121

TINJAUAN TENTANG TANGGUNG GUGAT EX PASAL 1365 BW BAGI PENCEMAR LINGKUNGAN Oleh : Ari Purwadi

Dengan lablmya Undang-undang Nomor. 4 Tabun 1982 tentang Ketentuan pokok pengelolaan Lingkungan bidup merupakan tonggak pembangunan bukum dalam IIngkungan nasional yang berorlentasl pada Ilogkangan. Bagi pencemar lingkungan yang melakukan perbuatan melanggar bukum menurut UULH menggunakan prinsip membayar gantl kerugian, terkena pasal 1365 KOH Perdaflo yang mengandung konsep tanggung gogat yang dipertajam. Selain itu pula UULH menganut Asas strict liability dan tortious liability,,, dimana kesemua aturan terse but merupakan dasar bag! pembuktian para pencemar Iiogkungan untuk dikenakan sanksi. Demikian diungkap penulis dalam tulisan ini.

Pendabuluan

Peringatan-peringatan tentang perlunya penanggulangan terhadap bahaya yang mengamcam kualitas lingkungan hidup akibat pencemaran dalam publikasi telah ditulis oleh Rachel Carson dalam Silent Spring (1962). publikasi 'The Club of Rome' dalam The limits To Growth (1972), serta publlkasi oleh Barbara Ward & Rene Dubos dalam Only one Earth (1972).1

1) Sili SUDdari Ranekuti. "Pertanagungjawabaa PeDcemar n .... BchaD Pembuktiao Dalam Hukwa Ungkungaa", dalam PertaDaungjawabaa. Hukum, Fakultas Hukum Universitas Airl"Ili" 1979, b.IO. Buku yang disebut terakhir Iclah diterjemahkan dalam Bahasa Indonesia yang dibiayai oleb Yayasan aoor dengan belterjasama dcngan Lembaga Ekologi uDversitas Padjajaran, dengan diber' judul "Hanya SalU Bumi" (perawatan dan Pemeliharaan Sebuah Plan it Kecil). Penterjemahan ioi dimaksudkan p«masalabu lingkuo&1D bldup in; dapat dipabami dan dibaca oleh kalangan yang Icbm luu di Indonesia. Bub ioi merupakan laporao tidak resmi meogeoai lingkungao hidup manusia, alas ptnuga.san Sckrctaris Jcodenl Konpercosi Perscrikatan Bangsa-bangsa (United NatioDi eo.ference Oa. The Human Environment). Selanjumya lihat Barbara Ward & Rene Dobos. Haaya S .... 1Iumi, Terjemabaa S. Supomo, Gramedi .. lakarla, 1980.

April 1991

122 H ukum da1l Pemha1lgu1Ia1l

Masalah pencemaran dan kerusakan lingkungan merupakan masalah yang urgen untuk ditangani dan ditanggulangi sejalan semakin berkembangnya kemajuan tehnologi dan industriyang berdampak pada lingkungan hidup. Masalah yang berkaitan dengan lingkungan hidup ini merupakan masalah dunia, baik pada negara-negara maju maupun pada negara-negara sedang berkembang, termasuk negara Indonesia. ·Sesungguhnya pembangunan industri yang punya pengaruh besar terhadap lingkungan fisik diiringi dengan lahirnya kesadaran ekologis·.z Oleh karena itu kesadaran ekologis ini pun nampak juga di Indonesia. Bahkan, dapatlah dikatakan masalah perlindungan lingkungan hidup dalam kelestarian sumber-sumber alam merupakan masalah yang men­desak dalam kerangka pembangunan di Indonesia. Bukti kesungguhan pemerintah untuk menanggulangi bahaya yang mengancam keseirnbangan lingkungan !elah diangkatnya seorang menteri yang mengkoordinasikan aparatur pemerintah dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup dalam Kabinet-kabinct Pembangunan Ill, IV, dan V.

Landasan opcrasional pembangunan nasional yang berkenan dengan kebijaksanaan pengelolaan lingkungan hidup berturut-turut diatur dalam GBHN 1973-1978 dan Repelita II (1974-1979), GBHN 1978-1983 dan Repelita III (1979-1984), GBHN 1983-1988 dan Repelita IV (1984-1989), serta GBHN 1988-1993 dan Repclita V (1989-1994). Langkah berikutnya dalam kaitannya dengan pembaharuan hukum, pemerintah telah mcmberlakukan Undang-undang Nomor 4 Tahun 1982 Tentang Keten­tuan-ketentuan Pokok Pcngelolaan Lingkungan Hidup (UULH), dimuat dalam LN Tahun 1982 Nomor 12.

UULH merupakan tonggak pembangunan hukum lingkungan nasional, yan~ beroricntasi pada Iingkungan itu sendiri atau environment oriented law, yang mulai bcrlaku pada tanggal 11 Maret 1982.

Tujuan pengelolaan Iingkungan hidup tertera dalam pasal 4 UULH, \ yang berbun yi :

Pengelolaan lingkungan hidup bertujuan : a. Tercapainya keselarasan hubungan antara manusia ·dengan lingkungan

hidup sebagai tujuan membangun manusia Indonesia seutuhnya ; b. Terkendalinya pemanfaatan sumber daya secara bijaksana ; c. Terwujudnya manusia Indonesia sebagai pembina lingkungan hidup ;

2) FraDoois Railloa,hadoeeU Tabu 2000 (l'lptan." Teboloai Du. Iadustri, Terjemahan NuUT..,,, .. Haji M"""",,,,. ~abrta, 1990. h. 93. O.finiai ekolo,imen.nal Quo Soemarwolo adalah i1m. tentaq Ioub ...... limbal balik ulAra .aIoIuklUdup ....... u.. ... un ...... yL

3) Koosaudi Hardjasocmanlri, Hub .. Tala LIaak_ Edisi n Gadjah Mada University Pr_ YOCyakuta, 1986.b.88.

•

Tinjauan 123

d. Terlaksananya pembangunan berwawasan Iingkungan untuk kepen­tingan generasi sekarang dan mendatang ;

e. Terlindunginya negara terhadap dampak kegiatan di luar wilayah negara yang menyebabkan kerusakan dan pencemaran lingkungan.

Persoalannya sekarang adalah bagaimana cara mencapai tujuan tersebut?

Bagaimana langkah-langkah berikutnya agar tujuan pcngelolaan lingkungan hidup dapat tercapai ? Sehubungan dengan itu, dalam mengkaji efektifilas UULH dan perangkat hukum yang mendukungnya me­nimbulkan permasalahan bagaimanakah melaksanakan penegakan hukumnya ? Dalam kaitan ini, Siti Sundari Rangkuti memberikan pengertian tentang penegakan hukum UULH sebagai berikut :

Penegakan bukum Iingakungan berkaitan erat dengan kemampuan aparatur dan kepatuban warga masyarakat terbadap peraturan yang berIaku, yang meliputi 3 bidang bukum, yaitu admi- . nistratiC, pidana, dan perdata. Dengan demikian, penegakan bukum Iingkungan merupakan upaya untuk meneapai ketaatan terbadap peraturan dan persyaratan dalam ketentuan bukum yang berlaku seeara umum dan individual, melalui pengawasan dan penerapan (atau ancaman) sarana administratif, kepidanaan dan keperdataan.4

Tulisan ini mencoba untuk menelaah penegakan hukum lingkungan, Undang-undang Lingkungan Hidup (UULH) melalui penerapan sarana keperdataan. Penerapan sarana keperdataan terhadap pencemar lingkungan berkaitan erat dengan persoalan pertanggung jawaban peocemar dan beban pembuktian dalam proses perkara perdata.

Prinsip Pencemar Membayar

Pencemaran lingkungan hidup menimbulkan bahaya, kerusakan ataupun gangguan pada kehidupan makhluk di dunia ini. Perbaikan dan pemulihannya memerlukan biaya yang tidak sedikit. Pada Umumnya, pencemaran itu sepenuhnya diderita oleh masyarakat dan jelas akan mengakibatkan timbulnya biaya sosial. Persoalannya adalah mengenai penentuan siapakah sebenamya yang dapat disebut sebagai pencemar, sehingga dia bertanggung jawab penuh alas kerusakan akibat peristiwa pencemaran tersebut.

Kebijaksanaan lingkungan yang dianut dan diterapkan pada negara­negara maju yang menjadi anggota OECD (Organization For Economic

4) Siti Sundari Raoekuti. ·Peraluran PCnlDdang-uudaogao Lingkungao Nasional-, ~ Majalah Fakult_ Hukum Universitas Airlangg .. No. 3 Th. V Mei-Juni 1990.h. 148. (Wltult selanjutnya ditulis Siti Suodari R.aop:uti I}.

April 1991

124 Hukum dan Pembangurum

Cooperation And Development)5 didasarkan atas asas hulrum "Prinsip Pencemar Membayar" (The Polluter Pays Principle).

Bagaimanakah dengan UULH, apakah UULH juga menggunakan asas hulrum tersebut ataukah tidak ?

U ntuk itu, kita bisa melihat ketentuan yang diatur oleh pasal 20 UULH, yang akan saya lrutif secara lengkap untuk lebih memahami persoalannya.

Ganti kerugiaan dan biaya pemuiihan ini diatur dalam pasal UULH, yang berbunyi sebagai berilrut : 1. Barangsiapa merusak dan atau mencemarkan linglrungan hidup

memilrul tanggung jawab (baca: tanggung gugat) dengan kewajiban membayar ganti kerugian kcpada penderita yang telah dilanggar hakuya atas Iinglrungan hidup yang baik dan sehat;

2. Tata cara pengaduan oleh pender ita, tata cara penelitian oleh tim tentang bantuk, jenis, dan besamya kerugian serta tata cara pen un­tutan ganti kerugian diatur dengan peraturan perundang-undangan;

3. Barangsiapa merusak dan atau mencemarkan Iinglrungan hidup memi­lrul tanggung jawab membayar biaya pemulihan Iinglrungan hidup kepada negara;

4. Tata cara penetapan dan pembayaran biaya pemulihan linglrung­an hidup diatur dengan peraturan perundang-undangan.

Ayat (2) Bentuk dan jenis kerugian akibat perusakan dan pcncemaran akan

menentukan besamya kerugian. Penelitian tentang bentuk, jenis, dan besamya kerugian dilalrukan oleh .tim yang dibentuk pemerintah. Pcnelitian meliputi bidang ekologi, medis, sosial budaya, dan lain-lain yang diperlukan. Tim yang terdiri dari pihak penderita atau lruasanya, pihak pencemar atau lruasanya, dan unsur pemerintah dibentuk untuk liap-liap kasus. Jika diperlukan dapat diangkat tenaga ahli untulc menjadi anggota tim. Bilamana tidak dapat tercapai kata sepakat dalam batas waktu tertentu, maka penyelesaiannya dilalrukan melalui pengadilan negeri.

Ayat (3) Disamping kewajiban membayar ganti kcrugian sebagaimana tersebut

dalam penjelasan ayat (2), perusak dan atau pencemar Iinglrungan hidup berkewajiban juga membayar biaya pemulihan linglrungan hidup kepada negara untuk keperluan pemulihan. Tim yang dimaksud dalam penjelasan ayat (2) dapat diserahi tugas untuk menetapkan besarnya biaya pemulihan Iinglrungan hidup.

S) Negara-negara anggo,a DECO adalah Australia, Belgia, Canada, Denmark, Jerman Barat, Finlandia, Perancis, JI,lDao~ Inggris, Irlandia, Eslaodia, halia, Jepang, Austria, Plotugal. SpanyoL Turki, Am«ib Seriot, Swedia dan SWls.

Tinjauan

Ayat (4) Cukup jelas.

125

Apabila pasal 20 UULH ditelaah, maka dapatlah diberikan bcberapa kesimpulan scbagai bcrikut : 1. Pasal 20 ayat (1) UULH menganut prinsip pencemar mcmbayar

(The Polluter Pays Principle)6 . 2. Tcrdapat dua jenis ganti kcrugian yang harus dibayar olch pencemar

(perusak) lingkungan hidup, yaitu : a. ganti kerugian kcpada pendcrita, dan b . biaya pcmulihan lingkungan yang telah rusakltercemar yang pcrlu

dibayar kcpada negara. 3. Terdapat dua jenis pcnyelesaian scngketa lingkungan untuk menggugat

ganti kerugian dan atau biaya pemulihan lingkungan, yaitu : 1. Berperkara di pcngadilan mclalui Pasal 1365 BW ten tang perbuatan

melawan hukum : Pasal20 ayat (1) UULH. 2. Secara musyawarah melalui Tim Tri pihak: Pasal 20 ayat(2)

UULH7 . 4. Tim Tripihak yang dibentuk oleh pemerintah terdiri atas pihak

pender ita atau kuasanya, pihak pencemar atau kuasanya, dan unsur pemerintah, yang dibentuk untuk tiap-tiap kasus.

Pembentukan Tim Tripihak ini dimaksudkan agar sejauh mungkin di­usahakan tercapainya kesepakatan atas besarnya ganti kerugian yang harus diberikan kepada penderita, setelah diteliti ten tang bentuk, jenis, dan besarnya kerugian. Mcnurut Koesnadi Hardjosoemantri, dikatakan bahwa • untukkeperluan penelitian dibutuhkan keahlian disiplin ilmu yang dapat diperoleh dari pusat-pusat studi lingkungan yang ada di universitas/institut. Hal ini di~ebabkan penelitian ini meliputi bidang ekologi, medis, sosial budaya, dan lain-lain yang diperlukau. Selanjutnya dikatakau pula, bahwa dalam tata eara penuntutan ganti kerugian perlu diberikan penetapan batas waktu perundingan agar tidak be"'arut-Iarntnya peruudingan. Apabila batas waktu tclab terlampaui tanpa adanya kesepakatan ten tang besarnya ganti kerugian yang perlu dibayar serta eara-cara pembayarannya, maka tuntutan ganti ~erngian diajukan ke pengadilan negeri oleb penderita atau kuasauya.

Bagaimanapun bcrdasarkan ketentuan pasal 20 ayat (2) UULH ini masih perlu menunggu hasil penyusunan Rancangan PP Tentang " Tata

6) Koesnadi Hardjasoemantri. op.cit., b.330. 7) Sili Sundari Rangkuti I, op.cit .,h.l44. 8) Koesnadi Hardjasoemantr~ op.cit.,h331.

April 1991

126 HuJwm dan PembanguTUl1l

Cara Gugatan Dan Penentuan Ganti Kerugian, Tata Cara Penelitian Serta Tata Cara Penetapan, Dan Pembayaran Biaya Pemulihan Ungkungan". PP tersebut sangat penting, karena mengatur prosedur penyelesaian sengketa lingkungan di luar proses peradilan (peaceful settlement of disputes). Masalahnya adalah apakah Tim ini sama dengan mediasi, konsiJiasi atau arbitrasi Jigkungan ? Masih belum jelas.9

Suatu contoh yang baik tentang bentuk kelembagaan mengenai penye­lesaian persengkataan pencemaran Jingkungan adalah sebuah badan pada tingkat nasional yang didirikan di Jepang berdasarkan "Law Concerning The Settlement Of Environmental Pollution Disputes", yang disebut "Environmental Disputes Coordination Commission".

Badan tersebut didirikan untuk menyelesaikan persengkctaan pence­Maran melalui mediasi, konsiliasi atau arbitrasi, yaitu mengenai scngketa-sengkcta yang gawat atau sengketa yang menjangkau wilayah yang luas. Untuk sengketa-sengketa lainnya, maka penyelesaiannya olch sebuah "Environmental Disputes CouDsil", yang dibcntuk di tiap-tiap propinsi dan bertugas untuk melaksanakan mediasi, konsiliasi, dan arbitrasi. Para penuntut ganti kerugian di bidang hukum perdata dapat menyelesaikan persengkctaannya dengan memilih mana yang lebih menguntungkan baginya, apakah melalui pengadilan perdata, "Environmental Disputes Coordination Commission" atau "Environmental Disputes Council di propinsinya.10

Penyelesaian Sengketa Lingkungan Menur-ul BW

Alternatif kedua dari tanggung gugat tersebut adalah penyelesaian melalui pengadiJan dengan cara mengajukan gugatan. Dalam hubungannya dcngan penyelesaian tersebut, maka ketentuan yang lazirn dipakai adalah sebagaimana yang diatur dalam BW dengan mendalilkan pasal 1365 BW. Pcngaturan mengenai ganti kerugian yang dialur oleh pasal 1365 adalah mengenai tanggung gugat karena perbuatan melanggar hukum yang membawa kerugian kepada orang lain, yang mcwajibkan orang yang karena salahnya menerbilkan kerugian itu untuk mcngganti kerugian tersebut.

Syarat-syarat tanggung gugat berdasarkan pasal 1365 BW, yaitu mcJiputi: 1. Perbuatan yang menimbulkan kerugian itu bersifat melanggar hukum

(perbuatan mclanggar hukum); . 2. Kerugian itu timbul sebagai akibat perbuatan tersebut (hubungan

kausal);

9) Siti Suadari Raagkuti I. Ioc.cit. 10) Koosaadi Hardjuoemaalri, Loc.cil.

Tinjauan 127

3. Pelaku tersebut bersalah (adan ya unsur kesalahan); 4. Norma yang dilanggar mcmpunyai "strekking" (daya kcrja) untuk

mengelakkan timbulnya kerugian (rclativi tas).l1

Yang dimaksud dengan perbuatan mclanggar hukum (arrest Hoge Raad 31 Januari 1919, NJ 1919, 16, kasus Lindenbaum v. Vohen) adalah "berbuat atau tidak berbuat yang; (1) melanggar hak orang lain; atau (2) bertentangan dcngan kcwajiban hukum pclaku; atall (3) bertentangan dengan kesusilaan; atau (4) bertentangan dengan kcccrmatan yang harus diindahkan dalam

lalu lintas masyarakat terhadap diri dan barang orang lain.J2

Dalam putusan ini kcempat kriterium untuk menentukan apakah suatu perbuatan itu merupakan perbuatan mclanggar hukum diselingi dan dihu­bungkan dengan kata "atau" dimaksudkan, bahwa; 1. "ini tidak berarti bahwa penerangan kriterium yang satu mcmbendung

penerangan kriterium yang lain" dan 2. . .. . 'dapat disimpulkan bahwa pcnerapan satu kriterium saja sudah

cukup untuk mengkualifikasikan perbuaL1n tersebut sebagoi 'melanggar hu1.'Um.'13 Kriterium yang digunakan dalam scngkcta ling1.'Ungan ini adalah

kriterium yang pertama, yaitu melanggar hak orang lain . Hak orang lain yang dilanggar tersebut adalah hak sebagaimana yang dieantumkan dalam pasal5 ayat (1) UULH. Pasal5 ayat (1) UULH terscbut bcrbunyi "setiap orang mempunyai bak atas lingkungan hidup yang baik dan scbat".

Bunyi pasal 1365 BW (pasal 1401 BW Belanda) adalab tiapperbuatan melanggar hukum, yang mengakibatkan kcrugian bagi orang lain, mewajibkan orang yang karcna salahnya mcnimbulkan kcrugian itu, mengganti kerugian tersebut. Unsur kcsalahan tcrmuat dalam anak kalimat yang berbunyi orang yang sa lahnya mcnimbulkan kerugian terscbut. Sebenamya unsllr kcsalahan ini mengikut; sifal mclanggar hukumnya suatu perbuatan, namun dalam praktck tidaksclalu demikiall. Tidaklah mudah untuk menclltukan apakah pada diri si pclaku terdapat ullsur kesalahan. Pcrtanyaan yang timbul apabila kita mcnghadapi pelaku suatu perbutan melanggar hu1.'Um adalah: apakah pcrbuatan terscbut dapat dipersalahkan padanya; dapalkah ia menghindari terjadinya pcristiwa itu ; apakah ia bertindak kurang hali-hali (ccroboh) atau bahkan scngaja mela-

11) Nieuwenbuis, Pokok-pokok lIukum Periklltan, Terjemahan Djasadin Saragih, Surabaya, 1985.h.llS.

12) Ibid. 13) Ibid .• bI21.

April 1991

128 Hukum dan Pembangunan

kukan perbuatan itu ? Dalam hal pertanyaan-pertanyaan tcrsebut dijawab positif, maka perbuatan tersebut dapat dipertanggung jawabkan kepada si pclaku.14 .

Dari uraian di muka, maka lazimnya dikatakan bahwa pasal 1365 BW mengandung konsep tanggung gugat berdasarkan kcsalahan (schuldaansprakelijkbeid), yang dapat dipersamakan dcngan liability based on fault dalam sistim hukum Anglo-Amcrika.

Sistem pembuktiannya memberatkan penderita (korban) selaku penggugat. Penggugat baru akan mempcrolch ganti kerugian apabila bcrhasil membuktikan adanya unsur kcsalahan pihak tergugat. Di samping itu, pembuktian mengenai unsur hubungan sebab akibat (hubungan kausal) antara perbuatan dengan kerugian penderita dibebankan kepada penderita 9korban) selaku penggugat. Hal ini scsuai dengan sistem beban pcmbuktian yang diatur di dalam BW, yailu pasal 1865 BW (pasal 163 HlR atau pasal 283 RBg.). Jadi untuk mcngajukan gugatan dcngan menggunakan pasal 1365 BW untuk kasus atau sengkcta pencemaran Iingkungan hidup menghadapi kendala yuridis, yaitu beban pem\lUktian unsur kesalahan dan hubungan kausal dilakukan olch penderita (korban) pencemaran selaku penggugat. Dalam perkara (sengketa) pencemaran amatlah sulit bagi penderita (korban) pencemaran, yang umumnya masyarakat luas, untuk menerangkan secara ilmiah setiap hubungan kausal antara perbuatan pencemar dan sakit yang dideritanya.

SistemBW, di samping menggunakan konsep tanggung gugat berdasar­kan kesalahan (pasal 1365 BW), jugamenggunakan konsep tanggung gugat yang dipertajam (verscberpe aanspl"akelijkheid).15

Konsep tanggung gugat yang dipertajam ini meliputi dua jenis, yaitu : 1. tanggung gugat berdasarkan kcsalahan dengan bcban pembuktian

terbalik (schuldaansprakelijk met omkering van de bewijslast). Penggugat tidak perlu membuktikan bahwa tergugat tidak cukup

berhati-hati, tetapi sebaliknya tergugat, untuk mcnghindari tanggung gugat, wajib membuktikan biiliwa dia cukup berupaya untuk berhati-hati, sehing- ga dia tidak dapat dipcrsalahkan. Konsep tanggung gugat ini tertuang dalam : a. Pasal 1367 ayat (2) yo. ayat (5) BW tentang tanggung gugat

orangtua dan wali. I1ustrasi :

Anak A yang berumur 3 tahun merusakkan jendela rumah ICtanggan ya, B. Para orangtua dan wali bertanggung gugat alas kerugian yang ditimbul-

14) Setiawan, ·Perbuatan Melanggar Hukum Masalah Kesalahan, Schuld Ne&li&eocc) ., Varia Peradilao.Th..lI No. 21 JUDi 1987, h.llO.

15) Nieweobuis, op.cit.,b.l35 ·137.

Tinjauan 129

kan oleh perbuatan melanggar hukum anak-anak yang 'minderjarig' (untuk menentukan belum cukup umur memakai kriterium yang ditentukan dalam pasal330 BW) yang tinggal scrumah. Dalam hal ilustrasi di atas, maka A hanya bertanggung gugat atas kerugian B jika A tidak mclakukan kewajibannya selaku' orang tua yang baik' dan menjaga anak terscbut tidak menimbulkan kerugian pada pihak kctiga (sifat melanggar hukum) dan selain itu dapat discsali karena tclah mengabaikan tugasnya itu (unsur kcsalahan). B tidak perlu membuktikan bahwa A tidak seeukupnya menjaga anaknya, melainkan sebaliknya untuk menghindari tanggung gugat, A harus membuktikan bahwa ia sudah cukup baik mcnjaga anak itu.

b. Pasal 1365 BW tentang tanggung gugat pemilik binatang. Pemilik binatang, atau orang yang mcnggunakannya, bcrtanggung gugat atas kerugian yang ditimbulkan oleh binatang tersebut pada pihak kctiga. Dalam hal ini perlu diperbatikan : 1. orang yang bukan pemilik banya bertanggung gugat apabila ia

. menggunakan binatang untuk kebutubannya sendiri (penjaga binatang tidak bertanggung gugat,tetapi penyewa atau peminjam binatang bertanggung gugat),

2. jika orang lain bertanggung gugat, maka akan meniadakan tanggung gugat pemilik, dan

3. pemilik atau orang yang menggunakan barus membuktikan, untuk mcnghindari tanggung gugat, bahwa ia telab mengambil langkah­langkah yang cukup guna mencegab timbulnya kerugian (pcmbalikan beban pembuktian).

2. Tanggung gugat berdasarkan risiko (risico-aansprakelijkheid). Tanggung gugat ini meniadakan syarat-syarat : sifat melanggar hukum dan unsur kesalahan. Ia bertanggung gugat, meskipun dipihaknya sama sekali tidak terdapat sifat mclanggar hukum atau unsur kesalahan.

Jcnis t,.nggung gugat ini tertuang dalam : a. Pasal1367 ayat (3) BW tcntang tanggung gugat majikan.

Majikan bertanggung gugat atas kerugian yang discbabkan olcb pcrhu­a~1n melanggar hukum olch bawahannya yang dilakulmn dalam lingkup tugasnya. Tanggung gugat dalam pasal ini berlandaskan pada hubungan bawahan dan atasan, dengan ditentukan oleh kewcnangan memberikan perintah kepada yang lain dan kewenangan terscbut timbul dari perjanjian kerja. Tanggung gugat ini bcrgantung pad a keadaan, bahwa perbuatan melanggar hukum itu dilakukan dalam pelaksanaan tugas oleh bawahan dan disyaratkan adanya pcrbuatan

April 1991

130 Hukum dan Penibangunan

melanggar hukum dan kesalahan pada pihak bawahan. Jadi tanggung gugat tidak bertanggung pada suatu pelanggaran norma atau kesalahan oleh majikan.

b. Pasal1369 BW mengcnai tanggung gugat pemilik gedung. Pemilik gedung bcrtanggung gugat atas kerugian yang disebabkan oleh runtuhnya sebagian atau seluruh bangunan, sejauh hal itu terjadi karen a kealpaan (kelalaian) dalam pcmeliharaan, atau karena eacat dalam .pembangunan dan konstruksi. Pcngertian 'bangunan' adalah setiap konstruksi benda tctap, scdangkan pcngertian 'runtuh' harus diartikansecara luas dan mencakup pula umpamannya ambrukoya tangga darurat dan tergulingnya penyekat dari kayu. Pengertian 'kelalaian dalam pemelibaraan' atau cacat dalam pembangunan atau konstruksi' adalah apabila bangunan itu tidak memenuhi syarat-syarat konstruksi atau ke\cngkapan bangunan dinilai dari segi keamanan.

Dalam menghadapi kendala yuridis yang dikemukakan di muka, maka untuk meringankan beban pembuktian bagi penderita (korban) pencemaran akan diterapkan prinsip pencemar membayar dan dipertegas dengan sistem 'strict liability'. Dalam prinsip ini meinbuktikan sepenuhnya dibebankan kepada pencemar (perusak) lingkungan hidup, pembuktian semacam ini dapatlah dikatakan sistem pembuktian terbalik atau omkering derbewijslast atau shifting (or alleviating) oCburden oC prooCs.

Pasal 21 UULH : asas strict liability .- ,.,::.~

Mcnurut Rudiger Lummert, bahwa "sejak pertcngahan abab ke-19 asas tanggung jawab mutlak (strict liability) tclah dipcrkenalkan, sekurang-kurannya untuk beberapa macam kasus, yang sebagian bcsar adalah berkaitandcngan risiko Iingkungan" .16 Asastanrgung jawab mutlak (strict liability) dituangkan di dalam pasal21 UULH.1

Pasal21 UULH berbunyi : Dalam beberapa kegiatan yang mcnyangkut jenis sumber daya (er(en(u tanggung jawab (baca: tanggung gugat) (imbul secara mutlak pada perusak dan atau peneemar Iingkungan hidup yang pcngaturannya dia(ur dalam pcraturan perundang-undangan yang bersangkutan.

Sekalilagi pasal 21 UULH ini mengandung apa yang dinamakan strict liability, atau menuru( is(i1ah Munadjat Danusaputra adalah asas tanggung

16) Koesaadi Hardjasoemautri. Op.cil .,h. 334. 17) Ibid., b. 336

Tinjauan 131

jawab secara langsung dan seketika, atau menurut Komar Kant'l'1tmadja 'asas tanggungjawab mutlak' (baca: asas tanggung gugat mutlak).

Memang asas strict liability ini merupakan hal baru dalam pcrangkat hukum Indonesia, sehingga dalam pengistilahan asas tersebut ke dalam istilah bahasa Indonesia bclum memperolch suatu kcsepakatan. Asas strict liability ini memberikan pengcrtian, bahwa pencemar (perusak) lingkungan hidup tclah cukup untuk dinyatakan bcrtanggung gugat dalam perbuatan pencemaran (perusakan) lingkungan mcskipun pada dirinya bclum dinyatakan bersalah; kesalahan tidaklah menjadi penting untuk menyatakan pelaku bertanggung guga!.

Terhadap asas tcrsebut memang sccara logika umum adalah tidak di­mungkinkanuntuk menentukan bahwa scseorang itu bertanggung gugat karena merugikan orang lain sebelum dibuktikan kcsalahannya dahulu sebagaimana yang lazim diterapkan dalam prinsip liability based on fault

. 1· b·l· 19 atau tortIOus la I Ity. Namun,oleh James E. krier dikatakan bahwa doktrio strict liability

dapat merupakao bantuao yang sangat besar dalam peradilao mengeoai kasus-kasus Iiugkungao, karena banyak kegiatan-kegiatao yang menurut pengalaman menimbulkao kerugian terhadap Iingkungao merupakao tindakan-tiodakan yang berbahaya, untuk mana da~5t diberlakukao ketcntuan tanggung gugat tanpa kesalahao.

Faktor penting lainnya yang berkaitan dengan dokrin strict liability adalah beban pembuktian. Beban pcmbuktian seyogyanya dipikul oleh pihak yang mempunyai kemampuan terbesar untuk memberikan bukti ten tang sesuatu hal. Dalam hubungan dcngan kerusakan atau penccmaran lingkungan hidup oleh kegiatan industri, maka terang perusak (pcncemar) mcmpunyai kcmampuan lebih besar untuk mcmbcrikan pcmbuktian. Berdasarkan prinsip pencemar membayar dan asas strict liability ini, dikembanrkanlah di dalam Hmu hukum prosedur tentang pembuktian terbalik?

U ntuk Icbih memperjelas lagi gambaran asas strict liability ini kiranya perlu dikctengahkan pcndapat seorang ahli hukum pidana yang cukup tcrkenal, yaitu L.B. Glrzon, yang mcnyatabn pcrlunya asas strict liability ini diterapkan dengan pcrtimbangan:

18) Lilial Abdurrahman, Pengantar lIukum UngkuJlgao Indonesia, Alumni, Bandung, 1983, b.I02.

19) N.H.T. Siahaan, "Tanggung Jawab Ganti Rugi Pcrdala Pcncemarao Lingkungan Hidup·, Hukum Dan Pembangunan, No.6 Th. XV Desember 1985, h. 590.

20) Koesoadi Hardjasoemanlri, Q.Il.ti6. h. 294. 21) lb;d.

Apri/1991

132 Hukum dan Pembangunan

a. pentingnya jaminan untuk dipatubinya peraturan-peraturan penting terlentu yang diperlukan untuk kesejabteraan masyarakat;

b. bukti kesalahan sangat slllit untuk pelanggaran-pelanggaran pera- turan yang berbubungan dengan kesejahteraan masyarakat;

c. tingkat babaya sosial yang tinggi yang timbul dari perbuatan- perbuatan itu. Corzon dengan alasannya di" atas menyadari, babwa betapa semakin

sulitnya mendapatkan pembuktian dalam suatu kasus tertentu semenlara perbuatan tersebut membawa tingkat babaya yang sangat tinggi bagi kesejahteraan masyarakat .12

Untuk mengetabui scberapa jaub peran strict liability dalam praktck, maka perlu disini ketengabkan contob kasus yang secara prinsip dalam penyelesaiannya menggunakan asas tersebut. Kasus itu ada lab mengenai pencemaran udara Trail Smelter yang terjadi sekitar tabun 1938 sampai tahun 1941. 23

Pihak-pihak yang berscngketa dalam kasus ini ada lab Amerika Serikat dan Inggris (atas nama Kanada), diperiksa dan diputuskan di depan Mahkamah Arbitrasi dalam tahun 1938 dan tahun 1941. Fakta yang diketengahkan dalam kasus tcrsebut adalah mengenai terjadinya pencemaran udara yang disebabkan oleb pabrik pelcburan (smelter) yang terletak di Kanada. Pabrik peleburan itu dikelola oIcb perusahaan yang telah mendapatkan hak dari pemerintab Kanada untuk mengusahakan smelter tersebut.

Sejakberjalannya pabrik antara tabun 1916 ~ampai dengan tabun 1930 telah menimbulkan pencemaran yang menyebabkan kerusakan - kerusakan di negara bagian Washington (USA). Masalah terscbut pada 1929 oleh kedua negara diselesaikan melalui The International Joint Commission yang terbentuk berdasarkan The Boundary Water treaty of 1909. Pada tanggal 28 Pebruari 1931, badan tcrsebut tclah memutuskan bahwa ganti kerugian harus dibayar untuk kcrugian yang diderita pihak Amerika Serikat sampai dengan tanggal 1 Januari 1932. Selanjutnya, badan tersebut menganjurkan kepada perusahaan smelter tersebut untuk mendirikan Sulphur Acid Units, yang bcrfungsi unluk mengurangi jumlah pencemaran udara, dan anjuran ini telah dilaksanakan olch perusahaan terscbut.

Dalam tahun 1933 timbul perscngketaan baru yang disebabkan oleb kasus pencemaran yang sarna. Kedua pemerintaban sepakat untuk menyelesaikannya melalui Mahkamah Arbitrasi yang dibentuk berdasarkan suatu Special Agreement tertanggal15 April 1935. Kcputusan

22) Liba. N.H.T. Siaha ... op.ci ... h. 591. 23) Lilia' Micke Komar. Taogguogjawab nabm Peocemarao UdMra, Litera, Handling, 1978, h. 21

·31.

· Tinjauan 133

Mahkamah yang dibcrikan pada tanggal 16 April 1938 adalah scbagai berikut : bahwa sejak tanggal 1 lanuari 1932 sampai dcngan tanggal 1 Oktober 1937 telah tcrjadi kerusakan-kerusakan yang disebabkan oleh pcncemaran udara dari Trail Smelter. Dengan demikian, perusahaan tcrscbut haros membayar ganti kerugian yang ditetapkan scbesar $ 78.000,00, jumlah ini adalah jumlah maksimal yang barus dibayar untuk sclurub kerugian yang tclab tcrjadi dalam jangka waktu tcrscbut. Kemudian Mahkamah dalam putusannya mcnolak tuntutan pcmerintah Amcrika Serikat yang lIlenuntut agar biaya pemeriksaan yang tclah dikcluarkannya untuk dikonpcnsasikan dcngan kerugian yang tcrjadi. Untuk hal ini, Mabkamah bcrpcndapat, bahwa kcrugian yang harus diganti adalab kcrugian yang disebabkan o1ch Trail Smelter di ncgara bagian wasbington dan bukannya ongkos-ongkos pcmcriksaan yang telah dikcluarkan oleh pcmcrintah Amerika Scrikal.

Dalam kcputusannya yang terakhir pada tanggal 11 maret 1941, Mahkamah memutuskan bahwa Kanada bcrdasarkan Hukum Internasional bertanggung gugat atas tingkab laku dari Trail smelter, sehingga pemerintah Kanada harus turut serta mcngawasinya. Selanjutnya, pihak Trail Smeller harus mcngbentikan kerugian-kcrugian akibat pcncemaran selama masih berada di lokasi tersebul. Kemudian Mahkamah mcngambil kebijaksanaan, babwa untuk ongkos-ongkos pcmeriksaan telah ditetapkan sebesar $ 7.500,00, dan itu merupakan jumlah maksimal yang harus dibayarkan kepada pemerintah Amerika Serikal.

Dari kasus Trail Smelter tersebut dapat disimpulkan, babwa asas strict liability mutlak diterapkan oleh Mabkamab dalam menyelesaian kasus terscbul. Dapat dilihat, bahwa Mahkamab tidak mempersoalkan lagi masalab adanya unsur kcsalahan, kesengajaan, atau kelalaian dari pihak pcncemar. Yang dipcrsoalkan ada lab cukup pembuktian tentang tcrjadinya kcrugian, banyaknya hahan pcnccmaran yang dikcluarkan dan menghubungkannya dengan kewajihan-kcwajihan scrta tanggung jawab para pihak. Kcmudian hcrkaitan dengan asas strict liability biasanya sclalu discrtai dengan suatu penentuan "ceiling" atau pcnentuan sistcm "plafond" atau maksimalisasi kcrugian hal inipun tclah ditcrapkan olch Mahkamah dalam keputusannya.

Lcbih lanju!, Mahkamab mcmbcdakan dcngan tcgas an tara kerugian akibat pcnccmaran dan pengcluaran biaya penclitian akibat pcncemaran, hal ini menandakan babwa Mahkamah bcrbcgang pada prinsip bahwa beban pembuktian sepenuhnya harus ditanggung pihak pcncemar scbagai k I . . I' b'I' 24 e anJutan pencrapan asas stnct la 1 Ity.

24) Ibid, b.14.

Apri//991

134 Hu1cum dan Pembangunan .

Dari segi lain di sini nampak jelas keterlibatan negara dalam upaya penyelesaian kasus pencemaran Iingkungan hidup, dimana peranannya dalam memiliki kepentingan rakyatnya sangat besar. Hal tersebut jika dihubungkan dengan ketcntuan pasal 20 ayat 93) UULH, membuktikan bahwa kehadiran negara sangat diperlukan, sehingga tepatlab jika di Indonesia diterapkan dua jenis tanggung gugat, yaitu di sam ping harus bertanggung gugat kepada pencemar (korban), juga bertanggung gugat kepada negara.

Catatan terakhir yang perlu dieprhatikan dalam upaya penerapan asas strict liability adalab penccmaran yang tcrjadi barus bcrakibat berat (dalam arti makro) dan kerugian barus benar-benar terjadi, serta disertai dengan bukti-bukti yang lengkap. Kemudian pembebanan ganti kerugian selalu dikaitkan dengan sistem plafond atau maksimalisasi kerugian, hal inilab yang membedakan antara tanggung gugat berdasarkan asas strict liability dan asas tortious liability (tanggung gugat berdasarkan kesalahan).

Pada sistcm tortious liability, penccmar bertanggung gugat sepenuhnya sesuai dengan jumlab kerugian yang diderita penderita (korban) (absolute liability). Penggunaan sistem maksirnalisasi jumlab ganti rugi adalab tepat, sebab memberikan arti pencemar (perusak) juga memperoleh keadilan, dan bukan untuk menekan pencemar (perusak) dengan memberikan perlingan kcpada penderita (korban) secara tidak terbatas.

Asas strict liability ini telah diterapkan dan diberlakukan di Indonesia sejak tahun 1978, yaitu semenjak diratifikasi konvensi internasional ke dalam Keputusan Presiden Nomor : 18 dan Nomor 19 Tabun 1978. Konvensi yang dirnaksudkan adalah Civil Liability Convention 1969 dan Funds Convention 1971, dan peraturan inilab yang secara tegas menerapkan asas strict liability. Dengan demikian, UULH bukanlah prod uk hukum yang pertama dalam hal mencrapkan asas strict Iiabilityke dalam tata bukurnnasional.25 Setelah adanya UULH kedudukan keputusan Presiden tersebut bertambah kuat sebab dapat merupakan peraturan pelaksana atau kelanjutan UULH.

Keputusan Presiden No: 18 Tahun 1982 adalah ketentuan yang mengatur tcntang pencemaran laut oleh tumpaban min yak dari kapal, dan merupakan ratifikasi dari Tbe Internasional Convention On Civil Liability for oil Pollution Damage 1969, yang biasanya disebut dengan Civil liability Convention 1969. Dalam konvensi ini diterapkan asas strict liability seperti yang termuat dalam pasal 21 UULH, yaitu tanggung gugat timbul seketika terjadioya pencemaran dari kapal-kapal tengki minyak bumi di Iaut.

25) N.H.T. S;ahaan, op.d!., b. 591.

Tinjauan 135

Pcncrapan asas strict liability dalam konvcnsi ini dapat dilihat dari ketentuan pasal III CLC 1969 yang bcrkcsimpulan, bahwa penccmar (pelaku dalam hal ini pemilik) tclah tcrbcbani tanggung gugat saal kejadian, maka timbulnya tanggung gugat adalah saat kejadian pertama. Kemudian setiap kerusakan yang timbul dari kecclakaan harus dipcrtanggung jawabkan, dengan demikian tanggung gugat tidaklah mendasarkan tuntutan pacta ada tidaknya kcsalahan. Dalam ketentuan ini sistem pcmbuktian yang digunakan aualah sistcm pcmbuktian terbalik, tct.1pi uengan sislem pembuktian yang praklis ini kcmudi,m dimungkinkan tlcngan sualu sislem jumlah tanggung gugat tcrbatas, karena segi lain asas strict lia1->ility adalah adanya suatu batas tcrtinggi dari jumlah ganti k · d'L 'k 26 crug,an yang , .. cn an.

Selanjutnya dalam pcncrapan asas strict liability dalam kctcntuan ini tcrnyata dimungkinkan hal-hal yang mengccualikan pcmilik kapal dari kewajiban membayar ganti kcrugian . Pengecualian itu adalah, bahwa kecclakaan itu timbul karena pcrang, scngkcta berscnjata, perang saudara, pemberontakan bersenjata atau bencana alam yang tidak tcrkendalikan dan tcrhindarkan. Kemudian apabila kecclakaan scbagai akibat pcrbuatan atau kclalaian pihak ketiga yang bermaksud untuk menimbulkan kerugian tersebul. Dan apabila kccciakaan timbul scbagai akibat pcrbuatan atau kelalaian dari korban sendiri yang dalam hal ini mungkin kecclakaan timbul sebagai akibat perbuatan atau kelalian negara pantai yang mempunyai tanggung jawab memclihara mercusuar dan navigasi lainnya. Kcmudian apabila pcmilik kapal dapat membuktikan kecelakaan itu timbul sebagai sebab pcrbuatan kclalaianpihak korban sendiri27

Berkaitan dengan batasan-batasan seperti tersebut di atas, jika kcmbali kepada rumusan pasal 21 UULH, dalam pcnjelasannya di tegaskan, bahwa prinsip tersehut dikenakan secara sclcktif alas bsus yang akan ditctapkaJl berdilsarkan peraturan perunuang-undangan yang darat mencntukan jenis dan kategori kegiatan yang akan lcrkcna ,'leh kclcntuan termaksuLi. Nampaknya, penyusun perundang-undangan mcnyadari scpcnuhnya bahwa prinsip tersehut tidak dapat hegi!lI saja uilerapkan. Oleh kar(!na illl, maka kata-ki.ta yang digunakan aualah "ualam beherapa kegiat"n dan me.nyangkut jenis sumber daya tertcntu". Dengan dcmikian, penerapan prinsip yang dianul dalam pasal 21 tJULH berkenaan dcngan asas strict liability dilaksanakan secara bcrtahap scsuai dcngan kcbutuhan.

26) Ib;d. 27) Ib;d .• h592.

April 1991

136 Hulcum dan Pembangunan

Penutup

Dari uraian di alas dapat disimpulkan, bahwa sebenarnya hukum perdata positif Indonesia mengenal pula sistem pcmbuktian tcrbalik, mcskipun ditcrapkan mcnyimpang dari ketentuan pasal 1365 BW. Tcntu bukan mcrupakan halangan jika tanggung gogat akibat pencemaran dcngan scmata-mata untuk melindungi pendcrita (korban) pencemaran sclaku penggugat, scbagai pihak yang lcmah tcrhadap pcrbuatan yang disebabkan aktivitas tcknologi. Sclain itu diterapkannya sistcm pcmbuktian tcrbalik itu tcntu mcrupakan usaba yang scjalan dan tidak mcnyimpang jauh dari prinsip pcnccmar mcmbayar dan prinsip strict liability yang ditcrapkan sccara efcktif dalam kasus penccmaran.

Hingga kini peraturan pelaksanaan yang dimaksudkan olch pasal 21 UULH bclum juga dibuat. Untuk mcmbcrikan kcpastian hukum dalam sistem tanggung gugat baru ini, scbaiknya pcmcrintah seccpatnya mengeluarkan peraturan yang jelas dan tcgas tcntang sumber daya yang bagaimana dan bidang kegiatan apa saja yang bolch dikaitkan dengan asas strict liability.

*** &mi ~ "~mlanlu ~~ .....

ANDA MEMBUTUHKAN BUKU

DAN PENERBITAN HUKUM?

Keberulan Buku alau penerbilan yang dimaksud lidak ada di kOla anda, padahal anda amal memerlukannya.

Hubungi kami dengan sural damserlakan perangko balasan didalamnya. Kami akan segera membantu anda

Tata Usoha Mojalah

JI. Cirebon 5 Telp. (021) 335432 Jakarta Pusat.