten

Brann- og rednings-etaten

Bymiljøetaten

Energigjenvinnings-etaten

Renovasjonsetaten

Vann- og avløps-etaten

Oslo Havn KF

Byrådsavdeling for kultur og næring

Gravferdsetaten

Kulturbyggene i Bjørvika

Kulturetaten

Munch-museet

Næringsetaten

Omsorg Oslo KF

Boligbygg Oslo KF

Omsrogsbygg Oslo KF

Undervisningsbygg Oslo KF

Foretak Bydeler Etater Byrådsavdelinger Politiske organer

Kemnerkontoret

Overformynderiet

Utviklings- og kompetanseetaten

Byrådsavdeling for finans

Byantikvaren

Eiendoms- og by-fornyelsesetaten

Plan- og bygnings-etaten

Byrådsavdeling for byutvikling

Rådhusets forvaltningstjeneste

Kommune-advokaten

Byrådslederens kontor

Kontrollutvalget Bystyret 15 bydelsutvalg

15 bydelsadministrasjoner

Bydel Alna

Bydel Bjerke

Bydel Frogner

Bydel Gamle Oslo

Bydel Grorud

Bydel Grünerløkka

Bydel Nordre Aker

Bydel Nordstrand

Bydel Sagene

Bydel St. Hanshaugen

Bydel Stovner

Bydel Søndre Nordstrand

Bydel Ullern

Bydel Vestre Aker

Bydel Østensjø

ByrådetBystyrets sekretarlat



ISPS regelverket (se kapittel 4). Dette følges opp av en beredskapsleder i full stilling. Trafikksentralen overvåker og styrer trafikken i havnebassenget gjennom hele døgnet alle dager, og skal sørge for effektiv og sikker ferdsel i farvannet. Farvannsseksjonen har en mer operativ funksjon i kommunens sjøområder, med oppsyn og kontroll med fartøyer, fyr, lykter, merker, bøyer mv. Terminalavdelingen er ansvarlig for driften på land og kontakten med kundene når det gjelder infrastruktur, trafikkavvikling, arealbruk, kraner, bygninger mv. I tillegg til en eiendomsseksjon og en kranseksjon, er det egne seksjoner for hhv. Vesthavna og Sydhavna. Seksjon Sydhavna

har seks stillinger, med distriktssjef, tre havneinspektører og to rådgivere. Teknisk avdeling har ansvar for teknisk drift og vedlikehold, fordelt på bygningsteknisk og maskinteknisk vedlikehold. Avdeling for plan, utbygging og miljø har ansvar for planlegging, utbygging og modernisering av havneanlegg og havneutstyr. Avdelingen har også ansvar for ytre miljø, og har en egen miljøgruppe og miljøsjef. Administrasjonsavdelingen har ansvar for økonomi, internkontroll/styring/planlegging, IT-drift og personal, sistnevnte med en egen HMS-rådgiver med hovedansvar for arbeidsmiljø.

FIGUR 3.11 Organisasjonskart Oslo Havn (per februar 2014).

HAVNESTYRET

Havnedirektør

Plan, utbygging, miljøTerminal avdelingMaritim avdeling ADM. avdeling Teknisk drift og vedlikehold

STABSTABMiljøSTABSTAB

Trafikksentral Eiendom Plan og utbygg IT Byggteknisk

Ingeniørgruppe,anleggsgruppe,

renhold

MaskintekniskVerksted

Elektro

Personal

Økonomi

Kran

Sydhavna

Vesthavna

Farvannsseksjon

STABKommunikasjon



Nærmere om Oslo Havns roller og prioriteringerAll virksomhet med godshåndtering i havna drives av private, så som terminaloperatører, samlastere, linjeagenter, speditører mv. Kun havnekranene driftes av Oslo Havn KF. Noen bygninger i havneområdet eies av Oslo Havn, andre eies av operatørene.

Det er ulike modeller for hva slags avtaler/kontrakter de ulike virksomhetene har med Oslo Havn:

• Containerhavn: Aktør leier grunn, Oslo Havn eier og leier ut kranene. Oslo Havn drifter kranene.

• Passasjerferger: Oslo Havn eier terminalene, leier ut områder til Color Line sine fasiliteter.

• Cruiseskip: Leier ut kaifronten og noe på land til hvert enkelt skipsanløp. Avtaler fortløpende.

• Sydhavna (bulkdel): Leier ut til skipsanløp, fakturerer aktørene for leie av grunnen.

• Sydhavna (oljeterminalen): Oljeselskapene leier hver sin del av grunnen. Branngaten mellom containerhavn og tanklager står utenfor leieavtalene, denne benyttes som kommunikasjonsåre.

Oslo Havns rolle overfor leietaker og brukere omtales i Årsberetning for 2012 å være en forvalterrolle og «landlord». Gjennom intervjuer med aktørene og funn for øvrig framgår det at virksomhetene selv holdes ansvarlig for egen drift, og det forutsettes at denne skjer i samsvar med gjeldende rammer, regelverk og tilsyn fra relevante fagmyndigheter. Begrepet «kjøpesenter» benyttes også som et bilde på ansvarsdelingen mellom Oslo Havn som eier og øvrige virksomheter i havneområdet. Leiekontraktene med oljeselskapene bærer preg av å være skrevet på det tidspunkt kontraktene først ble inngått (hvor det blant annet framgår som vilkår at nødvendige tillatelser fra relevante myndigheter er gitt). Det er ikke etablert noe system for oppfølging av hvorvidt myndighets krav etterleves.

Oslo Havn har etablert et eget felles styringssystem for HMS, kvalitet og økonomistyring, omtalt som «skrevne regler». Dette inneholder mål, regler, prosedyrer samt et registrerings- og avvikssystem. Den løpende driften av systemet følger i hovedtrekk tre spor. Ett for miljø, ett for sikkerhet (både safety og security) og ett for arbeidsmiljø. Dette gjenspeiles i den organisatoriske arbeidsdelingen som beskrevet over.

Innenfor HMS-arbeidsmiljøfeltet er det etablert et system med såkalte samordningsmøter med brukere og leietakere. Disse holdes hvert kvartal, men er avgrenset til terminaler og brukere/leietakere der det er antatt størst risiko. I Sydhavna omfattes tre terminaler (Sjursøya, Ormsund og Kneppeskjær) og seks leietakere/brukere, fordelt i to grupper/møter (OCT, SCT, Møller, Norline, Itella, BMC og Oslo losse- og lastekontor). Deltakere fra Oslo Havn varierer noe mellom terminalene, men omfatter alltid HMS-rådgiver og distriktssjef eller inspektør fra

distrikt Sydhavna. Miljøsjef innkalles ved behov. Oljeterminalen er ikke omfattet av denne ordningen, men det er et ønske om å etablere et nærmere samarbeid. Tema på møtene er ulykker, skader mv., og virksomhetene oppfordres til å melde slike. Det er ingen plikt til dette eller systematikk utover møtene og anslagsvis noe underrapportering.

Selv om de ulike HMS-feltene er deler av samme styrings- og dokumentasjonssystem, drives de i praksis som relativt adskilte systemer, med ansvar for oppfølging plassert i tre ulike avdelinger.

Oslo Havn har en uttalt miljøpolitikk og er sertifisert etter miljøstandarden ISO 14001. I omtalen av miljøpolitikken heter det blant annet at Oslo Havn gjennom kontinuerlig forbedring skal sikre en miljøvennlig havn for omgivelsene, byen og kundene. Ledelsen skal påse at ansvar og oppgaver for ytre miljø er definert og følges opp. Ytre miljø skal integreres i strategiske vurderinger og operasjonelle beslutninger, og skal ivaretas i planlegging, utvikling og drift i henhold til egen målsetting og relevante lovbestemte krav. Av mer spesifikke mål framgår blant annet at det skal legges til rette for å få byens vareforsyning over på kjøl, redusere støy, redusere luftforurensning og klimagassutslipp, produsere mindre avfall og sortere mer.

Miljømålene for 2012 er presentert som overordnede miljø- og HMS-mål. Kun ett punkt adresserer HMS i videre forstand, hvor det framgår at Oslo Havn skal være en «trygg og god arbeidsplass der fokus på trivsel, helse og medvirkning for ansatte ivaretas».

Styringsdialogen mellom Oslo Havn og Oslo kommune slik det framgår av tildelingsbrev og årsberetninger har, i tillegg til økonomi, særlig fokus på miljømål. Av tildelingsbrev for 2013 framgår at mer miljøvennlig godstransport, tilbud om landstrøm og satsing på grønn varedistribusjon er prioriterte områder. Herunder skal sjøtransportens andel av godstransport økes. Sikringskrav etter havneregelverket er også særskilt omtalt. (For øvrig er en rekke særskilte områder gjennomgående omtalt i styringsdokumentene: Arbeidsmiljø, likestilling, inkludering, innkjøp osv.). Prioritering av miljømålene gjenspeiles også i Årsplan for 2013, ved at ansvaret for oppfølgingen av målene konkretiseres systematisk for alle organisasjonsenheter.


TAG

Virksomheten i Sydhavna er i sum underlagt en rekke ulike reguleringsregimer, med til dels forskjellig formål og fokus, flere tilsynsmyndigheter og ulike objekter for regulering/kontroll, jf. tabell 4.1. De ulike virksomhetene i havneområdet er regulert på vanlig måte etter HMS-regelverket og HMS-forskrift, i tillegg til spesielle regler knyttet til havnevirksomhet. Dette kapitlet gir en kortfattet oversikt over de ulike reguleringsregimene.


04Regulering og tilsyn

KAPITTEL


REGULERING OG TILSYN

4.1.1BRANN- OG EKSPLOSJONSVERNLOVEN9

Loven har som formål å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann og eksplosjon, mot ulykker med farlig stoff og farlig gods og andre akutte ulykker, samt uønskede tilsiktede hendelser. Loven retter seg mot allmennheten generelt, men særlig mot kommuner (brannvesen), eiere og brukere av byggverk og virksomheter/anlegg som håndterer farlig stoff og transport av farlig gods.

Virksomheter har etter brann- og eksplosjonsvernloven plikt til å sørge for at enhver håndtering av farlig stoff og farlig gods skjer på en slik måte at mennesker, miljø og omgivelser er tilfredsstillende sikret ( jf. § 20). Risikoen skal være redusert til et nivå som med rimelighet kan oppnås (ALARP-prinsippet). Sikkerhetsnivået skal etableres gjennom tekniske og organisatoriske tiltak i virksomheten, eventuelt i kombinasjon med arealmessige begrensninger i området rundt

4.1 BRANN OG EKSPLOSJONSVERN

TABELL 4.1 Regelverk og myndighetsansvar

LOVGIVNING ANSVARLIG DEPARTEMENT TILSYNS-MYNDIGHET REGULERER FORMÅL

Havne- og farvannsloven Fiskeri- og kystdepartementet Kystverket (ESA)All virksomhet i havner, trafikk, havneanlegg,

Framkommelighet, effek-tivitet, økonomi, sikkerhet, terrorsikring

Brann- og eksplosjonsvern-loven

Justis- og beredskaps-departementet

DSB, Oslo Brann- og Redn-ingsetat

Farlige stoffer, farlig gods, brannsikkerhet, storulykke

Sikkerhet og beredskap

Sivilbeskyttelses-lovenJustis- og beredskaps-departementet

DSB, NSO, FM, kommunenKommunal beredskapsplikt (ROS, beredksapsplaner), egenbeskyttelse/industrivern

Sikkerhet og beredskap

El-tilsynsloven8 Justis- og beredskaps-departementet

DSB/DLE (Hafslund) El anlegg - virksomhetForsyningssikkerhet, personsikkerhet, materiell verdier

Plan- og bygningslovenKommunal- og moderniserings-departementet

Kommunen (FM)Arealbruk, utbygginger, risiko- og sårbarhet mv.

Samfunnssikkerhet

Forurensningsloven Klima- og miljødepartementet Miljø-direktoratet Forurensning, avfall, utslipp Miljøhensyn

Arbeidsmiljøloven Arbeidsdepartementet Arbeidstilsynet HMS for arbeidstakere Arbeidsmiljø, sikkerhet

Sikkerhetsloven Forsvarsdepartementet NSM Objektsikkerhet Nasjonal sikkerhet

Lov om lagring av petroleums produkt

Olje- og energidepartementet Lagringsplikt Forsyningssikkerhet

NæringsberedskapslovenNærings- og fiskeri-departementet

Tilgang på varer og tjenester Forsyningssikkerhet

8 El-sikkerhetsregimet er av kapasitetshensyn ikke gjennomgått i denne utredningen. 9 Lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver.



denne, og dokumenteres overfor sentral tilsynsmyndighet. Arealmessige begrensninger fastsettes etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Uttalelse fra sentral tilsynsmyndighet skal innhentes før arealmessige begrensninger fastsettes, ref. forskrift om håndtering av farlig stoff 10, § 16. Arealmessige begrensninger rundt risikovirksomheter skal fastsettes som hensynssoner med tilhørende bestemmelser iht. plan- og bygningsloven for å hindre at virksomhet med farlige stoffer legges for nær områder med allmenn bruk og ferdsel. Det er også begrensinger med hensyn til etablering av boligområder og/eller institusjoner som skoler og sykehus etc. i områder med eksisterende risikovirksomhet. Kommunene skal, blant annet gjennom informasjon fra DSB, ha tilgjengelig kunnskap om relevante virksomheter og anlegg som skal legges til grunn i arealplanleggingen.

DSBs veileder om samfunnssikkerhet i arealplanlegging presiserer at det er viktig å avklare hvilken potensiell risiko som ligger til virksomhetene og at dette tas hensyn til i utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser for aktuelle planområder, og at det følges opp i planleggingen. I arbeidet med kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse, iht. lov og forskrift om beredskapsplikt, er disse virksomhetene viktige private aktører som kommunen skal invitere inn i arbeidet. Veilederen presiserer videre kommunens plikt til å sikre seg mot bortfall av kritiske infrastrukturer og samfunnsfunksjoner, og å være pådriver overfor andre aktører for å sikre at disse leverer robuste tjenester til kommunen og de som bor og oppholder seg der.

Både fjellanlegget i Ekebergåsen og virksomheten i oljehavna er underlagt brann- og eksplosjonsvernloven. Anleggene er underlagt forskrift om håndtering av farlig stoff. Videre er forskrift om eksplosjonsfarlige atmosfærer11 gjeldende for anleggene med unntak av Ekeberg Tanklager.

På grunn av lagrenes kapasiteter er anlegget underlagt krav i storulykkeforskriften, se nedenfor.

Flere av virksomhetene i Sydhavna er definert som særskilte brannobjekter og har tilsyn fra det kommunale brannvesenet. Lovens § 13 om særskilte brannobjekter krever at kommunen skal identifisere og føre fortegnelse over byggverk, opplag, områder, tunneler, virksomheter m.m. hvor brann kan medføre tap av mange liv eller store skader på helse, miljø eller materielle verdier. Tilsynet skal omfatte alle forhold av betydning for brannsikkerheten, herunder bygningsmessige, tekniske, utstyrsmessige og organisatoriske brannsikringstiltak og forhold av betydning for gjennomføring av brannbekjempelse og øvrig redningsinnsats.

Tabell 4.2 viser hvilke objekter som er registrert som særskilte brannobjekter i Sydhavna. Av oversikten går det frem at oljehavna ikke er registrert som et særskilt brannobjekt. Av den grunn er det heller ikke gjennomført tilsyn i regi av Oslo kommune.

10 Forskrift 8. juni 2009 nr. 602 om håndtering av brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff samt utstyr og anlegg som benyttes ved håndteringen.11 Forskrift 30. juni 2003 nr. 911 om helse og sikkerhet i eksplosjonsfarlige atmosfærer.

TABELL 4.2 Oversikt over særskilte brannobjekter registrert i Sydhavna.

VIRKSOMHET ADRESSE

Ekeberg Oljelager DA Kongshavnveien 20

Ekeberganlegget (Forenede Gårder AS) Bekkelagskaia 2

Strand Unikorn AS Sjursøya 20

Harald A. Møller AS Bekkelagskaia skur 91

Oslo Container Terminal AS Bekkelagskaia skur 92



4.1.2STORULYKKEFORSKRIFTEN12

Bestemmelsene i Seveso II-direktivet er i Norge implementert gjennom storulykkeforskriften (SUF), og forvaltes av de fem myndighetene Arbeidstilsynet, Miljødirektoratet (tidligere SFT og Klif ), Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO), Petroleumstilsynet (Ptil) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). DSB er koordinerende myndighet.

Forskriften har som formål å forebygge storulykker der farlige kjemikalier inngår, samt begrense de konsekvenser storulykker kan få for mennesker, miljø og materielle verdier, og gjennom dette sikre høy grad av beskyttelse på en enhetlig og effektiv måte. Type kjemikalie samt mengde som lagres er bestemmende for hvilke virksomheter som omfattes av storulykkeforskriften.

Virksomhetene Ekeberg Oljelager og Ekeberg Tank er i kraft av sine lagringsvolumer klassifisert som rapportpliktige virksomheter (omfattet av § 9 i SUF), mens virksomhetene til Shell og Statoil i Sjursøya Oljehavn er klassifisert som meldepliktige virksomheter (omfattes av § 6 i SUF). I Seveso II-direktivet er det krav til myndighetene med hensyn til oppfølging av direktivets krav overfor virksomheter omfattet av SUF. Her heter det at rapportpliktige virksomheter skal underlegges årlig tilsyn, mens tilsynsintervallet for meldepliktige virksomheter er maks fire år.

Forskriften har en egen bestemmelse om «Fare for dominoeffekt ved virksomheter som ligger nær hverandre» (§ 8). Denne krever at virksomheten skal beskrive sine omgivelser slik at tilsynsmyndighetene kan identifisere virksomheter i naboskap med hverandre, der sannsynligheten for eller konsekvensene av en storulykke kan være større på grunn av nærhet mellom virksomhetene og på grunn av deres beholdning av farlige kjemikalier. Både Ekeberg Oljelager, Ekeberg Tank, samt Statoil Fuel & Retail Norge og Shell (oljehavna) er omfattet av bestemmelsen gjennom eget vedtak13. Dette innebærer et krav om at de skal (a) utveksle relevante opplysninger mellom seg på en egnet måte; dette skal sikre at virksomhetene sammen tar hensyn til den samlede risiko for storulykke i sitt systematiske arbeid for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykke, i egne sikkerhetsrapporter og i egne interne beredskapsplaner, (b) samarbeide om formidling av informasjon rettet mot personer som kan bli berørt av en storulykke, og (c) i samarbeid sende tilstrekkelige opplysninger til relevante lokale myndigheter, slik at det også kan utarbeides eksterne beredskapsplaner.

Vedtaket om å identifisere de fire nevnte virksomhetene som dominovirksomheter, er begrunnet i muligheten for at en hendelse ved hvilken som helst av de fire virksomhetene kan føre til en følgehendelse ved et av de andre anleggene. Ifølge kartmateriale og informasjon gitt i melding eller sikkerhets-rapport fra hver av de fire virksomhetene, framgår det at de ligger i umiddelbar nærhet til hverandre og at de til dels er integrert i hverandre med felles virksomhet. I vedtaket vises det til at oversendte meldinger og sikkerhetsrapporter beskriver flere scenarioer som etter tilsynsmyndighetens vurdering kan føre til følgehendelser ved de andre nærliggende virksom-hetene. Skipskollisjon ved kai med påfølgende utslipp og antennelse er en av de hendelsene som vil kunne eskalere til nabovirksomheter.

Myndighetenes samarbeid om oppfølging av storulykkeforskriften skjer gjennom en koordineringsgruppe, som blant annet har til oppgave å sørge for saksbehandling av sikkerhetsrapporter, årlig fordeling av tilsynsoppgaver mellom myndighetene og etablering av tilsynsplaner for enkeltvirksomheter.

Koordineringsgruppen gir også føringer for temaer i de årlige tilsynene, for å sikre størst mulig likhet i tilsynet. Seveso II-direktivet krever at norske myndigheter gjør årlige tilsyn i de virksomhetene som håndterer de største mengdene av farlige kjemikalier (sikkerhetsrapportpliktige storulykke-virksomheter).

Dersom myndighetene ikke gjør årlig tilsyn hos de sikkerhetsrapportpliktige virksomhetene, krever Seveso II-direktivet at myndighetene skal kunne dokumentere hvorfor. Myndighetenes koordineringsgruppe gjennomfører derfor særskilte vurderinger av virksomheter som anses kvalifiserte for sjeldnere tilsyn enn årlig.

Det pågår et arbeid med å revidere gjeldende storulykkeforskrift for å implementere kravene i Seveso III-direktivet. Revidert utgave av storulykkeforskriften forventes å tre i kraft 1. juni 2015.

12 Forskrift 17. juni 2005 nr. 672 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer.13 Jf. vedtak av 20.12.2010.



4.1.3SÆRLIG OM TRANSPORT AV FARLIG GODS

Forskrift om landtransport av farlig gods14 (landtransportforskriften) forvaltes av DSB. Hovedformålet med landtransportforskriften er å forebygge uhell og uønskede tilsiktede hendelser ved transport av farlig gods.

Forskriften stiller generelle sikkerhetskrav som må ivaretas for enhver transport av farlig gods. Disse bestemmelsene utdypes gjennom vedleggene til landtransportforskriften som er ADR (The European Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road) og RID (International Rule for Transport of Dangerous Substances by Railway). Her stilles det krav til enhver aktør i transportkjeden, som omfatter den som klassifiserer, pakker, laster, losser, sender, mottar eller på annen måte kommer i befatning med transport av farlig gods. Det stilles også detaljerte krav til det ustyret som skal benyttes for gjennomføring av de ulike transportene, samt krav om jevnlig kontroll av utstyret.

DSB fører tilsyn med at bestemmelsene i landtransportforskriften overholdes. Statens strålevern er fag- og tilsynsmyndighet for radioaktivt materiale (klasse 7). Ved siden av DSB kan Statens vegvesen, politi og tollvesen kontrollere farlig gods på vei.

ADR-avtalen er en mellomstatlig avtale, som angir bindende regler for hvordan veitransport av farlig gods skal foregå for de statene som har undertegnet avtalen, mens RID er det internasjonale reglementet for internasjonal transport av farlig gods på jernbane. Dette reglementet er en del av en europeisk avtale om internasjonal jernbanetransport generelt. ADR og RID gjelder i utgangspunktet kun for den internasjonale transporten mellom landene. Som en følge av EØS-avtalen og forpliktelser til å implementere EUs direktiver for transport av farlig gods ble det internasjonale regelverket fra 1. januar 1997 også gjort gjeldende for innenlandstransport i Norge.

FNs ekspertkomité har utarbeidet kriterier som ligger til grunn for klassifiseringen av farlig gods, og har delt kjemikaliene inn i 13 forskjellige fareklasser. Hver klasse har sin fareseddel, som skal synliggjøre farene ved kjemikaliet. I hver klasse er det utarbeidet en vareliste over kjemikalier som faller inn under de gitte kriterier. Stoffer som ikke finnes på varelistene klassifiseres ut fra kriteriene.

For Operatunnelen (E18 og E6), Vålerengatunnelen (Rv 190), Hammersborgtunnelen (Rv 162) og Vaterlandstunnelen (Rv 162) er det i den lokale forskriften om transport av farlig gods, Oslo15

gitt restriksjoner for transport av farlig gods. Restriksjonene går blant annet ut på forbud om transport av brannfarlige væsker mellom klokka 0700 og 0900 om morgenen samt mellom klokka 1400 og 1800 på ettermiddagen. Disse restriksjonene har imidlertid ikke vært skiltet og heller ikke håndhevet. Basert på endrete krav til skilting er det igangsatt et arbeid knyttet til kravene i denne forskriften. I regi av Statens vegvesen, sammen med nødetatene i Oslo, er det utarbeidet «Risikoanalyse for transport av farlig gods i tunneler i Osloområdet» (2012). I det etterfølgende arbeidet er det enighet mellom Vegvesenet og nødetatene om at forskriftens krav om restriksjoner bør trekkes tilbake når analysens anbefalte risikoreduserende tiltak er gjennomført. Risikoreduserende tiltak går på tema som

• gassdeteksjon• eksplosjonssikre de elektriske anleggene i tunnelene• minimere farene knyttet til utstikkende gjenstander i

tunnelene• sørge for trafikkflyt i tunnelene.

Kravet om skilting av veitunneler for restriksjoner for farlig gods ble innført i ADR gjeldende fra 01.07.2007. Før dette hadde trafikkskiltene som kunngjør restriksjoner for farlig gods blitt innført i vedleggene til Wienkonvensjonen om trafikkskilt og trafikklyssignaler (Norge følger denne).

14 Forskrift 1. april 2009 nr. 384 om landtransport av farlig gods. 15 Forskrift 8. juni 1994 nr. 625 om restriksjoner på transport av farlig gods i visse vegtunneler, Oslo.



Kravet om industrivern er hjemlet i sivilbeskyttelsesloven17 (se 4.7) og gjelder i utgangspunktet for virksomheter med 40 eller flere sysselsatte (gjennomsnitt for året, og omfatter både fast / midlertidig ansatte og innleide). Etter ny forskrift om indus-trivern18 kan også andre virksomheter pålegges industrivern ut fra risiko eller beliggenhet. Industrivernplikten omfatter krav til blant annet risikovurdering, organisering, beredskapsplan, utstyr, kvalifikasjoner, øvelser og samordning. For virksom-heter med potensial for hendelser med alvorlige konsekvenser gjelder krav om forsterket industrivern, med ytter ligere krav til organisering, øvelser, utstyr og kvalifikasjoner.

Bemanningen i oljeselskapene ble i 2005 anslått til 38 personer. I 2007 ble det søkt om fritak fra IV-plikten, begrunnet med endringer i arealer, aktiviteter og bemanning. Fritak skulle ikke medføre redusert egenbeskyttelse. Likevel ble IV-plikten i 2008 utvidet fra beredskapsklasse I til II (tilsvarende forsterket industrivern).

IV-plikten opphørte likevel i 2012 med den begrunnelse at virksomheten ikke lenger hadde 40 sysselsatte. Det ble samtidig tatt forbehold om at plikten kunne revurderes på bakgrunn av risiko og/eller beliggenhet.

4.3 INDUSTRIVERN

4.2MILJØ OG FORURENSNING

Ut fra miljø- og forurensningshensyn er det en tredelt regulering av virksomheten på Sjursøya:

• Storulykkeforskriften regulerer Ekeberg Tank, Ekeberg Oljelager, samt Statoil Fuel & Retail og Shell i oljehavna.

• Ekeberg Tank og Ekeberg Oljelager har utslippstillatelse etter forurensningsloven16 i forbindelse med utslipp av (oljeholdig) vann (ca. 1–2 millioner tonn vann årlig).

• Det er stilt særskilte beredskapskrav til oljeselskapene etter kapittel 6 i forurensningsloven (§ 40 og 41), som innebærer krav om risikoanalyse og beredskapsplan/tiltak.

Miljødirektoratet (tidl. Klif/SFT) opplyser at de er årlig i fjellanlegget, og på uteanleggene ca. hvert 3–6 år. Samtidig er det relativt hyppig oppfølging i forbindelse med endringer i tillatelser. Tilsyn skjer også på konsernnivå, der anleggene på

Sjursøya kan inngå som en av flere mulige.

I snitt er Miljødirektoratet i kontakt med virksomhetene i Sydhavna minst en gang per år. Erfaringen er at det er spesielle utfordringer knyttet til at det er flere selskaper som har ansvar for virksomheten. Mens virkemiddelbruken vanligvis er rettet mot ett og ett selskap/anlegg, vil det i slike «industriparker» være mange forhold som er overlappende og involverer flere selskap. Dette kan skape uklarhet om samarbeid, ansvarsforhold og roller:

• ulike IK-systemer (f.eks Statoil Fuel & Retail og Sisterne drift)

• felles beredskapsordning• driftsselskap for fjellanlegg• fylleracker

16 Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven).17 Lov 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret.18 Forskrift 20. desember 2011 nr. 1434 om industrivern.



19 Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.20 Forskrift 6. desember 2011 nr. 1357 om utførelse av arbeid, bruk av arbeidsutstyr og tilhørende tekniske krav.21 Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter. Forskriften gjelder virksomheter som er omfattet av i alt

åtte lover.

Arbeidsmiljøloven19 har tidligere hatt egen forskrift om arbeid i havner. Fra 01.01.2012 ble denne (og alle mer spesialiserte forskrifter) erstattet med seks generiske forskrifter. Enkeltbestemmelser i disse vil i ulik grad være relevant også for virksomhet i havner/oljeterminaler. Dette gjelder særlig forskrift om utførelse av arbeid20. Kapittel 29 om Arbeid i eller på tanker, rørledninger, rom o.l. hvor det kan være brannfarlig vare eller helsefarlig stoff har en egen bestemmelse (§ 29-1) om Arbeid hvor det kan være fare for brann eller eksplosjon. Av denne framgår at virksomheten ved utførelse av slikt arbeid (i eller på tanker, rom, rørledning eller liknende hvor det er eller kan ha samlet seg brannfarlig vare eller helsefarlig stoff ) skal iverksette nødvendige tiltak for at arbeidet kan utføres uten

risiko for liv eller helse. Herunder skal det foretas kontroll og nødvendige målinger av kompetent personell for å forsikre seg om at arbeidsatmosfæren er farefri, og arbeidstillatelse skal gis skriftlig.

Arbeidstilsynet har ikke noe særskilt fokus på havner som sådan. Tilsyn med virksomhetene i Sydhavna har vært knyttet til særskilte varsler eller hendelser. De siste årene har tilsyn vært gjennomført i forbindelse med overfylling i Ekeberg Tank, jernbaneulykken, samt en arbeidsulykke i Rieber Salt ( jf. kapittel 6). Risikobasert tilsyn i Arbeidstilsynet er knyttet til bransjespesifikke satsinger. Arbeidstilsynet gjennomførte et eget tilsyn med Sisterne Drift i 2012

4.4 ARBEIDSMILJØ

4.5 HMS - INTERNKONTROLLFORSKRIFTEN

Formålet med denne forskriften er å fremme systematikk og forbedring av helse, miljø og sikkerhet i virksomheter slik at målene i relevant lovgivning oppnås, herunder brann- og eksplosjonsvernloven og sivilbeskyttelsesloven21. Forskriften innebærer et krav om systematisk risikostyring, ved at aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med gjeldende krav. Herunder skal virksomhetene

• fastsette egne HMS-mål • ha oversikt over relevante regelverkskrav • sørge for at arbeidstakere har tilstrekkelig kunnskap og

ferdigheter og at disse utnyttes gjennom aktiv medvirkning • ha oversikt over egen organisasjon og ansvarsforhold• gjennomføre risikovurderinger og risikoreduserende tiltak • ha rutiner for forebygging og håndtering av regelverksbrudd • følge opp at internkontrollen fungerer som forutsatt.

Forskriften har en egen bestemmelse om samordning (§ 6). Denne krever at virksomheter som utøver arbeid på samme arbeidsplass, om nødvendig, avtaler skriftlig hvem av dem som skal ha ansvaret for å samordne internkontrollen for felles aktiviteter eller områder. Tilsynsmyndighetene kan, om nødvendig, bestemme hvor ansvaret skal plasseres. § 6 har også bestemmelser om forholdet mellom oppdragsgivere og oppdragstakere – som på tilsvarende måte tar sikte på å regulere samordningen mellom ulike virksomheter.

Gjennomgangen har ikke avdekket at det er foreligger noe myndighetsvedtak knyttet til samordningsbestemmelsen, selv om den åpenbart er relevant for denne typen virksomhet.



Plan- og bygningsloven22 krever at lovpålagte planer skal fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. ( jf. § 3-1). Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndigheten påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse ( jf. § 4-3). Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging. Område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone, jf. §§ 11-8 og 12-6. Planmyndigheten

skal i arealplaner vedta slike bestemmelser om utbyggingen i sonen, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap.

For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn ( jf. konsekvensutredningsforskriften23).

4.6 PLAN- OG BYGNINGSLOVGIVING

22 Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling.23 Forskrift 26. juni 2009 nr 855 om konsekvensutredninger.24 Forskrift 22. august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt.

Sivilbeskyttelseslovens formål er beskyttelse av liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur, også i tilfelle uønskede hendelser i fredstid. Loven har to sentrale bestemmelser om kommunenes plikter. § 14 pålegger kommunen å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser og § 15 stiller krav om utarbeidelse av en beredskapsplan. Disse er utdypet i forskrift om kommunal beredskapsplikt24. Samlet innebærer disse bestemmelsene at kommunene skal arbeide systematisk med samfunnssikkerhet og integrere dette arbeidet i normale plan- og budsjettprosesser. Risiko- og sårbarhetsanalyser skal omfatte uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur. Kommunen skal også utarbeide en helhetlig risikoanalyse som skal ligge til grunn for mål, strategier og prioriteringer i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Forhold som bør integreres i planer og prosesser etter plan- og bygningsloven skal vurderes og kommunen kan bruke hjemler i plan-og bygningsloven eller sektorlovgivningen for å gjennomføre risikoreduserende tiltak. Beredskapsplanleggingen skal være basert på risikovurderinger og skal samordnes med andre relevante offentlige og private planer. Beredskapsplanen skal blant annet

omfatte kriseorganisering, varslings- og evakueringsplaner, ressursoversikter og plan for krisekommunikasjon. Beredskapsplanen skal være oppdatert og revideres minimum en gang i året og øves annethvert år.

Så langt har kommunens ROS-analyser ikke hatt særskilt fokus på virksomheten i Sydhavna, men det pågår nå et arbeid for å ferdigstille en slik analyse.

4.7SIVILBESKYTTELSESLOVEN



Fylkesmannen skal iht. instruks25 samordne samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket og ivareta en rolle som pådriver og veileder i arbeidet. Fylkesmannen skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i fylket, og utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyse (FylkesROS), ha oversikt over myndighetenes krav og forventninger til kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid og samarbeide med viktige samfunnssikkerhetsaktører regionalt. I tillegg gjennomfører Fylkesmannen tilsyn med kommunens ivaretakelse av beredskapsplikten, ( jf. sivilbeskyttelsesloven) og kravene til samfunnssikkerhet i arealplanlegging etter plan- og bygningsloven.

Fylkesmannen skal delta i hele planprosessen for å sikre at samfunnssikkerhet ivaretas. Fylkesmannen skal ha oppmerksomhet på om kommunene har tilstrekkelig kunnskap om arealene det planlegges for, gjennom oppfølging av krav til risiko- og sårbarhetsanalyser og konsekvensutredninger, og hvordan kommunen sikrer at nåværende og fremtidig arealplanlegging ivaretas på bakgrunn av denne kunnskapen.

Fylkesmannen har innsigelsesmyndighet etter plan- og bygningsloven i tilfeller der det ikke foreligger en god nok risiko- og sårbarhetsanalyse ev. konsekvensutredning for planområder eller der funn fra analyser/utredninger eller overordnede planer ikke følges opp med nødvendige risikoreduserende tiltak.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har vært involvert i de ulike planprosessene i tilknytning til Sydhavna. Organisering, kompleksitet og omfanget av aktører (også private) har vært sentrale utfordringer. Det har vært mange planprosesser og planer, delvis overlappende, og høy endringstakt, noe som har gjort det vanskelig å se sammenheng og helhet. Oppfølgingen av kommunal beredskapsplikt har i første rekke vært rettet mot kommunen som sådan, med beredskapsetaten som kommunens primære organ for å påse at regelverkskrav følges opp på ulike virksomhetsområder. Fylkesmannens kapasitet til å følge opp konkrete forhold i havneområdet er begrenset.

4.8SÆRLIG OM FYLKESMANNENS ROLLE

25 Instruks 18. april 2008 for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard (Fylkesmannens samfunnssikkerhets- og beredskapsinstruks)

26 Lov 17. april 2009 nr. 19 om havner og farvann

4.9HAVNEREGELVERK

Overordnede rammer for havner er gitt i havne- og farvannsloven26. Lovens formål er å legge til rette for god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet, og for effektiv og sikker havnevirksomhet. Havnevirksomhet omfatter tjenesteyting, myndighetsutøvelse og annen offentlig forvaltning som retter seg mot fartøy, gods eller passasjerer i havnen. Havneanlegg omfatter arealer, bygninger, innretninger og annen infrastruktur som brukes i havnevirksomhet, herunder kaier, terminalbygninger, laste-, losse- og omlastningsinnretninger og lager- og administrasjonsbygninger. Loven hjemler en rekke forskrifter, blant annet når det gjelder avgifter/gebyrer/økonomi, terrorsikring og også sikkerhet (safety), se vedlegg 1) for en oversikt. De mest sentrale er omtalt nedenfor.

Kommunens ansvar er definert i § 9, og innebærer å sørge for sikkerhet og framkommelighet i havner og i kommunens sjøområde. Denne bestemmelsen er presisert i §§ 15 og 40. § 15 gir kommunen en plikt til å holde sitt sjøområde farbart ved at det må reageres når det inntreffer hindringer eller ulemper som skaper vansker for skipstrafikken. Dette innebærer i en viss utstrekning å holde oppsyn/inspisere og reagere ved behov og en plikt til å reagere ved forhold som kan hindre eller vanskeliggjøre ferdselen, for eksempel sørge for isbryting, fjerne drivende gjenstander eller flytte oppankrede fartøy.

§ 40 retter seg mot kommunen. Den skal sørge for at havneanlegg er i «forsvarlig stand», og innebærer et krav



27 Forskrift 15. desember 2009 nr. 1543 om lossing, lasting, lagring og transport innen kommunens sjøområde og havner innenfor samme område av farlige stoffer og varer.

28 Forskrift 29. august 2003 nr. 1114 om sikker lasting og lossing av bulkskip.

om å reagere ved forhold i strid med loven, i samsvar med en generell forsvarlighetsstandard som delvis er utfylt med mer konkrete plikter i forskrifter. Eierens ansvar innebærer et krav om at havneeiere og terminaleiere skal ivareta brukernes behov for sikkerhet og effektivitet i sin drift og vedlikehold av havneanleggene. Når det gjelder kravet om at havneanleggene skal vedlikeholdes og driftes på en for brukerne sikker måte, siktes det i første rekke til sikkerhet for liv og helse. I tillegg kan man innfortolke sikkerhet mot materiell skade: at brukerne må kunne benytte havneanleggene uten at det oppstår materiell skade. Havnemyndighetenes ansvar for leietakere/brukere ellers følger av § 40, 3. ledd gjennom at de skal påse at anleggene og løsøre som brukes i havnevirksomheten er i forsvarlig stand.

§ 41 stiller et alminnelig forsvarlighetskrav til havner som har persontrafikk. Første ledd fastslår at havner og havneterminaler som har persontrafikk skal drives på en måte som ivaretar sikkerheten for liv og helse, samt at terminalbygg skal være forsvarlig utrustet. En viktig vurdering av om sikkerheten er ivaretatt, vil være om det er et forsvarlig skille mellom anlegg for persontrafikk og godshåndtering. Etter annet ledd kan departementet gi nærmere regler i forskrifter om krav til håndteringen av persontrafikk i havnen, herunder krav til terminalbygg. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet.

Det er utarbeidet en omfattende veiledning til loven. Denne inneholder ingen nærmere omtale av hva som ligger i påseplikten overfor brukere og leietakere når det gjelder sikkerhet knyttet til farlige stoffer.

4.9.1FARLIG STOFF OG SIKKERHET I HAVNER

Havne- og farvannsloven (§ 40) hjemler en egen forskrift om farlige stoffer i kommunens sjøområde27. Formålet med forskriften er å styrke sikkerheten for personer, eiendom og miljø ved lossing, lasting, lagring og transport av farlig gods. Den har en generell aktsomhetsplikt som retter seg mot enhver som arbeider med farlig gods eller som har et kontroll- eller påseansvar knyttet til håndtering av farlig gods. Et eget kapittel omhandler «Lossing og lasting av fartøy med farlige flytende stoffer i bulk», og stiller krav om gyldig dokumentasjon og/eller tillatelse til lasting/lossing fra havnemyndigheten. Videre stilles visse operasjonelle krav om kontrollprosedyrer og varsling i forbindelse med laste og losseoperasjoner, og særskilte krav ved overføring fra fartøy til fartøy.

Denne forskriften er planlagt revidert, både med tanke på struktur/oppbygning, innhold og opprydning av grenseflater mot annet regelverk (skipsfart og brann-/eksplosjonsvern). Det er også uklarheter mht. plikter og pliktsubjekt. Forventningen fra Kystverket er at havnemyndigheten utviser alminnelig aktsomhet, tilsvarende som for andre transportformer. Det er ikke ført tilsyn etter forskriften de siste årene.

Forskrift om sikker lasting og lossing av bulkskip28 implementerer direktiv 2001/96/EC «Establishing harmonized requirements and procedures for the safe loading and unloading of bulk carriers». Direktivets artikkel 11 stiller krav til at medlemsstatene regelmessig sikrer at havneterminaler oppfyller de krav som artiklene 5(1), 7(2) og 8 setter. Dette innebærer utføring av uanmeldte inspeksjoner under laste- og losse operasjoner. Videre forplikter direktivets artikkel 11(2) Norge til å levere en rapport til ESA hvert tredje år om resultatene av dette arbeidet.

To lokale forskrifter har vært gjeldende angående sikkerhet, spesielt knyttet til petroleumsvirksomheten:

• Forskrift for oljehavna på Sjursøya, Oslo kommune, Oslo og Akershus (1965).

• Forskrift for tankbåters anløp av tankskipsutstikkeren på Sjursøya, Oslo kommune, Oslo og Akershus (1972).

4.9.2HAVNESIKRING – INTERNATIONAL SHIP AND PORT FACILITY SECURITY CODE (ISPS)

Det er Kystverket som følger opp sikring av havner, konkret gjennom oppfølging og implementering av internasjonalt regelverk om sikring av havner. Det internasjonale regelverket for maritim sikring er utarbeidet av henholdsvis IMO og EU og består av SOLAS kapittel XI-2 og ISPS-koden, EU-forordning 725/2004 om forbedret sikkerhet for fartøyer og havneanlegg, EU-direktiv 2005/65 om styrket sikkerhet i havner og EU-forordning 324/2008 om fastsettelse av reviderte prosedyrer for Kommisjonens inspeksjoner innen maritim sikring.

Ansvaret for implementering av det internasjonale regelverket om maritim sikring er delt mellom flere departementer. Tidligere Fiskeri- og kystdepartementet delegerte myndighet og ansvar for det som gjelder havner og havneanlegg til Kystverket. Tidligere Nærings- og handelsdepartementet delegerte ansvaret for det som gjelder om bord på skip til Sjøfartsdirektoratet.



29 Forskrift 29. mai 2009 nr. 539 om sikring av havner og forskrift 29. mai 2009 nr. 538 om sikring av havneanlegg.

I de norske havnesikringsforskriftene29 anses alle skip som har et internasjonalt sikringssertifikat (ISSC) til enhver tid å være i internasjonal fart. Det betyr at alle havneterminaler som tar imot skip med ISSC må være ISPS-godkjent i henhold til havnesikringsforskriftene. Det vil være et brudd på forskriftene dersom en havneterminal uten gyldig ISPS-godkjenning tar imot skip i internasjonal fart. Dette vil kunne medføre straffansvar.

ISPS-regelverket ble innført i 2003–2004, og har som formål å forebygge ondsinnede handlinger. ISPS omfatter sikkerhet og beredskap for skip som kan rammes av eller brukes til terrorhandlinger, også i forbindelse med lasting og lossing. Regelverket og sikkerhetstiltakene omfatter skip over 500 bruttotonn i internasjonal fart og de havner som tar imot slike skip. Passasjerer og besetning er også omfattet av reglene. ISPS-koden er et tillegg til «The international Convention for the Safety of Life at Sea» (SOLAS-konvensjonen) kapittel XI-2, som fastlegger et minimum av tiltak for å forbedre sikkerheten for skip i internasjonal fart og havneterminaler som betjener slike skip.

ISPS-forordningen tillegger EU-kommisjonen visse inspeksjonsoppgaver i forbindelse med kontroll av medlemsstatenes gjennomføring av sikkerhetstiltak etter forordningen. En ny forordning som regulerer de nærmere detaljer for disse inspeksjonene ble vedtatt 10. juni 2005. Forordningen gjennomfører IMOs ISPS-regelverk i EUs lovgivning, men går lengre enn IMO-regelverket ved at det også omfatter deler av innenriksfarten og ved at flere av de valgfrie bestemmelsene i ISPS-koden gjøres bindende.

Oslo Havn er Norges første EU-sikkerhetsgodkjente havn, og hadde den overordnede havnesikringsplanen på plass allerede i 2007. Dette betyr at både de nasjonale havnesikringsforskrifter og EU-direktivet følges. Det er sårbarhetsvurderingene og havnesikringsplanen som sikret Oslo Havn godkjenningen, den såkalte «Statement of Compliance».

En viktig oppgave tillagt Kystverket er å fastsette det gjeldende maritime sikringsnivået. Sikringsnivå 1 er normalnivå, det nivået hvor et minimum av sikringstiltak skal opprettholdes til enhver tid. Dersom det er økt risiko for en sikringshendelse, kan nivået heves til sikringsnivå 2. Dersom en sikringshendelse er umiddelbart forestående eller sannsynlig, kan sikringsnivået heves til nivå 3. Heving av sikringsnivået vil for eksempel kunne bli avgjort på bakgrunn av en reell hendelse eller på bakgrunn av opplysninger fra Politiets sikkerhetstjeneste. Ved en heving av det maritime sikringsnivået vil det bli iverksatt

ytterligere sikringstiltak i havnen eller havneanlegget. Typisk vil adgangskontrollen bli strengere og vaktholdet i havnen eller havneanlegget vil økes. En slik heving av sikringsnivået vil således kunne bidra til å vanskeliggjøre terroranslag.

Sydhavna har ti terminaler som er utpekt som ISPS-terminaler. Kystverket har ansvaret for gjennomføring av ISPS-koden og havnesikringsregelverket i alle norske havner og havneterminaler som omfattes av dette regelverket. Kystverket kan etter søknad godkjenne sikringsorganisasjoner (Recognized Security Organization – RSO) til å utføre sårbarhetsvurderinger og utferdige sikringsplaner i henhold til havnesikringsforskriftene. En RSO-godkjenning er gyldig i fem år, forutsatt at virksomheten til enhver tid opprettholder den kompetanse som lå til grunn for godkjenningen.

ISPS-koden tar hensyn til den store spennvidden i aktivitet mellom kaier og havneterminaler, og stiller krav til sårbarhetsvurderinger som det vesentligste verktøyet. Bruken av sårbarhetsvurderinger har imidlertid vært diskutert over lengre tid. Koden er omfattende på analyseprosess og vurderinger, og fordrer en enhetlig forståelse for hvordan verktøyet skal brukes. Bruken av RSO er en utfordring som flere har tatt til ordet for i en offentlig debatt om ISPS-regimets praksis. Flere har hevdet at nærhetsprinsippet blir for lite ivaretatt, og er bekymret over at RSOene har fått stor innflytelse under dagens regime. I Danmark og Sverige er for eksempel havnene selv ansvarlige for utarbeidelse av sårbarhetsvurderingene.

Havnesikringsforskriftene har vært gjenstand for debatt, da kravene er omfattende og på noen områder kan sees som vanskelig forenelig med praktisk drift, og med tiltak som tilsvarer forskrift om luftfartssikkerhet. Høringsuttalelser gjeldende havnesikring viser til at tiltak som blant annet piggtrådgjerder rundt havneområdet kan virke mot sin hensikt da dette kan være til hinder for brannmannskap og andre redningsetater som hurtig må ha tilgang til området. Det er heller ikke klare prosedyrer for å hindre terror fra sjøsiden inne i havneområdene. Det er liten eller ingen kontroll med passasjerer eller kjøretøy som ankommer sjøveien.



30 Lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste.31 Forskrift 22. oktober 2010 nr. 1362 om objektsikkerhet.

4.10SIKKERHETSLOVEN

Formålet med sikkerhetsloven30 er (1) å legge forholdene til rette for effektivt å kunne motvirke trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, (2) å ivareta den enkeltes rettssikkerhet og (3) å trygge tilliten til og forenkle grunnlaget for kontroll med forebyggende sikkerhetstjeneste.

Sikkerhetsloven og dens forskrifter angir minimumskravene for beskyttelse av informasjon og objekter av betydning for rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Regelverket fastsetter forebyggende tiltak mot forberedelse til, forsøk på og gjennomføring av spionasje, sabotasje eller terrorhandlinger.

Loven gjelder for alle forvaltningsorganer som er i besittelse av skjermingsverdig informasjon eller objekter. I tillegg gjelder loven for leverandører til forvaltningsorganer når leverandøren kan få tilgang til skjermingsverdig informasjon eller objekter.

Forskrift om objektsikkerhet31 pålegger virksomheter overfor overordnet departement å foreslå hvilke objekter som er skjermingsverdige etter sikkerhetsloven. Objekteiere som ligger utenfor departementenes styringslinje må følges opp spesielt fra det enkelte departement. I henhold til det samme regelverket påligger det departementene å utpeke objekter innen sitt myndighetsområde, basert på gitte kriterier.

Skjermingsverdige objekter skal klassifiseres som viktig, kritisk eller meget kritisk, avhengig av skadepotensial. Ut fra klassifiseringen skal objektene beskyttes med

sikkerhetstiltak, som skal bestå av en kombinasjon av barrierer, deteksjon, verifikasjon og reaksjon, hvilket i sum skal innfri kravene for den aktuelle klassifisering.

Et skjermingsverdig objekt kan være eiendom, områder, anlegg og transportmidler som kan skade rikets selvstendighet og sikkerhet eller andre vitale, nasjonale sikkerhetsinteresser dersom de blir utsatt for terror- og sabotasjeangrep. Typiske objekter som kan være skjermingsverdige er produksjonsanlegg, infrastrukturnoder, datasentraler, kommandosentraler, arkiver, faste oppholdssteder eller transportmidler for nøkkelpersonell eller symbolpersonell.

Sikkerhetsloven med forskrifter stiller krav til at virksomheter som eier skjermingsverdige objekter skal utøve risikohåndtering. Dette innebærer at virksomhetene skal fastsette og gjennomføre sikkerhetstiltak etter en risikovurdering. Minimumskravene i lov og forskrift er satt på bakgrunn av en overordnet nasjonal risikovurdering. I tillegg plikter virksomheter å utføre risikovurdering med bakgrunn i lokale forhold. Risikohåndtering er en kontinuerlig forbedringsprosess. Gjennom objektsikkerhetsforskriften skal samfunnet kartlegge sine verdier i den hensikt å få på plass hensiktsmessige grunnsikringstiltak. Dette betyr at fagdepartementene kontinuerlig må vurdere sine verdier og sårbarheter og håndtere risikoen.

Viktige objekter må opprettholde sin virksomhet og funksjonalitet i både fred, krise og krig. Nettopp fordi objektene er viktige for sivile og/eller militære formål må de

4.9.3LOSPLIKT

Losplikten er regulert i lospliktforskriften. Losplikten kan oppfylles enten ved å ta los eller ved å benytte farledsbevis. Lospliktige fartøy er definert i lospliktforskriften § 6, hvor det også er angitt at visse fartøy er unntatt. Fartøy på 70 meter eller mer og passasjerfartøy på 24 meter eller mer er lospliktige ved seilas innenfor grunnlinjene. For fartøy som frakter farlig eller forurensende last er lengdegrensene kortere.



4.11INTERNASJONALE AVTALER, STANDARDER OG RETNINGSLINJER FOR HAVNER

sikres mot henholdsvis kriminelle handlinger eller militære angrep. Den som eier objektet, for eksempel en bygning, har ansvaret for forebyggende sikring av dette. Politiet har hovedansvaret for å sikre objekter mot kriminelle handlinger. Dette gjelder i prinsippet både i fred og i krise og krig. Sikring av viktige objekter (eksempelvis bygg, anlegg, installasjoner og områder) mot sikkerhetstrusler kan deles i to hovedkategorier: objekteiers egenbeskyttelse med forebyggende, defensive sikkerhetstiltak og sikring med styrker fra politiet og Forsvaret.

Når det gjelder objektsikring med sikringsstyrker, er politiets regime rettet mot å sikre objekter mot kriminalitet. I august 2012 ble det vedtatt en instruks knyttet til forskriften. Denne tydeliggjør hvem som har ansvaret for sikring av hvilke objekter, hva som er politiets og hva som er forsvarets ansvar, spesielt i en krisesituasjon. Instruksen stiller også krav til koordinering og samarbeid mellom politiet og Forsvaret. Det er prinsipper for utpeking, klassifisering og sikring av objekter med sikringsstyrker.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har ansvaret for å utarbeide og forvalte dette relativt nye regelverket som

skal styrke sikringen av bygg, anlegg og installasjoner mot spionasje, sabotasje og terror. I henhold til den nye forskriften skal alle departementer melde inn de mest kritiske objektene innen sine sektorer til NSM.Olje- og energidepartementet (OED) har ikke meldt inn skjermingsverdige objekter til NSM. OED har i samarbeid med Arbeidsdepartementet foretatt en vurdering av objekter innenfor OEDs ansvarsområde i henhold til forskriften, og denne vurderingen ble sendt NSM i juni 2013. Den konkluderer med at det ikke er grunnlag for å utpeke skjermingsverdige objekter i norsk olje- og gassvirksomhet.

NSM har i ulike sammenhenger stilt seg kritisk til at departementet ikke ønsker å peke ut viktig infrastruktur og skjermingsverdige objekter på norsk sokkel og landbasert virksomhet. Etter NSMs mening er landets olje- og gassinstallasjoner klart vital nasjonal infrastruktur som bør sikres: «Stortinget har bestemt at vital nasjonal infrastruktur skal sikres, blant annet ved bruk av politiets og Forsvarets sikringsstyrker. Og olje- og gassindustrien representerer betydelige verdier som trenger beskyttelse»32.

32 Se Teknisk ukeblad, september 2013, http://www.tu.no/petroleum/2013/09/02/ingen-olje--og-gassinstallasjoner-trenger-ekstra-terrorbeskyttelse33 Se fulle referanser i vedlegg 1

Det foreligger ulike internasjonale normer for sikkerhet i havner og havneområder. Gjennomgangen nedenfor gir ingen vurdering av hvordan disse forplikter landene eller private aktører. De uttrykker likevel faglige og normative standarder som bør ha betydning for hvordan sikkerhet i havner ivaretas, med særlig fokus på havnemyndighetenes rolle33.

4.11.1ILO

Occupational Safety and Health (Dock Work) Convention, 1979

Avtalen er ratifisert av 26 land, deriblant Norge. Avtalen er referert i tidligere forskrift til arbeidsmiljøloven om havnearbeid, jf. kap. 4.4 over.

Den omfatter i første rekke krav til arbeidsmiljø og sikkerhet for havnearbeidere når det gjelder blant annet lasting, lossing, løfte operasjoner, kraner, samt også brann, eksplosjon og farlige stoffer. Det er også egne bestemmelser om beredskapsprosedyrer.

Safety and health in ports. ILO code of practice, Geneva, International Labour Office, 2005

Standarden er et omfattende dokument på over 500 sider inkl. vedlegg. Den retter seg i stor grad mot arbeidsgivere, men omtaler også havnemyndighetens rolle uavhengig av dette ( jf. kap. 2.4.1 Organization):

The port authority, even if not directly involved in port operations, should have the overall control of the operation of safe systems of work, the promotion of a safety culture



and the development of safety and health in the port. The port authority should set up a central port safety and health committee with the help of employers and portworkers for fostering the necessary cooperation between all bodies involved in port work.

4.11.2IMO

Recommendations on the safe transport of dangerous cargoes and related activities in port areas,MSC.1/Circ.1216, 2007

Anbefalingen omfatter ikke lagring over tid, kun transport/håndtering. Den omtaler særlig havnemyndighetens roller og ansvar knyttet til kontroll med mottak og håndtering av farlige stoffer, herunder beredskapsplaner (kap 6). Delegering av myndighetsutøvende roller til havnevesen anbefales.

Et eget kapittel (kapittel 9) omhandler Liquid bulk dangerous cargoes som omfatter alle aspekter ved lasting og lossing av farlige stoffer, herunder petroleumsprodukter (rør, pumper, damp, antennelseskilder mv.). Ansvaret er i hovedsak tillagt kaioperatør og kaptein.

Havnemyndighet er definert som følger (kap. 2.2):

Port authority means any person or body of persons empowered to exercise effective control in aport area. It should be recognized that in some countries the effective control referred to is exercised by more than one. authority, which may not necessarily include the port authority in the common sense of that phrase e.g., Captain of the Port. The control should encompass safety, security and environmental protection.

Havnemyndighetens ansvar er nærmere beskrevet i kapittel 6.2 Role of port authorities:

6.2.1 The port authority should exercise control over the movement of shipping through the portarea and should establish systems for the receipt of prior notification and the conditions under whichdangerous cargoes may enter the port area.6.2.2 The port authority should exercise control over the shore side entry of dangerous cargoesinto the port area and should establish systems for the receipt of prior notification and the conditionsunder which dangerous cargoes may enter the port area.6.2.3 The port authority, where it has been empowered to do so, should make provisions to enforcethe relevant part of the national legal requirements.6.2.4 Where appropriate, the port authority should develop and enforce local port rules (by-laws)

covering dangerous cargoes in the port area.6.2.5 The port authority should, when it is within the scope of its responsibility, develop, maintain,publicize and practice, as appropriate, plans for any foreseeable emergency concerning dangerouscargoes in the port area.

4.11.3OECD

Guidance concerning chemical safety in port areas. Guidance for the Establishment of Programmes and Policies Related to Prevention of, Preparedness for, and Response to Accidents Involving Hazardous Substances, OECD Environment Monograph No. 118; OCDE/GD(96)39

Veiledningen er utviklet i samarbeid med IMO, og omfatter forebyggende tiltak og beredskapstiltak, arealplanlegging, miljø og tredjepartsinteresser. Herunder beskrives ansvarsforhold, opplæring, styringssystemer, rapportering etc.

Havnemyndighetens ansvar er oppsummert som følger (executive summary):

A.2.9 Port authorities should develop and enforce local port rules, where appropriate, to address the safety of hazardous substances in port areas.A.2.10 Port authorities should establish procedures for the transport and handling of hazardous substances within the port area, and for proper maintenance and repair operations on ships. Port authorities should be empowered to refuse cargo involving hazardous substances if it is considered to endanger health and environment, including property.A.2.11 Port authorities should make available special facilities for handling damaged cargoes containing hazardous substances.A.2.12 Port authorities should ensure that all users of their ports (such as berth operators) establish operational procedures for activities and events which could affect the risk of an accident involving hazardous substances.A.2.13 Port authorities should maintain within their organisations expertise relating to the safe handling of hazardous substances.A.2.14 Port authorities should establish control and monitoring systems to gain reasonable assurance that there is compliance with national law and with port requirements related to chemical safety, and that tampering with containers has not occurred in transit.A.2.15 Port authorities should make regular inspections to ensure the safe transport and handling of hazardous substances in their ports.



4.11.4ISGOTT

International Safety Guide for Oil Tankers and Terminals, Fifth edition, 2006

Industristandard/guide anbefalt av IMO og utarbeidet av:

• International Chamber of Shipping.• Oil Companies International Marine Forum.• International Association of Ports and Harbors.

Dokumentet er på over 400 sider og omfatter en rekke operasjonelle og styringsmessige forhold, primært rettet mot skipsaktivitet og operatører i havneområder. Del I inneholder generell informasjon om risiko knyttet til petroleum, og utdypende om skip og terminaler/havner. Her inngår et kort kapittel om ISPS (2 sider). Del II omhandler sikkerhet knyttet til skip, del III omhandler terminaler/havner og del IV omhandler styring av skip/terminal grensesnitt.

Dokumentet omhandler i større grad selve aktivitetene enn ansvarsforhold, og retningslinjer knyttet til havnevirksomheten rettes generelt mot terminaler («terminals») uten å gå inn på ulike aktørers rolle i særlig grad (som havnemyndighet). Av kapittel 15 framgår det at:

15.1 ( … ) Terminals should have a management system in place, which is able to demonstrate and document proof of compliance with regulatory requirements and company policy and procedures. Terminal management should designate a person to be responsible for ensuring compliance with the regulations, company policy and procedures.

TAG

Med utgangspunkt i «Fjordbyvedtaket» tar dette kapitlet for seg planprosessene med tilhørende vurdering av risiko knyttet til utbygging og utvikling av Sydhavna. Fire større utbyggingsprosjekter med betydning for Sydhavna blir også omtalt. Utbyggingsprosjektene er del av den nasjonale infrastrukturen.


05Planprosesser og tilgrensende prosjekter

KAPITTEL


PLANPROSESSER OG TILGRENSENDE PROSJEKTER

5.1FJORDBYVEDTAKET

Desember 1997 lanserte Plan og bygningsetaten i Oslo kommune, på oppdrag fra byrådet, en utredning om hvordan Oslos havne- og sjøside kunne disponeres på lang sikt. I løpet av de siste tiårene hadde det skjedd flere endringer rundt havnebassenget som gjorde at tiden var moden for en overordnet og prinsipiell beslutning om bruken av sjøsidearealene i Oslo kommune.

Utredningen fremmet to ulike fremtidsbilder for hvordan kommunens sjøside kunne utvikle seg. Det ene alternativet, kalt «Fjordbyen», er basert på en regional havneløsning, der stykkgodshavna flyttes ut av Oslo og sjøsidearealene frigjøres til byutvikling. Bulk-, ferge- og cruisetrafikken opprettholdes i Oslo. Det andre alternativet, kalt «Havnebyen», er basert på utfylling av daværende Østhavna og samling av havnefunksjonene der.

I valget mellom de to alternativene Fjordbyen og Havnebyen konkluderte Plan og bygningsetaten følgende:

«….. byens og regionens interesser best ivaretas ved at Oslo kommune vedtar å realisere Fjordby-alternativet, og tar de nødvendige initiativ ovenfor staten, berørte fylkeskommunale og kommunale myndigheter for å gjennomføre et optimalt havnemønster i regionen. Dette innebærer at Oslos stykkgodshavn flyttes ut av kommunen og etableres i regionen. Cruise- og fergetrafikk samt bulk opprettholdes innenfor Oslos grenser. Våtbulk flyttes inn i fjellanlegg. De havnearealene som frigjøres benyttes til byutvikling..».

19. januar 2000 vedtok bystyret i Oslo det som senere benevnes som «Fjordbyvedtaket», se tekstboks 5.1. Vedtaket legger fremtidige føringer for utviklingen av havnen i Oslo. I vedtaket fremgår det blant annet at Bystyret ser for seg en utfasing av containervisksomheten fra Oslo havn (se punkt 2 i vedtaket).

Plan og bygningsetaten utarbeidet «Oppfølgingsprogram for Fjordbyen», hvor det blant annet er en beskrivelser av delområder som utgangspunkt for det videre planarbeidet. Oppfølgingsplanen ble vedtatt av Oslo bystyre i møte 9. mai 2001.

Havnevesenets handlingsplan av 18. september 2000 angir hvordan havneområdene innen Oslo havnedistrikt skal fristilles for byutvikling eller moderniseres for midlertidig avlastning av eksisterende havn. Finansieringen av nødvendige omstillingstiltak baserer seg på at eiendomssalg og

eiendomsutvikling finansierer de nødvendige omstillingstiltak for Oslo havn. Salgsinntekter fra blant annet Tjuvholmen skal bidra til modernisering av Sydhavna.

I mars 2003 etablerte Fiskeridepartementet selskapet Viken Havneselskap AS, bestående av havnene rundt Oslofjorden. Viken Havneselskap fikk i oppdrag å utrede alternative havneløsninger for gods som skal fra eller til indre deler av Oslofjorden. Det ble konkludert at det bør være tre tyngdepunkt for containertrafikk i Oslofjorden hvorav ett i indre Oslofjord. Sydhavna skulle da inntil videre være hovedhavn for containere i Oslofjorden, ut fra blant annet følgende forhold:

• 2/3 av containergodset over Oslo havn har sin vareeier i Oslo/Akershus.

• Det sentrale området for varedistribusjon er Groruddalen.• Sydhavna kan i overskuelig fremtid ikke brukes til annet enn

industri- og havnevirksomhet på grunn av sikringssoner rundt eksisterende oljehavn.

I mars 2004 utga Regjeringen Nasjonal transportplan for perioden 2006–2015. Samferdselsdepartementet omtaler havnestrukturen i Oslofjorden (kap. 4.4.3), hvor det blant annet refereres til Oslo kommunes Fjordbyvedtak. Det vises også til utredningen fra Viken havneselskap, og de påviste kostnadene ved utflytting av containervirksomheten. Meldingen legger så til grunn at Sydhavna inntil videre vil være hovedhavn for containere i Oslofjorden. Regjeringen ønsker dessuten at det i større grad etableres samarbeid mellom havnene i Oslofjordregionen. Det uttrykkes også at Oslo kommune og Oslo havn bør søke gode løsninger for havnebrukere som ønsker å flytte sin virksomhet ut av Oslo.



19. januar 2000 vedtok bystyret i Oslo det som har blitt stående som «Fjordbyvedtaket»:

1. Byutvikling Oslo kommune vil legge Fjordbyalternativet til grunn som strategi for utvikling av Oslos havne- og sjøside. Kommunen ønsker å

frigjøre en størst mulig del av havnearealene til Byutvikling for bolig-, nærings- og rekreasjonsformål. 2. Havneutvikling

a. Oslo kommune mener at havnevirksomhet og godshåndtering må ses i regionalt perspektiv. Kommunen ønsker å innlede et samarbeid med staten, fylkeskommuner og aktuelle kommuner for å utvikle en langsiktig strategi for regionale havneløsninger. Lovgrunnlaget for en slik løsning bør vurderes samtidig.

b. Ytterligere utbygging av arealer knyttet til stykkgodshåndtering på Oslo havn utover gjeldende reguleringer ønskes ikke.c. Kommunen vil legge til rette for fortsatt havnevirksomhet knyttet til cruise- og fergetrafikk samt våt- og tørrbulk

innenfor Oslos grenser. Lokalisering av terminal for utenlandsfergene må utredes.d. Oslo havnevesen bes utarbeide en strategi for å fase ut lo-lo (kranbaserte) containervirksomheten på Oslo havn.

3. Det igangsettes planarbeide med sikte på å regulere det nåværende dagarealet til Bekkelaget renseanlegg til byutviklingsformål.4. Byrådet bes legge frem planer for rekkefølge og framdrift i i frigjøringen av dagens havnearealer.5. Byrådet bes se på muligheten for at områder, også kommende havnearealer som er utfylt, ryddes, forskjønnes og beplantes i

påvente av fremtidig bruk.6. På kort sikt er det områdene øst for Akershus som bør frigjøres. Byrådet bes derfor intensivere arbeidet med en frigjøring av

disse områdene.7. Oslos framtidige sjøside må sikres en høy boligandel. Oslo kommune vil føre en målrettet politikk for å sikre at en viss andel av

de nye boligene reserveres ungdom og økonomisk vanskeligstilte.

BOKS 5.1 Fjordbyvedtaket

5.2FJORDBYVEDTAKET OG SYDHAVNA

5.2.1KONSEKVENSUTREDNING SYDHAVNA

Fjordbyvedtaket innebar en betydelig omstrukturering av havneområdet i Oslo for å samle havneaktivitetene i Sydhavna. Sydhavna omfatter Alnas utløp, Kongshavn, Sjursøya, Bekkelaget og Ormsund. Mot øst er avgrensningen mot E18 og Ekebergåsen. Havnen vil kunne bli en konsentrert og effektiv havn på et mindre areal enn tidligere. Konsentrasjonen vil skje ved etablering av en havneløsning med blant annet en midlertidig containerhavn på Sjursøya som tar over den håndteringen som tidligere skjedde ved Filipstad. Planen er at containerhavnen på Sjursøya i 2015 også skal ta over den containertrafikken som går over Ormsund. Håndtering av våtbulk (petroleumsprodukter), tørrbulk og kysttrafikk skal videreføres i Sydhavna. En forutsetning for realisering av Fjordbyen er en regional havneløsning hvor kranbasert containertrafikk flyttes ut fra Oslo.

I januar 2003 utarbeidet Oslo havnevesen som tiltakshaver, melding om utredningsprogram for Sydhavna i henhold til forskrift om konsekvensutredning. Norconsult ble engasjert og Kystverket var ansvarlig myndighet. De største planlagte endringene bestod i å bygge om eksisterende oljeterminal for å konsentrere denne innenfor et betydelig mindre areal, samt rydde ledig areal for å nyttiggjøre dette området til containerterminal på midlertidig basis. Tiltaket omfatter følgende større utbyggingsprosjekter innenfor Sydhavna:

• Bygge ny kaifront på sydsiden av Sjursøya.• Arealet innenfor eksisterende kaifront på sydsiden

av Sjursøya ryddes og gjøres tilgjengelig for ny containerterminal.

• Utfylling mellom Østre Sjursøykai og Nordre Bekkelagskai for å anlegge adkomstsone og depot for tomme containere.

• Sanering og opprensking på terminalområdet Sjursøya Syd.

SYDHAVNA (SJURSØYA) 2014 / DSB RAPPORT64


November 2003 forelå «Konsekvensutredning for Sydhavna». Ny kjøreadkomst til Mosseveien er nevnt som en del av tiltakets omfang i tillegg til de fire foran nevnte tiltakene nevnt i meldingen om konsekvensutredning. Parallelt med konsekvensutredningen arbeides det også med en reguleringsplan i området. I disse plandokumentene understrekes det at konsekvensutredningen skal være godkjent av Kystverket som ansvarlig myndighet, før bystyret har anledning til å vedta reguleringsforslaget.

Konsekvensutredningen har et eget kapittel med omtale av risiko- og sårbarhet. Det kommer frem at det ikke foreligger en oppdatert helhetlig risikoanalyse for området. Risikobildet i konsekvensutredningen er basert på en risikovurdering for maritim transport og kaioperasjoner foretatt i forbindelse med implementering av ISPS, mens for virksomheten i oljehavna er risikobildet basert på en risikoanalyse foretatt med utgangspunkt i to alternative vurderinger for lokalisering av oljehavna på Sjursøya. For landtransport og aktiviteter i anleggsfaser er en «grov kvalitativ vurdering av risiko ut fra fysiske forhold og forventede aktiviteter» lagt til grunn.

Ved sammenstilling av konsekvenser knyttet til utredningstemaet «risiko og sårbarhet», pekes det på at den økte aktiviteten og nærheten mellom aktivitetene i Sydhavna vil øke områdets sårbarhet. På den andre side vil risiko og sårbarhet reduseres i andre deler av Oslos havn dersom tiltaket gjennomføres. Utslipp av oljelast som følge av kollisjon mellom fartøy er vurdert til å kunne medføre svært store konsekvenser. Utredningstemaet «risiko og sårbarhet» vurderes samlet til å ha en middels negativ konsekvens. Det er verdt å merke seg at ved gjennomføring av tiltaket er temaet «risiko og sårbarhet» vurdert til å innebære den mest negative endringen av de 14 temaene som er utredet. Med andre ord påpeker konsekvensutredningen at risiko og sårbarhet vil øke ved gjennomføring av tiltaket.

Når det gjelder nærmere undersøkelser på temaet risiko- og sårbarhetsvurdering sier konsekvensutredningen at det vil være behov for detaljerte risiko- og sårbarhetsvurderinger som en integrert del av planlegging og realisering av tiltaket og at slike analyser må inngå som en del av internkontrollen for tiltaksprosjektene (hvert enkelt prosjekt).

19. mai 2004 ble sluttdokumentet for konsekvensutredningen signert av Kystverket. I sluttdokumentet kommer det frem at Brann- og redningsetaten og Plan- og bygningsetaten mener det er behov for en bedre utredning av risiko og sårbarhet. Kystverket henviser til en påbegynt dialog som må videreføres i det videre planarbeidet og nevner spesielt fremkommelighet for utrykningskjøretøyer og tilrettelegging for slukkeinnsats.

I Kystverkets oppsummering kommer det frem at Vegvesenet har påtatt seg å forestå utredning om ny adkomst til Sydhavna.

Det arbeides videre etter en løsning hvor reguleringsplanen deles opp i to deler som kan behandles hver for seg. Den ene delen er i regi av Oslo Havn og omfatter Sydhavna, mens den andre delen omfatter ny adkomst til Sydhavna og er i regi av Statens vegvesen.

Vedrørende flytting av containerhavna til Sydhavna sier Kystverket følgende:

… En del av argumentasjonen om å flytte containervirksomheten til Sydhavna har vært å frigjøre sjønære arealer til byutvikling. Deriblant arealer syd for og nord for tiltaksområdet. Kystverket er noe bekymret for at dette kan medvirke til at havna blir inneklemt av områder til byutvikling. En slik situasjon vil kunne legge begrensninger både på havna, men også på bebyggelsen rundt. For havnas del kan dette være restriksjoner på hva slags gods som kan fraktes over havneavsnittet, samt begrensninger i forhold til nye direktiver om sikkerhet. For den omkringliggende bebyggelse, dersom denne kommer for nær havna, vil det kunne bli restriksjoner på hvilke arealer som i det hele tatt kan bebygges, og eventuelt hva slags type bebyggelse som kan tillates.

Kystverket godkjente konsekvensutredningen på vilkår om at Oslo Havnevesen følger opp føringer for avbøtende tiltak og krav om oppfølgende undersøkelser. Disse er nærmere omtalt i kapittel 5.3. Det presiseres at konsekvensutredningen og sluttdokumentet skal legges til grunn ved behandling av saker etter plan- og bygningsloven og andre særlover.

5.2.2REGULERINGSPLANER I SYDHAVNA

Parallelt med arbeidet knyttet til konsekvensutredning for Sydhavna fremmet Oslo Havn forslag til reguleringsplanen «Sydhavna, ny containerterminal» for høring. Forslaget innebar bygging av ny kai på sydsiden av Sjursøya, utfylling i bukta mellom Sjursøya og Nordre Bekkelagskai samt noe utfylling ytterst vest på Sjursøya. Disse tiltakene var en følge av Fjordbyvedtaket om å frigjøre sentralt beliggende havnearealer for byutvikling. Containervirksomheten ved Filipstad og Ormsund skulle midlertidig overføres til Sjursøya inntil en regional løsning foreligger. I tillegg inneholdt forslaget en ny avkjørsel fra Mosseveien til Sydhavna. Ny stasjon for fylling av flydrivstoff ble foreslått lagt på et separat sidespor langs det nye havnesporet uten krysning av Havneveien.

Ved høring av forslaget kom det frem innsigelser fra Statens vegvesen og Fylkesmannen i Oslo og Akershus knyttet til avkjørselen fra Mosseveien til Sydhavna. På bakgrunn av disse innsigelsene utarbeidet Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune et forslag som kun legger til rette for utfyllingene på Sjursøya som en mellomløsning



inntil en avklaring knyttet til avkjørselen til Sydhavna foreligger. Forslaget ble benevnt alternativ 2.

Alternativ 2 ble forelagt Statens vegvesen og Fylkesmannen i Oslo og Akershus, og de godtok dette forslaget under forutsetning av at ny adkomstløsning til Sydhavna måtte være regulert og etablert før ny containerhavn på Sjursøya kan tas i bruk. Byrådet sa seg enig i disse forutsetningene og utformet et alternativ 3 som tar hensyn til ønskene fra Statens vegvesen og Fylkesmannen. Alternativ 3 i reguleringsforslaget for «Sydhavna, ny containerterminal» ble egengodkjent som reguleringsplan med tilhørende reguleringsbestemmelser 13. oktober 2004.

2005 startet arbeidet med reguleringsplan for Sydhavna. Reguleringsplanen «Sydhavna, ny containerterminal» som ble vedtatt i 2004 var begrenset til utbygginger på Sjursøya. Det viste seg at det var behov for en helhetlig reguleringsplan for hele Sydhavna. Hensikten med den nye påbegynte reguleringsplanen var å legge til rette for

• tilstrekkelige havnearealer• kaier av tilfredsstillende standard, dybde og lengde• buffersoner i havneområdets nordre og sydlige del• moderne og enhetlige reguleringsbestemmelser.

For å bidra til den nasjonale målsetningen om å få en større del av godstransport over fra vei til sjø og bane, skal Sydhavna videreutvikles på permanent basis som landets største nasjonalhavn. Intensjonen er å etablere Sydhavna som Oslos permanente havn og flytte all containervirksomhet dit. Ny adkomst fra hovedveinettet ville bli behandlet i separat plan med egen konsekvensutredning. Kystverket konkluderte at det nye reguleringsforslaget ikke utløste krav om konsekvensutredning.

Fire ulike alternativer til reguleringsplan for Sydhavna ble utarbeidet i løpet av behandlingsprosessen. Det var to separate høringer av hhv. alternativ 1 (fra Oslo Havn) og 2 (fra Plan- og bygningsetaten) samt alternativ 3 (fra Oslo Havn) og 4 (fra Byrådsavdeling for Byutvikling). Alternativ 3 ble vedtatt av bystyret. Dette alternativet bestod av følgende hovedelementer:

• I den nordre delen ved Alnas utløp vil deler av området reguleres til bolig, noe forretningsdrift og noe publikums relaterte funksjoner. Bebyggelsen i Bjørvika – Bispevika – Lohavn vil avsluttes i den delen som er nord for Alnas utløp. I dette området vil det også reguleres for virksomhet knyttet til rekreasjon, kultur og maritim virksomhet for mindre båter (charterbåter og servicefartøy).

• I området mellom Alnas utløp og Kongshavn settes det av areal for etablering av en varmesentral.

• Videre sydover reguleres Kongshavnområdet til havn med muligheter for betydelig kaiutvidelse.

• Sjursøya reguleres hovedsakelig til havn med kaiutvidelse på nordsiden. Regulering «Sydhavna, Ny containerterminal» vedtatt 13.10.2004 inngår i planforslaget.

• På søndre Bekkelagskai legges det til rette for en 360 m langt dobbeltsporet jernbaneterminal for håndtering av containergods.

Bystyret vedtok 26. august 2009 alternativ 3 som gjeldende reguleringsplan for Sydhavna. I forbindelse med vedtaket uttalte Oslo kommune at Sydhavna blir Oslos permanente industrihavn.

I Oslo Havns «Havneplan 2013–2030, Oslo Havn – Porten til Norge» legges det til rette for en øking av kapasiteten ved containerhavnen i Sydhavna. Ett av tiltakene i strategien for å møte det økende volumet av gods er å «Bygge ut containerhavnen på Sjursøya til en kapasitet på opptil 450 000 TEUs, mer enn dobbelt så mye som dagens volum».



5.3.1KONSEKVENSUTREDNINGENS ROS-ANALYSE

I forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan for Sydhavna, avgjorde Kystverket at det var behov for å utarbeide en konsekvensutredning. Rapporten «Konsekvensutredning Sydhavna» er delt inn i 15 ulike utredningstemaer for konsekvenser ved gjennomføring av tiltaket.

Som en del av temaet «Konsekvenser for byutvikling og utbyggingsmønster» er konsekvenser knyttet til oljehavna omtalt. Her poengteres de restriksjoner som er knyttet til sikringsfeltene rundt oljeterminalen. Dette betyr at det ikke kan tillates «(...) bygging i nærheten av oljehavna uten en konkret behovsprøving, risikoanalyse og nytte/kostvurdering. Det vil i praksis si at Sjursøya, søndre del av Kongshavn og deler av Bekkelagskaiene/Kneppeskjær kun kan nyttes til havneformål eller visse former for næringsvirksomhet så lenge oljehavna ligger der». Oljeselskapene har avtale om bruk av oljehavna til 2064 og det er ikke fattet politiske vedtak eller gitt signaler om å flytte den.

Temaet «Risiko og sårbarhet» omhandles i et eget kapittel: «Risiko- og sårbarhetsvurdering». Metodikken som er benyttet tar utgangspunkt i en analyse av seks ulike hendelser som kan gi tap av helse-, miljø- og samfunnsverdier. Ved å gjennomføre tiltaket ser man på endringer i risiko- og sårbarhetsbildet. Det er endringene som er gjenstand for vurdering. Endringen er definert som differansen i risiko mellom 0-altenativet (opprettholde håndtering av gods og containere både på Filipstad og i Sydhavna fremskrevet til 2011) og risiko ved gjennomføring av foreslått tiltak. Vurderingene er basert på et sett av tallfestede forutsetninger.

Følgende seks hendelser er vurdert:

• Skade på personer som følge av kollisjon mellom et større skip og en fritidsbåt.

• Utslipp av oljelast som følge av kollisjon mellom fartøy.• Utslipp av gass fra tankcontainer som følge av håndteringsfeil

på kai.• Akutt utslipp av damp fra tankcontainer som følge av

transportuhell, antennelse.• Akutt oljeforurensning som følge av uhell i anleggsperioden.• Sammenstøt mellom tungt kjøretøy og tog med antennelse av

last (anleggsperioden).

På bakgrunn av økt skipstrafikk på strekningen Sydhavna – Nesodden, er hendelsen «utslipp av oljelast som følge av kollisjon mellom fartøy» blitt vurdert til å være den hendelsen som innebærer mest økt risiko ved gjennomføring av tiltaket. Hendelsen er vurdert til å kunne ha store konsekvenser for samfunnet, mens sannsynligheten ble antatt som moderat.

På bakgrunn av risikoanalysen er følgende risikoreduserende tiltak foreslått å kunne være aktuelle:

• Styring av trafikk i området Sjursøya Syd. Nærhet mellom tankskipsutstikker og ny containerterminal genererer et behov for å revidere havnereglementet. Det bør vurderes å etablere særskilte rutiner for fartøy som fører farlig gods, og manøvrering i nærheten av fartøy med farlig gods.

• Trafikkovervåkningstiltak som sikrer god og sikker trafikkovervåkning i Sydhavna, nye verktøy og prosedyrer for trafikksentralen tilpasset de nye trafikkforholdene i området.

• Miljøovervåkning, for eksempel IR-basert eller radarbasert deteksjon av oljeforurensning på sjø uavhengig av lys og sikt. Kan også utnyttes til trafikkavviklingsformål.

• Nye sjømerker og endringer av eksisterende sjømerker - spesielt gjelder dette Tangenflu, Langskjærflua og Nordre Langøygrabben.

• Fast taubåtberedskap i Sydhavna.• Justering av beredskapen mot akutt forurensning, både

med hensyn på endret risiko, organisering, planverk samt lokalisering og dimensjonering av beredskapsutstyr. Beredskapsplanene bør omfatte uønskede hendelser som medfører akutt forurensning til jord, luft og vann samt brann og eksplosjon.

• Risikoreduserende tiltak i anleggsfasen identifisert gjennom egen analyse.

• HMS og risikostyring som del av planlegging og gjennomføring av tiltaket.

• Regelmessige beredskapsøvelser.

Når det gjelder «uønskede hendelser» sies det at ved å flytte aktiviteter fra andre deler av Oslo havn og konsentrere disse i Sydhavna, vil dette innebære en økt intensitet i aktiviteter og økt nærhet mellom aktiviteter. Disse forholdene vil øke sårbarheten i Sydhavna: «Viktige styrende faktorer med hensyn på sårbarhet i Sydhavna er nærhet til viktige samferdselsårer og store befolkningskonsentrasjoner, oljehavnas strategiske rolle for hovedstadens og landsdelens energiforsyning samt at aktiviteter som omfatter farlig gods skjer i umiddelbar nærhet til annen havnevirksomhet».

5.3ROS-ANALYSER KNYTTET TIL PLANARBEIDET



I «Konsekvensutredning Sydhavna» utredes 15 forskjellige tema. Ett av temaene er «Risiko og sårbarhet». Utredningen konkluderer med at dersom tiltaket gjennomføres (det vil si utbygging som foreslått i Sydhavna), har konsekvenser knyttet til «Sårbarhet og risiko» de største negative konsekvensene av de 15 temaene som er utredet. «Risiko og sårbarhet» vil etter utbygging av Sydhavna med andre ord forverres.

5.3.2REGULERINGSPLANENES ROS-ANALYSER

I forslaget til reguleringsplanen «Sydhavna, ny containerterminal» vedtatt 2004, vises det til konsekvensutredningen utarbeidet av Havnevesenet som tiltakshaver. Prosessmessig gikk arbeidet med konsekvensutredning parallelt med forslaget til reguleringsplan. De fleste av temaene og konsekvensene som omtales i konsekvensutredningen vil også være konsekvenser som gjelder for planforslaget. Noen konsekvenser redegjøres det spesielt for i planforslaget.

Også i forslaget til reguleringsplanen «Sydhavna» vedtatt i 2009 vises det til konsekvensutredningen utarbeidet i 2003. I tillegg er tema knyttet til Alnas utløp inkludert i planforslaget. Det vises også til «Vurdering av dominoeffekter mellom containerhavn og oljehavn på Sjursøya» utarbeidet i 2006 og «Risikoanalyse av Sjursøya Oljehavn» fra juni 2007. Disse risikoanalysene er omtalt i kapittel 6.

Reguleringsbestemmelsene vedtatt for «Sydhavna» inneholder krav om

• Vann og overvann: Sammen med søknad om tillatelse skal det sendes inn en plan for overvannshåndtering for å hindre at eventuelle uønskede hendelser på kaier og lagerområder kan føre til at forurensninger føres til sjøen.

• Dokumentasjonskrav i bebyggelsesplan: Det gjennomføres en sikkerhetsanalyse for skipspåstøt og redegjøres for avbøtende tiltak. I den grad disse tiltakene gjøres lokalt skal disse inngå i bebyggelsesplanen.

I reguleringsområdets nordre del som grenser til Bjørvika, skal det anlegges en skipsstøtvoll for å beskytte bebyggelsen beliggende innenfor.

5.4TILGRENSENDE PROSJEKTER MED BETYDNING FOR SYDHAVNA

5.4.1FOLLOBANEN

Prosjektet «Follobanen» går ut på å bygge 22 km nytt dobbelt jernbanespor fra Oslo sentralstasjon til Ski. En dominerende del av strekningen vil være i en 19,5 km lang tunnel med to adskilte tunneløp for å oppnå en sikker og effektiv trafikkavvikling. I tillegg vil prosjektet også omfatte betydelige byggearbeider ved Oslo sentralstasjon og bygging av en ny Ski stasjon. Teknologien som planlegges benyttet for å lage tunnelene er såkalt TBM-teknologi. Denne teknologien innebærer boring ved hjelp av en tunnelboremaskin, fôring av tunnelløpet med prefabrikkerte betongelementer og injisering av en sementblanding mellom betongelementene og bergsiden for å ivareta bergsikring og vann- og frostsikring. I tillegg til selve boringen med TBM vil det bli sprengt rømningsveier mellom de to tunnelløpene for hver 500 meter.

Bakgrunnen for utbyggingsprosjektet «Follobanen» er at all kapasitet på Østfoldbanen er tatt i bruk. Samtidig er det forventet en befolkningsvekst på minst 30 prosent i området innen 2025. For å få en positiv utvikling i regionen er det behov for å knytte bo- og arbeidsområdene bedre sammen. Dessuten er det et politisk ønske om å overføre transport av gods fra vei til jernbane. Prosjektet er Norges største samferdselsprosjekt. Hovedarbeidet har planlagt oppstart i 2015, og skal etter planen være ferdig i 2020.

Det er gjennomført konsekvensutredning med Jernbaneverket som tiltakshaver. Denne ble godkjent av Samferdselsdepartementet i mars 2012. Bystyret i Oslo godkjente 28. august 2013 reguleringsplanen for den delen av Follobanen som omfatter Oslo kommune. I reguleringsbestemmelsene er det blant annet inkludert



etablering av en sikringssone på 12 m rundt tunnelen.Når det gjelder aktivitetene knyttet til Sydhavna berøres spesielt drivstofflageret i Ekebergåsen av utbyggingen. Traseen for Follobanen vil gå svært nær noen av sisternene i drivstoffanlegget. Det er noe usikkerhet rundt den nøyaktige plasseringen av sisternene. De eksakte avstandene mellom de eksisterende sisternene og de planlagte tunnelløpene er derfor usikre. Som en del av dagens drivstofflager er det en tunnel mellom tanklageret og Ryen. Follobanen vil fysisk berøre denne tunnelen. Tunnelen mellom tanklageret og Ryen fungerer i dag som rømningsvei for drivstoffanleggene. I tunnelen ligger også en rør-gate samt forsyning av drensvann til en vanngardin som hindrer migrering av bensindamp mellom sisternene. Spesielt vanngardinen er det sikkerhetsmessig svært viktig å opprettholde. Det planlegges konstruksjonsmessige tiltak for å opprettholde dagens funksjoner i tunnelen til Ryen.

I tillegg til traseene for jernbanesporet til Follo, vil det være behov for å legge deler av eksisterende spor for Østfoldbanen et kort stykke inn i tunnel i den nordlige delen av Sydhavna. Her vil det benyttes konvensjonell sprengningsteknikk. Denne tunnelen vil ligge svært nær tre av adkomsttunnelene til drivstofflageret.

Det er utført risikoanalyser både av Jernbaneverket og oljeselskapene for å fastsette risiko knyttet til drivstofflageret ved gjennomføring av prosjektet. Identifisert kritisk risiko er blant annet knyttet til• Produktrør og vannrør inn til og ut fra sisternene• Installasjoner for overvåking og drift, inklusiv

strømforsyning, utstyr i kontrollrom, pumper og teknisk utstyr

• Opprettholdelse av vanngardin og tilfredsstillende grunnvannsregime rundt lagerhallene.

Det er dialog mellom Jernbaneverket og oljeselskapene for å komme frem til løsninger som sikrer håndtering av risiko på en tilfredsstillende måte.

I anleggsperioden vil det være behov for å frakte vekk betydelig mengder med steinmasser. I den forbindelse vil det anlegges et rigg- og anleggsområde på Sjursøya og Bekkelaget. Det er usikkert om det vil være behov for å benytte området på Bekkelaget. Utkjøring av steinmasser i anleggsperioden vil medføre en stor trafikkbelastning i området. Denne perioden er vurdert til å vare i opptil 3 ½ år.

5.4.2MIDGARDSORMEN

Utbyggingene i Bjørvika samt behov for bedre kapasitet for å håndtere og rense avløpsvann i Oslos sentrale østre bydeler, er utgangspunktet for Oslo kommune ved Vann- og avløpsetatens

prosjekt «Midgardsormen». Utbyggingen forventes å resultere i forbedret vannkvalitet i Akerselva, i indre havnebasseng og i Oslofjorden.

Prosjektet består i å anlegge en ny dyptliggende hovedledning for oppsamling av avløpsvann som føres fra Oslos sentrale øst lige bydeler til Gamlebyen og videre i en to kilometers lang tilløpstunnel til Bekkelaget renseanlegg. Fra fjelltunnelen pumpes avløpsvannet opp til Bekkelaget renseanlegg for behandling. Renset avløpsvann føres ut på 50 meters dyp i Bekkelagsbassenget. Ved siden av å fungere som en transport-tunnel vil tunnelen gjennom Ekebergåsen også tjene som fordrøyningsbasseng på 50 000 m3 for å utjevne belastningen til renseanlegget på Bekkelaget ved store vann føringer eksempelvis i forbindelse med perioder med mye nedbør.

Reguleringsplanen for avløpstunnelen fra Gamlebyen til Bekkelaget ble vedtatt i Oslo bystyre 29. januar 2010. I til knyt ning til tunnelen i Ekebergåsen er det i regulerings-planen vedtatt etablering av en sikringssone med en avstand på ti meter i alle retninger rundt tunnelen.

Tunnelen gjennom Ekebergåsen fra Gamlebyen til Bekkelaget er ca. to kilometers lang, har et tverrsnitt på 37 m2 og baserer seg på leding av avløpsvannet ved såkalt selvfall. Oljelagrene i Ekebergåsen ligger ca. 70 meter vest for avløpstunnelen. Det ble utarbeidet en grov risikoanalyse før oppstart hvor blant annet de to hendelsenene «skade på oljelageret som følge av grunnvannssenking» og «skade på en oljeledning ute av bruk som følge av sprengning (rystelse)» var drøftet med hensyn på sannsynlighet og konsekvens. Sannsynligheten for å skade oljeledningen ble vurdert til å være svært stor da det på forhånd var beregnet en avstand på 1 meter. I forbindelse med anleggsarbeidet ble tunnelen mellom Ryen og oljelagrene tangert. Ved ett tilfelle måtte også arbeidet stanses da det oppstod rystelser i rørledninger knyttet til tankanlegget. Endringer i grunnvannet er ikke registrert etter etablering av tunnelen.

Utbyggingene i forbindelse med Midgardsormen planlegges å settes i drift i løpet av 2014.

Bekkelaget renseanlegg håndterer avløpsvannet som kommer via tunnelen i Ekebergåsen. Kapasiteten på renseanlegget er designet for 270 000 personekvivalenter. Ved introduksjon av Midgardsormen vil kapasiteten øke til 490 000 personekvivalenter. Dette behovet forventes å oppstå i 2030. Som en del av renseprosessen produseres det biogass. Biogassproduksjonen er i dag 38 Sm3/år, denne kapasiteten forventes å øke i takt med fremtidig utvidelse av renseanlegget. Fra og med 2010 ble biogass produsert ved Bekkelaget renseanlegg renset og oppgradert til biometan. Denne benyttes i dag som drivstoff til busser i Oslo-området. Det leveres biogass fra anlegget tilsvarende 8–10 000 liter diesel per dag.



5.4.3UTVIDELSE AV OSLO LUFTHAVN GARDERMOEN

Siden åpningen av Oslo Lufthavn Gardermoen i 1997 har det vært en sterk vekst i flytrafikken. I 2010 fraktet den 19 millioner passasjerer og hadde da passert den trafikkmengden den opprinnelig var dimensjonert for. I januar 2011 vedtok Avinor utbygging av Gardermoen til en kapasitet på 28 millioner passasjerer per år, dette planlegges ferdigstilt i 2017. Det planlegges for en fase 2 med en videre utvidelse til 35 millioner passasjerer per år, noe som med gjeldende trafikkprognoser forventes igangsatt omkring 2023.

Alt flydrivstoff som tankes på Gardermoen fraktes fra Sydhavna med jernbane. Toget har et sett spesialbygde tankvogner. CargoNet er ansvarlig for driften av tog. Lasteoperasjonene i Sydhavna og losseoperasjonene på Gardermoen er Oslo Lufthavn Tankanlegg sitt ansvar. For disse to omtappingsoperasjonene har DSB tidligere gitt tillatelser. Oslo Lufthavn Tankanlegg er eid av Norske Shell, Statoil, Esso, Total og SAS Oil med like andeler hver. Ved etablering av ny hovedflyplass på Gardermoen ble alternativene rørledning, tog og bil vurdert for transport av flydrivstoff. Etter en nærmere vurdering av kostnader og teknisk gjennomførbarhet stod valget mellom transport med tog eller bil. Basert blant annet på miljømessige og sikkerhetsmessige forhold ble transport med tog valgt.

Med dagens forbruk på Gardermoen går det i størrelsesorden ni tog i uken mellom Sydhavna og Gardermoen. En kapasitetsøkning fra 20 millioner passasjerer i 2012 til 28 millioner passasjerer i 2017 innebærer en tilsvarende økning i antall tog, hvilket betyr en økning til ca. 13 tog som gjennomsnitt med tilhørende variasjoner mht perioder med høyere frekvens.

Dagens lasting foregår i nærheten av fyllestasjonen for tankbiler i Sydhavna. I reguleringsplanen «Sydhavna, ny containerterminal» fra 2004 var det inkludert bygging av en ny fyllestasjon for frakt av flydrivstoff med tog til Gardermoen. Byggingen av den nye fyllestasjonen var tenkt plassert lenger nord enn dagens fyllestasjon. Dette har en sikkerhetsfordel ved at fylleoperasjonen kan foregå på et eget separat spor. Driftsmessig vil det også være en fordel ved at det vil være en større grad av fleksibilitet og uavhengighet overfor de øvrige aktivitetene i Sydhavna.

Etablering av ny fyllestasjon har blitt utsatt i påvente av om Statens vegvesens prosjekt «Ny Adkomst Sydhavna» skal ferdigstilles. Arealet tiltenkt ny fyllestasjon planlegges benyttet til rigg- og anleggsområdet for etablering av ny adkomst til Sydhavna for deretter å brukes som rigg- og anleggsområde for Follobanen. Tidspunkt for oppstart av bygging av ny fyllestasjon

for flydrivstofftoget er derfor skjøvet et stykke fremover i tid, anslagsvis 2020–2021, til etter at Follobanens behov for rigg- og anleggsområde er avsluttet.

5.4.4OPPGRADERING AV SEILINGSLED TIL OSLO

Farleden for nyttetrafikk til Oslo er blant de mest trafikkerte farledene her til lands. Til enhver tid er skip på vei inn eller ut av dette farvannet. Det foregår en omfattende lokal fergetrafikk her, spesielt mellom Nesoddtangen og Rådhuskaia. I tillegg er det mange sightseeingbåter og et stort antall fritidsbåter som trafikkerer dette farvannet, vesentlig i sommerhalvåret. En enkel og entydig led for nyttetrafikk er viktig for å opprettholde størst mulig sikkerhet til sjøs. Leden som omfattes av foreslått utbedring berører kommunene Oslo, Nesodden og Bærum.

Det er en tendens til at skipsstørrelsen øker. Dette medfører at antall anløp går noe ned, mens tonnasjen er noenlunde stabil. I dag må enkelte skip med større dypgående, på grunn av dybdeforholdene følge en annen led enn mindre skip inn til Oslo havn. Dette kan medføre større fare for konflikter mellom skip.

Innseilingen til Oslo krever stor kunnskap om farvannet. Større skip som går dypere i sjøen må ta hensyn til dybdebegrensningene i fjorden og får derfor en seilas med flere svinger. Større fartøyer kan også ved enkelte steder bli utsatt for til dels sterk sidevind. Seilingsforskriften regulerer seilasen, blant annet med hensyn til møtende trafikk, sikt, krav om dagslys og los og eventuell bruk av taubåt.

Det planlagte området for utbedring av leden strekker seg fra Langåra i syd, langs Nesoddlandet og inn til Oslo havn. Nord for Nesoddtangen deler leden seg mot de aktuelle anleggene for passasjer- og lasteskip i Oslo Havn.



Nesodden

Steilene

Spro

Gåsøya

Ostøya

Lysaker

Hovedøya

Sjursøya

Malmøya

Brønnøya

Bygdøy

Snarøya

FIGUR 5.1 Utbedring av farleden i Oslofjorden, Søndre Langåra.



Det er de store cruiseskipene som har størst lengde og bredde, mens tankskipene til Sydhavna har størst dypgående. Cruiseskipene kan ha en lengde på 360 meter og en bredde på 45 meter, dypgående vanligvis inntil 10 meter. De største tankskipene har en dypgående på inntil tolv meter.

Fra Langåra i syd til Nesoddtangen i nord, deler alle disse skipene samme farled. Ved passering Nesoddtangen går passasjerskipene omtrent rett forover og inn Dynaløpet, mens lasteskipene dreier sydøstover og går mellom Rambergøya og nordre Langøya inn til de forskjellige havneanleggene i Sydhavna. Det er foreløpig ikke foretatt noen nøyaktig beregning av dimensjoneringen av farleden etter utbedring. Men det er foreslått en generell utbedring til minste dybde 14 meter og minste bredde på 150 meter for den felles leden vest for Nesodden og leden for godstrafikk til Sydhavna. Gjennom

Dynaløpet til passasjerterminalene forutsettes en maksimal dybde på tolv meter.

Utbedringen av farleden vil i tillegg til å gi en dypere led også rette ut leden og gjøre behovet for kursendringer mindre.

Det er forskjellig beskaffenhet av sjøbunnen. Arbeidet med utbedringen vil følgelig omfatte både sprengningsarbeide og mudring. Utbedringen av farleden vil gi en enklere, sikrere og mer forutsigbar seilas enn i dag. Dette gjelder først og fremst de største skipene. Det vil også medføre at alle skip som går i samme retning, konsekvent vil følge samme led og at separasjonsfeltene vil fungere konsekvent for alle fartøyer over en viss størrelse. Arbeidet med utbedring av skipsleden vil også omfatte nye navigasjonsmerker.



5.5OPPSUMMERING

Ved valg av retning for utvikling av sjøsiden i Oslo var utgangspunktet de to scenarioene «fjordbyalternativet» og «havnealternativet». Oslo bystyre vedtok i 2000 en retning basert på «fjordalternativet», med forutsetningen om å finne en regional løsning for containervirksomheten med siktemål på å flytte denne ut av havneområdet. Dette lot seg ikke gjøre, og Sydhavna vil ut fra nåværende planer, være containerhavn for indre Oslofjord i overskuelig fremtid. Ambisjonen er å doble kapasiteten i løpet av perioden fra 2013 til 2030. Tidligere containervirksomhet på Filipstad, nåværende containervirksomhet i Ormsund og fremtidig vekst vil konsentreres på Sjursøya. Konsekvensutredning av 2003 som tok for seg utbyggingen i Sydhavna var basert på en midlertidig containervirksomhet i Sydhavna. Konsekvensutredningens ROS-analyse var basert på et annet grunnlag enn det som er i ferd med å realiseres.

I konsekvensutredningen var utredningstemaet «Risiko og sårbarhet» vurdert til å være det området hvor effekten av konsentrasjon av containervirksomheten i Sydhavna har størst negativ effekt. I konsekvensanalysens ROS-analyse var hendelsen «utslipp av oljelast som følge av kollisjon mellom fartøy» vurdert til å være den mest kritiske hendelsen. En økning i containervirksomheten vil forsterke risikoen for denne hendelsen. Det er ikke foretatt en samlet vurdering av konsekvensutredningens foreslåtte risikoreduserende tiltak som var et av kravene da Kystverket godkjente konsekvensutredningen for Sydhavna i 2004.

Det gjennomføres store prosjekter innen nasjonal infrastruktur som vil få konsekvenser for Sydhavna. Spesielt etablering av «Follobanen» vil i anleggsperioden fra 2014 til 2020 medføre trafikale utfordringer i Sydhavna i forbindelse med anleggsarbeidet for jernbanetunnelen gjennom Ekebergåsen.

TAG

Sydhavna består av ulike typer virksomheter som har et ulikt risikopotensial. Aktivitetene knyttet til petroleumsvirksomheten i oljehavna og fjellanlegget vurderes til å utgjøre det risikomessige tyngdepunktet. Petroleumsvirksomheten i Sydhavna karakteriseres ved å være orientert mot logistikk og materialflyt, det er ingen prosessmessig behandling i form av håndtering av produkter ved høyt trykk eller høy temperatur. Operasjoner knyttet til lossing av skip, fylling av tankbiler, fylling av flydrivstoff på tog og transport i rørledninger utgjør operasjoner som erfaringsmessig er risikobetont.

Dette kapitlet gjennomgår relevant dokumentasjon som til sammen gir et bilde av risikoforhold i Sydhavna slik havna fremstår i dag. Det omfatter ulike risikovurderinger/analyser som er foretatt i ulike sammenhenger og som helt eller delvis har relevans for aktivitetene i Sydhavna. Kun de analysene som er vurdert til å være mest relevante er omtalt. Videre omtales funn fra tilsyn, hendelsesstatistikk, noen utvalgte alvorlige hendelser, samt synspunkter på risikoforhold fra aktører lokalisert i Sydhavna.


06Vurderinger av risiko og risikostyring

KAPITTEL


VURDERING AV RISIKO OG RISIKOSTYRING

6.1.1ROS-ANALYSER: FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS OG OSLO KOMMUNE

ROS-analysen utført av Fylkesmannen i Oslo og Akershus (revisjon av 2010) er baserte på generelle tenkte hendelser som kan inntreffe. Ingen hendelser nevner Sydhavna spesielt. Den type hendelser som ligger nærest det som er relevant for Sydhavna/Sjursøya er hendelsene «skipsulykke», «jernbaneulykke» og «ulykker med farlig gods».

ROS-analysen utført av Oslo kommune (versjon 2.2-2013) tar tilsvarende utgangspunkt i kategoriserte hendelser. Hovedkategoriene «brann», «eksplosjon» og «helse/miljø: Farlig gods – utslipp» er de mest relevante for aktivitetene i Sydhavna. Utfordringer knyttet til oppbevaring av farlig stoff på Sjursøya, transport av farlig gods gjennom Oslo sentrum, skipstrafikk til Sydhavna, frakt av flydrivstoff til Gardermoen er momenter som inngår i analysen.

Oslo kommune har dessuten informert om at prosjektet «Sydhavna (Sjursøya) – et område med forhøyet risiko» vil kunne gi flere innspill til ROS-analysen for Oslo kommune.

6.1.2RISIKOANALYSER I FORBINDELSE MED PETROLEUMSVIRKSOMHETEN

Det er utarbeidet mange risikoanalyser knytet til petroleumsvirksomheten i Sydhavna. De fleste er utarbeidet i forbindelse med søknadsprosesser for oppbevaring av brannfarlig vare.

Kriterier for risiko innen brann- og eksplosjonsvern er i henhold til norsk regelverk basert på ALARP-prinsippet (As Low As Reasonably Practicable). For petroleumsvirksomheten i Sydhavna er det utarbedet to analyser av kvantitativ karakter. Som aksept for risiko er det benyttet kriterier som er vanlig å benytte innen norsk olje- og prosessindustri. Det refereres til Statoils og Norsk Hydros øvre grense for individuell risiko (dødsfall) for tredjeperson (person utenfor selskapets anlegg som kan påvirkes av selskapets aktiviteter) på 1x10-5

per år. Når risikoen er mellom 1x10-5 per år og 1x10-7 per år, er den innenfor ALARP-området. I dette området skal mulige risikoreduserende tiltak identifiseres og det skal vurderes implementering etter en vurdering av kost/nytte (se kapittel 2).

Risikoevalueringen Nye Sjursøya Oljehavn av august 2000 er utarbeidet av Scandpower AS og A-Tek AS på oppdrag fra Oslo Havn. Analysen tar for seg risiko knyttet til plassering av oljehavnen vest og øst på Sjursøya. De to alternativene er vurdert mot hverandre i en kvantitativ risikoanalyse. Rapporten konkluderer med at det gir lavest risiko for tredjeperson å legge oljehavna vest på Sjursøya, med rørgater mellom oljehavnen og fjellanlegget i kulvert.

Risikoanalysene ble utført med forutsetning om at risikoreduserende tiltak ble gjennomført på dette prosessavsnittet. Å legge rørgate mellom en oljehavn vest på Sjursøya og fjellanlegget utgjorde et betydelig risikomoment, men et effektivt risikoreduserende tiltak ville være å føre rørgaten i en kulvert. Risikoevalueringen viste også at risikoen forbundet med operasjonene på bilfylleplassen var svært stor. Som kjent er dagens oljehavn plassert øst på Sjursøya, og den vestlige delen er avviklet.

Risikoanalyse av Sjursøya Oljehavn av juni 2007 utarbeidet av Scandpower AS på oppdrag fra selskapene Statoil, Shell og YX Energi, omhandler alle installasjonene i forbindelse med oljeselskapenes utendørs tankanlegg, fylleplasser for tankbiler og tilhørende kai. Denne analysen ble utarbeidet etter pålegg fra DSB. Ni scenarioer ved kai, tankanlegg, gjenvinningsenhet for bensindamp, rørledninger til og fra fjellanlegg samt bilfylleplass ble analysert med hensyn til sannsynlighet og konsekvens. Kollisjon mellom tankbiler ble også vurdert.

Følgende hendelser er vurdert til å innebære høyest risiko med hensyn på dødsfall for tredjeperson:• brudd på lossearm oljepir• lekkasje fra bilfylleplass• lekkasje fra samlestokk bilfylleplass• lekkasje fra rørgate import mellom oljepir og tankanlegg i

Ekebergåsen.• eksplosjon i tankbil under fylling

Plott med ulike risikokonturer (dødsrisiko for tredjeperson) er utarbeidet, se figur 6.1. Risikoanalysen konkluderer med en akseptabel risiko i forhold til akseptkriteriet.

Rapporten påpeker ti tiltak for ytterligere reduksjon av risiko.

6.1 GJENNOMFØRTE RISIKOANALYSER



= 1 · 10-8= 1 · 10-6= 1 · 10-5= 1 · 10-4= 1 · 10-3

FIGUR 6.1 Plott med ulike konturer for individuell risiko for tredjeperson knyttet til aktivitetene i oljehavna i Sydhavna.

Basert på tilbakemelding fra Shell og Statoil kan det virke som om de fleste av de foreslåtte tiltakene er tatt til følge. Noen av tiltakene er implementert, mens andre tiltak planlegges implementert.

Risikoanalyse av Ekeberg Tank for Statoil Norge AS av april 2010 er utarbeidet av Scandpower AS på oppdrag fra Statoil Norge AS. Den omhandler Statoils aktiviteter inne i selve fjellanlegget i den delen som Statoil disponerer, samt

oljeutskiller som er plassert på Sjursøya. Dette er en kvalitativ analyse basert på en veileder utarbeidet av Scandpower for Statoil med tilhørende akseptkriterier og konsekvens- og sannsynlighetskriterier. Her ble det gjort en analyse av 24 identifiserte farer, som igjen ble delt opp i 47 ulike scenarioer. Disse ble vurdert iht. sannsynlighet og konsekvens. Det ble foreslått risikoreduserende tiltak på 22 av de 24 identifiserte farene. Ingen av de 47 scenarioene lå i rød sone, sju lå i gul sone. Dette betyr at de bør gjøres en vurdering på kost/nytte.



Følgende lå i grønn sone:• Personell utsatt for oljesprut ved prøvetakning.• Akutt sykdom hos personell som er alene inne i anlegget.• Hendelse i anlegget som følge av manglende vedlikehold.• Hendelse i anlegget som følge av lav bemanningpersonell blir

utsatt for dunst og/eller oljesprut ved utskiftning/reparasjon av pumper i sisternene.

• Feil på lavt-nivå-sensor til lekkvannspumpen i en av sisternene som fører til utslipp til sjø.

• Liten lekkasje på rørledning inne i anlegget.

Risikoanalyse av Ekeberg Oljelager av februar 2011 er utarbeidet av Scandpower AS for Ekeberg Oljelager DA. Som «Risikoanalysen av Ekeberg Tank» er også dette en kvalitativ analyse, og samme metode er benyttet. Også denne analysen er basert på Scandpower sin veileder med fastsettelse av akseptkriterier samt konekvens- og sannsynlighetskategorier, utarbeidet for Statoil. Det ble påvist 22 farer med 38 tilhørende scenarioer. Ingen av scenarioene var i rød sone, 13 av scenarioene var i gul sone, med behov for vurdering av risikoreduserende tiltak ut fra en vurdering av kost-nytte. Følgende hendelser ble vurdert til å innebære høyest risiko:

• Brudd på A-væske-rørledning inne i anlegget som fører til lekkasje som antenner.

• Akutt sykdom på personell som er alene inne i anlegget.• Ukontrollert vanninntrenging i anlegget som fører til

overfylling av sisternene: Overfylling av en sisterne som fører til lekkasje som antenner.

• Festeanordning ryker pga. materialtretthet, og det medfører en lekkasje av A-væske fra importrør inne i anlegget.

• Liten lekkasje på A-væske-rørledning inne i anlegget.• Liten lekkasje på B/C-væske-rørledning inne i anlegget.• Overfylling av sisterne som fører til lekkasje som antenner.• For lavt nivå i en sisterne.• Ekspansjon i rørledning fører til brudd/lekkasje på

rørledning inne i anlegget: Brudd på A-væske-rørledning inn i anlegget som fører til lekkasjer som antenner.

• Bortfall av trykkluften som fører til lekkasjer i form av for eksempel overfylling pga ventiler som blir stående i ikke-sikker posisjon.

• Uvedkommende som kommer seg inn i administrasjonsbygget og tukler med PLS-systemet.

• Sprenging i fjellet som fører til brudd/lekkasje på rørledning i anlegget: Brudd på A-væskerørledning inne i anlegget som fører til lekkasje som antenner.

• Jordskjelv som fører til brudd/lekkasje på rørledning i anlegget: Brudd på A-væskerørledning inne i anlegget som fører til lekkasje som antenner.

Risiko ved lasting og lossing av jet-fuel fra jernbanevogner på Gardermobanen av februar 1997 ble utarbeidet av Scandpower AS på oppdrag av Oslo Lufthavn Tankanlegg. Analysen er underlagsdokument for etablering av lastestasjon på

Bekkelagskaia. Resultatene fra analysen viser at kun utslipp av jet-fuel til grunnen er identifisert som et scenario? med et signifikant risikonivå. Analysen viste at pga. grunnforholdene vil et utslipp nå ned til grunnvannet, sjøvannsnivået, og tiltak må iverksettes for å holde oljen innenfor et mindre område. Da kan den samles og fjernes enten på overflaten eller innenfor et begrenset område av fyllingen.

Risikoanalyse Utvidet driftstid Oslo Havn – Sjursøya av februar 2007 ble utarbeidet av CargoNet. Analysen tar for seg utfordringer ved å øke fra et til to tog med flydrivstoff fra Sydhavna til Gardermoen på hverdager. Dette er en kvalitativ analyse med CargoNet sine akseptkriterier. Fem hendelser ble vurdert og det anbefales tre risikoreduserende tilta. Risikoen er vurdert til å bestå av sammenstøt mellom tog og kjøretøy dersom enten tog kjører på rødt lys, eller kjøretøy har kjørt mot rødt lys, og bommer er nede.

Vurdering av dominoeffekter mellom containerhavn og oljehavn på Sjursøya av september 2006, utarbeidet av Scandpower AS og A-TEK AS på oppdrag fra Oslo Havn. Målsettingen med analysen er å identifisere om det er hendelser i containerhavna som kan påvirke oljehavna. Analysen er kvalitativ. Også her ble veilederen utarbeidet for Statoil av Scandpower brukt for å identifisere konsekvens- og sannsynlighetskategorier. Elleve hendelser hvor farlig gods inngår, ble vurdert. Seks hendelser er i gul sone, øvrige i grønn sone. Hendelsene i gul sone er grundigere vurdert med hensyn til konsekvens. Analysen konkluderer med at uhell knyttet til eksplosiver kan utgjøre en trussel for oljehavna. Videre at en gasslekkasje fra containerhavna ikke vil kunne gi materielle skader som gjør at hendelsen eskalerer, og gir dominoeffekt. Rapporten kom med fire anbefalinger. Etablering av et felles varslings- og responssystem for virksomhetene på Sjursøya var en av anbefalingene. Følgende hendelser ble vurdert til å inneholde risiko:

• Fall av bulk-container under lossing fra skip. • Klasse 1 vare (eksplosive stoffer og gjenstander) faller fra

kran under lossing.• Kollisjon mellom to trekkvogner som fører til lekkasje.• Kran river ned bulk-container som står lagret.• Brann (stikkflamme) forårsaker oppvarming og eksplosjon

(BLEVE) av nabotank fordi den ikke kan nedkjøles.

6.1.3OBJEKTSIKKERHET OG RISIKOANALYSER – INTERNATIONAL SHIP AND PORT FACILITY SECURITY (ISPS)

Sårbarhetsanalyser: Godkjente sikringsorganisasjoner (Recognized Security Organization - RSO) utarbeider sårbarhetsvurderinger og sikringsplaner i henhold til



havnesikringsforskriften. Nye risiko- og sårbarhetsvurderinger er bestilt av Oslo Havn AS og utarbeidet av NorConsult, som er en godkjent RSO. Disse ligger til godkjenning hos Kystverket. Vurderingene er gradert og vil ikke bli gjenstand for vurdering i denne gjennomgangen.

I tillegg utarbeides det jevnlig trusselvurderinger som omhandler den maritime trusselen. Disse trusselvurderingene er begrenset til å vurdere trusselen fra terrorister, og er vurderinger som tar for seg terrororganisasjoner som er kjent for å ha en intensjon om å ramme oljeinstallasjoner og lignende. PST skriver generelle trusselvurderinger for landanlegg, oljeinstallasjoner og havneområder (maritim vurdering).

I de fleste beredskapsplanene til de ulike aktørene i Sydhavna ligger sikring og iverksettelse av tiltak for egen beskyttelse mot terrorhandlinger. Disse planene er gradert i henhold til sikkerhetsloven. Plan- og beredskapsavdelingen i Oslo politidistrikt har beredskapsplaner for Sydhavna. Disse inngår i planverket for nøkkelobjekter – hvor man har definert hva som er kritisk og sårbart, og planlegger etter hva som er mest kritisk å dekke.

En trusselvurdering omhandler ulike aktørers intensjon og kapasitet. Med intensjon menes den vilje og motivasjon terrorister kan ha til å gjennomføre et angrep. Kapasitet viser til hvilken evne terrorister kan ha til å gjennomføre et angrep. Dagens trusselvurderinger, som utarbeides av PST og politiet, handler ofte om hvem som truer og hvordan disse aktørene søker å ramme. Per i dag foreligger det ingen vurdering av en eventuell trussel mot Sydhavna spesielt. Det er heller ikke identifisert noen overhengende eller spesifikk trussel mot Sydhavna.

Objektsikkerhet: Villede, ondsinnede handlinger som industrispionasje, tyveri, terrorisme eller sabotasje representerer likevel reelle trusler og nye sikringsutfordringer. Kostnadseffektive tiltak fordrer risikobaserte tilnærminger gjennom effektiv styring av sikringsarbeidet. Gode risikovurderinger er grunnlaget for god sikring. Grunnleggende spørsmål er hva sikringen skal beskytte, hvorfor, mot hvem og hvordan. I dette arbeidet er verdivurderinger ofte av stor betydning. En verdivurdering er en systematisk vurdering av hvilke konsekvenser det kan få dersom ressursene (verdiene) rammes av uønskede tilsiktede handlinger. Dette gjøres gjennom kartlegging og rangering av virksomhetens verdier, for å identifisere hvilke som er så viktige at de må beskyttes. Når et objekt eller virksomhet blir definert til å være skjermingsverdig, faller det inn under objektsikkerhetsforskriften.

Siden ingen objekter innen norsk petroleumsvirksomhet er meldt inn som skjermingsverdige, foreligger det derfor heller ingen verdivurdering av Sydhavna. Som omtalt i kapittel 4.10 er det grunn til å stille spørsmål om hvorfor dette ikke har skjedd.

Både NSM og aktører i sektoren gir på generelt grunnlag uttrykk for at risikoen for objekter i denne sektoren tilsier at de bør vurderes som skjermingsverdige.



6.1.4RISIKOANALYSER: OVERSIKT OG ORGANISERING

Tabell 6.1 viser en oversikt over hvilke aktiviteter i Sydhavna og Ekebergåsen som omfattes av de omtalte risikoanalysene.

TABELL 6.1 De omtalte risikoanalysene og hvilke aktiviteter i Sydhavna og Ekebergåsen de omfatter.

TITTEL ROS-ANALYSE H

avne

bas

seng

/ank

ring

som

råd

e

Grø

nlia

Kon

gsh

avn

Sjur

søya

Nor

d

Tank

skip

utst

ikke

r

Con

tain

erka

i

Rør

led

ning

er f

raol

jep

ir

Fjel

lanl

egg

/ET

Fjel

llanl

egg

/EO

Olje

utsk

iller

Rør

led

ning

til

tank

par

k Sj

ursø

ya

Tank

lag

er

Bilf

ylle

pla

ss

Tran

spor

t p

etro

leum

spro

duk

ter

med

bil

Fylli

ng f

lyd

rivs

toff

tog

Jern

ban

etra

nsp

ort

flyd

rivs

toff

Con

tain

erte

rmin

al/c

onta

iner

håd

nter

ing

Kne

pp

eskj

ær

Orm

sund

Uhe

ll an

leg

gsp

erio

de

Konsekvensutredning «Sydhavna» x x x

Risiko- og sårbarhetsanalyse ifm reguleringsplan «Ny adkomst Sydhavna»

Sårbarhetsvurdering for Oslo Havn KF, ISPS x x x x x x x x x

Risikoevaluering Nye Sjursøya Oljehavn x x x x x

Risikoanalyse av Sjursøya Oljehavn x x x x x

Risikoanalyse av Ekeberg Tank for Statoil Fuel & Retail Norge AS x x

Risikoanalyse av Ekeberg Oljelager x x

Risiko ved lasting og lossing av jet-fuel fra jernbanevogner på Gardermobanen

x

Risikoanalyse Utvidet driftstid Oslo Havn - Sjursøya x

Vurdering av dominoeffekter mel-lom containerhavn og oljehavn på Sjursøya

x x x x



Tabell 6.2 viser forholdet mellom hvem som er oppdragsgivere og hvem som har utført de omtalte risikoanalysene i dette kapitlet. Som tabellen viser er utgangspunktet for utarbeidelser av analysene, med ett unntak, enten et krav i forbindelse

med forvaltning av regelverk knyttet til for eksempel søknad om tillatelser, eller samtykker eller myndighetskrav i andre forbindelser. Tabell over, 6.1, viser også at en aktør har vært dominerende ved utarbeidelse av risikoanalyser.

TABELL 6.2 Oversikt over risikoanalyser.

ÅR MÅNED TITTEL BESTILLER UTFØRER KOMMENTAR

2012 10Utkast Risiko- og sårbarhetsanalyse for Oslo og Akershus

Fylkesmannen i Oslo og Aker-shus

2013 05Overordnet ROS-analyse Oslo kommune

Oslo kommune, Beredskapse-taten

Krav i forskrift om kommunal beredskapsplikt

2003 11 Konsekvensutredning «Sydhavna» Oslo kommune Havnevesenet Norconsult ASKrav i hht forskrift om kon-sekvensutredning

2008 08Risiko- og sårbarhetsanalyse ifm reguleringsplan ny adkomst Sydhavna

Oslo Havn og statens vegvesen Region Øst

Asplan Viak ASKrav i hht forskrift om kon-sekvensutredning

2010 10Sårbarhetsvurdering for Oslo Havn KF, ISPS

Oslo Havn KFNordic Crisis Management Maritime AS

Krav i hht havnesikrings- for-skriften

2000 08Risikoevaluering Nye Sjursøya Oljehavn

Oslo Havnevesen A-TEK AS, Scandpower ASInitiativ fra Oslo Havnevesen og oljeselskapene

2007 06 Risikoanalyse av Sjursøya OljehavnStatoil Fuel & Retail, Shell, YX Energi

Scandpower AS Etter pålegg fra DSB

2010 04Risikoanalyse av Ekeberg Tank for Statoil Fuel & Retail Norge AS

Statoil Fuel & Retail Norge AS Scandpower ASDel av krav i SUF om sik-kerhetsrapport

2011 02 Risikoanalyse av Ekeberg Oljelager Ekeberg Oljelager DA Scandpower ASDel av krav i SUF om sik-kerhetsrapport

1997 02Risiko ved lasting og lossing av jet-fuel fra jernbanevogner på Gardermobanen

Oslo Lufthavn Tankanlegg AS Scandpower ASDel av søknad til DSB ifm søknad om tillatelse

2007 02Risikoanalyse Utvidet driftstid Oslo Havn - Sjursøya

CargoNet CargoNet Del av søknad til DSB ifm søknad om tillatelse

2006 09Vurdering av dominoeffekter mel-lom containerhavn og oljehavn på Sjursøya

Oslo Havn KF Scandpower AS Etter pålegg fra DSB



Tilsynet i 2009 omfattet både tankanleggene i Ekebergåsen og Sjursøya Oljehavn. To av de seks anmerkningene som ble gitt var relatert til aktivitetene i oljehavna.

De fleste tilsyn innen petroleumsområdet er utført på Ekeberg Tanklager og Ekeberg Oljelager. Svært få tilsyn er utført på petroleumsaktivitetene i oljehavna. Dette har sin bakgrunn i krav om årlig tilsyn av såkalte § 9-anlegg ( jf. SUF). Anleggene i oljehavna er klassifisert som såkalte § 6-anlegg som ikke har krav om årlige tilsyn. Forskjellen mellom § 9-anlegg og § 6-anlegg er at § 9-anlegg oppbevarer høyere kvantum av brannfarlig vare. Grensen mellom de to kategoriene går, etter SUF, ved et tilgjengelig tankvolum på 25 000 tonn brannfarlig vare.

I vedlegg 5 er det laget en kategorisering av type avvik og anmerkninger som er gitt ved tilsynene. Avvik og anmerkninger knyttet til teknisk vedlikehold er et område som går igjen. Dersom antall funn og anmerkninger ved tilsynene på tankanleggene i Ekebergåsen sammenliknes med resultater fra øvrige tilsyn ved virksomheter omfattet av SUF, ser vi at nivået ligger på det som er det gjennomsnittlige for andre anlegg omfattet av SUF, jf. tabell 6.4. Dette indikerer at anleggene i Ekebergåsen sikkerhetsmessig ikke skiller seg vesentlig fra øvrige anlegg som er omfattet av SUF.

6.2 FUNN FRA TILSYN

6.2.1TILSYN KNYTTET TIL OPPFØLGING AV STORULYKKEFORSKRIFTEN

Tilsyn etter storulykkeforskriften (SUF) utføres av DSB, Arbeidstilsynet, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon, Petroleumstilsynet og Miljødirektoratet (tidligere Klif og

SFT). Tankanleggene i Ekebergåsen er såkalte § 9-anlegg som innebærer årlig tilsyn. De siste sju årene har følgende myndigheter gjennomført tilsyn med følgende resultater:

TABELL 6.3 Gjennomførte storulykketilsyn.

ÅR MYNDIGHET AVVIK ANM

2006 SFT 0 3

2007 DSB 1 2

2008 SFT 2 0

2009 SFT, DSB 0 6

2010 DSB*

2011 DSB 4 0

2012 AT 0 5

2013 Miljødirektoratet 2 0

* DSB gjennomførte en status for utbedringer ift. fremdriftsplan for korrektive tiltak etter uhell i 2009.



TABELL 6.4 Sammenlikning av tilsynsfunn ift. gjennomsnitt.

TANKANLEGGENE I EKEBERGÅSEN VIRKSOMHETER OMFATTET AV SUF*

Avvik per tilsyn 1,3 1,6

Anmerkninger per tilsyn 2,3 2,0

Sum avvik og anmerkninger per tilsyn 3,6 3,6

Avvik/anmerkning 0,6 0,8

* Basert på tilsyn ved virksomheter omfattet av storulykkeforskriften i perioden fra 2008 til og med 2012 (Kilde: Koordineringsgruppen for storulykkeforskriften: Årsrapport 2012.).

Disse virksomhetene er valgt ut fordi de er klassifisert som særskilte brannobjekter (ref. brann- og eksplosjonsvernloven § 13 og forskrift om brannforebygging).

Tilsynsresultater med hensyn til påviste avvik og anmerkninger for de enkelte virksomhet er vist i vedlegg 6.

Virksomhetene er ulike. I en sammenlikning av tilsyns-resultatene må dette tas hensyn til. I tillegg kan det ved gjennomføringen av de enkelte tilsynene ha blitt satt ulike tema i fokus. Når resultatene av tilsynene summeres opp, viser det

seg at det ble utstedt totalt elleve avvik og 23 anmerkninger. Ingen av virksomhetene skiller seg ut ved å ha spesielt mange eller få avvik eller anmerkninger. Det er heller ingen klar trend eller mønster i hva slags type avvik og anmerkninger som er gitt.

I 2007 arrangerte Oslo brann- og redningsetat et informasjonsmøte som tok for seg sentrale lover og forskrifter som gjelder for industri- og lagebygg. Dette møtet utgjorde branntilsynet i 2007 for to av de innkalte virksomhetene i Sydhavna.

6.2.2TILSYN UTFØRT AV OSLO BRANN- OG REDNINGSETAT

Oslo brann- og redningsetat ved forebyggende avdeling har utført 14 tilsyn ved virksomheter i Sydhavna fra 2005 til 2011. Tilsyn er utført ved virksomheter listet i tabell 6.5.

TABELL 6.5 Tilsyn fra Brann- og redningsetaten Oslo kommune.

VIRKSOMHET ANTALL TILSYN

Forenede Gårder AS 6

Ekeberg Oljelager (nåværende Sisterne Drift DA) 5

Strand Unikorn 3

Oslo Container Terminal 3

Ford Motor / Møller Logistikk 3



AVVIK Det er ikke utført en dokumentert risikovurdering av lagring i fjellhallen med tilhørende installasjoner og aktiviteter i forhold til utslipps-fare til sjø via oljeutskiller.

I januar 2013 gjennomførte DSB et tilsyn ved Shells tankanlegg på Sjursøya Oljehavn. Tilsynet ble utført med bakgrunn i en hendelse 27. desember 2012 med utslipp av en større mengde

(ca. 335 m3) diesel og parafin (se kapittel 6.4). Følgende tre avvik og en anmerkning ble gitt hjemlet blant annet i forskrift om håndtering av farlig stoff:

6.2.4ANDRE TILSYN

I desember 2009 gjennomførte daværende Statens forurensningstilsyn tilsyn med bakgrunn i en hendelse med overfylling 13. juni 2009 (se kapittel 6.4). Rapporten etter

tilsynet omhandler kun en vurdering relatert til fare for utslipp til sjø eller grunn. Hendelsen ble ikke vurdert i forhold til brann- og eksplosjonsfare. Ett avvik ble påvist ved tilsynet.

AVVIK 1 Virksomhetens styringssystemer har mangelfulle prosedyrer for styring av endringer.

AVVIK 2 Virksomheten har ikke gjennom forebyggende vedlikehold, sørget for at anlegget er i forsvarlig stand, slik at sikkerhetsnivået opprettholdes.

AVVIK 3 Rør og utstyr mangler merking

ANNMERNING Det registreres noe lagret materiell, paller etc., på området som ikke er knyttet til lagring av petroleumsprodukter.

6.2.3TILSYN KNYTTET TIL INTERNATIONAL SHIP AND PORT FACILITY SECURITY (ISPS).

ESA (EFTA Surveillance Authority) følger opp i hvilken grad Kystverket sørger for at ISPS-havner i Norge tilfredsstiller kravene i ISPS-regelverket (se kapittel 4.9). ESA gjennomførte tilsyn på ulike havneavsnitt omfattet av ISPS-kravene i Sydhavna i 2008 og 2012. Ved begge tilsynene ble det gitt relativt mange avvik/anmerkninger. Resultater fra tilsyn gjennomført av ESA er gradert og vil ikke bli gjenstand for nærmere omtale i denne gjennomgangen, men ved tilsynet i 2012 ble det gitt markant flere avvik enn ved ESAs tilsyn i 2008.

Kystverket gjennomførte 13 tilsyn ved de ulike ISPS-terminalene i Sydhavna i tidsrommet fra november 2008 til september 2013. Følgende fire områder utgjorde halvparten av påviste avvik og anmerkninger:

• planverk har behov for ajourføring og justering• fysisk sikring er mangelfull• internrevisjoner og tilhørende rapporter mangler• driller og øvelser mangler

Kystverket har færre avvik/anmerkninger i sine tilsyn enn det som er påvist i ESA sine tilsyn. Også resultater fra tilsyn gjennomført av Kystverket er gradert og vil ikke bli gjenstand for nærmere omtale i denne gjennomgangen.



Også daværende Klif gjennomførte tilsyn etter utslippet fra Shells anlegg på Sjursøya i januar 2013. Følgende to avvik hjemlet i forurensningsloven ble gitt:

AVVIK 1 AS Norske Shell Depot har i tiden 26.–27. 12.2012 hatt et stort akutt utslipp beregnet til 334 476 liter diesel og parafin.

AVVIK 2 AS Norske Shell Depot sine risikovurderinger i forhold til ytre miljø er mangelfulle.

6.3 STATISTIKK OG HENDELSESDATA

Hendelser registrert i Oslo Havns rapporteringssystem omfatter 35 hendelser registrert i perioden 2007–2013. Disse gjelder i hovedsak arbeidsmiljø og personskade for egne ansatte i Oslo Havn. Hendelsene er gjennomgående registrert som nestenulykker, og i noen tilfeller med lettere personskade. Hendelsene er særlig knyttet til kraner og containerdrift, og i noen grad trafikkrelaterte forhold.

Ytterligere statistikk over hendelser i oljehavna og havne-bassenget er vanskelig tilgjengelig. Sjøfartsdirektoratets ulykkesbase viser en nedgang i antall personulykker på skip siden 2003, men en økning i antall skipsulykker siden 2006, og en kraftig økning av antall navigasjonsulykker. Denne utviklingen må sees i sammenheng med målsetningen om å øke både passasjertrafikken og skipstrafikken for øvrig. Den vanligste ulykkeskategorien for skip i norske farvann er grunnstøting og kollisjon. I 2011 grunnstøtte det islandske containerskipet Godafoss utenfor Hvaler i Østfold. Dette førte til en lekkasje der ca. 112 m3 olje lekket ut i sjøen, og det ble registrert oljepåslag helt til vest for Kristiansand. I 2009 grunnstøtte Full City utenfor Langesund. Utslippet etter denne grunnstøtingen førte til oljeforurensing langs kysten i Telemark, Vestfold og Aust-Agder34.

34 Nasjonalt Risikobilde 2013.



6.4.1EKSPLOSJON I FJELLANLEGGET I 1990

14. august 1990 oppsto en brann med etterfølgende eksplosjon i sisterne 12 i Ekeberg Oljelager. Ulykken skjedde under rengjøring av sisternen. Toppnivået i sisternene var da ca. tre meter lavere enn det som er vanlig nivå. Man tror at bensin fra den ene eller begge nabosisternene lakk inn pga. endret trykkforhold som følge av endret nivå i sisterne 12. Innlekket bensin spredte seg på overflaten og dannet en eksplosiv atmosfære i sisternens luftrom. Tennkilden for eksplosjonen ble fastslått til å være kortslutning i en håndlampe. Det ble en kraftig eksplosjon i sisternen med en etterfølgende trykkbølge som forplantet seg i hele anlegget.

En operatør var i nærheten av sisternen da håndlampen kortsluttet, men han greide å rømme og ble kun utsatt for trykkstøt og varmebølge. Det ble ikke konstatert helseskader. Skadeomfanget, som hovedsakelig bestod av noe ødelagt mekanisk utstyr, ble betraktet som lite, i følge rapporten som ble utarbeidet av et undersøkelsesutvalg nedsatt av driftsutvalget ved Ekeberg Oljelager.

6.4.2KOLLISJON MELLOM TOG OG TANKBIL I 2003

Ved innkjøringen til Sydhavna er det en rundkjøring som gjør trafikksituasjon komplisert. Rundkjøringen har fire tilfartsveier, samt et nord-syd kryssende jernbanespor. Ved rundkjøringen er det i tillegg bygningsmasse som reduserer sikten når man kommer fra oljeterminalen. Undersøkelsen som ble foretatt av daværende Havarikommisjonen for Sivil Luftfart og Jernbane (i dag Statens havarikommisjon for transport) avdekket dessuten at dette er en av Norges mest trafikkbelastede rundkjøringer som her veitransport av farlig gods. Rundkjøringen er dessuten skifteområde for jernbanevogner.

17. februar 2003 kolliderte et skift (tog) med en tankbil på Sjursøya Oljeterminal. I forbindelse med at et skifte var i ferd med å sammensette vogner i en spesiell rekkefølge, var det behov for å krysse rundkjøringen. Et vogntog lastet med 20 m3 bensin og 18 m3 dieselkjørte ut i rundkjøringen. Skiftet traff tankbilens vogn, noe som resulterte i lekkasjer og påfølgende antennelse. Brannen utviklet seg raskt og ble voldsom. Ingen personer ble skadd i ulykken.

Det ble påvist flere årsaker av teknisk/operative natur samt systemmessige årsaksfaktorer. De systemmessige årsaksfaktorene som ble avdekket på ulykkestidspunktet var:• Det manglet systemmessig planlegging, styring og oppfølging

for transportvirksomheten på området.• Jernbanevirksomhet ble drevet på området uten påkrevde

tillatelser og godkjenninger og derigjennom med manglende myndighetstilsyn.

Oslo kommune Havnevesenet ble gitt to sikkerhetstilrådninger på hhv lang og kort sikt knyttet til rundkjøringen, mens Statens jernbanetilsyn ble gitt en sikkerhetstilrådning knyttet til regelverket ved skiftebevegelser.

I sin rapport påpekte dessuten kommisjonen at det var uheldig at verken en virksomhetsutøver eller offentlig myndighet er tillagt et overordnet sikkerhetsmessig samordningsansvar for området.

6.4.3OVERFYLLING I 2009

13. juni 2009 ble det utilsiktet fylt 390 m3 diesel ved lossing fra skip inn på en sisterne i den delen av fjellanlegget som omfattes av Ekeberg Tank og eies av Statoil Fuel & Retail. Sisternen inneholdt fra før flydrivstoff . Dette resulterte i forurenset produkt. Senere samme dag ble ytterligere et produkt,diesel, fylt på samme sisterne. Dette medførte en overfylling og oversvømming av en blanding av diesel og flydrivstoff i gangbanen i den delen av fjellanlegget.Ingen personer ble skadet, men det oppstod betydelige materielle skader i form av håndtering av forurenset produkt.

Statoils granskningsrapport avdekket at den utløsende årsaken til feilfylling og den påfølgende overfylling, var resultat av en kombinasjon av flere tekniske og operasjonelle feil. I Statoils granskningsrapport ble det anbefalt til sammen 22 tiltak relatert til ledelse og styring, HMS og beredskap samt anleggsintegritet.

Statoils rapport avdekket dessuten generelt mangelfullt ved-likehold (mangel på strategi for vedlikehold og for gjennomført vedlikehold) for fjellanlegget. Et annet punkt som ble påpekt var manglende oppfølging i rutinene knyttet til samarbeidet mellom oljeselskapene for driften av Ekeberg Olje og Ekeberg Tank. ØKOKRIM ga Statoil og Ekeberg Oljelager DA forelegg på hver seg 800 000 og 700 000 kroner som begge vedtok.

6.4BESKRIVELSE AV NOEN STØRRE HENDELSER OG ULYKKER



6.4.4JERNBANEULYKKE I 2010

24. mars 2010 trillet en vognstamme på 207 meter bestående av tomme containervogner ukontrollert fra Alnabru til Sydhavna. I Sydhavna trillet disse sju vognene, som til sammen veide 194 tonn, med stor fart forbi området hvor fyllestasjonen for transport av flydrivstoff til Gardermoen er lokalisert. Ved Loenga ble farten angitt til å være 125 km/t. Vognstammen trillet videre mot Bekkelagskaia hvor de fortsatte gjennom ekspedisjonsbygningen ved inn- og utkjøring til containerterminalen. To vogner havnet i havnebassenget. Ulykken forårsaket at tre personer omkom og fire personer ble skadd. Det var omfattende materielle skader på bygninger, biler og infrastruktur. Ulykken skjedde klokken 13:13, et tidspunkt da toget for transport av flydrivstoff til Gardermoen parkerte. På ulykkestidspunktet ble dessuten trafikken i havneområdet vurdert til å være moderat.

Årsaken til ulykken var et resultat av en kombinasjon av misforståelser mellom personell som stod for den operasjonelle driften på Alnabru, samt mangel på barrierer i godsporet mellom Alnabru og Loenga/Sydhavna som kunne ha stoppet vognstammen på en kontrollert måte.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) peker i sin rapport etter ulykken på flere utløsende og bakenforliggende årsaksfaktorer, blant annet:

• Det var ikke etablert felles forståelse for hvordan man kan forhindre svikt i kommunikasjonen mellom togekspeditører og skiftepersonell på Alnabru. Bestemmelser som potensielt kunne stoppet det aktuelle hendelsesforløpet var «sovende» og ukjent blant det operative personellet.«sovende» og ukjent blant det operative personellet.

• Det var ingen mulighet gjennom avledende togveier å få stoppet vognstammen før den forlot Alnabru. Det var heller ingen barrierer i godstogsporet mellom Alnabru og Loenga/Sydhavna som kunne stoppe vognstammen på en kontrollert måte. Ulykken er et brudd på enkeltfeilprinsippet om at jernbanevirksomheten skal planlegges, organiseres og utføres på en slik måte at enkeltfeil ikke skal medføre tap av menneskeliv eller alvorlig personskade.

• Grunnforutsetningen for at ulykken kunne skje var etter Statens havarikommisjon for transports (SHT) oppfatning at Alnabru ble brukt på en måte som opprinnelig ikke var tiltenkt. Ivaretakelse av effektiviteten og produktiviteten på et nedslitt og utdatert anlegg, uten tilpasning av sikker arbeidspraksis, hadde redusert sikkerhetsmarginene. Både politiske prioriteringer og Jernbaneverkets egen prioritering av godstrafikk har hatt betydning for at ombygging/utbygging ikke var iverksatt.

• Manglende systematikk i behandlingen av sikkerhetskritisk informasjon var et gjennomgående trekk både for Jernbaneverket og CargoNet AS. Det var manglende tradisjon for rapportering av hendelser, mangelfull formidling og implementering av styrende dokumentasjon, mangelfulle og fragmenterte risikovurderinger, samt manglende systematikk for å fange opp og bearbeide sikkerhetskritisk informasjon fra de operative delene av organisasjonene. Dette medførte at både Jernbaneverket og CargoNet AS var uvitende frem til ulykken om at Alnabru hadde fundamentale feil og mangler når det gjelder operative og tekniske sikkerhetsbarrierer.

• Jernbaneverket hadde ikke fulgt tilstrekkelig opp sitt ansvar som infrastrukturforvalter og hovedbedrift gjennom eksempelvis helhetlige risikokartlegginger. I et komplekst og sammensatt system som Alnabru er det spesielt viktig at alle involverte organisasjoner bidrar til at barrierer mot enkeltfeil etableres. Alnabru manglet en helhetlig sikkerhetsstyring for å fange opp risikoen som følge av de mange endringene som hadde skjedd over tid.

• SHT pekte også på mangler ved oppfølgingen fra Statens jernbanetilsyn. Selv om ansvaret for sikkerheten ligger hos jernbanevirksomhetene, etterlyses likevel en mer proaktiv rolle i tilsynet, særlig med hensyn til kontroll av storulykkesrisiko i komplekse og sammensatte områder.

Oslo tingrett ila Jernbaneverket en bot på 15 millioner kroner, mens CargoNet ble ilagt en bot på seks millioner kroner.

6.4.5UTSLIPP I 2012

26. og 27. desember 2012 var det utslipp av ca. 340 m3 diesel og noe parafin fra Shells tankanlegg i oljehavna. Utslippet skjedde på natten og ble oppdaget tidlig på morgenen av en sjåfør som skulle fylle en tankbil. Den utløsende årsaken til lekkasjen var frostsprengning av kondensvann oppsamlet i en ventil tilknyttet en «deadleg». Ventilen var en del av prosessutstyr som var satt ut av drift, men som var tilknyttet den operasjonelle delen av anlegget. Tilsyn utført av DSB kort tid etter ulykken påviste mangler ved prosedyrer knyttet til endringskontroll og mangelfullt vedlikehold av det tekniske utstyret. Shells interne granskningsrapport bekreftet DSBs funn. Shells interne gransking påpekte i tillegg flere andre forhold som årsak til hendelsen.

Politiet gjennomførte etterforskning og ila Shell en bot på 2,5 millioner kroner, som Shell aksepterte.



6.5VIRKSOMHETENES EGNE VURDERINGER AV RISIKO OG RISIKOSTYRING

DSBs spørreundersøkelse ( jf. kap 2.2) utført blant 28 virksomheter i Sydhavna (oljeselskapene unntatt) viser at de aller fleste som opererer i området oppfatter at det er liten risiko forbundet med aktivitetene der. Svarene reflekterer virksomhetenes egne synspunkter og er i stor grad basert på skjønnsmessige vurderinger. Det må også bemerkes at respondentene representerer mange ulike virksomheter, og har ulike roller i sikkerhets- og beredskapsarbeidet i havneområdet.

Undersøkelsen omfatter særlig spørsmål knyttet til transport av farlig gods og håndtering av farlig stoff, men det ble også stilt spørsmål rundt en bredere vurdering av sikkerheten i området. Vurderingene er dels knyttet til risiko forbundet med egen virksomhet, og dels til opplevd risiko forbundet med lokaliseringen i området.

6.5.1VIRKSOMHETENS EGEN RISIKO

Virksomhetene ble spurt om omfanget av risiko knyttet til fem ulike aktiviteter i egen virksomhet: Oppbevaring av farlige stoffer, håndtering/bruk av farlige stoffer, produksjon av farlige

stoffer og transport av farlig gods, jf. figur 6.2. I spørsmålet er det definert at det med farlige stoffer menes brannfarlig stoff, eksplosjonsfarlig stoff, trykksatt stoff eller reaksjonsfarlig stoff (med henvisning til brann- og eksplosjonsvernloven § 4).

Virksomhetene opplever i liten grad at disse aktivitetene medfører risiko. Når det gjelder oppbevaring av farlige stoffer oppgir en virksomhet «stor risiko». En utfyllende kommentar viser at dette gjelder oppbevaring av forbrukergassbeholdere (ca. 20 stk) og teknisk sprit (ca. 50 liter).

En annen virksomhet oppgir «middels risiko» knyttet til oppbevaring av farlige stoffer. Den samme virksomheten oppgir også «middels risiko» på «håndtering og bruk av farlige stoffer» samt «transport av farlig gods». Virksomheten utdyper i en kommentar at dette gjelder bruk og oppbevaring av sveiseutstyr, acetylen og oksygen samt bruk av HFK kuldemedier som er under trykk (for etterfylling av containermaskineri).

Utover disse to nevnte virksomhetene rapporterer øvrige respondenter «liten risiko», «ingen risiko/ikke relevant» eller «vet ikke /ingen oppfatning» på samtlige spørsmål.

FIGUR 6.2 Hvor stor risiko er forbundet med følgende aktiviteter i virksomheten?

Oppbevaring av farlige stoffer 28

Håndtering og bruk av farlige stoffer 28

Produksjon av farlige stoffer 27

Transport av farlig gods 28

Utslipp av farlige stoffer 28

Annet, spesifiser i kommentarfelt 28

93 7

4 4 29 757

4 36 754

6 6 1969

4 18 771

18 775

Stor risiko Middels risiko Liten risiko Ingen risiko og/eller ikke relevant Vet ikke/ingen oppfatning

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %



Virksomhetene ble også bedt om å gi en mer generell vurdering av hvor stor risiko deres aktivitet utgjør for ulike aktører, herunder for virksomheten selv (se figur 6.3).

To virksomheter svarer at egen virksomhet utgjør «middels risiko» for virksomheten selv.

Tre virksomheter oppgir at deres virksomhet utgjør «middels risiko» for andre aktører. De samme tre virksomhetene svarer at egen virksomhet utgjør risiko for trafikanter/kjøretøy i området. Svarene i sin helhet gir imidlertid inntrykk av at

virksomhetene oppfatter at de produserer liten eller ingen risiko for nærliggende aktører.

To kommentarer gir uttrykk for at i den grad det foreligger risiko, er denne forbundet med kjøring på området:

«Det er etter min oppfatning størst risiko forbundet med kjøring på området som er største risiko for egne ansatte, og det samme der vår kjøring kan være risiko for øvrige.»

«Kun trafikal risiko, som anses som liten risiko»

6.6.2OPPLEVD RISIKO KNYTTET TIL LOKALISERING I SYDHAVNAOMRÅDET

Virksomhetene ble spurt: «I hvilken grad er virksomheten utsatt for risiko fra annen aktivitet/virksomhet i Sydhavna?» (se figur 6.4). To svarer «i stor grad», tolv svarer «i noen grad», elleve svarer i «liten grad», mens tre virksomheter svarer «vet ikke / ingen oppfatning».

FIGUR 6.3 Hvor stor risiko utgjør deres virksomhet før følgende aktører?

Virksomheten selv 28

Andre virksomheter i Sydhavna 27

Trafikanter/kjøretøy i Sydhavnaområdet 28

Trafikanter/kjøretøy utenfor Sydhavnaområdet 28

Personer som bor eller oppholder seg i området rundt sydhavna 27

Andre aktører, spesifiser i kommentarfelt 19

7 36 454

11 30 752

11 61 425

11 2663

4 36 457

30 763

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

Stor risiko Middels risiko Liten risiko Ingen risiko Vet ikke/ingen oppfatning

FIGUR 6.4 «I hvilken grad er virksomheten utsatt for risiko fra annen aktivitet/virksomhet i Sydhavna?»

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

Stor risiko Middels risiko Liten risiko Ingen risiko Vet ikke/ingen oppfatning

7 43 1139 28



I neste spørsmål fikk virksomhetene anledning til å spesifisere grad av risiko knyttet til ulike typer aktiviteter (se figur 6.5). Svarene her bidrar til å nyansere det generelle bildet over. Det er viktig å påpeke at kun de som har svart at de i stor eller noen grad er utsatt for risiko på foregående spørsmål, inngår i de følgende svarene, dvs. halvparten av virksomhetene.

Skipstrafikken anses ikke å produsere noen risiko. De tre aktivitetene flest anser å produsere risiko er container-virksomheten (10 av 11 virksomheter svarer «i stor» eller «i noen grad»), biltrafikken på området (9 av 13 virksomheter svarer «i stor» eller «i noen grad») og transport av farlig gods på området (6 av 14 virksomheter svarer «i stor» eller «i noen grad»). En relativt stor andel virksomheter er usikre på i hvilken grad flere av de nevnte aktivitetene representerer.

Til spørsmålet «Samlet sett, hvor stor risiko mener du/dere er forbundet med aktivitetene og virksomheten i Sydhavna?» (se figur 6.6) svarer 20 virksomheter «liten», «svært liten», «ingen» eller «vet ikke». Seks virksomheter svarer «middels fare», mens to svarer «stor fare». Blant dem som svarer «middels fare» fremkommer to kommentarer:

«Vi er avhengig av å kjøre servicebiler på området, dette medfører fare i forhold til trucker osv.»

«Vi sitter i første etasje og vil vel være mer utsatt enn i høyereliggende etasjer. Regner med at anleggene er sikret etter gjeldende bestemmelser og at disse bestemmelsene er relevante.»

Virksomhetene som mener at det er «stor risiko» oppgir ingen kommentarer. Disse virksomhetene driver henholdsvis sementimport og håndtering av trosser for skip. Ingen virksomheter mener det er «svært stor risiko» forbundet med aktiviteten i Sydhavna.

FIGUR 6.5 I hvilken grad representerer disse aktivitetene en risiko for virksomheter i Sydhavna?

Biltrafikken i området 15

Transport av farlig gods på området 14

Skipstrafikken i havneområdet 13

Skip med petroleumsprodukter 13

Fylling av petroleumsprodukter på vogntog i oljehavna 13

Virksomheter/petroleumsprodukter i fjellanlegget 13

Tanker og røresystemer i tilknyting til oljehavna 13

Containervirksomhet 11

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

I stor grad I noen grad I liten grad Vet ikke / ikke sikker

31 38 823

85 15

14 29 750

8 23 3138

8 15 3838

8 15 2354

23 3838

45 945

Stor Middels Liten Svært liten Ingen Vet ikke

FIGUR 6.6 Samlet sett, hvor stor risiko mener du/dere er forbundet med aktivitetene og virksomheten i Sydhavna?

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

287 21 25 7 732



Det overordnede bildet er altså at virksomhetene opplever liten grad av risiko i Sydhavna. Svarene varierer imidlertid betydelig. Den åpne formuleringen gir også rom for at spørsmålet kan ha blitt tolket på ulike måter. En virksomhet kommenterer at det er «Litt usikkert hva som menes». En annen påpeker at det er«vanskelig å vite når vi vet lite om hvilke øvrige aktiviteter utenom tank-/petroleumstransport som foregår på havnen.»

6.5.3OPPFATNINGER OM RISIKOSTYRINGEN

Respondentene i spørreundersøkelsen ble også bedt om å ta stilling til seks ulike påstander om kontroll med og styring av risiko i Sydhavnaområdet (se figur 6.7). Omtrent samtlige virksomheter mener at de har en velfungerende internkontroll og styring med egen risiko. Kun to virksomheter en uenige i påstanden. Oppfatningen av den generelle styringen med risikoforhold i Sydhavna (påstand 2) er også overveiende god. En virksomhet er«helt uenig» i alle påstandene.

De tre siste påstandene dreier seg om oppfatninger om beredskapsplaner, hvordan sikkerhetsarbeidet er organisert og kartlegging av ansvarsforhold i Sydhavna. Om lag halvparten av virksomhetene vurderer dette positivt, mens den andre halvparten oppgir «vet ikke/ingen oppfatning». Kommentarene til enkelte av virksomhetene som svarer«vet ikke/ingen oppfatning» tyder på at det er noe manglende kunnskap om disse forholdene:

«Vi vet oppmøteplass ved katastrofe, ellers lite informasjon vi har fått med oss.» «Vi er leier av våre lokaler, og orienteres i meget liten grad om området for øvrig.»

«[…] Savner oppslag ved hovedinngang om anbefalte rømningsveier og/eller tiltak som bør iverksettes ved forskjellige scenarioer.»

Resultatene tyder på at kunnskapen om beredskaps- og sikkerhetstiltak er noe ujevnt fordelt. Omlag halvparten av virksomhetene har manglende kunnskaper om beredskapsplaner, ansvarsforhold ved mulige hendelser og organiseringen av sikkerhetsarbeidet.

I surveyer generelt er det for øvrig en vanlig tendens til at misnøye kommenteres hyppigere enn fornøydhet. Så det må tas høyde for at positive holdninger kan være underrapportert. En virksomhet som er«helt enig» i alle påstandene knyttet til risikokontroll skriver at:

«Det holdes jevnlige HMS-møter hvor bedrifter på Sydhavna deltar sammen med Oslo Havn.»

FIGUR 6.7 Styring av risiko. Er du enig eller uenig i følgende påstander?

Vår virksomhet har velfungerende internkontroll og god styring med egen risiko 28

Det er generelt god styring med risikoforhold i Sydhavna 28

Det er etablert et velfungerende samarbeid om felles forebyggende oppgaver i Sydhavna 27

Det er etablert tilstrekkelig gode beredskapsplaner og tiltak i Sydhavna 28

Sikkerjetsarbeidet i Sydhavna er godt organisert 28

Ansvarsforhold ved mulige hendelser i Sydhavna er tilstrekkelig klarlagt

16

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

Helt enig Delvis enig Verken / eller Delvis uenig Helt uenig Vet ikke / ingen oppfatning

36 21 297 4 4

421 21 464 4

25 504 418

1175 4 7 4

46 21 7 214

23 19 424 8 4



Når det gjelder petroleumsaktiviteten, som er den antatt farligste virksomheten i Sydhavna, utgjør både virksomheter i Sydhavna-området, nærliggende boligområder og institusjoner samt trafikkområder deler av omgivelsene. Det har ikke vært foretatt en bred kartlegging av risikooppfatninger i disse øvrige omgivelsene, eksempelvis blant beboere i nærområdene.

Bydel Gamle Oslo har ikke hatt mange saker knyttet til virksomheten i Sydhavna. Etter togulykken i 2010 ble sikkerhet knyttet til transport av flydrivstoff tatt opp i bydelsutvalget og en henvendelse ble sendt til Samferdselsdepartementet om blant annet å utrede alternativer til dagens togtransport (rørledning). Bydelen var også involvert i en øvelse i Oslo der ett scenario var en hendelse i Sydhavna. Bydel Nordstrand var ansvarlig, men Gamle Oslo var involvert som «samarbeidende bydel». Utover dette har det ikke vært noen saker knyttet til virksomheten i Sydhavna. Det har heller ikke vært noen dialog med innbyggerne i bydelen om Sydhavna eller kommet initiativ fra innbyggere.

Bydel Nordstrand har derimot hatt mange saker, men først og fremst knyttet til støy og tildels trafikk. Det er ikke registrert noen saker eller bekymringer knyttet til petroleumsrelatert virksomhet eller risiko for brann/eksplosjoner verken fra befolkning eller politisk hold. Det foreligger likevel et vedtak i bydelsutvalget om utredning av alternativ lokalisering og mulig flytting av industriell virksomhet fra Sydhavna.

Bydelens ansvar er først og fremst knyttet til folkehelseloven/miljørettet helsevern og smittevern. I den sammenheng har de tilsyn med aktiviteten i havna. Oslo Havn har dispensasjon til å drive støyende virksomhet og er i gjennomsnitt innenfor fastsatte støygrenser. Grensene overskrides likevel i kortere tidsrom. Oslo Havn har et eget klageskjema for støy og bydelen mottar kopi av innsendte klager. Så langt er det befolkningen i Grønsundområdet som har vært mest plaget. Når containervirksomheten flytter til Sjursøya og etter hvert som Sørenga bygges ut, vil problemene forskyve seg dit. Det har også vært klager og saker knyttet til trafikk og trafikksikkerhet, blant annet fra skole og barnehage på Nedre Bekkelaget.

6.6SÆRLIG OM RISIKO FOR ØVRIGE OMGIVELSER

6.5.4OPPFATNINGER OM ISPS

Virksomhetene i spørreundersøkelsen ble bedt om å gi sine vurderinger av hvordan ISPS-regimet fungerer, både til regimets primære formål (terrorsikring), og til andre sikkerhetshensyn. 15 virksomheter er selv lokalisert på en ISPS-terminal. Svarene tegner et i hovedsak et positivt bilde av ISPS-

regimet. Noe over halvparten av virksomhetene er helt eller delvis enige i at regimet gir tilstrekkelig sikring mot terrorfare og at det er riktig dimensjonert i forhold til risikobildet mer generelt. To tredjedeler av virksomhetene mener også at det bidrar til bedre sikkerhet også på andre områder.

FIGUR 6.8 Virksomhetenes syn på ISPS-regimet

Er du enig eller følgende påstander om ISPS regimet? - ISPS-regimet bidrar til bedre sikkerhet også når det gjelder andre områder enn terrorfare

26

Er du enig eller uenig påstander om ISPS regimet? - ISPS- regimet er riktig dimensjonert i forhold til risikoer i havneområdet

26

Er du enig eller uenig ifølge påstander om ISPS regimet? - ISPS- regimet gir tilstrekkelig sikting mot terrorfare

26

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

12 42 19 8 19

35 31 4 4 198

Helt enig Delvis enig Varken / eller Delvis uenig Helt uenig Vet ikke / ikke sikker

12 42 4 8 314



Bydelen har ingen faste møter eller samarbeid med Oslo Havn, det er kun møter etter særskilt initiativ. I administrasjonen har det vært diskusjoner og bekymring knyttet til risiko, som ved mulig terroranslag. Bydelen har et apparat og planverk for beredskap. Dette er begrenset til visse funksjoner overfor egen befolkning. Politi og sentrale etater i kommunen har hovedansvar, og bydelen vil være behjelpelige med ressurser, med for eksempel lokaler i forbindelse med evakuering.

6.7OPPSUMMERING

Det er utført mange risikoanalyser som omfatter deler av aktivitetene i Sydhavna. Basert på vurderinger av verstefallshendelser (hendelse på oljeterminal contra hendelse i fjellageret) vurderes operasjonene i oljehavna til å være mest risikofylt for tredjeperson. Basert på utførte risikoanalyser vurderes operasjonene knyttet til lossing av skip og lasting av tankbiler som risikofylt.

Det savnes likevel en analyse som tar for seg det helhetlige og overordnede risikobildet i Sydhavna. Noen av analysene er av eldre dato, for eksempel risikoanalysen«Risiko ved lasting og lossing av jet-fuel fra jernbanevogner på Gardermobanen» fra 1997. Det er generelt viktig at kunnskapsgrunnlaget i form av risikoanalyser som beslutninger treffes på, er oppdatert. Mange av analysene knyttet til petroleumsvirksomheten er utført av de samme eksterne konsulentselskapene.

Det er utført få tilsyn på petroleumsvirksomheten i oljehavna etter kravene i storulykkeforskriften, mens fjellanlegget har vært gjenstand for årlige tilsyn. Tilsynet har avdekket svakheter i forbindelse med det tekniske vedlikeholdet. Dette er bekreftet i de interne granskningene etter to av de større ulykkene/hendelsene i Sydhavna. Ved tilsyn på«security-området» i kravene i ISPS er det avdekket mange avvik både av systemmessig karakter samt evne til å etterleve nye rutiner.

Det har vært noen større hendelser med potensial for større konsekvenser enn det som ble utfallet:

• Togulykken i 2010; hva kunne hendt dersom toget for frakt av flydrivstoff tanket, eller dersom løse vogner hadde fortsatt inn i oljehavna og truffet kritiske installasjoner (som VRU)?

• Utslipp 2012; hva ville skjedd dersom det hadde vært lekkasje med bensin i stedet for diesel og parafin?

Når det gjelder risikooppfatninger hos virksomheter lokalisert i Sydhavna framkommer at to av tre mener det er liten eller ingen risiko forbundet med aktiviteten der. I den grad virksomhetene opplever at de selv produserer risiko, eller at andre utgjør en risiko for dem, er dette gjerne knyttet til trafikk i området. Det er likevel viktig å understreke at undersøkelsen gir et bilde av Sydhavna-virksomhetenes egen subjektive vurdering av risikoen i området.

TAG

Dette kapitlet gjennomgår etablerte beredskapsfunksjoner som skal tre i kraft ved hendelser i Sydhavna. For å gjennomføre en kritisk vurdering av hvordan beredskapen fungerer, er det utarbeidet tre verstefallscenarioer knyttet til brann og eksplosjon av petroleumsprodukter. Hensikten er å vurdere beredskapen i forhold til et svært alvorlig konsekvensbilde. Med scenarioene som utgangspunkt ble det gjennomført en egen workshop med relevante aktører, der beredskap og håndteringsevne ble gjennomgått steg for steg. Resultatene fra denne inngår i dette kapitlet.


07Beredskap ved hendelser

KAPITTEL


BEREDSKAP VED HENDELSER

Redningstjeneste (land-, sjø- og flyredning) er definert som den offentlig organiserte virksomhet som utøves ved øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkes- eller faresituasjoner, og som krever koordinering. Redningstjenesten er ikke en organisasjon, men en funksjon, som utøves gjennom et samvirke mellom offentlige etater, frivillige hjelpeorganisasjoner og private selskaper som har egnede ressurser. Redningstjeneste er en prioritert oppgave for nødetatene (brann, politi og helse) selv om de i det daglige utfører andre oppgaver. Redningstjenesten har avgrenset ansvar når det gjelder andre hendelser som for eksempel akutt forurensning og atomulykker.

På sentralt nivå har Hovedredningssentralene (HRS) Nord-Norge (Bodø) eller Sør-Norge (Sola, Stavanger) et overordnet operativt ansvar ved redningsaksjoner. Lokal redningssentral (LRS) har ansvar for å lede og koordinere redningsaksjoner i eget distrikt, med mindre HRS treffer annen beslutning. Med eget distrikt menes land- og eventuelt sjøområdet innenfor politidistriktet. LRS leder normalt alle redningsaksjoner på land, mens HRS normalt leder alle redningsaksjoner til sjøs. Uansett aksjonstype og ansvar vil HRS og LRS bistå hverandre. LRS blir i det daglige ivaretatt av politiets operasjonssentral (operativt nivå). Tilsvarende leder politiet arbeidet i innsatsområdet (taktisk nivå). Redningsledelsen (strategisk ledelse) ved LRS består av representanter fra aktuelle myndigheter, etater og frivillige organisasjoner, med politimesteren som sjef.35.

Politiets operasjonssentral har direkte kommunikasjon med fagsentral brann (110) og AMK (akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (113)). Ved enhver hendelse gjennomføres gjensidig varsling og koordinering mellom sentralene (trippelvarsling). Operasjonssentralen/LRS har i tillegg direkte linjer til en rekke andre fag og kommunikasjonssentraler, så som Togleder (Jernbaneverket), FOH (Forsvaret), VTS (Statens vegvesen), Flygeledelse (Avinor), og kraftforsyning (NVE) . Politiets operasjonsleder har ordremyndighet over politiets innsatsstyrker innen politidistriktet og fullmakt til å iverksette redningsaksjoner. Operasjonslederen vil når det er behov, etter at trippelvarsling og primærvarsling for aktuell hendelse er utført, kontakte vakthavende redningsleder ved HRS og vurdere behov for varsling av politimesteren, innkalling av politiets operative stab mv.

Ved behov, avhengig av hendelsens omfang og kompleksitet, vil operasjonssentralen/LRS utvide med politipersonell, politiets operative stab og/eller innkalle rådgivere eller medlemmer i redningsledelsen (strategisk nivå) samt varsle og kommunisere med kriseledelsen i kommunen hvor hendelsen har skjedd – spesielt med tanke på ivaretakelse av pårørende og evakuerte.

Brannvesenet har ansvar for brannbekjempelse, og blir ofte også tillagt ansvar for sikkerheten i fareområdet. Brannvesenet vil i et innsatsområde også drive livreddende innsats. Som forsterkningsressurs kan også Sivilforsvaret kalles inn for å gi operativ støtte til nød- og beredskapsetatene. I tillegg har ethvert medlem av sivilbefolkningen, på visse vilkår, plikt til å delta i innsatsen og stille eiendom og materiell til disposisjon ved akutt fare når dette er nødvendig.

Ansvaret for den helsemessige innsatsen, inkludert helsefaglig vurdering, prioritering, behandling og pasienttransport, ivaretas av helsetjenesten. Kommunen har ansvar for å yte nødvendig primærhelsetjeneste, og det regionale helseforetaket har ansvar for spesialisthelsetjenesten, inklusive sykehusene og ambulansetjenesten..

Kommunen har ansvar for viktige lokale beredskapsressurser, og har et grunnleggende ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet. Dette inkluderer opprettelse og drift av evakuerte- og pårørendesenter, og for psykososial omsorg og støtte samt forpleining til de evakuerte og pårørende. Beredskapsressurser som brannvesenet, 110-sentralen og primærhelsetjenesten, med blant annet legevakt og evakuerte- og pårørendesenter, sorterer alle under kommunene. Gjennom primærhelsetjenesten har kommunen også et viktig ansvar i den langsiktige, fysiske og psykososiale oppfølgningen.

7.1GENERELT OM BEREDSKAP

35 Politiinstruksen (forskrift) og Organisasjonsplan for redningstjenesten Kgl.res. av 4. juni 1980, gir nærmere bestemmelser om ansvar, oppgaver og myndighet. (Resolusjon er under omarbeidelse).



Det er blitt vanlig å benytte seg av scenariometodikk både i næringslivet og i offentlig sektor. Scenarioer er beskrivelser av tilstander som kan komme til å skje i fremtiden og årsakskjeder som kan føre fram til en uønsket eller ønsket tilstand. Scenariosimulering er verktøy for å skape medvirkning og dialog i strategiarbeid. Gjennom slik simulering kan man forbedre eksisterende planer. Scenarioer kan også sette de involverte på sporet av helt nye strategiske alternativer. Scenarioer skaper læring og gjør det lettere å se «det store bildet».

I forbindelse med drøftelse av beredskapen knyttet til hendelser i Sydhavna, ble det utarbeidet tre verstefallscenarioer knyttet til brann og eksplosjon av petroleumsprodukter. For å få en vurdering av spredning av røyk og branngasser, ble GexCon36 engasjert for å utarbeide spredningsmodeller med siktemål å få en bedre forståelse av konsekvensene knyttet til de tre verstefallscenarioene (GexCon 2013).

Det må understrekes at scenarioene er verstefallscenarioer hvor hensikten er å vurdere beredskapen i forhold til konsekvensene. Det er knyttet usikkerhet til hendelsesforløpet i de valgte scenarioene, men de vurderes som hensiktsmessig for å vurdere beredskapen knyttet til verstefallshendelser. Basert på det som er etablert av barrierer i oljehavna, er sannsynlighetene for at disse hendelsene kan inntre vurdert til å være små. Derfor inngår de ikke i eksisterende risikoanalyser knyttet til aktivitetene i Sydhavna.

Kriteriene for ulik grad av helserisiko brukt i sprednings-analysene er basert på retningslinjer utarbeidet av American Industrial Hygiene Association.

7.2SCENARIOER

36 GexCon er et konsulentselskap innenfor eksplosjonssikkerhet for både landbaserte anlegg og off-shore installasjoner. De har betydelig erfaring knyttet til modellering i forbindelse med brann og eksplosjon, og har blant annet vært engasjert av undersøkelsesarbeidet etter eksplosjonen ved tankanlegget Buncefield utenfor London høsten 2005.



7.2.1SJURSØYA-SCENARIOET

Dette scenarioet er en bearbeidelse av scenarioet «Brann på oljeterminal i by» fra DSBs «Nasjonalt risikobilde 2013».

Den tenkte hendelsen er en kraftig lekkasje av bensin ved oljeterminalen som ikke stoppes. Det oppstår etter hvert brann og eksplosjon som skader nærliggende tanker på Sjursøya. Brannen eskalerer gradvis til omkringliggende tanker. Brannomfanget når et maksimalt omfang etter 30 minutter. Ved drøfting av beredskapen i forhold til håndtering av en slik verstefallshendelse, er ulykken ved Buncefield oljeterminal i 2005 og ved Jaipur oljeterminal benyttet som referansehendelse for å estimere hendelsesforløpet.

Spredning av røyk og branngasser vil blant annet avhenge av vindretning og vindstyrke. Den mest fremtredende vindretning i området er sydlig med en styrke på 2 m/s. Dersom disse parametrene benyttes i spredningsmodellen vil man få en utbredelse som vist i figur 7.1. Beroende på hvordan vinden dreier vil konsekvensene være at deler av boligområdene rundt Sydhavna vil berøres. Blått område i figur 7.1 indikerer en sone hvor befolkningen ikke kan oppholde seg i mer enn en time

uten å oppleve forbigående skadelige helseeffekter eller merke en ubehagelig lukt. I rød sone antas det at et opphold over en time kan gi livstruende helseeffekter. Sirkelutforming av aktuelle berørte områder indikerer at utbredelsen vil variere med skiftende vindretning.

Det antas at det vil utvikle seg en brann med sterk varmestråling. Behov for evakuering vil avhenge av hvor lang tid det vil ta før brannen kan slukkes. I følge Brann- og redningsetaten Oslo kommune kan det ta dager avhengig av om brannen må brenne ut på en kontrollert måte.

Som nevnt innledningsvis er vindhastigheten en svært viktig parameter for å modellere spredningen av brann- og røykgassene. I figur 7.1 vises spredningen med en vindhastighet på 2 m/s. Sterk vind vil være det mest ugunstige med hensyn til utbredelsen av røyk- og branngassene og i analysen ble slike forhold representert med vindstyrke 8 m/s. Utbredelsene vil da være større og sentrale by- og boligområder vil omfattes av skadelig røyk- og branngass. Følgelig vil også et stort antall institusjoner berøres.



FIGUR 7.1 Utbredelse av brann- og røykgasser ved en tenkt storbrann ved Sjursøya oljehavn.

Sentrum

Hovedøya

BleikøyaSjursøya

Gamle Oslo

Ekebergparken

Grønland



7.2.2BJØRVIKA-SCENARIOET

Dette scenarioet er blitt drøftet i Operativt lederforum som er en gruppe bestående av ambulansetjenesten ved Ullevål Universitetssykehus, Brann- og redningsetaten Oslo kommune og politiet i Oslo.

Scenarioet er en tenkt hendelse hvor det lekker bensin fra et tankskip i området nord for Sjursøya. Et flak bestående av bensin driver mot Bjørvika og antennes. Etter hvert vil en større brann utvikle seg på overflaten og om bord i fartøyet. Med brannen vil det utvikles røyk og branngasser som basert på vindretningen og dens skiftninger vil kunne berøre området Akershus Festning og Bjørvika og videre mot Ekeberg og Bekkelaget.

En skipskollisjon på New York havn i 1973 ble benyttet som referansehendelse i workshopen som ble gjennomført for å vurdere beredskapen.

I figur 7.2 er vindretningen sydlig med en hastighet på 2 m/s. På samme måte som for Sjursøyascenarioet indikerer blå sone

et område hvor befolkning ikke kan oppholde seg i mer enn 1 time uten å oppleve forbigående skadelige helseeffekter eller en ubehagelig lukt. I rød sone antas det at et opphold over 1 time vil gi livstruende helseeffekter. Sirkelutformingen indikerer at utbredelsen vil variere med skiftende vindretning.

Basert på spredningsanalyser utarbeidet av GexCon og data mottatt fra Oslo kommune, vil det også i dette scenarioet være institusjoner innenfor konsentrasjonsgrenser hvor evakuering må vurderes. Antall institusjoner som kan berøres er vist i tabell 7.2. Antall berørte institusjoner vil avhenge av vindretningens stabilitet.

På samme måte som for Sjursøyascenarioet vil vindhastigheten ha stor betydning for spredningen av røyk- og branngasser. Utbredelsen av brann- og røykgasser er beregnet til å være mest omfattende ved en vindhastighet på 8 m/s. Konsekvensene vil da være at et adskillig større område sentralt i Oslo som vil berøres. Antall institusjoner vil følgelig også være betydelig.



FIGUR 7.2 Utbredelse av brann- og røykgasser ved en tenkt lekkasje av bensin med etterfølgende antennelse etter skipskollisjon/grunnstøting ved Hovedøya/Blekøya.

Sentrum

Hovedøya

BleikøyaSjursøya

Gamle Oslo

Ekebergparken

Grønland



7.2.3LEKKASJE OG ANTENNELSE I FJELLANLEGG

Scenarioet «Lekkasje og antennelse i fjellanlegg» er en kvalitativ vurdering av en hendelse i fjellanlegget i Ekebergåsen. Vurderingen er basert på GexCons skjønnsmessige vurdering, og erfaringer fra lignende tunnelanlegg med kraftproduksjon som referanse.

Utgangspunktet for scenarioet er lekkasje av bensin i fjellanlegget eksempelvis som følge av en overfylling av en sisterne. En lekkasje av bensin vil resultere i en eksplosiv blanding av fordampet bensin og luft. Antennelse av en slik

blanding vil kunne medføre en eksplosjon og potensiell brann. Selv om det antas ekstremt uheldige omstendigheter, er det vanskelig å se at en eksplosjon vil få vesentlig konsekvenser annet enn inne i selve fjellanlegget. Selv her forventes skadene å bli moderate. Skader på elektriske anlegg og styringssystemer vil kunne medføre forsyningsstans. Konsekvensene for tredjeperson knyttet til dette scenarioet er derfor dramatisk mye mindre enn tilfellet er for «Sjursøyascenarioet» og «Bjørvikascenarioet».

4. og 5. september 2013 gjennomførte DSBs prosjektgruppe i samarbeid med Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) en todagers workshop om Sjursøya-scenarioet og Bjørvika-scenarioet. Hensikten var å gjennomgå og drøfte hvordan beredskapsplanverket vil fungere i møte med en verstefallshendelse, samt få en forståelse av beredskapsmyndighetenes beredskapsevne og avdekke eventuelle forbedringsområder. Inviterte deltakere inkluderte Oslo brann- og redningsetat, Oslo politidistrikt, AMK/Oslo universitetssykehus, Sisterne drift / Statoil Fuel & Retail, Oslo Havn, Oslo kommunes beredskapsetat, helse- og velferdsetaten i Oslo kommune, bydel Nordstrand, Kystverket, Fylkesmannen i Oslo, Jernbaneverket og Oslo T-bane drift.

Workshopen ble organisert som en trinnvis gjennomgang av de to ulike scenarioene. En tidslinje ble tegnet opp for hvert av scenarioene der hendelsesforløp ble konkretisert og de ulike aktørenes roller og bidrag ble gjennomgått for hvert trinn i prosessen. Utløsende hendelse ble satt til fredag ettermiddag kl. 1600 siste halvdel av juli måned.

Forløp og sentrale tema kan for begge scenarioene grovt inndeles som følger:

• utløsende hendelse• oppdage og varsle hendelse• lokal håndtering• første utrykning – nødetater

• kartlegge situasjon – tiltak/håndtering• videre varsling• innhenting av ekspertise, ekstra ressurser• evakuering• helsetjenester• informasjon til allmennhet• kriseorganisering

Av kritiske faktorer ble blant annet følgende avdekket og drøftet:

• Det er uklarhet rundt vakthold og tilstedeværelse i oljehavna. Dette kan føre til forsinket varsling, manglende informasjon til nødetatene og andre om situasjonsbilde og risikoforhold. Det var også uklarhet om lokal håndteringsevne. Særlig politiet og brannvesenet etterlyste et mer permanent vakthold og en «kjentmannsfunksjon» som kunne fungere som et fast kontaktpunkt i tilfelle hendelser.

• Med hensyn til varsling er det mange ulike varslingsregimer og noe uklarhet om hvem som varsler hvem om hva. For nødetatene er systemet med trippelvarsling og koordinering veletablert, men likevel er det risiko for overbelastning av nødnummer. Mange varsles av flere, men det kan også være noen som ikke får tilstrekkelig/tidsnok varsling.

7.3WORKSHOP OM BEREDSKAP VED VERSTEFALLSHENDELSER



• Alle aktørene har selvstendig ansvar for å handle ut fra egne observasjoner, vurderinger og planverk. Man skal altså ikke bare vente på varsel fra andre. Samtidig er rollefordeling og ansvarsforhold noe uklar – tilsynelatende med unntak av nødetatene.

• Mange har ansvar i forbindelse med evakuering og det er ikke tilstrekkelig klarlagt arbeidsdeling eller oversikt over behov og kapasitet.Framkommelighet.

• Gitt tidspunktet for hendelsene vil framkommelighet for nødetatene kunne være et problem. Trafikken på Mosseveien vil være stor, antakelig med kødannelse.

• Evakuering innebærer koordinert innsats fra både lokale virksomheter, politi og kommunen. Omfanget av evakueringen vil blant annet avhenge av hvordan hendelsene utvikler seg med tanke på spredning av ulike typer røyk/gass. Kontinuerlig oppdatert situasjonsbilde og tilgjengelig ekspertise er kritiske faktorer. Mange mennesker vil potensielt kunne bli berørt, både på vei, i uteområder og i egne boliger.

• Informasjon til allmennheten og media skjer via flere kanaler, og media har en viktig rolle når det gjelder informasjon til publikum og berørte. Mange varsler media, men koordinert, entydig og riktig informasjon til allmennhet og særlig til berørt befolkning kan være en utfordring.

• Overordnet ledelse og organisering kan være en utfordring. «Alle» setter stab – men det kan reises spørsmål om koordinering og ansvarsforhold mellom aktørene. Behovet for liasonfunksjoner ble spilt inn som et virkemiddel for bedre kunnskapsutveksling.

En evaluering/spørreundersøkelse gjennomført i etterkant av workshopen viste at målsettingen i stor grad ble nådd37. Om lag to tredjedeler av deltakerne var helt eller delvis enig i at workshopen hadde gitt en nyttig gjennomgang og god forståelse av beredskapen og at viktige forbedringsområder ble identifisert. Deltakerne ble videre bedt om å ta stilling til en del påstander basert på erfaringer fra workshopen, blant annet vedrørende kapasiteter, samhandling, rolleforståelse og varsling, se figur 7.3. Hovedinntrykket her er at nødetatenes innsats og samhandling vurderes som svært velfungerende. Det var større usikkerhet om oljeselskapenes beredskap og mer generelt om varslingsrutiner er tilstrekkelig klare og hensiktsmessige, og om de ulike aktørenes roller er tilstrekkelig klart definert og forstått. Hovedinntrykket fra workshopen er at varslingssystemet for nødetatene er veletablert og innarbeidet. Varslingen og kommunikasjon videre med andre relevante aktører, eksempelvis til kommunale etater/bydeler, statlige etater og ulike kompetansemiljøer, framsto som mindre veletablert og planlagt.

Et konkret resultat i etterkant er at oljeselskapene, Oslo Havn og nødetatene sammen har igangsatt en prosess for å avklare kritiske funksjoner og samarbeidsordninger med sikte på bedre håndtering av mulige hendelser.

37 Av i alt 27 utsendte spørreskjemaer ble 24 besvart, dvs. en svarprosent på 89. Det dreier seg likevel om et lite antall, slik at prosentfordelinger har begrenset verdi (4 prosent = en respondent). Respondentene avga også svar ut fra ulikt ståsted, rolle og kunnskapsnivå. For noen vil svargrunnlaget kun være basert på tolkning av den informasjonen som framkom på workshopen, for andre vil en bredere kjennskap til faktisk beredskap ligge til grunn. Hvert enkelt svar vil i denne situasjonen slik sett ikke telle ’likt’. Det ble også avgitt felles svar fra de tre deltakerne fra politiet, en sentral aktør, men som her bare vil telle som en av 24 respondenter.



Av figur 7.4 framgår det at varslingsrutiner er blant temaene deltakerne mener det er helt nødvendig å ta med videre i oppfølgingen. Det er også utfordringer når det gjelder tilgang på relevant ekspertise og ressurser. Rask og oppdatert kunnskap om meteorologiske forhold samt spredningsmønster og egenskaper ved røyk/gass utviklingen er kritiske momenter. Flere respondenter peker på at det alltid vil være knapphet på ressurser ved så alvorlige hendelser. Muligheten for forhåndsplanlegging er begrenset, og rask håndteringsevne ut fra umiddelbare situasjonsvurderinger vil være nødvendig. Politiet framhever blant annet at planlegging kan skje selv om en hendelse vil ha uforutsigbare forløp, ved at planene tar hensyn til alternativer og behov for fleksibilitet.

Et overveiende flertall av respondentene ga uttrykk for at det er nødvendig å følge opp beredskapen med ytterligere avklaringer og tiltak når det gjelder ansvar, roller, evakuering, trafikkbilde og tilgang på kompetanse, jf. figur 7.6. Når det

gjelder spørsmålet om klarhet i roller og oppgaver så står svarene her i en viss kontrast til deltakernes/respondentenes oppfatninger om egen virksomhet. Mer enn ni av ti mener at oppgaver og roller for egen virksomhet i stor eller noen grad er klart definert, og tilsvarende at egen innsats vil være godt koordinert med øvrige aktører. Det kan derfor være grunn til å stille spørsmål ved om uklarheter rundt roller og oppgaver skyldes at deltakerne ikke har godt nok innblikk i hvordan beredskapen er organisert for andre aktører, det vil si aktører som de ikke har direkte kontakt med eller kjennskap til. En del kommentarer og synspunkter underveis og i evalueringen bekrefter dette inntrykket.

Helt enig Delvis enig Varken - eller Delvis uenig Helt uenig Vet ikke

FIGUR 7.3 Svarfordeling på spørsmålet «På bakgrunn av gjennomgangen av scenariene i workshopen, hvor enig eller uenig er du i følgende utsagn?»

Det er god samhandling og dialog mellom nødetatene i OsloOljeselskapenes beredskap er oversiktig og velfungerendeVarslingsrutinene knyttet til slike hendelser er tilstrek-kelig klare og hensiktsmessigeDe ulike aktørernes roller og oppgaver er tilstrekkelig klart definert og forståttBeslutningstakere vil raskt kunne skaffe seg oversikt over situasjonen og treffe riktige valgBeslutningstakere vil forstå behovet for ekspertkunnskap og innhente denneDet er tillstrekkelig mange resurser å spille på i håndteringen av slike hendelserDet er ikke mulig å planlegge i detalj hvordan denne typen hendelser skal håndteresDet vil vare nødvendig med stor grad av improvisasjon underveis avhengig av hvordan hendelser utvilker seg

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

83 17

35 39 26

9 35 22 71713

9 35 13 935

9 48 17 1313

13 43 17 179

39 48 9 4

43 43 9 4

12 29 21 38



Evalueringen ble gjennomført noen uker i etterkant av workshopen, fordi den også inkluderte spørsmål om planlegging eller iverksetting av eventuelle oppfølgingstiltak i etterkant. Flere respondenter opplyser at de gjennomgår beredskapsplaner og varslingsrutiner, og i noen grad tar initiativ overfor andre beredskapsaktører for å avklare roller

og samarbeid ved hendelser. Det viktigste enkelttiltaket her er et initiativ til nærmere samarbeid mellom oljeselskapene, Oslo Havn og nødetatene (spesielt brannvesenet og politiet). Det ble avholdt et første samarbeidsmøte i november 2013 og en arbeidsgruppe er nedsatt for å følge opp ulike problemstillinger knyttet til varsling og vakthold.

Helt enig Delvis enig Verken - eller Delvis uenig Helt uenig Vet ikke

FIGUR 7.4 Svarfordeling for påstanden «I oppfølgingen er det helt nødvendig at det arbeides videre med følgende tema»

Varslingsrutiner

Rolleavklaring mellom nødetatene

Rolleavklaring mellom aktører

Evakuering av befolkning

Evakuering av Sjursjøa

Framkommelighet - trafikkstyring

Tilgang til relevant kompetanse i beslutningssituasjoner

0 % 25 % 50 % 75 % 100 %

74 13 4 4 4

65 26 44

61 31 44

52 26 417

45 41 59

14 23 14 18 32

52 26 44 4 9

TAG

Utenom hendelsene som er beskrevet i kapittel 6.4, har det vært få hendelser som indikerer at Sydhavna kan settes ut av spill på lang sikt. Likevel gir hendelsene et signal om at det kan skje ulykker som potensielt kan få store konsekvenser.

Hensikten med dette kapitlet er å vise samfunnets sårbarhet ved bortfall av petroleumsprodukter fra Sydhavna, hvilke konsekvenser et bortfall kan få og hvilke virkemidler som kan redusere konsekvensene.


08Risiko knyttet til bortfall av drivstofforsyningen fra Sydhavna

KAPITTEL


RISIKO KNYTTET TIL BORTFALL AV DRIVSTOFFORSYNINGEN FRA SYDHAVNA

Energiforbruket i Norge har vært relativt stabilt de siste årene. Av det totale energiforbruket i Norge kommer 50 prosent fra elektrisitet og 37 prosent fra olje38. Selv om Norge skiller seg fra andre land ved det store forbruket av elektrisitet, samt at forbruket av oljeprodukter synker litt for hvert år, er

olje fortsatt viktig for samfunnets stabilitet. Av det samlede petroleumsforbruket i Norge kommer omtrent 29 prosent fra Sydhavna. Det vil si at distribusjon fra Sydhavna står for omtrent 11 prosent av det totale energiforbruket (se figur 8.1).

Det er stort sett diesel, bensin, flydrivstoff og noe fyringsolje som transporteres fra Sydhavna. Annet farlig gods som transporteres på vei i mindre mengder er etanol, parafin og flytende tjære for produksjon av blant annet asfalt. Diesel,

bensin og fyringsolje transporteres på vei, mens flydrivstoff fraktes på jernbane. Et mindre volum flydrivstoff fraktes på vei. Figur 8.2 viser fordelingen mellom de ulike produktene ut fra oljehavna.

8.1 FORSYNING AV OLJEPRODUKTER FRA SYDHAVNA

38 SSB 2013: Energiregnskap og energibalanse.

FIGUR 8.1 Energiforbruket i Norge. Venstre sektor viser det totale energiforbruket, mens høyre sektor viser hvor stor andel Sydhavna bidrar med i det totale energiforbruket i Norge (SSB 2013).

Annet 13 %

Olje 37 %

Elektrisitet 50 %

Andre tankanlegg26 %

Sjursøya11 %



Dersom det skulle oppstå svikt i forsyningen av drivstoff fra Sydhavna, er Østfold, Akershus, Oslo, Hedmark, Oppland og Buskerud (se figur 8.3) de mest utsatte fylkene. Disse fylkene har over 40 prosent av Norges befolkning40 og står for omtrent

40 prosent av forbruket av bensin og autodiesel41. Over halvparten av bensinstasjonene i Norge er lokalisert i disse fylkene42.

FIGUR 8.2 Farlig gods fra Sjursøya oljehavn (volum (m3) i 2012), sortert etter type39.

FIGUR 8.3 Farlig gods på veg fra Sjursøya oljehavn fordelt på mottakerfylker – som m3 produkt i 201243.

39 Transportøkonomisk institutt (2013) Kartlegging av transport av farlig gods i Norge og data mottatt fra Oslo Lufthavn Tankanlegg.40 SSB (2011) Folke- og boligtelling 2011.41 SSB (2012) Sal av petroleumsprodukter 2012.42 Norsk Petroleumsinstitutt (2012) Bensinstasjonstatistikken 2012.43 Transportøkonomisk institutt (2013) Kartlegging av transport av farlig gods i Norge.

Gassolje/dieselolje

Bensin

Div. andre

Flydrivstoff

1 435 347

541 70948 280

615 006

0

300 000

100 000

400 000

600 000

200 000

500 000

700 000

Østfold Akershus Oslo Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark



Forsyningssikkerhet44

Forsyningssikkerhet handler om hvordan man kan dekke behovet for varer og tjenester uten særlige forsinkelser, både i normalsituasjon og ved kriser45. Regulering av forsyningssikkerhet har gått fra å være detaljorientert til å bli generelt utformet og basert på samarbeid mellom aktuelle aktører. Det nye reguleringsregimet tar hensyn til at samfunnet er i stadig endring, og legger til grunn at et formåls- og funksjonsbasert regelverk er bedre egnet enn spesifiserte bestemmelser. Et regelverk som har åpne formuleringer gjør at beslutningsaktører har større handlingsrom ved eventuelle kriser, og at man kan bruke skjønn i avgjørelser om hvordan man best kan håndtere en uønsket hendelse.

Forsyningsloven46 som ble vedtatt i 1917 har spilt en viktig rolle for forsyningsberedskapen. Blant annet på grunn av manglende konkretisering ble loven endret i 1956. Bakgrunnen for den nye forsyningsloven var erfaringer fra mellomkrigstiden og andre verdenskrig, samt vurderinger av datidens sikkerhetspolitiske situasjon. Kriser ble først og fremst vurdert som langvarige, for eksempel en krigssituasjon, og muligheten for at Norge måtte være selvforsynt over lenger tid var høyst tilstede. Kravene om sikring av drivstofforsyning var svært detaljerte.

Oljekrisen på begynnelsen av 70-tallet viste at det kan oppstå svikt i forsyning selv om det ikke er krig. Dette gjorde at Forsyningsloven ble utvidet til også å omfatte fredsrelaterte kriser. Etter den kalde krigen og den avtagende trusselen for kjernefysisk våpenbruk, endret forutsetningene for beredskapsarbeidet seg. Risikobildet har endret karakter, og er i dag mer uforutsigbart og nyansert enn tidligere. Krisehåndtering tar i større grad utgangspunkt i fleksible løsninger og omstillingsdyktighet.

I dag er det Næringsberedskapsloven47 som regulerer for-syningen av varer og tjenester i krisesituasjoner (§§ 1 og 2). Loven er basert på at offentlige myndigheter og næringsdrivende skal samarbeide om relevante løsninger og tiltak i kriser som får vesentlige konsekvenser for tilgangen på varer og tjenester. Der samarbeid ikke er tilstrekkelig kan det likevel fattes vedtak om forskrifter og andre tiltak som sikrer forsyningen. Forskrift om beredskaps-lagring av petroleumsprodukt48 skal sikre forsyning av petroleumsprodukter ved mangel i forsyningen (§§ 1 og 11).

Aktører som importerer eller fremstiller 10 000 m³ eller mer av produktene bensin, autodiesel eller tungolje, forplikter seg til å holde et beredskapslager tilsvarende 20-dagers forbruk (§§ 2 og 3).

OED har det overordnede ansvaret for beredskapsforberedelser, finansiering og krisehåndtering knyttet til forsyning av drivstoff. Funnene i utredningen tyder på at OED ikke har fastlagte prosedyrer på hvordan en vil håndtere hendelser som kan sette store deler av petroleumsforsyningen ut av spill over lenger tid. Det savnes også konkrete beredskapsforberedelser, herunder en vurdering og plan for prioritering i en knapphetssituasjon.

Forsyningssikkerhet i kraftbransjen. I kraftbransjen blir det ofte referert til n-1-kriteriet som krav til hvor sikkert et nett- og produksjonssystem skal være. Kriteriet viser til at man skal kunne opprettholde forsyningen selv om det skjer en feil i systemet45. Siden kriteriet ikke sier noe om omfanget av en feil som påvirker forsyningen, og konsekvensene av en feil potensielt kan være veldig store, benyttes ofte n-2 som kriterium i større byer. Det vil si at anlegget skal tåle to feil samtidig før avgrensede områder mister forsyningen.

Alle som er omfattet av energiloven skal rapportere vurderingen av forsyningssikkerheten. N-1 kriteriet skal brukes i vurderingen, som blant annet skal inneholde beskrivelse av mulige ulykker og tilhørende utfall (med særlig vekt på langvarige bortfall), oversikt over hvor i systemet n-1-kriteriet ikke er oppfylt, samt hvilke tiltak som kan oppfylle kravet. Videre skal det gjøres en enkel samfunnsøkonomisk vurdering av tiltakene ( jfr. §§ 13 og 14 i forkrift om energiutredninger). Statnett bruker kriteriet i nettutviklingsplaner og som beslutningsunderlag for investeringer.

Et lignende krav kan være hensiktsmessig for bedre sikring av forsyning av petroleumsprodukter.

44 NOU 1995:31 Beredskapslovgivning i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser; proposisjon til Stortinget, Prop 111 L (2010–2011) Lov om Næringsberedskap (næringsberedskapsloven); Direktoratet for sivilt beredskap (1996) Forsyningsberedskap i det 20. århundre.

45 NOU (2012:9) Energiutredningen – verdiskapning, forsyningssikkerhet og miljø.46 Lov om foranstaltninger til at sikre og ordne landets forsyninger med livfornødenheter og andre varer av 14. mai 1917 nr. 5; lov om forsynings- og beredskaps-

tiltak av 14. desember 1955.47 Næringsberedskapsloven av 16. desember 2011 nr. 65 erstattet Lov om forsynings- og beredskapstiltak av 14. desember 1956 nr. 7. Lov om forsynings- og bereds-

kapstiltak erstattet Forsyningsloven av 1917. 48 Forskrift om beredskapslagring av petroleumsprodukt av 1. september 2009 nr. 1019.



Denne utredningen drøfter oljehavnas betydning for forsyningssikkerheten av petroleumsprodukter til Østlandet. I denne sammenhengen er forsyningssikkerhet av petroleumsprodukter relatert til uønskede hendelser som kan ramme Sydhavna. Andre forhold som kan påvirke forsyningssikkerheten, men som geografisk ligger utenfor Sydhavna, er ikke tatt med i vurderingene.

Sydhavnas geografiske beliggenhetOljehavna i Sydhavna har en sentral beliggenhet som kan virke både forsterkende og reduserende på risikobildet. Kort transportveg og mindre kjøretid mellom tankanlegg og distribusjonssteder øker forsyningssikkerheten. Samtidig kan den geografiske nærheten til omkringliggende befolkning og infrastruktur gjøre konsekvensene ved uønskede hendelser større. Her ligger det en innebygd konflikt mellom sikring av forsyning av drivstoff og sikring av befolkning.

Blant oljeselskapene som distribuerer petroleumsprodukter fra Sydhavna er det delte meninger om beliggenheten til Sydhavna. En av aktørene ser på de økte sikkerhetsmessige konsekvensene knyttet til beliggenheten som mer tungtveiende enn de geografiske fordelene. Aktøren mener nærheten til Oslo, samt vei- og toglinjer som krysser Sydhavna, er de største faktorene som påvirker risiko for bortfall ved oljehavna. De øvrige aktører mener den korte avstanden til kundene gir større fordeler enn den negative sikkerhetsmessige risikoen knyttet til beliggenheten.

Ved spørsmål om det kunne blitt aktuelt å flytte aktivitetene relatert til oljevirksomheten i Sydhavna svarte tre av fire oljeselskaper at fordelene ved å bygge opp anlegget i Sydhavna er større enn å bygge ny oljehavn et annet sted. Både beliggenhet, økonomiske fordeler og lav risiko for uønskede hendelser i fjellagre ble brukt som argumenter.

Oljeselskapenes oppfatning av uønskede hendelser som kan påvirke petroleumsforsyningen fra SydhavnaSamtlige oljeselskaper som opererer i Sydhavna anser risikoen for bortfall som reell i den forstand at det kan skje uforutsette hendelser som vil føre til svikt i drivstofforsyningen. Oljeselskapene nevner brann på bilfylleplassene med mulig spredning og kollisjon mellom tog og tankbil som mulige hendelser.

Samtlige selskaper mener at drivstofforsyning til Oslo Lufthavn Gardermoen blir det største problemet hvis Sydhavna faller bort.

Oljeselskapene er delte i oppfatningen om hvordan risikobildet ser ut i Sydhavna. En aktør mener at risikoen for at en uønsket hendelse kan inntreffe på oljehavna er betydelig, men at risikoen for at drivstofforsyningen kan falle bort er liten, da det er mulig å etablere gode back-up-løsninger. Øvrige oljeselskaper mener det motsatte: at sannsynligheten for en uønsket hendelse er svært lav, men de anser konsekvensene av et langvarig bortfall som alvorlig for forsyningen av drivstoff.

Selskapene som ser på et eventuelt bortfall som alvorlig mener at det raskt vil få store konsekvenser, og at det vil være særlig kritisk de første tre månedene. Oppfatningene ser ut til å henge sammen med hvor avhengig aktørene er av Sydhavna for å få levert drivstoff. Få alternative lagre, liten kapasitet på bensinstasjoner og begrenset mulighet til å endre det eksisterende forsyningsmønsteret gjør mulige konsekvenser større.

8.2RISIKO KNYTTET TIL BORTFALL AV OLJEHAVNA I SYDHAVNA



Bortfall av oljeterminalen i Sydhavna kan potensielt få konsekvenser for hele Østlandet. Både Oslo Lufthavn Gardermoen og transportsektoren kan potensielt bli hardt rammet av et bortfall, og er derfor viet ekstra oppmerksomhet i bortfallsproblematikken.

Mangel på petroleumsprodukterBortsett fra Sydhavna, er det få tankanlegg som forsyner Østlandet med petroleumsprodukter. Tankanleggene som befinner seg i eller i nærheten av de hardest rammede fylkene (Oslo, Akershus, Østfold, Hedmark, Oppland og Buskerud) er små, og dekker kun en liten del av det samlede behovet for drivstoff. Tankanleggene som ligger i omkringliggende fylker (se figur 8.4) har større kapasitet, men forsyner til vanlig kun en liten del av forbruket av petroleumsprodukter i ovennevnte fylker.

Samtlige oljeselskaper poengterer at dersom Sydhavna faller bort vil tankanleggene som befinner seg på Østlandet tømmes etter få dager. Dette henger sammen med at tankanleggene som regel ikke er fulle på grunn av de økonomiske kostnadene det fører med seg. En annen faktor som spiller inn er at utsatte forbruksgrupper, for eksempel nødetater og aldershjem, må prioriteres. Videre vil en hendelse som setter Sydhavna ut av spill, mest sannsynlig skape usikkerhet og frykt blant befolkningen. En følge av dette er at befolkningen kan begynne å hamstre drivstoff, som igjen fører til at de samfunnsmessige konsekvensene blir større.

Samtalene med oljeselskapene tegner et oppsiktsvekkende bilde av hvordan en bortfallssituasjon vil utarte seg. Siden andre tankanlegg enn Sydhavna som benyttes på Østlandet er små, mener selskapene at det vil bli akutt mangel på drivstoff etter få dager. Flere av oljeselskapene gir uttrykk for at det vil ta minst tre måneder å etablere løsninger som kan sikre forsyningen av petroleumsprodukter til Østlandet. Ved et totalt og umiddelbart bortfall av Sydhavna, vil derfor mangelen være stor de tre første månedene.

Flere av oljeselskapene peker på at det skal eksistere beredskapsplaner, men ingen kan vise til konkrete planer eller prosedyrer. Et av oljeselskapene viste til en plan som regulerer forsyning av oljeprodukter hvis det er fare for liv og helse.

Samtidig nevnes også en plan for prioritering av flytrafikk og kritisk infrastruktur. Informanten vet imidlertid ikke hvor disse planene kommer fra eller om de fortsatt er gjeldende.

Konsekvenser for transportsektorenTransport står for 51 prosent av det totale oljeforbruket i Norge49, og olje er foreløpig den viktigste energikilden for transportbransjen. Transportsektoren bruker altså mest petroleumsprodukter og har få andre alternativer. 32 prosent av alt drivstoff til veitransport i Norge kommer fra Sydhavna. Summen av dette gjør at transportsektoren er særlig sårbar for bortfall av oljehavna i Sydhavna.

Drivstofforsyning og transport er svært avhengige av hverandre. Mangel på drivstoff rammer transportbransjen og svikt i transportbransjen rammer forsyning av drivstoff og andre varer. Hvis transporten av drivstoff blir hindret, vil det raskt få konsekvenser for andre samfunnssektorer. En undersøkelse gjennomført av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) viser at det tar omtrent en uke før konsekvensene av svikt i transportbransjen merkes. Samfunnsfunksjoner som berøres først er industri og varehandel, matforsyning, helse, politi og brann- og redningstjenesten. De økonomiske konsekvensene vil merkes raskt. Få produksjonssteder og reduserte antall lagre gjør at vi blir mer avhengig av kontinuerlig transport. FFI skriver i rapporten at «[i] en situasjon der det oppstår knapphet på transportressurser, kan dette føre til at de som betaler mest, får dekket sine transportbehov, og det kan i ytterste konsekvens føre til at varer av økonomisk interesse blir prioritert foran ’livsnødvendige’ produkter, for eksempel mat og medisiner50».

Årlig håndteres over 200 000 TEU med containerlast i Sydhavna. Hvis Sjursøya faller bort, vil transport av gods rammes på flere måter. Siden en av to containerterminaler på Sydhavna er plassert på utsiden av oljehavna, vil den rammes direkte hvis en hendelse setter hele området ut av drift. I en viss periode, avhengig av hva slags hendelse som inntreffer, vil derfor all godstransport fra Sydhavna stoppes. Mangel på drivstoff vil også ramme transporten av gods, siden all containertransport fra Sydhavna går via vei. I løpet av 2015 skal hele containervirksomheten på Sydhavna samles på Sjursøya, noe som potensielt kan gjøre konsekvensene for transportsektoren større.

8.3KONSEKVENSER VED BORTFALL

49 IEA (2011) Oil and gas security: Emergency Response of IEA Countries.50 Forsvarets forskningsinstitutt 2003:21.



Ifølge Norsk Petroleumsinstitutt er det 17 hovedanlegg for petroleumsprodukter i Norge samt flere distribusjonsanlegg. Det finnes noen distribusjonslagre på Østlandet, men de er små og vil ifølge oljeselskapene som opererer fra Sydhavna raskt gå tomme for drivstoff. De siste årene er antall tankanlegg redusert.

Alternative løsninger kan ifølge oljeselskapene være å bygge fyllestasjoner på andre tankanlegg, utvide forsyningsmønsteret til tankanlegg i omkringliggende fylker og skaffe tankbiler og sjåfører. Oljeselskapene har i tillegg avtaler som gjør at de kan kjøre drivstoff fra hverandres lagre (trekkpartnere). Oljeselskapene mener de kan erstatte noe av forsyningen som opprinnelig kommer fra Sydhavna, men det fremstår som usikkert hvor lang tid det tar før alternative løsninger er operative og hvor stor andel som kan erstattes.

Raffineriet på Slagentangen utenfor Tønsberg skiller seg ut som det mest åpenbare alternativet for forsyningen av drivstoff på Østlandet. Selv om selskapene trekker på hverandres tankanlegg, vil denne løsningen mest sannsynlig gagne oljeselskapene på forskjellige måter siden det er Esso som eier raffineriet. Tankanlegget i Fredrikstad kan også brukes til å forsyne deler av markedet som Sydhavna dekker, men på grunn av størrelsen på anlegget vil det ha liten effekt. Totalt sett er det snakk om en begrenset del av det totale bortfallet som kan erstattes.

Andre tankanlegg som i varierende grad kan være relevante for å erstatte forsyning fra Sydhavna, er Fagervika og Høvringen i

Trondheim, Mongstad og Skålevik i Bergen, Kolsdalsodden og Kroodden i Kristiansand og Larsgården i Ålesund. Ved å øke kapasiteten på disse anleggene, samt konsentrere anleggene rundt Oslofjorden for å forsyne det mest kritiske området, kan man utvide forsyningsområdene. På denne måten vil bortfallet av drivstoff reduseres noe. Det er verdt å merke seg at bruk av alternative tankanlegg vil øke trafikken, da mye av mengden som erstattes opprinnelig har kort transportvei (fra Sydhavna til Oslo, Akershus og Østfold).

Det at store deler av godstrafikken går fra ett sted, i tillegg til at alt blir fraktet med bil, gjør at denne transporten er særlig sårbar. Siden 80 prosent av godstrafikken på Østlandet kommer fra Sydhavna, vil et bortfall herfra få særlig store konsekvenser. Sårbarheten er delvis en virkning av at store deler av samme virksomhet er konsentrert på ett sted.

Konsekvenser for Oslo Lufthavn Gardermoen.Oslo Lufthavn Gardermoen får hele sin drivstofforsyning levert fra Sydhavna. Lagerkapasiteten på flyplassen er begrenset og tilsvarer omtrent 2 til 4 dagers forbruk. Innen 2017 skal kapasiteten økes med ca. 40-50 prosent, noe som vil si 8-10 millioner flere passasjerer årlig. I lys av den kraftige økningen i passasjertrafikken på Gardermoen, er flyplassen særlig sårbar.

Konsekvenser dersom Oslo Lufthavn mister forsyning av drivstoff, er kansellerte flyavganger og endringer i flytrafikken. For flyselskapene betyr dette store økonomiske tap, mens det for passasjerene innebærer store forsinkelser og ubeleiligheter. Det er ingen andre flyplasser i nærheten som har stor nok kapasitet til å kunne erstatte Gardermoen. Avstanden til alternative tankanlegg som kan forsyne Gardermoen blir ansett som for lang til fullverdig å kunne erstatte drivstofforsyningen fra Sydhavna. Det største praktiske problemet vil være tilgjengelige tankbiler som kan frakte flydrivstoff.

8.4EKSISTERENDE ALTERNATIVER



FIGUR 8.4 Oversikt over tankanlegg som i varierende grad kan bidra til å erstatte forsyningen av oljeprodukter fra Sydhavna.

Ifølge AVINOR er det nærmeste anlegget som kan forsyne Gardermoen med flydrivstoff Larkollen i Østfold. Ved noen modifiseringer vil det kunne levere ut flydrivstoff med tankbiler på vei. Utfordringen vil bli å skaffe tilstrekkelig antall tankbiler og sjåfører som er egnet for transport av flydrivstoff til Gardermoen. Andre tiltak som reduserer konsekvensene

er at fly, i den grad det er mulig, kan fylle drivstoff på andre lufthavner som dekker returen. Det vil si flighter som har omtrent en times effektiv flytid til/fra Gardermoen. Videre vil det innføres rasjonering for fylling av drivstoff på Gardermoen. På grunn av det store daglige forbruket vil ikke alternativene gjøre at flyplassen kan opprettholde normal drift.



Sannsynligheten for bortfall av oljehavna i Sydhavna er liten, men konsekvensene vil være store. Dette skyldes mangel på tilgjengelige produkter, kapasitetsproblemer ved alternative tankanlegg, mangel på tilgjengelige tankbiler og sjåfører, samt at visse deler av veinettet vil få en økt belastning. Hvis oljehavna faller bort vil store deler av Østlandet miste tilgang på forsyning av petroleumsprodukter. Mangelen på drivstoff kan føre til svikt i godstransporten som igjen forhindrer og forsinker forsyningen av varer. Videre kan forsinkelser og kanselleringer ved Oslo Lufthavn ramme et svært høyt antall passasjerer og påføre flyselskapene store økonomiske utgifter og tap.

Virkemidler som brukes i styring av risiko for bortfall er beredskapsplaner og regulering av forsyning i krisesituasjoner, som omfatter bl.a. fleksibilitet i systemet og alternative tankanlegg og lagre. OED har det overordnede ansvaret for beredskapsforberedelser, finansiering og krisehåndtering knyttet til forsyning av drivstoff. Funnene i utredningen tyder på at OED ikke har fastlagte prosedyrer på hvordan en vil håndtere hendelser som kan sette store deler av petroleumsforsyningen ut av spill over lenger tid. Det savnes også konkrete beredskapsforberedelser, herunder en vurdering og plan for prioritering i en knapphetssituasjon.

8.5OPPSUMMERING

TAG

Dette kapittelet gir en samlet vurdering av hvordan de sikkerhetsmessige forholdene i Sydhavna er ivaretatt, sett i lys av pågående endringsprosesser, og identifiserer behovet for forbedringer og nye tiltak. Følgende spørsmål er utgangspunkt for vurderingene, jf. kapittel 1:


• Hva er behovet for å bedre kuannskapsgrunnlaget?• Gitt den kunnskapen vi har, hvordan vurderer vi de




Premisser for status- og behovsvurderinger i dette kapittelet er:Uavhengig av sannsynligheten for alvorlige hendelser knyttet til virksomheten i Sydhavna generelt, og den petroleumsrelaterte virksomheten spesielt, er det potensielt store konsekvenser dersom ulykken skulle være ute. Sannsynlighetsberegninger kan ikke «kompensere for» de usikkerhetsfaktorene som alltid vil være til stede når risiko skal vurderes og styres. Usikkerhet er i økende grad satt på dagsorden i sikkerhetsforskningen, på bekostning av tradisjonelle «sannsynlighet x konsekvens» vurderinger. Uforutsette ting kan skje – og har også skjedd de senere årene, slik som togulykken i 2010.

Mange beslutninger er fattet de siste årene som har lagt til grunn at den petroleumsrelaterte virksomheten fortsatt skal lokaliseres på Sjursøya, herunder kommunale planvedtak og samtykker fra statlige myndigheter. Det er over mange år bygget opp en omfattende infrastruktur i fjellanlegget og i selve oljehavna som ikke kan erstattes uten omfattende investeringer og vurderinger av alternative løsninger.

Denne utredningen legger til grunn at lokaliseringen av petroleumsvirksomheten i Sydhavna opprettholdes. Gitt dette utgangspunktet, men at plasseringen av virksomheten må anses som utfordrende ut fra nærheten til sårbare omgivelser, er det desto viktigere at sikkerhetsstyringen er fullt forsvarlig og også bidrar til kontinuerlig forbedring av sikkerhetsnivået. Dette må innebære en klargjøring av ansvarsforhold, tydelige mål og prioriteringer på alle nivåer og konkrete tiltak både når det gjelder forebyggende og beredskapsmessige forhold.

Hovedformålet med dette kapittelet er å begrunne og utdype de behovene for forbedring av sikkerhetsstyringen som er avdekket i denne utredningen. Det må understrekes at styringsperspektivet i denne sammenhengen omfatter virkemidler og aktører på alle nivåer, fra den enkelte virksomhet til overordnede reguleringer og samspillet mellom disse, jf. risk governance perspektivet omtalt i kapittel 2.


09KAPITTEL

Samlet vurdering av status og behov


SAMLET VURDERING AV STATUS OG BEHOV

En forutsetning for velfungerende risikostyring er at beslutningstakere på ulike nivåer har riktig og relevant informasjon om risikoforhold, og at virksomme tiltak iverksettes for å redusere risiko til et akseptabelt nivå innenfor rammen av aktørenes handlingsrom.

I vurderingen av aktiviteten i Sydhavna, må vi ta som utgangspunkt at mange aktører på ulike nivåer har oppgaver og roller som påvirker sikkerhetsnivået. Risikostyringsbegrepet er gjerne knyttet til det ansvaret som påhviler den aktuelle virksomheten og/eller «risikoprodusenten», slik dette er definert i ulike regelverk eller standarder. Det som kjennetegner reguleringen av et område som Sydhavna, er at det er underlagt flere offentlige reguleringsregimer – med til dels ulike formål, også på områder der (deler av) myndighetsutøvelsen er lagt til kommunale organer. I tillegg er virksomhetsansvaret fordelt på flere selskaper, med havnevesenet i en rolle som eier og «landlord». Havnevesenet er igjen underlagt både egne statlige (og overnasjonale) reguleringer for havner og kommunens styring – innenfor rammen av regelverket for kommunale foretak. I tillegg foregår det parallelle prosesser som involverer ytterligere aktører og regimer og som direkte eller indirekte påvirker sikkerhetsbildet, slik som infrastrukturprosjekter beskrevet i kapittel 5. I sum dreier det seg om et spekter av aktører, teknologier, oppgaver, beslutningsprosesser og rammebetingelser, herunder:

• de konkrete operasjonelle prosessene knyttet til utførelse av farlig aktivitet (som håndtering av farlige stoffer og farlig gods)

• prosedyrer og planer på virksomhetsnivå • teknologiske løsninger og design av anlegg• logistikk og samspill av aktiviteter som også involverer flere

virksomheter (som transport og trafikk)• prioriteringer, policy og styring hos sentrale

beslutningstakere• ytre rammebetingelser og markedsforhold• overordnet offentlig regulering og tilsyn

For å sikre forsvarlig virksomhet må det være en samstemt koordinering og felles forståelse der ulike regimer/aktører har et avklart forhold til sitt eget og andres bidrag inn i en mest mulig helhetlig risikostyringsprosess. Risikostyring kan med utgangspunkt i et slikt sammensatt bilde ikke avgrenses til en prosess med klart avgrensede ansvarsforhold knyttet til styring av egen virksomhet. Målsettinger, prioriteringer, perspektiver og kompetanse varierer med ståsted og rolle.

Siden dette ofte er tilfelle også på mange andre områder, finnes det flere forsøk på å utvikle terminologi og faglige perspektiver som reflekterer den faktiske kompleksiteten i risikostyringsprosesser, jf. kapittel 2. Vurderingene i dette kapittelet bygger i tillegg til funn fra utredningen også på relevant kunnskap om hva som erfaringsmessig bidrar til uforsvarlig sikkerhet og uønskede hendelser knyttet til risikofylt industriell aktivitet ( jf. kapittel 2.5). Ulike kritiske faktorer viser seg ofte å være del av det bakenforliggende årsaksbildet. Når disse faktorene er til stede, gir det indikasjoner på sårbarheter som i ulik grad kan gjenkjennes i utredningen av Sydhavnaområdet:

> Målkonflikter Havnevirksomhet er gjennomgående preget av en bred og sammensatt målstruktur. Dette gjenspeiles i havne- og farvannslovens formålsbestemmelser, og av lovgivningen for øvrig: framkommelighet, effektivitet, miljøhensyn, havnesikring (security), sikkerhet for øvrig (safety) mv. Også for Oslo havn spesielt, framgår det at svært mange hensyn skal ivaretas samtidig. Produksjons- og økonomihensyn, havneutvikling (fjordbyplan mv.) skal balanseres mot et spekter av andre interne mål og offentlige reguleringskrav. Sjansen er desto større for at det kan oppstå direkte motstrid mellom ulike hensyn.

> Prioritering og oppmerksomhetMange formål gir også utslag i at både langsiktige og løpende prioriteringer kan være en utfordring. I tillegg til alminnelige utfordringer knyttet til prioritering av sikkerhetshensyn opp mot produksjonshensyn, som fordrer daglig oppmerksomhet og innsats, kommer også alle de øvrige hensyn som skal ivaretas, samt alle endringsprosesser som havna – og spesielt Sydhavna – må håndtere, både i plan- og beslutningsprosesser og i den daglige driften.

Oslo kommunes oppmerksomhet i arbeidet med Fjordbyplanen tyder på at ønsket om realisering av de positive virkningene og utviklingsmulighetene i havneområdene naturlig nok var det overordnede perspektivet. Sikkerhetshensyn ble forutsatt håndtert innenfor rammen av dette.

> Informasjons- og kunnskapsgrunnlagUlykker og svekket sikkerhet er ofte knyttet til at beslutninger fattes ut fra begrenset kunnskap/informasjon. Erfaringer fra alvorlige hendelser viser at den samlede informasjonen beslutningstakere sitter med i forkant av (og under) hendelsen ofte kan være både utilstrekkelig og vanskelig å forstå. Vesentlig

9.1GRUNNLAG FOR VURDERINGER



informasjon kan mangle, og strømmen av informasjon kan gjøre det vanskelig å skille relevant fra irrelevant og vesentlig fra mindre vesentlig. Utredningen av virksomheten i Sydhavna viser at informasjonsstrømmen er omfattende og det er risiko for at relevant kunnskapsgrunnlag ikke alltid foreligger i forkant av beslutninger på ulike nivåer.

> Mange aktører, gjensidig påvirkning/avhengighet, uoversiktlighet og kompleksitetSydhavna omfatter et stort antall virksomheter med ulik grad av gjensidig avhengighet og krav til koordinering. Mange risikofylte aktiviteter er konsentrert i et lite område, særlig knyttet til transport og lagring av petroleumsprodukter. Mulighet for dominoeffekter er til stede. I sum kan dette gi uoversiktlighet og mangel på konsistent styring og avklaring av grenseflater og ansvarsforhold. Grunnlaget for beslutningsprosesser vil i stor grad være avgrenset av den enkelte beslutningstakers interesse og kunnskap, med risiko for lokal optimalisering/suboptimalisering både i tid og rom, jf. omtalen av planprosessene og koordineringen i oljehavna. Koordinering og hensynet til helhetlighet kan medføre krevende avveininger mellom lokal vs. sentral styring av beslutnings- og gjennomføringsprosesser. Det er videre en utfordring å sikre at de ulike aktørene har en avklart forståelse av hverandres roller og ansvar. Sjansen for «tomrom» i styringsprosesser er til stede, som når man gjør

ufunderte eller feilaktige antakelser om hva «andre tar seg av». Oslo Havns «kjøpesenter-modell», innebærer eksempelvis at sikkerhetsspørsmål i stor grad overlates til leietakerne og en antakelse og forutsetning om at offentlig regelverk etterleves og at relevante myndigheter har kontroll med dette. Men myndighetsrollen innebærer først og fremst å utarbeide et formålstjenlig, funksjonelt og etterlevbart regelverk som fanger opp de vesentlige risikofaktorene, samt at tilsynsvirksomheten prioriteres på en formålseffektiv måte innenfor rammen av tildelte ressurser. Sistnevnte innebærer særlig en forventing om at tilsynet er risikobasert51. Myndighetenes rammesettende og kontrollerende funksjoner er ikke ment å erstatte virksomhetsansvaret, og er heller ikke dimensjonert for en slik rolle. Reguleringsmessig er det også et komplekst ansvarsbilde. Aktørene har plikter etter ulike regelverk, og det offentlige tilsynet er fordelt på ulike myndighetsorganer med begrenset grad av koordinering. Som omtalt i kapittel 6.4 påpekte daværende Havarikommisjon for Sivil Luftfart og Jernbane allerede i sin rapport etter tog-tankbil-kollisjonen i 2003 at det var uheldig at verken en virksomhetsutøver eller offentlig myndighet var tillagt et overordnet sikkerhetsmessig samordningsansvar for området.

9.2RISIKOBILDET OG KUNNSKAPSGRUNNLAG

9.2.1KUNNSKAP OM RISIKOBILDET

Utredningen dokumenterer at et stort antall risikoanalyser er foretatt på ulike tidspunkter og som dekker mange ulike aspekter ved sikkerheten i Sydhavna. Noen av analysene har vært innbakt i større utredninger der risikoforhold kun har vært ett av flere vurderingstema. De aller fleste analysene har tatt for seg deltema og enkeltaspekter ved sikkerheten.

Utredningen omfatter ingen kritisk gjennomgang av kvaliteten på de foreliggende vurderingene. I hovedsak er det benyttet anerkjent metodikk i analysene. Generelt vil alle risikoanalyser likevel være påvirket av valg av forutsetninger, utvalg av scenarioer etc.

Oversikten i kapittel 6 viser at mange av analysene knyttet til virksomheten i fjellanlegget/oljehavna er utført av samme firma (Scandpower). Det kan generelt være en fordel å benytte utredere som kjenner området (teknologier, anlegg, prosesser mv.). Samtidig kan det være en risiko knyttet til gjenbruk av analysemiljøer. Dels fordi det kan være behov for friske øyne og nye perspektiver, men også for å redusere muligheten for at analysene ikke blir tilstrekkelig kritiske og uavhengige.

Når det gjelder funn fra tilsyn som del av risikobildet, er det viktig å peke på at tilsyn ikke innebærer en risikovurdering, men en gjennomgang av internkontrollen og det systematiske

51 Jf. styrende dokumenter for tilsynsmyndighetene.*



HMS-arbeidet. Konkrete avvik fra regelverk vil bli påpekt, og svikt i etterlevelsen av regelverk gir indikasjoner på svikt i risikostyringen. Erfaringsmessig vil granskninger etter hendelser i større grad avdekke dypereliggende årsaker som også kan indikere systemsvikt.

Det mangler imidlertid analyser og vurderinger som ser samlet på alle relevante forhold, og som også vurderer de organisatoriske og styringsmessige forutsetningene for forsvarlig sikkerhet i området. Det framstår også som uklart hvordan ansvaret for å foreta helhetlige risikovurderinger er blitt forstått og fulgt opp av sentrale aktører. Gjennomgangen av utviklingen i området de siste årene tyder på at det på gitte tidspunkter og under kritiske beslutningsprosesser ikke har foreligget en tilstrekkelig godt dokumentert vurdering av det samlede risikobildet og/eller av sikkerhetsmessige virkninger av beslutningene. Dette tyder på at det mangler en systematikk for gjennomføring av risikovurderinger – som del av en helhetlig risikostyringsprosess.

Relevante funn i denne sammenhengen er:

> Ingen overordnet risikoanalyse Gjennomganger av utarbeidete ROS-analyser viser at det ikke foreligger noen helhetlig ROS-analyse som omfatter alle aktivitetene i Sydhavna, jf. kapittel 6. Mangel på helhetlig ROS-analyse ble påpekt allerede i «Konsekvensutredning Sydhavna» fra 2003 (punkt 20.4 i konsekvensutredningen).

I sitt arbeid med virksomhets ROS for Oslo Havn, som del avkommunal ROS ("Overordnet ROS-analyse Oslo kommune" av2013), har Oslo kommune lagt opp til at funn og vurderingerfra prosjektet "Sydhavna (Sjursøya) - et område med forhøyetrisiko" skal inngå. Oslo kommune har i denne sammenhengen bidratt med underlagsdokumentasjon og innspill til prosjektet.

> De analysene som i noen grad tar for seg vekselvirkninger virksomheter i mellom og dominoeffekter har vært initiert/pålagt av eksterne/av myndighetene. Av tabell 6.2 i kapittel 6 fremgår det at de analysene som i noen grad adresserer helhetsbildet («Risikoanalyse av Sjursøya Oljehavn» av 2007) og dominoeffekter («Vurdering av dominoeffekter mellom containerhavn og oljehavn på Sjursøya» av 2006) har vært pålagt av eksterne myndigheter. Dette indikerer en svikt i risikostyringen, siden dette er et ansvar som naturlig skal tilligge en ansvarlig virksomhet.

> Forutsetning for sentral konsekvensvurdering er endretKonsekvensutredningen for Sydhavna fra 2003 baserte seg på at containerhavnen i Sydhavna ville være av midlertidig karakter og at all containervirksomhet skulle fases ut innen 201152. En viktig forutsetning i konsekvensanalysen ble dermed endret når

containervirksomheten likevel ikke ble flyttet. Snarere legges det nå til rette for en økning av kapasiteten ved containerhavna på Sjursøya.

Det er uklart i hvilken grad forslag til avbøtende tiltak i Kystverkets sluttdokument er fulgt opp (se kapittel 5). Uavhengig av status for dette arbeidet var anbefalte og forutsatte tiltak rettet inn mot å håndtere et annet risikobilde – og en lavere risiko – enn det som faktisk ble resultatet av beslutningen. Særlig gjelder dette omfanget av skipstrafikken.

Det er nærliggende å tolke disse funnene som en indikasjon på at oppmerksomheten i planprosessen i all hovedsak var rettet mot realiseringen av Fjordbyen.

> Områder som ikke er kartlagtSelv om det foreligger mye dokumentasjon av anlegg og infrastruktur er det likevel også kritiske områder der dette mangler. Det gjelder blant annet oversikt over installasjoner i området, herunder for anleggene i Ekebergåsen som er omtalt i kapittel 3.2. I Sydhavna mangler også en oversikt over installasjoner i grunnen. I denne sammenheng må det nevnes at Plan- og bygningsetaten har et prosjekt pågående for på generell basis å kartlegge installasjoner i grunnen. Mangelen på slik dokumentasjon gjør at det er utfordrende å vurdere risikoforholdene.

> Manglende risikovurdering av skipsrafikkenDe maritime trafikksentralene loggfører, organiserer og kontrollerer skipstrafikken slik at farlige og uønskede situasjoner unngås, og sørger for effektiv trafikkavvikling. Det er imidlertid vanskelig å finne vurderinger som belyser den samlede risikoen i havnebassenget ved bruk av ulykkesstatistikk og erfaringsdata fra loggene.

Det er utarbeidet (graderte) trusselvurderinger i forbindelse med ISPS ( jf. kapittel 4.9) som omhandler risikoen for villede uønskede handlinger mot skip i havneområdet, men det mangler analyser som viser betydningen av sammenhengen mellom omfanget av skipstrafikken og antall ulykker, og derved behovet for forebyggende sjøsikkerhet. Skip med petroleumsprodukter representerer her en særlig risiko.

> Utilstrekkelig verdivurderingVirksomhet som kan være skjermingsverdig med betydning for landets sikkerhet eller vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, skal falle inn under et regelverk som fastsetter forebyggende tiltak mot forberedelse til, forsøk på og gjennomføring av spionasje, sabotasje eller terrorhandlinger. Olje- og energidepartementet (OED) har i samarbeid med Arbeidsdepartementet foretatt en vurdering av objekter innenfor OEDs ansvarsområde i henhold til forskriften, som ble

52 Jf. pkt 2.7 i sluttdokumentet av november 2003 og godkjent av Kystverket 19. mai 2004.



sendt NSM i juni 2013. Denne vurderingen konkluderer med at det ikke er grunnlag for å utpeke skjermingsverdige objekter i norsk olje- og gassvirksomhet, jf. kapittel 4.10.

> Levereringsdyktighet/konsekvenser ved bortfall Det er flere usikkerhetsmomenter rundt bortfallsproblematikken. For det første har ingen av oljeselskapene fastlagte prosedyrer eller planer for hvordan de vil håndtere et bortfall av Sjursøya. Selskapene har store forventninger til egen evne til å improvisere ved håndteringen av bortfall, men de gir ingen klare svar på hva de konkret kan eller vil gjøre for å opprettholde forsyningen av drivstoff. Videre finnes det ingen vurderinger av risikoen knyttet til bortfall og hvilke tiltak som kan redusere eventuelle konsekvenser. Dette fører til stor usikkerhet om, og i hvilken grad, oljeselskapene er i stand til å håndtere et større bortfall på en sikker og effektiv måte. Analysen av Sjursøya viser at det trengs mer kunnskap om hvordan systemet vil oppføre seg ved uønskede hendelser, hva som finnes av beredskap, hva som kan improviseres ved ulykke og hvilke tiltak som kan gjøres for å begrense risikoen.

9.2.2RISIKOBILDET – GITT FORELIGGENDE VURDERINGER

Med utgangspunkt i de analysene og vurderingene som foreligger, jf. kapittel 6, er det ingen klare indikasjoner på alvorlig svikt i sikkerheten. Det må samtidig påpekes at denne utredningen ikke omfatter noen systematisk undersøkelse av hvorvidt eller i hvilken grad risikoreduserende anbefalinger og tiltak fra foreliggende vurderinger er fulgt opp. Gitt de mangler som er påpekt når det gjelder oversikt over dagens risikobilde – og som først og fremst avdekker svikt i den samlede risikostyringen – har gjennomgangen her likevel identifisert vesentlige sikkerhetsutfordringer:

> Manglende vedlikehold i fjellanleggetFjellanleggene ble bygget på 1970-tallet, og aldring av anleggene er en utfordring. Etter uhellet med overfylling i Ekeberg Tank ( jf. kapittel 6.4), ble det gjennomført en omfattende teknisk oppgradering av denne delen av fjellanlegget. Tanklagerets andre del, Ekeberg Oljelager, er av noe eldre dato, det inneholder et større spekter av produkter og er teknologisk noe mer komplisert enn Ekeberg Tank. I Ekeberg Oljelager er det ikke foretatt en tilsvarende oppgradering som i Ekeberg Tank. Basert på alder, type produkter og kompleksitet tilsier det at et tilsvarende behov for oppgradering vil være til stede i Ekeberg Oljelager. Ekeberg Oljelager er et «sameie» mellom de fire oljeselskapene slik at beslutningsprosessen er mer utfordrende med hensyn til tiltak og investeringer.

> Hendelser som avslører svikt Hendelsene omtalt i kapittel 6.4 har vært gjenstand for gransking i etterkant. Statens Havarikommisjon for Transport har stått for granskingen av jernbaneulykkene, mens oljeselskapene på eget initiativ har gransket hendelsene knyttet til Ekeberg Tank (daværende StatoilHydro) og oljehavna (Shell). Granskningene har avdekket svakheter på det teknologiske og ikke minst på det administrative området, og har tegnet et mer omfattende og kritisk bilde enn det man sitter igjen med etter gjennomførte tilsyn (som ikke går i dybden på konkrete hendelser).

Potensialet for større hendelser er også til stede. Lekkasjen i romjula 2012 ville eksempelvis gitt et helt annet konsekvensbilde dersom det hadde vært bensin i rørene. Likeledes kunne togulykken i 2010 gitt langt alvorligere utfall dersom tog med flydrivstoff hadde stått på fylleplassen eller dersom løpske vogner hadde fortsatt videre inn i oljehavna. Sistnevnte hendelse viser også at ulykker kan skje på uforutsette måter og at det kan være stor grad av usikkerhet og uforutsigbarhet knyttet til vurderinger av risiko og mulighet for skade. Dette gjelder i enda større grad for virksomheter med identifiserte dominoeffekter, slik som petroleumsvirksomheten. > Økt sårbarhet ved ytterligere utbygging – Sørenga Risikoen knyttet til virksomheten i Sydhavna har økt de senere årene som følge av utbygginger i Bjørvika og vil fortsatt øke ettersom utbyggingene mot Sørenga ferdigstilles. Et stadig økende antall mennesker vil potensielt bli berørt av en hendelse som eksempelvis medfører røyk-/gassutvikling i området ( jf. også kapittel 7).

> Bemanning oljeterminal/vaktholdOljehavna er i dag ubemannet utenom arbeidstid. Fjellanlegget er bemannet døgnkontinuerlig. Operatørene, vanligvis to personer, oppholder seg kun inne i fjellanlegget, med mindre det er import av produkter fra skip. I dette tilfellet vil en av operatørene befinne seg på importpiren. Bemanningen på oljeanleggene har gradvis blitt redusert. Tidligere var det portvakt som hadde kontroll med biler som skulle inn på området. Portvakten er nå erstattet av kortleser og kodesystem. Det er aktivitet på bilfylleplassene hele døgnet, og sjåførene vil ha et visst oppsyn med anleggene. Det var også en sjåfør som oppdaget og varslet om hendelsen i romjulen 2012, flere timer etter at lekkasjen hadde oppstått. Dette indikerer en tilfeldig og lite betryggende overvåkning av anleggene.

> Planlegging og dimensjonering av beredskapVerstefallshendelsene omtalt i scenarioene «Sjursøyascenarioet» og «Bjørvikascenarioet» i kapittel 7.2 «Scenarioer», tegner et konsekvensbilde som vil omfatte betydelige utfordringer med hensyn på å redde liv og evakuere befolkningen. En storbrann i petroleumsanleggene eller i



havnebassenget vil antakelig ikke la seg slokke, men må brenne ut på en mest mulig kontrollert måte. Workshopen som ble avviklet i tilknytning til disse scenarioene (se kapittel 7.3) avdekket en tvil om i hvilken grad dagens

beredskap er tilstrekkelig for å gjennomføre en styrt og kontrollert evakuering. Det ble samtidig avdekket uklarheter knyttet til effektiviteten i varslingsprosedyrer og rask mobilisering av nødvendige ressurser.

Nedenfor gis en vurdering av hvordan dagens virkemidler på ulike nivåer er egnet til å ivareta sikkerhetsutfordringene slik de framgår av denne utredningen, med fokus på: • Virksomhetenes styring og samordning (med vekt på

oljeselskapenes risikostyring/internkontroll).• Oslo Havn som ansvarlig for eierskapsforvaltning, utleie,

drift, løpende dialog og oppfølging.• Kommunal styring (planprosesser, regulering,

virksomhetsstyring og beredskap).• Regelverk og regelverksforvaltning gjennom tilsyn og annen

løpende oppfølging fra statlig (og kommunal) myndighet.

9.3.1RISIKOHÅNDTERING – VIRKEMIDLER OG TILTAK PÅ VIRKSOMHETSNIVÅ

Forebyggende tiltak og beredskap vil i hovedsak være virksomhetenes eget ansvar. Som nevnt skal myndighetene med visse intervaller føre tilsyn med etterlevelsen av regelverkskrav, men dette er ikke å betrakte som noen erstatning for virksomhetsansvaret. Regelverkene, herunder internkontrollkravet og (øvrige) styringskrav legger et utvetydig ansvar direkte på virksomheten. I hovedsak er det også slik at risikohåndteringen skjer innen rammen av de enkelte virksomhetenes styrings- og beslutningssystemer.

For petroleumsvirksomheten isolert sett er interessen for sikker drift stor, siden petroleumsanleggene er kritiske for leveranser til kunder, og få alternativer eksisterer for effektiv distribusjon ( jf. kapittel 8). Samtidig framstår eierstruktur, kontraktsmessige forhold og ulike incentiver/prioriteringer som sentrale utfordringer. Samordningen av aktiviteter, forebyggende arbeid og beredskap framstår i for stor grad som resultat av enkeltstående initiativ uten at det foreligger klare, avtalebaserte føringer.

Det faktum at de mer overgripende risikovurderingene er blitt gjennomført kun etter initiativ fra myndighetene, tyder på at det er manglende oppmerksomhet mot samlede virkninger av

og samspill mellom aktivitetene.

Oljeselskapene har i overveiende grad separate styringssystemer for HMS, som omfatter både forebygging og beredskap. Disse er også knyttet opp mot konsernsystemer som virksomhetene er forpliktet til å følge, men med rom for nødvendige lokale tilpasninger. Samarbeid om sikkerhet i oljehavna er i stor grad knyttet til beredskap, gjennom etablering av felles nødvernplan og industrivern. Samarbeidet er organisatorisk knyttet opp mot felles eierskap i fjellanlegget, gjennom Sisterne Drift og felles driftskomité ( jf. kapittel 3.2).

Når det gjelder virksomheten i fjellanlegget er dette i noen grad samordnet gjennom etableringen av felles driftsorganisasjon (Sisterne Drift). I oljehavna opererer virksomhetene i større grad hver for seg. Men også når det gjelder fjellanlegget tyder funnene på at det kan være krevende å gjennomføre nødvendig vedlikehold og oppgraderinger. Det har ikke vært mulig å bringe klarhet i hvor store ressurser hvert oljeselskap har lagt inn i vedlikehold og oppgradering av anleggene i fjellet og på uteområdene de senere årene. Selv om Statoil Fuel & Retail har gjort et stort arbeid med oppgradering av Ekeberg Tank, er det et betydelig etterslep på teknisk vedlikehold i Ekeberg Oljelager.

Dette vurderes som alvorlig, da anlegget er mer komplekst og inneholder blant annet bensin, med et betydelig høyere risikopotensial enn i Ekeberg Tank. Ekeberg Oljelager, som er etablert som et sameie mellom de fire oljeselskapene, har en tyngre prosess når det gjelder beslutninger om å gjennomføre større vedlikeholdsoppgaver. Dette skyldes langt på vei at eierstrukturen og avtaler/kontrakter mellom selskapene kompliserer beslutningsprosesser og gjennomføringsevne. Selskapene har ulike interesser knyttet til anlegget, viljen/evnen til å gjennomføre tiltak varierer, men beslutninger forutsetter samtidig enighet i eiergruppen. Avtaleverket for drift av denne delen av fjellanlegget framstår derfor som en barriere for systematisk og kontinuerlig vedlikehold.

9.3VURDERING AV DAGENS VIRKEMIDLER



Den omfattende oppgraderingen av anlegget i Ekeberg Tank lot seg enklere gjennomføre med Statoil Fuel & Retail som eneste eier.

Etter hendelsen i romjulen 2012 ( jf. kapittel 6.4), er det grunn til å se på om barrierene er tilstrekkelige for å hindre store utslipp og om dokumentasjon og ansvarsforhold tilknyttet vedlikehold er avklart. Hendelsen avdekket at røret som forsynte diesel inn på Shell sin bilfylleplass, var eiet av Statoil Fuel & Retail. Dette gjør at ansvar for vedlikehold av rørledningen ikke er klart definert. Hendelsen avdekket at det var utført flere modifiseringer på rørsystemet uten at dette var lagt inn i anleggsbeskrivelsen, som er et viktig utgangspunkt for gjennomføring av et systematisk vedlikehold. Samtidig viste tilsynet etter hendelsen at det var mangelfull og til dels villedende merking av rørgater.

Samarbeidet mellom oljeselskapene i oljehavna organiseres gjennom driftskomiteen, hvor også sikkerhetsspørsmål blir tatt opp. Gjennom funn ved tilsyn etter utslippet ved Shells anlegg i desember 2012, synes det likevel som om driftskomiteen ikke fungerer optimalt med hensyn til å avklare tekniske og organisatoriske grensesnitt i oljehavna. Det mangler et klart mandat som tydeliggjør driftskomiteens rolle knyttet til en mer helhetlig styringen av risiko i oljehavna.

Som nevnt er oljehavna uten døgnkontinuerlig vakthold. Utslippet/lekkasjen i romjula 2012 skjedde utenfor arbeidstid, og ble tilfeldigvis oppdaget av en tankbilsjåfør. En tankbilsjåfør har uansett ikke den totale oversikten over anlegget og vil bare til en viss grad kunne være til nytte for beredskapsstyrker som ankommer området. Med dagens bemanningssituasjon i Sydhavna er det mange timer i døgnet hvor det ikke er personell på anlegget som har denne viktige lokalkunnskapen. Det er behov for en gjennomgang og styrking av vaktholdet i oljehavna. Lokalkunnskap er vesentlig ved håndtering av hendelser på anleggene i oljehavna. Virksomhetene som driver på området må ha oppdaterte driftsprosedyrer, tegninger og skjema over anlegget som viser de faktiske forhold. Personell må ha tilstrekkelig kompetanse, være kjent på området, kjent med stoffene som håndteres og kjent med anleggene. I tillegg til intern/lokal kompetanse må eksterne ressurser som skal bidra i en beredskapssituasjon også ha kunnskap om anleggene. Dette innebærer en stor grad av samarbeid og at øvelser avholdes med aktuelle aktører.

Oljehavna var inntil desember 2012 underlagt industrivernplikt (se kapittel 4.3). Det har vært et ønske fra oljeselskapene over tid å redusere beredskapsordningen, blant annet gjennom å søke fritak fra industrivernplikten. Det har gått over to år siden denne ble opphevet, uten at en ny beredskapsordning er klart beskrevet. Nødvernplanen er ikke oppdatert. Oljeselskapene i oljehavna har vært i en prosess for å etablere en felles beredskapsorganisasjon som foreløpig ikke har funnet sin form.

Planer og skisser for organisering foreligger, men den er ikke implementert. Innsats-/beredskapsleder fungerer i 20 prosent stilling. Oljeselskapene bør etter eget initiativ vurdere

hvordan egen beredskapsorganisasjon igjen kan etableres med utgangspunkt i industrivernkravene.

Storulykkeforskriften presiserer at dominovirksomheter skal utveksle relevante opplysninger seg imellom på en egnet måte for å sikre at virksomhetene sammen tar hensyn til den samlede risiko for storulykke i sitt systematiske arbeid for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykke, jf. kapittel 4.1. Veiledningen til forskriften sier at virksomhetene skal samordne tiltak for å redusere fare for dominoeffekt og begrense konsekvensene hvis ulykke med dominoeffekt likevel inntreffer. Av sentrale dokumenter som bør utveksles nevnes risikoanalyser, sikkerhetsrapporter, beredskapsplaner og informasjon om tilløp til ulykker. Utveksling av opplysninger skal dokumenteres, mens samordningstiltak også bør framkomme skriftlig. Kravene etter HMS-interkontroll-forskriftens § 6 om samordning ( jf kapittel 4.5) vil også kunne komme til anvendelse for petroleumsvirksomheten, se neste kapittel for nærmere omtale.

I sum stiller dette krav om en systematisk og dokumentert samordning av forebyggende og beredskapsmessige tiltak mot ulykker. Funnene beskrevet over gir grunnlag for å stille spørsmål ved om disse kravene er oppfylt. Det er grunn til å anta at oljeselskapene har et forbedringspotensial når det gjelder graden av systematikk i den felles styringen av sikkerhetsforhold som angår den petroleumsrelaterte virksomheten.

9.3.2ANSVARSFORHOLD OG STYRING PÅ KOMMUNALT NIVÅ

Gitt høy risiko, og manglende samordningsincentiver på virksomhetsnivå, vil kommunens og havnevesenets rolle være desto mer kritisk. Kommunens rolle er flerdelt: • Gjennom direkte styringsdialog med Oslo Havn.• Gjennom planprosesser og vedtak etter plan og

bygningslovgivningen.• Gjennom oppfølging av kommunal beredskapsplikt.• Gjennom oppfølging av brann- og eksplosjonsvernloven

(Oslo brann- og redningsetat).

Kommunen har – så vidt utredningen har klart å avdekke – ikke tatt en tilstrekkelig aktiv rolle når det gjelder sikkerheten i Sydhavna. Planprosessene i forbindelse med fjordbyvedtaket har i hovedsak vært styrt av ønsket om frigjøring av havnearealer til byutviklingsformål, blant annet gjennom konsentrasjon av industriell virksomhet i Sydhavna.



Kommunens styringsdialog og oppfølging av Oslo HavnSikkerhetshensyn (safety) har de siste årene ikke vært omtalt i styringsdialogen med HAV, med unntak av beredskapsplaner og en helt generell omtale av internkontroll/HMS. Hovedinntrykket er at sikkerhet knyttet til farlig virksomhet i Oslo Havn generelt og Sydhavna spesielt ikke har stor oppmerksomhet i kommunens styringsdialog. Miljøhensyn har imidlertid en viktig plass og (terror)sikringstiltak etter havnelovgivningen (ISPS) er regelmessig omtalt. Sikkerhet knyttet til oppbevaring, transport og håndtering av farlige stoffer behandles i første rekke gjennom planprosesser. Det er behov for at kommunen i større grad setter sikkerhet på dagsorden i styringsdokumenter og i sin løpende styringsdialog med Oslo Havn.

Oppfølging av planprosesser og vedtakDet er mange vedtak og påfølgende planer om utbygging som er fattet som har en større eller mindre betydning for Sydhavna.

Sentralt i utformingen av Oslos havne- og sjøside er Fjordbyvedtaket av 19. januar 2000, jf. kapittel 5.2. Et viktig element i vedtaket og i «Fjordbyalternativet» er en utfasing av den kranbaserte containervirksomheten på Oslo havn og en videreføring av cruise- og fergetrafikk samt våt- og tørrbulk innenfor Oslos grenser. Oslo kommune har senere i «Fjordbyplanen» -vedtatt 27. februar 2008 stadfestet at all containervirksomhet skal flyttes til Sydhavna, som etableres som Oslos permanente havn. Punktet i Fjordbyvedtaket om utfasing av den kranbaserte containervirksomheten er dermed forlatt. Konsekvensutredningen for Sydhavna av 26. november 2003 er basert på Fjordbyvedtaket om å utfase containervirksomheten på sikt og kun ha denne på Sjursøya i en overgangsfase. Risiko- og sårbarhetsvurderingen er basert på denne forutsetningen som man da var i ferd med å forlate. Kystverkets sluttdokument i forbindelse med Konsekvensutredningen baserer seg på at Oslo kommune har gitt uttrykk for at containervirksomheten skal fases ut innen 2011, og at det arbeides videre for å finne alternativer til Oslo havn som containerhavn.Reguleringsplanene «Sydhavna, ny containerterminal» av 13. oktober 2004 og «Sydhavna» av 26. august 2009 baserer seg i stor grad på ROS-vurderinger foretatt i konsekvensutredningen med den forutsetning at containervirksomheten er midlertidig.

I Oslo Havns «Havneplan 2013–2030» er strategien å doble kapasiteten i løpet av planperioden. En viktig forutsetning i forhold til den opprinnelige planprosessen og vurdering av risiko og sårbarhet er dermed ikke til stede.

I konsekvensutredningen for Sydhavna er det foreslått et sett av ni avbøtende tiltak (se kapittel 5.4.1 a) som Kystverket i sitt sluttdokument forutsetter at tiltakshaver (Oslo Havn) og kommunen (Oslo kommune) følger opp videre. Det forefinnes

ikke et dokument som samlet beskriver oppfølgingen av «føringer for avbøtende tiltak» som er nevnt i punkt 7 i Kystverkets sluttdokument for konsekvensutredningen «Sydhavna». Det er uklart i hvilken grad avbøtende tiltak er fulgt opp. Vedlegg 4 beskriver status på foreslåtte tiltak.

I forbindelse med ROS-analyser knyttet til reguleringsplanene «Sydhavna, ny containerterminal» og «Sydhavna» vises det blant annet til ROS-vurderinger foretatt i konsekvens-utredningen «Sydhavna». Det fremkommer ikke i dokumentasjon tilknyttet disse reguleringsplanene om det er foretatt en vurdering av om ROS-vurderingene fra konsekvensutredningen fremdeles er relevante. Denne vurderingen burde vært foretatt spesielt i forbindelse med reguleringsplanen «Sydhavna», som forelå fem år etter at sluttdokumentet fra Kystverket om konsekvensutredningen «Sydhavna» forelå. Som nevnt har arbeidet med å kartlegge risikobildet i Sydhavna avdekket et behov for en samlet oversikt over anlegg/inngrep i Ekebergåsen. Plan- og bygningsetaten har gjennom sitt kartverk i forbindelse med kommuneplanen kun oversikt over installasjoner på bakkeplan, herunder hvor innslag og boring til installasjoner og anlegg i fjellet er foretatt. En årsak til manglende oversikt over anlegg i Ekebergåsen kan være uklart regelverk når det gjelder installasjoner og anlegg under grunn. I tillegg har tankanlegget i Ekebergåsen en forhistorie i nasjonal beredskapssammenheng som har gjort at informasjon om dette anlegget har vært taushetsbelagt. Sikringssonene rundt oljehavna på Sjursøya (se figur 6.1 kap. 6) er i dag ikke «markert» i kommunale dokumenter. I kommuneplan under utarbeidelse vil oljehavnas sikringsfelt innarbeides som aktsomhetssone i kommuneplanens kart. Dette innebærer at det må være en dialog med plan- og bygningsmyndigheten før ny aktivitet kan etableres innenfor sonen. En aktsomhetssone innebærer ikke byggeforbud, men det skal vedtas bestemmelser for tiltak og aktivitet ( jf. pbl. § 11.8).

Ved framtidige planprosesser må kommunen sørge for at det utarbeides konsekvensvurderinger som i tilstrekkelig grad omfatter samfunnssikkerhetshensyn.

Oppfølging av kommunal beredskapspliktKommunen er etter sivilbeskyttelsesloven pålagt å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer, og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og en beredskapsplan.

Ingen av kommunens ROS-analyser gir noen utdypende gjennomgang av sikkerhetsforhold i Sydhavna. I en pågående



ROS-analyseprosess arbeides det nå også med en nærmere gjennomgang av sikkerheten i Sydhavna.

Det er viktig at dette pågående arbeidet resulterer i en oversikt over det samlede og faktiske risikobildet, og som også inkluderer faktorer som vil gi økt sårbarhet og risiko, slik som utbygging i Sørenga og økt skipstrafikk.

Kommunens plikter etter brann- og eksplosjonsvernloven Oslo kommune har gjennom brann- og eksplosjonsvernloven et ansvar for å identifisere og føre fortegnelse over særskilte brannobjekter. Kommunen (brannvesenet) skal også føre tilsyn med disse.

Ut fra kriteriene i brann- og eksplosjonsvernloven – om at brann kan medføre fare for tap av mange liv eller store skader på helse, miljø eller materielle verdier – kan det reises spørsmål ved om ikke virksomheter i oljehavna må klassifiseres som særskilte brannobjekter med tilhørende gjennomføring av tilsyn. Det kan også være et behov for å gjennomgå fortegnelsen med hensyn på å forsikre seg om at listen gir et oppdatert og riktig bilde av identifiserte objekter.

Oslo HavnIngen funn i denne utredningen tyder på at Oslo Havn har noen proaktiv rolle i oppfølgingen av sikkerhetsforhold knyttet til petroleumsvirksomheten i Sydhavna. Omvendt trekker heller ikke oljeselskapene Oslo Havn inn i de løpende sikkerhetsstyringsprosessene. Det er ingen etablert felles arena for å drøfte sikkerhetsrelaterte spørsmål og tiltak, selv om HMS inngår som tema på de årlige kundemøtene. Kontakten mellom Oslo Havn og virksomhetene på dette området er i hovedsak knyttet til spørsmål om arealdisponering og infrastruktur (som trafikk og vannforsyning). Oslo Havn legger til rette for arealmessige disponeringer, felles infrastruktur mv., og ivaretar sikkerhetsoppgaver primært knyttet til egne anlegg, bygninger mv. og egne ansatte. Dette kommer tydelig fram ved at Oslo Havn kun følger opp utstikkeren når det gjelder vedlikehold og teknisk tilstand, og videre at samordningen innenfor HMS-området er begrenset til terminaler og områder der Oslo Havn har egne ansatte. Oljehavna er ikke omfattet av ordningen. Sikkerhetsregelverk (farlig stoff ) etter havnelovgivningen er gammelt, utdatert og tilsynelatende lite kjent for aktørene. Det er også i stor grad knyttet til laste-/losseoperasjoner fra fartøy til fartøy eller fra fartøy til land, med vekt på tillatelser, varsling og teknisk utstyr.

Oslo Havn har organisert og regulert forholdet til brukerne og leietakerne ut fra en «kjøpesenter-modell». I kontrakten med leietakere/brukere forutsettes det at gjeldende regelverk blir ivaretatt, men det er ikke etablert systematiske ordninger der Oslo Havn følger opp at dette vilkåret blir oppfylt. I denne utredningen er det kun kontraktene med oljeselskapene som er gjennomgått. Disse er, som det framgår av kapittel 3.3,

av eldre dato og inngått i forbindelse med etableringen av oljehavna (1965–70), og har formuleringer preget av datidens regelverk. Reguleringsregimet for denne typen virksomhet har endret seg vesentlig de siste årene, med mindre grad av direkte myndighetsgodkjenning og langt større vekt på virksomhetenes eget ansvar for risikostyring og internkontroll.

HMS-området er fragmentert i nåværende organisasjon, med henholdsvis miljø, arbeidsmiljø og sikkerhet/sikring fordelt i tre ulike avdelinger. Det er etablert et felles styringssystem for HMS, kvalitet og økonomi, men de ulike hensynene følges opp av ulike avdelinger i Oslo Havn, dels av enkeltpersoner på enhetsnivå. Funnene tyder på at oppmerksomheten om risikoforhold i overveiende grad er knyttet til ytre miljø og terrorsikring etter ISPS-regelverket. Dette har i begrenset grad innvirkning på sikkerheten knyttet til farlige stoffer og virksomheten i oljehavna. Oljehavna er ikke ISPS-terminal, så i den grad terrorsikringstiltak antas å kunne ha effekt på brann- og eksplosjonssikkerhet, vil dette likevel ikke ha noen betydning for denne virksomheten. HMS-systemet omfatter en ordning med kvartalsvise samordningsmøter med noen utvalgte aktører i Sydhavna. Virksomhetene i oljehavna er foreløpig ikke inkludert i denne ordningen. Utvalget av inkluderte aktører er basert på risiko, men tilsynelatende mest knyttet til arbeidsmiljø og personsikkerhet, og omfatter typisk krandriften. Ordningen administreres av HMS-rådgiver i personalseksjonen med ansvar for arbeidsmiljødelen av HMS-systemet. Beredskapsleder og miljøsjef deltar normalt ikke på møtene. Det pågår nå en organisasjonsutviklingsprosess der blant annet organisering av HMS og havnesikringsfunksjonene er til vurdering.

Som omtalt i kapittel 6.5 opplever virksomhetene lokalisert i Sydhavna i hovedsak at det kun er middels eller liten risiko forbundet med aktiviteten der. Det er samtidig manglende kunnskap om andre virksomheters risiko og stor grad av usikkerhet knyttet til organiseringen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet. De fleste virksomhetene har stor tiltro til styring av egen risiko, men det er større variasjon i svarene når det gjelder styringen generelt og felles forebyggende oppgaver. Svarene reflekterer antakelig det faktum at kun noen virksomheter er integrert i Oslo Havns HMS-samordningssystem.

Hovedinntrykket er altså at oppfølging av sikkerhet i overveiende grad er knyttet til terrorsikring etter havneregelverket, mens sikkerhet for øvrig er knyttet til spørsmål om arealdisponering og (felles) infrastruktur. Virksomheten i oljehavna overlates til oljeselskapene. Når det gjelder havnesikring (security) er det gitt klare føringer for havnemyndighetenes overordnede ansvar, med dedikerte funksjoner for oppfølging i egen organisasjon. På noen områder velger Oslo Havn også å påta seg en utvidet rolle som ikke er begrenset av «kjøpesenter-modellen». Dette er dels



resultat av kommunale prioriteringer og omdømmehensyn, og kommer spesielt til uttrykk innenfor miljøområdet. I forhold til naboer og omgivelser for øvrig er tiltak for støyreduksjon det dominerende temaet, mens sikkerhet i liten grad er satt på dagsorden. Disse prioriterte områdene følges opp direkte overfor leietakere og brukere, med klare forventninger og styrte prosesser (som «ledelsens gjennomgang» …). Gitt det risikobilde som avtegnes i Sydhavna, kan det stilles spørsmål ved om dette er de områdene/temaene som gir størst grunn til å avvike fra den mer tilbaketrukne «kjøpesenter – modellen».

I sum er det grunn til å stille spørsmålstegn ved samordningen, særlig knyttet til oppfølgingen av plikter etter HMS-internkontrollforskriften. Som nevnt i kapittel 4.5 har forskriften en egen bestemmelse om samordning som krever at virksomheter som utøver arbeid på samme arbeidsplass – om nødvendig – avtaler skriftlig hvem av dem som skal ha ansvaret for å samordne internkontrollen for felles aktiviteter eller områder. Tilsynsmyndighetene kan – om nødvendig – bestemme hvor ansvaret skal plasseres. § 6 har også bestemmelser om forholdet mellom oppdragsgivere og oppdragstakere – som på tilsvarende måte tar sikte på å regulere samordningen mellom ulike virksomheter, men der det sentrale hensynet like fullt er å sikre at grenseflater og hensynet til helhetlig risikostyring blir ivaretatt, se boks 9.1 for nærmere omtale.

Kommentarene til forskriften viser til «det åpenbare behovet for at noen ivaretar og har oversikt over det totale helse-, miljø- og sikkerhetsbildet på slike arbeidsplasser». Det henvises særlig til arbeidsmiljøloven og byggherreforskriften, men kravet gjelder i utgangspunktet alle virksomheter som er omfattet av forskriften. I kommentarene vises det eksempelvis til «virksomhet som drives ved f.eks. kjøpesentre, næringsparker o.l.», og peker på at det her kan «være naturlig at driftsselskap eller holdingsselskap ivaretar samordningsansvaret. Vedkommende virksomhet må uansett ha nødvendig oversikt, kompetanse og myndighet».

Denne utredningen viser at det er behov for en sterkere og mer samlet oppfølging av sikkerhetsforhold i Sydhavna med utgangspunkt i et risikostyringsperspektiv, slik dette framkommer av HMS-internkontrollforskriftens krav. Selv om forskriften i første rekke retter seg mot enkeltvirksomheter, tilsier sikkerhetsutfordringene i Sydhavna at det er nødvendig med ytterligere tiltak utover den enkelte virksomhets internkontroll. Samordningsbestemmelsen i forskriften uttrykker klart nødvendigheten av en mer samordnet og helhetlig styring i tilfeller der flere virksomheter er samlet innenfor et avgrenset område. Oslo Havns «kjøpesenter-modell» gir ikke et tilstrekkelig grunnlag for å ivareta de samlede sikkerhetsutfordringene. Den bygger på overdrevne forventninger til effekten av de sektor- og områdespesifikke reguleringene for området, forutsetter at virksomhetene følger

gjeldende regelverk og samordner sikkerhetsarbeid innbyrdes, og videre at tilsynsmyndighetene følger opp at sikkerheten er ivaretatt. Havnemyndighetene er som eier, utleier og øverste ansvarlige for havneområdene den naturlige aktør for å sikre en mer overordnet risikostyring. Vi viser her også til internasjonale reguleringer og standarder omtalt i kapittel 4.11, som i sum forutsetter at lokale havnemyndigheter tar et helhetlig ansvar for sikkerhet (safety) i sine havneområder. Med utgangspunkt i HMS-internkontrollforskriftens krav vil dette innebære at

• Det fastsettes egne HMS-mål for hele havneområdet, slik det allerede er gjort for ytre miljø.

• Det lages oversikt over alle relevante regelverkskrav for aktørene i området.

• Organiseringen av HMS-arbeidet inkluderer alle aktørene, med avklaring av ansvarsforhold, beskrivelser av sentrale aktiviteter og rutiner i det systematiske HMS-arbeidet, og oppfølging av avvik fra interne rutiner og regelverkskrav.

• Det etableres et felles system for registrering av alle relevante hendelser, og at det gjennomføres helhetlige risikovurderinger og risikoreduserende tiltak felles for havneområdet.

• Det etableres ordninger for å følge opp at internkontrollen fungerer som forutsatt.

Et større ansvar for sikkerheten i havna vil måtte innebære økt ressursbruk, videreutvikling av kompetanse og antakelig også en mer samlet organisering av HMS-arbeidet. En stilling til oppfølging av både havnesikring etter havne- og farvannnsloven og øvrig sikkerhet framstår i denne sammenhengen som knapt, særlig gitt antatt ressursbruk på og prioritering av førstnevnte. Denne utredningen tar imidlertid ikke til orde for mer detaljert kontroll med virksomhetene, men snarere en mer systematisk oppfølging med utgangspunkt i behovet for mer helhetlig styring i samsvar med internkontrollkravene.

Som nevnt er det vanskelig å finne vurderinger som analyserer den samlede risikoen i havnebassenget. Erfaringsdata fra loggene til trafikksentralen bør i større grad analyseres, og også inkludere nestenhendelser. Sammenhengen mellom omfanget av skipstrafikken og risiko for ulykker bør vurderes, også ut fra generell kunnskap om sjøsikkerhet. Skip med petroleumsprodukter representerer en særlig risiko, og sett i lys av en forventet økt skipstrafikk er det behov for kontinuerlig vurdering av risikobildet og forebyggende tiltak.



BOKS 9.2 Regulering av forholdet mellom oppdragsgivere og oppdragstakere

Selv om forholdet mellom havnevesenet og brukere / leietakere i havneområdet ikke direkte er å betrakte som et forhold mellom oppdragsgiver og oppdragstaker, er det likevel fellestrekk som gjør det relevant å peke på reguleringer som gjelder slike tilfeller. De uttrykker et klart behov for å adressere forholdet mellom flere virksomheter som står i gjensidige avhengighetsforhold, men der direkte regulering av hver aktør for seg ikke anses tilstrekkelig for å ivareta de samlede sikkerhetsutfordringene. I kommentarene til Internkontrollforskriftens § 6 uttrykkes dette hensynet som følger: Utgangspunktet er at den som driver virksomhet knyttet til et fysisk anlegg osv. skal sørge for at alle aktiviteter på området er omfattet av internkontroll, uansett om de som utfører aktiviteten er ansatt i virksomheten eller ikke. Bakgrunnen for dette er at det ofte er likegyldig om de personer som er utsatt for risiko under utførelsen av sitt arbeid står i et ansettelsesforhold til virksomheten eller ei. Det samme vil naturligvis gjelde ved fare for forurensning av ytre miljø, og ellers ved generelle sikkerhets- og vernetiltak som er nødvendig for å hindre farlige eller skadelige situasjoner i å oppstå i tilknytning til egen virksomhet.

Etter forskriften er det oppdragstakers internkontroll som skal legges til grunn for samordningen. Sentralt i denne sammenhengen er at oppdragsgiver – den som er ansvarlig for virksomheten – må undersøke om de oppdragstakere virksomheten engasjerer har en tilfredsstillende internkontroll. Hovedformålet er uansett å sikre at den samlede styringen er tilfredsstillende, ut over det ansvaret som påhviler en enkelt virksomhet – og uttrykker derfor et helhetsperspektiv også i tilfeller der flere aktører er involvert men påvirkes av hverandres aktiviteter og styringssystemer.

Reguleringen av hensynet samordning og overordnet styring i slike relasjoner er kanskje klarest uttrykt i HMS-regelverket for petroleumsvirksomheten, særlig gjennom den såkalte påse-plikten. Med påse-plikten menes det lovpålagte ansvaret som rettighetshavere og operatørselskaper har for å ha et styringssystem som sikrer at den samlede virksomheten foregår i samsvar med regelverkets krav til helse, miljø og sikkerhet (St.mld. nr. 7 (2001–2002)). Påse-plikten for rettighetshavere følger av Petroleumsloven § 10-6, 2. ledd (tidligere § 58), som slår fast at Rettighetshaver har plikt til å sørge for at enhver som utfører arbeid for ham, enten personlig, ved ansatte eller entreprenører overholder bestemmelsene gitt i og i medhold av loven. Operatørens påse-plikt følger av Rammeforskriften § 7, 2. ledd: Operatøren skal påse at alle som utfører arbeid for seg, enten personlig, ved ansatte, ved entreprenører eller underentreprenører, etterlever krav som er gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen.

Operatørens påse-plikt er det mest omfattende. I veiledning til rammeforskriften presiseres det at operatørens påse-plikt er en aktiv handlingsplikt, mens rettighetshavernes ansvar i stor grad er oppfylt gjennom det overordnede påse-ansvaret. Operatørens oppfølgingsplikt innebærer å etablere styringssystem og gjennomføre tilsyn for å følge opp at aktørene etterlever regelverket. Det er ikke er nok å se til at entreprenøren har et styringssystem på plass. Som det følger av forarbeidene til Petroleumsloven § 10-6 innebærer påse-ansvaret at operatøren før og under kontraktsinngåelse og ved utøvelse av virksomheten skal føre kontroll med at kontraktspartnerne er kompetente og kvalifiserte (Ot. prp. nr. 43 (1995–96) side 62). Operatøren må utforme både anbudsdokumenter og kontrakter med klarest mulig krav til produkter og tjenester også med hensyn til helse, miljø og sikkerhet ( jf. St.mld. 7 ( 2001–2002)).

Ansvaret er likevel begrenset til hva operatøren har kontroll- og instruksjonsmyndighet over. Her understrekes det at en deltaker vanskelig kan pålegges noe ansvar for brudd på forskriftskrav dersom vedkommende ikke har praktiske kontroll- eller instruksjonsmuligheter når det gjelder de pliktene det dreier seg om.



9.3.3SÆRLIG OM BEREDSKAP OG REDNING

Den operative beredskapen ivaretas av nødetatene, og framstår som velfungerende og godt samkjørt. En felles utfordring for innsats fra politi og brannvesen har vist seg å være knyttet til behovet for lokalkunnskap på Sjursøya, herunder løpende og oppdatert kunnskap ved konkrete hendelser. En permanent vaktordning har vært etterspurt og ønsket, for å sikre umiddelbar, koordinert og informert/kunnskapsbasert varsling, samt kontinuerlig oppdatering om kjennetegn ved hendelsesforløp ( jf. kapittel 7.3). Det er også behov for en nærmere gjennomgang av varslingsrutiner og beredskap - utover nødetatenes funksjoner. Det er behov for en nærmere avklaring av oppgaver , ansvar og rollefordeling innen kommunen og de kommunale virksomhetene – og også overfor andre medvirkende aktører i en beredskapssituasjon.

9.3.4SÆRLIG OM BORTFALL OG FORSYNINGSSIKKERHET

Selskapene som forsyner oljeprodukter fra Sjursøya har forskjellig oppfatning av risiko knyttet til både oljehavna og til bortfallsproblematikken. Dette kan være en potensiell forklaring på den manglende beredskapen, samtidig som det er en svakhet i den samlede risikostyringen av oljehavna. Utredningen viser at det generelt er liten oversikt over ansvarsfordeling, prioritering og beredskap ved et eventuelt bortfall av Sjursøya. Samlet sett gjør dette at det er usikkerhet om hvordan en bortfallssituasjon vil arte seg, og derfor hvilke konsekvenser et bortfall kan få.

Manglende planer og rutiner for håndtering av bortfall kan sees i sammenheng med endringer i reguleringsregimet. Kravene til forsyningsberedskap har gått fra å være detaljerte til å bli mer generelle. Tidligere var aktørene pålagt å ha konkrete planer og mer lagerkapasitet, mens dagens regelverk er basert på samarbeid og situasjonsbestemt krisehåndtering. Regimet som regulerer forsyningssikkerheten er fortsatt i utvikling og har ikke «satt seg» i organisasjonene som skal sørge for en sikker forsyning av drivstoff under kriser. Det kan se ut til at systemene som skal sikre planer befinner seg i et vakuum mellom gammelt og nytt.

Konsekvensene av et bortfall av oljeforsyning fra Sjursøya vil merkes etter få dager. Samtidig er det vanskelig å vurdere hva som er den beste håndteringen og hvor lang tid det vil ta før normal forsyning av drivstoff er på plass. Det er stor usikkerhet knyttet til både oljeselskapenes og myndighetenes virkemidler.

Ulike virkemidler bør vurderes. Rasjoneringer og prioriteringer umiddelbart etter et bortfall kan være et tiltak for å kontrollere

forbruket av drivstoff. I dag ser oljeselskapene på rasjonering som et tiltak som ikke bør iverksettes før det er absolutt nødvendig. Sammen med rasjoneringer virker det fornuftig med prioritert forsyning, hvor blant annet nødetater og andre samfunnsviktige funksjoner er sikret drivstoff i en viss periode.

Beredskapsplaner med sikte på å redusere konsekvensene i form av at alternative forsyningsmåter bør vurderes. Både prioritering av forsyning av drivstoff, for eksempel til nødetater og transportbransjen, og prioritering av leveransepunkter bør inngå i beredskapsplaner.

Risikoanalyser med fokus på bortfall vil kunne redusere samfunnets sårbarhet og styrke beredskapsaktørenes håndteringsevne. Risikoanalyser bør ta for seg avhengigheter og sette ekstraordinære hendelser i fokus. Viktige aktører i samfunnet er avhengige av petroleumsprodukter, men det tas ikke hensyn til avhengigheten i planlegging, for eksempel avhengigheten mellom transportbransjen og oljeforsyning, og nødetatenes og sykehusenes avhengighet av petroleumsprodukter.

For å sikre forsyningsberedskap burde ansvarlig myndighet utvikle et reguleringsregime som passer til det systemet som er i dag, og som gjør aktører i stand til å takle et bortfall. Krav til forsyningssikkerheten til petroleumsprodukter, og da særlig drivstoff, kan gjøre at konsekvensene ved bortfall blir mindre ved at det er større redundans i systemet ( jf. n-1-kriteriet , se kapittel 8). De utfordringene som er identifisert i gjennomgangen av bortfall av Sjursøya er antakelig av generell karakter og forsyningssikkerhet bør derfor adresseres på generelt grunnlag.

9.3.5STATLIG REGULERING OG TILSYN

De overordnede statlige reguleringsregimene griper på ulike måter inn i virksomheten i Sydhavna. Dels skjer dette gjennom regelverk og normerende vedtak som er direkte gjeldende for aktørgrupper og gjennom tilsyn rettet mot disse (brann, SUF, miljø etc.). Dels er regimene ment å ha indirekte virkning via krav rettet mot kommunen (sivilbeskyttelse, arealplanlegging) og hvor virkninger vil avhenge av videre oppfølging fra kommunen, eksempelvis gjennom ROS-analyser og beredskapsplaner. I tillegg kommer regimet knyttet til havne- og farvannslovgivningen, som retter seg både mot kommunen, direkte mot havnevesenet, og mot aktørene som bruker havna. De statlige myndighetenes ansvar varierer noe. I førstnevnte tilfelle er ansvaret som nevnt begrenset til kvalitet og effektivitet mht. regelverk/normering og et risikobasert tilsyn. Regulering og tilsyn overfor kommunene er i større grad basert på dialog og aktiv oppfølging. Også havne- og farvannsregimet framstår som mer direkte og dialogbasert



(bl.a. med godkjenningsordninger – og arenaer/fora for samarbeid/oppfølging).

Ulike regelverk forsøker å ta hensyn til kompleksitet i aktørbilde og presisere ansvarsforhold deretter, som i HMS-internkontrollforskriftens § 6 om samordning og i storulykkeforskriftens § 8 om dominoeffekter. Det kan være krevende å regulere/kontrollere slike forhold, som forutsetter et velfungerende samspill mellom virksomhetenes eget ansvar og myndighetsinngrep.

Statens tilsyn med kommuneneRegulering og tilsyn med kommunen omfatter her i første rekke kravene i plan- og bygningsloven og i sivilbeskyttelsesloven. På statlig nivå er det fylkesmannen som har tilsyns- og oppfølgingsansvar etter denne lovgivningen.

Som omtalt i kapittel 4.6 krever plan- og bygningsloven at lovpålagte planer skal fremme samfunnssikkerhet. Herunder skal planmyndigheten påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres som viser alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging. Konsekvensutredningsforskriften krever at planer som kan få vesentlige virkninger for miljø skal gi en særskilt vurdering og beskrivelse av slike. Fylkesmannen skal delta i planprosessen for å sikre at samfunnssikkerhet ivaretas og ha oppmerksomhet på om kommunene har tilstrekkelig kunnskap om arealene det planlegges for, gjennom oppfølging av krav til risiko- og sårbarhetsanalyser og konsekvensutredninger, og hvordan kommunen sikrer at nåværende og fremtidig arealplanlegging ivaretas på bakgrunn av denne kunnskapen. Som nevnt i kapittel 4.8 har fylkesmannens kapasitet til å følge opp planprosessene i havneområdet vært begrenset, og har vært vanskeliggjort på grunn av høyt aktivitetsnivå, omfang og kompleksitet. Planprosessene involverer også målkonflikter og krevende avveininger som fordrer løpende medvirkning og påvirkning underveis. I tillegg skal rollen som rådgiver og medvirkningsaktør avveies mot rollen som myndighet, herunder håndtering av innsigelser. Myndighetsrollen – særlig knyttet til kommunal beredskapsplikt – er under utvikling, som følge av ny lovgivning. Prosjektet synliggjør de utfordringene som ligger i å kombinere disse rollene og hensynene innenfor rammen av tilgjengelige ressurser. Samtidig er det viktig å understreke at tilsynet – også her – først og fremst er en periodisk overvåkning av kommunens plikter – som ikke rokker ved rettslig ansvarsforhold.

Det kan stilles spørsmål ved om fylkesmannen burde grepet inn i forbindelse med endringene i løpet av planprosessen som resulterte i at den endelige planen for Sydhavna manglet en konsekvensvurdering, jf. kapittel 9.2.1 over.

Sikkerhetsregulering og tilsyn med virksomhetene i SydhavnaSikkerhetsreguleringen omfatter i denne sammenhengen kravene etter brann- og eksplosjonsvernloven og sivilbeskyttelses loven (industrivern), samt stor ulykke-forskriften og internkontrollforskriften med hjemmel i begge disse lovene. Samlet gir dette et godt grunnlag for regulering av virksomheten i Sydhavna, i dette tilfellet med særskilt fokus på den petroleumsrelaterte virksomheten.

Det er likevel verdt å peke på tre forhold der en klargjøring av regelverksgrunnlaget kan være nødvendig:

• Samordningsbestemmelsen i HMS-internkontrollforskriften har til nå ikke vært brukt i særlig grad med utgangspunkt i brann- og eksplosjonsfare på områder der flere virksomheter har aktivitet og som vil falle inn under det som i denne utredningen er definert som områder med forhøyet risiko (industriparker, havner mv.). En ytterligere klargjøring her kan være nødvendig.

• Kriteriene for utpeking av særskilte brannobjekter har ikke på en tilstrekkelig tydelig måte gitt grunnlag for å inkludere virksomhetene i oljehavna. Som omtalt i kapittel 4.1 er Sjursøya Oljehavn ikke klassifisert som et særskilt brannobjekt. Kommunen har etter det vi kjenner til heller ikke gjennomført tilsyn med petroleumsvirksomheten i oljehavna de senere årene.

• Oljeselskapene har som nevnt ikke lenger plikt til industrivern, i hovedsak begrunnet med at de ikke lenger har over 40 ansatte. Det er behov for å klargjøre at dette ikke lenger er det eneste kriteriet for industrivernplikt, og en tilsvarende tydeliggjøring av at industrivern kan pålegges dersom dette anses nødvendig ut i fra virksomhetens risiko eller beliggenhet. I veiledningen til industrivernforskriften framgår det at dette kan være virksomheter som håndterer farlige kjemikalier eller som har annen aktivitet som innebærer forhøyet risiko. Også virksomheter med lav risiko, men som kan bli eksponert av hendelser som skjer i virksomhet nær denne, for eksempel i næringsparker, kan pålegges industrivern. Det samme gjelder virksomheter i tettbebyggelse eller nær andre omgivelser som er sårbare for påvirkning av mulige uønskede hendelser på virksomheten.

Gitt en slik klargjøring er det likevel grunnlag for å følge opp disse regelverkskravene gjennom myndighetsinngrep. Dette innebærer at:

• Samordningsbestemmelsen i HMS-internkontrollforskriften vurderes som gjeldende for Oslo Havns oppfølging av virksomhetene i Sydhavna, samt også for oljeselskapene.

• Virksomhetene i oljehavna utpekes som særskilte brannobjekter og følges opp med tilsyn fra brannvesenet.



• NSO revurderer industrivernplikten ut fra beliggenheten og potensialet for alvorlige hendelser. Status for beredskapsarbeidet i dag kan tilsi at det er nødvendig med klarere forpliktelser og oppfølging fra tilsynsmyndighetene.

Når det gjelder storulykkeforskriften, er det som omtalt over grunn til å vurdere en tydeligere oppfølging av kravene til oljeselskapene – særlig ut fra forskriftens krav til virksomheter med dominoeffekter. Herunder er det grunn til å revurdere prioriteringen av tilsynsvirksomheten rettet mot aktørene og anleggene i Sydhavna.

Som det framgår av kapittel 4.1 er Ekeberg Oljelager og Ekeberg Tank i kraft av sine lagringsvolumer klassifisert som rapportpliktige (omfattet av § 9 i SUF), mens Shell og Statoil i Sjursøya Oljehavn er klassifisert som meldepliktige (omfattes av § 6 i SUF). Minimumskravene til tilsyn med storulykkevirksomheter er satt i Seveso II – direktivet. Rapportpliktige virksomheter skal underlegges årlige tilsyn eller etter en nærmere fastsatt plan. Tilsynsintervallet for meldepliktige virksomheter er minimum fire år. Kravene i storulykkeforskriften om lagerstørrelse som kriterium for tilsynsfrekvens innebærer dermed at virksomheten i oljehavna sjelden får tilsyn.

Ut fra en teknisk vurdering, beliggenhet i forhold til infrastruktur og beliggenhet i forhold til Oslo sentrum, er det likevel gode grunner til å hevde at anleggene i Sjursøya Oljehavn representerer en langt større risiko for befolkningen (tredjeperson) enn anleggene i Ekebergåsen. Tilsynsaktiviteten ved Sjursøya Oljehavn har vært sjeldnere enn i fjellanlegget (se kapittel 6.2). Det derfor behov for å vurdere i hvilken grad dagens tilsyn med anleggene i Sydhavna prioriteres i samsvar med prinsippene for risikobasert tilsyn53. Utredningen viser at det er et klart behov for en styrking av tilsynet med virksomheten i oljehavna.

Havneregelverk og ISPSReguleringsregimet for havner og havnevirksomhet omfatter et bredt spekter av formål: framkommelighet, trygg ferdsel, forsvarlig bruk og forvaltning av farvann i samsvar med allmenne hensyn og næringshensyn (som fiskerier), effektiv og sikker havnevirksomhet samt konkurransedyktig sjøtransport . Sikkerhet inngår her som ett av mange og til dels konkurrerende formål. I tillegg er sikkerhet i alt overveiende grad knyttet til terrorsikring. Et omfattende regime er bygd opp for dette formålet, som i tillegg overvåkes av ESA. Øvrige sikkerhetshensyn er hjemlet i havne- og farvannsloven § 40, uten at vektlegging, prioritering eller forventet oppfølging framgår tydelig. Forskrift om farlige stoffer i kommunens

sjøområde følges i liten grad opp, og Kystverkets veiledning til havne- og farvannsloven omtaler ikke sikkerhet (safety) spesifikt.

Det er grunn til å stille spørsmål ved om oppfølgingen på nasjonalt nivå reflekterer de krav og forventninger som formidles gjennom internasjonale regelverk og normer for sikkerhet, jf. kapittel 4.9.2. Selv om den sterke prioriteringen av security og terrorsikring langt på vei følger av forpliktelser etter EU-regelverket, viser høringsuttalelser og den offentlige debatten om temaet, at det er uklart om hvorvidt innsatsen på dette området står i et rimelig forhold til risikobildet – sett i lys av lokale forhold og utfordringer.

Fremtidige analyser og vurderinger som tar opp forholdet mellom ’security’ og ’safety’ vil nyansere og fremme en mer balansert risikotenkning, slik at sikringstiltak på begge områder står i forhold til hverandre. Det kan også få konsekvenser for RSOenes til dels sterke posisjon som premissleverandører for en del fysiske sikringstiltak i Sydhavna.

Verdivurdering og objektsikringMed bakgrunn i NSMs veiledning og råd om hvilke vurderinger som bør utføres for å avgjøre om virksomheten er skjermingsverdig, stilles det spørsmål ved om OED burde iverksatt en grundigere verdivurdering av Sydhavna som helhet. Det er flere forhold knyttet til sikkerhetspolitikk, utenriksrelasjoner, liv og helse, miljøforhold og økonomiske forhold som til sammen gjør at virksomheten i Sydhavna burde vært vurdert som skjermingsverdig.

Oversikten over skjermingsverdige objekter er viktig for at både politiet og Forsvaret kan planlegge behovet og vite hvor det er nødvendig å sette inn sikringsstyrker ved et terroranslag.

Samordning av offentlig regulering og myndighetsutøvelse Det er i dag et utstrakt samarbeid mellom ulike myndigheter, spesielt innefor HMS-området og når det gjelder tilsynet med storulykkevirksomheter. Storulykketilsynet samordnes gjennom en koordineringsgruppe ledet av DSB og er en veletablert ordning pålagt gjennom instruks. Behovet for styrking av tilsynet med uteanleggene i oljehavna bør tas opp i koordineringsgruppen med sikte på å få en omforent forståelse mellom myndighetene i samsvar med prinsippene for risikobasert tilsyn. En tydeligere oppfølging av dominovedtakene og eventuelt også etter internkontrollforskriftens §6 bør også gjennomgås og forankres i denne koordineringsgruppen. Gruppen bør for øvrig ta initiativ til en gjennomgang av funn og vurderinger i denne utredningen med sikte på å identifisere eventuelle forbedringer

53 Jf. tilsynsmyndighetene styrende dokumenter for tilsyn (2011).



som kan styrke den samlede effekten av dagens regulerings- og tilsynsinnsats. De ulike myndighetene vil hver for seg være opptatt av å forhindre hendelser med bestemte utfall (brann, utslipp mv.), men både utløsende og underliggende årsaker kan være knyttet til de samme faktorene, som manglende vedlikehold eller styringssvikt.

Et bredere samarbeid mellom myndigheter som regulerer og fører tilsyn med havner, utover dagens samarbeidsordninger for HMS-etatene og storulykkemyndighetene, bør også vurderes. Utredningen viser omfanget i den offentlige reguleringen av havner og det er behov for en nærmere gjennomgang av grenseflater, overlapp og samordningsutfordringer. Dette bør skje gjennom dialog mellom berørte myndigheter, og kan bl.a. omfatte spørsmål om:

• Etablering av mer permanente fora for drøfting av felles problemstillinger knyttet til regulering av havner.

• Behovet for bedre utveksling av informasjon og erfaringer. • Behovet for bedre samordning av virkemidler rettet mot

havner.• Dimensjonering av de ulike reguleringshensynene i forhold

til risiko (eksempelvis mellom safety og security).

TAG

Utredningen av virksomheten i Sydhavna viser et komplekst og sammensatt bilde av risikofaktorer, aktører, plan- og beslutningsprosesser, ansvarsforhold, styring og regulering. Mange ulike og risikofylte aktiviteter er lokalisert på et lite geografisk område uten at det foreligger noen samlet vurdering av hvordan disse påvirker hverandre, eller noen koordinert styring av virksomheten. Denne fragmenteringen gjenspeiles på ulike nivåer, både privat, kommunalt og statlig. Som vist i foregående kapittel, er det behov for forbedringer på en rekke områder og der ulike aktører på alle nivåer bør bidra.

Dette kapittelet gjennomgår og oppsummerer forslag til forbedringer og tiltak basert på de funn utredningen dokumenterer.


10KAPITTEL

Konklusjon og anbefalinger


KONKLUSJON OG ANBEFALINGER

Når det gjelder forbedringsbehov og anbefalinger rettet mot virksomhetene i Sydhavna avgrenser denne utredningen seg til den petroleumsrelaterte virksomheten.

> Oljeselskapene har et forbedringspotensial når det gjelder graden av systematikk i den felles styringen av sikkerhets-forhold. Relevante opplysninger må utveksles og følges opp som del av det systematiske arbeidet for å forebygge ulykker i samsvar med kravene i storulykkeforskriften. Virksom-hetene bør i større grad samordne tiltak for å redusere fare for dominoeffekt og begrense konsekvensene hvis ulykke med dominoeffekt likevel inntreffer. Sentrale dokumenter som bør utveksles er risikoanalyser, sikkerhetsrapporter, beredskapsplaner og informasjon om tilløp til ulykker. En mer helhetlig samordning og styring av forebygging og bered-skap forutsetter klarere ansvars- og rollefordeling som også bør framkomme skriftlig. Det bør så langt som nødvendig utvikles en samordnet internkontroll i samsvar med kravene i HMS-internkontrollforskriftens § 6.

> Oljeselskapene bør etter eget initiativ vurdere hvordan egen beredskapsorganisasjon igjen kan etableres med utgangspunkt i industrivernkravene.

> Vaktholdet i oljehavna bør bedres. Døgnbemanning bør gjeninnføres, med jevnlige runder i anlegget av personer som er kjent med anlegget og sikkerhetsforholdene og som kan respondere adekvat på tilløp til hendelser og gi korrekte og fullstendige opplysninger til nødetater og forsterkningsmannskaper hvis nødvendig.

> Oljeselskapene bør på bakgrunn av risikoanalyser og i samarbeid med relevante myndighetene etablere beredskapsplaner og prosedyrer som sikrer nødvendig og prioritert forsyning av petroleumsprodukter ved en bortfallssituasjon

Kommunen bør i større grad integrere sikkerhetshensyn (safety) i beslutnings- og styringsprosesser.

> Ved framtidige planprosesser må kommunen sørge for at det utarbeides konsekvensvurderinger som i tilstrekkelig grad omfatter samfunnssikkerhetshensyn.

> Det pågående arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyse av Sydhavnaområdet må resultere i en oversikt over det samlede/faktiske risikobildet, og må også inkludere faktorer som vil gi økt sårbarhet og risiko, slik som utbygging i Sørenga og økt skipstrafikk.

> Kommunen må i større grad fastsette mål for samfunnssikkerhet knyttet til havnevirksomheten, og følge opp disse med styringssignaler og i den løpende styringsdialogen med Oslo Havn.

> Det er behov for en nærmere avklaring av oppgaver, ansvar og rollefordeling innen kommunen og de kommunale

virksomhetene – og også overfor andre medvirkende aktører i en beredskapssituasjon.

> Brann- og redningsetaten bør registrere anleggene knyttet til petroleumsvirksomheten som særskilte brannobjekter og gjennomføre tilsyn i samsvar med dette.

> Plan- og bygningsetaten bør sørge for å framskaffe en dokumentert oversikt over inngrep, installasjoner og anlegg under bakken.

> Oslo Havn bør følge opp aktørene i Sydhavna bedre når det gjelder sikkerhet (safety), særlig knyttet til petroleumsvirksomheten. Dette bør i hovedsak skje gjennom overordnet styring og etablering av arenaer for oppfølging og dialog, ikke gjennom detaljert kontroll.

Havnemyndighetene er som eier, utleier og øverste ansvarlige for havneområdene den naturlige aktør for å sikre en mer overordnet risikostyring. Vi viser her også til internasjonale

10.1VIRKSOMHETENE I SYDHAVNA

10.2KOMMUNEN OG HAVNEVESENET



reguleringer og standarder omtalt i kapittel 4.11, som i sum forutsetter at lokale havnemyndigheter tar et helhetlig ansvar for sikkerhet (safety) i sine havneområder. Med utgangspunkt i HMS-internkontrollforskriftens krav vil dette innebære at

• Det fastsettes egne HMS-mål for hele havneområdet, slik det allerede er gjort for ytre miljø.

• Det lages en oversikt over alle relevante regelverkskrav for aktørene i området.

• Organiseringen av HMS-arbeidet inkluderer alle aktørene, med avklaring av ansvarsforhold, beskrivelser av sentrale aktiviteter og rutiner i det systematiske HMS-arbeidet, og oppfølging av avvik fra interne rutiner og regelverkskrav.

• Det etableres et felles system for registrering av alle relevante hendelser, og at det gjennomføres helhetlige risikovurderinger og risikoreduserende tiltak felles for havneområdet.

• Det etableres ordninger for å følge opp at internkontrollen fungerer som forutsatt.

> Forsterket tilsyn med utgangspunkt i storulykkeforskriften og HMS-internkontroll-forskriften• Myndighetene etter storulykkeforskriften bør følge

opp at oljeselskapene etterlever forskriftskravene og domino-vedtak. Dette innebærer særlig fokus på kravene om utveksling av informasjon og samarbeid og risikoreduserende tiltak.

• HMS-etatene bør i større grad føre tilsyn med krav om samordning etter IK-forskriftens § 6, både mot havnevesenet og mot oljeselskapene.

• Analysene har avdekket relativt få tilsyn med uteanleggene iht. storulykkeforskriften. Kun en del av disse igjen er gjennomført av DSB med fokus på brann- og eksplosjonsvern. Tilsynsfrekvensen på uteanleggene (§ 6) bør derfor økes.

> I større grad føre tilsyn etter forskrift om håndtering av farlig stoff og forskrift om eksplosive atmosfærer• Dette ville kunne vært et tilsyn som er mer rettet mot

tekniske tiltak og barrierer enn det SUF og IK-forskriften gir grunnlag for og bør bidra til å heve virksomhetenes fokus på den tekniske tilstanden til anleggene og på driftsprosedyrer.

> Styrket samordning mellom ulike myndigheter.• Gjennomgå utredningens vurderinger og forslag i

koordineringsgruppen for storulykkevirksomheter for å identifisere behovet for forbedringer i dagens tilsyn

• Vurdere et bredere samarbeid mellom myndigheter som regulerer og fører tilsyn med havner, utover dagens samarbeidsordninger gjennom HMS-etatene og storulykkemyndighetene

> Gjennomgå hensiktsmessigheten i samtykke-/tillatelsesregimet.

• Samtykke/tillatelser gis individuelt til hver virksomhet. Dette på tross av utstrakt samarbeid og bruk av samme utstyr og anlegg. Vurdere om dagens samtykkeregime er hensiktsmessig i forhold til å ivareta sikkerheten i oljehavna.

> Industrivernplikten bør gjeninnføres for å sikre fortgang på beredskapsarbeidet, samt fremme større grad av samarbeid ifm. beredskapsplanlegging.

> Klarere styring og regulering av havnevesenets ansvar for sikkerhet/safety fra overordnet havnemyndighet• Nasjonale havnemyndigheter (SD/KV) må i større grad

følge opp sikkerheten i havner, klargjøre/styrke lokale havnemyndigheters rolle, både gjennom reguleringer, tilsyn og annen styringsdialog.

• Lokal havnemyndighet må gis en utvidet/mer fremtredende rolle/myndighet når det gjelder den totale styringen av risiko i havneområder gjennom regelverket for havner.

• Gjennomgå og vurdere implementering og praktisering av ISPS- kravene.

> Verdivurdering og objektsikring• OED bør gjennomføre en verdivurdering av

petroleumsvirksomheten i Sydhavna med sikte på å identifisere eventuelle skjermingsverdige objekter.

> Forsyningssikkerhet• OED (ev andre) bør i samsvar med næringsberedskaps-

loven ta initiativ overfor oljeselskapene slik at det etableres avtaler og retningslinjer for håndtering som sikrer forsyning av petroleumsprodukter i en bortfallssituasjon. Disse må bl.a. ta hensyn til behovet for prioritering

10.3STATLIG REGULERING OG MYNDIGHETSUTØVELSE



Denne utredningen har lagt til grunn at lokaliseringen av petroleumsvirksomheten i Sydhavna videreføres. Plasseringen av virksomheten må likevel anses som uheldig ut fra nærheten til sårbare omgivelser, og ville antakelig ikke blitt valgt som løsning i dagens situasjon dersom kartet skulle tegnes på nytt. I den videre langsiktige planleggingen av havneområdene bør alternativer til Sjursøya som oljeterminal utredes.

Det har innenfor rammen av denne utredningen ikke vært aktuelt å gjennomføre en omfattende samfunnsøkonomisk analyse av virkningene av de foreslåtte tiltakene. Det kan også reises spørsmål ved om det vil være mulig å gi noen velbegrunnet tallfesting av samlet nytte i form av redusert risiko for området. Utredningen avslører tvert imot at risikobildet er preget av store usikkerheter. Tiltakene som er foreslått vil først og fremst være et bidrag til å redusere usikkerhetene knyttet til at såpass mange farlige aktiviteter og anlegg er konsentrert nær inntil sårbare omgivelser. I tillegg må risiko forventes å øke som følge av økt aktivitet og økt sårbarhet i forbindelse med utbygginger i omgivelsene.

De tiltakene som foreslås her vil i første rekke være av administrativ karakter og kan kreve noe økt ressursbruk for hhv. oljeselskapene og Oslo Havn, og i noen grad Oslo kommune. Flere tiltak innebærer også kun marginalt økt

ressursbruk i form av bedre organisering og samordning av sikkerhetsarbeidet. Denne ekstrainnsatsen framstår i sum som helt marginal sett i forhold til alternativkostnaden knyttet til en flytting av petroleumsaktiviteter ut av Oslo Havn – eller endog av kostnadene ved en eventuell storulykke. Den framstår også som marginal i forhold til en forventet reduksjon av usikkerhetene knyttet til virksomheten og en samlet bedring av sikkerheten for mennesker, miljø og materielle verdier.

Forslagene til forbedringer og tiltak berører mange aktører, herunder også DSB. DSB vil følge opp disse med utgangspunkt i

1. rollen som nasjonal fagmyndighet innen konkret definerte forvaltningsområder – som innebærer ordinær myndighetsoppfølging med hjemmel i relevant lovgivning.

2. instruksens fastsetting av DSBs generelle ansvar for å ivareta et sektorovergripende perspektiv i arbeidet med samfunnssikkerhet, og direktoratets koordinerende rolle knyttet til sikkerheten ved aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker – som innebærer oppfølging av relevante aktører gjennom dialog og samarbeid.

10.4ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER


VEDLEGG

Litteratur og rapporterAven, T., M. Boyesen, O.Njå, K. H. Olsen og K. Sandve (2004) Samfunnssikkerhet, Oslo: Universitetsforlaget.

Aven, T., W. Røed og H. S. Wiencke (2008) Risikoanalyse: prinsipper og metoder, med anvendelser, Oslo: Universitetsforlaget.

Direktoratet for sivilt beredskap (1996) Forsyningsberedskap i det 20. århundre.

Forsvarets forskningsinstitutt (2003) Beskyttelse av samfunnet med fokus på transportsektoren, FFI/rapport-3003/00929, Kjeller: Forsvarets forskningsinstitutt.

GexCon (2013) Konsekvensstudie verstefallshendelser Sydhavna, Bergen: Gexcon.

Hopkins, A. (2000) Lessons from Longford. The Esso Gas Plant Explosion, Sydney: CCH.

IEA (2011) Oil and gas security: Emergency Response of IEA Countries.

Perrow, C. (1999) Normal Accidents: Living with High-Risk Technologies. Princeton University Press.

Rasmussen, J (1997) ‘Risk Management in a Dynamic Society: A Modelling Problem’, Safety Science 27/2-3: 183-213.

Reason, J. (1997) Managing the risks of organizational accidents. Aldershot: Ashgate.

Renn, O. (2008) Risk Governance. Coping with Uncertainties in a Complex World. London: Earthscan.

Risiko- og sårbarhetsanalyse for Oslo og Akerhus, 26.10.2012.

Roberts, K. H. (1990). Some Characteristics of High-Reliability Organizations. Organization Science, 1, 160–177.

Rosness m. fl. (2010) Organizational Accidents and Recilient organizationa: Six Perspectives. Revision 2. Sintef rapport A17034.

SSB (2012) Folke- og boligtelling 2011, Oslo: Statistisk Sentralbyrå.

SSB (2013) Sal av petroleumsprodukter 2012, Oslo: Statistisk Sentralbyrå.

SSB (2013) Energiregnskap og energibalanse 2012, Oslo: Statistisk Sentralbyrå.

Transportøkonomisk Institutt (2013) Kartlegging av transport av farlig gods i Norge.

Turner, B. A. and Pidgeon, N. F. (1997) Man-Made Disasters, 2nd ed. Oxford: Butterworth-Heinemann.

Weick, K.E. & K. M. Sutcliffe (2001). Managing the Unexpected - Assuring High Performance in an Age of Complexity. San Francisco, CA, USA: Jossey-Bass.

Offentlige dokumenterDirektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2013) Nasjonalt risikobilde 2013http://www.dsb.no/Global/Publikasjoner/2013/Tema/NRB_2013.pdf.

Koordineringsgruppen for storulykkeforskriften: Årsrapport 2012.

Kystverket Sørøst (2004) Sluttdokument for «Sydhavna» – konsekvensutredning etter Plan- og bygningslovens kap. VII-A.

VEDLEGG 1: REFERANSER


VEDLEGG

Kystverket Sørøst (2012) Utbedring av farleden i Oslofjorden. Søndre Langåre – Oslo havn. Oslo, Bærum og Nesodden kommuner. Forslag til planprogram.

NOU 1995:31 Beredskapslovgivning i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser.

NOU 2000:24 Et sårbart samfunn.

NOU 2012:9 Energiutredningen – verdiskapning, forsyningssikkerhet og miljø.

Prop 111 L (2010 – 2011) Lov om Næringsberedskap (næringsberedskapsloven).

Statens vegvesen (2012) Risikoanalyse for transport av farlig gods i tunneler i Oslo området.

Statens vegvesen Region øst (2008) Ny adkomst Sydhavna. Detalj – og reguleringsplan med konsekvensutredning.

St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006–2015.

St. meld nr. 22 (2007-2008) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning.

St. meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010–2019.

St. meld. nr. 39 (2012-2013) Mangfold av vinnere: Næringspolitikken mot 2020.

Tilsynsmyndighetenes styrende dokumenter for tilsyn. Versjon 6, 1. juni 2011 http://www.dsb.no/Global/Tilsyn/Dokumenter/Styrende%20dokumenter%20versjon%206.pdf.

Dokumenter fra Oslo kommune og Oslo HavnOslo kommune, Plan- og bygningsetaten (1997) Fjordby eller Havneby? Utredning om Oslos havne- og sjøside.

Oslo kommune, Bystyret (2000) Fjordbyvedtaket.

Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten (2000) Oppfølgingsplan for Fjordbyen.

Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten (2003) Sydhavna, ny containerterminal - Utfylling av Sjursøya, ny avkjørsel Mosseveien m.m. – Reguleringsforslag til offentlig gjennomsyn.

Oslo kommune, Byrådet (2004) Sydhavna – ny containerterminal. Reguleringsplan. Offentlig trafikkområde havn. Bydel Gamle Oslo og Bydel Nordstrand.

Oslo kommune, Byrådsavdeling for byutvikling (2004) Sjursøya – Reguleringsplan.

Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten (2005) Høringsdokument Fjordbyplanen Program for planarbeid.

Oslo kommune, Byrådet, pressemelding (2009) Sydhavna blir Oslos permanente industrihavn.

Oslo kommune, Bystyret (2009) Sak 241 Sydhavna – Reguleringsplan med konsekvensutredning for Alnas utløp – Offentlig trafikkområde – Havn – Bydel Nordstrand og Bydel Gamle Oslo – Byrådssak 148 av 02.07.2009.

Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten (2009) Midgardsormen – avløpstunnel fra Gamlebyen til Bekkelaget renseanlegg. Planforslag til bystyret. Reguleringsplan.

Oslo kommune, Byrådet (2010) Byrådssak 7/10 Midgardsormen. Avløpstunnel fra Gamlebyen til Bekkelaget renseanlegg. Reguleringsplan. Kommunalteknisk anlegg. Bydel Gamle Oslo og Bydel Nordstrand.


VEDLEGG

Oslo kommune, Bystyret (2010) Sak 27 Midgardsormen – Avløpstunnel fra Gamlebyen til Bekkelaget renseanlegg – Reguleringsplan Kommunalteknisk anlegg – Bydel Gamle Oslo og Bydel Nordstrand – Byrådssak 7 av 07.01.2010.

Oslo kommune, Byrådet (2013) Byrådssak 136/13 Follobanen – Oslos del av nytt dobbelspor Oslo – Ski. Detaljregulering. Jernbaneformål, park, beredskapsområder, riggområder, hensynssoner med mer. Bydelene Gamle Oslo, Nordstrand og Søndre Nordstrand.

Oslo Kommune, Beredskapsetaten (2013) Overordnet ROS-analyse Oslo kommune 2013.

Oslo kommune, Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, Forventningsbrev 2010 for Oslo Havn KF.

Oslo kommune, Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, Forventningsbrev 2011 for Oslo Havn KF.

Oslo kommune, Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, Tildelingsbrev 2013 for Oslo Havn KF.

Oslo kommune, Havnevesenet (2000) Handlingsplan for Fjordbyen.

Oslo kommune, Havnevesenet (2003) Sydhavna Melding med forslag til utredningsprogram.

Oslo kommune, Havnevesenet (2003) Konsekvensutredning Sydhavna.

Oslo Havn KF (2012) Årsstatistikk for Oslo Havn 2012, tabellvedlegg til årsberetning og regnskap 2012, Oslo: Oslo Havn KF.

Oslo Havn (2013) Havneplan 2013–2030, Oslo Havn – Porten til Norge.

Årsberetning for Oslo Havn 2011.

Årsberetning for Oslo Havn 2012.

Årsplan for Oslo Havn 2013.

Nettsteder:http://www.oslohavn.no/

http://www.oslo.kommune.no/

Annet:Vurdering av dominoeffekter mellom containerhavn og oljehavn på Sjursøya (2006).

Risikoanalyse av Sjursøya Oljehavn (2007).

Norsk Petroleumsinstitutt (2013) Bensinstasjonstatistikken 2012, http://www.np.no/om_bensinstasjoner/

Teknisk ukeblad, september 2013, http://www.tu.no/petroleum/2013/09/02/ingen-olje--og-gassinstallasjoner-trenger-ekstra-terrorbeskyttelse.

Lover og forskrifter mv.Lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven).• Forskrift 8. juni 2009 nr. 602 om håndtering av brannfarlig, reaksjonsfarlig og trykksatt stoff samt utstyr og anlegg som benyttes

ved håndteringen (forskrift om håndtering av farlig stoff ).


VEDLEGG

• Forskrift 1. april 2009 nr. 384 om landtransport av farlig gods.• Forskrift 17. juni 2005 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier

forekommer (storulykkeforskriften).• Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften).

Lov 17. april 2009 nr. 19 om havner og farvann (havne- og farvannsloven).• Forskrift 23. desember 1994 nr. 1129 om plikt til å bruke los i norske farvann (Forskrift om losplikt i norske farvann).• Forskrift 29. august 2003 nr. 1114 om sikker lasting og lossing av bulkskip.• Forskrift 15. desember 2009 nr. 1543 om lossing, lasting, lagring og transport innen kommunens sjøområde og havner innenfor

samme område av farlige stoffer og varer (forskrift om farlige stoffer i kommunens sjøområde).• Forskrift 20. desember 2010 nr. 1760 om saksbehandlingsgebyr etter lov om havner og farvann.• Forskrift 20. desember 2010 nr. 1761 om publisering av opplysninger som kan være av betydning for den som bruker eller

oppholder seg i hav.• Forskrift 20. desember 2010 nr. 1762 om kommunens beregning og innkreving av anløpsavgift.• Forskrift 29. mai 2013 nr. 538 om sikring av havneanlegg.• Forskrift 29. mai 2013 nr. 539 om sikring av havner.

Lokale forskrifter:• Forskrift 27. desember 2012 nr. 1404 om sikkerhetsavgift for bruk av sjøtrafikksentralene ved Kvitsøy, Horten, Fedje og Brevik,

Rogaland, Vestfold, Hordaland og Telemark. • Forskrift 15. desember 2009 nr. 1684 om sjøtrafikk i bestemte farvann.• Forskrift 22. januar 1996 nr. 43 om bruk av og orden i Oslo havnedistrikt, Oslo kommune.• Forskrift 15. juni 1995 nr. 1181 om fartsbegrensning i sjøen i Oslo havnedistrikt, sjøkart nr. 4 og 452, Oslo kommune.

Lov 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)• Forskrift 20. desember 2011 nr. 1434 om industrivern.• Forskrift 22. august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt.• Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften)• Forskrift 17. juni 2005 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier

forekommer (storulykkeforskriften).

Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)• Forskrift 6. desember 2011 nr. 1357 om utførelse av arbeid, bruk av arbeidsutstyr og tilhørende tekniske krav (forskrift om utførelse

av arbeid).• Forskrift 17. juni 2005 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier


Lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkoven).• Forskrift 8.juni 1994 nr. 625 om restriksjoner på transport av farlig gods i visse vegtunneler, Oslo.

Lov 18. august 2006 nr. 61 om beredskapslagring av petroleumsprodukt.• Forskrift 1. september 2006 nr. 1019 om beredskapslagring av petroleum.

Lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi mv. (energiloven).• Forskrift 7. juli 2007 nr. 1158 om energiutredninger.

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven).• Forskrift 17. juni 2005 om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier



VEDLEGG

Lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukstjenester (produktkontrolloven).• Forskrift 1. juni 2004 nr. 922 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften). • Forskrift 30. juni 2003 nr. 911 om helse og sikkerhet i eksplosjonsfarlige atmosfærer (brukerforksriften).• Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften).

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).• Forskrift 26. juni 2009 nr 855 om konsekvensutredninger.

Lov 16. desember 2011 nr. 65 om næringsberedskap (næringsberedskapsloven).Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven).Lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven).Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).Lov 14. desember 1956 nr. 7 om forsynings- og beredskapstiltak (forsyningsloven) (ikke gjeldende).Lov 31. mars 1949 nr. 3 om bygging og sikring av drivstoffanlegg (drivstoffanleggloven).Lov 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr (el-tilsynsloven).Lov 14. mai 1917 nr. 5 foranstaltninger til at sikre og ordne landets forsyninger med livfornødenheter og andre varer.

Forskrift 22. juni 1990 nr. 3963 om alminnelig tjenesteinstruks for politiet (politiinstruksen).

Instruks 18. april 2008 for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard (Fylkesmannens samfunnssikkerhets- og beredskapsinstruks).

Kongelig resolusjon av 24.06.2005 «Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap – det generelle koordineringsansvaret og koordinering av tilsyn med aktiviteter, objekter og virksomheter med potensial for store ulykker» (instruks for DSB).

NS ISO standarderNS 5814:2008 Krav til risikovurderinger.

SN-ISO Guide 73:2009 Risikostyring – Terminologi.

NS-ISO 31000:2009 Risikostyring – Prinsipper og retningslinjer.

ISO 14001: 2004 Miljøstyring.

Internasjonale retningslinjer og standarder for havnerInternational Labour Organization (ILO): Occupational Safety and Health (Dock Work) Convention, 1979.http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C152

International Maritime Organization (IMO): Recommendations on the safe transport of dangerous cargoes and related activities in port areas, MSC.1/Circ.1216, 2007http://www.imo.org/blast/blastDataHelper.asp?data_id=18089&filename=1216.pdf

Organization for Economic Co-operation and Development (OECD): Guidance concerning chemical safety in port areas. Guidance for the Establishment of Programmes and Policies Related to Prevention of, Preparedness for, and Response to Accidents Involving Hazardous Substances, OECD Environment Monograph No. 118; OCDE/GD(96)39.http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=ocde/gd(96)39

International Chamber of Shipping, Oil companies International Marine Forum & International Association of Ports and Harbors: International Safety Guide for Oil Tankers and Terminals, Fifth edition, 2006.http://www.isgott.co.uk/


VEDLEGG

Styringsgruppen:Torill Tandberg, DSB, avdelingsdirektør, prosjektansvarlig.Per K. Brekke, DSB, avdelingsdirektørTorbjørn Hoffstad, DSB, avdelingsdirektør (fra november 2012)Anita R. Kronlund, DSB, avdelingsdirektørHans K. Madsen, DSB, avdelingslederGunnhild Rui, DSB, avdelingslederTor Suhrke, DSB, avdelingsdirektør (frem til november 2012) Johan Løberg Tofte, Fylkesmann Oslo og Akershus, beredskapssjef

Prosjektgruppen:Tom Ivar Hansen, DSB, sjefsingeniør, prosjektlederTrond Carlsen, DSB, sjefsingeniørJacob Kringen, DSB, seniorrådgiverElisabeth Næss, DSB, seniorrådgiverLise Knudsen, student ved Universitetet i Stavanger

Referansegruppen:Ranveig Kviseth Tinmannsvik, SINTEF, seniorforskerPreben H. Lindøe, Universitetet i Stavanger, ProfessorOve Njaa, Universitetet i Stavanger, ProfessorRagnar Rosness, SINTEF, seniorforsker

VEDLEGG 2: SAMMENSETNING AV STYRINGSGRUPPE, PROSJEKTGRUPPE OG REFERANSEGRUPPE


VEDLEGG

DATO AKTØR

3. februar 2012 Informasjonsmøte

6. juni Oslo Havn

24. august Oslo Havn

27. august Brann- og redningsetaten, Oslo kommune

19. september Beredskapsetaten, Oslo kommune

20. september Plan og bygningsetaten, Oslo kommune

2. oktober Beredskapsavdelingen, Fylkesmannen i Oslo og Akeshus

2. oktober Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, Oslo kommune

25. oktober Olje- og energidepartementet

9. november Vann- og avløpsetaten, Oslo kommune

15. november Oslo politidistrikt

16. november Statoil Fuel & Retail, Sjursøya

16. november Norske Shell, Sjursøya

4. desember Oslo Container Terminal og Sjursøya Container Terminal

6. desember Sisterne Drift

10. januar 2013 Norske Esso, Slagentangen

17. januar Kystverket

28. januar Jernbaneverket Stor-Oslo

28. januar Statens vegvesen Region Øst

15. februar Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon (NSO)

20. mars Bydel Nordstrand, Oslo kommune

6. mai PST og NSM

6. mai Olje- og energidepartementet

27. mai UNO-X

27. mai Oslo Lufthavn Tankanlegg, Gardermoen Fuelling Service

3. juni Oslo Havn og Beredskapsetaten, Oslo kommune

13. august Brann- og redningsetaten, Oslo kommune

13. august Beredskapsetaten, Oslo kommune

14. august Oslo Havn og Beredskapsetaten, Oslo kommune

28. august Informasjonsmøte

3. og 4. september Workshop

13. november Norske Shell, Sjursøya

14. november Statoil Fuel & Retail, Sjursøya

29. november Oslo Havn

VEDLEGG 3: MØTER MED INFORMANTER/AKTØRER


VEDLEGG

REF FORSLAG TIL «AVBØTENDE TILTAK». IVERKSATT «AVBØTENDE TILTAK».

1 Styring av trafikk i området Sjursøya Syd. Nærhet mellom tankutstikker og ny containerterminal genererer et be-hov for å revidere havnereglementet. Det bør vurderes å etablere særskilte rutiner for fartøy som fører farlig gods, og manøvrering i nærhetene av fartøy med farlig gods.

Havnereglementet er ikke oppdatert. Et arbeid er iverksatt for å revidere havnereglementet i løpet av 2014. «Forskrift for oljehavna på Sjursøya» av 1965 ble erstattet med «Avtal-evilkår for anløp av tankskiputstikkeren » i 2012. Avtalevilkårene gjelder kun for tankbåter.

2 Trafikkovervåkingstiltak som sikrer god og sikker trafikkavvikling i Sydhavna, nye verktøy og prosedyrer for trafikksentralen tilpasset de nye trafikkforholdene i området.

HAV har investert i nytt utstyr som radar og maritim VHF. Trafikksentralen til Oslo Havn opererer etter samme prinsipper som øvrige trafikksentraler under KV.

3 Miljøovervåking, for eksempel IR-basert eller radarbasert deteksjon av oljeforurensing på sjø er avhengig av lys og sikt. Kan også utnyttes til trafikkavviklingsformål.

Ikke etablert, baserer seg på visuell overvåking fra Oslo Havns fartøy «Pelikan» som har regelmessige runder i havnebassenget. Scenarioet med oljeutslipp vil være en del av Oslo Havn virksomhets-ROS som del av Oslo kommunes ROS analyse.

4 Nye sjømerker og endringer av eksis-terende sjømerker – spesielt gjelder dette Tangenflu, Langskjærsflua og Nordre Langøygrabben.

Kystverket sitt ansvar, Oslo Havn har ikke status på dette. Oslo Havn gjennomfører det operative vedlikeholdet på sjømerker etter avtale med Kystverket.

5 Fast taubåtberedskap i Sydhavna. Fast taubåt er stasjonert i Sydhavna.

6 Justering av beredskap mot akutt forurensning, både med hensyn til endret risiko, organisering, planverk, samt lokalisering og dimensjonering av beredskapsutstyr. Beredskapspla-nene bør omfatte uønskede hendels-er som medfører akutt forurensning til jord, luft og vann, samt brann og eksplosjon.

Det er dialog med aktørene i Sydhavna (primært oljeselskapene) om en samordnet bered-skapsplan. Oljeselskapene har hovedansvaret, mens Oslo Havn har varslingsansvar og kan bidra med ressurser. Ansvaret for IUA er overført fra Oslo Havn til Oslo brann- og redning-setat i 2005. Oljevernutstyr i form av oljelenser er fast stasjonert i Sydhavna (plassert på Kneppeskjærutstikkeren og på landsiden ved oljepiren).

7 Risikoreduserende tiltak i an-leggsperioden identifisert gjennom egen analyse.

Gjennomføres

8 HMS og risikostyring som del av plan-legging og gjennomføring av tiltaket.

Gjennomføres

9 Regelmessige beredskapsøvelser. Gjennomføres.

VEDLEGG 4: TILTAK ETTER KONSEKVENSUTREDNING SYDHAVNA 2003

Status foreslåtte avbøtende tiltak i konsekvensutredningen «Sydhavna» av 26. november 2003. Punkt 20.7 «Forslag til avbøtende tiltak».

Kommentar:• Status «avbøtende tiltak» er basert på samtale med representanter for Oslo Havn.• Det finnes ikke et dokument som samlet beskriver oppfølgingen av «føringer for avbøtende tiltak» som nevnt i punkt 7 i

Kystverkets sluttdokument for konsekvensutredningen «Sydhavna».


VEDLEGG

TEMA AVVIK ANM SUM

Dokumentasjon/system 5 1 6

Tekniske og praktiske forhold, div. 1 4 5

Mangler utførelse vedlikehold/kontroll 3 3

Forhold relatert til vurdering og dok. risiko 2 2

Eksplosjonsverndokument 1 1 2

Uklare ansvars- og organisasjonsforhold 1 1

Daglige HMS-relaterte rutiner 1 1

Internt tilsyn/ interne gjennomganger/ systematisk overvåking og gjennomgang 1 1

Øvelser 1 1

Sikkerhetsrapport 1 1

Internkontrollsystem 1 1

Annet 1 1

Sum totalt 9 16 25

VEDLEGG 5: AVVIK OG ANMERKNINGER ETTER STORULYKKEFORSKRIFTEN FORDELT PÅ TEMA

Tabellen nedenfor viser avvik og anmerkninger for tilsyn etter storulykkeforskriften i perioden 2005 – 2013 sortert etter tema.


VEDLEGG

VIRKSOMHET ÅR AVVIK / ANMERKNING

Ekeberg Oljelager DA 2005 Avvik 1 Brannvernansvarlig kunne ikke legge frem dokumentasjon/rutiner på internkontrollen vedrørende brannsikkerheten til oljesels-kapene.

Ekeberg Oljelager DA 2005 Avvik 2 Øvelser og opplæring er ikke tilfredsstillende i forhold til risikoen i objektet.

Ekeberg Oljelager DA 2005 Anm 1 Risikoanalysen som er utarbeidet er for gammel.

Ekeberg Oljelager DA 2005 Anm 2 Brannvernorganisasjon må skaffe seg bedre oversikt over tilgang til naboens brannkummer.

Ekeberg Oljelager DA 2007 Ingen

Ekeberg Oljelager DA 2009 Ingen Kommentar: Oslo brann- og redningsetat anbefalte en felles gjennomgang med samtlige virksomheter/eiere om hvordan bran-nvernarbeidet skulle organiseres i fremtiden.

Ekeberg Oljelager DA 2010 Ingen

Ekeberg Oljelager DA 2011 Avvik 1 Ekeberg Oljelager har ikke revidert ordensregler og instrukser som regulerer brannbekjempende tiltak

Ekeberg Oljelager DA 2011 Anm 1 Oslo Lufthavn Tankanlegg bør ha en egen linje til 110-sentralen

Ekeberg Oljelager DA 2011 Anm 2 Ekeberg Oljelager DA bør skaffe seg oversikt over rutiner til Oslo Lufthavn Tankanlegg når det gjelder opplæring og lignende.

Unikorn 2006 Anm 1 Dokumentasjon på at det blir utført årlig kontroll på ledelyssyste-met kunne ikke fremlegges

Unikorn 2006 Anm 2 Brannpermen var uoversiktelig.

Unikorn 2009 Anm 1 D4: Dører som ikke fungerer som forutsatt.

Unikorn 2009 Anm 2 D5: Utette gjennomføringer i branncellebegrensende bygnings-deler

Unikorn 2010 Anm 1 A4: Er det god nok vannforsyning innendørs?

Ford Motor Norge AS 2006 Avvik 1 Sprinkelanlegget virker mulig ikke tilfredsstillende.

Ford Motor Norge AS 2006 Avvik 2 Svakheter i internkontrollrutinene

Ford Motor Norge AS 2006 Avvik 3 Det er ikke foretatt en kartlegging og vurdering av brannsikker-heten i objektet.

Ford Motor Norge AS 2009 Anm 1 Det har blitt sendt en brukerperm fra eier til virksomheten som ikke er kommet til riktige personer, og det er lite tilbakerapporter-ing er fra virksomhet til eier. Dette kan tyde på at det er behov for å revidere beskrivelsen av organisasjonen for objektet med op-pgaver og myndighet, herunder internfordeling av ansvar mellom eier og virksomhet i henhold til avtale.

Ford Motor Norge AS 2009 Anm 2 Det var usikkert om det bærende systemet i objektet var tilfredsstillende brannisolert, selv om det kan se ut som det var malt med brannhemmende maling. Dette bør avklares, slik at sik-kerheten til slokkemannskaper ved en brann blir ivaretatt.

Ford Motor Norge AS 2009 Anm 3 Det bør utpekes personer med områdeansvar som har oversikt over hvem som har kommet seg ut av fra sitt område.

VEDLEGG 6: TILSYN UTFØRT I SYDHAVNA AV BRANN- OG REDNINGSETATEN, OSLO KOMMUNE.

Tabellen nedenfor viser resultatene fra tilsyn Brann- og redningsetaten i Oslo kommune har utført ved fire virksomheter i Sydhavna i perioden fra 2005 til 2011.


VEDLEGG

Møller Logistikk 2011 Ingen

Oslo Containerterminal 2006 Avvik 1 Virksomheten/bruker hadde ikke innrettet seg slik at brannvern-tiltak og øvrige sikringstiltak ikke ble forringet.

Oslo Containerterminal 2006 Anm 1 Samordningen i objektene var mangelfull.

Oslo Containerterminal 2009 Anm 1 B2: Gis det opplæring til personalet innen brannvern og følges dette opp med brannøvelser? Brannøvelser skal gjennomføres minimum annen hvert år.

Oslo Containerterminal 2009 Anm 2 C2: Utføres det kvalifisert kontroll av branntekniske installasjoner og andre sikringstiltak? Sjekk om hele bygget blir sjekket i forhold til pulverapparat.

Oslo Containerterminal 2011 Anm 1 A3: Er det god nok vannforsyning utendørs? Eier har ikke oversikt, leietakere var ikke tilstede. Ikke tilgjengelighet til kummer ut mot kaia.

Oslo Containerterminal 2011 Anm 2 C1: Er det sendt melding om oppbevaring av farlig stoff til DSB?

Forenede Gårder AS 2005 Avvik 1 Det kunne ikke dokumenteres at objektet er bygget, utstyrt og vedlikeholdt i samsvar med gjeldende lover og forskrifter om forebygging av brann.

Forenede Gårder AS 2005 Avvik 2 Internkontrollen fungerer ikke tilfredsstillende.

Forenede Gårder AS 2007 Anm 1 B2: Gis det opplæring til personalet innen brannvern og følges dette opp med brannøvelser?

Forenede Gårder AS 2008 Tematilsyn der BRE fikk oversendt en rapport etter kontroll med sprinkleranlegg utført av Kontroll og Rådgivning AS. Rapporten hadde 68 punkter hvor 55 var av stor alvorlighetsgrad.

Forenede Gårder AS 2010 Anm 1 A3: Er det god nok vannforsyning utendørs? (Brann- og redning-setaten i Oslo kommune fant ikke kum).

Forenede Gårder AS 2010 Anm 2 A5: Er det ved inngangen til hovedangrepsveien en oversiktsplan som inneholder nødvendig informasjon om brannvegger, rømn-ings- og angrepsveier, slokkeutstyr, branntekniske installasjoner, viktig personell, samt oversikt over særskilte farer i sammenheng med brann og ulykker. (Oversiktsplan manglet)

Forenede Gårder AS 2010 Anm 3 A5: Er det ved inngangen til hovedangrepsveien en oversiktsplan som inneholder nødvendig informasjon om brennvegger, rømn-ings- og angrepsveier, slokkeutstyr, branntekniske installasjoner, viktig personell samt oversikt over særskilte farer i sammenheng med brann og ulykker. (Gasstruck parkeres inne).

Forenede Gårder AS 2010 Anm 4 E1: Er avvik i fjorårets tilsynsrapport lukket tilfredsstillende? (Sprinkler, avvik ikke utbedret).

Forenede Gårder AS 2011 Avvik 1 C2: Er det gjennomført regelmessige brannøvelse? (Øvelser må planlegges og dokumenteres)

Forenede Gårder AS 2011 Avvik 2 D2: Utføres det kvalifisert kontroll av branntekniske installasjoner og andre sikringstiltak? (Eier må lage en handlingsplan og prior-itere avvikene i sprinklerrapporten).

Forenede Gårder AS 2011 Anm 1 F1: Er det lagt til rette for at rednings- og evakueringsmannskaper kan gjennomføre nødvendig innsats? (Merke inn sprinkelventiler op 0-plan samt kontaktperson).

Forenede Gårder AS 2012 Digital egenkontroll.


NOTATER

ISBN 978-82-7768-333-1HR 2277Februar 2014

DSBRambergveien 9Postboks 20143103 Tønsberg

Tlf:+47 33 41 25 00

[email protected]

dsb_norge

@dsb_no/DSBNorge

dsbnorge

Documents

Sydhavna (Sjursøya) - et område med forhøyet risiko · irektoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal være pådriver i arbeidet med å forebygge ulykker, kriser og