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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
GOVERNANÇA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO NA
GESTÃO PÚBLICA
Benefícios e Dificuldades de Implantação
Por: Silvia Vaisburd
Orientador
Prof. Marcelo Saldanha
Rio de Janeiro
Julho/2011
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
GOVERNANÇA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO NA
GESTÃO PÚBLICA
Benefícios e Dificuldades de Implantação
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestão Pública
Por: . Silvia Vaisburd
3
AGRADECIMENTOS
A minha querida família e à equipe da
Superintendência de Governança
Eletrônica e à Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão do Rio de
Janeiro
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DEDICATÓRIA
À minha pequena e grande família e à
equipe com que eu trabalhei nos últimos
dois anos, pensando, discutindo e
executando governança de TI.
5
RESUMO
Em uma lauda o educando deve resumir o trabalho de forma clara,
objetiva e sucinta. Aportar a situação problema e sua solução. Recomenda-se
produzir o resumo ao término da monografia, isso facilita o processo de
compreensão do trabalho.
O resumo tem por objetivo, situar o leitor sobre o contexto que o mesmo
vai encontrar no corpo do trabalho monográfico. Em uma pesquisa, procura-se
ler o resumo e o sumário para averiguar se o conteúdo é satisfatório para uma
futura leitura, no momento da coleta de dados e aprofundamento ao tema.
Para o processo de orientação, é fundamental para que o mesmo possa saber
o que o educando pretende apresentar no trabalho, sua coerência com o curso
e temática..... O resumo é a descrição do problema e da solução encontrada.
6
METODOLOGIA
Estudo realizado sobre o estado brasileiro, em especial na área federal, a partir
de levantamentos do Tribunal de Constas da União considerando as melhores
práticas de governança de TI baseadas no CobIT (Control Objectives for
Information and related Technology, do ISACA - Information Systems Audit and
Control Association). Baseado na leitura de textos fornecidos em aula,
pesquisa do tema em materiais utilizados no trabalho e pesquisa na internet
em artigos relacionados em sites como da OECD (Organisation for Economic
Co-operation and Development), Tribunal de Contas da União e site da ISACA
(information System Audit and Control Association).
Pesquisa bibliográfica em artigos, livros e estudos do governo brasileiro
na área, baseada nos documentos descritos na bibliografia, entre eles:
• Levantamento de Governança de TI 2010, do TCU
• CobIT 4.1 Guide da ISACA - Information Systems Audit and
Control Association
• Artigos de Bresser Pereira sobre Estado Gerencial
7
8
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 10
2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL NO BRASIL - HISTÓRICO.... 12
2.1 Reforma do Aparelho do Estado Brasileiro em 1995 ...................................... 12
2.2 Breve visão histórica do Estado no Brasil ........................................................ 12
2.3 Administração Pública Patrimonialista ............................................................ 14
2.4 Administração Pública Burocrática .................................................................. 16
2.5 Administração Pública Gerencial ..................................................................... 16
3 O ESTADO GERENCIAL - O CONCEITO DE GOVERNANÇA ....................... 19
3.1 Governança – Uma visão geral ........................................................................ 19
3.2 Governança Corporativa .................................................................................. 20
3.3 Governança de TI ou Governança Corporativa de TI ...................................... 21
1. Modelos de Governança de TI ............................................................................. 22
2. O Modelo COBIT – Control Objectives for IT .................................................... 23
3.4 Governança de TI na Administração Pública Federal ...................................... 23
3.5 A importantância da Governança de TI na Administração Pública Federal .... 26
3.6 Resultado do Levantamento de Governança do TCU ...................................... 27
3.7 Desafios ............................................................................................................ 28
3.8 Impacto na Governança das Instituições a partir do Levantamento de Governança do TCU ................................................................................................... 30
4 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 32
5 ANEXOS ................................................................................................................ 34
6 ANEXO I ................................................................................................................ 35
6.1 VISÃO GERAL HISTÓRICA DO PERÍODO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA NO BRASIL ................................................................ 35
7 ANEXO II ............................................................................................................... 37
7.1 REPORTAGENS ............................................................................................. 37
8 ANEXO III .............................................................................................................. 40
8.1 ENTREVISTA ................................................................................................. 40
9 ANEXO IV ............................................................................................................. 41
9.1 QUESTIONÁRIO ............................................................................................ 41
10 OBRAS CITADAS ................................................................................................. 44
9
10
1 INTRODUÇÃO
Nos dias atuais, é notória a importância da Tecnologia de Informação
para as instituições para automação e garantia de maior inteligência, agilidade,
eficiência e controle na atividade administrativa
Na Gestão Pública, a TI se destaca como uma ferramenta poderosa
para o provimento de serviços e comunicação com população, alinhado com
através das iniciativas de governo eletrônico. Está iniciativa ganha importância
especial com a visão de administração pública gerencial, buscando eficiência e
eficácia na gestão, introduzida com a reforma do estado brasileiro. A partir da
implantação dos processos baseados na administração pública gerencial, os
conceitos de governança assumem um papel mais relevante na condução das
atividades e análises sobre a administração.
Na linha das visões de governança, a governança de TI melhora
qualidade e traz novos instrumentos de controle para a gestão pública, porém
há dificuldades de implantação em função da administração pública gerencial
ainda não estar madura e consolidada no estado brasileiro, sendo resultado de
um processo recente iniciado em 1995.
Esclarecendo melhor o conceito, a Governança de TI é o conjunto
estruturado de políticas, normas, métodos e procedimentos destinados a
permitir à alta administração e aos executivos o planejamento, a direção e o
controle da utilização atual e futura de tecnologia da informação, de modo a
assegurar, a um nível aceitável de risco, eficiente utilização de recursos, apoio
aos processos da organização e alinhamento estratégico. Desta forma, o maior
benefício da implantação da governança de TI é uma melhor gestão das
instituições.
A Governança de TI está associada à adoção de melhores práticas
como BSC, PMBok, CobiT, ITIL, CMMI, ISO 17.799... Estes modelos, porém,
têm como premissa uma organização gerencial estruturada voltada para
11
objetivos bem definidos. No estado brasileiro, porém, onde o modelo de estado
gerencial ainda não está completamente consolidado, há diversas dificuldades
de implantação destas práticas. Isto foi evidenciado em levantamento
realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 2010 indicando baixo
nível de governança de TI na administração pública federal.
O objetivo deste trabalho é dar uma visão deste cenário e avaliar
alguns benefícios e desafios na implantação da Governança de TI na
Administração Pública Brasileira, com foco na área federal.
12
2 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL NO BRASIL -
HISTÓRICO
2.1 Reforma do Aparelho do Estado Brasileiro em 1995
Partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a
administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a
administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas
três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas
seja inteiramente abandonada.
A Reforma do Aparelho do Estado brasileiro foi concebida a partir da
análise da evolução da Administração Pública ao longo dos tempos, no Brasil e
no mundo, inspirada em grande parte no New Public Management existente no
Reino Unido.
No Brasil, a Reforma do Aparelho do Estado (Estado, 1995) foi
concebida sob a perspectiva de redefinição do papel do Estado assim,
portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em
suas atribuições ao longo do tempo. Vamos percorrer em seguida, as etapas
históricas dos aplicação dos modelos de administração pública.
2.2 Breve visão histórica do Estado no Brasil
As formas históricas do Estado no Brasil (Estado, 1995) estão
naturalmente imbricadas na natureza da sociedade brasileira e, portanto,
expressam, de um lado, as mudanças por que vai passando a sociedade e, de
outro, a maneira pela qual o poder – derivado ou da riqueza, do conhecimento
ou da capacidade de organização – é distribuído nesta sociedade. As formas
do Estado brasileiro, pensadas de acordo com este critério, estão resumidas
no Quadro 1.
13
QUADRO 1 – FORMAS HISTÓRICAS DE ESTADO E DE ADMINISTRAÇÃO (Bresser-Pereira, JUN. 2007)
Formas Históricas de Estado e de Administração CATEGORIA 1821-1930 1930-1985 1990-...
Estado/sociedade Patriarcal-dependente
Nacional-desenvolvimentista Liberal-dependente
Regime político Oligárquico Autoritário Democrático
Classes dirigentes Latifundiários e burocracia patrimonial
Empresários e burocracia pública
Agentes financeiros e rentistas
Administração Patrimonial Burocrática Gerencial
No século XIX, a sociedade é essencialmente “patriarcal” e “mercantil”,
porque é dominada pelo latifúndio agro-exportador e pelos comerciantes
locais, que não incorporam ainda as ideias de progresso técnico e
produtividade, enquanto o Estado conta com a participação importante de uma
burocracia patrimonial. A primeira forma histórica de Estado, o Estado
patriarcal-oligárquico, é patriarcal no plano das relações sociais e econômicas
internas e é mercantil no plano das relações econômicas externas.
Caracteriza-se ainda pela participação na classe dirigente oligárquica de uma
burocracia patrimonial. É um Estado dependente porque suas elites não têm
suficiente autonomia nacional para formularem uma estratégia nacional de
desenvolvimento: limitam-se a copiar idéias e instituições alheias com pouca
adaptação às condições locais. (Bresser-Pereira, JUN. 2007)
A partir dos anos 1930, quando começa a Revolução Industrial
brasileira, a sociedade passa a ser “industrial”, porque, agora, os empresários
industriais tornam-se dominantes, enquanto o Estado torna-se “nacional-
14
desenvolvimentista”, porque está envolvido em uma bem-sucedida estratégia
nacional de desenvolvimento. No Estado nacional-desenvolvimentista,
dominante entre 1930 e 1980, a classe dirigente é caracterizada por uma forte
aliança entre a burguesia industrial e a burocracia pública, e o período é
marcado por um grande desenvolvimento econômico. Além de ser o momento
da Revolução Industrial, é também o da Revolução Nacional: é o único em que
a nação sobrepõe-se à condição de dependência. Seu sentido político maior é
a transição do autoritarismo para a democracia.
2.3 Administração Pública Patrimonialista
O patrimonialismo estava diretamente ligado aos princípios do Estado
Absolutista. O patrimônio do Estado e o do soberano se confundem, a coisa
pública (res publica) é igual aos bens do governante (res principis). O aparelho
do Estado está a serviço do poder do Rei, e os seus auxiliares, servidores,
possuem status de nobreza real. Corrupção e nepotismo são inerentes a esse
tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se
tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do
Estado. (Estado, 1995)
Segundo artigo de Daniel Barile (Silveira, 2006), a partir de estudos de
Max Weber, o patrimonialismo “é uma forma de exercício da dominação por
uma autoridade, a qual está legitimada pela roupagem da tradição, cujas
características principais repousam no poder individual do governante que,
amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em critérios
unicamente pessoais, exerce o poder político sob um determinado território.” É
um tipo de dominação tradicional, ordenada pelo longo costume atávico, com
raízes na ordem familiar, patriarcal. “No cargo patrimonial é desconhecida a
divisão entre a “esfera privada” e a “oficial”. A administração política é tratada
pelo senhor como assunto puramente pessoal, bem como o patrimônio
adquirido pelo tesouro senhorial em função de emolumentos e tributos não se
15
diferencia dos bens privados do senhor. Por tal razão, o príncipe lida com os
assuntos da corte – públicos segundo a acepção moderna – de forma
eminentemente privada, posto que o patrimônio pessoal do governante e a
coisa pública são amalgamadas em uma esfera apenas, comandadas e
livremente dispostas por ordem da autoridade política. Os interesses pessoais
da autoridade não distinguiam a sua dimensão íntima da administrativa, não
havendo separação entre a seara do indivíduo em relação ao mister público
que ocupava. Sua forma de administração obedecia unicamente o livre-arbítrio,
baseada em “considerações pessoais” como salienta Weber, desde que a
santidade da tradição, vigente desde sempre, não lhe imponha limites muito
rígidos e diretos” (Silveira, 2006).
No mesmo artigo (Silveira, 2006), citando Reinhard Bendix, comenta
que o governante trata toda a administração política como seu assunto pessoal
e o poder político como sua propriedade privada. Os atos dos governantes com
seus servidores e destes com a população são discricionários, ou seja, livres
de regras formais, de acordo com a sua conveniência, a oportunidade e a
forma de sua realização.
O autor também cita que “A maioria de todos os grandes impérios
continentais teve forte caráter patrimonial até o início e mesmo depois dos
tempos modernos” (Silveira, 2006).
Acerca do patrimonialismo, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado da Presidência da República de 1995 comenta: “Neste novo momento
histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência
inaceitável” (Estado, 1995).
Do ponto de vista administrativo no Brasil, o Estado será patrimonial
até os anos 1930, prevalecendo, então, a confusão intrínseca ou inerente ao
patrimonialismo entre o patrimônio público e o privado. Nos anos 1930 começa
a Reforma Burocrática ou do serviço público. A administração passa a ser
burocrática ou weberiana, preocupada principalmente com a efetividade da
ação pública.
Apesar de todos os esforços, até hoje há inúmeras situações no Brasil
que parecem seguir a lógica patrimonialista do Estado Absolutista medieval.
16
2.4 Administração Pública Burocrática
A Administração Pública Burocrática (Estado, 1995) surge na segunda
metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. Os princípios orientadores do seu
desenvolvimento são a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia
funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal.
Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia dos administradores
públicos e dos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre
necessários controles rígidos dos processos, como, por exemplo, na admissão
de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-
se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se
para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à
sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a
efetividade no controle dos abusos e seu principal defeito, a ineficiência, a auto
referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos
como clientes. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época
do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do
Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e
administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
2.5 Administração Pública Gerencial
Historicamente, a Administração Pública Gerencial surge no mundo
como uma resposta à crise do estado nos anos 80, presente desde os anos
70, que se definia como (Estado, 1995):
17
1. Uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do
Estado e pela poupança pública que se torna negativa;
2. O esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do estado, surgida
de várias formas:
2.1. O Estado do bem estar social nos países desenvolvidos;
2.2. Substituição de importações no terceiro mundo;
2.3. Estatismo nos países comunistas;
3. A superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da
administração pública burocrática.
O Estado não consegue atender com eficiência a sobrecarga de
demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social (Estado, 1995);
Na medida, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos
direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa
defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste
século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de
administração: a administração pública gerencial.
Este modelo de Administração Pública merge na segunda metade do
século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e
sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização
da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas
associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração
pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços,
tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do
aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores
da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo
desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não
18
significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a
administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva,
embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, valorização do servidor
(através de motivação profissional, remuneração, razoável segurança no
emprego para criar criatividade, responsabilidade, dignidade, foco no serviço) ,
a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença
fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos
para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da
administração pública, que continua um princípio fundamental.
O objetivo do Plano Diretor seria criar bases modernas e racionais, que
pudessem ultrapassar o passado do estado com perfil patrimonialista,
clientelista, nepotista e posteriormente em um avanço racional-burocrático, que
apesar dos esforços voltados para o estabelecimento de controles dos
processos, não estava voltado para resultados. Desta forma, o estado se
apresentava como uma máquina lenta e ineficiente.
A reforma para um estado com perfil “gerencial” (Estado, 1995) busca
alcançar qualidade e produtividade do serviço público. Os esforços do estado
deixam de estar voltados para a alimentação e manutenção da sua própria
máquina e controles, para se voltar mais diretamente para esforços em prol de
melhoria de serviços para o cidadão.
A reforma do Estado busca a mudança do papel do Estado, que não
deverá mais ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social
através da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de
promotor e regulador desse desenvolvimento (Estado, 1995). No plano
econômico o estado é essencialmente um instrumento de transferências de
renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de
economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do
19
mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora, o Estado
coleta impostos e os destina aos objetivos de garantia da ordem interna,
segurança externa, objetivos sociais de maior justiça ou igualdade e objetivos
econômicos de estabilização e desenvolvimento.
3 O ESTADO GERENCIAL - O CONCEITO DE GOVERNANÇA
O que significa governança pública, e quais são seus objetivos ?
Cabe aqui um esclarecimento teórico-conceitual. Nos próximos parágrafos,
vamos abordar como se traduz governança pública, na prática, como isso está
relacionado com questões de Tecnologia da Informação, muitas vezes
vinculadas a modelos de governo eletrônico, como portanto, os conceitos de
governança de TI podem ser importantes para garantir boas práticas de
governança pública. (Navarra, Diego D. and Cornford, Tony,)
3.1 Governança – Uma visão geral
Como o termo “governança” não é de definição simples e pode ainda
não ser bem compreendido na Administração Pública, uma visão geral sobre
esse tema é apresentada a seguir.
Segundo Rhodes (Rhodes, 2000), existem pelo menos sete usos
distintos da palavra governança relevantes para a Administração Pública:
governança corporativa, a nova gestão pública (New Public Management), a
“boa gestão” (conceito utilizado amplamente por agências internacionais e
instituições como o Banco Mundial), interdependência internacional (e a
gestão em multi-níveis), sistemas sócio-cibernéticos, a nova política econômica
e as redes. De acordo com o autor (Rhodes, 2000) os problemas de definição
de governança se tornam crônicos quando definindo este novo processo,
condição ou método de gestão pública.
20
Este é processo é marcado principalmente pelo novo papel do estado,
buscando alcançar eficiência e adotando em suas práticas noções e conceitos
trazidos da iniciativa privada com gestão por resultados, acompanhamento de
performance, proximidade com o “cliente”).
Segundo Kissler e Heidemann, no debate atual sobre a continuidade
da modernização do setor público, a governança tornou-se um conceito-chave,
que todos utilizam sem saber exatamente o que é (Kissler & Heidemann,
2006). Seu significado original continha um entendimento associado ao debate
político-desenvolvimentista, no qual o termo era usado para referir-se a
políticas de desenvolvimento que se orientavam por determinados
pressupostos sobre elementos estruturais como — gestão, responsabilidades,
transparência e legalidade do setor público — considerados necessários ao
desenvolvimento de todas as sociedades (pelo menos de acordo com os
modelos idealizados por organizações internacionais como a Organização das
Nações Unidas [ONU] ou a Organization for European Cooperation and
Development [OECD]).
Neste trabalho, vamos usar o conceito de governança associado a um
novo modelo de gestão introduzido através da Reforma do Estado Brasileiro,
realizado em 1995 e os conceitos de Governança Corporativa utilizados pelo
Tribunal de Contas da União e pelo COBIT 4.1.
3.2 Governança Corporativa
Segundo o Tribunal de Contas da União (Tribunal de Contas da União,
2010), baseado no Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC):
Governança Corporativa é o sistema pelo qual as organizações são dirigidas,
monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre
proprietários, Conselho de Administração, Diretoria e órgãos de controle.
21
As boas práticas de Governança Corporativa convertem princípios em
recomendações objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar
e otimizar o valor da organização, facilitando seu acesso a recursos e
contribuindo para sua longevidade.
É o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas.
Pode ser entendido como o conjunto de ações e responsabilidades exercidas
pela alta administração da empresa, órgão ou entidade, com o objetivo de
oferecer orientação estratégica e garantir que os objetivos sejam alcançados,
com simultânea gerência de riscos e verificação de que os recursos são
utilizados de forma responsável. 5
Por sua vez, a norma ABNT NBR ISO/IEC 38500:2009 define
governança como “o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e
controladas”
3.3 Governança de TI ou Governança Corporativa de TI
A governança de TI é o conjunto estruturado de políticas, normas,
métodos e procedimentos destinados a permitir à alta administração e aos
executivos o planejamento, a direção e o controle da utilização atual e futura
de tecnologia da informação, de modo a assegurar, a um nível aceitável de
risco, eficiente utilização de recursos, apoio aos processos da organização e
alinhamento estratégico. O maior benefício da implantação da governança de
TI é uma melhor gestão das instituições. (IT Governance Institute, 2007)
A necessidade da avaliação do valor de TI, o gerenciamento dos riscos
relacionados à TI e as crescentes necessidades de controle sobre as
informações são agora entendidos como elementos-chave da governança
corporativa. Valor, risco e controle constituem a essência da governança de TI.
A governança de TI é de responsabilidade dos executivos e da alta
direção, consistindo em aspectos de liderança, estrutura organizacional e
processos que garantam que a área de TI da organização suporte e aprimore
os objetivos e as estratégias da organização. É o sistema pelo qual o uso atual
22
e futuro da TI é dirigido e controlado. Significa avaliar e direcionar o uso da TI
para dar suporte à organização e monitorar seu uso para realizar os planos.
Inclui a estratégia e as políticas de uso da TI dentro da organização.
Além disso, a governança de TI integra e institucionaliza boas práticas
para garantir que a área de TI da organização suporte os objetivos de
negócios. A governança de TI habilita a organização a obter todas as
vantagens de sua informação, maximizando os benefícios, capitalizando as
oportunidades e ganhando em poder competitivo
Naturalmente, a definição de governança de TI reflete os conceitos da
governança corporativa, como nos exemplos abaixo:
• (IT Governance Institute, 2007) Valor, risco e controle constituem
a essência da governança de TI. A governança de TI é de
responsabilidade dos executivos e da alta direção, consistindo
em aspectos de liderança, estrutura organizacional e processos
que garantam que a área de TI da organização suporte e
aprimore os objetivos e as estratégias da organização.
• “O sistema pelo qual o uso atual e futuro da TI é dirigido e
controlado.”
Pode-se ver que, em síntese, o objetivo da governança de tecnologia
da informação é garantir que TI agregue valor ao negócio com riscos
aceitáveis e que a responsabilidade por prover uma boa governança de TI
é dos executivos e da alta administração da instituição.
1. Modelos de Governança de TI
Os principais modelos de referência para governança de TI utilizando
as melhores prática são:
• COBIT – Control Objectives for IT – com foco em gestão e auditoria
• IT BSC – Balanced Scorecard para TI – com foco em planejamento e
gestão estratégica
• ITIL – IT Infrastructure Library – com foco em gerenciamento de serviços
23
• CMM(I) – Capability Maturity Model (Integrated) – com foco em
desenvolvimento e aquisição de soluções
Todos os modelos tratam a questão de TI como uma forma de agregar
valor ao negócio , à atividade principal da instituição. O linguajar muitas
vezes é corporativo, mas todos estes modelos estão fortemente vinculados
à iniciativas de governos, sendo Cobit aplicado em diversos casos de
governo como o Parlamento Europeu, Governo de Dubai, o ITIL sendo
criado pelo Departamento de Comércio do Reino Unido, o CMMI
amplamente utilizado como referência pelas aquisições do Departamento
de Defesa Americano
2. O Modelo COBIT – Control Objectives for IT
O Cobit (IT Governance Institute, 2007) considera Governança de TI
principalmente o alinhamento estratégico como o objetivo de agregar valor
ao negócio e a busca do equilíbrio entre risco e retorno dos investimentos
em TI. Sua estrutura conceitual está baseada em elementos como objetivos
de negócio, informações confiáveis, recursos de tecnologia da Informação,
esturados em quatro domínios inter-relacionados, que são:
• Planejamento e organização
• Aquisição e implementação
• Entrega e suporte
• Monitoramento
3.4 Governança de TI na Administração Pública Federal
Existem várias iniciativas de promover melhor governança de TI no
governo federal. Entre as principais, podemos citar:
1. Ministério do Planejamento – Secretaria de Logística de
Tecnologia da Informação(SLTI), criando normas para
aquisições, acompanhamento de nível de serviço dos
24
fornecedores (SLA). A SLTI é responsável pela regulamentação
das compras e contratações e também pelas normas
relacionadas ao uso de Tecnologia da Informação no âmbito da
Administração Pública Federal. Os trabalhos da SLTI têm os
objetivos de ampliar a transparência e o controle social sobre as
ações do Governo Federal.
A SLTI tem, entre suas atribuições, a competência de planejar,
coordenar, supervisionar e orientar, normativamente, as
atividades do Sistema de Administração de Recursos de
Informação e Informática - SISP, propondo políticas e diretrizes
de Tecnologia da Informação, no âmbito da Administração
Pública Federal direta, autárquica e fundacional.
2. Ministério do Planejamento – Secretaria de Logística de
Tecnologia da Informação - O Comitê Executivo do Governo
Eletrônico tem o objetivo de formular políticas, estabelecer
diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do
Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e
informações ao cidadão. O Comitê foi criado no âmbito do
Conselho de Governo pelo Decreto de 18 de Outubro de 2000.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, através da
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, SLTI,
exerce as atribuições de Secretaria-Executiva e garante o apoio
técnico-administrativo necessário ao funcionamento do Comitê.
3. SEPRO - por meio da arquitetura e-Ping (Padrões de
Interoperabilidade de Governo Eletrônico), a Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) já tem realizado um
grande esforço para integrar os sistemas do governo federal e
promover sua interação com as demais esferas públicas e a
sociedade. Por meio da integração dos macroprocessos
orçamentário-financeiro e do crédito tributário, o governo federal
25
busca modernizar a máquina administrativa e garantir maior
efetividade às políticas públicas. Para ampliar a convergência
entre os vários órgãos federais, o governo trabalha no
mapeamento e na integração de seus principais
macroprocessos, como o orçamentário-financeiro e o do crédito
tributário, visando otimizar recursos e promover maior
efetividade às políticas públicas. Uma verdadeira transformação
cultural no modelo de governança brasileiro, que requer uma
série de mudanças estruturais na máquina administrativa e,
particularmente, nas atuais soluções de TI. Destas ações
participam os ministérios do Planejamento, da Fazenda e
demais ministérios executores, além dos poderes Legislativo e
Judiciário.
Esta iniciativa visa tratar da readução de atributos e tabelas
redundantes nas diversas etapas da administração. Pois muitas
vezes quando surge a necessidade de obter informações
gerenciais para tomadas de decisões, é comum gastar tempo
excessivo com o cruzamento daqueles dados, o que prejudica a
gestão. Também no macroprocesso orçamentário-financeiro a
Tecnologia da Informação tem papel preponderante.
Atualmente, dois sistemas estruturadores dão suporte a esse
conjunto de ações: o Sistema Integrado de Administração
Financeira (Siafi) e o Sistema de Dados Orçamentários (Sidor).
A integração dos macroprocessos do governo federal passa,
necessariamente, pela renovação dos sistemas estruturadores.
“Hoje, temos uma série de sistemas que são de gerações
diferentes, com grau de obsolescência variado. Muitos deles são
dos anos 80, e a arquitetura legal é dos anos 60”, afirma
Francisco Gaetani, secretário-executivo adjunto do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) (Planejamento,
2011)
26
4. Transparência – Infraestrutura Nacional de Dados Abertos –
Iniciativa do Ministério do Planejamento com Universidades, Serpro,
CGU e outros órgãos para criar modelo de gestão e marco
normativo para disponibilização das informações de governo.
5. O Tribunal de Contas da União assume um papel normatizador e
educativo na área de Govenança e faz levantamentos constantes
na área de Governança da Administração pública federal no papel
do órgão controlador e auditor difundindo boas práticas de
governança. A sua postura pró-ativa na Administração Pública
Federal baseado no modelo COBIT impõe a adequada governança
de TI e promove práticas para a proteção de informações críticas
contribuindo para que as instituições cumpram sua missão. Este
papel específico na área de Governança de TI é uma iniciativa que
data de 2007 e que é inovador na sugestão da implantação de
práticas de gestão de TI. Diante das dificuldades de auditoria e
controle por parte deste órgão e com a clara visão que as
atividades de governança devem partir de esforços da alta
administração, o TCU considera que “é perfeitamente cabível que
os órgãos de controle externo, em prol do interesse público,
conforme a Constituição Federal, artigo 70, cobrem dos altos
dirigentes a adequada governança dessa área tão crítica para a
obtenção dos resultados institucionais.” (Tribunal de Contas da
União, 2010)
Neste trabalho vamos focar a análise nos estudos do TCU em
2010.
3.5 A importantância da Governança de TI na Administração
Pública Federal
27
A importância da governança de TI no âmbito da administração pública
federal pode ser medida tanto pela estimativa de gastos em TI para 2010, que
é de cerca de R$ 12,5 bilhões, quanto por sua importância estratégica, por ser
amplamente utilizada na condução de políticas públicas suportadas por um
orçamento federal de R$ 1,86 trilhão.
Em 2010 , o TCU publicou acórdão orientando os órgãos da
Administração Pública Federal que (TCU, Secretaria de Fiscalização de
Tecnologia da Informação – Sefti -, 2010) :
“ 9.4.2. desenvolva ações de estímulo à conscientização da alta
administração das unidades da Administração Pública Federal acerca de
conceitos, objetivos, indicadores, ações e estruturas de governança de
tecnologia da informação;
9.4.3. defina e mantenha processo de trabalho permanente e
sustentável de acompanhamento da governança de tecnologia da informação
na Administração Pública Federal, de modo a subsidiar processos de
fiscalização do TCU em TI e processos de planejamento e controle das
unidades jurisdicionadas a esta Corte, com definição, se possível, de
periodicidade regular para realização de levantamentos gerais como o ora
examinado e de mecanismos para coleta de evidências destinadas a aumentar
a confiabilidade das informações colhidas mediante questionários; “
3.6 Resultado do Levantamento de Governança do TCU
O TCU realizou um Levantamento de Governança de TI na
Administração Pública Federal (Tribunal de Contas da União, 2010)através da
Secretaria de Fiscalização e Tecnologia da Informação (Sefti) do Tribunal de
Contas da União (TCU) e encaminhado em junho às instituições respondentes,
dentre elas o Serpro. Este levantamento foi realizado em 2007 e 2010.
Para traçar o perfil de governança de TI 2010, a Sefti recebeu
informações de 265 instituições da administração pública federal, como
ministérios, tribunais federais, agências reguladoras, universidades federais,
fundações, autarquias, secretarias e empresas públicas. Estas responderam a
28
um questionário, com 32 questões (152 subquestões), organizado segundo
critérios do Gespública, programa federal, coordenado pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, para avaliação e melhoria da qualidade
da gestão pública. Ver no anexo IV ou em (Tribunal de Contas da União,
2010)
De acordo com o relatório, o objetivo do levantamento é subsidiar os
processos de planejamento de ações de controle do TCU, além de fornecer
parâmetros que permitam às instituições avaliadas melhor direcionar esforços
para alavancar a governança de sua TI.
3.7 Desafios
O levantamento indicou o baixo nível de gestão e governança de TI na
administração pública federal. Apenas 5% das organizações pesquisadas
estão em estágio aprimorado, sendo que 38% estão em estágio intermediário e
57% em estágio inicial.
Entretanto, houve uma melhora no número de instituições públicas que
declaram fazer planejamento estratégico institucional e também aumentou o
número de entidades da administração pública federal com carreiras
específicas para a área de TI.
De acordo com Alexandre Vieira Coutinho, responsável pela
Governança de TI dentro da Coordenação Estratégica de Tecnologia do
Serpro (Cetec), a administração pública federal tem como um dos desafios
atuais a elevação do seu grau de governança. "E a governança de tecnologia
da informação é essencial para que se atinja esse objetivo. A premissa mais
importante dela é o alinhamento entre as ações de TI e as diretrizes e objetivos
estratégicos da organização", destaca.
O Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) ficou entre as
instituições públicas consideradas em nível aprimorado de Governança de TI,
como o negócio do Serpro se dá na prestação de serviços em tecnologia da
informação e comunicações para o setor público, esses aspectos se mostram
ainda mais contundentes.
29
O diretor-presidente do Serpro, Marcos Mazoni, acredita que "atender
à crescente demanda por aumento de qualidade de produtos e processos,
elevar o patamar de segurança da informação, assegurar a continuidade dos
negócios e alcançar um maior equilíbrio nos gastos de TI são objetivos a
serem buscados por meio desta governança".
Com esse intuito, o diretor-presidente já avalia um Modelo de
Governança de TI, baseado no Cobit, desenvolvido pela Cetec. "Assim que
estabelecido, o modelo propiciará o aprimoramento dos processos de TI, de
modo a melhorar o desempenho, a alocação adequada dos recursos e
mitigação dos riscos inerentes, além de compor informações de subsídio às
decisões dos diretores e gerentes da empresa nos assuntos afetos à
tecnologia", informa Alexandre Coutinho.
O COBIT refere-se a um modelo de gestão orientado a processos, no
âmbito da TI, amplamente reconhecido e utilizado no Brasil e no mundo. É
usado pelo TCU como um dos insumos para a realização das auditorias de TI
e para os levantamentos de Governança de TI.
As informações obtidas neste levantamento não deixam margem à
dúvida de que a situação da governança de TI na administração pública federal
ainda se encontra em estado precário. Como a maioria das instituições
respondentes encontrase em estágio inicial do índice iGovTI, estabelecido
neste levantamento, pode-se inferir que a adoção dos conceitos de
governança de TI pela administração pública federal ainda é incipiente. Além
disso, há instituições que gerem recursos orçamentários substanciais e que
não demonstraram boa governança de TI no presente levantamento, o que
sugere maior risco na gestão do dinheiro público.
Segue algumas conclusões do trabalho do TCU:
“Aparentemente, ainda é uma novidade o conceito de que governar a
TI, por se tratar de uma área crítica para o alcance dos objetivos da instituição,
é responsabilidade da alta administração. Essa lacuna demanda ação
específica do TCU, pois a análise dos dados sugere que há correlação entre a
liderança da alta administração na governança de TI em relação às outras
dimensões, especialmente com relação à dimensão “processos de TI”. Assim,
30
como preconizado pelo objetivo de controle do Cobit, a melhor forma para
alcançar boa governança de TI seria atuar fortemente sobre o comportamento
da alta administração.
Na comparação com o levantamento de 2007, é preocupante a falta de
evolução na área de segurança da informação, que continua com índices de
não-conformidade muito altos. Outros indicadores permanecem nos mesmos
níveis acanhados de 2007, entretanto, houve queda no número de instituições
que declararam possuir processo de planejamento da contratação e de gestão
de contratos. Avalia-se que, nesses casos, a redução pode ser resultado da
melhor compreensão, pelos respondentes, dos conceitos abordados nas
questões do levantamento de 2010 em relação ao questionário de 2007.”
(Tribunal de Contas da União, 2010)
3.8 Impacto na Governança das Instituições a partir do
Levantamento de Governança do TCU
Há sinais de iniciativas no sentido de reverter essa realidade na baixa
governança de TI na Administração Pública Federal. Houve evolução
significativa no índice referente a planejamento estratégico institucional, que é
pré-requisito para um planejamento estratégico de TI alinhado com o negócio,
além de ser essencial para a definição de objetivos de desempenho.
Cabe ressaltar também que o número de instituições que declararam
possuir carreira própria de TI praticamente dobrou, alcançando 78%. Uma
melhora sensível nesses dois aspectos estruturantes (planejamento estratégico
institucional e carreira de TI) abre a possibilidade de que haja reflexo positivo
em outros indicadores de governança e gestão de TI no futuro. Porém, de
acordo com a visão do TCU, ainda é cedo para se aferir qualquer tendência.
Em face da situação encontrada, o Tribunal expediu, por meio do
Acórdão nº 2.308/2010-TCU-Plenário, (TCU, Secretaria de Fiscalização de
Tecnologia da Informação – Sefti -, 2010) recomendação para que os órgãos
31
governantes superiores da Administração Pública Federal orientem as
unidades sob sua jurisdição sobre a necessidade de estabelecerem
formalmente:
• objetivos institucionais de TI alinhados às estratégias de negócio,
indicadores para cada objetivo definido, preferencialmente em
termos de benefícios para o negócio da instituição,
• metas para cada indicador definido e mecanismos para que a alta
administração acompanhe o desempenho da TI da instituição.
O Tribunal recomendou também no Acórdão que os órgãos
governantes superiores normatizem a obrigatoriedade de a alta administração
de cada instituição sob sua jurisdição, supervisão ou estrutura estabelecer os
itens acima.
Ainda que haja graves deficiências apontadas neste levantamento, o
Tribunal não repetiu recomendações já definidas no Acórdão nº 1.603/2008-
TCU-Plenário, que são aplicáveis à maioria das não-conformidades
observadas.
É importante que o TCU permaneça no seu papel como indutor do
processo de melhoria da governança de TI no setor público federal. Nesse
sentido, o Tribunal determinou à Sefti que aprimore, defina e mantenha
processo de trabalho permanente, periódico e sustentável de
acompanhamento da governança de TI na ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL, de modo a subsidiar processos de fiscalização em TI e contribuir
com o planejamento e controle dos órgãos e entidades jurisdicionados.
A Sefti do TCU irá também remeter, a cada instituição respondente do
levantamento de 2010, relatório com avaliação individualizada da respectiva
governança de TI e com comparação dos resultados consolidados do
correspondente segmento de atuação. Entre as atribuições das cortes de
contas está a “função educativa”.
32
4 CONCLUSÃO
A partir do levantamento realizado neste trabalho, podemos inferir que
há um esforço sólido do governo federal para implantar práticas de governança
de TI, sendo os esforços de todos os órgãos envolvidos extremamente
relevantes, em particular do Tribunal de Contas da União, que envolve
claramente a alta administração no compromisso de difundir as práticas de
melhor governança na área de automação que provê maior eficiência à
administração, além de ser responsável por um volume considerável de
investimentos.
Os benefícios da implementação das determinações e recomendações
do TCU são a indução de melhorias na estrutura de governança de TI através
dos órgãos governantes superiores e a possibilidade também de indução de
melhorias, em termos de governança e gestão de TI, na organização interna
das instituições participantes do levantamento, a partir da divulgação dos
resultados de cada instituição e dos comparativos com instituições similares.
As atividades internas do TCU serão beneficiadas em seus processos de
planejamento de ações de controle, em função da disponibilidade de
informações importantes sobre a governança de TI das instituições públicas
federais.
Uma grande dificuldade na implantação de governança na área pública
é a dificuldade de fusão das estruturas de governança e dos ciclos político-
parlamentares (Kissler & Heidemann, 2006). O ator político é eleito para um
determinado período e sua legitimidade para atuar na governança pública
circunscreve-se a esse prazo. Os problemas a serem solucionados, no
entanto, vão além do período do mandato. Por isso, torna-se necessário um
amplo consenso entre a maioria parlamentar e a oposição, para assegurar a
continuidade dos trabalhos da rede social e da aliança e para manter unidos os
atores participantes ao longo dos diversos períodos legislativos.
33
Um exemplo hoje marcante dos possíveis benefícios da implantação
de governança e das suas dificuldades é o caso recém noticiado do DNIT (ver
anexo II), onde 150 sistemas distintos evidencias a falta de governança, geram
ineficiência administrativa, geram condições que permitem baixa governança e
eventualmente má gestão de gastos públicos, além de dificultar a atividade de
órgãos de controle como o TCU.
Em função do exposto acima, conclui-se que as iniciativas de
governança e em especial de governança de TI podem contribuir fortemente
para a melhor gestão pública. No Brasil é possível indicar várias iniciativas
relevantes neste sentido, como o do Tribunal de Contas da União. Estas
iniciativas ainda indicam sérias deficiências, mas já permitem vislumbrar um
caminho de amadurecimento da administração pública federal que pode se
disseminar aos estados e municípios brasileiros.
34
5 ANEXOS
Índice de anexos
Anexo 1 >> Visão geral histórica do período da Administração Pública Burocrática no Brasil segundo Bresser Pereira (Bresser-Pereira, JUN. 2007) Anexo 2 >> Reportagens Anexo 3 >> Entrevistas Anexo 4 >> Questionários.
35
6 ANEXO I
6.1 VISÃO GERAL HISTÓRICA DO PERÍODO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA NO BRASIL
Observando o cenário histórico, o Brasil experimentou a
industrialização e um grande desenvolvimento econômico entre 1930 e 1980.
É o período da estratégia nacional-desenvolvimentista iniciada por Getúlio
Vargas e retomada, depois de uma crise nos anos 1960, pelos militares no
poder. Em todo esse período, a burocracia pública desempenhou papel-chave,
sempre associada à burguesia industrial. Essas duas classes surgem para a
vida política nos anos 1930 e, associadas aos trabalhadores que
desempenham o papel de sócios menores, promovem a Revolução Industrial
brasileira. Nos anos 1960, a radicalização de esquerda e o alarmismo de
direita, provocados principalmente pela Revolução Cubana de 1959, levam a
um golpe militar em que burguesia e militares associam-se aos Estados
Unidos. Não obstante, burguesia e burocracia pública voltam a adotar uma
política econômica nacionalista e desenvolvimentista nos anos seguintes. Nos
anos 1980, porém, a grande crise da dívida externa leva ao rompimento desta
aliança, e, a partir do início dos anos 1990, à rendição ao neoliberalismo vindo
do Norte. Nesse momento, a burocracia pública, desorientada, tratou de
defender seus próprios interesses corporativos. A partir dos anos 1990, porém,
envolve-se na Reforma gerencial do Estado de 1995. O neoliberalismo,
contudo, que tornara-se dominante, perde hegemonia nos anos 2000 devido a
seu fracasso em promover o desenvolvimento econômico. Estes dois fatos, de
um lado, restabelecem novas perspectivas republicanas para a burocracia
pública; de outro, sugerem que uma aliança renovada entre a burocracia
36
pública e a burguesia industrial pode ser novamente possível, de forma que o
país retome o desenvolvimento econômico.
37
7 ANEXO II
7.1 REPORTAGENS
Modelo de gestão do Dnit é caótico, com mais de 150
sistemas e falta de controle
Publicada em 24/07/2011 às 08h15m
Roberto Maltchik ([email protected]) e Fábio Fabrini ([email protected])
BRASÍLIA - Por trás de dirigentes e servidores acusados de corrupção, prospera no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) uma engrenagem azeitada para impedir o controle e engavetar toda e qualquer proposta moralizadora. Consultores terceirizados emitem projetos de engenharia apócrifos e de baixa qualidade, que resultam em obras com múltiplos termos aditivos para ampliar custos e prazos. Há mais de 150 sistemas de informação na sede e nas 23 superintendências regionais, e eles são incompatíveis. A estrutura é coroada com a indicação de apadrinhados para coordenadorias vitais, subordinadas às diretorias ocupadas por partidos: Planejamento, Rodoviária, Ferroviária e Aquaviária.
As falhas estruturais são conhecidas há tempos. O Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria Geral da União (CGU) já cansaram de emitir alertas, mas a adoção de propostas moralizadoras engatinha. Um plano de Gestão e Ética, elaborado pelos funcionários, chegou a ser encaminhado ao diretor-geral afastado Luiz Antonio Pagot. Entre as sugestões, identificar áreas suscetíveis a desvios, nomear comissões de ética nos estados e julgar todos os procedimentos disciplinares abertos, estabelecendo metas e controle como na iniciativa privada. O material chegou às mãos de Pagot em junho de 2010, mas não saiu do gabinete.
No Dnit, órgão técnico com orçamento de R$ 13 bilhões este ano, os cursos de capacitação para gerência de pavimentos e gestão de projetos são substituídos por aulas de qualidade de vida, "entusiasmo" e Língua Brasileira de Sinais (Libras), segundo o plano de capacitação de servidores, aprovado pela diretoria colegiada do órgão.
A multiplicação de termos aditivos em obras bilionárias - usual meio de desvios que deflagrou a crise das últimas semanas - deve-se, em parte, ao fracasso na gestão de projetos. Não há softwares ou escritório de gerenciamento dos estudos que fundamentam as obras. "Não se utilizam ferramentas
38
consagradas, como o método do valor agregado, eficaz no monitoramento de prazos e custos de projeto. Hoje, o Dnit atua de forma compartimentada, havendo desconexão entre seus diferentes setores", pontua um diagnóstico sobre o Dnit elaborado pelo governo e obtido com exclusividade pelo GLOBO.
Especialista em engenharia da Universidade de Brasília (UnB), Dikran Berberian diz que a combinação entre comando político e governança capenga só interessa a quem deseja lucrar com dinheiro público:
- Eles nomeiam um vassalo do capeta para ser um gestor de um pedaço do céu. O diabo é hábil. É astuto e hábil.
Auditorias do TCU sobre a gestão do Dnit mostram que a Diretoria de Planejamento e Pesquisa, responsável pelos projetos, não interage com aquela que deveria ser sua irmã siamesa: a Diretoria Rodoviária, que toca as licitações. Com isso, inúmeros canteiros são instalados a partir de pleitos "alheios", não raro políticos, sem origem nos setores responsáveis pelo planejamento.
Nada menos que 66% dos projetos elaborados entre 2003 e 2008 não tinham provocado licitações para obras em 2009, ficando nas prateleiras. O estoque de estudos engavetados é imenso, mas eles faltam na hora de lançar editais para obras prioritárias, segundo os auditores do TCU.
O engenheiro de uma empreiteira que tem contratos com o Dnit contou que essa é a senha para a multiplicação de preços. O Dnit contrata projetos a toque de caixa e, depois, os empreiteiros ganham com os reajustes provocados pelos "nós" estruturais que aparecem no meio da obra. Exemplos estão espalhados pelo país, como nas obras da Rio-Santos ou da BR-101 Sul, entre Palhoça (SC) e Osório (RS).
- Eles não fiscalizam o canteiro de obras. Indiscutivelmente, esse é o sistema propício para ocorrer falcatruas - disse o consultor de projetos, na condição do anonimato.
Também é imenso o número de investimentos, fruto de pressões políticas, iniciados sem garantia orçamentária. O diretor-geral demissionário do Dnit, Luiz Antonio Pagot, admite que pelo menos cem obras que começaram a partir de emendas de parlamentares ao Orçamento da União estão paradas, pois o governo não autorizou a liberação total do dinheiro.
Deputados, senadores e prefeitos colheram dividendos políticos com a promessa dos empreendimentos, mas a população não desfruta dos benefícios. Exemplos são o Anel Viário de Ji-Paraná (RO), orçado em R$ 28,8 milhões; a construção de ponte sobre o Rio Itajaí-Açu na BR-470, em Santa Catarina (R$ 38,8 milhões); e a implantação de um trecho da BR-070 na cidade goiana de Aragarças (R$ 9 milhões).
Embora projete, em média, R$ 4 bilhões em obras por ano, o Dnit só contrata o equivalente a R$ 1,8 bilhão, aponta o TCU. Mesmo assim, peca ao fiscalizar a execução de seus recursos limitados. Atualmente, faltam 600 engenheiros no
39
quadro para supervisionar o trabalho de empreiteiras. Com isso, resta ao órgão terceirizar essas funções, nem sempre desempenhadas a contento.
A "falta de atenção" que impera no setor de projetos se estende para outro centro nevrálgico na estrutura do órgão: o monitoramento das licitações no âmbito da Diretoria Executiva, ocupada até semana passada por José Henrique Sadok de Sá, o diretor demitido porque direcionava obras para a empreiteira da mulher.
Relatório da Controladoria Geral da União (CGU), elaborado em 2010, afirma que é "praticamente inviável" a análise adequada de 114 licitações - o volume avaliado pelo órgão em 2009. E que o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) só faz aumentar a saturação da comissão de licitações.
Desde terça-feira, O GLOBO solicita entrevista com o ministro dos Transportes, Paulo Sérgio Passos, para ouvi-lo sobre a gestão do Dnit. Mas o ministério informou que ele não poderia atender. A pasta limitou-se a informar que a reestruturação dos Transportes passa também pela gestão de processos do Dnit.
Leia mais sobre esse assunto em http://oglobo.globo.com/pais/mat/2011/07/23/modelo-de-gestao-do-dnit-caotico-com-mais-de-150-sistemas-falta-de-controle-924967166.asp#ixzz1TVuzjSdQ © 1996 - 2011. Todos os direitos reservados a Infoglobo Comunicação e Participações S.A.
40
8 ANEXO III
8.1 ENTREVISTA
Governança de TI na Administração Federal preocupa o TCU :: Luiz Queiroz :: Convergência Digital :: 20/09/2010
Relatório do Tribunal de Contas da União, elaborado pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) após uma pesquisa feita
com 265 instituições federais, aponta uma piora na situação de governança de TI desde 2007.
Foram consultadas universidades federais, tribunais federais, agências reguladoras, fundações, autarquias, secretarias, departamentos, empresas públicas, sociedades anônimas, ministérios e outros órgãos da Administração Federal Direta. Os nomes dessas instituições são preservados pelo TCU.
Segurança da Informação, por exemplo, teve uma piora nos seus indicadores, conforme já informou o portal Convergência Digital. Mas outros segmentos também são preocupantes para o TCU, conforme revelou em entrevista exclusiva à CDTV, o secretário de Fiscalização de TI do TCU, Claudio Souza Castello Branco.
Ele aponta onde a TI federal continua falhando desde 2007, quando o TCU fez a sua primeira pesquisa para avaliar o cenário de governança neste setor. Assistam:
http://convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=23770&sid=11 (entrevista em formato de áudio)
41
9 ANEXO IV
9.1 QUESTIONÁRIO
Ajuda da Pesquisa sobre Perfil de Governança de TI 2010 (A íntegra deste documento está em http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/tecnologia_informacao/boas_praticas ) Objetivos das Questões
Este documento descreve os objetivos e destaca aspectos relevantes
de cada questão formulada no questionário sobre o Perfil de Governança de TI
2010, além de referenciar a legislação, normas técnicas ou boas práticas que
fundamentam tais proposições.
As questões estão agrupadas conforme os seguintes critérios,
definidos no “Modelo de Excelência em Gestão Pública”: Liderança,
Estratégias e Planos, Cidadãos, Sociedade, Informações e Conhecimento,
Pessoas, Processos. Este documento contém também o embasamento técnico
e legal para estes questionamentos.
1.1 Em relação à estrutura de governança, a Alta Administração da
instituição
1.2 Em relação ao desempenho organizacional na gestão e no uso de
TI, a Alta Administração da instituição
1.3 Em relação ao desenvolvimento interno de gestores de TI, a Alta
Administração da instituição
1.4 Foi realizada alguma auditoria de TI por iniciativa da própria
instituição nos últimos três anos? Em que áreas?
2.1 Em relação ao processo de planejamento estratégico institucional,
marque a opção que melhor descreve a sua instituição: 2.2 Em relação ao
42
processo de planejamento estratégico de TI, marque a opção que melhor
descreve a sua instituição
2.3 Em relação ao PDTI (Plano Diretor de Tecnologia da Informação)
2.4 Em relação ao processo decisório de priorização das ações e
gastos de TI, assinale a opção que melhor descreve sua instituição
3.1 Em relação ao atendimento ao Decreto nº 6.932/2009: 4.1 Em
relação ao atendimento aos interesses da sociedade, a instituição
5.1 Preencha a primeira coluna com as três ações orçamentárias
institucionais finalísticas de maior valor. A seguir, elenque os sistemas de
informação de maior relevância no suporte de cada ação finalística.
6.1 Qual o quantitativo de funções comissionadas voltadas à gestão de
TI?
6.2 Qual o quantitativo de pessoas que compõem a força de trabalho
em TI?
6.3 Em relação ao plano de capacitação de pessoal para gestão TI,
assinale a opção que melhor descreve sua instituição
6.4 Em relação à qualificação do atual principal dirigente responsável
pela gestão de TI na instituição, quais dos elementos abaixo ele possui
7.1 A instituição implementou formalmente (aprovou e publicou) os
processos corporativos de segurança da informação abaixo relacionados?
7.2 A instituição formalizou (aprovou e publicou)
7.3 Em que nível de capacidade/maturidade melhor se enquadra o seu
atual processo de software?
7.4 Em relação ao processo de gerenciamento de projetos:
7.5 Quais os cinco projetos de TI de maior valor orçamentário alocado
em 2010?
7.6 A instituição implementou corporativamente os processos de
gestão de serviços de TI abaixo relacionados?
7.7 Em relação à gestão de nível de serviço de TI:
7.8 Em relação às contratações de serviços de TI:
7.9 Em relação às licitações de TI publicadas em 2009:
43
7.10 Em relação à fase de planejamento da contratação em TI, em
qual das descrições abaixo a instituição se encaixa melhor? 7.11 Em relação à
fase de gestão dos contratos de TI, em qual das descrições abaixo a instituição
se encaixa melhor?
7.12 Em relação aos papéis “gestor de contrato” e “fiscal de contrato”
de serviços de TI:
7.13 Em relação à gestão de contratos de serviços de TI, de quem é a
responsabilidade por:
7.14 Quais fontes de informação sobre preços a instituição utiliza?
7.15 Em relação à orçamentação e à execução da despesa de TI:
44
10 OBRAS CITADAS
Bresser-Pereira Luiz Carlos BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL [Periódico] // REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 28. - Curitiba : [s.n.], JUN. 2007. - pp. 9-30. Carvalho Flávia Martins de Notas de Aula - Governo e Administração Pública [Conferência] // Pós Graduação em Gestão Pública. - [s.l.] : A Vez do Mestre, 2010. Estado Câmara da Reforma do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado [Relatório]. - Brasília : Governo Federal, 1995. IT Governance Institute COBIT 4.1 [Online] // IT Governance Institute. - 2007. - www.itgi.org. Kissler Leo e Heidemann Francisco G. Governança púbica: novo modelo regulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade [Artigo] // Rev. Adm. Pública. - Junho de 2006. - 3 : Vol. 40. Navarra, Diego D. and Cornford, Tony, "ICT, Innovation and Public Management: Governance, Models and Alternatives [Artigo]. Planejamento Ministério do www.planejamento.gov.br [Online]. - 2011. República Presidência da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 [Online] // Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. - 1988. - 10 de 12 de 2010. - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Rhodes R.A.W. Governance and Public Administration [Seção do Livro] // Debating Governance - Authority , Steering and Democracy / A. do livro Pierre Jon. - Oxford : Oxford University Press, 2000. Silveira Daniel Barile da PATRIMONIALISMO E A FORMAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO: UMA RELEITURA DO PENSAMENTO DE SERGIO BUARQUE DE HOLANDA, RAYMUNDO FAORO E OLIVEIRA VIANNA [Conferência] // CONPEDI - Conselho Nacional de Pós-graduação em Direito. - Manaus : [s.n.], 2006. - pp. 5-6. TCU, Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti - ACÓRDÃO Nº 2.308/2010-TCU-Plenário. - Brasília : Tribunal de Contas da União - Governo Federal, 2010. - Ministro Aroldo Cedraz. Tribunal de Contas da União Levantamento de Governança de TI 2010 [Relatório] / Secretaria de Fiscalização da Tecnologia da Informação. - Brasília : Governo Federal, 2010. - Relator Ministro Aroldo Cedraz.
